OPININ N 104-2009/DTN Entidad: Asunto: Referencia: 1.

Instituto Nacional de Oftalmologa Liquidacin de un contrato de ejecucin de obra y otros Oficio N 004-OEA-INO-2009

ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el Director Ejecutivo de la Oficina Ejecutiva de Administracin del Instituto Nacional Oftalmolgico formula varias consultas respecto de los contratos de ejecucin de obra. Cabe precisar que, de acuerdo a lo indicado en la consulta, su absolucin se realizar en atencin al Texto nico Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado mediante Decreto Supremo N 083-2004-PCM (en lo sucesivo, la Ley) y su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N 084-2004-PCM (en lo sucesivo, el Reglamento1).
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CONSULTAS Y ANLISIS2 En una entidad pblica, la aprobacin de una liquidacin de contrato de obra a suma alzada, quin debe efectuarla? La liquidacin final del contrato de obra consiste en un proceso de clculo tcnico, bajo las condiciones normativas y contractuales aplicables al contrato, que tiene por finalidad determinar, principalmente, el costo total de la obra y el saldo econmico que puede ser a favor o en contra del contratista o de la Entidad3. En ese sentido, el acto de liquidacin tiene como propsito que se efecte un ajuste formal y final de cuentas, que establecer, teniendo en consideracin intereses, actualizaciones y gastos generales, el quantum final de las prestaciones dinerarias a que haya lugar a cargo de las partes del contrato. Transcurrida la etapa de liquidacin, las relaciones jurdicas creadas por el contrato se extinguen. Esto sucede porque el contrato ha alcanzado su

2.1.
2.1.1.

Normas vigentes hasta el 31 de enero de 2009. En principio, cabe precisar que las consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa sobre contratacin pblica, planteadas sobre temas genricos y vinculados entre s, sin hacer alusin a asuntos concretos o especficos, de conformidad con lo dispuesto por el inciso i) del artculo 58 de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo N 1017, y la Segunda Disposicin Complementaria Final de su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N 184-2008-EF. En ese sentido, las conclusiones de la presente opinin no se encuentran vinculadas necesariamente a situacin particular alguna.
SALINAS SEMINARIO, Miguel. Costos, Presupuestos, Valorizaciones y Liquidaciones de Obra. Instituto de la Construccin y Gerencia (ICG), 2 edicin -2003. Pg. 44.

finalidad, cual es satisfacer los intereses de cada una de las partes. Es por ello que el procedimiento de liquidacin de obra presupone que cada una de las prestaciones haya sido debidamente verificada por cada una de las partes, de manera que los sujetos contractuales hayan expresado de forma inequvoca su satisfaccin o insatisfaccin con la ejecucin del contrato. 2.1.2. En ese sentido, el artculo 269 del Reglamento regula el procedimiento de liquidacin de obra, estableciendo una serie de plazos para que el contratista o la Entidad comuniquen o se pronuncien sobre la liquidacin final o sus observaciones de ser ste el caso a la otra parte del contrato, con la finalidad de dar por concluida la etapa de ejecucin contractual y la consecuente extincin de las obligaciones para ambas partes. De este modo, el citado artculo establece que inicialmente compete al contratista presentar la liquidacin de obra dentro del plazo de sesenta (60) das o el equivalente a un dcimo (1/10) del plazo de ejecucin de obra el que resulte mayor, contado desde el da siguiente de la recepcin de obra. Luego de ello, corresponde a la Entidad pronunciarse sobre la liquidacin o presentar una nueva, teniendo el contratista la oportunidad de replicarla. El citado artculo tambin prev que, en caso el contratista no presente la liquidacin en el plazo establecido, compete a la Entidad su elaboracin y presentacin, en idntico plazo, siendo los gastos de cargo del contratista. En este supuesto, el contratista puede pronunciarse sobre la liquidacin dentro de los quince (15) das siguientes de haber sido notificado. Asimismo, el artculo en mencin prescribe que, cuando una de las partes observe la liquidacin presentada por la otra, sta deber pronunciarse dentro de los quince (15) das de haber recibido la observacin; de no hacerlo, se tendr por aprobada la liquidacin con las observaciones formuladas; de no acogerse las observaciones, dentro de los quince (15) das hbiles siguientes, cualquiera de las partes puede solicitar que la controversia de someta a conciliacin y/o arbitraje. Sobre el particular, cabe anotar que la normativa reseada no ha establecido un procedimiento de liquidacin de obra diferenciado en funcin de los sistemas de contratacin a los que se refiere el artculo 56 del Reglamento, cuales son: suma alzada o precios unitarios; sin perjuicio de las implicancias que pueda tener la utilizacin de dichos sistemas en los clculos propios de la liquidacin. 2.1.3. Segn se puede apreciar, la normativa de contratacin pblica no ha previsto que la Entidad contratante deba emitir un acto administrativo que disponga la aprobacin de la liquidacin de obra, entendido este acto como uno distinto y complementario al de su elaboracin u observacin, cuando corresponda. Por el contrario, la liquidacin de obra practicada por el contratista o la Entidad contratante, segn sea el caso, se entiende aprobada cuando no haya sido observada por la otra parte dentro de los plazos antes descritos o, a su vez, cuando la parte que considere afectados sus intereses no se haya iniciado el procedimiento de conciliacin y/o arbitraje por las observaciones no acogidas.

