Boom agrcola y persistencia de la pobreza rural en Amrica Latina.

Algunas reflexiones1
Jos Graziano Da Silva2, Sergio Gmez E.3 y Rodrigo Castaeda S. Resumen Este artculo est centrado en el anlisis de algunos de los factores que estn ampliando la brecha entre el dinamismo del sector agropecuario y los avances en la reduccin de la pobreza rural. Esta brecha es analizada en relacin con la capacidad que tuvieron los distintos pases estudiados en avanzar en estas dos dimensiones: pobreza y crecimiento. Desde aqu nace la pregunta respecto a cules son las formas de crear una nueva agenda de investigacin y de discusin poltica, en el marco de las actuales tendencias del desarrollo agropecuario y rural en Amrica Latina. Desde esta perspectiva, el artculo hace referencia al origen de la hiptesis inicial, la cual plantea un enfoque acerca de la repercusin de los modelos de desarrollo sobre la pobreza rural que han predominado en la regin. Luego, se hace una sntesis de los principales resultados obtenidos en cada uno de los ocho pases donde se realizaron los estudios. En tercer lugar, se muestran las principales conclusiones de este trabajo. Por ltimo, se presenta la agenda de polticas pblicas con aspectos claves para superar situaciones de pobreza rural. Palabras clave: agricultura, rural, pobreza, desarrollo, Amrica Latina. I. Hiptesis inicial La hiptesis que gui los estudios de caso en cada uno de los pases se basa en el papel que los diferentes modelos de desarrollo le han asignado al sector agropecuario y la repercusin que tendra su uso sobre los niveles de pobreza rural. Se ha planteado que la agricultura jug un papel subordinado durante la vigencia del modelo de crecimiento hacia adentro que corresponde al proceso de industrializacin para sustituir la importacin de productos desde el extranjero.
1 El artculo se basa en el captulo final del libro Boom agrcola y persistencia de la pobreza rural, de los editores Jos Graziano Da Silva, Sergio Gmez E. y Rodrigo Castaeda S., publicado por la Oficina Regional de la fao para Amrica Latina y el Caribe en noviembre de 2009. Para los lectores que se interesen en profundizar en el tema, el libro se encuentra disponible en: <http://www.rlc.fao.org/es/ prioridades/desarrollo/boom/lanza.htm>. Incluye ocho estudios de caso que corresponden a Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Guatemala, Mxico, Nicaragua y Per. 2 fao, Representante Regional para Amrica y el Caribe. 3 fao, Consultor.

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Esta funcin significaba disponer de alimentos ubicados en un nivel de precios que permitiera a los sectores urbanos tener acceso a ellos, as como salarios que resultaran compatibles con la capacidad de remuneracin de la naciente industria. Tambin se establecieron polticas que fijaron un piso salarial slo para los trabajadores urbanos, con un salario legal mnimo. De esta manera se explica que los gobiernos, en esa poca, aplicaran polticas que fijaron precios a los productos agropecuarios alimenticios en un nivel relativamente bajo, lo que tambin corrobora el lento crecimiento de la produccin agropecuaria. Implementar este modelo signific, adems, el abandono por parte de los gobiernos de la preocupacin por el desarrollo rural. As, la gente del campo viva en condiciones de pobreza que se expresaban en bajos ndices tanto de alfabetizacin, como de salubridad, escolaridad, vivienda y empleo. Estas condiciones explican el alto xodo rural hacia las grandes ciudades, ocurrido en aquella poca. A fines de la dcada de los sesenta cuando se denuncia la crisis del modelo de industrializacin, se constataba un retraso en la estructura agraria que predominaba en la regin. La estructura agraria prevaleciente segua siendo el complejo latifundio-minifundio en donde se daba una fuerte concentracin de terreno en manos de unos pocos, mientras una fragmentacin de los pequeos propietarios y los minifundistas contaban con muy poca tierra.4 De esta manera, el costo que tuvo que pagar el sector agropecuario, en su conjunto, fue traspasado hacia los sectores con menos capacidad de presin, es decir hacia los campesinos y los asalariados rurales. Ello explica5 que una parte importante de la persistencia de la pobreza rural fuera una consecuencia directa de la vigencia de este modelo de desarrollo. Con la implementacin del modelo neoliberal aperturista y la profundizacin del proceso de globalizacin, se levantan las restricciones para importar y exportar, y se producen importantes modificaciones en todos los sectores de la economa.
4 Este diagnstico fue demostrado por numerosos estudios, entre los cuales destaca el realizado por el Comit Interamericano de Desarrollo Agrcola (cida) Una sntesis de ellos se encuentra en: Solon Barraclough y Juan Carlos Collarte. El Hombre y la Tierra en Amrica Latina. Sntesis de de los informes cida sobre tenencia de la tierra en Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Guatemala, Per. 1971. Editorial Universitaria. Santiago de Chile. 5 Vase, entre otros, Fernando H. Cardoso y Enzo Faletto. Dependencia y desarrollo en Amrica Latina, Siglo Veintiuno Editores. Mxico, 1971; Celso Furtado. Economic development of Latin America, Cambridge, Cambridge University Press, 1970; Ral Prebisch R. El desarrollo econmico de la Amrica Latina y algunos de sus principales problemas, Boletn econmico de Amrica Latina, vol. 7, nm. 1, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), febrero, 1962; Valpy FitzGerald. La cepal y la teora de la industrializacin. Revista de la cepal. Edicin especial cepal cincuenta aos, Santiago, 1998.

