Democracias Prepago

[Versin preliminar. En lo fundamental coincide con la edicin definitiva, cuyo titulo impreso es: Democracias prepago?
El control de la financiacin de la poltica, un reto para Colombia y Latinoamrica]
LA FINANCIACIN DE LA POLTICA EN COLOMBIA
DAVID ROLL y
GRUPO DE INVESTIGACIN DE PARTIDOS POLTICOS DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL (CATEGORIA A EN COLCIENCIAS).
El grupo de investigacin en Partidos Polticos de la Universidad Nacional de Colombia
El grupo fue creado en 1998, a partir del ingreso como investigador de planta de su director, David Roll, a la Universidad Nacional, mediante el concurso de Excelencia Acadmica 125 Aos, y como parte del plan de trabajo propuesto a dicha convocatoria. Desde 2006 el grupo fue reconocido por Colciencias en la Categora A, la cual ha sido ratificada en las siguientes mediciones. En esencia el grupo se dedica al estudio de los partidos polticos, las lites parlamentarias y la reforma poltica en Colombia y en los dems pases andinos. Tambin existe una lnea de trabajo que se ocupa de las transformaciones en el estado contemporneo y de las migraciones. Sobre reforma poltica se han producido dos libros: Inestabilidad y Continuismo en la Dinmica del Cambio Poltico en Colombia, (galardonado en los premios nacionales de ensayo acadmico del ICFES), y Un Siglo de Ambigedad, Para Entender 100 aos de Crisis y Reformas Polticas en Colombia. Sobre partidos polticos y lites parlamentarias se han publicado tres libros: Rojo Difuso, Azul Plido: Los Partidos Tradicionales en Colombia entre el Debilitamiento y la Persistencia ; Partidos y Congreso: lites Polticas y Mayoras Parlamentarias en el Congreso de la Repblica en la Dcada de los Noventa; y Las lites Parlamentarias en Colombia, en el Contexto de los Pases Vecinos de la Regin Andina, 1990-2005. Sobre transformaciones en el estado contemporneo y migraciones hay cuatro trabajos publicados, de estilo periodstico: Guerra Fra, Cenizas Calientes. Reportajes a un Mundo en Cambio; Humanizar la Globalizacin; Crnicas de un Indiano Viajero y Iberoamrica Soy Yo - Relatos de Migracin. En la actualidad se estn preparando siete nuevas publicaciones, correspondientes a sendos proyectos de investigacin: La Financiacin de la Poltica en Colombia, Partidos Polticos y Procesos Polticos en los Pases Andinos, Lobby Poltico en Colombia, Claves de la Migracin Iberoamericana, Migracin Internacional. Nuevas Realidades, Nuevas Perspectivas, Persistencia de la Iberoamericanidad en los Emigrantes Colombianos en Pases de Habla Inglesa, y Relatos de Migracin de Latinoamericanos en Espaa en Tiempos de Crisis.
El autor David Roll Doctor en Ciencia Poltica y Sociologa en la Universidad Complutense (Beca ICI) en 1994, con tesis laureada por unanimidad y premiada en Colombia en el Concurso Nacional de Ensay Acedmico. Graduado en derecho en Colombia con tesis laureada y diploma de honor al mejor promedio acadmico. Licenciado en Derecho en Espaa por homologacin y letrado del Colegio de Abogados de Madrid en 1992. Especialista en Ciencia Poltica y Derecho Constitucional en el Centro de Estudios Polticos y Constitucionales (Beca CEC). Estudios posdoctorales en el Instituto de Iberoamrica de la Universidad de Salamanca (Beca Ministerio de Educacin de Espaa), con tesis publicada sobre Elites Parlamentarias en el Mundo Andino. Profesor investigador de la Universidad Nacional de Colombia por concurso de mritos desde 1998 y fundador y drector del Grupo de Investigacin de Partidos en el Departamento de Ciencia Poltica de esta universidad, con categora A en Colciencias (www.unpartidos.org) Autor de cuatro libros sobre partidos y reforma poltica en Colombia y dos libros sobre cambio poltico a nivel mundial (www.unpartidos.org/produccion.html). En este campo ha sido consultor de OIM, BID y de altos cargos del Estado (Presidente, Ministro del Interior, Defensor del Pueblo, Procurador General, Auditor General).
AGRADECIMIENTOS Adems de los coautores este libro no hubiera sido posible sin la permanente gestin del coordinador de proyectos de investigacin del Grupo de Investigacin de Partidos Hugo Guerra. En segundo trmino el trabajo de Oscar Daniel Feliciano, quien fuera coordinador del grupo y del semillero de partidos durante 2008 ha sido clave, tanto por uno de los capitulos como por su contibucin en la elaboracin de las conclusiones. A Carolina Hernandez, la coordinadora del Grupo de Investigacin de Partidos durante 2009 y del semillero se le debe la armonizacin final de los textos y algunas gestiones editoriales. En trminos institucionales, el apoyo recibido de la Rectora de la Universidad Nacional durante la primera administracin de Moiss Wasserman, fue definitivo por la concesin a todos los grupos de categoria A en Colciencias de un apoyo financiero. Tambin los fondos adjudicados a los grupos de investigacin por el Unijus de la Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales ayudaron en este proposito. Por su parte, sin el generoso ofrecimiento de la Vicerrectora de Investigaciones no hubiera sido posible la publicacin del presente texto. Clave tambin fue el apoyo del Proyecto de Fortalecimiento Democrtico PNUD-IDEA, liderado por Juan Fernando Londoo.
INTRODUCCIN La financiacin poltica es el campo de estudio de los partidos polticos que aborda los instrumentos, mecanismos, actores y tensiones presentes en el proceso de la consecucin de recursos financieros para la operativizacin y puesta en funcionamiento de las estructruras burocrticas que estas organizaciones de representacin poltica requieren en su propsito de alcanzar el poder, razn teleolgica de su existencia. Este campo supone grandes desafos metodolgicos, conceptuales, e institucionales para los diseadores de polticas y la academia por cuanto se hace imperativo que exista una sintona entre entre los partidos y sus representados en trminos del proyecto poltico y del sistema de valores partidistas independiente de que aquellos no se vean comprometidos o sometidos al control de sectores con un poder econmico que desvirten la tarea de representacin social a la que estn dados. La razn entonces de compilar la multiplicidad de conceptos, ideas, experiencias, modelos y desarrollos institucionales bajo un solo libro se encuentra en proporcionar desde la academia las luces que permitan encontrar soluciones a la problemtica que rodea a este campo del estudio de los partidos polticos, los planteamientos recogidos a lo largo de la lectura tienen el propsito no solo de ilustrar y mostrar el estado actual del financiamiento de la poltica sino que tambin tiene la ambicin de propiciar escenarios de discusin que develen el camino para que las soluciones y las directrices en el tema de la financiacin optimicen y garanticen el buen funcionamiento de la democracia en general. A continuacin se presentan elementos conceptuales que dan cuenta de la magnitud del estudio de la financiacin poltica y que se hallan presentes en lo sucesivo de la lectura de este libro. El estudio de la financiacin de la poltica debe partir desde una perspectiva histrica en la que se puede anotar tres etapas sobre la evolucin de la situacin del financiamiento de los partidos polticos, una primera fase que corresponde al auge del Estado netamente liberal, que diferencia plenamente el mbito de lo social y de lo estatal, considerando que los partidos son agentes exclusivamente sociales y cuya financiacin debe ser solo privada. Una segunda fase, corresponde al Estado totalitario que impuso la quiebra constitucional del principio liberal y propici la financiacin de los partidos en su totalidad por parte del estado, y una tercera fase que es la actual. El pensamiento poltico moderno, concibe a los partidos como organizaciones de naturaleza mixta, es decir como agentes estatales, as tambin como agentes sociales, o sea, que el partido poltico es una especie de visagra entre los dos planos: el estatal y el social.1 De esta manera, se da cuenta del carcter mvil y fluctuante tanto de la naturaleza institucional de los partidos polticos como organizaciones as como de la forma como dichas organizaciones se financian para su funcionamiento. Es as como el carcter primigenio de los partidos polticos, sin duda, se fundan en el derecho, en el principio de asociacin de las personas, de los ciudadanos y, nacieron en una
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Caldern Brugs, Jaime. 1996. Financiacin de los partidos y campaas electorales, Contenido en: Consejo Nacional Electoral, Memorias Seminario Acadmico sobre reforma poltica en Colombia, Bogot: Registradura Nacional del Estado Civil, pp.166.
primera instancia para la defensa de los intereses gremiales, o econmicos o sociales. Han venido evolucionando poco a poco, de una condicin de inexistencia jurdica, a una en la que el marco legal les protege y les condiciona. 2 Tanto el desarrollo jurdico como las transformaciones sociales y econmicas han sido los vectores de cambio de los partidos polticos a lo largo del tiempo. En tal sentido y a fin de poder cumplir con las funciones asignadas en el proceso de formacin de la voluntad popular y pblica en una relacin de competencia, los partidos tienen una creciente necesidad de recursos. Por lo tanto la obtencin de ingresos adquiere una importancia prioritaria, hasta definitoria en la orientacin de los partidos. El condicionamiento recproco de mayor poder y mayores ingresos, de estatizacin y capitalizacin de los partidos permite hacer una caracterizacin no slo de la situacin en la que se encuentran los partidos polticos, sino del sistema poltico en su tendencia evolutiva.3 Es esta la constante persistente en el proceso poltico de caracterizacin de los partidos polticos en relacin con el financiamiento de sus actividades. En el marco de sistemas polticos democrticos contemporneos se insiste en que la financiacin de partidos y candidatos constituye una necesidad consustancial a los sistemas democrticos occidentales en los que distintas opciones polticas tienen, en primer lugar que competir por la victoria electoral y en segundo lugar que mantener sus estructuras organizativas en periodos interelectorales. Hacer frente a estos objetivos implica contar con unas disponibilidades econmicas que las fuerzas polticas han tenido que recabar por diversas vas. Sin embargo, las posibilidades de conseguir esos fondos no han sido histricamente las mismas para todas las fuerzas polticas toda vez que, como se ha sealado, en definitiva las aportaciones econmicas que reciben los partidos no son ms que un reflejo de la estructura econmica y social de nuestra sociedad.4 Lo mencionado arriba es demiurgo de una creciente y desmesurada presencia del dinero en la poltica cualquiera sea su origen, lo que ha constituido en factor de perversin y de crisis dentro de la estructura del poder pblico, lo cual, a su vez comporta elementos potencialmente deslegitimadores del sistema democrtico, contribuye al desdibujamiento de los perfiles ideolgicos de los partidos y genera procesos de desencanto social.5 Es claro
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Schefold, Dian. 1995. Financiamiento de los partidos polticos: Anlisis comparado de los sistemas europeos. Contenido en: Thensing, Josef. Partidos Polticos en la Democracia, Buenos Aires, Konrad Adenauer Stiftung. pp. 393
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Del Castillo, Pilar, 1985. La financiacin de partidos y candidatos en las democracias occidentales, Madrid: Siglo XXI de Espaa Editores pp.1.
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Jimnez Leal, Oscar, 1996. Palabras de Instalacin del seminario acadmico sobre reforma poltica en Colombia, Contenido en: Consejo Nacional Electoral, Memorias Seminario Acadmico sobre reforma poltica en Colombia, Bogot: Registradura Nacional del Estado Civil, pp.19.
entonces encontrar en el estudio del financiamiento de la poltica razones fundamentales que expliquen la erosin y la crisis que han sostenido los partidos en las ltimas dcadas poniendo bajo amenaza su futuro como canalizadores y catalizadores del poder popular y de su bsqueda del control del sistema poltico. Es de esta forma como la actual problemtica que viven los Estados democrticos, acerca de la financiacin de los partidos polticos, se sita la conveniencia de abordar jurdicamente este tema. Se estn buscando soluciones que impidan la financiacin ilegal, que logren una adecuada financiacin de los partidos, y que partan de la consideracin de los intereses de los ciudadanos.6 Son los desarrollos institucionales, basados en un riguroso examen de las condiciones actuales del sistema de financiacin poltica los que puedan adoptar medidas que mejoren ostensiblemente la capacidad de funcionamiento de los partidos polticos. No obstante, y como en la mayora de campos de estudio no solo de los partidos polticos sino de la ciencia poltica en general se presentan obstculos que retrasan y entorpecen los procesos polticos, especficamente, las dificultades para el legislador en materia del financiamiento de los partidos polticos, han sido innumerables en todos los pases del mundo, sin excepcin, slo menores a las que han surgido para observarse, o cumplirse, o aplicarse dicha legislacin.7 La ausencia de directrices legales en materia de financiacin de la poltica es un vector generador de mltiples elementos desestabilizadores no solo de los partidos polticos sino que logran trascender para amenazar el conjunto del sistema poltico cuyas consecuencias resultan impredecibles y preocupantes en todo sentido. Es entonces como van apareciendo fenmenos que no son deseables en ningn caso para el adecuado funcionamiento de los partidos en sistemas polticos democrticos. Uno de los problemas que plantea la financiacin de partidos y candidatos es el de la desigualdad econmica. Desigualdad que adems de entrar en contradiccin con el principio de igualdad de oportunidades que inspira los ordenamientos constitucionales de los sistemas democrticos podra convertirse en un factor de inestabilidad para el propio sistema.8 Ese tipo de inestabilidades son nocivas en tanto terminan concentrando la representacin en unos pocos partidos que se van haciendo hegemnicos en detrimento de la participacin de grupos que por su carcter minoritario y marginal quedaran excluidos del proceso poltico obligndolos a utilizar instrumentos violentos para su expresin poltica. Existe tambin otro fenmeno que suscita atencin ha resultado ser la poltica electoral en su financiacin, dado que se ha convertido en un problema de mercado por la excesiva
Gonzlez-Varas, Santiago 1995. La Financiacin de los Partidos Polticos, Madrid: Dykinson, S.L pp.17.
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Del Castillo, Pilar, 1985. La financiacin de partidos y candidatos en las democracias occidentales, Madrid: Siglo XXI de Espaa Editores pp.1.
incidencia del dinero, la desmesura de los costos es considerable.9 El costo creciente de las campaas electorales provoca que la incidencia del dinero sea cada vez ms determinante. Como lo ha dicho un experto norteamericano, no hay campaas derrotadas sino empobrecidas. Desde esta perspectiva, la influencia de los donantes es creciente y a menos que se establezcan correctivos a esta situacin, se pone nada menos que la legitimidad no slo del proceso electoral sino del poder poltico mismo. 10 El debate sobre los tipos de financiacin que devela esta problemtica ser persistente en lo sucesivo de los estudios sobre la financiacin de la poltica. Otro elemento problemtico relacionado con el tema del financiamiento tanto de los partidos como de las campaas electorales es que forma parte central del debate actual sobre corrupcin poltica. En efecto, el problema de la financiacin de la poltica ha adquirido una importancia cada vez mayor por sus consecuencias importantes en enturbiar la transparencia de las elecciones y deteriorar la legitimidad del sistema democrtico y la tica de la administracin pblica. 11 Este es uno de los problemas ms sensibles y prioritarios que deben ser resueltos pues de la corrupcin se desprenden las amenazas ms poderosas para los partidos polticos, su misin representativa y en suma la vitalidad e integridad del sistema poltico en cualquier latitud. La bsqueda de una solucin frente a la financiacin ilegal, no lo es la utopa de que el Estado asuma la financiacin de los partidos a efectos de que stos no tengan que acudir a medios ilegales. Esta va no es la solucin al problema pese a lo que pudiera parecer inicialmente. El Estado ni debe ni puede asumir esta funcin de financiacin de los partidos. Precisamente, un sistema pblico de financiacin contribuye a la bsqueda fraudulenta de fuentes de financiacin por parte de los partidos.12 Es as como en el esfuerzo por resolver el problema de la corrupcin y de la penetracin de agentes mafiosos en el proceso poltico se ponen en cuestin los tipos de financiacin poltica existentes y que se vern en lo sucesivo de la lectura de este libro. Como un avance sobre la discusin de los tipos de financiacin se indica que existen tres fuentes a partir de los cuales, los diferentes sistemas polticos a lo largo del tiempo han venido implementando para la institucionalizacin de los sistemas de financiacin poltica, en tal sentido se habla de financiacin estatal o pblica, privada y la mixta.
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Zovatto, Daniel. 1998. La Financiacin de la poltica en Latinoamrica, San Jos: Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Pp. XXI 11 Zovatto, Daniel. 1998. La Financiacin de la poltica en Latinoamrica, San Jos: Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Pp. XI
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Gonzlez-Varas, Santiago 1995. La Financiacin de los Partidos Polticos, Madrid: Dykinson, S.L pp.89.
La financiacin pblica o estatal tiene lugar en el entendido de que el papel del Estado logra evitar el riesgo, presente en las fuentes de financiacin privada, de que los partidos se hicieran dependientes de determinados actores sociales que, con su poder econmico, influyeran excesivamente en el Estado 13 adicionalmente tiene como propsito la financiacin de sectores polticos que no tengan el acceso a recursos suficientes para tener una participacin poltica satisfactoria, los defensores de la financiacin estatal consideran que esta garantiza la equidad y la transparencia en los procesos de formacin de sistemas polticos democrticos. Por su parte, la financiacin privada de los partidos logra una para estos una legitimacin directa, al conectar sta con una decisin de los propios individuos, que son quienes conservan la ltima palabra. Obligado, e interesante al mismo tiempo, resulta comprobar entonces el papel de la financiacin pblica. Al respecto una primera idea que se extrae es la de que incluso el ejemplo norteamericano pone tambin de manifiesto que el Estado debe contribur al mantenimiento econmico de los partidos polticos.14 Ello siempre y cuando la eleccin de sobre cual partido financiar recaiga exclusivamente en el contribuyente/elector. De esta forma la financiacin privada encuentra su explicacin fundamental. Sin embargo y para garantizar que la financiacin privada no ponga en riesgo el juego democrtico, es necesario regular adecuadamente la autofinanciacin de los partidos, especialmente mediante el reconocimiento, control y fomento de las donaciones, del estudio anterior se deduca que es irremediable reconocer el fenmeno de la financiacin privada, incluso deseable para lograr arraigar los partidos en la sociedad y obtener realmente un modelo democrtico.15 Haciendo una abstraccin de este campo de estudio y situndolo en la realidad nacional se observa inicialmente que en Colombia los costos crecientes y desorbitantes de las campaas electorales, para la eleccin de miembros de las corporaciones pblicas y de Alcaldes, Gobernadores y Presidente viene siendo motivo de preocupacin desde hace mucho tiempo, hasta alcanzar el grado de controversia actual. Desde el punto de vista de su financiacin en Colombia, las campaas electorales de los partidos, se atomizan en las de sus individuales y mltiples candidatos y es por ello que en estricto rigor, lo que hoy se cuestiona no son las campaas institucionales de los partidos, sino la de los candidatos.16la situacin del sistema de partidos en Colombia denota el carcter personalista y caudillista de la representacin poltica y por ello el sistema de financiacin adquiere los matices descritos con las consecuencias que histricamente han tenido lugar como el proceso 8000 a mediados de los noventa y la crisis desatada por la parapoltica en los albores de este milenio.
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Gonzlez-Varas, Santiago 1995. La Financiacin de los Partidos Polticos, Madrid: Dykinson, S.L pp.93 14 Ibid.121.
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Gonzlez-Varas, Santiago 1995. La Financiacin de los Partidos Polticos, Madrid: Dykinson, S.L pp.101. 16 Caldern Brugs, Jaime. 1996. Financiacin de los partidos y campaas electorales, Contenido en: Consejo Nacional Electoral, Memorias Seminario Acadmico sobre reforma poltica en Colombia, Bogot: Registradura Nacional del Estado Civil, pp.168.
De manera pues, que el tema de la financiacin de los partidos y campaas electorales es determinante del programa de Reforma poltica que a su vez, es punto central de la gran transformacin nacional requerida en Colombia para la superacin de la mltiple crisis social que la agobia. En el pas el aspecto neurlgico de la financiacin poltico-electoral es el atinente al de las campaas de los candidatos, en consideracin especial de la contribucin estatal.17 Este libro, adems de observar estas consideraciones conceptuales e histricas que a modo muy general se extraen del campo de estudio de la financiacin har nfasis en la revisin de otros elementos que resultan determinantes para una comprensin global de la problemtica que el mencionado campo comporta, en tal sentido, el captulo titulado Un balance del sistema de financiamiento poltico en Colombia hace un estudio general de este campo partiendo por la definicin conceptual del sistema de financiamiento poltico as como sus condicionamientos, igualmente trata a profundidad la caracterizacin de los tipos de financiacin poltica existentes la financiacin estatal, la privada y la mixta- sobre ellos se analizan sus virtudes as como tambin se ponen en cuestin sus limitaciones. En un anlisis sobre la financiacin poltica en Colombia, se realiza una exploracin de la situacin de la financiacin en el pas en trminos de la caracterizacin y delimitacin de la problemtica sobre las fuentes de financiamiento a nivel de los partidos as como de las campaas electorales, sus dinmicas, sus falencias y alcances, todo ello desde una perspectiva de recopilacin histrica y normativa dando cuenta de los matices que alcanza este campo de estudio dentro del sistema de partidos polticos e incluso del sistema poltico colombiano. El siguiente captulo muestra los desarrollos institucionales que la nacin ha estructurado para la edificacin de un sistema de financiacin de la poltica en Colombia, los autores realizan un anlisis en tres niveles: poltico, institucional e histrico sobre la forma como se ha tratado de dar un marco jurdico al tema de la financiacin de los partidos polticos y las campaas electorales. En el nivel poltico e histrico se articulan las pugnas entre actores y posturas polticas en temas como los tipos de financiacin, los regmenes de topes, y la contabilidad de campaas, todas ellas en funcin de cambios polticos trascendentales tales como la constitucin de 1991, el escndalo del proceso 8000, y los actos legislativos de la ltima dcada en materia de reforma poltica y reeleccin presidencial. As mismo, se analiza en cada hito de evolucin del sistema de financiacin poltica en Colombia la forma como los actores polticos del momento se involucraban en su confeccionamiento normativo en funcin de sus intereses y estrategias polticas, al mismo tiempo que se hace un balance sobre la eficacia y efectividad del sistema para enfrentar amenazas tales como la infiltracin de la mafia y los grupos antisistema en las campaas polticas y en la financiacin de los partidos, finalmente se presenta un balance y se definen unas perspectivas hacia el futuro para desarrollos institucionales posteriores.
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El captulo titulado La financiacin de la poltica en Colombia y sus implicaciones en el funcionamiento del sistema de partidos: el caso de la parapoltica, aborda el espinoso y controvertido periodo histrico conocido como la parapoltica y la forma como este fenmeno es consecuencia directa de las falencias observadas en el desarrollo institucional respecto del sistema de financiacin poltica en Colombia. El estudio recoge y caracteriza los elementos que ponen en tensin la penetracin de la mafia en los diversos niveles de la poltica colombiana sometindola a su voluntad con las consecuencias negativas que ello supone para la estabilidad del sistema poltico y su devenir. El siguiente texto titulado La ley de garantas: lmites y perspectivas de la financiacin poltica en Colombia es un anlisis a la ley de garantas de 2005 promulgada para garantizar el juego democrtico en un escenario de reeleccin presidencial, el captulo presenta una radiografa general del sistema de financiamiento poltico en los ltimos aos dando cuenta en un primer apartado del anlisis normativo de la ley, luego se analizan los lmites de la financiacin electoral de la actualidad y se plantean perspectivas sobre las implicaciones de esta norma para el sistema de financiacin colombiano en el futuro.
En el ltimo captulo se presentan los resultados del estudio a los desarrollos institucionales que sobre la financiacin poltica han tenido lugar en otros pases del hemisferio, en tal sentido el captulo titulado Financiacin de partidos polticos y campaas electorales en Argentina, Bolivia, Ecuador y Venezuela realiza una revisin a nivel institucional y poltico de la forma como las autoridades de estas Naciones enfrentan y resuelven los desafos de la financiacin de la poltica encontrando elementos tiles para el anlisis acadmico y la reflexin institucional. DAVID ROLL VELEZ OSCAR DANIEL FELICIANO
CAPITULO I Un balance del sistema de financiamiento poltico en Colombia David Roll y Edwin Cruz Introduccin El problema dinero-poltica es un problema no resuelto en los sistemas polticos democrticos. El incremento en los costos de las campaas en las ltimas dcadas ha llegado a afectar los mecanismos de eleccin en la medida en que afecta las condiciones en las cuales tiene lugar la definicin de las orientaciones de los electores e introduce inequidades entre los competidores. La falta de regulaciones o de eficiencia en los mecanismos de regulacin puede llevar adems a la incursin de recursos econmicos ilegales que condicionan las acciones de las autoridades polticas o a la influencia desmedida de grupos econmicos poderosos en la orientacin de las polticas pblicas. La corrupcin en los mecanismos de financiacin poltica y de eleccin democrtica deviene en el mediano plazo en prdida de legitimidad de partidos e instituciones democrticas. En contextos como Colombia el problema adquiere dimensiones preocupantes debido a la existencia de abundantes fuentes de financiacin ilegales producto del narcotrfico aunados a la incidencia de grupos armados ilegales en la poltica local, la despreocupacin de la sociedad civil en estos problemas, la existencia de una cultura del desacato a la ley y las dificultades para llevar a cabo una correcta fiscalizacin de los recursos de partidos y campaas electorales. Este captulo tiene por objeto realizar una aproximacin a los problemas del financiamiento poltico en el caso colombiano. En primer lugar, se describen los problemas del financiamiento poltico en relacin con el funcionamiento del sistema poltico democrtico; luego, se propone una definicin del sistema de financiamiento poltico resaltando sus componentes ideales; en tercer lugar, se describen los tipos de sistemas de financi amiento junto con sus virtudes y desventajas; seguidamente se expone el funcionamiento del sistema de financiamiento poltico en Colombia; finalmente se analizan los principales problemas que presenta el sistema en trminos del cumplimiento de la normatividad, el papel de las autoridades, de la sociedad civil, y la incursin de recursos ilegales. El sistema de financiamiento poltico no se reduce a las regulaciones jurdicas, comprende elementos culturales e interacciones entre actores tales como las autoridades y la sociedad civil adems de los partidos. De esa interaccin depende su eficacia. Sin embargo, en contextos como el colombiano, caracterizados por la incursin de la ilegalidad en los procesos electorales, la vigencia de una cultura de no acatamiento y la poca participacin de la ciudadana en estos temas, la capacidad reguladora del sistema es reducida.
1. Problemas del financiamiento poltico El financiamiento de la actividad poltica se ha convertido en un tema de primer orden en los sistemas polticos democrticos. En las ltimas dcadas su importancia ha crecido por la ampliacin de los mecanismos democrticos y de las elecciones para proveer y reemplazar gobiernos alrededor del mundo. Ello ha implicado competencias arduas con ms pluralidad y competitividad y, en consecuencia, la necesidad de invertir ms recursos tanto para la promocin de campaas como para el funcionamiento de los partidos. Todo ello aumenta la probabilidad de corrupcin y utilizacin de dineros de dudosa procedencia y, consiguientemente, de valores contrarios a la democracia18. El funcionamiento del principio democrtico requiere igualdad no slo en cuanto a la ecuacin un ciudadano = un voto, sino tambin la necesaria para una competencia electoral con igualdad de oportunidades para todos los competidores. La universalizacin del sufragio, el surgimiento de partidos atrpalo todo y el consiguiente papel preponderante que desempean los medios de comunicacin masiva en lo que se ha denominado la democracia de audiencias 19 , han ocasionado cambios relevantes en las formas como se lleva a cabo la competencia por el poder en los sistemas polticos democrticos. Estos cambios pueden situarse en el terreno de las estrategias y los recursos que los actores en competencia emplean con el fin de salir ganadores, pero tambin con el contexto en el cual tiene lugar la competencia democrtica contemporneamente. En el terreno de las estrategias, puede constatarse un cambio que va de la preponderancia del discurso en la plaza pblica como mecanismo para atraer votantes, hacia las estrategias de marketing utilizando medios masivos de comunicacin, orientados por expertos. Aunque la relacin con los votantes no cambie, los recursos que se emplean son radicalmente diferentes. Ello ha tenido como principal consecuencia el hecho de que las campaas electorales se han disparado en trminos de los costos econmicos que acarrean y que las estructuras partidarias se hayan visto sobrepasadas por el recurso a los medios de comunicacin. De ah que el tema del financiamiento poltico se torne importante en todos los sistemas polticos democrticos sin importar si se trata de pases desarrollados o en vas de desarrollo. Si bien los sistemas democrticos consolidados usualmente tienen regulaciones frente al tema del financiamiento poltico que intentan hacer ms equitativa la competencia por el poder poltico, la experiencia muestra que no son suficientes para evitar el incremento de los costos de las campaas y la desigualdad entre los competidores. Desde luego, el problema presenta otras aristas en otros contextos y no se limita al aseguramiento de las condiciones para una competencia electoral en igualdad de condiciones, tambin tiene que ver con asegurarle a los partidos polticos los recursos econmicos necesarios para su funcionamiento.
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Carrillo et al, 2003. Ver Manin, 1998.