Ahora bien, considerando que la normativa de contratacin pblica seala las normas bsicas que contienen los lineamientos que deben observar las Entidades del Sector Pblico4, lo indicado en el prrafo anterior no es bice para que las normas de organizacin interna de la Entidad contratante tales como el Reglamento de Organizacin y Funciones y el Manual de Organizacin y Funciones seale que determinada dependencia y/o funcionario de su estructura orgnica detente la facultad de aprobar la liquidacin de un contrato de obra, siempre que el ejercicio de dicha competencia sea congruente con lo dispuesto en el artculo 269 del Reglamento. 2.2. Ante el compromiso de la Entidad, de cumplir con pagar las valorizaciones dentro de los cinco (05) das siguientes de aprobadas, Es procedente otorgar ampliaciones de plazo de ejecucin de obra a favor del contratista, por motivo de atrasos en el pago de valorizaciones, amparados en lo dispuesto por el numeral 2) del artculo 258? Al respecto, en el cuaderno de obra fluye, que en atencin a la demora del pago de dicha valorizacin, el contratista no adquiri los insumos necesarios para cumplir con el cronograma valorizado de ser el caso, Es procedente reconocer el pago de mayores gastos generales por ampliacin de plazo pro atrasos en el pago de valorizaciones de obra y adems los intereses legales por dichos atrasos? Cabe sealar que la Entidad previamente otorg al contratista el adelanto directo y adelanto de materiales.

2.2.1. Segn establece el artculo 255 del Reglamento, las valorizaciones de obra tienen el carcter de pagos a cuenta y son elaboradas el ltimo da de cada perodo previsto en las Bases o en el contrato, por el inspector o supervisor y el contratista. A su vez, el numeral 57 del Anexo de Definiciones del Reglamento, seala que la valorizacin de una Obra es la cuantificacin econmica de un avance fsico en la ejecucin de la obra, realizada en un periodo determinado. En tal sentido, le compete al contratista, conjuntamente con el inspector o supervisor, la formulacin y valorizacin de los metrados de obra ejecutados, a efectos que el supervisor o inspector las apruebe y proceda a su presentacin a la Entidad, para el pago respectivo, dentro de los plazos establecidos en el contrato5. Por tanto, en la medida que las valorizaciones constituyen un pago a cuenta que se realiza en funcin del avance fsico de la obra manifestado por el contratista, verificado por el supervisor o inspector y aprobado por la Entidad contratante, se concluye que el pago efectivo de aquellas no constituye una condicin necesaria para la continuidad de las prestaciones a cargo del contratista en los plazos previstos, por cuanto dichas valorizaciones no tienen
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De acuerdo a lo sealado en el artculo 1 de la Ley. Al respecto, el sexto prrafo del artculo 255 del Reglamento seala el plazo mximo en el que debe hacerse efectivo el pago de las valorizaciones mensuales.

por objeto financiar las obligaciones asumidas por este ltimo, mxime si la Entidad ha otorgado adelantos directos y adelantos para materiales o insumos a su favor. Ahora bien, el citado artculo 255 es claro al sealar que, al vencimiento del plazo establecido para el pago de las valorizaciones por causas imputables a la Entidad, el contratista tendr derecho al reconocimiento de los intereses pactados en el contrato y, en su defecto, al inters legal, de acuerdo a las normas pertinentes del Cdigo Civil, para cuyo efecto se formular una valorizacin de intereses a ser incluida en las valorizaciones siguientes. 2.2.2. Por otro lado, de acuerdo a lo sealado en el artculo 42 de la Ley el artculo 258 del Reglamento, el contratista puede solicitar la ampliacin del plazo pactado por determinadas causales entre ellas, por atrasos en el cumplimiento de sus prestaciones por causas atribuibles a la Entidad, siempre que se modifique el calendario de avance de obra vigente. Bajo este presupuesto normativo, de acuerdo a la finalidad y naturaleza de las valorizaciones anotadas en el numeral precedente, el retraso en el pago efectivo de aquellas por parte de la Entidad contratante no constituye, por s misma, una causal de ampliacin de plazo; sin perjuicio del reconocimiento de los intereses que se generen a favor del contratista, de acuerdo a lo previsto en el propio artculo 255 del Reglamento. 2.3. Cules son las pruebas de control de calidad de obra, que mnimamente debe presentar el contratista en la liquidacin del contrato de obra?