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En el caso del sector agropecuario, se defini que ste debera encontrar una nueva estructura productiva, en funcin de las ventajas comparativas que tuviera cada uno de los pases (las que seran transmitidas a travs de las seales de los precios). De esta manera, cada pas debera especializarse slo en aquellos productos para los que cuente con ventajas e insertarse en el mercado internacional, con el fin de generar los excedentes que le permitan, a su vez, importar desde otros pases los productos que requiera, a un precio inferior al que podran tener producindolos internamente. As, se establece el modelo agroexportador que predomina en la actualidad en la regin. Una vez instalado el nuevo modelo, podra suponerse que, al remover la base estructural que explicaba la pobreza rural en el modelo anterior, ahora sera posible avanzar en la reduccin significativa de ella. sta es la base de la hiptesis que sirvi de gua al conjunto de los estudios realizados. Cabe sealar que en los ltimos aos (2003 al 2007) se registr una tendencia al alza en la tasa de crecimiento agropecuario con un promedio de 4.8% anual, situacin que probablemente se vio restringida con la actual crisis global, de acuerdo con las cifras de la cepal. II. Condicionantes del empleo rural Algunas de las variables determinantes en la transmisin del dinamismo del sector agropecuario a las familias ms pobres son las condiciones de funcionamiento del mercado de trabajo rural, que actan como una barrera o, en su defecto, como una salida de las distintas situaciones de pobreza rural. Por ejemplo, el caso de Brasil muestra que la evolucin de ingresos rurales entre 1995 y 2006 sigue la misma lnea en la evoluciona la pobreza rural en este periodo, con un aumento de 30% en los ingresos.6 Distinto es el caso de Nicaragua, donde la mitad del mercado laboral rural consiste en trabajos no calificados que usualmente no son bien remunerados. De esta forma, los estudios realizados presentaran evidencia respecto al hecho de que existen repercusiones para superar la pobreza en las regiones con presencia de mecanismos de generacin de empleo. Por tal motivo, en el mercado del trabajo cobra especial inters uno de estos dos aspectos como condicionantes del empleo: Empleo asalariado, con un creciente predominio de los asalariados temporales, en detrimento de los permanentes
6 Captulo final del libro: Boom agrcola y persistencia de la pobreza rural, Jos Graziano Da Silva, Sergio Gmez E. y Rodrigo Castaeda S. Editores. Publicado por la Oficina Regional de la fao para Amrica Latina y el Caribe, noviembre de 2009.

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Ocupacin sin remuneracin monetaria en los segmentos de la agricultura familiar y de subsistencia El sentido de incorporar este tema en forma sistemtica obedece a la necesidad de contar con antecedentes que permitan formular polticas pblicas de empleo y ocupacionales, que sean pertinentes y conduzcan a la reduccin de la pobreza rural. Sin embargo, para ello existe la necesidad de caracterizar el empleo rural permanente y temporal, abordando nuevas realidades como la incorporacin de la mujer al mercado laboral y el avance en las regulaciones del trabajo infantil. Por otra parte, parece necesario acompaar este nivel de anlisis con un abordaje sobre las principales acciones relevantes para la superacin de la pobreza, entre ellas: a) el grado de informalidad del empleo rural; b) la existencia o no del salario mnimo legal y la fiscalizacin de su cumplimiento; c) la posibilidad de establecer sindicatos representativos y negociaciones colectivas; d) las formas o modalidades de contratacin (por jornada, a destajo o tarea); y e) la cobertura de los sistemas de seguridad social. Esta lista no es exhaustiva, pero recoge los principales aspectos que deben ser abordados en el anlisis de la institucionalidad laboral, desde el punto de vista de los elementos determinantes en la formulacin de polticas pblicas destinadas a superar la pobreza rural. III. Principales conclusiones A continuacin se entregan antecedentes sobre la naturaleza del boom agropecuario y sus repercusiones en la pobreza rural. Para esto ltimo se agrupan pases que de acuerdo con los resultados de los estudios de casos presentan diversas situaciones, y luego se muestran los factores que fueron identificados como determinantes para superar la pobreza rural.
1. El boom agrcola