Los partidos dependen cada vez ms de los recursos pblicos, dado que el sistema de cuotas ha pasado de ser un sistema eficaz de financiacin de los partidos a ser un acto peridico y simblico de apoyo al partido 20 . Los partidos se financian acudiendo a donativos, crditos o prstamos y actividades del partido que generan utilidad; pero la principal va de financiacin es pblica. Por lo menos esta es la tendencia que se presenta en los sistemas polticos democrticos a partir de la segunda postguerra y sobre todo luego del proceso de constitucionalizacin de los partidos. Por otra parte, la tendencia de los partidos a convertirse en simples maquinarias electorales explica que inviertan ms recursos en campaas que en otras actividades propias del partido como los gastos de funcionamiento, instruccin y educacin de sus miembros. A medida que crecieron, los partidos adoptaron una forma de funcionamiento empresarial con una creciente preocupacin por el marketing, ello explica en gran parte las exorbitantes sumas de dinero que se invierten actualmente en las campaas electorales21. El problema del financiamiento poltico toca tambin con problemas de clientelismo y captura de rentas, y corrupcin. En el primer caso, sectores econmicos con poder pueden llegar a influir, o incluso determinar, el curso de polticas pblicas o la toma de decisiones, por parte de su candidato financiado una vez que este ocupe el cargo pblico, en funcin de sus intereses particulares. El trfico de influencias, hacer o no hacer una vez en el puesto pblico, para pagar favores, son manifestaciones de ese fenmeno22. En el segundo caso, hay que distinguir la corrupcin, de las prcticas injustas de financiamiento alentadas o permitidas por las regulaciones jurdicas. El que se gane la competencia electoral debido a la inequidad en cuanto a los recursos de que se dispuso en campaa no es corrupto mientras las fuentes de los recursos sean legales, pero no por ello deja de ser injusto. De acuerdo con Zovatto, por corrupcin en el mbito de la financiacin poltica en este trabajo entendemos el mal uso y abuso de poder de origen pblico o privado para fines partidistas o personales, a travs de la violacin de normas de derecho. En otras palabras, la entrega de dinero o bienes, as como la prestacin de servicios que se realiza en forma encubierta e ilcita, a favor de un partido o candidato por una o ms personas natural, jurdica, nacional, extranjera o tambin autoridad o funcionario pblico- con el fin de obtener un beneficio posterior23.
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Matas, 1996: 334. Matas, 1996: 333. 22 Daniel Zovatto destaca algunos de los vicios ms recurrentes en Amrica Latina en cuanto al financiamiento poltico: Desvo de servicios (empleados que en lugar de sus funciones especficas se dedican a trabajos partidarios); creacin de empleos inexistentes; compra de votos para elecciones abiertas de candidatos (grupos organizados que se alquilan para votar en ms de un partido); cohecho anticipado (recepcin de dinero para votar en ms de un partido); cohecho propiamente dicho (retornos por parte de contratistas en accin); defraudacin de la administracin pblica (lo mismo de arriba pero con sobreprecios); participacin en trficos y servicios ilcitos (de txicos, personas, armas, juegos, prostitucin). Zovatto, 2003: 42. 23 Zovatto, 2003: 38.
Son factores que explican la corrupcin poltica por la va de la financiacin: las campaas electorales costosas utilizando medios de comunicacin masiva, la disminucin de afiliados de los partidos, de sus aportes y trabajo voluntario, y la ausencia de mecanismos eficaces de control 24 . Desde luego, tambin influye el crecimiento de la cobertura de los medios masivos de comunicacin. Todo ello puede influir en el deterioro de la legitimidad de los sistemas polticos democrticos y, sobre todo, de los partidos y los polticos profesionales. Los partidos pueden deslegitimarse junto con el sistema poltico democrtico por falta de transparencia, ello conlleva la preferencia por opciones antipolticas o la apata de los ciudadanos. El manejo indebido del dinero en la poltica y las falencias en la regulacin de esta actividad pueden afectar la independencia econmica, la igualdad de oportunidades, la igualdad del voto y accountability vertical, o rendimiento de cuentas a los ciudadanos25. En Amrica Latina el tema reviste particular importancia, pues se trata de un tema nuevo para las autoridades pblicas de los distintos pases de la regin y los partidos, por su parte, no tienen experiencia en el rendimiento de cuentas26. Adems, la regin ha sido acosada por escndalos de financiamiento poltico en varios pases, donde persiste el fantasma del narcofinanciamiento. Finalmente, tambin es preocupante el poco inters de los ciudadanos por los asuntos pblicos en la regin y los pocos esfuerzos que las autoridades realizan para incentivar su participacin en estos temas, que funciona como un efecto de la falta de transparencia en el financiamiento pero tambin como una causa para esa falta de transparencia. En contextos como Colombia, el financiamiento poltico es una de las vas privilegiadas utilizadas por narcotraficantes, criminales organizados y actores armados ilegales para influir sobre el destino de las polticas pblicas en sus regiones de dominio o para favorecer candidatos usando recursos pblicos. 2. El sistema de financiamiento poltico En todos los sistemas polticos democrticos se han puesto en prctica regulaciones al financiamiento poltico. Las regulaciones de carcter jurdico se orientan a prevenir ese tipo de problemas. Sin embargo, un sistema de financiamiento poltico hace referencia a un conjunto ms amplio de elementos que exceden las disposiciones jurdicas. Un sistema de financiamiento poltico puede definirse como el conjunto de normas, autoridades, procedimientos, prcticas y sanciones que regulan la relacin entre dinero y actividad poltica en los sistemas polticos democrticos. De all que el sistema de financiamiento no opere simplemente en relacin con el cumplimiento de normas, sino que tambin se vea influido por condicionantes culturales y
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Zovatto, 2003: 42. Gruenberg, 2003: 446. 26 Zovatto, 2003: 34.
polticos. No en vano se afirma que el asunto del financiamiento poltico es un tema poltico, no un tema tcnico27. Las regulaciones legales tienen como fin asegurar mrgenes de igualdad para una competencia equitativa por el poder y la prevencin de conductas que atenten contra la transparencia de los procesos electorales. Un sistema de financiamiento debe garantizar la competencia electoral, no un ritual de ganadores y perdedores predeterminados28. Un sistema de financiamiento poltico ideal debe responder a las siguientes condiciones: en primer lugar a la transparencia respecto del pblico; en segundo lugar, debe asegurar la contabilidad profesional de los recursos; tercero, simplificacin administrativa; y cuarto, la posibilidad de sancin frente a las transgresiones de las normas. Todo ello implica, adems, la necesidad de que se construyan mecanismos de participacin de la sociedad civil en el proceso de veedura y, como es obvio, que la autoridad electoral se erija en un ente neutral al margen de los intereses de los partidos. Segn un experto, la simplificacin administrativa es esencial para evitar las trabas burocrticas, pero cualquier marco legal requiere de una buena administracin. Las sanciones deben existir, pero su verdadera funcin es disuasiva. La transparencia es el elemento ms importante, pero jams podr ser alcanzada plenamente. Los estndares profesionales de contabilidad harn ms sencilla la labor de fiscalizacin externa, pero la mayor parte de la contabilidad ser hecha por no profesionales29. Por eso, para responder a estas condiciones, no slo es necesario el desarrollo de normas ponderadas de acuerdo al contexto, sino la participacin, la veedura de autoridades especializadas y la activacin de los mecanismos censores de la sociedad civil. Legislaciones muy estrictas pueden alentar la infraccin de la ley, mientras el excesivo tecnicismo y la abundancia de datos de los sistemas de financiamiento dificultan el acceso a esa informacin por parte de los ciudadanos. A ello se suman los exigentes procedimientos administrativos y el celo de los funcionarios especializados con respecto a la informacin. Sin embargo, las regulaciones jurdicas pocas veces operan con un 100% de efectividad en la prctica, porque ante una nueva regulacin, se crean mecanismos ms eficientes para burlarla o pasarla por alto. De all que expertos en el tema como Delia Ferreira 30 sostengan que ms importante que establecer prohibiciones y restricciones difciles de controlar por parte de la autoridad electoral, las cuales generan a su vez mecanismos sofisticados para burlarlos, es establecer mecanismos de transparencia que pasan por la participacin de la ciudadana como veedora de los procesos. En Amrica Latina los problemas del financiamiento de las campaas son estructurales y estn anclados en la cultura poltica de la poblacin. Ms que la ineficacia de la legislacin
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Woldenberg, 2003: 17. Woldenberg, 2003: 21. 29 Nassmacher, 2003: 246. 30 Ferreira, 2004: 78.
en si misma, los problemas tienen que ver con la falta de cumplimiento y la falta de capacidad para hacer cumplir las normas por parte de las autoridades. Gruenberg31 plantea por ello que la tarea ms importante no es la reforma al marco legal existente sino ms bien crear incentivos para el cumplimiento y mejoramiento de la aplicacin de la ley y la vigilancia del organismo electoral. El bajo nivel de participacin y control ciudadano es una de las razones por las cuales los polticos tienen escasos incentivos para respetar las normas legales. Una sociedad civil activa, actuando como controladora del mundo poltico, es, pues, vital para cambiar las pautas del comportamiento poltico actual. Es por ello que se debe plantear como necesario, para el funcionamiento de sistemas de financiamiento que garanticen la transparencia, el impulso a la participacin de la sociedad civil como censor de las autoridades pblicas y la necesidad de desplegar mecanismos que modifiquen la cultura poltica en el sentido de que se privilegie el acatamiento de la ley: Una sociedad sin una prctica real de reconocimiento al imperio de la ley ser incapaz de llevar a un buen trmino un rgimen de financiamiento poltico Las leyes y reglamentos tendrn poco valor si son ampliamente pasados por alto y si las transgresiones pasan desapercibidas e impunes32. La transparencia en el financiamiento poltico es un aspecto esencial para el funcionamiento del sistema poltico democrtico, sobre todo de cara al aseguramiento de las condiciones que garanticen el pleno ejercicio de los derechos de los ciudadanos. Adems, la publicidad del asunto de la financiacin poltica es clave para definir la intencin de voto. Todo ello le permite a Ferreira33, plantear los beneficios que puede potencialmente acarrear la transparencia en el financiamiento de la poltica: A) Mejora la calidad de la informacin elector/ciudadano. B) Facilita la identificacin de la vinculacin entre polticos y sectores de inters. C) Genera incentivos para evitar conductas corruptas o, por lo menos, aumenta el costo o riesgo. D) Permite la verificacin del cumplimiento de las normas sobre financiamiento. E) Pone obstculos a la desviacin de fondos pblicos a favor del partido de gobierno. F) Genera incentivos para el control recproco de los partidos polticos. G) Brinda insumos y parmetros para la evaluacin de las decisiones de los funcionarios. 3. Tipos de sistemas de financiamiento poltico En un nivel analtico se puede plantear la existencia de tres tipos ideales de sistemas de financiamiento poltico: el sistema pblico, el privado y el mixto34. No obstante, es muy rara la existencia de uno de estos tipos en forma pura en la realidad. En cada caso se alternan disposiciones propias de uno u otro de estos tipos, dependiendo del contexto en el que estn llamados a operar. En Amrica Latina todos los pases tienen un sistema de financiamiento mixto, excepto Venezuela donde est prohibida la financiacin pblica de los partidos a partir de la Constitucin de 1999.
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Gruenberg, 2003: 448. Nassmacher, 2003: 248. 33 Ferreira, 2004, 80. 34 De la Calle, 2004.
En los sistemas de financiamiento pblico es el Estado el que financia las campaas electorales y el funcionamiento ordinario de los partidos, ya sea desembolsando dinero del fisco pblico (directo) o poniendo a la disposicin de las campaas recursos (indirecto), usualmente acceso a los medios de comunicacin. Regularmente se presenta una combinacin de ambos tipos, directo e indirecto, por lo que el caso ms usual es encontrar sistemas de financiamiento poltico mixtos. El financiamiento pblico tiene varias ventajas, principalmente permite tener transparencia en el origen de los recursos, independencia de los partidos frente a intereses econmicos o polticos de grupos sociales poderosos, mayor equidad en la competencia electoral, y el hecho de evitar que los partidos acudan a fuentes ilegales de financiamiento35. Cuando el financiamiento pblico es directo, el Estado puede hacer llegar los recursos a los partidos o a los candidatos, antes o despus de las campaas o peridicamente para el funcionamiento ordinario de los partidos. La disposicin que se adopte puede llegar a influir en la configuracin del sistema de partidos en la medida en que si se privilegia la destinacin de fondos hacia los candidatos o las campaas, en lugar de centralizarlos en los partidos, puede llevar a la fragmentacin de los partidos, mientras que la concentracin de las donaciones puede marchar en contra de los procesos de democratizacin interna de los partidos36. Estos recursos se destinan a gastos de campaa, de funcionamiento ordinario y de investigacin y fortalecimiento institucional, y la magnitud de recursos que reciben los candidatos y los partidos est determinada por umbrales de votos o escaos determinados por la autoridad electoral37. El financiamiento pblico indirecto hace referencia a exenciones o beneficios tributarios, transporte, publicidad o espacios en medios de comunicacin, tarifas postales, incentivos y subvenciones, y uso de infraestructura estatal, entre otros. A diferencia de la financiacin directa, los subsidios indirectos pueden permitir ms eficacia en la consecucin de los fines que se proponen que los pagos en dinero. Sin embargo, reducen el margen de maniobra de los partidos para direccionar sus gastos de acuerdo a sus estrategias de campaa38. En Amrica Latina la mayora de los pases que tienen un sistema de financiamiento pblico, tambin poseen mecanismos de distribucin mixtos. Slo Chile y Per tienen exclusivamente financiamiento pblico indirecto, Venezuela no tiene financiamiento pblico y Costa Rica tiene financiamiento pblico exclusivamente directo39.
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Woldenberg, 2003: 20. De la Calle, 2004: 55. 37 De acuerdo con Woldenberg, 2003: 22-23, si el financiamiento pblico se establece en funcin del nmero de votos obtenidos en la eleccin anterior, los partidos buscarn atraer capital privado para incrementar el nmero de estos y obtener as mayores recursos pblicos, generando una espiral ascendente en el costo de las elecciones, que no necesariamente evita la dependencia del mercado. 38 Woldenberg, 2003: 23. 39 Zovatto, 2003: 56.
En el sistema de financiamiento privado no hay financiacin estatal 40 . Sus principales fuentes de recursos son: a) donaciones individuales, b) membresas o cuotas de afiliados, c) donaciones de grupos de inters, d) crditos, e) actividades partidarias que generen utilidades41 En el sistema mixto hay financiamiento estatal pero las campaas electorales y los partidos pueden recibir contribuciones privadas, generalmente segn montos establecidos o limitados por la autoridad electoral. La distincin entre estos sistemas de financiamiento es analtica, pues en la realidad se encuentran combinaciones en el continuo pblico-privado. Aunque podra pensarse que el financiamiento pblico es ptimo en teora para asegurar la transparencia, la equidad en la competencia electoral y el funcionamiento de los partidos, en ciertos casos puede acarrear una pesada carga para el fisco y desincentivar la participacin en poltica de diversos sectores sociales, no necesariamente los ms poderosos en trminos econmicos. Adems, en casos lmite puede llevar a una excesiva dependencia econmica de los partidos respecto del Estado que puede conducirlos a plegarse a la defensa del status quo y alejarse de la realidad social en tanto que el aparato central del partido se aleja de sus bases42. Sin embargo, la financiacin por la va estatal permite tener un mayor margen de autonoma de las autoridades pblicas en la formulacin e implementacin de polticas pblicas, en la medida en que evita la influencia desmedida de sectores econmicos, legales o ilegales, con poder en la sociedad. Por su parte, el financiamiento privado puede tener como ventaja el estimular la sensibilidad de los partidos frente a la voluntad del electorado obligndolos a ser ms eficientes en el uso de sus ingresos. Empero, como contrapartida puede llevar a una influencia desmesurada de grupos o individuos legales o ilegales sobre los partidos43. Las regulaciones dependen del contexto y las tradiciones polticas en el que tenga lugar su aplicacin. A nivel netamente jurdico, entre las regulaciones ms comunes se encuentran el establecimiento de topes de gastos o ingresos a las campaas electorales, el rendimiento de informes contables a las autoridades electorales, la obligacin de publicar en parte o en la totalidad los informes contables, la obligacin de revelar los nombres de los donantes44 y la imposicin de multas a las campaas electorales que excedan los topes de gastos o ingresos establecidos por la autoridad electoral, entre otros. Existen prohibiciones de fuentes de financiacin, de utilizar recursos pblicos no autorizados por ley, de donaciones extranjeras, de organizaciones polticas, sociales o religiosas, personas jurdicas o contratistas estatales de acuerdo a las necesidades. Adems, pueden imponerse lmites a las donaciones.
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Ver De la Calle, 2004. Zovatto, 2003: 65-66. 42 Zovatto, 2003: 52. 43 Zovatto, 2003: 53. 44 En algunos casos la exigencia de hacer pblicos los nombres de los donantes se percibe como un atentado en contra de los derechos de privacidad e intimidad, principalmente en las democracias nrdicas. En otros casos puede poner en riesgo a donantes que apoyen partidos de oposicin, tal como sucedi en el Per de Fujimori.
Tambin pueden establecerse lmites a los gastos o a las donaciones a partidos o candidatos, a gastos publicitarios definiendo un tope mximo. Por ejemplo, limitando la compra de espacios publicitarios en los medios de comunicacin, o restringir la duracin de los perodos de campaa. Finalmente, pueden imponerse penas o sanciones a quienes infrinjan las disposiciones legales. Las penas van desde la detencin de la reposicin de votos o los giros estatales, hasta la inhabilitacin de los candidatos o retiro de los cargos, entre otros 45 . No debe olvidarse, empero, que las normas deben ser sobre todo disuasivas. 4. El sistema de financiamiento poltico en Colombia Colombia, como la mayora de sus vecinos latinoamericanos posee un sistema mixto de financiamiento poltico. Ello quiere decir que la financiacin del funcionamiento ordinario de los partidos y de las campaas electorales corre tanto por cuenta de los recursos del Estado, como de recursos de personas y entes de carcter privado46. Durante el gobierno Samper (1994-1998), en mayo de 1995, se cre la Comisin para la reforma de los partidos polticos. En el proyecto de reforma poltica que esta comisin present se inclua la financiacin estatal de campaas por completo en el caso de las presidenciales y regular las contribuciones privadas en las campaas a los cargos pblicos de eleccin popular restantes, a la vez que prohiba la publicidad y la propaganda en televisin 47 . La propuesta se frustr en parte por la oposicin de los mismos partidos polticos en el Congreso. Ms tarde, durante el gobierno Pastrana (1998-2002), se retom la iniciativa del gobierno anterior. Se propuso una reforma poltica similar en la que se inclua una iniciativa tendiente a la transformacin del sistema de financiamiento hacia un sistema de financiamiento exclusivamente pblico, especficamente, una exclusiva financiacin de campaas presidenciales por parte del Estado aceptando el sistema de financiamiento mixto para otras elecciones, pero limitando stas a aportes de personas naturales que pueden donar dinero o trabajo voluntario. Prohiba tambin aportes privados en especie 48 . Sin embargo, esta propuesta tambin sucumbi frente a las inercias de la clase poltica en el Congreso.
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Woldenberg, 2003: 26-28. El sistema de financiamiento poltico est regulado por el Acto legislativo 01 de 2003 que modifica el ART 109 de la Constitucin poltica de 1991 y el ttulo V de la Ley 130 de 1994. Ver Reyes, 2005; 2006. El 14 de julio de 2009 fue aprobado el Acto Legislativo 01 que modifica, entre otros, el Artculo 109 de la Constitucin Poltica que regula el financiamiento poltico. Sin embargo, por tratarse de una reforma constitucional, sus disposiciones deben reglamentarse por ley. Aunque el Acto Legislativo en mencin dispuso el trmite de un proyecto de ley estatutaria antes del 1 de agosto de 2009, al cierre de esta investigacin (diciembre de 2009), no se haba sancionado la ley correspondiente. 47 Roll, 2001: 272. 48 De la Calle, 1998: 23.
La reforma poltica de 2003 introdujo algunas modificaciones en el sistema de financiamiento sin llegar a un cambio radical del tipo de sistema. Ms tarde, con la reforma poltica que posibilit la reeleccin presidencial en el 2006, se introdujeron reformas avanzadas orientadas a mejorar las condiciones de la competencia electoral y la transparencia. La denominada Ley de garantas electorales 49 limit el monto de contribuciones de personas naturales al 2% del valor de gastos permitidos, prohibi contribuciones de personas jurdicas, introdujo una cuenta bancaria nica, estableci responsabilidad solidaria del candidato, del tesorero de la campaa y del gerente auxiliar y el auditor de la campaa y entreg por anticipado financiacin directa del Estado. Finalmente, en julio de 2009 se aprob otra reforma poltica (Acto Legislativo 01 de 2009), que cambia el artculo 109 de la Constitucin Poltica, que regula el financiamiento poltico. Con la reforma, el sistema de financiamiento sigue siendo mixto, los recursos pblicos continan dependiendo del mecanismo de reposicin de votos vlidos, pero ahora el Estado puede financiar los partidos no slo despus sino antes de la eleccin de los candidatos introduciendo la figura de los anticipos. Los partidos ya no tendran que esperar al conteo de votos para recibir la financiacin por reposicin y el CNE puede desembolsar la financiacin por adelantado. Sin embargo, an est pendiente una legislacin especfica que establezca las garantas que deberan dar los candidatos de que efectivamente obtendrn los votos necesarios para respaldar los montos de su financiacin. Aunque el Acto Legislativo en mencin dispona el trmite de un proyecto de ley estatutaria antes del 31 de agosto de 2009 con el fin de hacer claridad en las reglas que regularn las elecciones de 2010, la discusin en las comisiones primeras de Cmara y Senado se empantan. Los principales obstculos a la aprobacin de la legislacin provienen de la incertidumbre sobre la posibilidad de la reeleccin presidencial y de temas ms coyunturales como la adjudicacin del tercer canal de televisin a operarios privados. As, a diciembre de 2009 no se tiene certeza sobre las reglas que regirn las prximas elecciones. As pues, en el sistema actualmente vigente la financiacin estatal incluye mecanismos directos e indirectos para la distribucin. Para tener acceso al dinero pblico para financiamiento de actividades regulares los partidos y movimientos polticos deben tener personera jurdica o representacin en el Congreso. Los partidos y movimientos sociales o grupos significativos de ciudadanos pueden acceder a financiacin de campaas an sin tener personera jurdica. El financiamiento de campaas se hace mediante el sistema de reposicin de votos vlidos depositados a favor de la lista. Adems de los criterios para acceder a la financiacin estatal de las actividades regulares del partido, para acceder al financiamiento de las campaas se requiere, en el caso de elecciones para Asambleas Departamentales, Concejos municipales, que la lista supere el umbral determinado en el artculo 263 de la Constitucin Poltica. Cuando ninguna de las listas supera este umbral, tendrn derecho a financiacin las litas que hayan obtenido curul. Para el caso de elecciones a cargos uninominales, tendrn derecho a financiacin el ganador y los candidatos que superen el 50% de los votos vlidos obtenidos por el ganador.
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Ley 996 de 2005
El artculo 12 de la ley 130 de 1994 (marzo 23) estableci la financiacin de las actividades ordinarias de los partidos mediante la creacin de un fondo que se constituira anualmente con el aporte de una determinada suma por cada ciudadano inscrito en el censo electoral, as como de las multas derivadas de la aplicacin de la ley de partidos. Tambin se estableci la distribucin de los dineros de dicho fondo asignando una suma fija bsica equivalente al 10% del fondo distribuida por partes iguales entre todos los partidos; el 50% entre los partidos en proporcin al nmero de curules obtenidas en la ltima eleccin para Congreso de la Repblica o Asambleas Departamentales segn el caso; y el 10% y el 30% restante para contribuir a las actividades de los partidos en cumplimiento de sus fines. En cuanto al financiamiento de campaas, el artculo 40 de la ley 130 de 1994 fij inicialmente el valor de reposicin por voto vlido depositado y estableci un mecanismo para reajustar el valor anualmente en funcin del ndice de precios al consumidor. La distribucin entre partidos es directamente proporcional a la cantidad de votos obtenidos. La financiacin pblica indirecta tiene lugar a travs del acceso de los particulares a los medios de comunicacin social del Estado. El artculo 25 de la ley 130 de 1994 establece que los partidos con personera jurdica tienen derecho a acceder a dichos medios en forma gratuita cuando se trata de programas de difusin electoral o campaa, previo concepto del Consejo Nacional de Televisin o del organismo que haga sus veces, el Consejo Nacional Electoral establecer el nmero y duracin de dichos espacios y reglamentar la utilizacin de los mismos en tal forma que se garantice el respeto a las instituciones y a la honra de las personas. Cuando se trata de programas de divulgacin poltica de carcter permanente, la distribucin del 60% de estos espacios se hace teniendo en cuenta la representacin de los partidos o movimientos polticos en la cmara de representantes. Adicionalmente, segn el artculo 31 de la misma ley, los partidos o movimientos gozan de franquicia postal durante los seis meses anteriores a las elecciones en la cantidad que seale el gobierno. Las regulaciones a los aportes privados incluyen: prohibiciones a aportes de titulares de cargos pblicos, de donantes annimos y de donantes extranjeros. Existen topes a las contribuciones a las campaas establecidas para cada contienda electoral por el CNE50. De la misma manera, existen disposiciones para el rendimiento de cuentas ante el Consejo Nacional Electoral. En Colombia se obliga a todos los candidatos a rendir cuentas sobre el origen, volumen y destino de los recursos. Los Partidos y candidatos deben rendir informes contables ante el Fondo de Financiacin de Partidos y Campaas Electorales, instancia del CNE encargada de la auditoria. Los informes que presentan los partidos y candidatos, ms el haber cumplido con el umbral de votos vlidos establecido por el CNE, son requisitos para obtener la reposicin de votos vlidos. Se aplica de la misma manera para el financiamiento ordinario de los partidos. Adems, el artculo 17 de la ley de garantas electorales, que aplica slo en casos especficos de elecciones presidenciales, especifica que las campaas deben levar un libro de balances,
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Por ejemplo, para las elecciones presidenciales de 2006, la Ley 996 24-11-2005 art 14 estableci topes.
diario columnario y libro auxiliar registrados en el CNE al momento de inscripcin de los candidatos. El literal c del articulo 18 ley 130 de 1994 establece que el balance contable debe ser presentado por los partidos ante el CNE a ms tardar un mes despus del debate electoral. Por su parte, los partidos deben rendir cuentas sobre el financiamiento de sus actividades regulares antes del 31 de enero de cada ao. En estos informes, se deben revelar los datos de los donantes y sus respectivos montos, en formatos que para tal efecto dispone el CNE. Adems, los partidos deben publicar sus informes financieros despus de haber sido revisados por el Consejo Nacional Electoral, en diario de amplia circulacin nacional. El CNE tiene la posibilidad de imponer sanciones tales como multas, retencin de subvenciones pblicas directas, prdida del cargo electivo, tanto por inconsistencias como por no presentacin de informes. Segn el artculo 24 de la ley 130 de 1994 la propaganda electoral nicamente podr realizarse durante los tres meses anteriores a la fecha de elecciones. El artculo 26 de dicha ley establece que los concesionarios de los espacios de televisin podrn contratar propaganda electoral dentro de los treinta (30) das anteriores a la eleccin presidencial con los partidos. El Consejo Nacional de Televisin o el organismo que haga sus veces determinar el tiempo y los espacios en los cuales los concesionarios pueden emitir dicha propaganda para las campaas presidenciales exclusivamente. Los partidos requieren personera jurdica para acceder gratuitamente a los medios de comunicacin social del Estado, en forma permanente para divulgacin poltica segn sea fijado por el Consejo Nacional Electoral y dentro de los 30 das anteriores a los procesos electorales. Los partidos o movimientos gozan de franquicia postal durante los seis meses anteriores a las elecciones en la cantidad que seale el gobierno. Los candidatos pueden acceder gratuitamente a los medios de comunicacin social del Estado dentro de los 30 das anteriores al proceso electoral. Los espacios y tiempos se distribuyen segn concepto del Consejo Nacional Electoral. El artculo 27 de la ley 130 de 1994 establece como garantas a la informacin que los concesionarios de los noticieros y los espacios de opinin en televisin durante la campaa electoral debern garantizar el pluralismo, el equilibrio informativo y la imparcialidad. Los concesionarios de espacios distintos a los mencionados no podrn, en ningn caso, presentar a candidatos a cargos de eleccin popular durante la poca de campaa. El artculo 28 de la misma ley establece, con respecto al uso del servicio de radio privada y los peridicos, que los concesionarios para la prestacin de servicio de radiodifusin sonora y los peridicos que acepten publicidad poltica pagada lo harn en condiciones de igualdad para todos los partidos. Los concesionarios de las frecuencias de radio durante los 60 das anteriores al correspondiente debate electoral, estn en la obligacin de transmitir propaganda poltica a una tarifa inferior a la mitad de la comercial que rija en los 6 meses anteriores a la fecha de las elecciones. El Consejo Nacional Electoral sealar el nmero de cuas radiales, de avisos en publicaciones escritas y de vallas publicitarias que pueden tener
en cada eleccin el respectivo partido o individualmente cada candidato a corporaciones pblicas. Finalmente, respecto a la propaganda y las encuestas, el artculo 30 de la misma ley prescribe que toda encuesta de opinin electoral al ser publicada tendr que serlo en su totalidad y deber indicar expresamente la persona natural o jurdica que la realiz y la encomend, la fuente de su financiacin, el tipo y tamao de la muestra, el tema o temas concretos a los que se refiere, las preguntas concretas que se formularon, los candidatos por quienes se indag, el rea y la fecha o perodo de tiempo en que se realiz y el margen de error calculado. El da de las elecciones, los medios de comunicacin no podrn divulgar proyecciones con fundamento en los datos recibidos, ni difundir resultados de encuestas sobre la forma como las personas decidieron su voto o con base en declaraciones tomadas a los electores sobre la forma como piensan votar o han votado. 5. Problemas del financiamiento poltico en Colombia Los problemas del financiamiento poltico en Colombia tienen que ver con la trasgresin de las normas en que se sustenta el sistema de financiamiento y con una cultura poltica del desacato a la ley. Sin embargo, de ningn modo se reducen a problemas de cumplimiento de la ley, pues tambin tienen que ver con la carencia en los modos de publicacin y acceso a la informacin por parte de la ciudadana, con la carencia en cuanto al involucramiento de la sociedad civil en procesos que aseguren la transparencia en el financiamiento poltico y con la interaccin entre legalidad e ilegalidad que caracteriza el proceso poltico. La cultura del desacato no se explica por el contenido explcito de la normatividad, pero tiene que ver con las pocas facultades sancionatorias del CNE. La autoridad electoral posee pocas facultades de control y sancin, carencia de recursos y capacidad tcnica y tecnolgica para hacer el debido control. Los contadores del Fondo de Financiacin de Partidos y Campaas Electorales, instancia del CNE encargada de realizar la auditoria, deben revisar 12 partidos cada uno en poca no electoral y en elecciones 4 partidos, y en promedio 100 candidatos. Un mes para hacer la revisin de los informes es un perodo de tiempo muy corto dado el volumen de candidatos que deben auditar. Adems, si hubiere inconsistencias el CNE puede devolver los informes a los partidos, quienes se encargan de corregirlos. Finalmente, es una entidad administrativa formada con criterios partidistas, los magistrados son electos por el Congreso entre ternas presentadas por los partidos polticos51. Por otra parte, los partidos polticos y candidatos han desplegado una serie de mecanismos con el fin de burlar las disposiciones jurdicas, principalmente los topes de gastos de las campaas, sobrepasados generalmente por el costo de las campaas publicitarias. Por ejemplo, dado que los candidatos de las Juntas Administradoras Locales no estn obligados a reportar, los polticos del mismo partido candidatizados a otros cargos, como concejales, aprovechan para incrementar los gastos de las campaas. Particularmente, los candidatos a concejales solicitan a sus posibles donantes que en vez de darles recursos a ellos se los den a
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Segn la reforma poltica de 2003.