Conforme se mencion anteriormente, la normativa de contratacin pblica seala las normas bsicas que contienen los lineamientos que deben observar las Entidades del Sector Pblico en sus procesos de contratacin6. Sobre el particular, en el caso de los contratos de ejecucin de obra, en el Expediente Tcnico de Obra se sealar, de ser el caso, las pruebas de control de calidad que el contratista deber presentar durante el procedimiento de recepcin de obra regulado en el artculo 268 del Reglamento, en virtud del cual el Comit de Recepcin designado para tal efecto proceder a verificar el fiel cumplimiento de lo establecido en los planos y especificaciones tcnicas y efectuar las pruebas que sean necesarias para comprobar el funcionamiento de las instalaciones y equipos, segn corresponda.

Entindase, las actuaciones comprendidas en las tres (3) fases de todo procedimiento de contratacin: -Fase de programacin y actos preparatorios , que comprende: i) la definicin de necesidades y la aprobacin del respectivo Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones, ii) la realizacin de un estudio de mercado y la determinacin del tipo de proceso de seleccin a convocarse; iii) la designacin del Comit Especial encargado de llevar a cabo la contratacin o adquisicin; y, iv) la elaboracin y aprobacin de las Bases del proceso de seleccin. - Fase de seleccin, que se desarrolla en siete etapas principalmente: i) convocatoria; ii) registro de participantes; iii) consultas; iv) observaciones e integracin de Bases; v) presentacin de propuestas; vi) calificacin y evaluacin de propuestas; y, vii) otorgamiento de la buena pro, hasta antes de la suscripcin del contrato. -Ejecucin contractual, que comprende desde la suscripcin del contrato respectivo hasta la conformidad y pago de las prestaciones ejecutadas.

Vale decir, la normativa de contratacin pblica, no he previsto la realizacin y/o acreditacin de pruebas de control de calidad mnimas que sean de obligatorio cumplimiento. 2.4. Es correcto reconocer en la liquidacin final del contrato de obra, a favor del contratista, gastos por guardiana por el atraso de recepcin de obra imputable a la Entidad, y si es vlido sustentar dichos gastos con documentos privados (recibos simples) que no contienen los requisitos de un comprobante de pago que establece la Resolucin de Superintendencia N 007-99-SUNAT Reglamento de Comprobante de Pago?

2.4.1. De acuerdo a lo sealado en el numeral 6 del artculo 268 del Reglamento, si por causas ajenas al contratista la recepcin de la obra se retrasara entindase, en funcin de los plazos indicados en dicho artculo el lapso de la demora se adicionar al plazo de ejecucin de la obra y se reconocer al contratista los gastos generales debidamente acreditados en los que hubiese incurrido durante la demora. 2.4.2. Al respecto, debemos tener en consideracin que los componentes de la estructura del presupuesto base de una obra se agrupan en dos rubros: costos directos y costos indirectos4. Entre los primeros, se encuentran los materiales, la mano de obra y los equipos. En cambio, entre los segundos, se encuentran los gastos generales y la utilidad5. Ambos rubros conforman el presupuesto base, el cual, sumado con los impuestos correspondientes, constituye el total del valor referencial del proceso de seleccin. 2.4.3. Por su parte, los denominados gastos generales pueden ser fijos y variables, dependiendo si estn o no relacionados con el tiempo de ejecucin de la obra, respectivamente, de acuerdo a lo recogido en los numerales 31, 32 y 33 del Anexo de Definiciones del Reglamento: 31. Gastos Generales: Son aquellos costos indirectos que el contratista debe efectuar para la ejecucin de la prestacin a su cargo, derivados de su propia actividad empresarial, por lo que no pueden ser incluidos dentro de las partidas de las obras o de los costos directos del servicio. 32. Gastos Generales Fijos: Son aquellos que no estn relacionados con el tiempo de ejecucin de la prestacin a cargo del contratista. 33. Gastos Generales Variables: Son aquellos que estn directamente relacionados con el tiempo de ejecucin de la obra y por lo tanto pueden incurrirse a lo largo del todo el plazo de ejecucin de la prestacin a cargo del contratista. Por tanto, entre los gastos generales fijos podemos ubicar a los gastos incurridos en documentos para la presentacin de propuestas, gastos de estudios de suelos, gastos de visita al terreno, gastos de elaboracin de propuestas, seguros contra incendios, obligaciones fiscales, entre otros; mientras que, entre los gastos generales variables, se encuentran los costos de luz, telfono y gabelas, papelera y tiles de escritorio, gastos de traslado de