Una de las principales conclusiones de los estudios de caso es que, en efecto, se pudo observar un crecimiento significativo de la produccin agropecuaria; sin embargo,
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sta se encuentra (i) aglutinada en algunas regiones, (ii) concentrada en determinados productos, (iii) vinculada a productores con acceso a mercados externos. Una muestra grfica de esta dinmica la ofrecen los pases considerados en los estudios. En Argentina, por ejemplo, podemos destacar la regin Pampeana y en menor medida la zona Norte, con predominio de la soya, centrado en productores medianos y fundamentalmente grandes, quienes mediante la modalidad de los pool de siembras han realizado fuertes inversiones para introducir nuevas tecnologas. Esta produccin est destinada a los mercados externos. En Brasil destaca el fuerte crecimiento de la regin Centro Oeste y, en menor medida, el Sur. Los tres productos que sobresalen son: el algodn, la soya y la carne de ave, con empresarios que usan tecnologa de punta y destinan estas producciones al mercado externo. En el caso de Chile, el fuerte dinamismo productivo se observ en las regiones ubicadas en la zona Central, con predominio de la produccin de frutas, hortalizas (en forma fresca o procesada) y semillas, todas generadas en empresas medianas y grandes, que se articulan en cadenas de produccin y de servicios ms amplios. El conjunto de esta produccin se destina tambin al mercado exterior. En Colombia no se realiz un anlisis pormenorizado a nivel de regiones, pero queda claro que, lejos de un crecimiento de la produccin agropecuaria, se observ un desarrollo bajo e inestable, y que factores externos al sector obstaculizan el avance del pas en general y del campo en particular (la presencia del narcotrfico y de la guerrilla, especficamente). En el caso de Guatemala, tambin se observa un crecimiento importante en ciertas regiones del Centro, particularmente en la produccin para la exportacin de hortalizas y caa de azcar, y en el Altiplano, donde se produce un caf de altura tambin para la exportacin; sin embargo, se trata de una produccin gourmet (para diferenciarlo de un comodity), misma que llevan a cabo pequeos agricultores. Para el caso de Mxico, se observa un crecimiento importante, pero restringido a determinadas zonas: un aproximado de 500 mil hectreas, como la regin Noroeste, que produce frutas y hortalizas destinadas al mercado externo, donde participa un nmero cada vez menor de exitosos productores. Tambin en el caso de Nicaragua hay un emergente sector, ubicado en las regiones del Atlntico Sur y Centro, que se ha especializado en la exportacin de productos lcteos muy vinculados a inversiones extranjeras. Tambin se constat el dinamismo en la produccin de ajonjol por parte de pequeos productores destinados a nichos de mercados (comercio justo con produccin orgnica), en las Planicies del Pacfico y el trpico seco del occidente del pas.
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Finalmente, en Per se observa el mismo modelo. El crecimiento se ha centrado, de manera fundamental, en la regin de la costa, donde medianos y grandes propietarios producen hortalizas, frutales y esprragos, todos ellos destinados al mercado externo. Por lo tanto, como puede apreciarse, existi efectivamente un dinamismo de la produccin agropecuaria en la regin, mismo que, conforme al modelo de desarrollo vigente, slo se concentra en aquellas zonas donde cada pas cuenta con ventajas naturales para la produccin o, en otros casos, se ha logrado crear ventajas competitivas, pero siempre orientadas hacia el mercado externo. En la mayora, quienes participan en este proceso son productores medianos y preferentemente grandes, con algunas excepciones, como el caso sealado de los cafetaleros de Guatemala y de los productores de ajonjol de Nicaragua. De tal forma, no sera posible establecer que exista en la regin una relacin directa entre produccin agrcola y disminucin de la pobreza rural, a diferencia de otras regiones del planeta como China e India, como ha sido demostrado por Alain de Janvry al comparar el ndice de reduccin de pobreza y el ndice de valor agregado por trabajador agrcola en distintas regiones del mundo.7 Por otra parte, el empleo agrcola, an cuando ha sido una de las mayores fuentes para reducir la pobreza, no cumple con las necesidades ms bsicas de ingresos para las familias pobres, a causa de los empleos precarios y en muchas situaciones mal remunerados, circunstancia que se da en varios pases de Amrica Latina. Por lo anterior, el problema va ms all del crecimiento econmico y requiere de una estrategia de desarrollo integral. En este sentido, lo que s puede plantearse a la luz de los resultados de los estudios es la necesidad de incorporar, en la poltica agrcola de los estados nacionales, aspectos que aborden los factores condicionantes de la pobreza. A nuestro juicio, la agricultura como alternativa para dejar atrs la pobreza necesita un estado fuerte con mecanismos que regulen las imperfecciones del mercado de trabajo. sta fue otra de las situaciones comprobadas por el estudio: si el boom agropecuario genera empleo, repercute en forma positiva en la reduccin de la pobreza rural. La crisis actual ha generado oportunidades importantes en este sentido, sobre todo lo que podramos llamar una revalorizacin y cuestionamiento del rol estatal. Otra reflexin surgida a partir de los resultados de los estudios es que la propia existencia del boom agrcola tambin debe ser matizada. Es cierto que existi un crecimiento de la produccin de ciertos productos, sobre todo en algunos pases,
7 Vase Alain de Janvry y Elisabeth Sadoulet. Agricultural growth and poverty reduction: Additional evidence. Preparado para el World Bank Research Observer, mayo 2009.

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pero ste se dio en el contexto de la incertidumbre sobre el alcance de los efectos de diferentes crisis que se encuentran en desarrollo. Por un lado, la derivada del alza de los precios de los productos agropecuarios; por el otro, aquella ligada al tema ambiental del calentamiento global; y finalmente, la crisis financiera global en curso. Este conjunto de situaciones genera un clima de incertidumbre y de vulnerabilidad, que es necesario considerar en el anlisis. Por lo tanto, no slo es de inters analizar los efectos de un boom agrcola como medio de superacin de la pobreza, sino tambin los efectos que tiene la caracterstica de inestabilidad de este tipo de crecimiento, la cual genera, en s misma, una situacin de vulnerabilidad y un factor de empobrecimiento de los hogares rurales que dependen de esta actividad.
2. La pobreza rural

En primer lugar, si se analizan las cifras globales de la regin, se nota que la pobreza evoluciona de manera favorable, ya que sta disminuye. Sin embargo, las cifras sobre su persistencia se mantienen altas. De acuerdo con la cepal, durante 2008, en la regin haba 34 millones de indigentes en el sector rural. A su vez, la magnitud de la pobreza rural tiene variaciones importantes en los diversos pases. Mientras en algunos se sita en cifras cercanas a 10%, en otros alcanza casi 80%.8 Estas variaciones aparecen tambin reflejadas en los estudios y muestran que se produjo una fuerte reduccin de las cifras de pobreza tanto en el mbito nacional como en el sector rural. En general, como ya se ha dicho anteriormente, esto tiene ms relacin con el despliegue de programas sociales y gasto pblico que con la presencia del aumento en la produccin, en un contexto de alza de precios agropecuarios. Para efectos de anlisis, en seguida se presentan antecedentes sobre la evolucin de la pobreza, agrupando los pases estudiados de acuerdo con la evidencia que lograron mostrar con los principales factores determinantes de la pobreza rural. a) Grupos de pases En el conjunto de estudios, se observan varias situaciones que de acuerdo con la informacin recolectada podemos dividir en dos grandes grupos. El primero consta de dos pases donde puede inferirse que la pobreza rural ha disminuido, aun cuando no se cuenta con antecedentes directos capaces de demostrar que haya
8 Vase el captulo final del libro Boom agrcola y persistencia de la pobreza rural, de los editores Jos Graziano Da Silva, Sergio Gmez E. y Rodrigo Castaeda S. Publicado por la Oficina Regional de la fao para Amrica Latina y el Caribe, noviembre de 2009.