sus candidatos a ediles para as poderlos utilizar en campaa sin necesidad de reportar. En otros casos, los candidatos a todo tipo de cargos dicen que sus patrocinadores les regalan los eventos o no contabilizan el valor de las donaciones en especie para no reportarlos al Fondo de Campaas52. Finalmente, los topes se sobrepasan ms que todo por publicidad, a los partidos y candidatos que no reportan el CNE les impone multas. Sin embargo, la mayor parte del tiempo, partidos y candidatos prefieren pagarlas, para encubrir entrada de dineros de dudosa procedencia o por imposibilidades fcticas de realizar informes, que tomarse el trabajo de reportar sus contabilidades al CNE. Otros entregan informacin en condiciones precarias, no legibles o incompletas a sabiendas que el Fondo de Campaas puede devolverles los informes para que los corrijan. En trminos estrictamente jurdicos existen una serie de vacos en el sistema de financiamiento que podran reformarse para mejorar la eficiencia y la transparencia: No existe un lmite mximo para cada donacin, se favorece la dispersin de destinatarios de financiacin estatal dificultando el control en tanto no hay tesorera unificada de campaas ni sistema bancario nico para el manejo de ingresos y egresos, y los requisitos y la revisin de los informes son muy engorrosos. El artculo 20 de la ley 130 de 1994 que fija el contenido de los reportes, incluye identidad de donantes, pero no exige que los partidos consignen lo que reciben por donaciones en una misma cuenta bancaria, excepcin hecha de las elecciones reguladas por la ley de garantas electorales del 2006. No se prohben las contribuciones en efectivo, el rgano electoral no fiscaliza todas las transacciones bancarias ni los proveedores de bienes y servicios. Pese al carcter pblico de la informacin reportada por los partidos y a que los partidos publican parte o la totalidad de su informacin financiera en diarios de amplia circulacin, el acceso de los ciudadanos a esa informacin es precario. Tal situacin se explica tanto por las dificultades para acceder a informacin en los entes pblicos, que incluye mecanismos dispendiosos como el derecho de peticin y se dificulta por el celo de los funcionarios especializados, como por la magnitud de la informacin y la dificultad para acercarse a ella dado su alto nivel tcnico especializado. Aqu aplica la afirmacin de Zovatto, segn la cual: La rendicin de cuentas es una de las armas ms efectivas para controlar los movimientos financieros de los partidos y candidatos, y para evitar o al menos reducir- los excesos en el financiamiento de las campaas y la influencia de dineros ilcitos. No obstante, el diclosure muchas veces genera grandes cantidades de informacin que ni los rganos de control, los medios de comunicacin o los votantes son capaces de asimilar en un corto plazo53. En cuanto al acceso y regulacin de la publicidad y los medios de comunicacin, cabe decir que si bien Colombia cuenta con una de las legislaciones ms completas en la materia en su entorno, no es suficiente para conseguir la imparcialidad en el uso de los medios de comunicacin masiva. Los partidos y campaas que disponen de mayores recursos se las
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Esta situacin ha sido denunciada en varios informes de la organizacin Transparencia por Colombia. Ver: www.transparenciacolombia.org.co 53 Zovatto, 2003: 81.
ingenian para hacer circular sus mensajes. En algunos casos los partidos an cuando pueden tener acceso a los medios estn imposibilitados para producir sus mensajes. Por otra parte, en la mayora de los casos se producen informaciones parcializadas por parte de los medios de comunicacin, quienes gozan de una amplia autonoma en la materia. No se puede desconocer que en los ltimos procesos electorales la transparencia en cuanto al financiamiento ha incrementado. Particularmente, la divulgacin de informacin financiera de las campaas se ha posibilitado por la puesta en prctica de algunos pactos de transparencia entre partidos y organizaciones de la sociedad civil. Adems, estas organizaciones, empiezan a desempear un importante papel como censores en el sistema de financiamiento, an cuando no sea suficiente para asegurar un mximo de transparencia. En tal sentido es de destacar las iniciativas de organizaciones como Transparencia por Colombia, la Misin de Observacin Electoral (MOE), Vote bien y Congreso Visible. Los mayores problemas que impiden el funcionamiento del sistema de financiamiento poltico en Colombia dificultando la transparencia y la equidad en los procesos electorales tienen que ver con la interaccin entre legalidad e ilegalidad que caracteriza el proceso poltico. Frente a tales problemas, las regulaciones al financiamiento son muy reducidas en la medida en que en su base est al desarticulacin del Estado en regiones, e incluso la precariedad de las instituciones pblicas en muchos lugares del pas. Las regiones en Colombia se caracterizan por una institucionalizacin precaria del Estado que tradicionalmente ha sido utilizado para los ms diversos fines particulares. En la actualidad, los grupos armados ilegales y las mafias de narcotraficantes buscan subordinar las administraciones locales y regionales a sus fines particulares. Para ello utilizan todo tipo de estrategias, que van desde la utilizacin de fondos pblicos para el apoyo a candidatos y la manipulacin de los procesos electorales utilizando capitales ilcitos hasta la coercin de poblaciones. El sistema de financiamiento poltico es desbordado por estas dinmicas, pero las falencias antes sealadas permiten que donaciones ilegales pongan a trabajar al Estado para causas ilegales. En la ltima dcada se han presentado escndalos por financiacin de campaas por actores ilegales como narcotraficantes y paramilitares, por participacin de funcionarios en poltica y utilizacin de recursos pblicos en campaa de forma ilegal, por violaciones a topes autorizados por el CNE y por funcionarios pblicos que favorecen grupos e intereses particulares en la formulacin de polticas54. Los vnculos entre ilegalidad y poltica en Colombia son recurrentes. En la dcada de los ochenta, se present el ms importante intento de las lites narcotraficantes por intentar influir en la poltica. Primero llevaron a cabo una estrategia para ellos mismos proyectarse en los escenarios polticos mediante la incorporacin en las listas electorales de diferentes partidos y el financiamiento de campaas. Posteriormente cambiaron su estrategia intentando fortalecer su fuerza poltica propia. Este ltimo es el caso de Carlos Lehder y su Movimiento Renovador Nacionalista. Ambas estrategias dieron al traste luego de la
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Ver el artculo de David Roll y Laura Balln en este mismo volumen.
confrontacin directa con el Estado55 en la que se encuadraron con posterioridad al asesinato del ministro de justicia Rodrigo Lara Bonilla en 1983 56 . No obstante, Pablo Escobar, mximo jefe del cartel de Medelln, lleg a ser suplente en una curul de la cmara de representantes en 198257. En los noventa, el Cartel de Medelln fue desarticulado con la muerte de Pablo Escobar, en 1993. Sin embargo, el Cartel de Cali despleg sus tentculos de corrupcin sobre diversos organismos del Estado. El mayor escndalo por financiamiento poltico ilegal en Colombia, y uno de los ms connotados en Amrica Latina, se destap por la financiacin de la campaa presidencial Samper presidente en 1993-94 con dineros ilcitos del Cartel de Cali. Samper fue investigado por la Cmara de Representantes en juicio poltico por la presunta financiacin de su campaa con dineros ilcitos del cartel de Cali que ascendan a 6 mil millones de pesos. Muchos de sus funcionarios, incluyendo ministros, fueron investigados y enjuiciados. En el momento se destac la condena contra el entonces ministro de defensa Fernando Botero Zea. Ms recientemente se ha destapado el escndalo de la parapoltica, eufemismo que da cuenta de las alianzas entre grupos paramilitares y sectores de la clase poltica regional. Valencia 58 sostiene que la cooptacin de la clase poltica regional por parte de grupos paramilitares, que sali a la luz pblica durante el primer semestre del 2007, obedece a la estrategia de expansin de los grupos paramilitares. Su estudio rastrea las atipicidades en el comportamiento electoral de las regiones y los cruza con la expansin de estos grupos armados ilegales. De acuerdo con sus hallazgos, el ascenso de nuevos partidos de la mano de la violencia y la movilizacin de recursos por parte de los grupos paramilitares ha llevado al traste a los partidos tradicionales. Pese al involucramiento de varios polticos en procesos judiciales por esa causa, incluso para las elecciones del 2007 se advirtieron ciertas condiciones de riesgo en diversas regiones. Duncan y Lpez59 sostienen que ante la desmovilizacin de los paramilitares, las estrategias de incursin de los narcotraficantes en las elecciones de 2007 se centraron en el dinero ms que en los mecanismos de violencia y por ello en parte los resultados no les fueron tan favorables. De su anlisis del riesgo electoral en las regiones obtienen valiosas conclusiones: La competencia electoral aumenta en las regiones mientras no domine un actor armado ilegal, pero as mismo aumentan los valores de las campaas. Hay una clase poltica cooptada por el narcotrfico encargada de asegurarle su inmunidad que despliega un sinnmero de estrategias electorales, incluyendo la formacin de sus propios partidos. A pesar de la desmovilizacin hubo una amplia participacin de paramilitares en los comicios electorales. Como puede verse, este problema excede la regulacin que pueda tener el sistema de financiamiento poltico y, particularmente, la regulacin netamente jurdica. Sin embargo, al
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En los 80s los narcotraficantes amenazaron la estabilidad del Estado ante el fracaso por incorporarse al sistema poltico. ver Bagley, 1990. 56 Palacio y Rojas, 1990. 57 Alzate, 2003: 420. 58 Valencia, 2007. 59 Duncan y Lpez, 2007.
observar que las estrategias de los grupos ilegales de paramilitares y narcotraficantes se orientan cada vez ms hacia la financiacin de campaas, ms que a la coercin, es necesario aumentar la efectividad en el cumplimiento de las normas.
Conclusin El financiamiento poltico es un problema de primer orden para los sistemas polticos democrticos. De la forma como se lleven las relaciones entre dinero y poltica dependen en gran medida la eficacia y legitimidad de los mecanismos para la provisin y reemplazo de los gobiernos. La ampliacin de estos mecanismos y la incidencia de los medios de comunicacin en la forma como se desarrollan las campaas polticas y la competencia electoral, han puesto el tema en un lugar destacado de la agenda pblica. El sistema de financiamiento poltico tiene como fin asegurar la equidad y la transparencia en la competencia electoral, y proveer los recursos necesarios para el funcionamiento de los partidos polticos. El sistema no se limita al establecimiento de regulaciones jurdicas, contempla una serie de elementos tales como las autoridades, los procedimientos, la participacin de la sociedad civil y los mecanismos de sancin que aseguran su buen funcionamiento. Los principales problemas de los sistemas de financiamiento poltico tienen que ver con la prevencin de la corrupcin, el asegurar condiciones de equidad para la competencia electoral y la independencia de las autoridades popularmente electas de los intereses particulares de grupos poderosos de la sociedad, legales o ilegales. De esa forma, cumplen un importante papel en la vigencia de los mecanismos electivos del sistema poltico democrtico y en la provisin de legitimidad. Los sistemas incluyen mecanismos para el suministro de recursos a los partidos y las campaas, estos pueden ser estatales, privados o mixtos, directos o indirectos. Adems, incluyen prohibiciones de donaciones de personas jurdicas, extranjeros, organizaciones sociales, entre otros, dependiendo de las necesidades. Tambin pueden tener topes a donaciones o gastos de las campaas y regulaciones de uso de los medios de comunicacin, as como sanciones, entre otros. Colombia tiene un sistema de financiamiento poltico mixto con regulaciones a la financiacin privada de campaas y partidos y un sistema de rendimiento de cuentas ante el Consejo Nacional Electoral. La provisin de recursos es mixta y los recursos del Estado se desembolsan a posteriori de la contienda electoral en proporcin a los votos vlidos luego de sobrepasar un umbral establecido por la autoridad electoral, mediante un sistema de reposicin. Entre las principales regulaciones jurdicas se encuentra la prohibicin de donaciones a extranjeros, funcionarios pblicos activos y el establecimiento de topes a los gastos de las campaas. Los partidos tienen la obligacin de rendir informes sobre sus gastos de campaa y de funcionamiento ordinario, segn tiempos y disposiciones establecidas por ley.
Como principales problemas en el sistema de financiamiento colombiano pueden destacarse la trasgresin de la normatividad, debida tanto a la cultura de no acatamiento de la ley como a las pocas facultades de las autoridades electorales para imponer sanciones significativas; las dificultades para acceder a la informacin por parte de la ciudadana que se derivan de el elevado flujo de informacin, de su nivel tcnico y las trabas administrativas; de la baja capacidad tcnica y la carencia de recursos de las autoridades electorales para hacer una auditoria eficiente al financiamiento de partidos y campaas; y sobre todo, de la interaccin entre ilegalidad y legalidad que caracteriza la competencia poltico electoral en Colombia y que se ha acentuado con el influjo de grupos paramilitares en alianza con sectores de la clase poltica regional, frente a lo cual las regulaciones del sistema de financiamiento, aunque sean efectivas, se quedan cortas.
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CAPITULO II
Evolucin del marco normativo sobre financiacin de la poltica en Colombia desde 1985 hasta 2009. Avances, falencias y perspectivas David Roll y Oscar Daniel Feliciano Introduccin Existe en este momento de la coyuntura poltica colombiana, un tema que reviste la ms alta relevancia por sus implicaciones sistmicas, se trata de la financiacin poltica. La academia ha realizado acercamientos en torno de este campo del estudio del sistema poltico por cuanto los problemas que le aquejan en la actualidad tienen que ver en gran medida con la forma en que los agentes polticos se han visto envueltos en problemas de orden judicial por cuenta de distorsiones del sistema de financiacin poltica erigido. El propsito del presente escrito es dar cuenta del camino recorrido a partir de 1985 -ao de la entrada en vigencia de la primera ley sobre financiacin- hasta la actualidad haciendo nfasis en la forma como las caractersticas propias del sistema poltico son las que van moldeando los desarrollos institucionales sobre la financiacin de la poltica. En tal sentido, debe plantearse el contexto en el que tiene emergencia el marco institucional de la financiacin poltica en Colombia. La creacin de maquinarias polticas basadas en el Spoil System o lo que los italianos denominan el sistema de clientela y parentela caracterizan el periodo anterior a 1985, cuando la ley 58 de 1985 inicia los esfuerzos para debilitarla por la va de los subsidios estatales y algunos controles. Estas maquinarias polticas nada tienen que envidiarles a las descritas en otras partes del mundo. El Spoil system se agudiza durante el frente nacional (1958-1978), por razn de la creciente fragmentacin de las diferentes fuerzas polticas, por la ausencia del debate ideolgico y porque la lucha poltica se concentra en maximizar la participacin en la distribucin del paquete burocrtico. El sistema de distribucin paritaria de toda la burocracia, entre liberales y conservadores incluyendo el poder judicial, introducido constitucionalmente en 1958 por doce aos, prolongado con algunas variaciones hasta nuestros das para acomodar nuevos fenmenos polticos (existencia de nuevas fuerzas polticas, creciente faccionalismo de todas ellas, as llamados pactos de gobernabilidad, etc.) es pues, una buena ilustracin de la plena vigencia de las maquinarias polticas.60 Este sistema tradicional de financiacin poltica se vio reforzado con los denominados auxilios parlamentarios. Estas eran partidas presupuestales que se auto asignaban dentro de unos topes globales a los miembros de las diferentes corporaciones pblicas (congreso, asambleas departamentales y consejos municipales) para atender proyectos de desarrollo, en sus respectivos distritos electorales. Este mecanismo se prest para variadas
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Cepeda Fernando, Financiacin Poltica y Corrupcin, Bogot, Editorial Planeta, 2004. p. 140
distorsiones, escndalos y corruptelas y todava, no obstante medidas contundentes de la constitucin de 1991 sobreviven, y algunos creen que se ha agudizado.61 Se podran identificar algunas alusiones en discursos y plataformas electorales. Pero hace falta un trabajo ms concienzudo que recoja planteamientos al respecto desde el siglo XIX hasta nuestros das. Se podran mencionar las crticas del lder liberal Jorge Elicer Gaitn a los fenmenos de corrupcin en las campaas electorales; la reforma constitucional propuesta por Laureano Gmez a la asamblea nacional constituyente, que inclua un artculo que obligaba a los partidos polticos a demostrar el origen de sus recursos y en 1966, Alfonso Lpez Michelsen, como director del movimiento revolucionario liberal MRL, incluy tambin, en una propuesta de reforma constitucional, una disposicin que estableca la independencia de los candidatos frente a las fuerzas econmicas como una manera de preservar la moralidad en la actividad poltica y en su testimonio final, ya como presidente de la repblica, hizo importantes alusiones a este tema para demostrar como la prctica de las diferentes empresas era la de financiar por partes iguales, o muy similares tanto al partido liberal como al partido conservador. Denunci las ventajas que el dinero, la dialctica de las chequeras, le otorgaba a lo que se denominaba el oficialismo o sea, la coalicin de gobierno en los albores del frente nacional.62 Como ya se dijo, no es fcil establecer cuando comenz a agitarse el tema de la financiacin de las campaas como un tema que debera ser objeto de regulacin. En diferentes informes del congreso que se recogen en forma reiterada en distintos documentos se encuentran unas referencias que permitiran afirmar que ya desde 1953 el tema fue objeto de propuestas por parte de algunos dirigentes polticos. La comisin de estudios constitucionales creada por el presidente Laureano Gmez contemplaba en uno de sus artculos la creacin libre de los partidos pero exiga que en su organizacin respetaran los principios democrticos y los someta a examen sobre el origen de sus recursos.63 Ms adelante, y durante la tramitacin de la ley electoral nmero 28 de 1974, el senado de la repblica suprimi el captulo en donde se contemplaba la organizacin de los partidos polticos y de su financiacin, en 1983 la ponencia del senador Germn Bula sobre la materia ni siquiera alcanz el primer debate. No obstante la conveniencia y urgencia de dar un marco legal a los partidos y a su financiacin se acentuaban conforme se daba el contexto poltico marcado por los procesos de paz de la administracin Betancourt, la emergencia del paramilitarismo y de las estructuras mafiosas, era indispensable entonces dotar a los partidos polticos un estatuto bsico que contemple al menos las principales directrices para su funcionamiento. As las cosas, el primer intento institucional que trat la financiacin de la poltica de manera frontal ira a ser la ley 58 de 1985, a partir de su promulgacin el Sistema poltico colombiano comenz a tener en cuenta las dinmicas propias de la financiacin poltica en la nacin y al ver sus distorsiones y limitaciones ha generado todo un aparataje institucional para mitigar dichos elementos negativos y estructurar de esta forma un marco regulador de
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Idem, p.130. Idem, p. 141. 63 Idem, p. 142.
las dinmicas de la financiacin poltica en el pas. Es este marco regulador el que a continuacin entrar ser observado. 1. La Ley 58 de 1985: primer instrumento normativo de la financiacin poltica Corresponde a los partidos polticos poner y mantener en funcionamiento nuestra democracia64. Era la consigna con la que la clase poltica colombiana se propona dar el marco legal de los partidos polticos. En este sentido constituyen la base y soporte de la organizacin jurdica del Estado Colombiano. Sin embargo, ellos mismos, carecen de toda reglamentacin. Son fenmenos extralegales sobre los cuales se asienta, como por absurdo, la pirmide legal. Desde hace mucho tiempo existe el deseo y se advierte la conveniencia de situarlos dentro de un marco jurdico. Es decir, de institucionalizarlos.65 Es de esta manera que la ley se encamina en dotar un marco que proporciona herramientas que dan soporte legal a la actividad poltica en el pas. La ley 58 de 1985 no obstante, debi afrontar varias demandas luego de su aprobacin. Y todas fueron rechazadas por la Corte Suprema de Justicia. Los argumentos de quienes queran derrotar esta norma en los estrados judiciales eran bsicamente los mismos opositores que haban esgrimido en las cmaras legislativas. Por un lado, la supuesta incompetencia del Congreso para legislar sobre esa materia, y, por otro, la tambin supuesta violacin por parte de este rgano al entrometerse en la vida de los partidos-, de los derechos de asociacin y de expresin.66 Pero no solo en los tribunales debi enfrentar nuevos embates la institucionalizacin de los partidos. En el propio seno del Congreso de la repblica alguien tratara de revivir esa controversia. All lleg a proponerse al poco tiempo sin ningn xito- un proyecto de ley derogatorio de este primer estatuto bsico de los partidos, con el sugestivo argumento de que sus impulsores se haban quedado con el pecado, la intervencin del Estado en los partidos, y sin el gnero, la financiacin pblica de sus campaas, que por alguna circunstancia haba quedado al final excluido.67 Todas estas materias del sistema de partidos polticos y de sus tensiones son objeto de profundos anlisis en el seno de la academia. En el marco de las discusiones en la elaboracin de la ley, el tema de la financiacin de los partidos y de las campaas electorales fue central, muchos argumentos en pro y en contra se exponen al respecto, al tratarse de empresas de la magnitud y trascendencia de los partidos polticos y de actividades tan prximas al origen e instauracin de los poderes pblicos, el Estado debe contribuir con adecuada financiacin. La democracia cuesta y hay que sufragar sus costos.68
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Anales del Congreso de la Repblica, Informe Sesin Comisin Primera Senado, 15 de Noviembre de 1984. p.1455 65 Idem, p. 1455. 66 Sarabia Arturo, Reformas polticas en Colombia Del plebiscito de 1957 al Referendo del 2003, Bogot, Grupo Editorial Norma, 2003. p.55. 67 Idem, p. 55. 68 Anales del Congreso de la Repblica, Informe Sesin Comisin Primera Senado, 15 de Noviembre de 1984. p.1455
Para los Senadores que disearon el marco normativo de los partidos, era de gran preocupacin la dinmica que venan teniendo los partidos polticos en relacin con los grupos econmicos, en tal sentido se indicaba que el ejercicio honesto de la poltica, como lo es en Colombia por regla general, implica mucho ms erogaciones que ingresos. Y de otro lado, no es conveniente que los partidos polticos continen dependiendo del poder econmico privado, en tan alta medida como ocurre hoy a despecho de todos. La democrcia peligra o se desfigura cuando el poder econmico y el poder poltico no guardan entre si la conveniente distancia, porque el Estado tiende a convertirse en instrumento dcil de quienes por la va del dinero controlan los mecanismos de poder.69 El debate sobre el tipo de financiacin poltica giraba en torno a la participacin del Estado y la apropiacin de recursos del tesoro nacional para costear la actividad poltica, en tal sentido los hacedores de poltica hacan nfasis en indicar que la importancia de los partidos polticos dentro de la vida social y estatal es de tal naturaleza, que su funcionamiento y la realizacin de las campaas electorales encuentran verdaderas actividades de servicio pblico, bsicamente financiables por el Estado, como ocurre en otros pases de mayor desarrollo en cuanto a la organizacin democrtica. 70 El Estado entonces, asumir parcialmente los gastos que efecten los partidos, sus agrupaciones y candidatos, con motivo de las elecciones para Presidente de la Repblica y miembros del Congreso.71 En ese orden de ideas, se discuti que el Estado asumiera la financiacin parcial de las campaas electorales. No se establece que lo haga en forma total por diversas razones, entre las cuales figuran la carencia de recursos y un acertado manejo del problema frente a la opinin pblica, que con razn o sin ella, ha mostrado dudas y perplejidades al respecto. El monto de la financiacin ser determinado cada cuatro aos mediante ley que consulte las circunstancias antes mencionadas y cuyo proyecto deber ser presentado por el Gobierno durante el ao inmediatamente anterior a las elecciones.72 Entrando en materia, la ley 58 de 1985 establece inicialmente como parte de los principios estatutarios de los colectivos polticos, la publicacin de los estados contables y patrimoniales as como los informes de auditoria interna efectuados al interior de los partidos polticos, proporcionando con ello un acercamiento al concepto de rendicin de cuentas sobre las actividades financieras de los partidos polticos. Ese principio estatutario contemplado por la ley se va a ver fortalecido por otro grupo de artculos que van a exigir entre otras cosas, el registro de libros de contabilidad tres meses despus de la obtencin de la personera jurdica, En dichos libros constarn, en detalle: el origen y cuanta de todos sus ingresos y recursos y el valor de los gastos que efecten. En la relacin de ingresos y egresos se indicar el nombre y el NIT de toda persona natural o jurdica que en total haga donaciones o reciba pagos durante el ao por valor superior a
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Anales del Congreso de la Repblica, Informe Sesin Comisin Primera Senado, 15 de Noviembre de 1984. p.1455 70 Idem, p. 1455. 71 Anales del Congreso de la Repblica, Informe Sesin Comisin Primera Senado, 3 de Octubre de 1984. 72 Anales del Congreso de la Repblica, Informe Sesin Comisin Primera Senado, 30 de Noviembre de 1984.
doscientos mil pesos ($ 200.000.00), si se trata de donaciones en especie se va a hacer relacin con su valor comercial. Estos informes deben dar cuenta de una manera minuciosa de las actividades financieras de los partidos polticos y deben ser presentados por los partidos de manera anual a la Corte Electoral. En materia de campaas a la presidencia de la repblica, se obliga a los candidatos a presentar tres meses despus de la jornada electoral, un informe con la debida relacin de ingresos y gastos habidos durante la marcha de la campaa en cuestin, una vez lleguen a la Corte Electoral se procede en principio a su publicacin para que la informacin de las campaas sea sociabilizada y de esta manera permitir al ciudadano comn conocer la forma como su candidato realiz los movimientos de financiacin para la campaa electoral. Sumado a lo anterior, el marco normativo adems de exigir de los candidatos informes sobre su financiacin, estableci que de igual forma aquellos movimientos sin nimo de lucro o asociaciones que por su configuracin no constituyan organizaciones polticas o partidos polticos pero que de alguna forma contribuyeron a determinada candidatura presidencial o parlamentaria deben estar obligados a presentar informes que den cuenta de los orgenes y cuantas de los recursos obtenidos para tales fines as como tambin los destinos y montos empleados para la financiacin de la campaa, as mismo los libros de contabilidad deben ser presentados por el representante legal de dichas organizaciones en el caso de tener personera jurdica, en caso contrario debe entonces hacerlo quien maneje los dineros y firme los ttulos. De lo anterior puede entonces indicarse que el sistema de financiacin de la poltica en Colombia desde sus primeros diseos institucionales ha observado en el tema de rendicin de cuentas un elemento fundamental para el control y monitoreo de las actividades financieras en este caso de las campaas polticas y para este periodo especfico de las campaas parlamentarias y presidenciales, ello en atencin a la emergencia de factores antisistmicos como el narcotrfico y la presencia de elementos estructurales como la corrupcin que minan la transparencia de los procesos electorales y distorsionan los proyectos polticos de las distintas opciones que compiten por el poder. El siguiente tema que va a reglamentar la ley 58 de 1985 tiene que ver con el modelo de financiacin de los partidos polticos y que aborda la permanente tensin entre la financiacin de carcter privado, mixto y pblico de los partidos polticos, en este caso, los legisladores optaron por una financiacin privada restringida que permite la participacin de agentes privados en la financiacin de partidos polticos pero estableciendo limitaciones en trminos de montos, as mismo se fijan topes en los gastos de las campaas polticas. En ese sentido la ley orienta a los partidos polticos, agrupaciones polticas y las candidaturas que pueden recibir recursos financieros provenientes de personas naturales o jurdicas, esto es agentes de carcter privado, no obstante lo anterior la ley exige que dichas contribuciones que pueden ser en dinero o en especie, no pueden exceder en ningn caso lmites establecidos por la Corte Electoral de acuerdo a sus criterios de reglamentacin de dichos topes.