personal, viticos de personal, artculos de limpieza, guardiana, gastos de operacin, entre otros. 2.4.4. Respecto a la validez de los comprobantes de pago, este Organismo Supervisor no resulta competente para determinar cules son los requisitos que acrediten que un comprobante de pago ha sido vlidamente emitido, por lo que se sugiere efectuar la consulta respectiva a la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria SUNAT. 2.5. Cuando una liquidacin de contrato de obra ha quedado consentida, previa conformidad del supervisor de obra y del jefe del rea de mantenimiento de la Entidad, y por haber transcurrido el plazo sealado en la Ley, Es posible que la entidad (rea contable) haga observaciones por existir omisiones e inconformidades sobre los aspectos econmicos; de ser el caso, cul es el procedimiento que debe seguir la Entidad para solucionar las observaciones o inconformidades en una liquidacin de contrato de obra consentida?

2.5.1. Cabe precisar que el consentimiento de la liquidacin final del contrato genera certeza respecto de todo su contenido, es decir, causa certeza respecto de la existencia de saldos a favor o en contra del contratista o de la Entidad, y de las acreencias que posteriormente cualquiera de las partes pudiera hacer valer ante su falta de pago. En ese sentido, si del documento fluyera que determinada valorizacin ha sido cancelada, sta se entender pagada, en caso el contratista no observe dicho aspecto en los plazos estipulados. 2.5.2. En consecuencia, la liquidacin presentada dentro de los plazos estipulados en el Reglamento que no es observada en su oportunidad, de acuerdo al procedimiento y los plazos sealados en el artculo 269 del Reglamento, quedar consentida para todos los efectos de la Ley. 2.6.
2.6.1.

En una obra a suma alzada es correcto aprobar un adicional de obra en vas de regularizacin, luego que esta se ha ejecutado? El artculo 42 de la Ley implementa el tratamiento legal de los adicionales en los contratos del Estado derivados de procesos de seleccin, disponiendo que la Entidad podr ordenar y pagar directamente la ejecucin de prestaciones

adicionales en caso de obras hasta por el quince por ciento (15%) 7 de su monto, siempre que sean indispensables para alcanzar la finalidad del contrato. 2.6.2. Ahora bien, el artculo 135 del Reglamento dispone que para alcanzar la finalidad del contrato y mediante resolucin previa, el Titular del Pliego o la mxima autoridad administrativa de la Entidad, segn corresponda, podr disponer la ejecucin de prestaciones adicionales, para lo cual deber contar con la asignacin presupuestal necesaria u ordenar la reduccin de dichas prestaciones. 2.6.3. Asimismo, el artculo 159 del mismo cuerpo normativo establece que slo proceder la ejecucin de obras adicionales cuando se cuente previamente con resolucin del Titular del Pliego o la mxima autoridad administrativa de la Entidad y en los casos en que su valor, restndole los presupuestos deductivos, no superen el quince por ciento (15%) del monto total del contrato original. 2.6.4. En ese orden de ideas, las prestaciones adicionales suponen la ejecucin de prestaciones originalmente no previstas en el contrato pero que resultan necesarias para que ste cumpla con la finalidad para la que fue celebrado. Es as que, considerando que las prestaciones adicionales, que implican necesariamente la ejecucin de presupuestos adicionales, se encuentran fuera del alcance original del contrato e involucraran la erogacin de mayores recursos pblicos, su ejecucin requiere necesariamente la autorizacin previa de la Entidad, a travs del Titular del Pliego o de la mxima autoridad administrativa, mediante acto administrativo expreso; siendo que dicha autorizacin, adems de crear unilateralmente obligaciones para la contraparte, es indispensable para exigir la mencionada ejecucin. En consecuencia, no resulta procedente la aprobacin de prestaciones adicionales, que involucre presupuestos adicionales, con posterioridad a la ejecucin de las mismas, y menos an cuando la obra se encuentre en etapa de recepcin o liquidacin, puesto que la aprobacin previa por parte de la Entidad es una condicin necesaria para la ejecucin de los adicionales de obra, tal como lo expresan claramente las normas antes citadas. Admitir lo contrario, es decir, la aprobacin de adicionales en va de regularizacin, implicara contravenir las normas de contratacin pblica, con la consecuente
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Dicho porcentaje fue modificado por la Tercera Disposicin Final de la Ley N. 28128, Ley del Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2004, aplicable a la consulta que nos ocupa. La presente disposicin prescribe que slo proceder la ejecucin de obras adicionales cuando se cuente previamente con disponibilidad presupuestal, con resolucin del Titular del Pliego o la mxima autoridad administrativa de la Entidad y en los casos en que su valor, restndole los presupuestos deductivos vinculados a tales adicionales, no superen el diez por ciento (10%) del monto total del contrato original. Para el caso de las obras adicionales que superen el diez por ciento (10%) del contrato original, luego de ser aprobadas por el Titular del Pliego o la mxima autoridad administrativa de la Entidad, segn corresponda, requieren contar previamente, para su ejecucin y pago, con la disponibilidad presupuestaria y la autorizacin expresa de la Contralora General de la Repblica. Sin embargo, a partir de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo N. 1017, Ley de Contrataciones del Estado, se aplican los porcentajes sealados en dicha norma a los contratos suscritos durante su vigencia.