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sido gracias a la agricultura: Guatemala y Mxico. El segundo grupo cuenta con informacin que permite afirmar que la pobreza efectivamente ha disminuido, y es posible encontrar una vinculacin con el resultado del sector agropecuario: Brasil, Chile y Per. Por otro lado, existen algunos pases en los que no se consiguieron datos que permitieran una visin directa y clara sobre el estado de la pobreza rural: son los casos de Argentina, Colombia y Nicaragua. En este caso se encuentran tambin Guatemala y Mxico, donde la reduccin de la pobreza rural tiene su origen en nuevos patrones de migracin, lo que se aparta de las modalidades tradicionales. Se trata ms bien de xodos temporales: los emigrantes mantienen un vnculo con el lugar de origen, en el cual permanece parte del grupo familiar, mientras ellos migran hacia otros lugares rurales o ciudades, dentro o fuera de sus pases, desde donde envan sistemticamente dinero. En otras palabras, se produce una disociacin entre el mercado donde se genera el ingreso y donde se realiza el consumo. Esta situacin se da en la base de las remesas, las cuales tienen una particular importancia en el caso de estos dos pases. Una cifra demuestra la importancia de este tema: en Guatemala las transferencias directas (remesas) que se envan desde Estados Unidos equivalen a 2/3 del total de las exportaciones del pas. Finalmente debe registrarse que, en el caso de Mxico, los hogares rurales son cada vez menos dependientes de los ingresos provenientes de la agricultura. En el prximo punto se analizan, por separado, los principales componentes que condicionan las posibilidades de salida de la pobreza rural. Los pases que presentan antecedentes ms claros son Brasil, Chile y Per. En el caso del primero, la pobreza se reduce en todo el pas, pero con ms fuerza en la regin Centro Oeste y en el Sur. En el caso de Chile tambin la reduccin de la pobreza abarca al pas en su conjunto, pero se observa una mayor disminucin en la Zona Central. Finalmente, en Per, la reduccin de la pobreza se concentra en la regin de la costa, especialmente en el Sur, y, en menor medida, en la selva. En los tres casos, la pobreza rural persiste con mayor fuerza en regiones especficas: en el caso de Brasil, sigue concentrada en la Regin del Nordeste; en Chile, el estudio demuestra que se mantiene en niveles ms altos en la Regin Sur; y en Per es en la Zona de la Sierra. En el caso de los ltimos dos pases, se trata de regiones donde se concentra la poblacin indgena, la cual ha sido histricamente discriminada. Ahora bien, cuando se analizan las causas de la disminucin de la pobreza en el caso de Brasil, los elementos que explican esta situacin son, en primer lugar, el que se extiendan los beneficios de los programas regulares de la seguridad social

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hacia el campo, y, en segundo, la importancia de los programas de transferencias condicionadas, como el Programa Bolsa Familia. En el caso de Chile, la principal causa de la disminucin de la pobreza rural en la zona central y en general en todo el pas, con diferentes intensidades son los subsidios monetarios que el gobierno transfiere por medio de mltiples programas, que, efectivamente, se encuentran enfocados en los sectores ms carentes. Como puede apreciarse, en ninguno de los dos casos el factor que explica la disminucin de la pobreza rural fue consecuencia del boom agrcola. Por otra parte, existen determinados pases donde no fue posible establecer con claridad el nivel de vinculacin entre pobreza y crecimiento agropecuario. En algunos de ellos, como Argentina, la carencia de datos oficiales es fundamental y en otros, como Colombia y Nicaragua, el anlisis no logra ser concluyente. A pesar de lo anterior, los estudios permiten establecer algunas reflexiones sobre el tema. En el caso de Argentina, a pesar de que no existe informacin oficial que permita considerar aisladamente la pobreza rural por encima de la pobreza en general, el estudio permitira inferir que desde el punto de vista del crecimiento los eventuales efectos positivos del aumento en la produccin de la soya podran haberse visto aminorados por los conflictos sociopolticos que han tenido como epicentro esta actividad productiva y que han afectado a este pas. Sin embargo, debe registrarse que, desde comienzos de la dcada de 2000, comenzaron programas de transferencias condicionadas en algunas regiones, mismos que han tenido un impacto positivo en el nivel de ingreso de los pobres rurales. El caso de Colombia muestra que los conflictos que caracterizan a este pas han motivado importantes desplazamientos de poblaciones rurales desde las zonas de conflicto a otras reas, lo que puede haber tenido como efecto indirecto la disminucin de la pobreza rural. Nicaragua, por su parte, se caracteriza por la vulnerabilidad de su economa frente a los desastres naturales, como ocurri con los casos del huracn Mitch (1998), la variacin de los precios internacionales y la crisis del precio del caf (2000). Adems, no se ha priorizado una poltica que persiga la superacin de la pobreza rural. Sin desmerito de lo anterior, es prioritario buscar los caminos para profundizar el anlisis de carcter conclusivo en cada uno de los casos.

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b) Factores vinculados a la superacin de la pobreza rural9 Como se ha planteado anteriormente, los principales factores que resultan determinantes en la superacin de la pobreza rural son las transferencias, el mejor funcionamiento del mercado de trabajo y el apoyo a la pequea agricultura.
i) Transferencias

Las transferencias son la entrega de recursos desde el Estado a grupos en situacin de pobreza. Se pueden distinguir al menos tres tipos: Transferencias simples. Se trata de un monto peridico de dinero que el gobierno entrega a personas que se encuentran en condiciones de pobreza. Normalmente corresponden a familias o personas que se sitan en condiciones que las instituciones de gobierno definen como pobres e indigentes. Transferencias condicionadas. Estos programas han cobrado notoriedad desde mediados de la dcada de 1990 en Amrica Latina, y constituyeron una innovacin en el mbito de los planes de lucha contra la pobreza. En primer lugar, no adoptaron el modelo del seguro social y su esquema contributivo; en segundo, implicaron un alejamiento de la prctica dominante hasta entonces de la simple entrega de bolsas de alimento. Como su nombre lo indica, estos programas se caracterizan por exigir el cumplimiento de ciertas condiciones por parte de los beneficiarios, como pueden ser la asistencia escolar por parte de los nios, controles mdicos peridicos o cumplimiento de determinados requerimientos nutricionales. Programas de Seguridad Social. El principal programa que opera en la regin es el de la Seguridad Social que se aplica en Brasil. Esta asistencia social se presta a quien lo necesite. Se trata de un pago de cuota mensual en el valor de un salario mnimo a todo adulto mayor de 65 aos y discapacitados que comprueben no tener condiciones para ganarse el sustento. El trabajador rural fue incluido en el rgimen del seguro social en 1991, con carcter de contribucin obligatoria. Este sistema tiene una estabilidad mayor que las otras transferencias en la medida que tiene continuidad con un respaldo legal.