2. La elevacin a rango constitucional del tema de la financiacin en la Carta Poltica de 1991. Para propiciar una financiacin poltica ms transparente, la reforma constitucional de 1991 elev a rango constitucional el tema de la financiacin de la poltica, tal como se lo haba propuesto sin lograrlo, la administracin Barco, pero con una concepcin diferente. La Asamblea Constituyente aprob el artculo 109 de la nueva constitucin que dice as: El Estado contribuir a la financiacin del funcionamiento de las campaas electorales de los partidos y movimientos polticos con personera jurdica. Los dems partidos movimientos y grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos, se harn acreedores a este beneficio siempre que obtengan el porcentaje de votacin que seale la ley. La ley podr limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las campaas electorales, as como la mxima cuanta de las contribuciones individuales. Los partidos, movimientos y candidatos debern rendir pblicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos 73 La posibilidad de que el Estado fomentase a los partidos y movimientos fue ampliamente debatida en el marco de la asamblea. Como en ocasiones anteriores, la polmica gir en torno a la cuestin de si el Estado debera o no beneficiar exclusivamente a aquellos partidos que adoptasen en su interior mecanismos democrticos para la eleccin de sus directivas y candidatos. En el 91 esta batalla la ganaron los sectores conservadores encabezados por lvaro Gmez Hurtado y los miembros del M 19, quienes consideraban que la democracia no tena porqu distinguir entre los unos y los otros, y deba apoyarlos a todos por igual. Lo derrotados fueron el gobierno y los liberales 74 En ese sentido se manifestaba que los partidos habrn de ser como en las diversas latitudes democrticas del mundo, financiados en su funcionamiento y claro tambin en las campaas eleccionarias. Los movimientos en el sentido que nosotros consideramos generalmente coyunturales y casi siempre de tipo temporal, tendran la oportunidad de tener en la misma igualdad de los partidos, la financiacin de las campaas electorales, no as su funcionamiento permanente que es la caracterstica especial de los partidos polticos. El Constituyente Otty Patio, presenta a este respecto una propuesta alternativa, en el sentido de no hacer diferencias entre movimientos y partidos, tratndose de la cuestin de la financiacin del funcionamiento de la actividad partidista y de la financiacin de las campaas electorales, en uno y en otro caso se establece que tratndose de las cuestiones para efecto de la financiacin se establezca un porcentaje mnimo electoral, para con base en l justificar y dar va libre a la financiacin estatal.75
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Constitucin Poltica de Colombia, articulo 109. Sarabia Arturo, Reformas polticas en Colombia Del plebiscito de 1957 al Referendo del 2003, Bogot, Grupo Editorial Norma, 2003. p.83-84.
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Presidencia de la Repblica. Centro de Informacin y Sistemas para la preparacin de la Asamblea Nacional Constituyente. Informe Sesiones Comisin Primera, Mayo 19 de 1991. p. 86-87
Otro de los temas tratados en la constituyente fue el de los topes, en tal sentido se dieron propuestas en relacin con las limitaciones a los montos de las ayudas que han de recibir los partidos y de la clase de actividades que han de ejercerse sin nada en la cuestin eleccionaria, no solamente para hacer mucho ms racional el ejercicio de la actividad poltica, para evitar que se presenten unas profundas diferencias entre las expresiones polticas poderosas y adineradas, y aquellas manifestaciones polticas en busca de representaciones polticas con la misma colaboracin econmica. Tambin existieron menciones en materia de acceso a medios de comunicacin, se ha planteado que los partidos y movimientos polticos tengan derecho a acceder a los medios de comunicacin del Estado, de manera especial en los procesos eleccionarios, y tambin en lo que tiene que ver con las actividades que en pocas no electorales cumplen las colectividades polticas 76 No obstante lo anterior, el anlisis a realizarse en torno al articulo constitucional 109 en materia de financiacin de la poltica colombiana se deriva de la desagregacin de tres nodos normativos sobre la forma como los agentes del sistema poltico colombiano deben operar para financiarse, en tal sentido se observa en primera instancia una participacin estatal parcial- en el suministro de recursos financieros a todo agente poltico que demuestre personera jurdica o en su defecto a todo grupo o movimiento poltico con un nivel de representacin expresado en apoyo electoral atendiendo las leyes electorales vigentes. Adicionalmente , lo que hace entender este apartado del artculo es la presencia de un sistema mixto de financiacin en el cual la participacin tanto del Estado como la de agentes privados convergen en la estructuracin de las finanzas de los partidos polticos y de las campaas electorales, el sistema mixto de financiacin de la poltica es el ms empleado en el hemisferio y constituye la manifestacin de la necesidad imperativa de la limitacin a los flujos privados de financiacin de la poltica en atencin al peligro consustancial a la influencia de los agentes econmicos sobre decisiones que puedan llegar a tomar los funcionarios elegidos en contrava a las exigencias de la poblacin, de igual manera pone sobre la mesa la tarea del estado en la provisin de recursos y medios que garanticen el quehacer democrtico y la justa competencia entre las diversas alternativas de poder. El segundo nodo normativo en el que la constitucin va a hacer nfasis tiene relacin con el esfuerzo de garantizar el principio de equidad en la competencia electoral, en tal sentido, los constituyentes se manifestaron proactivos a la generacin de limitantes para las campaas polticas en dos sentidos, en primer lugar en la demarcacin de un nivel mximo de gastos por parte de las campaas, ello con el objeto de evitar asimetras entre los diversos aspirantes a los cargos de eleccin popular, de esta forma se espera que tanto los grandes partidos como los movimientos y partidos emergentes se regulen en la manera como se estructuran y ejecutan los recursos para la promocin de sus proyectos polticos. En segundo lugar el marco constitucional se dio a la tarea de fijar topes para la financiacin por parte del sector privado hacia las campaas electorales, este elemento va a ser fundamental pues ha constituido uno de los factores ms desestabilizadores del sistema de financiacin poltica, pues se considera que respecto de la experiencia colombiana el tema
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Idem. P.87
de la financiacin privada ha significado la perversin de los proyectos polticos que en esencia deberan tener por objeto la totalidad de la poblacin pero lo que se observa es una particularizacin del proyecto poltico en funcin de intereses corporativistas agravados adicionalmente por la irrupcin del flagelo del narcotrfico el cual ha penetrado con virulencia la lite poltica con los resultados por todos ya conocido. As las cosas la instauracin de topes de financiacin particular a los partidos ha constituido un instrumento importante pero an sin fuerza para contener las diversas amenazas que se ciernen sobre el juego democrtico. Finalmente, el tercer nodo normativo que va a consagrar la carta del 91 siendo coherente con el segundo nodo y en correspondencia con el propsito de garantizar la transparencia no solo del juego electoral sino tambin del comportamiento partidista se hizo imperativa la rendicin de cuentas sobre la actividad financiera tanto de campaas como de partidos polticos, dicho procedimiento materializado en informes y balances financieros deben dar razn sobre los volmenes y montos de las transacciones financieras as mismo se exige minuciosidad en la relacin de los responsables privados de dichas transferencias pues de ello depende la identificacin de movimientos sospechosos que puedan poner en peligro la autonoma poltica del partido o la campaa electoral. Por ltimo la rendicin de cuentas observa la necesidad de indicar la destinacin de los recursos percibidos en volmenes y montos. Todo ello junto se debe exponer pblicamente para que la ciudadana pueda encontrar que su partido o su candidato en verdad son portadores de un espritu de juego limpio en la lucha democrtica por el poder. As las cosas la constituyente del 91 ha puesto los pilares sobre los cuales un sistema de financiacin de la poltica debera funcionar, una financiacin mixta, un control de ingresos y gastos as como la rendicin de cuentas en principio deberan garantizar la libre competencia poltica as como un saludable mantenimiento de las estructuras burocrticas fundadas en los partidos polticos para erigirse como legtimos instrumentos de intermediacin poltica. No obstante lo anterior el carcter aspiracional en esta materia ha sido superado para frustracin de todos por el carcter marcadamente irregular de la financiacin poltica desde 1991 hasta la actualidad. 3. El transitorio acto constituyente 2 de 1991 en materia de financiacin Para garantizar la normalidad en los comicios electorales de octubre de 1991, la asamblea nacional constituyente gener un marco transitorio para la optima realizacin de dicha jornada electoral, en tal sentido se elabor el acto constituyente 2 que en materia de disposiciones sobre financiacin fijo en primer lugar el establecimiento de unos montos para la inscripcin de candidatos adicional a la presentacin de un nmero determinado de firmas que variaban de acuerdo con el cargo de eleccin popular a aspirar. En segundo lugar se autoriz al ejecutivo modificar la apropiacin presupuestal de 1991 en materia de asignacin de recursos para los comicios de octubre, dichas modificaciones tuvieron que ser consideradas y aprobadas por el consejo de ministros de la poca para estudiar la factibilidad y pertinencia de las modificaciones para las apropiaciones presupuestales.
Finalmente el acto constituyente estableci para efectos de la participacin estatal en el financiamiento de las campaas electorales con el reconocimiento de 1/160 del salario mnimo de la poca por cada voto valido depositado previa verificacin por parte de las autoridades electorales que la campaa haya alcanzado un mnimo de votos establecido por la ley, de esta forma la norma servira para medir los montos y requisitos con los que el Estado colombiano facilitara el quehacer poltico de los aspirantes a los diversos cargos pblicos de eleccin popular. 4. Ley 2 de 1992, primer intento fallido de instrumentacin normativa del marco constitucional en financiacin de la poltica. Una vez promulgada la constitucin, qued en manos del recin electo congreso la instrumentacin del mandato consignado en la carta del 91, el ministro de gobierno de la administracin Gaviria, Humberto de la Calle se dirigi al parlamento para motivar la aprobacin de la iniciativa con el argumento de que lo contenido en la Ley va a garantizar el buen funcionamiento del juego poltico y la transparencia entre los diversos actores polticos en su bsqueda por el poder poltico de la nacin. En materia de financiacin, de la Calle, defensor de la postura de financiacin exclusiva del estado, pidi que esta postura se tuviera en cuenta para mantener la autonoma de partidos y campaas frente a las influencias de sectores econmicos o de grupos con intereses polticos especficos. No obstante lo anterior, la Ley naufrag por la ausencia de un consenso que permitiera la promulgacin de la norma y de esta forma darle piso jurdico a la financiacin de la poltica del pas, en contraposicin emergi una norma de corto alcance, sin dientes y apenas fuerte para regir el proceso electoral de Marzo de 1992. En todo caso, la ley en lo concerniente a financiacin se limit a la regulacin de las elecciones de Marzo, en tal sentido se autoriz al gobierno a realizar modificaciones presupuestales con el propsito de garantizar la adecuada financiacin de la jornada electoral, de igual forma estableci la contratacin por parte del Estado de una fiducia para la movilizacin de las apropiaciones presupuestales La ley, en materia de financiacin de las campaas electorales le dio al gobierno la responsabilidad de girar recursos a todos aquellos partidos polticos y movimientos que tengan representacin en el congreso, tengan o no personera jurdica, el criterio de asignacin de los recursos va a ser la obtencin de por lo menos el treinta por ciento del cuociente correspondiente a al cargo por eleccin dado, o en su defecto de la tercera parte de la votacin que haya obtenido el candidato elegido. De igual forma al Gobierno Nacional se le dispuso reglamentar en materia de financiacin estatal el monto de dicha financiacin, y la forma procedimental como se otorgan los recursos, finalmente se estableci all que los recursos pblicos van a ser canalizados y manejados por el Consejo Nacional Electoral.
5. La Ley 84 de 1993, segundo intento fallido en el camino de la institucionalizacin del sistema de financiacin poltica en Colombia.
En efecto, este instrumento normativo tuvo el mismo destino truncado de su predecesora, los motivos estn contenidos en la sentencia proferida por la Corte constitucional la C145 de 1994- que encontr en el trmite de la norma, vicios de procedimiento por cuanto algunas de las materias tratadas por la Ley en consideracin de la Corte, deben obedecer al trato de una regulacin propia de una Ley Estatutaria. La ley 84 tenia como propsito regular algunos elementos relacionados con el rgimen electoral, en lo referente a la financiacin, se emitieron las siguientes disposiciones. En primera instancia se le otorgaron facultades al Gobierno Nacional para efectuar apropiaciones presupuestales tendientes a garantizar la provisin de recursos financieros para la realizacin de las elecciones de 1994, adicionalmente se autoriz al Registrador Nacional del Estado Civil para contratar de forma directa encargos fiduciarios prescindiendo de los tramites sobre contratacin administrativa, de tal forma que pueda incorporar las apropiaciones presupuestales a la fiducia para efectos de la consecucin de bienes o servicios necesarios para el ptimo rendimiento del proceso electoral. En materia de campaas polticas, esta ley va a establecer que el Estado participar en la financiacin de campaas emitiendo recursos a aquellos partidos y movimientos polticos que demuestren su personera jurdica, a ellos se les suma los candidatos independientes, movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos, y para todos se les exigi como requisitos para acceder a recursos financieros de origen estatal: En primer lugar, y para efectos de campaas a la presidencia de la republica, se emplear el mecanismo de reposicin, de tal forma que por cada voto vlido obtenido el Estado va a reconocer una suma equivalente a seiscientos pesos para la primera vuelta y cuatrocientos pesos para la segunda vuelta, no obstante si la frmula aspirante obtiene una votacin por debajo del cinco por ciento de los votos vlidos de la eleccin, no se tendr acceso a los recursos derivados de la reposicin. Para las campaas del congreso de la repblica, se van a reponer gastos por el orden de quinientos pesos por cada voto vlido obtenido por la lista o las listas de los candidatos. En cuanto a las campaas de las Alcaldas y los concejos municipales, el valor de la reposicin se estableci en trescientos pesos, para las elecciones de gobernadores y los diputados se van a otorgar cuatrocientos pesos por voto vlido. La ley tambin dispuso en su momento, que los municipios y los distritos deben participar en la financiacin de los procesos electorales para la conformacin de las juntas administradoras locales, de igual forma se les dejo a dichos entes territoriales la discrecionalidad para determinar los montos con los cuales se contribuir da dichos procesos electorales. As mismo se determino que no se otorgarn recursos pblicos va reposicin a aquellas frmulas aspirantes a los cargos de alcaldas y gobernaciones que no alcancen votaciones que superen el cinco por ciento de los votos vlidos. De igual forma el Estado contribuir con un subsidio de transporte que alcanza los doscientos pesos por voto vlido depositado a cada candidato, lista o frmula presentada, de
igual manera los recursos sern entregados al candidato cabeza de lista o el candidato segn sea el cargo al que aspira.
6. Ley 130 de 1994: El marco institucional de la Financiacin de la Poltica colombiana. Los sucesivos tropiezos jurdicos que evitaron la asimilacin del mandato constitucional en materia de financiacin motivaron la necesidad de dar cuanto antes piso legal a las aspiraciones de la Carta Colombiana y con ello dar sentido ordenador a la forma como los agentes polticos se hacen a recursos financieros para garantizar la plena promocin de sus proyectos polticos. En tal sentido y cuatro aos despus de la finalizacin de la asamblea constituyente, el congreso le dio vida a la Ley de partidos la 130 de 1994- quien en su interior contempla el componente de financiacin. El ministro de gobierno de la poca, Humberto de la Calle, en su exposicin de motivos, resalto que la normativizacin de la financiacin de la poltica va a permitir y propiciar de manera importante el fortalecimiento de los partidos, as mismo se va a generar un marco de transparencia en la competencia por el acceso al poder, y finalmente se le va a otorgar al Estado la tarea vital de participar activamente en la financiacin pblica de la actividad poltica en Colombia adems de facilitar recursos no financieros como el acceso a los medios de comunicacin pblicos, para los mismos propsitos. As las cosas el Estado contribuye a la generacin y estructuracin de unos partidos que puedan participar del juego poltico en igualdad de condiciones dndole validez al espritu democrtico y plural que sobre el particular seal la constitucin. Pero al mismo tiempo que contribuye de manera activa en la financiacin mediante el empleo de recursos financieros pblicos, el Estado tiene una inferencia restrictiva en materia de la fijacin de topes para gastos e ingresos provenientes del sector privado hacia los partidos y las campaas electorales, en tal sentido se busca que la ley reglamente dichos topes y exija de los partidos y las campaas un proceso permanente de rendicin de cuentas y de esta forma garantizar el equilibrio de fuerzas entre los aspirantes a los cargos de eleccin popular. Este control adicionalmente tendra como propsito originario, el evitar la infiltracin de recursos provenientes de agentes antisistmicos como las mafias narcotraficantes, grupos delincuenciales y grupos alzados en armas lo cual comprometera la pureza ideolgica y doctrinaria de los partidos mismos, colocndoles en una posicin de sumisin frente a estos poderes, dificultando gravemente con ello el devenir del sistema poltico mismo. Dicho esto y con el compromiso de los poderes polticos para sacar adelante la iniciativa del marco de partidos y de la financiacin poltica, la Ley 130 de 1994 reglament los siguientes elementos a saber: En la configuracin de las consultas internas, se estableci que estos eventos programados al interior de todos y cada uno de los diversos partidos y movimientos polticos que cuenten con personera jurdica van a contar con financiamiento proveniente del Estado siendo especficamente la organizacin electoral quien provea los recursos financieros necesarios para llevar a cabo estas consultas.
El titulo cuarto de esta Ley reviste gran importancia, por cuanto trata del perfil de financiacin pblica y privada a la que se someter el sistema poltico colombiano, en tal sentido la norma establece en el caso de los partidos polticos que estos reciben del Estado recursos en tanto tengan personera jurdica o en su defecto una representacin en el Congreso de la Repblica, para tal efecto se crea un Fondo que anualmente se constituir con un aporte calculado en ciento cincuenta pesos por cada ciudadano inscrito en el censo electoral, de igual forma el Fondo captar los recursos provenientes por concepto de multas de acuerdo con las disposiciones contenidas por la Ley. El manejo del Fondo queda a cargo del Consejo Nacional Electoral quien a su vez distribuir los recursos all contenidos de la siguiente forma: un diez por ciento ser distribuido en partes iguales a todos los partidos y movimientos polticos; un cincuenta por ciento se repartir en funcin al nmero de curles obtenidas en el congreso o en las asambleas departamentales; y un treinta por ciento para contribuir a las actividades que realicen tanto partidos como movimientos polticos que se consideren como fundamentales para su funcin poltica en la sociedad. Adicionalmente la ley estableci que el sesenta por ciento de los recursos provenientes por este fondo puede ser empleado de forma libre por partidos y movimiento en funcin a sus necesidades operativas. No obstante la ley autoriza la libre destinacin de parte de los recursos pblicos provenientes del Fondo de Partidos, se les exige a los partidos que antes de cualquier gasto debe existir al interior de cada partido o movimiento poltico un debate sobre la forma de emplear dichos recursos, esta medida posibilita una verdadera actividad deliberativa al interior de los partidos incitando con ello la democracia interna de las estructuras burocrticas partidistas. En materia de financiacin de campaas polticas, tambin va a haber una contribucin de origen estatal para que se lleven a cabo los procesos electorales garantizando con ello un equilibrado balance en la lucha por el poder entre los participantes del juego electoral, en tal sentido, la ley emplea nuevamente el mecanismo de reposicin de votos. Entonces, para las elecciones que eligen al Presidente de la Republica el valor que reconocer el Estado por cada voto valido en primera vuelta ser de cuatrocientos pesos y doscientos pesos para la segunda vuelta, los recursos sern entregados siempre y cuando la formula aspirante haya alcanzado un caudal de votos superior al cinco por ciento de los votos vlidos. En cuanto a las dems elecciones se establecieron montos de reposicin al siguiente tenor: para los candidatos a curules del Congreso de la Republica se darn cuatrocientos pesos por cada voto ingresado a la lista inscrita; para los candidatos a las Alcaldas y los Concejos Municipales, se reconocen ciento cincuenta pesos por voto vlido depositado en la lista o por el candidato; para los candidatos de Gobernaciones y cmara de Diputados el monto asciende a doscientos cincuenta pesos por voto valido depositado. Tal y como lo promova la ley 84 de 1993, la 130 de 1994 retom la norma relacionada con la obligacin a los municipios y distritos para que financien los procesos polticos tendientes
a la eleccin de los miembros de las Juntas Administradoras Locales, de igual forma se les otorg margen de maniobra para establecer los montos destinados a tal objetivo. El acceso a la reposicin va a quedar entonces supeditado en el caso de los cargos para cuerpos colegiados (Concejos, Diputados) a que la lista postulada alcance un nivel superior de votos a la tercera parte de los votos logrados por la lista que haya alcanzado curul con el menor residuo, en caso contrario no se obtendrn recursos por concepto de reposicin. En cuanto a los candidatos a cargos uninominales (Alcaldes y Gobernadores) se dispuso que no habr reposicin si el nmero de votos validos obtenidos es inferior al cinco por ciento del total de votos vlidos. Si bien la ley indica que la reposicin de gastos para las candidaturas ser entregada al respectivo partido o movimiento poltico o social debidamente representados con personera jurdica, tambin contempla que en el caso de candidatos independientes o que sean apoyados por movimientos sin personera jurdica, se darn recursos exclusivamente a la persona jurdica o natural que dicho candidato indique. Una vez entregados los recursos, se les otorga a los partidos y movimientos polticos la libertad de distribuir los recursos recibidos en atencin a los estatutos sobre los cuales estn constituidos de tal suerte de que en virtud de dichos estatutos se puedan costear las actividades que el partido considere necesarias para su operacin. La ley tambin prev que en el caso de que la campaa sea adelantada por una coalicin de partidos, se debe presentar con anterioridad por parte de los implicados la forma de distribucin de los aportes que tengan origen pblico, de no seguir este tenor, la coalicin de partidos podran perder los recursos estatales, esta norma resulta interesante en tanto se adelanta a eventualidades propias del carcter coyuntural de los procesos electorales y de las dinmicas propias que se dan al interior de dichos procesos. Otro punto fuerte de esta parte de la ley, tiene relacin con el papel de los agentes privados en la financiacin de la poltica, en tal sentido, la ley va a reconocer como legtima la participacin del sector privado en el financiamiento tanto de los partidos como de las campaas electorales, lo anterior es crucial para definir con claridad que se asume entonces un sistema de financiacin mixto en el cual convergen el sector pblico y el privado en el propsito de financiar la actividad poltica de la nacin. En contraposicin, la ley atendiendo la imperativa necesidad de regular al mximo la intervencin de agentes privados sobre asuntos que a la larga afectan al colectivo social, dispuso medidas tendientes en primer lugar al establecimiento de topes mximos de gastos sobre los cuales en ningn caso pueden los partidos o movimientos polticos exceder, en tal sentido, la suma de todo recurso de origen privado sea este particular, propio o asignado por un tercero no puede violar el tope mximo de inversiones para la campaa. La asignacin de los topes fueron designados al Concejo Nacional Electoral, el cual tiene que fijar seis meses antes de cualquier proceso electoral el monto mximo de gasto de las campaas. As mismo, el clculo del tope se basa de acuerdo al censo electoral de las
circunscripciones, los costos de las campaas y la apropiacin presupuestal que haga el Estado para cubrir los gastos generados para costear ese proceso electoral. La penalidad a la que se aventura el infractor que viole los topes de gastos establecidos, implica bsicamente la imposibilidad de recibir recursos de financiacin de carcter pblico y adicionalmente la imposicin de multas que mantienen un rango de entre dos y veinte millones de pesos. De lo anterior se puede pensar que si bien el mecanismo de los topes de gastos constituye un avance importante en el esfuerzo de evitar financiamiento ilegal y equidad en el juego electoral, se observa con preocupacin que el instrumento carece de dientes, esto es de medidas represivas que realmente cohban la violacin de los topes, lo cual ha permitido ver como despus de la promulgacin de la ley, en las mismas elecciones de 1994 se percibieron violaciones al rgimen de topes sin mayores castigos para los infractores, por lo que se hace necesario dotar de instrumentos correctivos que le den fuerza a este vital mecanismo de control de la financiacin. En la misma lnea de los aportes privados, el diseo institucional de la financiacin estableci en materia del rgimen de contribuciones y donaciones que en lo correspondiente a las primeras se pueden hacer contribuciones siempre que estas se entreguen de manera directa al candidato o a la organizacin poltica que represente, en cuanto a las donaciones provenientes de personas jurdicas se exige que estas operaciones cuenten con una votacin de mayora absoluta la mitad mas uno- en el seno de la junta directiva de la respectiva organizacin privada donante o en su defecto de la asamblea general de accionistas, adicionalmente la decisin de hacer la donacin debe quedar registrada en un acta, todo ello con el propsito de dar transparencia en la relacin entre los agentes econmicos y los polticos para promover cualquier alternativa de poder. Un instrumento innovador que emerge con esta ley tiene que ver con la posibilidad de que las organizaciones polticas tengan acceso al sistema financiero para que mediante prestamos puedan conseguir recursos para costear sus actividades polticas, en tal sentido se dispuso que el Banco de la Republica, tres meses antes de las elecciones, d la orden a todos los establecimientos bancarios para que estos otorguen crditos tanto a los partidos como a los movimientos polticos que hayan decidido participar en la respectiva campaa electoral, el acceso al crdito queda supeditado a la garanta generada por la pignoracin del acceso a los recursos otorgados por cuenta de la reposicin de gastos dada por el Estado. Lo anterior obliga al Estado a redimir en el trmino mximo de un mes los dineros de reposicin de gastos, en caso contrario, el mismo Estado deber suplir las cargas generadas por los intereses de los crditos asumidos por los partidos. En todo caso, la posibilidad de acceso a recursos frescos provenientes del sector financiero con garanta del Estado, supone uno de los instrumentos ms novedosos de esta ley en materia de financiacin, lo cual en teora permitira a las organizaciones polticas mantener una posicin estable entre los distintos sectores de financiacin agentes privados, banca, Estado- y as mantener una canasta de financiacin diversificada.