responsabilidad administrativa que ello conlleva. 3. 3.1 CONCLUSIONES La normativa de contratacin pblica no ha previsto que la Entidad contratante deba emitir un acto administrativo que disponga la aprobacin de la liquidacin de obra, entendido este acto como uno distinto y complementario al de su elaboracin u observacin, cuando corresponda; no obstante, las normas de organizacin interna de la Entidad contratante tales como el Reglamento de Organizacin y Funciones y el Manual de Organizacin y Funciones pueden sealar que determinada dependencia y/o funcionario de su estructura orgnica detente la facultad de aprobar la liquidacin de un contrato de obra, siempre que el ejercicio de dicha competencia sea congruente con lo dispuesto en el artculo 269 del Reglamento. En la medida que las valorizaciones constituyen un pago a cuenta que se realiza en funcin del avance fsico de la obra manifestado por el contratista, verificado por el supervisor o inspector y aprobado por la Entidad contratante , se concluye que el pago efectivo de aquellas no constituye una condicin necesaria para la continuidad de las prestaciones a cargo del contratista en los plazos previstos, por cuanto dichas valorizaciones no tienen por objeto financiar las obligaciones asumidas por este ltimo. En ese sentido, el retraso en el pago efectivo de aquellas por parte de la Entidad contratante no constituye, por s misma, una causal de ampliacin de plazo; sin perjuicio del reconocimiento de los intereses que se generen a favor del contratista, de acuerdo a lo previsto en el propio artculo 255 del Reglamento. En el caso de los contratos de ejecucin de obra, es el Expediente Tcnico de Obra el que seala, de ser el caso, las pruebas de control de calidad que el contratista deber presentar durante el procedimiento de recepcin de obra regulado en el artculo 268 del Reglamento, en virtud del cual el Comit de Recepcin designado para tal efecto proceder a verificar el fiel cumplimiento de lo establecido en los planos y especificaciones tcnicas y efectuar las pruebas que sean necesarias para comprobar el funcionamiento de las instalaciones y equipos, segn corresponda. De acuerdo a lo sealado en el numeral 6 del artculo 268 del Reglamento, si por causas ajenas al contratista la recepcin de la obra se retrasara entindase, en funcin de los plazos indicados en dicho artculo el lapso de la demora se adicionar al plazo de ejecucin de la obra y se reconocer al contratista los gastos generales debidamente acreditados en los que hubiese incurrido durante la demora. No resulta procedente la aprobacin de prestaciones adicionales, que involucre presupuestos adicionales, con posterioridad a la ejecucin de las mismas, y menos an cuando la obra se encuentre en etapa de recepcin o liquidacin, puesto que la aprobacin previa por parte de la Entidad es una condicin necesaria para la ejecucin de los adicionales de obra, tal como lo expresan claramente las normas antes citadas. Admitir lo contrario, es decir, la aprobacin de adicionales en va de regularizacin, implicara contravenir

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las normas de contratacin pblica y de control gubernamental, con la consecuente responsabilidad administrativa que ello conlleva. Jess Mara, 30 de setiembre de 2009

JUAN ANTONIO SILVA SOLOGUREN Director Tcnico Normativo AFRR/.