9 Especial atencin debe prestarse a los Programas de Transferencias de Ingresos que adems de satisfacer las necesidades bsicas de la poblacin, crean condiciones para remover los factores que generan la pobreza. Un buen ejemplo es el Programa de Adquisicin de Alimentos de la Agricultura Familiar en Brasil. Vase Otavio Balsadi and Maya Takagi. El Programa de Adquisicin de Alimentos de la Agricultura Familiar de Brasil. En: Jos Graziano Da Silva. Poltica de reemplazo de importaciones agrcolas. fao, Santiago, enero de 2009.

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Las remesas son las contribuciones enviadas a sus hogares de origen por los emigrantes temporales sean urbanos o rurales que se encuentran en pases desarrollados, particularmente en Estados Unidos. La importancia que las remesas internacionales tienen en la economa de los pases y en el ingreso de los hogares pobres es apreciable. En 2006, las remesas enviadas a los pases latinoamericanos superaron los 60 billones de dlares, cifra que se triplic en comparacin con el 2001, debido en lo fundamental al aumento de la emigracin.10 Este monto, que proviene principalmente de Estados Unidos, es superior a toda la inversin extranjera directa y tambin a toda la asistencia oficial para el desarrollo que recibi la regin en su conjunto. De acuerdo con la cepal, 54% del monto de las remesas se concentraron en Mxico y el Istmo Centroamericano, y 31%, en Amrica del Sur. En algunos pases representan la principal fuente de divisas y un porcentaje importante del pib. Por ejemplo, en Hait representan 29% y en Honduras 25% de sus respectivos pib. Dada la profundidad de la crisis que viven hoy los pases ms desarrollados (y que seguramente tendr impacto en Amrica Latina) es importante destacar el efecto que tendr en los hogares pobres, los cuales dejarn de recibir o recibirn menores remesas por el desempleo de los emigrantes en los pases de destino. Segn el bid, entre el 2007 y 2008, las remesas disminuyeron, en trminos reales, casi 2%, y en una estimacin para 2009 esta cifra aument hasta 13%.
iii) Mercado de trabajo

ii) Remesas

Dentro del mercado de trabajo asalariado, es necesario distinguir entre los asalariados agrcolas que trabajan en el mundo de las empresas agrcolas, aquellos que laboran tambin como asalariados en sectores de agricultura campesina, y los que se desempean como asalariados en empleos rurales no agrcolas. Con respecto a los asalariados en empresas agrcolas, en pases como Chile y Mxico se constata la presencia de ellos dentro de los grupos que se encuentran en situacin de pobreza. A su vez, en sectores de la agricultura campesina tambin se contratan asalariados, fundamentalmente de manera temporal, pero son muy mal remunerados. Tambin en los pases andinos la mayora de los pobres rurales se ocupan en la agricultura familiar. En cuanto a los empleos rurales no agrcolas, hay que recalcar que, si bien stos muestran una creciente importancia con respecto a los ingresos agrcolas, estn muy

10 A. Solimano y C. Allendes (2008). Migraciones internacionales, remesas y el desarrollo econmico: la experiencia latinoamericana. Serie de la cepal, No. 59 Macroeconoma del desarrollo. CEPAL, Santiago de Chile.

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ligados a las actividades propiamente agrcolas. En otras palabras, una proporcin significativa de estos empleos no agrcolas son posibles en la medida que son demandados como consecuencia de los empleos agrcolas. Por otro lado, se encuentran aquellos que tienen ocupacin en sectores de la actividad agrcola, tanto pequea como de subsistencia. La discusin acerca de la vigencia de la agricultura familiar campesina debe situarse en la realidad que se vive en Amrica Latina en la actualidad. Las teoras que sealaban la desaparicin del campesinado como resultado del desarrollo del capitalismo en el campo han sido superadas por la realidad. Actualmente subsisten amplios grupos que complementan sus ingresos con otras actividades, sean productivas o de servicios o en el mercado laboral. Lo real es que existe un grupo amplio de agricultura familiar en la regin y su vigencia depende, en gran medida, de las polticas pblicas que puedan formularse e implementarse para apoyar a este sector. Porque resulta tan clara la constatacin de su existencia como el hecho de que la simple consecuencia del rebalse o del chorreo de los sectores ms dinmicos y modernos no ha arrastrado a este sector hacia el progreso y el desarrollo.
iv) Papel de la agricultura en la reduccin de la pobreza rural

Si bien se ha relativizado el papel que puede jugar la actividad agropecuaria en la superacin de la pobreza rural frente a la importancia que asumen las transferencias, en sus diversas formas, y los ingresos rurales no agrcolas, es necesario sealar que sigue siendo una actividad que se encuentra en la base de las condiciones para superar la pobreza rural, por la importancia del empleo rural y, en particular, la ocupacin agrcola en la mayora de los pases de la regin. Lo anterior queda demostrado en las ltimas cifras de la publicacin del Banco Mundial, World Development Report: 75% de los pobres viven en zonas rurales y la mayora de ellos an depende de la agricultura para su subsistencia.11 Esto contradice la tendencia que hemos presenciado en la ltimos aos y que es comprobada por los estudios; la urgencia de reducir la pobreza induce a los gobiernos a abandonar la agricultura como instrumento para lograrlo, en pos de programas de transferencia de ingresos, tal como fue planteado anteriormente. No se tratara de iniciativas excluyentes sino de disear programas ms integrales con componentes productivos agrcolas y complementos en los ingresos. Tambin debe destacarse el papel de la agricultura de subsistencia como soporte amortiguador para situaciones de vulnerabilidad social en poca de crisis econmi11 Vase The World Bank. World Development Report 2008. Agriculture for Development. The World Bank, Washington DC, 2008.