Otro de los aspectos importantes de la ley sobre el sistema financiacin tiene relacin con el desarrollo del ordenamiento constitucional sobre la rendicin de cuentas, de esta forma, se orden la elaboracin, presentacin y publicacin de informes pblicos por parte de los partidos, los movimientos y las organizaciones sociales con representacin poltica, el destinatario institucional de dichos informes fue designada al Consejo Nacional Electoral. El contenido de dichos informes debe dar cuenta entre otros de los ingresos y egresos anuales del partido o movimiento, la forma como fueron destinados y ejecutados los recursos que fueron percibidos de los aportes Estatales, adicionalmente y cuando se dieron lugar procesos electorales, los informes deben indicar los ingresos y los gastos operados en el periodo de las campaas electorales, este balance especficamente debe presentarse en el trmino mximo de un mes una vez finalizado el debate electoral, este balance tambin debe ser presentado por los candidatos de origen independiente sin excepcin. La ley tambin ha dispuesto que una vez el Consejo Nacional Electoral apruebe los informes, estos sean objeto de publicacin en un diario de amplia circulacin nacional. De tal forma que haya una adecuada socializacin de la forma como las instituciones partidistas hacen uso de los recursos que tanto el estado como los benefactores privados han provisto con el objeto de costear la actividad poltica en el pas. La ley de igual forma ha sido rigurosa en este aspecto de la rendicin de cuentas, en tal sentido exige que en materia de ingresos se consignen datos que den explicacin de las contribuciones de los miembros, las donaciones, los rendimientos de las inversiones, los rendimientos obtenidos como resultado de la generacin de actos pblicos, distribucin de folletos, publicaciones, en fin, de toda actividad que generen recursos para la respectiva organizacin poltica, del rubro de ingresos deben hacer parte de igual manera, los crditos contratados, las ayudas en especie y finalmente los recursos percibidos del Estado. Como anexo se debe elaborar una lista en la que se relacionen la operacin, es decir si se trata de una donacin o un crdito, con el nombre del benefactor o prestamista y su telfono, ello con el propsito de que el Consejo Nacional Electoral en su tarea de verificacin y valoracin de la rendicin de cuentas tenga acceso a los agentes financiadores y pueda verificar la validez de la informacin presentada. En el rubro de los gastos, la rendicin de cuentas de los partidos y movimientos se debe esforzar por mostrar los gastos de administracin, los gastos de oficina y adquisiciones, las inversiones en material de divulgacin del trabajo pblico del partido, los gastos por actos pblicos, el servicio de transporte, los gastos de capacitacin e investigacin poltica, los gastos judiciales y de rendicin de cuentas, los gastos por contratacin de propaganda poltica, las erogaciones generadas para el pago de los crditos asumidos, y todos aquellos gastos que hayan constituido la violacin del tope de los gastos demarcado por el Consejo Nacional Electoral. La ultima parte del marco de financiacin contenida en la ley 130 va a hacer referencia a la estructura administrativa e institucional del sistema, en tal sentido se da contenido normativo al sistema del Fondo Nacional de Financiacin de Partidos y Campaas Electorales, cuya potencia administrativa queda adscrita al Consejo Nacional Electoral, el
patrimonio del Fondo ser igualmente competencia del CNE pero la ordenacin del gasto quedar bajo jurisdiccin del Registrados Nacional. En cuanto a la reglamentacin del Consejo Nacional Electoral en lo concerniente a sus competencias sobre el sistema de financiacin, se le adjudic como tareas la de verificar y adelantar investigaciones que garanticen el adecuado funcionamiento de las normas contenidas en la ley, as como la potestad sancionatoria frente a violaciones del mismo instrumento normativo; Ello incluye el cobro de multas que como ya se mencion lneas atrs obedecen a un rango de entre dos y veinte millones de pesos, de acuerdo con la gravedad de la infraccin. Como parte de su funcin de vigilancia, el CNE podr adelantar investigaciones sobre distorsiones en los procesos de rendicin de cuentas de los partidos y movimientos polticos, ello le faculta el ordenar la revisin de los libros de cuentas y el inspeccionar la contabilidad de las entidades financieras. Otro instrumento de control de las finanzas en las organizaciones polticas se instituye en la constitucin de auditoras internas y externas, ello con el propsito de que los partidos, movimientos o candidatos que reciban recursos pblicos tengan como requisito adicional la creacin y acreditacin de sistemas de auditoria interna, as mismo quien quede a cargo de dicha funcin al interior del respectivo partido, se har responsable por omisin al no denunciar al CNE las acciones de orden ilegal o fraudulento en las que incurran miembros del respectivo partido o movimiento. As que mientras los partidos quedan obligados a instalar dispositivos de auditoria interna, tambin se vern sometidos por cuenta de la Registradura Nacional del Estado Civil quien implementar sistemas de de auditoria externa sobre los partidos, movimientos y candidatos y la forma como estos dispusieron los recursos de orden estatal otorgados, la financiacin de esta auditoria externa queda a cargo de los mismos partidos quienes pagarn de forma directamente proporcional a los recursos pblicos recibidos. 7. Primer aviso de reforma del marco de financiacin, la comisin del 95 Poco ms o menos un mes despus de que entrara en vigencia la ley 130 de 1994, concretamente el 29 de Mayo, se llev a cabo la primera vuelta para la eleccin de Presidente de la Repblica, en la cual ninguno de los dos candidatos obtuvo la mayora requerida por la norma constitucional, hacindose necesaria una segunda vuelta, que tuvo lugar el 19 de Junio de ese mismo ao. En ella result electo el doctor Ernesto Samper Pizano77 poco despus estall un escndalo basado en la denuncia del candidato Pastrana contra el candidato Samper segn la cual este ultimo fue receptor de dineros con origen del cartel de Cali, el periodo histrico conocido como el proceso 8000 ulterior a esta denuncia
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Mayorga Fernando, Comentarios a la Ley 130 de 1994 o estatuto bsico de los partidos y movimientos polticos. Contenido en Consejo Nacional Electoral. Memorias del Seminario de Reforma Poltica en Colombia. Editorial Registradura Nacional del Estado Civil. Julio de 1996. p. 117
puso de rodillas al recin inaugurado marco de financiacin mostrando falencias crticas en su potencia reguladora que imposibilitaron su cometido de dar forma a un espritu de competencia limpia en la lucha sistmica por el poder. Por doloroso que sea el escndalo ocasionado por la creciente sospecha, y constatacin en algn caso, de que hubo financiacin de campaas electorales en Colombia con el dinero del narcotrfico, con ello se ha logrado interesar a la ciudadana por la cosa pblica, se ha transformado esa apata escptica en una especie de indignacin expectante, que puede facilitar el proceso de transformacin que las instituciones polticas requieren con urgencia78 Es de esta forma como en 1995 la comisin para la reforma de los partidos polticos creada por la administracin Samper propuso para efectos de la financiacin de la poltica que esta fuera estatal de manera total. Se sugiere que esta sea anticipada. Se contempla la posibilidad de que campaas diferentes de las presidenciales reciban aportes privados limitados y solamente de personas naturales. Se contempla, tambin el sistema de sealar en la declaracin de renta el beneficiario de contribuciones a las tesoreras y movimientos dentro de un lmite mximo anual de veinte salarios mnimos. As mismo y para reducir los costos se recomienda: 1. Prohibir la publicidad pagada en televisin. Se otorgarn espacios gratuitos en la televisin y en la radiodifusin 2. Las campaas no tendrn una duracin mayor de tres meses 3. Los medios de comunicacin no podrn hacer contribucin en dinero ni en especie 4. Los beneficiarios de la financiacin estatal sern las tesoreras de los partidos, movimientos y coaliciones. Lo propio ocurrir con las elecciones regionales y locales y con la financiacin del funcionamiento de los partidos. 5. Los partidos, movimientos y grupos que logren la Eleccin de mujeres, negros e indgenas en las corporaciones pblicas debern recibir incentivos adicionales. El sistema de sanciones por violacin del rgimen de financiamiento sern multas y la prdida o suspensin temporal de la personera jurdica79 8. Un nuevo milenio, una nueva reforma poltica y un nuevo marco para la financiacin de la poltica: El Acto Legislativo 01 de 2003 Pasaron cerca de nueve aos y el sistema de financiacin erigido en 1994 sufri dos desafos que evidenciaron sus limitaciones para garantizar la transparencia y el equilibrio entre las fuerzas polticas para acceder al poder, el primero que fue tratado lneas arribas fue el proceso 8000. Aos mas adelante, el ya maltrecho sistema de financiacin vuelve a mostrar vulnerabilidad, esta vez como consecuencia del estallido de un nuevo escndalo, el de la
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Roll David, Reflexiones en torno a la reforma sobre normas sobre financiacin de partidos polticos y de campaas electorales Contenido en Consejo Nacional Electoral. Memorias del Seminario de Reforma Poltica en Colombia. Editorial Registradura Nacional del Estado Civil. Julio de 1996. p. 148
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Cepeda Fernando, Financiacin Poltica y Corrupcin, Bogot, Editorial Planeta, 2004. p. 161
parapoltica, si bien para el 2002 y 2003 este escndalo apenas se discurra en una etapa embrionaria, ya comenzaba a vislumbrar lo que se ha observado despus: la infiltracin de fuerzas antisistema en el entramado institucional del Estado, sobre todo en su estructura regional y con perspectivas de desbordarse peligrosamente al nivel nacional. En todo caso, estos dos escndalos pusieron en evidencia la necesidad de adecuar el sistema de reglas existente en materia de financiacin poltica para asumir estos y muchos ms desafos a la transparencia en la competencia poltica e incluso en la misma estabilidad sistmica. Con la victoria de lvaro Uribe en las presidenciales de 2002, esa necesidad entr en la agenda poltica al hacer parte en uno de los componentes de la reforma constitucional al sistema poltico sintetizado en el Acto Legislativo 01 de 2003, que signific la ampliacin normativa del artculo 109, matriz constitucional del sistema de financiacin poltica. La reforma al artculo constitucional 109 adems de girar sobre los tres nodos normativos generados en 1991, elevo a rango constitucional elementos novedosos como el marco de sanciones por violacin de topes y el acceso a los medios de comunicacin estatales para la difusin de espacios polticos. En ese orden de ideas la reforma al artculo constitucional 109 en principio mantiene el carcter mixto del sistema de financiacin poltica, al mencionar que el Estado concurre en la financiacin de partidos y movimientos, de igual forma contribuir en la financiacin de campaas electorales mediante el sistema de reposicin. En esta participacin estatal en la financiacin de la actividad poltica, la constitucin le confiri un nuevo marco de actuacin, es el relacionado con el acceso con el que van a contar los candidatos presidenciales para hacer parte de sus campaas utilizando los medios de comunicacin estatales. Con respecto al segundo nodo normativo, el del control de gastos, la carta constitucional conserva el espritu de garantizar la equidad en la competencia poltica en trminos de la financiacin de partidos como de campaas electorales, en tal sentido se establece que es posible limitar los montos de los gastos as como tambin la de las contribuciones de origen privado. Lo novedoso en este apartado tiene que ver con el rgimen de sanciones por la violacin de las medidas de control de gastos, en tal sentido, la constitucin hace saber que de presentarse una evasin del control de de topes mximos en las campaas electorales se puede incurrir en causal de perdida de investidura o del cargo segn sea el caso, de esta manera, la ley adquiere de cierta manera, dientes para combatir de manera decidida, posibles intentos de violacin de topes en las campaas polticas, un anlisis sobre los efectos de esta norma aun deben comprobar la validez de esta afirmacin. El tercer nodo normativo, el de la rendicin de cuentas se mantiene inalterado obligando a partidos, movimientos polticos y a las campaas electorales a rendir de manera publica
informes sobre sus balances financieros especficamente en la forma como perciben y gastan recursos financieros de origen pblico y privado. De igual forma la reforma aplico ajustes monetarios a las partidas para la financiacin anual de partidos, en tal sentido se estableci que el monto anual ascender a 2.7 veces lo aportado durante el ao 2003, manteniendo en adelante su valor en el tiempo, en cuanto a la financiacin de campaas electorales, la cifra ascender a tres veces la que se aporto en el periodo 1999-2002 con precios constantes de 2003, incluyendo los pagos por transporte y las franquicias de correo. Otro elemento que adquiere rango constitucional tiene que ver con la financiacin de las consultas populares que tienen lugar al interior de la actividad de los partidos y movimientos polticos, se establece que el Estado apoyara estos eventos aplicando el instrumento de la reposicin por votos depositados, de igual forma se estableci que dichos recursos debern mantener el valor en pesos constantes desde el momento mismo en que se apruebe el acto legislativo. As las cosas la constitucin del 1991 con las modificaciones realizadas por el acto legislativo 2003 instrumento nuevos mecanismos con los cuales el Estado va a contar para intervenir en el sistema de financiacin de la poltica en Colombia, estas medidas solo van a ser reglamentadas parcialmente por la ultima y mas reciente norma sobre financiacin, la ley 996 de 2005. 9. El sistema de financiacin adaptado para estructurar el mecanismo de la reeleccin presidencial: la ley 996 de 2005. La ley de garantas fue concebida con el objeto de proporcionar un marco equitativo en la competencia por la presidencia de la repblica a propsito de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 02 de 2004 sobre reeleccin presidencial, esta ley constituye el marco ms reciente de financiacin de campaas polticas y es el referente actual en la materia. En materia de financiacin, la ley desarrolla doce elementos contenidos en el capitulo sobre financiacin de campaas presidenciales, todos en atencin a los pilares o nodos normativos contenidos en la constitucin poltica reformada por el acto legislativo de 2003 y a las mismas consideraciones polticas realizadas por los ponentes de la ley. As las cosas la ley establece en primera instancia las condiciones para el acceso a la financiacin estatal previa, entre ellas estn que el candidato debe haber sido inscrito por un partido o movimiento poltico con personera jurdica y que haya alcanzado un cuatro por ciento de los votos en Senado o Cmara de Representantes, esto debe ser certificado por el Consejo Nacional Electoral. El candidato de igual forma puede ser inscrito por un movimiento social o grupo significativo de ciudadanos que hayan recogido firmas equivalentes al tres por ciento del total de votos depositados en las ltimas elecciones presidenciales, previa certificacin de la Registradura Nacional del Estado Civil. En estos y en aquellos candidatos y de no cumplir con las condiciones establecidas, solo tendrn acceso a financiacin estatal mediante la reposicin por votos.
En el caso de cumplir con los criterios mencionados anteriormente, los candidatos tendrn acceso a la financiacin previa del Estado, dicha financiacin previa esta comprendida en dos componentes, siendo la primera un monto para efectos de que las campaas costeen propaganda electoral y un segundo componente con un monto para gastos varios de la campaa. As entonces, queda diseado el marco de financiacin previa estatal, el resto de la ley en materia de financiacin va a estar contenida en el capitulo de financiacin de las campaas presidenciales en propiedad, el articulado comienza sealando una preponderancia en el carcter estatal de la financiacin para efecto de las presidenciales cubriendo a todos los candidatos provengan de partidos, movimientos polticos, sociales y grupos significativos de ciudadanos. Una vez reunidos los requisitos de ley, los candidatos tienen acceso a recibir en la primera vuelta cerca de cuatro mil millones de pesos fraccionados en dos partes, la primera de ellas cerca de 2800 millones- para costear la propaganda poltica y la segunda los restantes 1200 millones/, para gastos discrecionales de la campaa misma, dichos recursos sern entregados por el Ministerio de Hacienda previa certificacin del Consejo Nacional Electoral segn la cual, los candidatos cumplen los requisitos de ley y aceptan la pliza o garanta correspondiente. Para la segunda vuelta, el anticipo asciende a dos mil cuatrocientos millones de pesos para cada candidato, en este caso los gastos de propaganda y generales se parten por la mitad y los recursos sern entregados diez das despus de haberse realizado la primera vuelta. As mismo habr recursos dados va reposicin, en este caso y en primera vuelta cada voto valido depositado tendr un valor de $1705 pesos, no obstante lo anterior, la ley indica que en ningn caso el candidato va a recibir recursos que se hallen por encima de lo realmente gastado y que haya sido aprobado por el Consejo Nacional Electoral, a ello debe restrsele los aportes del sector privado y el anticipo dado por el Estado financiacin estatal previa-. En caso de balotaje, los dos candidatos finalistas, recibirn por concepto de reposicin $ 852 por voto valido depositado. Tanto en la primera como en la segunda vuelta esta restringido el exceder los topes de las campaas. El acceso a los recursos bajo el instrumento de la reposicin queda supeditada a que los candidatos hayan alcanzado una votacin de por lo menos el cuatro por ciento de los votos validos, en caso contrario, no hay desembolso de dineros pblicos e incluso la campaa estar en la obligacin de devolver la totalidad de los recursos percibidos por cuenta de la financiacin estatal previa, para estos efectos se prev que haya un aseguramiento de los recursos mediante la contratacin de plizas o garantas con entidades del sector financiero a favor de la Nacin, en su defecto, los partidos, movimientos polticos y sociales as como los grupos significativos de ciudadanos podrn respaldar dichas garantas o plizas. Para aquellos candidatos que se presentan por cuenta propia, es decir si en apoyo de ninguna agrupacin poltica, se establece que accedern a recursos mediante el mecanismo de reposicin siempre y cuando alcancen el cuatro por ciento de los votos validos depositados, a ellos se les reconocer por voto depositado $3 478.
La ley adicionalmente establece en materia de financiacin estatal previa la posibilidad para las campaas de acceder a unos montos adicionales al anticipo hasta del 10 por ciento del total del tope de gastos establecido, estos recursos sern empleados para efectos de gastos en propaganda electoral. Finalmente en este marco, la ley obliga a aquellos candidatos que habiendo accedido a recursos de la financiacin estatal previa y hayan decidido retirarse antes de la primera vuelta, a la devolucin absoluta de los dineros pblicos suministrados en el termino de quince das despus de tomada dicha decisin, en caso contrario sern la Registradura y el Ministerio de Hacienda las que tomen medidas de carcter judicial para la recuperacin de estos recursos. La ley luego pasa a reglar el espinoso tema de los topes de campaa, el precedente magro de la financiacin de campaas presidenciales obligo a los legisladores a tomar medidas ms severas contra los posibles infractores. En principio se delimitaron los topes de campaa, los cuales no deben superar para el ao 2006, la cifra de diez mil millones de pesos en la primera vuelta y seis mil millones de pesos en la segunda, en ambas cifras debe entenderse que incluye ingresos de origen publico y privado. En el caso de los candidatos sin acceso a financiacin estatal previa, la financiacin de sus campaas correr enteramente por cuenta del sector privado. La ley adicionalmente establece sobre el particular de los topes que el clculo de los mismos se irn adaptando en el tiempo mediante el ajuste de las cifras a la variacin del ndice de precios al consumidor. Acto seguido, la ley de garantas procede a normar el tema de las contribuciones privadas, en tal sentido, establece que las campaas solo pueden recibir hasta un 20% del total del tope de gastos hasta un 20% de recursos de personas naturales, en ningn caso los aportes individuales de personas naturales no pueden superar el 2 % del tope de la campaa, de igual forma, los aportes de los mismos candidatos y sus familiares hasta el cuarto grado de consaguinidad, segundo de afinidad o primero civil no pueden superar en conjunto el 4 % del tope. La ley, en atencin a los problemas presentados en el pasado con la existencia de mltiples cuentas en las campaas, exigi la apertura por parte de los candidatos y sus campaas de una nica cuenta para el manejo de los recursos tanto estatales como para los aportes privados, a dicha cuenta se le eximio el pago del tributo a las transacciones financieras, adicionalmente se delego en la Superintendencia Bancaria el control y vigilancia de dichas cuentas para garantizar la transparencia en las operaciones financieras de las campaas. As mismo, las campaas pueden abrir subcuentas derivadas de la cuenta nica en funcin a la distribucin que las campaas consideren pertinentes. El ltimo componente del marco normativo de la financiacin en la ley de garantas aborda el tema de los controles, la rendicin de cuentas y el rgimen de sanciones al que se exponen los infractores de esta ley. Entre las medidas adoptadas por esta norma relacionadas con la rendicin de cuentas se establece la figura del Gerente de campaa. El candidato y su campaa deben designar un
gerente de campaa al cual se le deben colocar en su orbita de funciones y responsabilidades el manejo de todas las operaciones financieras de la campaa manejo de ingresos y gastos-, este funcionario debe ser nombrado por la campaa dentro de los tres das siguientes a la inscripcin de la candidatura. El gerente de campaa ser el representante oficial ante el CNE y tomara absoluta responsabilidad en lo concerniente al componente de financiacin de la campaa incluyendo la presentacin de los balances, cuentas y la reposicin de los gastos de la campaa, este puede nombrar delegados subgerentes- de acuerdo a su criterio. En ningn caso puede ser gerente de campaa un funcionario pblico o un ciudadano extranjero. Los mecanismos de control erigidos para garantizar la transparencia de las presidenciales quedan contemplados por la ley mediante los libros de contabilidad y soportes as como las auditorias. De los libros de contabilidad, se exige que las campaas deben llevar un libro mayor de balances, el diario columnario y por lo menos un libro auxiliar, todos ellos sujetos de verificacin y registro por parte de la Organizacin Electoral, adicionalmente se obliga a la elaboracin de listas con datos sobre las contribuciones, donaciones, crditos y relacin de estos con los datos de las personas naturales que realizaron la operacin respectiva. En lo concerniente a las auditorias, la ley de garantas siguiendo la lnea de la ley 130 de 1994 adapto el sistema de auditorias para los partidos contenido en dicha ley, de hecho, la contratacin de la auditoria interna por parte de las campaas es condicin necesaria para la recepcin tanto de recursos pblicos como de aportes privados. Adicionalmente la ley convierte al auditor en sujeto solidariamente responsable del manejo de los ingresos y gastos que haga la campaa, ello en tal caso de no hacer denuncia a las autoridades de posibles irregularidades que se presenten en el seno de la campaa. La auditoria interna ira acompaada de una auditoria externa adelantada por el Consejo Nacional Electoral, esta debe tener una cobertura nacional y su financiacin debe hacer parte de la apropiacin presupuestal global para la financiacin estatal, el contrato de dicha auditoria externa se pagara en directa proporcin con los informes o cuentas efectivamente auditados. El de la rendicin de cuentas de la respectiva campaa para la presidencia de la republica han sido designados al gerente de campaa. Por otra parte el candidato presidencial, el gerente de campaa, el tesorero y el auditor tendrn que responder tanto por la presentacin de los informes contables como por el estricto cumplimiento del rgimen de financiacin de campaas. El Consejo Nacional Electoral por su parte reglamentara el sistema nico de informacin sobre contabilidad electoral y todas aquellas materias y procedimientos concernientes al control de cuentas y actividades financieras de las campaas. Finalmente, la ley de garantas, siguiendo el precedente normativo creado por la reforma poltica de 2003, instauro un rgimen de sanciones para los que transgredan los instrumentos normativos constitutivos de esta ley. En tal sentido y de confirmarse irregularidades por parte del Consejo Nacional Electoral se proceder a implementar medidas sancionatorias que incluyen en primera instancia la imposicin de multas que equivalen a entre el 1% y el 10% de los recursos provistos por la Nacin, tambin se congelaran los giros respectivos. Si
la infraccin tiene que ver con el exceso en el tope de ingresos o de gastos, se exigir la devolucin parcial o total de los recursos entregados. Pero la medida sancionatoria ms importante que contiene esta ley esta circunscrita a la posibilidad, de que en la eventualidad que el candidato infractor resulte siendo el ganador de la contienda electoral, se enfrente a la perdida del cargo obtenido, esto es la presidencia de la republica. La ley as mismo contempla que las denuncias por violacin de los topes de campaa tendrn que ser presentadas en el trmino de un mes pasado la fecha de la eleccin presidencial.
10. El sistema de financiacin poltica en su ms actual estado: el Acto Legislativo 01 de 2009
Transcurrieron seis aos desde la reforma poltica de 2003 y cuatro desde la ley de garantas para el proceso electoral presidencial, para llegar a un ulterior momento en el proceso de estructuracin normativa del sistema de financiacin, los avances alcanzados por estos ltimos hitos normativos, sumados a la mayor presin societal para atender el tema de la financiacin, influyeron sobre los hacedores de poltica en el Congreso de la Repblica para tratar de una vez por todas la forma como debe financiarse la poltica en el pas. De esta manera y desde mediados del ao 2008, se radic en el Congreso el proyecto de reforma poltica motivada en gran parte por la necesidad de proporcionar a la ciudadana cada vez ms molesta e indignada con su clase poltica- un sistema de reglas que garantice un ambiente poltico moralmente aceptable, ello en atencin a que en el plano polticohistrico el escndalo de la parapoltica prcticamente captur al congreso y lo puso contra la pared. La reforma entonces se constituy en un imperativo para las lites gobernantes quienes de una u otra forma deban mostrar una actitud de rectificacin y enmienda materializada en principio, aunque las crticas en ese sentido arrecian desde todas las latitudes del sistema poltico para desmentir esa actitud- en la reforma constitucional. Dichas crticas apuntan a elementos concretos contenidos en la mencionada reforma, tales como la cuestionada silla vaca, el tema de los umbrales y la controvertida resurreccin del transfuguismo poltico, sin embargo y a pesar de las resistencias levantadas por la oposicin en relacin con estos elementos, esta reforma corri con la suerte con la que no contaron intentos ulteriores de reforma ya que esta tiene el aval del gobierno del presidente Uribe y de las bancadas uribistas presentes en congreso que constituyen mayora y que gracias precisamente a esa mayora lograron pasar no sin menos contratiempos, duros debates y profundas tensiones polticas- el articulado de la reforma constitucional. En materia de financiacin, los avances alcanzados por la reforma poltica conservan los principios desarrollados en la ltima dcada, pues dan cuenta de la imperativa necesidad del reforzamiento de los controles y sobre todo del endurecimiento en materia de sanciones a los que infrinjan el marco normativo de la financiacin.
El artculo 109 constitucional entonces comienza estableciendo la concurrencia del Estado en la financiacin poltica y electoral de los partidos con personera jurdica, el carcter mixto de la financiacin derivado de esta premisa se mantiene con respecto a lo desarrollado por los legisladores en las reformas previas. De acuerdo con este lineamiento, el Estado mantiene la actitud proactiva sobre el sistema de financiacin de la poltica que las reformas precedentes haban establecido, ello se deduce de la definicin de una normatividad que sea estricta en mbitos como los relacionados con el control a los ingresos de origen privado as como a los gastos generales de las campaas polticas y los criterios o accesos requeridos para la asignacin de recursos pblicos para efectos de la financiacin de los procesos electorales. Por otra parte, el componente de rendicin de cuentas por parte de los partidos polticos y las campaas electorales se mantiene vigente como uno de los pilares del sistema, as pues la exigencia de la publicacin de los datos sobre los volmenes, orgenes y destinacin de los recursos tanto pblicos como privados adquiere la preeminencia requerida para garantizar la equidad en la vida poltica de la nacin. En cuanto al dispositivo sancionatorio, se observa que al igual que en la reforma del 2003, la violacin de topes generar la prdida del cargo y la investidura, ser entonces una ley estatutaria la que defina con detalle el camino que conduzca con claridad la utilizacin de este fundamental instrumento de control del sistema de financiacin poltica. El elemento novedoso de esta reforma constitucional en materia de financiacin es un apartado que versa sobre un fenmeno que Fernando Cepeda hizo manifiesto tiempo atrs, pero del que an no se han impulsado esfuerzos epistemolgicos ni tericos lo suficientemente slidos para dar cuenta de su naturaleza, se trata de la Financiacin Trasnacional que denota la participacin de agentes privados y estatales extranjeros en la financiacin de proyectos polticos nacionales. De acuerdo a lo anterior, la norma prohbe de manera expresa la financiacin de campaas polticas por parte de personas jurdicas o naturales extranjeras, las explicaciones derivadas de la necesidad de incluir esta enmienda constitucional pueden hallar razn en la compleja situacin geopoltica por la que atraviesa el pas, la cual revela tensiones sin precedentes con naciones hostiles con proyectos polticos antinmicos como los que provienen de pases fronterizos como Venezuela cuya administracin ha evidenciado un manifiesto inters por ampliar su espectro de influencia poltica en territorio colombiano y que ha encontrado eco en el ala izquierda del Partido Liberal y en el partido Polo Democrtico Alternativo. Igualmente y como se mencion arriba, la financiacin trasnacional da cuenta de la intervencin de agentes extranjeros de naturaleza pblica y privada, por lo que tambin es posible pensar en que la norma tambin buscara que el sistema poltico se mantenga independiente de intereses no solo provenientes de estados nacionales sino de agentes privados como multinacionales quienes buscaran beneficios de orden econmico. A rengln seguido en ese apartado de la financiacin trasnacional, se indica que Ningn tipo de financiacin privada podr tener fines antidemocrticos o atentatorios del orden
pblico la referencia puede relacionarse con el inters del Estado por procurar que la dinmica poltica se mantenga libre de las influencias de los agentes anti sistema como las bandas emergentes del extinto paramilitarismo y de los grupos narcoterroristas de extrema izquierda. En trminos generales, se percibe que el sistema de financiacin hace parte de las prioridades de la reforma poltica, el gobierno a travs del Ministerio del Interior observa en la exposicin de motivos de la ley estatutaria que reglamenta la reforma poltica que otro de los ejes centrales de la reforma constitucional que recin se acaba de aprobar es el que tiene que ver con el financiamiento de los partidos y las campaas electorales. Ya el Gobierno Nacional haba sealado que el problema del financiamiento de la poltica en Colombia no se ubica solamente en el terreno de la ley, sino tambin en los en los mecanismos para llevarla a la prctica, en las debilidades institucionales y en una cultura permisiva frente a las violaciones de la normatividad vigente80 La necesidad de reglamentar y hacer aplicables los principios constitucionales sobre la financiacin motiva al ejecutivo para impulsar la ley estatutaria de la reforma poltica. En la misma lnea argumental, el ejecutivo enfatiza para efectos de hacer operativa la norma constitucional que la responsabilidad poltica de los partidos as como la implementacin de mecanismos dirigidos a evitar la influencia de asociaciones ilcitas en la poltica, se constituy en el eje primordial sobre la cual se edific la reforma de 2009. Si bien es cierto, la reforma de 2003 buscaba el fortalecimiento y democratizacin de los partidos polticos, as como la erradicacin de los estmulos que impulsaban las malas costumbres o prcticas en general, como son el clientelismo y la corrupcin, la verdad es que en los ltimos tiempos se han venido presentando circunstancias de carcter poltico, social y de orden pblico que llevaron al constituyente de 2009 a introducir significativos cambios, especficamente en lo atinente a estructurar un rgimen e responsabilidad poltica de los partidos e impone la necesidad de introducir algunas sanciones a estas organizaciones partidistas como consecuencia de la penetracin de actores ilegales, como el narcotrfico, el paramilitarismo y la guerrilla, que han afectado gravemente la estructura institucional. 81 En otras palabras, la estructura institucional contenida en la reforma poltica de 2009 otorga responsabilidades de estricto cumplimiento a los partidos polticos para encauzar sus proyectos polticos en funcin de las grandes mayoras en detrimento de los intereses oscuros provenientes de terroristas y mafiosos. No obstante todo lo anterior, y a pesar las buenas intenciones expresadas desde el alto ejecutivo para darle impulso a la ley estatutaria que reglamenta la reforma poltica, lo que la realidad da cuenta en momentos en los que se escribe el presente captulo es que los mismos polticos que sacaron adelante el proyecto en el congreso se muestran renuentes a hacer las concreciones necesarias para poner en funcionamiento el mandato constitucional a travs de
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Ministerio de Interior y de Justicia. Exposicin de Motivos Proyecto de Ley Estatutaria No. 47 de 2009 Por medio de la cual se reglamenta el Acto Legislativo N. 1 de 2009 y se modifica y adiciona la ley 130 de 1994
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la ley estatutaria, han pasado casi cinco meses desde la promulgacin del acto legislativo y an la ley se encuentra empantanada en las comisiones del congreso, el llamado de urgencia que ha hecho el gobierno y las fuerzas vivas de la sociedad no han logrado que esta estructura normativa salga adelante de forma que entre en vigencia a tiempo de cara al proceso electoral de 2010.