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ca, donde uno de los efectos ms clsicos es la prdida del empleo formal. Sobre este punto es necesario mencionar que, en la mayora de los pases de Amrica Latina, la prdida del empleo, adems, trae como consecuencia una desproteccin social importante para las personas, lo que se manifiesta en un menor acceso a la salud y la previsin social, entre otras. De esta manera, la existencia de agricultura de subsistencia, sobre todo en territorios deprimidos, sirve como un sistema de seguridad social y un lugar de refugio para algunos miembros de los hogares ms pobres. Esta funcin cobra mayor importancia al comprobar que los programas de asistencia del Estado no estn diseados para funcionar en momentos de crisis. Nos encontramos, sin embargo, con un concepto de agricultura de subsistencia residual, en el cual se agrupan y asocian una serie de actividades tanto agrcolas como no agrcolas, pero que no son sujetos de programas de apoyo al fomento productivo. La agricultura es un lugar de resistencia o un colchn para los hogares rurales pobres, donde se refugian en periodos de crisis en que no hay empleo o se vuelve escaso. Muchas veces, en este tipo de situaciones, los gobiernos no tienen la capacidad de responder porque su economa tambin se debilita. Por ello, debe fomentarse la agricultura de autoconsumo, pero no con la idea de que esto va a lograr que los pobres salgan de su situacin de carencia, sino como algo que disminuye en parte la vulnerabilidad de estos hogares frente a una crisis. Este contexto de crisis global e inestabilidad de los mercados hace necesario dar mayor atencin a la seguridad alimentaria, tema fundamental durante las dcadas de 1970 y 1980, y que ha perdido la atencin de los gobiernos en los ltimos aos, al privilegiar el modelo agroexportador vigente. De cualquier manera, contina vigente la idea de que el desempeo de la agricultura sigue siendo fundamental para reducir la pobreza rural en Amrica Latina y en el Caribe. Ms an cuando la primera es considerada como parte de la solucin a los problemas alimenticios de otras regiones del planeta. As, una de las conclusiones de esta investigacin es que el apoyo y la expansin de la produccin de la agricultura familiar sirve no slo para asegurar la disponibilidad de alimento de forma inmediata, sino tambin como una forma de compensar la falta de sistemas de proteccin social, o de apoyos como los seguros de desempleo para segmentos extremadamente pobres del campo.
iv. Agenda de polticas pblicas

Tal como se plante al comienzo de este artculo, surge la pregunta respecto a cules seran los nuevos temas de una agenda poltica que prioricela disminucin de
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la pobreza rural en el contexto deuna agricultura moderna. A lo anterior subyace que muchas polticas agrarias y rurales en la actualidad son todava reflejo de una situacin que existi en el pasado, pero que ha perdido vigencia en la medida en que ha surgido una nueva realidad en el campo y en el funcionamiento de los sistemas agroalimentarios de Amrica Latina. Esto refuerza la tesis de que se requiere generar nuevas polticas que se ajusten a esta emergente realidad. De esta manera, los resultados del proyecto sugieren avanzar en algunas polticas pblicas que resulten particularmente relevantes para abordar los temas planteados. A continuacin se mencionan algunos elementos que deberan servir como insumos para la elaboracin de una agenda de apoyo a las polticas pblicas, que tenga impacto en la superacin de la pobreza rural y otros temas que an requieren ser parte de una agenda investigativa.
1. Agenda de apoyo a polticas pblicas exitosas

a. Apoyo a los programas de transferencias de ingresos La importancia de estos programas en el descenso de la pobreza rural aconseja proponer su ampliacin hacia pases en los cuales an no existen o donde tienen un alcance muy reducido. Su trascendencia es mayor en la medida en que los recursos se enfocan hacia las poblaciones efectivamente ms pobres. A su vez, es importante hacer mencin de la necesidad de coordinar e integrar componentes de nutricin, salud y educacin en el diseo de los Programas de Transferencia de Ingresos, como base para una Poltica de Proteccin Social. Esto ya fue ratificado en los estudios y seminarios realizados por la fao en la materia (Seminario de Programa de Transferencia Condicionada 2006, 2007 y 2008), que se enmarcan en los principios del Derecho a la Alimentacin. Los efectos de este tipo de iniciativas son mayores, puesto que logran potenciar el desarrollo de los espacios locales, incentivando la agricultura familiar y la produccin local. A su vez, la universalizacin de los programas de Pensiones Sociales tiene un gran impacto, sobre todo si se considera que la poblacin rural de la regin muestra altos grados de envejecimiento. Sera interesante analizar su implementacin y los costos de programas de este tipo como los que ya se llevan a cabo en Brasil, Mxico y Per para que puedan ser replicados en otros pases. b. Programas para la pequea agricultura La crisis financiera abre una oportunidad para promover polticas orientadas a fomentar la produccin de alimentos bsicos, materia en la cual la agricultura familiar
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tiene experiencia y cuyas capacidades actualmente se encuentran subutilizadas. El diseo y la aplicacin de polticas de apoyo a la pequea agricultura que consideren el ciclo productivo completo son necesarios para ayudar a aliviar la pobreza rural. Es preciso crear programas que consideren el abastecimiento de insumos, crdito, asistencia tcnica y comercializacin en aquellos pases donde existen sectores campesinos significativos. La posibilidad de promover relaciones con las cadenas productivas es una alternativa que debe explorarse, pues aunque existe una lgica que tiende a marginar a los pequeos productores de estas cadenas, una poltica pblica podra contrarrestar esta tendencia. Una poltica de estmulo a la agricultura familiar debera considerar aspectos como: acceso a crdito rural a bajas tasas; desarrollo tecnolgico para reducir la dependencia de derivados del petrleo; fomento a la produccin de semillas criollas; compras pblicas que garanticen mercados locales a los agricultores familiares; rescate de productos tradicionales, y acceso a la tierra, entre otros.12 De esta misma forma, los programas de subsistencia mediante el apoyo a la instalacin de huertos en los hogares rurales pobres suelen tener un costo relativamente bajo, frente al impacto en el alivio del hambre y las escuelas, que marcan el futuro de los nios. La trascendencia de estas polticas en la alimentacin del grupo familiar (con una importancia especial en el caso de los nios) ha sido ampliamente demostrada. Adems, en un escenario de inestabilidad de precios (con tendencia al alza), la agricultura de subsistencia no slo es exclusiva de reas rurales. Conceptos como la agricultura urbana cobran mucho sentido como una alternativa para mejorar los estilos de vida de las poblaciones ms pobres y vulnerables. El fomento de la produccin de alimentos puede llegar a representar un aporte importante para el ingreso familiar, reduciendo los costos del hogar en frutas, vegetales, y algunas formas de protena vegetal y animal. c. Mejora en las condiciones laborales Las polticas pblicas que incidan en el funcionamiento del mercado laboral debern contar con una normativa que otorgue posibilidades para equilibrar la asimetra que tienen los empleadores sobre la fuerza laboral, y con la necesaria formalizacin de las relaciones laborales, para que los trabajadores rurales puedan salir de la po12 Para mayores detalles, vase el documento de trabajo de la fao: Jos Graziano Da Silva. Polticas de reemplazo de importaciones agrcolas. Enero 2009.

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breza. En este sentido, se podran favorecer iniciativas que faciliten la organizacin sindical. Tambin estas polticas deben considerar la estacionalidad del trabajo agrcola, como una caracterstica propia de ste, y no como una desocupacin transitoria. La temporalidad es una caracterstica de este mercado laboral.
2. Agenda de temas que requieren ms investigacin

Por otro lado, los trabajos realizados sugieren que existen diversos temas que deben ser profundizados. Entre ellos, identificar una nueva unidad de anlisis que d cuenta de las diferencias regionales al interior de los pases; descomponer conceptos demasiado genricos como hogares rurales pobres y actividades rurales no agrcolas y el funcionamiento del mercado de trabajo rural. a) Una nueva unidad de anlisis que d cuenta de las diferencias regionales al interior de los pases Los antecedentes muestran que existe una necesidad de determinar unidades de anlisis que permitan dar cuenta de las especificidades de cada pas, donde la variable regional debe estar presente. En este sentido, es importante reconocer la limitacin que tienen las fuentes secundarias aunque no menos importantes que fueron utilizadas en la mayora de los casos. Un anlisis de la composicin y los cambios en los hogares ms pobres a travs del uso de las encuestas de hogares debera considerar una aproximacin a las diferencias regionales ya analizadas. Esto resulta necesario ya que el contexto regional en que se encuentran estas familias, sea en regiones dinmicas o estancadas, resulta fundamental para entender los factores determinantes en la permanencia de situaciones de pobreza o en la salida de esta condicin. b) Profundizar el concepto genrico de hogares rurales pobres El ciclo de vida de las familias alude a las diversas fases o etapas por las que suelen pasar los arreglos familiares, desde la constitucin de un ncleo inicial (pareja con o sin hijos, principal pero no exclusivamente), pasando por distintos momentos de cambio, de acuerdo con el crecimiento del grupo inicial y con las edades de sus miembros, hasta la disolucin de dicho ncleo o su dispersin en nuevos ncleos y arreglos familiares. Resulta necesario expandir el concepto de los hogares rurales pobres, debido a que las categoras actuales de pobreza muestran dificultades para entender la dinmica de esta condicin, as como el tipo de polticas que son necesarias para superarla. Para ello se debe elaborar una tipologa de hogares rurales pobres, que
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posibilite la identificar y describir los principales grupos que deben ser sujetos prioritarios de diferentes tipos de polticas. As, por ejemplo, para grupos pobres asalariados deben elaborarse polticas que prioricen su insercin laboral debido a que las estrategias de vida que ellos desarrollan dependen, de manera fundamental, del mercado de trabajo. A su vez, para productores comerciales o de autoconsumo en situacin de pobreza, deben proponerse polticas que enfrenten esta realidad. Por ltimo, deberan plantearse polticas bsicamente sociales para aquellos que no tienen capacidad para generar ingresos autnomos. c) Profundizar el concepto genrico de actividades rurales no agrcolas Tambin resulta necesario desglosar las actividades rurales no agrcolas en un conjunto de tipos que permita profundizar su conocimiento. Este esfuerzo debe permitir la distincin sobre el grado de relacin que tiene la actividad con aquellas directamente agrcolas: deberan distinguirse aquellas que generan insumos para la produccin agrcola; las que agregan valor a la produccin primaria, por ejemplo para la agroindustria; las que pueden ser consideradas servicios para la produccin, como el transporte, regado, etctera. Otra categora debera considerar los servicios sociales que se ofrecen en el medio rural, como la administracin municipal, los servicios educacionales, de salud, vivienda, etc. Tambin deberan detectarse aquellos empleos ligados a la manutencin de la infraestructura (caminos y obras pblicas en general). A su vez, existen actividades productivas y de servicios que se ligan a otras diferentes, como la pesca, la minera y actividades extractivas. Dentro de esta ltima, existe un sinfn que se desarrollan en el medio rural, en las cajas de ros que se refieren a la explotacin de ridos y de canteras. Por otra parte, resulta importante avanzar en lo que ya se conoce sobre erna (Empleos Rurales No Agrcolas),13 y ms especfico an, el empleos no agrcolas residenciales rurales (enarr).14 Hasta ahora, los estudios han demostrado que la educacin determina la participacin y el xito en el empleo y el ingreso: una mayor calificacin tiende a significar ms empleo asalariado no agrcola en ocupaciones
13 Thomas Reardon, Julio Berdegu y Germn Escobar. Empleo e ingreso rurales no agrcolas en Amrica Latina: sntesis e implicaciones de polticas. Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural (rimisp). En: Martine Dirven (editora). 2004. Empleo e ingresos rurales no agrcolas en Amrica Latina. Serie Seminarios y Conferencias N 35. Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial. cepal. Santiago de Chile. 14 Vase C. Campanhola y Jos Graziano da Silva (editores). O Novo Rural Brasileiro-Novas Ruralidades e Urbanizao. Brasilia: embrapa, 2004. volmenes 1 al 7. ISBN: 85-7383-242-8. www.eco. unicamp.br/publicaciones.