11. Balance, y Perspectivas del proceso de configuracin institucional del sistema de financiacin poltica en Colombia El Balance En primera instancia debe indicarse que el desarrollo del sistema de financiacin poltica en Colombia ha resultado ser evolutivo en tanto el entramado institucional se ha ido expandiendo en trminos de las materias de intervencin normativa sobre la forma como los partidos polticos y las campaas se financian, dicha evolucin queda evidenciada por el presente escrito, pues se ha podido constatar como la primigenia ley de partidos del ao 85 va siendo desarrollada, nutrida y adaptada tanto por la normatividad constitucional como por las leyes posteriores, en funcin de los desafos sistmicos caractersticos de la poltica colombiana y sus actores. En consecuencia se pueden establecer como alcances del marco normativo de la financiacin poltica, que en primer lugar y dada la crisis de representacin y legitimidad del sistema de partidos nacional, el tema de la financiacin se ha identificado como fundamental para comprender esa crisis y que su resolucin supondr el pilar para reconfigurar un balance optimo en la lucha por el poder entre partidos polticos orientados a maximizar las demandas del colectivo sin someterse al poder mafioso o corporativizado. Prueba de lo anterior queda demostrada con la elevacin a rango constitucional del sistema de financiacin en el ao de 1991, y posteriormente con su mejoramiento en la reforma poltica en 2003. Adicionalmente y con ocasin de los escndalos del proceso 8000 y la Parapoltica, el tema de la financiacin trascendi las esferas polticas tradicionales y se convirti en objeto del debate nacional, conllevando a la generacin de demandas de la base social para reclamar de los legisladores mayores desarrollos institucionales en torno al sistema de financiacin. En segundo lugar, el sistema de financiacin erigido ha desarrollado un marco normativo ms estructurado y completo en comparacin con otros sistemas polticos especialmente los latinoamericanos, lo que da cuenta de la imperativa necesidad de regular esta materia para poder garantizar el juego democrtico y constituirse de esta forma en modelo para ser replicado o tenido en cuenta por la comunidad internacional. En tercer lugar y con un nivel de especificidad mayor se observan como fortalezas, el de estructurar mecanismos de control de ingresos y gastos traducidos en presentacin de informes contables, as como la puesta en ejecucin de auditorias internas y externas. Este componente es fundamental para el sistema en tanto se convierte en la herramienta de
control que garantizar que los actores amparados en la ley, sin embargo existen elementos que deben potenciarse para que la efectividad de estas herramientas cobren su valor real, ms adelante se retomar este tema. Otro elemento para resaltar es el del carcter mixto de la financiacin no obstante los conflictos que ello ha generado para la estabilidad del sistema. Los legisladores han apostado por esta frmula en tanto se comprende que los partidos polticos gozan de una posicin bastante particular, obedecen a una organizacin privada pero sus funciones quedan orientadas al pblico en general, en otras palabras se hallan en un estado hbrido por lo que no encajan por completo bajo la rbita estatal impidiendo una financiacin total de la nacin como tampoco pueden quedar en manos del sector privado legal o mafioso- por las razones ya expuestas. El tipo mixto ha permitido a los partidos acceder a un prisma de financiacin, lo que les facilita un flujo de recursos apto para su operacin, de esta forma pueden obtener del estado recursos monetarios y elementos del aparato estatal medios de comunicacin estatales-. De origen privado se tienen las contribuciones de los afiliados, -que por cierto esta en un nivel muy precario-, las donaciones, los aportes de personas jurdicas fuente fuertemente criticada- y los recursos obtenidos del sistema financiero recibidos en forma de crditos con garanta de la nacin. Entre las limitaciones que pueden deducirse de los elementos arriba mencionados, es que no obstante la amplitud de materias cobijadas por el marco normativo, los controles, los filtros, y todo aquello que hace parte del sistema de financiacin, se observa que han resultado o bien cortos, o bien insuficientes para constituirse realmente en sistemas de reglas que puedan blindar efectivamente la influencia de actores con recursos de poder que terminen por evitar el correcto funcionamiento de los partidos polticos. Por ms temas que sean objeto de regulacin, y por ms controles que se coloquen, los partidos polticos todava hoy experimentan fuertes presiones en su accionar por parte de los grandes financiadores, especialmente los que tienen origen en la clandestinidad, muestra de ello es que los partidos estn en su peor etapa histrica, el poder pblico legislativo-del que los partidos son sus principales tributarios- es el ms despreciado por la opinin pblica y la crisis institucional derivada de los escndalos de la Parapoltica es consecuencia de la influencia de dineros mafiosos en la escena poltica, todo ello en suma es consecuencia de un sistema de financiacin que no ha logrado contener los desafos sistmicos para los que fue diseado. El elemento central que ha impedido un pleno funcionamiento de este entramado institucional, gravita en torno a la inexistencia de un marco sancionatorio que reprima cualquier intento de socavar el sistema de reglas erigido, castigos como la prdida del cargo, y sanciones a los partidos y/o a los candidatos infractores que supongan cambios comportamentales drsticos an no hacen parte del marco legal existente, salvo claro esta, en lo que tiene que ver con el rgimen sancionatorio de la ley de garantas, que solo se refiere a las elecciones para el presidente de la republica. Este predicamento se mantendr latente en tanto no entre en vigencia la ley estatutaria que desarrolla el acto legislativo del 2009.
De manera pues que el balance es por lo pronto insatisfactorio, el marco legal est, pero de nada servir si su burla no supone un verdadero rgimen sancionatorio que garantice la obediencia a la ley y a las instituciones en ella contenidas. Perspectivas y Desarrollos Institucionales Al haber realizado un breve anlisis de los alcances y limitaciones del marco normativo de la financiacin poltica en Colombia, se hace relevante para efectos del desarrollo del debate sobre el tema, prestar atencin a elementos emergentes que deben ser tratados de manera prioritaria de cara al futuro poltico del pas. En primer lugar y en atencin a los escndalos de la ltima dcada relacionados con el tema de la financiacin privada, publica y mixta se debe discutir en mejores diseos institucionales para hacer frente efectivamente a estas amenazas al sistema. En tal sentido si lo que se desea es fortalecer el sistema mixto existente, entonces la propuesta consiste en ampliar las fuentes de financiacin pblica y privada, haciendo modificaciones entre las ltimas, La ampliacin de las fuentes de financiacin tiene que ver con que del lado pblico haya un incremento en la financiacin indirecta que el Estado proporciona a travs de acceso a medios de comunicacin y a todo aquello que del aparato estatal sirva para el funcionamiento del juego poltico, otro elemento con el que el Estado puede contribuir a la financiacin poltica, tiene que ver con promover estmulos tributarios para la financiacin por parte de los contribuyentes, este instrumento es empleado con xito en los sistemas polticos norteamericanos-Canad y Estados Unidos-. Del lado privado, es imperativa la prohibicin de los aportes realizados por personas jurdicas, pues se observa que constituyen los vectores de distorsin del sistema ms representativos, en contraposicin, debera estimularse las contribuciones de los afiliados a los respectivos partidos, estableciendo montos y tiempos para la contribucin de tal manera que los partidos se mantengan financieramente slidos. Otras fuentes de financiacin deben terminar de fortalecer la estructura financiera de los partidos, el acceso a crdito proveniente del sector bancario con garanta de la nacin contenido en el marco normativo es un instrumento que debe mantenerse y estimularse con mayor vigor, de igual forma, los partidos deben estar en capacidad de producir recursos propios en la medida de lo legalmente posible. El propsito de todo este recetario de propuestas no es otro sino de fortalecer a los partidos polticos, los cuales deben dejar de lado su vocacin netamente electoral, pues ello les aleja de la base que representan, los partidos polticos deben entonces abrir sus campos de intervencin que justifiquen los esfuerzos que hace tanto el Estado como los contribuyentes afiliados al partido.
En segundo lugar, respecto a lo expuesto en el balance del sistema de financiacin, se debe prestar especial atencin a la bsqueda de un rgimen sancionatorio que realmente haga respetar las instituciones creadas para la adecuada financiacin la poltica en Colombia, en ese sentido, los avances expuestos por la ley de garantas constituyen un sendero por el que hay que profundizar, pues contiene sanciones como la prdida del cargo que en ltimas es el castigo ideal para comportamientos que han lesionado gravemente a la democracia y a sus instituciones, de igual forma una ampliacin del rango de multas tambin debe ser tenido en cuenta para posteriores marcos legales, finalmente el rgimen sancionatorio debe llegar a todos los niveles territoriales si se trata de campaas electorales y a todos los actores polticos trtese de candidatos, partidos o movimientos de tal forma que la poltica quede blindada de aquellos elementos que la debilitan y la degradan. En todo caso, lo que se avizora para el sistema de financiacin poltica en Colombia es un proceso que debe dirigirse a regular de manera eficaz el acceso a recursos para los partidos de manera que puedan fortalecerse para competir en igualdad de posibilidades por el poder poltico. En tal sentido deben hacerse definiciones sobre el tipo de financiacin, si se mantiene mixto o se hace el trnsito a la estatizacin, revisar los aportes de los afiliados, las donaciones y las contribuciones del sector empresario, reforzar los controles a las finanzas de los partidos apoyndolos con severos castigos si se encuentran irregularidades, en fin el sistema tiene que ponerse en funcionamiento y de manera pronta. En caso contrario, y de no hacerse los ajustes pertinentes y sustantivos de la garanta del adecuado juego democrtico se perdern permanentemente la oportunidad de dotar a los partidos los instrumentos que le permitan ser el intermediario de los intereses colectivos condenndolos a su desaparicin con las nefastas consecuencias que sobre la estabilidad del rgimen ello pueda suponer. Bibliografa Cepeda Fernando, 2004. Financiacin Poltica y Corrupcin, Bogot: Editorial Planeta. Mayorga Fernando, 1996. Comentarios a la Ley 130 de 1994 o estatuto bsico de los partidos y movimientos polticos. Contenido en Consejo Nacional Electoral. Memorias del Seminario de Reforma Poltica en Colombia. Bogota: Editorial Registradura Nacional del Estado Civil. Roll David, 1996. Reflexiones en torno a la reforma sobre normas sobre financiacin de partidos polticos y de campaas electorales, Contenido en Consejo Nacional Electoral. Memorias del Seminario de Reforma Poltica en Colombia. Bogota: Editorial Registradura Nacional del Estado Civil. Roll David, 1999. Inestabilidad y Continuismo en la dinmica del cambio poltico en Colombia, Bogota: ICFES Roll David, 2001. Un siglo de ambigedad. Para entender cien aos de crisis y reformas polticas en Colombia, Bogot: Universidad Nacional de Colombia-IEPRI-CEREC. Roll David, 2005. Partidos polticos y Congreso. Elites polticas y mayoras parlamentarias en Colombia en la dcada de los noventa, Bogota: Universidad Nacional de Colombia.
Roll David, 2002. Rojo difuso Azul palido. Los Partidos tradicionales en Colombia: entre el debilitamiento y la persistencia, Bogota: Universidad Nacional de Colombia- Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales. Sarabia Arturo, 2003. Reformas polticas en Colombia Del plebiscito de 1957 al Referendo del 2003, Bogot: Grupo Editorial Norma. Repblica de Colombia. Ley 58 de 1985. "por la cual se dicta el estatuto bsico de los partidos polticos y se provee a la financiacin parcial de las campaas electorales". Repblica de Colombia. Ley 2 de 1992. Por el cual se dictan algunas disposiciones en relacin con las elecciones que se realizarn el prximo 8 de marzo de 1992. Repblica de Colombia. Ley 84 de 1993 por la cual se expiden algunas disposiciones en materia electoral. Repblica de Colombia. Ley 130 de 1994. Por el cual se dicta el estatuto bsico de los partidos y movimientos polticos, se dictan normas sobre su financiacin y la de las campaas electorales y se dictan otras disposiciones. Repblica de Colombia. Acto Legislativo 01 de 2003 Por el cual se adopta una Reforma Poltica Constitucional y se dictan otras disposiciones Repblica de Colombia. Ley 996 de 2005 por medio de la cual se reglamenta la eleccin de Presidente de la Repblica, de conformidad con el artculo 152 literal f) de la Constitucin Poltica de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones. Repblica de Colombia. Acto Legislativo 01 de 2009 Por el cual se modifican y adicionan unos artculos de la Constitucin Poltica de Colombia Anales del Congreso de la Repblica, Informe Sesin Comisin Primera Senado, 3 de Octubre de 1984. Anales del Congreso de la Repblica, Informe Sesin Comisin Primera Senado, 15 de Noviembre de 1984 Anales Congreso de la Repblica, Informe Sesin Comisin Primera Senado, 30 de Noviembre de 1984. Presidencia de la Repblica. Centro de Informacin y Sistemas para la preparacin de la Asamblea Nacional Constituyente. Informe Sesiones Comisin Primera, Mayo 19 de 1991. Ministerio de Interior y de Justicia. Exposicin de Motivos Proyecto de Ley Estatutaria No. 47 de 2009 Por medio de la cual se reglamenta el Acto Legislativo N. 1 de 2009 y se modifica y adiciona la ley 130 de 1994
LA DIFICULTADES DEL FINANCIAMIENTO DE LA POLTICA EN COLOMBIA Y SUS REPERCUSIONES EN EL SISTEMA DE PARTIDOS: ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA PARAPOLTICA
Por David Roll y Laura Ballen
Resumen El presente artculo tiene como propsito identificar a partir del estudio del caso de la Parapoltica, las particularidades del sistema de financiamiento de la poltica en Colombia, su adecuacin a las realidades polticas locales y regionales, sus aciertos y dificultades; as como las implicaciones que tiene sobre el sistema de partidos polticos. Especficamente se pretende caracterizar: la conexin existente entre las caractersticas del sistema de financiamiento de la poltica con la ocurrencia de situaciones de financiamiento ilegal como la parapoltica, la forma como se ha visto reflejada la alianza entre polticos y paramilitares en el comportamiento del sistema de partidos y los efectos de esta relacin sobre tal sistema. La hiptesis que se pretende sustentar a travs de los tres apartados que estructuran el documento plantea que si bien la incapacidad del Estado para construir y desplegar en el nivel local instituciones de control que cuenten con los recursos adecuados para ejercer eficazmente funciones de fiscalizacin e imponer sanciones, favorece la financiacin irregular de la actividad poltica y por ende el surgimiento de fenmenos como la Parapoltica, que alteran la estructura y condiciones del juego poltico electoral; son las prcticas culturales y otros procesos polticos de ms largo alcance, como las asimetras territoriales, la dbil construccin de ciudadana, la desfiguracin de la nocin de lo pblico, y las dinmicas del conflicto armado, los que determinan la ocurrencia de este tipo de situaciones de financiamiento irregular de la poltica, que adems de alterar la competencia poltica y la dinmica del sistema de partidos, afectan su legitimidad y la confianza en las instituciones. Palabras clave: Parapoltica, financiacin de la poltica, Partidos Polticos. Sistema de partidos.
Abstract. The present article has as intention identify from the study of the case of the Parapoltica, the particularities of the system of financing of the politics in Colombia, his adequacy to the political local and regional realities, his successes and difficulties; as well as the implications that it has on the system of political parties. Specifically it tried to characterize: the existing connection among the characteristics of the system of financing of the politics
with the occurrence of situations of illegal financing as the parapoltica, the form like has seen the alliance reflected between political and paramilitary in the behavior of the system of parties and the effects of this relation on such a system. The hypothesis that is tried to sustain across three chapters that construct the document raises that though the disability of the State to construct and deploy in the local level institutions of control that possess the resources adapted to exercise effectively functions of inspection and to impose sanctions, favors the irregular funding of the political activity and the emergence of phenomena as the Parapoltica, which there alter the structure and conditions of the electoral game; they are the cultural practices and other political processes of longer scope, as the territorial asymmetries, the weak construction of citizenship, the disfigurement of the notion of the public thing, and the dynamics of the armed conflict, which determine the occurrence of this type of situations of irregular financing of the politics, which beside altering the political competition and the dynamics of the system of parties, they affect his legitimacy and the confidence in the institutions. Key words: Parapoltica, funding of the politics, Political parties, system of parties.
INTRODUCCIN. La preocupacin por el financiamiento de la actividad poltica ha sido una constante en el tiempo, presente desde el origen mismo de los partidos polticos82, y que en el contexto de la globalizacin adquiere una nueva dimensin debido a que las transformaciones generadas por este proceso han supuesto un nuevo tipo de sociedad y con ello nuevos mecanismos para el ejercicio de la actividad poltica que demandan grandes recursos. En este escenario el tema del financiamiento resulta mucho ms complejo debido al incremento de las restricciones que afectan la disponibilidad de recursos legales y la consolidacin del poder econmico de las organizaciones al margen de la ley que derivan sus recursos del narcotrfico y que buscan penetrar diversas instancias del poder pblico para continuar desarrollando sus actividades. El desprestigio de los partidos polticos y las difciles condiciones econmicas han reducido la posibilidad de estas organizaciones y de sus candidatos, para financiarse mediante los aportes de sus militantes; al tiempo que las transformaciones del electorado, la ampliacin del nmero de procesos electorales y la persistencia de prcticas clientelistas, refuerzan la necesidad de contar con nuevas fuentes de recursos para desarrollar sus actividades de difusin y proselitismo.
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Los primeros intentos de regulacin del financiamiento de los Partidos Polticos se produjeron a finales del S XIX en Inglaterra y Estados Unidos y tenan como propsito impedir la injerencia de grandes conglomerados en asuntos Econmicos. Desde entonces se han producido en diferentes contextos diversos mecanismos legales con tal fin, los cuales han resultado inoperantes en algunos casos, por lo cual en la perspectiva del Derecho electoral se mantiene la discusin sobre como regular el tema del financiamiento de la poltica para impedir la captura de lo pblico por parte de particulares.
Tal situacin lleva a que los candidatos y sus partidos polticos deban desarrollar, adems de inversiones en estrategias de marketing y publicidad en medios masivos de comunicacin, campaas de lobby ante asociaciones y grandes conglomerados empresariales para obtener los recursos que demanda la ejecucin de actividades proselitistas. El acceso de recursos por esta va pone en riesgo de la independencia y neutralidad de los candidatos una vez acceden al poder. As mismo la tentacin por el poder, y la no consecucin de recursos a travs de estas fuentes puede conducir en ciertos casos al establecimiento de vnculos con actores al margen de la ley, que condicionan su financiacin al favorecimiento de sus intereses. Tanto la financiacin con dineros de origen ilcito como por parte de sectores empresariales han originado en Colombia, como en otras partes del mundo, algunas situaciones de corrupcin que una vez descubiertas han deteriorado la legitimidad de los partidos y han profundizado el sentimiento antipoltico que emergi a comienzos de los noventas. Particularmente en el escenario poltico colombiano han sido recurrentes durante los ltimos diez aos escndalos relacionados con la financiacin de campaas polticas que han redundado en una crisis de legitimidad por parte de las instituciones, particularmente de los gobiernos locales y del congreso de la repblica. De acuerdo con sus caractersticas estos escndalos se clasifican en cuatro tipos de situaciones: 1. La presunta financiacin de campaas polticas por parte de actores ilegales. 2. Denuncias sobre la participacin de funcionarios pblicos en poltica y la utilizacin indebida de recursos pblicos para financiar movimientos y campaas polticas. 3. Sindicaciones de probables violaciones a los topes de gasto autorizados por el Consejo Nacional Electoral en las campaas polticas. 4. Acusaciones de actuacin indebida de funcionarios pblicos en los procesos de licitacin y estructuracin de polticas pblicas, favoreciendo los intereses econmicos y polticos de quienes financiaron en el pasado su campaa electoral. El escndalo con mayor trascendencia en la historia reciente del pas despus del llamado Proceso 8.000 83 , que develo la financiacin irregular de la campaa presidencial del presidente Ernesto Samper; ha sido la Parapoltica. Esta situacin agrupa una serie de acusaciones y denuncias publicadas por la prensa, desde el inicio del proceso de negociacin del gobierno con las AUC en el 2005, que dan cuenta, a partir de las declaraciones de los voceros de esta organizacin, de su presunta infiltracin en el congreso84 y otras instancias
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Este inici formalmente como proceso judicial en 1996, por el Fiscal Alfonso Valdivieso, a raz de la divulgacin en 1994 de grabaciones que presuntamente atestiguaban la financiacin irregular de la campaa del electo presidente Ernesto Samper Pizano por parte del cartel de Cali. Adems de involucrar judicialmente a los miembros de la campaa de Samper, este escndalo implico a mltiples funcionarios pblicos como contralores generales de la Nacin, congresistas, ministros, entre otros. Algunos de ellos resultaron absueltos, mientras que otros fueron encarcelados y destituidos de su cargo. Fuentes: Leal Buitrago, Francisco, editor, "Tras las huellas de la crisis poltica". Tercer Mundo Editores. Bogot. 1996. Can Luis, "La crisis. Cuatro aos a bordo del gobierno Samper ". Planeta. 1997. Vargas Mauricio, Lesmes Jos y Telles Edgar. "El presidente que se iba a caer: diario secreto de tres periodistas sobre el 8.000". Planeta. Bogot: 1996. 84 Las declaraciones de los voceros de las AUC sealaban que haban logrado infiltrar el 35% del congreso de la republica electo para el periodo 2002-2006, a travs de mecanismos como la financiacin directa de las
pblicas a travs de la financiacin directa y la participacin en las campaas polticas, suplantando la figura de los caciques polticos tradicionales, durante el periodo 2002 y 2006. La Parapoltica, adems de constituirse en un proceso inacabado que afecta la legitimidad de las instituciones y que deja entrever la captura del Estado por parte de intereses privados, permite identificar y comprender la dinmica del financiamiento de la poltica en los niveles local y regional, as como la adecuacin o no del sistema de financiamiento de la poltica establecido en Colombia desde el nivel nacional y sus repercusiones en el funcionamiento del sistema de partidos. Dado lo anterior el presente artculo tiene como propsito identificar a partir del estudio del caso de la Parapoltica, las particularidades del sistema de financiamiento de la poltica en Colombia, su adecuacin a las realidades polticas locales y regionales, sus aciertos y dificultades; as como las implicaciones que tiene sobre el sistema de partidos polticos. Especficamente se pretende caracterizar: la conexin existente entre las caractersticas del sistema de financiamiento de la poltica con la ocurrencia de situaciones de financiamiento ilegal como la parapoltica, la forma como se ha visto reflejada la alianza entre polticos y paramilitares en el comportamiento del sistema de partidos y los efectos de esta relacin sobre tal sistema. La hiptesis que se pretende sustentar plantea que si bien la incapacidad del Estado para construir y desplegar en el nivel local instituciones de control que cuenten con los recursos adecuados para ejercer eficazmente funciones de fiscalizacin e imponer sanciones, favorece la financiacin irregular de la actividad poltica y por ende el surgimiento de fenmenos como la Parapoltica, que alteran la estructura y condiciones del juego poltico electoral. Son las prcticas culturales y otros procesos polticos de ms largo alcance, como las asimetras territoriales y las dinmicas del conflicto armado, los que determinan la ocurrencia de este tipo de situaciones. La Parapoltica refleja que las deficiencias en el funcionamiento del sistema de financiamiento de la poltica en Colombia estn determinadas en el nivel local por la prevalencia de prcticas culturales de carcter clientelar, asociadas a la dbil construccin de ciudadana y a existencia de condiciones de vulnerabilidad, que permiten a terceros actores intermediar en los procesos poltico-electorales en funcin de sus intereses, que se corresponden con proyectos polticos o econmicos de mayor envergadura. Esto genera un deterioro de los mecanismos de representacin poltica, (especialmente de los partidos y los procesos electorales), la deslegitimacin de la democracia y sus instituciones, y menoscaba la gobernabilidad en los mbitos locales. Lo anterior se convierte en un agente adicional y dinamizador de los factores existentes que amenazan la estabilidad de sistema. Para la sustentacin de estos planteamientos, este documento se ha estructurado en tres captulos. El primero presenta una caracterizacin del sistema de financiacin de la poltica
campaas de candidatos de su predileccin o a travs del cobro de dinero a quienes quisieron postularse como candidatos, para dejarlos hacer campaa y asegurar su triunfo. Fuente: Revista Semana, Edicin 1199, Abril 25 de 2005. Fuentes: Revista Semana, Alternatividad penal o proyecto de perdn, olvido e impunidad? (II) Edicin 1132, Bogot,Enero 9 de 2004. y Revista Semana, Edicin 1199, Abril 25 de 2005.
en Colombia en la que se identifican sus aciertos y debilidades, y los elementos que favorecen la injerencia de recursos provenientes de actores al margen de la ley. Por su parte el segundo captulo hace un recuento de la dinmica y particularidades del escndalo de la Parapoltica, a partir del seguimiento de artculos de prensa y la consulta de informes y bibliografa sobre el terma. Las conclusiones derivadas de los apartados anteriores son retomadas en el tercer captulo, el cual analiza las implicaciones que ha producido en el desenvolvimiento del sistema de Partidos el fenmeno de alianzas entre polticos y paramilitares. Finalmente se presentan algunas conclusiones. Es necesario reiterar que la informacin que se presenta sobre el escndalo de la parapoltica, se fundamenta en los reportes y datos consignados en artculos de prensa y que por tanto no compromete a los autores de este documento.
1. EL SISTEMA DE FINANCIAMIENTO DE LA POLTICA EN COLOMBIA. El Sistema de Financiamiento de la Poltica en Colombia se encuentra reglamentado por el artculo No 109 de la Constitucin poltica de 1991 y por las Leyes 130 de 1994, 616 de 2000, 996 de 2005, as como por las Resoluciones 5304/ 2003, 4904/2003, 1528/2004 del Consejo Nacional Electoral. Este marco normativo ha instituido en el pas un sistema de financiacin de los partidos y campaas polticas de carcter mixto, esto significa que tanto fondos pblicos como privados concurren en la financiacin de la actividad poltica. Particularmente el financiamiento pblico se efecta a travs del Fondo Nacional de financiacin de campaas, creado mediante el artculo 38 de la Ley 130 de 1994 como sistema especial de cuentas adscrito al Consejo Nacional Electoral que se constituye con los aportes presupuestales otorgados por cada ciudadano inscrito en el censo electoral y los recursos generados por la aplicacin de la ley de partidos. Este tipo de financiamiento abarca procesos como el funcionamiento de los partidos y movimientos polticos, la realizacin de consultas internas y las campaas polticas, a travs de dos modalidades, la financiacin directa y la indirecta, siempre y cuando los partidos polticos y las campaas polticas cumplan con los requisitos establecidos en la Ley 130 de 1994. La Financiacin pblica indirecta tiene lugar a travs del acceso a los particulares a los medios de comunicacin social del Estado, y mediante el otorgamiento de garantas de diferente ndole tales como franquicias postales, la posibilidad de uso de locales y espacios pblicos, exenciones tributarias, y el acceso a medios de comunicacin social del estado.85
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Segn el artculo 25 de la Ley 130 de 1994 los partidos polticos con personera jurdica tienen derecho a acceder a dichos medios en forma gratuita cuando se trata de programas de difusin electoral o campaa, previo concepto del Consejo Nacional de Televisin o del organismo que haga sus veces; el Consejo Nacional Electoral es el encargado de reglamentar y establecer el nmero y duracin de dichos espacios de tal forma que
Por su parte la financiacin directa se realiza a travs del Fondo de Partidos y campaas electorales, que asigna una partida presupuestal anual que se distribuye entre los partidos polticos y que financia las campaas polticas mediante el sistema de reposicin parcial y posterior de los gastos de acuerdo al nmero de votos validos obtenidos (Reyes, 2005). Por su parte la financiacin privada est integrada por los recursos que los partidos y candidatos obtienen a travs de sus militantes y de las actividades que realizan para recoger fondos, as como por las donaciones en dinero que reciben de las personas naturales o jurdicas afines a sus proyectos polticos. Esta financiacin es vigilada por el Consejo Nacional Electoral CNE, quien exige a los partidos y candidatos la presentacin de informes sobre sus gastos e ingresos, donde deben relacionarse las donaciones y su origen. Caractersticas del financiamiento de los partidos y las campaas polticas. El sistema de financiamiento de la poltica en Colombia se caracteriza por una distribucin de recursos condicionada a la presentacin de informas de rendicin de cuentas, que favorece a los partidos con mayor representacin en el congreso, as como a los que obtienen mayor votacin; y por el ejercicio de un control posterior a la financiacin cuya posibilidad de prevencin y de sancin es reducida, pues el rgano electoral es una instancia de carcter administrativo que no tiene la capacidad de sancionar ms all de la imposicin de multas por la no presentacin a tiempo de los informes y la no reposicin de votos. El cuadro No 1 expone las caractersticas del sistema de financiamiento de partidos y campaas polticas existente en Colombia. Cuadro No 1. Caractersticas del Sistema de Financiamiento. Financiacin de Partidos polticos. Financiacin de Campaas Normas -Art. 3 del Acto legislativo 01 de Ley 130 de 1994 Reglamenta 2003, modificatorio Art.109 de la Ley 996 de noviembre 24 de 2005, rias Constitucin Poltica. -Ttulo V de la ley 130 de 1994 Resoluciones que establece el CNE. Tipo de Mixto. Financiacin estatal por Mixto. Financiacin estatal por sistema reposicin de votos y acceso a reposicin de votos y acceso a medios de medios de comunicacin comunicacin Requisitos Personera jurdica o representacin En el caso de elecciones para Asambleas de Acceso en el Congreso Departamentales, Concejos municipales, que la lista supere el umbral determinado en el artculo 263 de la Constitucin Poltica. Para el caso de elecciones a cargos uninominales, tendrn derecho a financiacin el ganador y los candidatos
se garantice la igualdad de oportunidades y el respeto a las instituciones y la honra de las personas. Cuando se trata de programas de divulgacin poltica de carcter permanente, la distribucin del 60% de estos espacios se hace teniendo en cuenta la representacin de los partidos o movimientos polticos en la cmara de representantes. Adicionalmente, segn el artculo 31 de la misma ley, los partidos o movimientos gozan de franquicia postal durante los seis meses anteriores a las elecciones en la cantidad que seale el gobierno.
que superen el 50% de los votos vlidos obtenidos por el ganador. Recursos Fondo constituido anualmente con Se aplican las mismas disposiciones para el aporte de una determinada suma financiacin ordinaria por cada ciudadano inscrito en el censo electoral, as como de las multas derivadas de la aplicacin de la ley de partidos. (Art. 12 Ley 130 de 1994). Valor aportado de reajusta anual mente de acuerdo con el IPC (Art 40 Ley 130). Distribuci 10% del fondo distribuida por Se distribuyen recursos entre los n partes iguales entre todos los movimientos y partidos polticos que partidos; el 50% entre los partidos hayan superado el umbral de Votacin y en proporcin al nmero de curules que presenten en el tiempo establecido el obtenidas en la ltima eleccin para respectivo informe de gastos e ingresos. Congreso de la Repblica o Asambleas Departamentales segn el caso; y el 10% y el 30% restante para contribuir a las actividades de los partidos en cumplimiento de sus fines. Obligacion Presentar anualmente informes Se aplican las mismas disposiciones que es Partidos sobre su financiamiento en tiempo en el caso de la financiacin ordinaria. y ordinario, ante el Consejo Nacional Se Obliga a los aspirantes de los partidos Movimient Electoral, dando cuenta detallada y movimientos polticos y a los os del origen, volumen y destinacin candidatos independientes, que se de sus recursos, antes del 31 de presentan en todo proceso electoral de enero, atendiendo a las categoras carcter nacional o local, a rendir de gasto y de ingresos establecidas pblicamente cuentas sobre el origen, en el artculo 20 de la Ley 130 de volumen y destino de los recursos que marzo 23 de 1994. perciben en el desarrollo de los procesos Los informes deben ser remitidos a electorales, como condicin adicional a la sede del Fondo de financiacin la de obtener un mnimo de votacin, de Campaas y Partidos Polticos para hacerse acreedores del beneficio de del CNE, donde se confrontan las financiacin estatal por el sistema de cifras registradas en el libro de reposicin de votos validos. Esta ingresos y gastos con las registradas informacin debe presentarse de acuerdo en los formularios y los anexos con el Art.18 de la ley 130 de 1994 a ms entregados. En caso de tardar un mes despus del discrepancias el Fondo devuelve al correspondiente debate electoral. partido el informe para que aclare las inconsistencias. Otros Manejo de una nica cuenta El Art 17 de la ley 996 de noviembre 24 bancaria; prohibicin recibir de 2005, que reglamenta la eleccin del contribuciones en efectivo, dar al Presidente de la Repblica, establece que
rgano electoral la atribucin de los responsables de la rendicin de inspeccionar todas sus cuentas de la respectiva campaa transacciones bancarias debern llevar el libro mayor de balances, el diario columnario y al menos un libro auxiliar, los cuales deben ser registrados ante la Organizacin Electoral al momento de la inscripcin de los candidatos. Igualmente, deben llevar una lista de las contribuciones, donaciones y crditos, con la identificacin, direccin y telfono de las personas naturales que realizaron la contribucin Los partidos, movimientos polticos y candidatos deben determinar por cada lista uninominal o plurinominal, un responsable de la presentacin de los informes y de la rendicin pblica de cuentas. Esta persona debe ser acreditada antes del proceso electoral ante el Fondo Nacional de Financiacin de Partidos y Campaas Electorales. Fuente: Elaboracin Propia. Como se mencion anteriormente, el control de la financiacin de la poltica se realiza a partir de los informes financieros que deben presentar los partidos y las campaas polticas. Estos informes deben especificar las categoras de gastos e ingresos establecidos por el CNE. En cuadro No 2 resume la informacin correspondiente a las categoras de ingresos y las clases de gastos que la ley exige consignar en los informes que deben ser presentados al CNE. Cuadro No 2. Informacin que deben contener los Informes de Rendicin de Cuentas sobre las Finanzas de Los Partidos y Movimientos Polticos. a) Contribucin de los miembros; b) Donaciones; c) Rendimientos de las inversiones; categoras d) Rendimientos netos de actos pblicos, de la distribucin de folletos, de ingresos insignias, publicaciones y cualquier otra actividad lucrativa del partido o movimiento; e) Crditos; f) Ayudas en especie valoradas a su precio comercial, y g) dineros pblicos. a) Gastos de administracin; b) Gastos de oficina y adquisiciones; c) Inversiones en material para el trabajo pblico del partido o del movimiento, incluyendo publicaciones;
d) Actos pblicos; Clases de e) Servicio de transporte; gastos f) Gastos de capacitacin e investigacin poltica; g) Gastos judiciales y de rendicin de cuentas; h) Gastos de propaganda poltica; i) Cancelacin de crditos, y j) Aquellos otros gastos que sobrepasen la suma que fije el Consejo Nacional Electoral. a) se debe anexar una lista de donaciones y crditos, en la cual deber relacionarse, con indicacin del importe en cada caso y del nombre de la persona, las donaciones y los crditos que superen la suma que fije el Consejo Nacional Electoral. Otra b) Se obliga llevar una lista de las donaciones y crditos con la direccin y informacin el telfono de las personas correspondientes, la cual slo podr ser revisada Requerida por el Consejo Nacional Electoral para verificar el cumplimiento de las normas establecidas en la ley. c) Los informes presentados por los partidos polticos despus de haber sido revisados por el Consejo Nacional Electoral deben ser publicados en un diario de circulacin nacional. d) Se debe registrar cronolgicamente las operaciones realizadas en relacin a cada concepto indicando la fecha, los intervinientes, el detalle y el valor Fuente: Elaboracin propia. En el caso del financiamiento de campaas polticas el artculo 49 de la Ley 130 de 1994 establece que un mes despus de las elecciones cada lista o candidatura debe presentar ante el CNE un informe financiero que debe incluir junto con los libros de contabilidad (libro mayor de balances, el diario columnario y al menos un libro auxiliar) y sus respectivos soportes86, el dictamen de la auditora interna realizada por el partido para acceder al sistema de reposicin de votos validos. La figura del sistema de auditora interna fue diseada con el fin de garantizar que se ejerza un control al interior de los partidos, y su organizacin y funcionamiento depende de decisin de las autoridades de los partidos, quienes pueden delegar esta tarea a su propio personal o efectuar una contratacin externa. La nica directiva dada por el CNE es que la persona asignada como responsable de este sistema debe ser contador pblico acreditado y es catalogado por la ley como "solidariamente responsable" si no informa sobre la existencia de irregularidades, en el caso de que llegase a presentarse un manejo ilegal y fraudulento de los recursos de la campaa.
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Los registros contables deben ser presentados utilizando el formato especfico que suministra el CNE y deben incluir: a) los folios que se considerasen necesarios para informar los ingresos y gastos; b) registrar cronolgicamente las operaciones realizadas en relacin a cada uno de los conceptos, indicando la fecha, los intervinientes, el detalle y el valor; c) totalizar, determinando su saldo, cada uno de los conceptos incluidos en el formulario; d) no alterar el orden o la fecha de las operaciones registradas en los libros, as como tampoco dejar espacios que facilitaran intercalaciones o adiciones. e) detallar las contribuciones en efectivo, los bienes, servicios y descuentos valorados en su valor comercial, as como el valor de las donaciones y de los crditos recibidos. f) los gastos realizados en medios de comunicacin, en marketing, institutos de investigacin, transporte y en el pago de personal y de gastos de oficina.
Practicas Existentes, fortaleces y debilidades del sistema de financiacin. A pesar de la existencia de un marco legal que regula la financiacin de la poltica y que ofrece garantas para que el ejercicio poltico se desarrolle en unas condiciones ms equitativas, en la prctica continan presentndose situaciones de financiamiento irregular que afectan la competencia poltica. Lo anterior se debe a la existencia de prcticas culturales que llevan a la invencin de mecanismos para evadir las normas, y a la falta de voluntad poltica de los legisladores para dotar a los entes competentes mayores herramientas para ejercer una verdadera fiscalizacin e imponer sanciones. La legislacin sobre financiacin poltica, aunque contiene normas generalmente aceptadas en los mbitos nacional e internacional, presenta algunos puntos crticos tales como la inexistencia de mecanismos de control fuertes por parte de las autoridades electorales y la obsolescencia del Cdigo electoral. Otros desafos en la aplicacin de la normatividad son: - La no imposicin de un monto lmite a cada donacin. - El gran volumen de candidatos que se presentan en las elecciones territoriales y el significativo nmero de donantes, lo que dificulta la realizacin de un control real y efectivo, y ms an cuando la autoridad electoral desarrolla su funcin de manera centralizada y con poco personal. - El carcter administrativo del rgano electoral que le impide disponer de las facultades y medios tcnicos requeridos para ejercer control y sancionar. La autoridad electoral cuenta con pocos auditores y mecanismos para desplegarse territorialmente. - La forma como se constituye el rgano electoral permite la intervencin partidista en esta institucin - Existen dificultades tcnicas para verificar el cumplimiento de las sanciones. - No se exige una tesorera unificada a las campaas ni un sistema nico bancario en cuanto al manejo de los ingresos y egresos de stas. - El procedimiento para la reposicin posterior de los gastos de campaa no es gil y clere. Si bien se justifican los requisitos exigidos, no hay capacidad tcnica para verificar su cumplimento a cabalidad presentndose demoras en el pago. Igualmente los informes financieros presentados por los partidos polticos no constituyen un reporte real de los gastos incurridos para efectuar una campaa poltica, as como tampoco contienen fielmente todas las donaciones recibidas (en dinero y en especie), pues por las particularidades del ejercicio mismo de la actividad proselitista en Colombia hay situaciones que difcilmente pueden llegara a ser cuantificadas y explicadas en los reportes. De esta forma los informes se constituyen en una aproximacin de los gastos e ingresos de las campaas, que muchas veces no se ajusta a la realidad, pues est de por medio la existencia de unos topes legales que no deben ser sobrepasados para acceder a la reposicin de gastos del Estado y para evitar pagar cuantiosas multas. En consecuencia los reportes financieros de las campaas pueden llegar a ser maniobrados contablemente para no ser sancionados. Esta situacin se facilita dado que no se exige por parte de las autoridades electorales la
entrega de todos los soportes correspondientes que especifiquen y justifiquen cada uno de los egresos. Por otra parte es importante destacar como las diferencias existentes entre las grandes ciudades y otros mbitos territoriales, a nivel econmico y sociocultural, hacen ms proclives a las regiones y municipios con mayores niveles de pobreza, menor presencia del Estado y mayor injerencia de los actores armados, a situaciones de financiamiento irregular. Particularmente la carencia de bienes y servicios, as como la dbil identificacin con los valores democrticos que se asocia con esta situacin, hacen que predominen prcticas polticas clientelistas, as como formas de financiamiento de la actividad poltica que por sus particularidades escapan al control de las autoridades electorales. En la ltima dcada ha operado en las regiones colombianas una nueva forma de clientelismo, que supera y rene las caractersticas de las formas de clientelismo tradicional, nuevo y de mercado87. Este es el Clientelismo Armado, que congrega simultneamente las relaciones entre: a) lderes regionales (terratenientes) y subordinados; b) jefes polticos que actan como clientes en el mbito nacional, pero como patrones en el nivel regional-local, estableciendo una red de intermediarios; c) patrones y clientes, que actan bajo incentivos especficos para cada una de las partes intervinientes, y que generan unos costos de transaccin, cuyos participantes pretenden disminuir (Dvila y Delgado, 2001:350); e) actores armados y gobiernos locales, estos ltimos sometidos al poder e intereses de los primeros, quienes buscan controlar las administraciones y las decisiones pblicas a travs del poder que les confiere el uso de las armas y el dominio territorial, generando relaciones de tipo patrn-cliente con el fin de afianzar su poder y penetrar el aparato institucional en funcin del cumplimiento de sus objetivos polticos y econmicos, que tienen una proyeccin nacional. Mientras el Estado colombiano no cuente con la capacidad para realizar una verdadera presencia institucional en los territorios, es decir logre desplegar satisfactoriamente en ellos su entramado institucional, dotndolos de los recursos tcnicos, humanos y financieros suficientes que permitan un adecuado desempeo y la satisfaccin de las necesidades de sus habitantes, es prcticamente imposible impedir las situaciones de financiamiento irregular y garantizar la libre expresin de las preferencias polticas. De esta forma el Marco institucional creado desde el nivel nacional, al contar con deficiencias en materia de despliegue territorial, control y sancin, queda rezagado frente a la dinmica del marco cultural existente a nivel local y regional, el cual crea, una institucionalidad paralela e informal, (que posee una dinmica propia, mediada por las realidades locales, y que por instantes parecen ir en una direccin diferente de la situacin nacional). Por ello resulta inapropiado para contener las posibles situaciones anmalas de financiamiento de la poltica, que resultan del predominio de formas de relacin poltica
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Para profundizar en el tema del clientelismo vase: Roll David. (2002). Crisis de los Partidos Polticos Colombianos e Intentos de Reforma. En: Rojo Difuso, Azul Plido. Partidos tradicionales en Colombia. Entre el debilitamiento y la persistencia. Bogot: Universidad Nacional de Colombia. Y Dvila Andrs & Delgado Natalia. (2001). La Metamorfosis del Sistema poltico Colombiano. En: Degradacin o Cambio. Evolucin del sistema Poltico Colombiano. Bogot: Editorial Norma.
mediadas por el clientelismo, la poca interiorizacin y estimacin de los valores democrticos, y la inexistencia de garantas para el ejercicio de la ciudadana, dada la presencia de actores armados y de ciertas condiciones materiales que impiden el goce de esta condicin. 2. CARACTERISTICAS DEL PROCESO DE LA PARAPOLITICA.
Con la expansin del narcotrfico y el fortalecimiento de los actores armados, a partir de su vinculacin a este negocio, el Sistema Poltico Colombiano ha experimentado durante las ltimas dos dcadas la infiltracin de actores al margen de la ley en distintas instancias de la estructura estatal y de la sociedad civil organizada. Esta situacin adems de generar nuevos desafos para el sistema en su conjunto entra a potenciar las problemticas existentes en materia de gobernabilidad, representatividad y legitimidad. La apertura poltica generada por el proceso de descentralizacin y la constitucin de 1991 implic el surgimiento de nuevos actores y escenarios de competencia electoral, que resultaran atractivos para los distintos actores armados, quienes vean en ellos la oportunidad para reforzar su control territorial. Especficamente para el paramilitarismo result prioritario el desarrollo de redes clientelares con el fin de apropiarse del poder de municipios y ciudades intermedias, como parte de una estrategia de mayor alcance orientada a la expansin y consolidacin de un proyecto poltico (Duncan, 2005) y a su proyeccin en el nivel nacional, que permitiese negociar con el Estado un trnsito hacia la legalidad en condiciones ms favorables a sus intereses (Rangel, 2007). De esta forma entre 1997 y 2003 los grupos paramilitares aprovecharon el declive de fuerzas polticas tradicionales y su desplazamiento de los rganos de poder por nuevas agrupaciones, formadas en la mayora de los casos por antiguos militantes de tales partidos, o por actores que no tenan una trayectoria poltica previa, para establecer alianzas y redes clientelares. Tal situacin permiti el ascenso al poder, con significativas votaciones, a nuevos actores y movimientos polticos en las zonas controladas por estos grupos, que en muchos de los casos sustituyeron al Estado. (Valencia, 2007). La confluencia de los intereses de los dirigentes polticos regionales con la el proyecto paramilitar fue el resultado del Plan Birmania88, un instrumento diseado por la cpula de las AUC, que consista en concretar una alianza de fuerzas al margen de la ley patrocinada por el narcotrfico para puntualizar, a mediano plazo, la toma del poder poltico, inicialmente en el plano local y posteriormente a nivel nacional, emulando lo sucedido en ese pas asitico, donde hoy impera una dictadura castrense y se le seala como uno de los ejes del denominado tringulo de oro de la produccin de opio y fabricacin de herona. (El Espectador, 2007). En este contexto se produjeron al interior del paramilitarismo dos visiones sobre la conduccin del proceso de expansin de la organizacin, que causaron el distanciamiento
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Fuente: Peridico El Espectador, Bogot-Colombia. El trasfondo del Acuerdo de Ralito. Los secretos del Plan Birmania. Febrero 3 de 2007. Disponible en: www.elespectador.com/espectador/Secciones/Detalles.aspx%3FidNoticia%3D5339%26idSeccion%3D20+pla n+birmania=co
entre Carlos Castao, mximo lder, contrario a la idea de aliarse con el narcotrfico, y los dems miembros del Estado Mayor de las AUC, que se empeaban en desarrollar una nueva estrategia militar y poltica para confrontar al Estado, ante el rumbo que estaba tomando el proceso de paz entre el gobierno y las FARC, donde se planteaba la posibilidad de desarrollar una asamblea constituyente. (El espectador, 2007). Entre estos se encontraban Salvatore Mancuso, Diego Fernando Murillo, alias Don Berna, Edward Cobos Tllez o Diego Vecino y Rodrigo Tovar Pupo o Jorge 40; quienes sostuvieron en secreto reuniones con algunos dirigentes polticos, que condujeron a la firma del Pacto de Ralito en junio de 2001. En este intervinieron treinta y dos personas entre las que se encuentran siete representantes a la Cmara, cuatro senadores, dos gobernadores y cinco alcaldes, con el propsito de refundar la patria, defender la independencia nacional y la integridad territorial y asegurar la convivencia pacfica y la vigencia de un orden justo. 89 (El espectador, 2007). Cuadro No 3. Actores Participantes en el Acuerdo de Ralito.90 Tipo de Identificacin del Actor* actor Gobernad Jess Mara Lpez Gmez or Salvador Arana Reginaldo Montes Cargo ocupado al momento de la firma del Pacto Gob. Crdoba. Gob. de Sucre Representante Cmara Crdoba. Luis lvarez: Suplente de Suplente Representante Reginaldo Montes. Cmara por Crdoba Alfonso Campo Escobar. Representante Cmara por Congresist Magdalena as Jos Mara Imbeth Representante Cmara Luis Carlos Ordosgoita: Representante a la Cmara por Crdoba Fredy Snchez Representante Cmara por Crdoba. Filiacin poltica Partido Liberal Partido Liberal Cambio Radical Cambio Radical P. Conservador. P. Conservador P. Conservador P. Conservador
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Fuentes: Peridico El Espectador Bogot- Colombia, Acuerdo Parapoltico pretenda un nuevo pas. Enero 19 de 2007; y Caracol Radio 32 personas firmaron el acuerdo de Ralito. En: www.caracol.com.co/noticias/380409.asp. 90 Es importante destacar que una vez revelada la existencia de este pacto varios de los poltico los firmantes declararon tanto en los procesos judiciales que se abrieron en su contra como en la prensa, que asistieron a dicho pacto presionados por amenazas efectuadas por los paramilitares en su contra o que llegaron a dicha reunin como delegados del gobierno Pastrana para facilitar un acercamiento de paz con estos grupos. Como resultado del proceso actualmente se encuentran en juicio los polticos Jos Arturo Ospina Vergara, Sigifredo Senior Sotomayor, Jorge Feris Chadid, Vctor Guerra de la Espriella, primo de la ex ministra de comunicaciones, Mara del Rosario Guerra; Edwin Mussi, Jess Mara Lpez Gmez, y Jess Maria Imbeth Bermdez. Igualmente fueron precluidos los procesos de ocho firmantes por no encontrarse la forma en que se beneficiaron de dicho pacto. Fuente: Verdad Abierta. (2009). Firmantes del pacto de Ralito aseguran que fueron presionados y engaados. Lunes, 27 de abril de 2009. Disponible en: http://www.verdadabierta.com/web3/parapolitica/1176-firmantes-del-pacto-de-ralito-aseguran-que-fueronpresionados-y-enganados Consultado el 30 de octubre de 2009.
Miguel de la Espriella
Representante Cmara por Crdoba. Senador Senador Senador Senador
Alcaldes
Ex alcalde de San Onofre Sucre. Sabas Balserio Alcalde de San Onofre. P. Conservador Edwin Mussi Alcalde de Ovejas Sucre. P. Conservador Sigifredo Senior Alcalde de Tierralta, Crdoba Wilmer Prez Alcalde de San Antero Ricardo Barrera Gallon Alcalde Electo Pueblo Nuevo Funcionari Felipe Quedaga Funcionario alcalda de os Ovejas Sucre pblicos Germn Ortiz Asesor Alcalda de San Antero Jaime Garca. Director de la Corporacin Autnoma de los Valles del Sin y San Jorge. lvaro Cabrales. ex Diputado P. Conservador Rodolfo Vargas Funcionario alcalda de Sincelejo Eleonora Pineda Concejal de Tierralta Colombia Crdoba. Democrtica Marciano Argel Secretario de Planeacin de Crdoba Miembros Jos de los Santos Negret Gerente del Partido P. Conservador Partidos Conservador. Pol/ Alfredo Padilla Eljach. Aspirante a Alcalda Pueblo Movimiento candidatos Nuevo. Colombia Viva. Sociedad Antonio Snchez. Periodista. Civil Jos Luis Feri. Ganadero. Vctor Guerra. Ganadero. Fuente: Elaboracin propia con base en informacin de prensa.91
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Juan Manuel Lpez Cabrales Jos Pepe Gnecco: William Montes Rodrigo Burgos de la Espriella Luis Saleman
P Conservador/ Colombia Democrtica. Partido liberal P. Conservador P. Conservador P. Conservador
Algunas fuentes son: Revista Semana Parapoltica llega al Consejo de Estado. Despus de la Corte Suprema y la Fiscala, el escndalo llega al ente encargado de definir si los congresistas involucrados pierden o no la investidura. Ya hay once demandas, todas ellas por el pacto de Ralito. En: http://www.semana.com/wf_InfoArticulo.aspx?IdArt=107050 Peridico El Espectador. Bogot-Colombia, Acuerdo Parapoltico pretenda un nuevo pas. Enero 19 de 2007.
Adems del Pacto de Ralito, la principal forma que revisti la vinculacin entre polticos y Paramilitares fue la financiacin y apoyo electoral a travs del proselitismo armado, a cambio de que los beneficiarios, una vez en el poder, permitieran el desarrollo de actividades ilcitas de sus financiadores y les adjudicaran contratos pblicos para sus empresas, especialmente aseguradoras del sistema subsidiado de salud. (Semana Edicin 1199, Abril 25 de 2005). Especficamente en las elecciones parlamentarias del 2002 y en las territoriales del 2003, donde fueron electos alcaldes, gobernadores y miembros de las asambleas departamentales; los paramilitares, lograron posicionar a travs del clientelismo armado a sus protegidos en los cuerpos colegiados de sus zonas de influencia, especialmente en la costa Atlntica, al tiempo que consiguieron infiltrar el 35% del congreso de la republica electo para el periodo 2002-2006, suplantando la figura de los terratenientes y caciques polticos tradicionales92, a travs de mecanismos como la financiacin directa de las campaas de los candidatos de su predileccin o del cobro de dinero a quienes quisieron postularse, para dejarlos realizar su campaa y asegurar su triunfo. Con este ltimo mecanismo los paramilitares garantizaban que sus protegidos no tuvieran competencia y que el da de la eleccin se votara masivamente por ellos. El costo del apoyo de los paramilitares en las elecciones del 2002, segn un informe especial publicado por la Revista Semana, era de aproximadamente 100 millones de pesos por una curul al senado, al tiempo que los narcotraficantes aliados con los paramilitares compraban a 50.000 pesos el voto. (Semana Edicin 1199 abril 25 de 2005) Alrededor de esta situacin se efectuaron algunas denuncias sobre financiacin de las campaas polticas por parte de grupos paramilitares y los nexos con estos grupos. Algunos de se resumen en el cuadro No 4. Cuadro No 4. Escndalos Elecciones 2002 Involucrado Denuncia Estado Alcalde de Ccuta vnculos con los grupos paramilitares Detencin y no acusacin Ramiro Surez por falta de pruebas segn la Fiscala. Wilder Rojas, Destinar fondos de la salud a grupos La detencin por recibir alcalde de Riohacha. paramilitares. dinero a cambio de trasladar a ms de 160.000 ciudadanos a una ARS. Ernesto Bez, vocero todo poltico que quiera hacer algo paramilitar por estos dos pueblos tiene que contar con el visto bueno de Bez y los cocholos (narcotraficantes aliados con el paramilitarismo).
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Fuente: Revista Semana, Alternatividad penal o proyecto de perdn, olvido e impunidad? (II) Edicin 1132, Bogot,Enero 9 de 2004. y Revista Semana, Edicin 1199, Abril 25 de 2005
Juan Carlos -Financiacin de campaas al No se pudo recolectar las Martnez y Vicenta congreso por narcotraficantes del pruebas suficientes para Celestina Lpez Norte del Valle. judicializar a los Impedimento a algunos aspirantes al implicados congreso por parte de los paramilitares de de realizar actividad poltica en zonas del Dpto del Valle. -Violacin de Topes electorales permitidos. En el caso de Juan Carlos Martnez se rumoraba que habra gastado 900 millones de pesos, y que fue financiado por Herney Abada Campo, quien perdi la investidura de congresista y fue condenado durante el proceso 8.000.93 Fuente: Elaboracin Propia con base en artculos de prensa. Posteriormente con el aumento de denuncias se acuo el trmino de Parapoltica y ante la vspera de un nuevo proceso electoral enmarcado en el aumento de los sealamientos de vnculos entre paramilitares, polticos y funcionarios pblicos, se dio apertura a varios procesos judiciales. El primero de estos se origin a partir de las declaraciones de Rafael Garca, ex funcionario del Departamento de Seguridad DAS, divulgadas por las revistas Semana y Cambio entre Febrero94 y Abril de 200695. Segn Garca, tres senadores en ejercicio en ese momento y diez candidatos al congreso por los departamentos de Magdalena, Cesar y Guajira y Bolvar, se beneficiaron de un fraude electoral patrocinado por el Bloque Norte de las autodefensas en complicidad con funcionarios del DAS, incluido su propio ex director, Jorge Noguera. Estos mismos parlamentarios apoyaron la candidatura del presidente lvaro Uribe utilizando el mismo mecanismo que supuestamente les permiti haber sido electos. Este, segn Garca, consista "la compra de cuatro censos electorales, que no estn disponibles para el uso pblico, que fueron utilizados para el funcionamiento de un programa de computador diseado para determinar los electores inasistentes al puesto de votacin con el fin de suplantarlos a travs de los jurados electorales; estos ltimos fueron designados por los paramilitares, quienes a su vez obligaron a los registradores municipales a nombrarlos". (Semana, 2006). Estas declaraciones que generaron un gran escndalo nacional, fueron desestimadas por provenir de un funcionario encarcelado por haber borrado los expedientes judiciales de siete extraditables. No obstante la presin de los medios de comunicacin llevo a que la fiscala
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Fuente: Revista Semana, Proyecto Vote Bien, Piedad Crdoba cuestiona origen de los fondos de la campaa de dos candidatos vallecaucanos. Febrero 12 de 2002. 94 Fuente: Revista Semana. El DAS y los Paras. Edicin 1226. Febrero 12 de 2006. 95 Revista Semana. El testigo clave. Rafael Garca, un ex funcionario del DAS de la administracin de Jorge Noguera, prendi el ventilador. SEMANA presenta sus principales acusaciones . Edicin 1248. Bogot, Sbado 1 Abril 2006
general de la nacin iniciara un proceso en contra del ex director del DAS, Jorge Noguera96 y de otras personalidades. De acurdo con informes de prensa y anlisis sobre el tema se identific que las denuncias de Rafael Garca coinciden con resultados atpicos en las elecciones parlamentarias y presidenciales en los municipios Pivijay, Chivolo, Tenerife, Plato, Nueva Granada, Santana, Pijio, El Difcil y El Banco, ubicados en el departamento del Magdalena. Estos municipios rompieron en el 2002 su record histrico de votaciones, presentndose tantos votos como personas aptas para sufragar, pese a que siempre haban sido abstencionistas. Estos resultados atpicos implican a los congresistas Jos Gamarra, Jorge Luis Caballero, Salomn Saade, Dieb Maloof, Alfonso Campo y Luis Eduardo Vives, quienes a su vez respaldaron la candidatura del presidente Uribe, y posteriormente seran investigados por vnculos con el Paramilitarismo, lo cual les cost, previo a la judicializacin, la expulsin de los partidos polticos a los que pertenecan, dentro de un proceso de depuracin efectuado al momento de la inscripcin de las listas de los aspirantes al congreso para el periodo constitucional 2006-2010, que participaron en las elecciones de Marzo de 2006.97 Por otro lado, y previo al escndalo del DAS, desde sectores de oposicin se efectuaron varias denuncias sobre la vinculacin de polticos y paramilitares 98 y se planteo la importancia de esclarecer la verdad ante la gravedad de los hechos que se iban conociendo da tras da. Lo anterior condujo a que Clara Lpez, ex concejal del partido Polo Democrtico y actual Secretaria de Gobierno de Bogot, le pidiera a la Corte Suprema de Justicia que investigara si eran ciertas las afirmaciones de Mancuso, que sostenan que los paramilitares controlaban el 35% del Congreso.99 Simultneamente la Fiscala inici procesos de investigacin contra algunos dirigentes polticos, llamando a indagatoria el 20 de Marzo de 2007 a veinte polticos firmantes del Pacto de Ralito.100 Coincidencialmente, al da siguiente la Corte Suprema de Justicia llam a
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Fuente: Revista Semana (2009, 1 de febrero). La Fiscala acusa a Jorge Noguera de haber puesto el DAS al servicio de los paras. Disponible en: www.semana.com Igualmente puede consultarse el Dossier Jorge Noguera Cote, publicado por la revista semana, disponible en http://www.semana.com/noticias-on-line/dossier-jorge-noguera-cote/112620.aspx 97 Tal es el caso de los seores Dief Moloof y Luis Eduardo vives Lacutere quienes fueron expulsados respectivamente de los partidos Cambio Radical y Partido de la U, por ser sindicados de vnculos con grupos paramilitares. A pesar de lo anterior esta situacin no impidi que estos participaran en las elecciones del 2006, ya que se registraron por los partidos Colombia Viva, y Movimiento de Integracin popular MIPOL. Fuente: Equipo Nizkor, Informe sobre los Congresistas Investigados por su relacin con organizaciones paramilitares colombianas. Septiembre de 2007. En: www.derechos.org/nizkor/colombia/doc/congresistas.htlm 98 Algunas denuncias fueron presentadas por el Congresista Gustavo Petro, quien especficamente sealo la participacin de dirigentes polticos del departamento de Sucre en la creacin de un grupo paramilitar, tomando con base testimonios y documentos aportados por ex trabajadores del paramilitarismo, que reposaban en la Fiscala. Fuente: Peridico El Tiempo. (2005, Mayo 19). Petro Seala a Polticos de Sucre. Consultado el 20 de octubre de 2008. 99 Fuentes: El pas. (2007, 20 de Febrero). El escndalo de la 'parapoltica' en Colombia. Consultado el 17 de abril de 2008; y Gutirrez Roa, lber. Gua prctica para entender el escndalo de la para-poltica. Revista Semana, martes 10 de abril de 2007. Disponible en: http://www.semana.com/noticias-on-line/guia-practicapara-entender-escandalo-parapolitica/102092.aspx Consultado el 29 de octubre de 2009. 100 Fuente: Revista Semana, Mircoles 21 Marzo 2007. Congresistas suscriptores del acuerdo de Ralito fueron llamados a indagatoria por concierto para delinquir agravado. Disponible en:
indagatoria por el delito de concierto para delinquir a los congresistas Juan Manuel Lpez Cabrales, Jos de los Santos Negrete, Reginaldo Montes, William Montes y Miguel de la Espriella.101 Posteriormente las investigaciones sobre la Parapoltica pasaron al Consejo de Estado, donde se inicio un proceso de prdida de investidura de los congresistas involucrados, ante la demanda interpuesta por la red de veeduras ciudadanas, segn la cual estos sindicados violaron el rgimen de inhabilidades e incompatibilidades. 102 Al mismo tiempo algunos congresistas procesados por la Corte Suprema de Justicia rechazaron su fuero para ser juzgados por la justicia ordinaria, aduciendo falta de garantas.103 Desde entonces se han investigado, capturado y judicializado tanto a congresistas electos en el 2002, como para el periodo 2006-2010 104 , al tiempo que han sido vinculados constantemente nuevos congresistas y dirigentes polticos a partir de las declaraciones de los jefes paramilitares y de otros desmovilizados. De esta forma la parapoltica se convierte en un proceso inacabado, que se muestra como la punta del iceberg de una situacin mucho ms compleja an no develada, que sale a flote de manera permanente a travs de diversos escndalos y llamados a indagatoria. Estos si bien se han mantenido durante los tres aos transcurridos desde el llamado a declarar a los primeros implicados, (varios de los cuales ya gozan de libertad), han revestido una lgica de disminucin y posterior reactivacin debido a la extradicin de los lderes paramilitares en mayo de 2008 y a la dinmica de los mismos procesos judiciales. En lo que ha transcurrido del ao 2009 fueron capturados los representantes a la cmara Jairo Albert Llanos, Odn Snchez, Edgar Ulises Torres y Juan Pablo Snchez, y la Senadora Zulema Jattin Corrales. Estas detenciones se suman a las producidas el ao anterior donde resultaron capturados los lderes de los partidos de la U y Convergencia ciudadana, Carlos Garca Orjuela y Luis Alberto Gil, respectivamente. Los resultados preliminares del proceso de la Parapoltica arrojan hasta el momento el desarrollo de ms de 300 investigaciones, que han implicado a setenta y ocho congresistas electos para el periodo 2006-2010 y a veintids ex parlamentarios que ejercieron en las legislaturas 1998-2002 y 2002-2006.