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mejor remuneradas. Los ms educados, por ejemplo, tienden a evitar el empleo asalariado agrcola y gravitan en torno al empleo asalariado no agrcola y, secundariamente, al empleo autnomo no agrcola. Tambin se destaca el acceso a infraestructura (carreteras, electricidad y agua potable) y la cercana a los pueblos. Los resultados de los estudios sugieren implicaciones de polticas y programas. Primero, las polticas destinadas al sector rural deben orientarse a propiciar tanto los incentivos que estimulan a los hogares a participar en empleos rurales no agrcolas, como las capacidades reales de los hogares para responder a dichas seales. En segundo lugar, para fomentar el enarr ser fundamental remover el fuerte sesgo agropecuario que caracteriza a las polticas de desarrollo rural, y adoptar una postura de promocin del desarrollo territorial y del conjunto de la economa rural. Adems, debe asumirse un tratamiento diferenciado de las zonas rurales ms ricas y de las ms pobres. A su vez, los gobiernos locales y las instancias de concertacin de actores locales sociales y econmicos pueden cumplir un importante papel en su promocin. En resumen, resulta fundamental avanzar en el desglose de lo que genricamente se ha conocido como actividades rurales no agrcolas, como condicin para avanzar en el conocimiento de la pobreza rural con el fin de proponer polticas adecuadas para su superacin. d) El funcionamiento del mercado de trabajo rural La importancia de profundizar en el conocimiento de este tema radica en el reconocimiento de que los mercados de trabajo son esencialmente distintos a los otros. Dejarlos funcionar por s mismos, auto regulados, puede traer consecuencias indeseadas en el campo social, econmico y poltico. El funcionamiento del mercado de trabajo y la institucionalidad que lo regula deben ser profundizados. Elementos como la organizacin sindical en el medio rural y la posibilidad de participar en negociaciones colectivas resulta crucial en la capacidad de lograr mejores ingresos y condiciones de trabajo. Por un lado, se plantea el tema de los condicionamientos legales que tiene la organizacin sindical en el campo. Por el otro, las posibilidades efectivas de constituir organizaciones y que stas puedan funcionar. La falta de coordinacin e integracin de polticas dirigidas a la oferta de mano de obra con polticas sociales que las acompaen es uno de los aspectos que debern fortalecerse mediante el diseo de modelos pblico-privados eficientes, con un importante nfasis en lo institucional. Tambin se hace necesario identificar qu camino seguir para ampliar la pertinencia de polticas pblicas especficamente diseadas para la forma en que funciona el mercado del trabajo en las reas rurales,
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considerando que el crecimiento exclusivo de la produccin agrcola en un contexto de concentracin del ingreso no es una salida para reducir la pobreza en el mediano plazo tal como ha sido explicado en los captulos anteriores. En los territorios deprimidos se presenta la mejor oportunidad para reducir la pobreza mediante la agricultura. Para pases donde la agricultura cuenta con mercados consolidados de exportacin y en los que existen, en alguna medida, las condiciones para generar una oferta de empleo para las familias rurales agrcolas, sea directa o indirectamente a travs de las cadenas agroindustriales la importancia de las condiciones del empleo es vital para que ste no sea una trampa de pobreza sino un factor de salida de la misma. Para finalizar, vale la pena recordar que la mayor incidencia de la pobreza en Amrica Latina se encuentra concentrada en las reas rurales: la mitad de la poblacin indigente de Amrica Latina 29 millones de personas vive en zonas rurales,15 y hoy an existen 53 millones de personas subnutridas en la regin. De esta manera, una de las conclusiones de este anlisis es que el apoyo y la expansin de la produccin de la agricultura familiar sirven no slo para asegurar la disponibilidad de alimentos de forma inmediata, sino tambin como una forma de compensar la falta de sistemas de proteccin social o de apoyos, como los seguros de desempleo. El contexto actual ha hecho que la discusin sobre la importancia de la agricultura vuelva a ocupar un lugar destacado en las agendas de los pases y de los organismos internacionales. Este proyecto pretende revalorizar no slo su papel productivo, sino tambin su funcin como un elemento articulador fundamental de espacios locales y regionales en el desarrollo rural del siglo xxi, para convertirse en un componente fundamental en el abatimiento de la pobreza, al ser articulado con las polticas sociales aplicadas por los Estados. Bibliografa Balsadi, Otavio y Maya Takagi. 2009. El Programa de Adquisicin de Alimentos de la Agricultura Familiar de Brasil. En: Jos Graziano da Silva. Poltica de Reemplazo de Importaciones Agrcolas. fao. Santiago de Chile. Barraclough, Solon y Juan Carlos Collarte. 1971. El hombre y la tierra en Amrica Latina. Sntesis de los informes cida sobre tenencia de la tierra en Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Guatemala, Per. Editorial Universitaria. Santiago de Chile.
15 Segn cifras de Panorama Social 2007 cepal y fao, Executive Summary. Panorama of Nutrition and Food Security in Latin America and the Caribbean 2009. Santiago de Chile, 2009.

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