http://www.semana.com/noticias-on-line/congresistas-suscriptores-del-acuerdo-ralito-fueron-llamadosindagatoria-concierto-para-delinquir-agravado/101678.aspx 101 Fuente: Gutirrez Roa, lber (2007, 30 de enero). La Corte se da la pela y llama a declarar a firmantes de acuerdo de Ralito. Revista Semana, Bogot. Disponible en: http://www.semana.com/noticias-on-line/corte-dapela-llama-declarar-firmantes-acuerdo-ralito/100739.aspx 102 Fuente: Revista Semana. Bogot. Parapoltica llega al Consejo de Estado. Despus de la Corte Suprema y la Fiscala, el escndalo llega al ente encargado de definir si los congresistas involucrados pierden o no la investidura. Ya hay once demandas, todas ellas por el pacto de Ralito. En: http://www.semana.com/wf_InfoArticulo.aspx?IdArt=107050 103 Fuente: Radio Santa Fe (2007, 16 de Octubre). El congreso acepta la renuncia de siete parlamentarios procesados por para-poltica. Disponible en: http://www.radiosantafe.com/2007/10/16/siguen-renunciandocongresistas-involucrados-en-la-para-politica/ 104 Fuente: Peridico El tiempo. Bogot. En un ao, 'parapoltica' ha sacudido 16 departamentos. Noviembre 7 de 2007. Disponible en: http://www.eltiempo.com/justicia/2007-11-07/ARTICULO-WEBNOTA_INTERIOR-3804735.html
De los congresistas electos para el actual periodo involucrados en la parapoltica, dieciocho han sido detenidos, veinticinco se encuentran en investigacin preliminar, once fueron absueltos, mientras que solo nueve han sido condenados a prisin por un periodo que oscila entre los 45 meses y los siete aos. Algunos ya se encuentran en libertar despus de haber cumplido una parte o la totalidad de la misma en prisin, como es el caso de Roco Arias y Eleonora Pineda. El grfico No 1 resume la situacin judicial de los congresistas y ex congresistas vinculados en la parapoltica, indicando el ao para el cual fueron electos. Grafico No 1. Situacin Judicial Congresistas involucrados en la parapoltica.
Fuente: Elaboracin propia con base en Corporacin Nuevo Arcoris (2009). Radiografa de la Parapoltica Legislativa. Bogot: Observatorio del Conflicto, Corporacin Nuevo Arcoris. Disponible en: www.nuevoarcoiris.org.co/sac/node/263+radiografia+de+la+parapolitica&cd=2&hl=es&ct= clnk&gl=mx
Al observar la trayectoria legislativa de los congresistas involucrados en la parapoltica se identifica que en han sido sealados tanto reconocidos Barones electorales, principalmente de Antioquia y la Regin Caribe (Crdoba, Magdalena y Sucre), con una amplia trayectoria poltica en el Congreso y provenientes de reconocidas familias polticas; como polticos con una reducida experiencia en el ejercicio de la poltica. A pesar de sus diferencias estos tienen en comn el pertenecer principalmente a partidos miembros de la coalicin a favor del Presidente Uribe. (Ver Anexo 1).
Los partidos polticos que han sufrido las mayores afectaciones por el proceso de la paltica han sido Convergencia Ciudadana, Colombia democrtica debido a la detencin de sus lideres. El Grfico No 2 presenta el nmero de involucrados por partido poltico. Grafco No 2 . Congresistas Involucrados por Parapoltica electos en el periodo 2006-2010 segn Partido Poltico.
Las investigaciones han identificado que la relacin entre Paramilitares y Polticos iba ms all de la financiacin de campaas y favorecimiento electoral, pues en algunos casos los polticos participaron en la conformacin de nuevos grupos paramilitares, y en la desviacin de fondos pblicos destinados a salud y a infraestructura.105 Igualmente han involucrado a altos funcionarios de la administracin Uribe o sus familiares, como por ejemplo a Salvador Arana, que se desempeaba como embajador en Chile, Luis Carlos Ordosgoitia, que ocupo el cargo de Director del Instituto Nacional de Concesiones (INCO), lvaro Araujo, congresista hermano de la ex canciller Consuelo Araujo, y Mario Uribe, primo del presidente lvaro Uribe y cofundador con este del Movimiento Colombia democrtica. A pasar de todas las denuncias sobre irregularidades en los procesos electorales de 2002 y 2003, y del desarrollo de procesos judiciales que han involucrado a importantes dirigentes locales, el panorama de infiltracin del paramilitarismo no se modific en las elecciones del 2006 (Len Valencia, 2007) y tampoco parece variar en la vspera del proceso electoral a celebrarse en marzo de 2010. A cuatro meses de las elecciones legislativas y presidenciales, se teme que se mantengan los mismos patrones de votacin observados en las elecciones de 2002 y 2006, debido al rearme paramilitar y a la existencia de algunos sealamientos en la prensa que indican como los excongresistas y dirigentes investigados judicializados por la
105
Especialmente en el departamento de Sucre, segn las investigaciones de la corte suprema, varios polticos participaron en la creacin de un grupo paramilitar, cuya financiacin se efectu a travs de Fondos Pblicos. Adicionalmente estos mismos dirigentes realizaban contrataciones irregulares en los sectores salud y de vas. Entre los polticos involucrados se encuentran lvaro Garca Romero y Salvador Arana. Para ms informacin vase: - Equipo Nizkor. Grupo paramilitar en sucre afirma investigacin de la corte Suprema. Disponible en: www.derechos.ord/nizkor/corru/doc/paracol5.htlm - Revista Semana. Edicin 1281. El gobernador de la muerte. La orden de captura a Salvador Arana, ex gobernador de Sucre y ex diplomtico del gobierno Uribe, por ordenar el asesinato de un alcalde, pone en entredicho la actuacin del anterior Fiscal General en el mismo caso. Noviembre 18 de 2006.
parapoltica se encuentran armando listas polticas encabezadas por sus familiares con el fin de no desaprovechar el capital poltico obtenido a travs del tiempo.106 En sntesis el proceso de la parapoltica adems de constituirse en un proceso de largo aliento que denota la captura del poder pblico por parte de redes mafiosas y que profundiza la crisis de legitimidad de las instituciones democrticas en Colombia, muestra como los mecanismos de financiacin de la poltica y de control descritos en el primer apartado resultan inoperantes ante la existencia de poderes facticos a nivel territorial, que buscan proyectarse en el nivel nacional utilizando principalmente como estrategia la infiltracin en el nivel local. Esta situacin indica la necesidad de adaptar el sistema de financiamiento de la poltica a tales circunstancias, generando mecanismos que hagan frente a las injerencias de los actores armados, y que reconozcan las particularidades de la dinmica poltica y cultural de las regiones.
3. IMPLICACIONES DE LA ALIANZA ENTRE PARAMILITARISMO Y DIRIGENTES POLTICOS EN EL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA DE PARTIDOS. La existencia de vnculos entre grupos paramilitares y dirigentes polticos se ha reflejado en el desenvolvimiento del sistema de partidos, dado que esta situacin alter los patrones de competencia poltica en algunas regiones y por ende el mapa poltico. Al mismo tiempo esta situacin ha afectado la legitimidad de los partidos polticos y del proceso Poltico, aunque es difcil determinar cul ha sido el grado del impacto, dado que este escndalo no ha generado una crisis poltica, a pesar de tener todos los elementos que pueden conducir a tal situacin, pues involucra a altos funcionarios del Estado. A continuacin se analizaran los impactos producidos en el sistema de partidos, en la legitimidad del sistema los partidos y en el funcionamiento interno de los partidos. El proceso de la Parapoltica y la Trayectoria del sistema de Partidos. El sistema de partidos colombiano ha sido tradicionalmente bipartidista, no obstante con la constitucin de 1991 se produjo un proceso de apertura poltica, que significo el ingreso de terceras fuerzas polticas, algunas de ellas desprendidas de los partidos tradicionales, lo que dificulta la caracterizacin del sistema de partidos. Cuadro 4. Evolucin del sistema de partidos
106
Fuente: Revista Semana (2009, octubre 10). 'Silla vaca'? je, je... s ex parlamentarios enredados por la parapoltica ya tienen listas sus estrategias para recuperar sus curules en el Congreso: esposas, hijos y hermanos ya estn en campaa para las elecciones de marzo. Bogot: Edicin 1430. Disponible en: http://www.semana.com/noticias-nacion/corte-quiere-verdad/129263.aspx Entre los casos mencionados en este artculo se encuentran las candidaturas de Arleth Casado y Araceli Olivares, esposas respectivamente del los ex congresistas Juan Manuel Lpez y Eric Morris; Jos Francisco Jattin, hermano de Zulema Jattin, quien aspira al senado por el partido de la U; Miguel Alfonso de la Espriella , hermano de Hernando de la Espriella, capturado en 2007 y quien admiti ser parte de la estructura de los paramilitares; Ral Vives Lacouture, hermano de Luis Eduardo Vives, actualmente tambin mencionado en el escndalo de Agro Ingreso Seguro; y Teresita Garca Romero, hermana de lvaro Garca Romero.
Perodo Siglo XIX 19001930 19301946 19461957 19741991
Sistema de partidos Dominio Hegemonas liberales Liberal o conservadoras conservador. De hegemnico partido Conservador
Actitud del opositor o Guerra. Guerra Resignacin colaboracin. Oposicin. Colaboracin Oposicin Colaboracin oposicin Exilio Colaboracin
Liberal/ Colaboracin o conservador oposicin tmida No pactado 1991Liberal / ? Pactos coyunturales 2003 conservador Fuente: Roll Vlez David, Factores que dificultan la comprensin y la caracterizacin del sistema de partidos en Colombia en el mbito parlamentario. En Congreso y Partidos. 2004. Grfico No 3. Rendimiento Electoral del Congreso.
Bipartidismo o De partido predominante De partido hegemnico (del 48 al 53) De partido predominante (o bipartidista)
Liberal Conservador 53-57 dictadura
Fuente: Roll Vlez David, Factores que dificultan la comprensin y la caracterizacin del sistema de partidos en Colombia en el mbito parlamentario. En Congreso y Partidos. 2004.
El surgimiento electoral de terceras fuerzas dados los incentivos que generaba el sistema electoral de cociente residuo significo un descenso de la votacin del partido conservador y no afecto hasta 1998 el comportamiento electoral del partidor Liberal, cuando empez a producirse un descenso en su votacin, que sera significativo en las elecciones del 2002 frente al periodo anterior. En las elecciones del 2002, mientras el bipartidismo tiende a perder su posicionamiento, las terceras fuerzas tienden a ganar y en especial las fuerzas de coalicin de gobierno, ocupando los espacios que precisamente pierden en su conjunto los partidos Liberal y el Conservador. Curiosamente aproximadamente entre un 65% y un 80% de los congresistas de estas terceras
fuerzas107, seguan siendo de los partidos tradicionales. (Grupo de Investigacin en Partidos Polticos Universidad Nacional, 2005). Grafico No 4. Rendimiento Electoral en las Elecciones al Congreso
Fuente: Roll Vlez David, Factores que dificultan la comprensin y la caracterizacin del sistema de partidos en Colombia en el mbito parlamentario. En Congreso y Partidos. 2004. A partir de 2003, como se indic anteriormente, el sistema de partidos entro en un proceso de reconstitucin, por lo cual es difcil concluir cual es su carcter, pues se trata de un proceso sin ninguna dlinealidad, es decir, en el nuevo panorama todava tenemos una gran mayora liberal, solo que est dividida en varios partidos, que apoyaron la candidatura presidencial y la reeleccin de Uribe apartndose de los dictmenes del partido liberal oficialista. (Grupo de Investigacin en Partidos Polticos UNAL, 2005). As mismo en este contexto se tiene un Partido Conservador ms fortalecido a partir de las elecciones del 2006, que junto a aproximadamente ocho partidos ms, integra la coalicin de gobierno que permiti la reeleccin del presidente Uribe. Esta coalicin no posee una clara orientacin ideolgica y programtica ms all de la Figura de lvaro Uribe, y tiene un carcter burocrtico. La mayora de los partidos que integran esta coalicin surgieron en las elecciones del 2002, y en las elecciones del 2006 ante las implicaciones de la reforma poltica instaurada mediante el Acto Legislativo 01 de 2003, tuvieron que fusionarse. Al mismo tiempo estos partidos tanto en las elecciones del 2002 y del 2006 lograron un importante rendimiento electoral, la gran mayora de ellos en zonas de influencia paramilitar. (Len Valencia, 2007). Concretamente en el perodo de expansin paramilitar surgieron nuevos partidos que adquirieron una importante votacin entre ellos se encuentran: - El Movimiento Renovacin Accin Laboral Moral. Este se extendi de la costa a Antioquia y posteriormente se transformo en Colombia Democrtica, bajo la direccin de Mario Uribe. - Movimiento Popular Unido (MPU). A travs de este partido llegaron al congreso Miguel de la Espriella y a Eleonora Pineda;
107
Investigacin realizada por el Grupo de Investigacin en Partidos Polticos de Universidad Nacional de Colombia. Plasmada en el libro Partidos y Congreso. Investigacin financiada por la Universidad Nacional y publicada con ayuda de la Fundacin Konrad Adenauer
- Convergencia Popular Cvica. Bajo este partido fueron elegidos Roco Arias y Carlos Arturo Clavijo, ambos investigados en el proceso de la Parapoltica. - Convergencia Ciudadana. Este partido fue creado por Luis Alberto Gil, otro de los implicados en el proceso de la Parapoltica, y consigui en las elecciones de 2002 siete curules Luis Alberto Gil siete curules al senado y ocho en la cmara de Representantes. (Observatorio del Conflicto Armado Nuevo Arco Iris, 2007) As mismo previo a las elecciones del 2006 para alcanzar el umbral requerido se fusionaron algunos partidos y se conformaron otros nuevos, que actualmente conforman la coalicin de gobierno y permitieron la reeleccin del presidente. De esta forma los grupos ms pequeos y con arraigo en las regiones se integraron a grupos ms fuertes con presencia en las grandes ciudades y con voto de opinin para conformar partidos de mayor arrastre y capacidad de negociacin. (Len Valencia, 2007:48). El ms importante de estos nuevos partidos fue el Partido Social de la Unidad Nacional o partido de la U. A continuacin, los Grficos No 5 y 6, presentan los resultados de las elecciones al congreso del 2006. Grafico No 5.
Composicin de la Camara de Representantes por partido Poltico
P ARTIDO ACCION SOCIAL MOVIMIE NTO MORAL MOVIMIE NTO MIRA MOVIMIE NTO DE P ARTICIP ACION P OP ULAR MOVIMIE NTO SALVACION NACIONAL MOVIMIE NTO NACIONAL P ROGRE SISTA P ARTIDO COLOMBIA DE MOCRATICA MOVIMIE NTO P OP ULAR UNIDO NUE VO LIBE RALISMO (Huila) P OR E L P AIS QUE SOAMOS MOVIMIE NTO NACIONAL MOVIMIE NTO DE INTE GRACION RE GIONAL IR MOVIMIE NTO AP E RTURA LIBE RAL P ARTIDO P OLO DE MOCRATICO P ARTIDO CONVE RGE CNIA CIUDADANA MOVIMIE NTO ALAS E QUIP O COLOMBIA P ARTIDO CAMBIO RADICAL P ARTIDO SOCIAL DE LA UNIDAD NACIONAL P ARTIDO CONSE RVADOR COLOMBIANO P ARTIDO LIBE RAL COLOMBIANO
CURULES
10
20
30
40
Fuente: Elaboracin con base en los datos de la Registradura Nacional.
Grafico No 6
Distribucin de Curules por partido en las elecciones del 2006

25 20 20 15
Curules
18
18
15 10 10 5 5 0
Colombia Democrtica Colombia Viva Mira Convergencia Ciudadana Partido Social De Unidad Nacional Conservador Colombiano Polo Democratico Liberal Colombiano Alas Equipo Colombia Cambio Radical
Serie1
7 3 2 2
Partido
Fuente: Elaboracin con base en los datos de la Registradura Nacional. De acuerdo con lo anterior la trayectoria del sistema de Partidos seguida a partir del 2002 refleja que la alianza entre polticos y Paramilitares modifico el mapa poltico, y en parte explica el rendimiento de algunos partidos catalogados como terceras fuerzas, cuyo ascenso que significo una prdida de posiciones para los partidos tradicionales, especialmente el partido Liberal. Igualmente muestra la relacin entre el incremento de la votacin alcanzada por el Partido conservador en las elecciones al congreso del 2006 con el fenmeno de infiltracin paramilitar en la poltica, en la medida en que algunos polticos de este partido fueron involucrados ms tarde dentro del proceso. Lo que s es claro es que el poder de intimidacin de las Armas, y el apoyo econmico y poltico prestado por los grupos paramilitares para el ejercicio de actividades proselitistas a destacados polticos, especialmente en los departamentos de Sucre y Crdoba, significo un proceso de bloqueo a la democratizacin del sistema poltico, a pesar de la existencia de varios partidos en competencia. Los nuevos partidos que han surgido en los ltimos aos son en la gran mayora reencauche de dirigentes de partidos tradicionales para evitar la prdida de sus bastiones electorales, al mismo tiempo que son estructuras netamente electorales que a pesar de contar con estatutos, cdigos de tica y programas, en la prctica carecen de ideologa y de plataformas polticas claras, que les den una identidad que les permita ser reconocidos y diferenciados de los dems. Finalmente hay que sealar que la vinculacin entre los dirigentes polticos y los paramilitares estimulo el transfuguismo electoral, al tiempo que supuso retos en el funcionamiento de los mismos. Especficamente previo a las elecciones del 2006, algunos de los dirigentes que venan siendo sealados de tener vnculos con los paramilitares en las elecciones del 2002, pasaron de un partido a otro, ante la medida de sus partidos de origen de expulsarlos. Algunos ejemplos son los casos de Dief Maloof, quien fue expulsado del Partido de la U y luego fue electo por el movimiento Colombia Viva; Luis Eduardo Vives
Lacouture, quien fue elegido Senador por el departamento del Magdalena en representacin del Movimiento de Integracin Popular (MIPOL), luego de que el Partido de La U lo expulsara; y Habib Merheg Marun, Senador por el departamento de Risaralda, tambin expulsado del Partido de La U por sus presuntos nexos con paramilitares y que fue electo por el Movimiento Colombia Viva. 108 La legitimidad de los partidos ante la opinin pblica. El fenmeno de la Parapoltica ha deteriorado la imagen que tiene la ciudadana frente a los partidos polticos y la poltica en general. No obstante no ha significado un total desprecio por los mismos y un rechazo total a su existencia. Segn una encuesta realizada por la revista semana en mayo de 2007 109 para la ciudadana el proceso de la Parapoltica no es una gran preocupacin, no es percibida como uno de los grandes problemas el pas. Adicionalmente segn este sondeo los ciudadanos tienen una opinin contradictoria frente al fenmeno, pues por un lado se quiere que haya investigacin y que se descubran todos los delitos y las alianzas con el crimen, pero tambin anhela que las revelaciones no causen estragos ni cambien las tendencias polticas actuales. (Semana, 2007). Al mismo tiempo segn las conclusiones de la encuesta, la ciudadana tiene una opinin ms negativa frente a los polticos vinculados con paramilitares, que frente al problema del paramilitarismo. Especficamente el 78% de los consultados en el estudio de semana afirma que los pactos con grupos paramilitares son imperdonables y considera que los congresistas involucrados deben ser severamente castigados. Adicionalmente en cuanto a la percepcin de los partidos, segn la encuesta de la Revista semana, en general predomina una opinin desfavorable de los partidos polticos, y el Partido Liberal, considerado en forma individual, es el que, segn los encuestados, ha hecho ms acuerdos con los grupos paramilitares.
108
Fuente: Equipo Nizkor. Informe sobre los Congresistas investigados por su relacin con organizaciones paramilitares colombianas. Septiembre de 2007. Disponible en: www.derechos.org/nizkor 109 En la edicin 1305 de la Revista Semana se publicaron los resultados de una encuesta sobre lo que piensan los colombianos sobre la para-poltica, que este medio contrat con la firma Napolen Franco y compaa. En esta encuesta adems de las cuatro principales ciudades del pas -Bogot, Medelln, Cali y Barranquilla-, se incluyeron tres capitales de la Costa -Santa Marta, Valledupar y Sincelejo-, de las cuales provienen los principales polticos afectados, hasta el momento, por revelaciones de alianzas con grupos paramilitares. El resultado de este estudio se encuentra disponible en http://www.semana.com/wf_InfoArticulo.aspx?idArt=103020
Grafico No 7. Imagen de los Partidos Polticos e Instituciones segn la encuesta de la Revista Semana
Fuente: Revista semana. Estudio de Opinin sobre el Paramilitarismo y la Para-poltica en Colombia.
Lo que llama la atencin del Estudio de Semana es que sea mayor el porcentaje de opinin desfavorable que registran los partidos de oposicin frente a los partidos Uribistas, de donde provienen la mayora de los involucrados en el proceso de la Parapoltica. Teniendo en cuenta los resultados de la encuesta mencionada anteriormente y al hacer una revisin de prensa nacional, se identifica como el escndalo de la Parapoltica no ha tenido un impacto contundente frente a la legitimidad de los partidos polticos. Este escndalo ha contribuido a que se mantenga una desconfianza sobre la transparencia de los mismos, y que no se les asuma como instancias de representacin sino como maquinarias electorales. Lo anterior puede explicar porque en las elecciones de 2006 se presento un importante porcentaje de abstencin electoral cercano al 60%. La ciudadana, al sentir desconfianza de los partidos polticos, percibe que su participacin en procesos electorales es irrelevante, pues realmente su voto no tendr incidencia, dado que los partidos no les representan sino que tienen unos intereses especficos. En sntesis el escndalo de la Parapoltica ha significado para los partidos polticos colombianos una profundizacin de la crisis de legitimidad que ya venan experimentado desde la dcada de los noventas. No obstante lo anterior no se ha presentado posturas radicales anti partido y la ciudadana sigue votando por los partidos polticos, con lo cual estos continan siendo importantes para el desarrollo de procesos electorales que dinamizan el proceso poltico democrtico.
La opinin de los partidos polticos frente a la Parapoltica. Al observar a que partidos polticos pertenecen los dirigentes que se han visto involucrados dentro del proceso de la Parapoltica se identifica que estos hacen parte de diez agrupaciones polticas, en algunos casos como fundadores o mximos dirigentes de los mismos. 110 El
110
Tal es el caso de los Partidos Colombia Democrtica, Convergencia Ciudadana, Colombia Viva y Alas equipo Colombia. En el primero resultaron implicados su lder fundador Mario Uribe Escobar, y otras dos de
Grafico No 8 indica los partidos Polticos afectados y el nmero de congresistas de cada uno de estos que han entrado en el proceso de la Parapoltica. Grfica No 8. Nmero de Congresistas involucrados en la Parapoltica segn Partido Poltico.
Fuente: Elaboracin Propia con base en el seguimiento de prensa.
A partir de la identificacin de los partidos a los que pertenecen los involucrados en la parapoltica se efecto un ejercicio de seguimiento de los planteamientos y posturas de dichos Partidos sobre el tema de la Parapoltica, mediante la revisin de sus portales, as como una somera revisin de prensa de circulacin Nacional reciente. Como resultado de ese ejercicio se encontr que solo uno de los diez partidos involucrados tiene en su portal Web una declaracin oficial sobre el tema de la Parapoltica, (este es el Partido Conservador), mientras que otro se pronuncia oficialmente sobre el sealamiento hecho a algunos de sus miembros (Movimiento Colombia Viva). Los dems partidos no tienen declaraciones oficiales sobre el tema de la Parapoltica. En el portal Web del partido Conservador se hall un comunicado, fechado el 5 de diciembre de 2006, en el cual se declara que: El Directorio Nacional [reitera] su rechazo, como ha sido usual, a la participacin de sus integrantes en cualquier clase de actividades que pongan en duda la actitud de los mismos frentes a la no connivencia con grupos
sus cabezas Miguel de la Espriella y lvaro Garca Romero. Estos tres renunciaron a sus investiduras de Congresistas para ser procesados por la justicia ordinaria. Actualmente se encuentran detenidos. En el segundo partido mencionado, Luis Alberto Gil, su fundador, y sus ms importantes cuadros (el senador scar Josu Reyes, el representante Luis Alfonso Riao y el ex representante Juan Manuel Herrera) fueron implicados por la Corte Suprema de Justicia. En el caso de Colombia Viva, su fundador, Dief Maloof, resulto encarcelado, mientras que en Alas Equipo Colombia est involucrado uno de sus cofundadores, lvaro Arajo Castro. Fuentes: - La 'Parapoltica' dej al partido Colombia Democrtica sin sus lderes. Disponible en: http://www.partidoliberal.org.co/root/index.php?option=com_content&task=view&id=1506&Itemid=14 - Partidos heridos por parapoltica van tras 16 gobernaciones. Disponible en: Http://www.partidoliberal.org.co/root/index.php?option=com_content&task=view&id=1538&Itemid=16
delincuenciales de cualquier naturalezaQue se analiz la competencia estatutaria del Directorio Nacional Conservador, del Tribunal Disciplinario, del Consejo de Control tico, Tribunal de tica y del seor Veedor del Partido, concluyendo que las diligencias iniciales debern estar a cargo del Consejo de Control tico y del Veedor del PartidoSe recibi de parte de los organismos competentes la seguridad de que abordarn de manera inmediata el tema, ofreciendo el Directorio Nacional el apoyo necesario y el respeto a la independencia de los organismos competentes frente a sus actuaciones y decisiones los implicados en las investigaciones de la Parapoltica debern acatar las decisiones tomadas por los rganos de control del conservatismo.111 Adicional a este comunicado se encontraron algunas declaraciones del Presidente del Directorio Nacional Conservador, en medios de comunicacin, as como pronunciamientos de otros miembros de este partido 112 sobre el tema de la Parapoltica. En ellas se reitera el respaldo institucional del Partido a la Corte Suprema y a la Fiscala para que sigan adelante con las investigaciones sobre la Parapoltica, al mismo tiempo que se propone establecer un acuerdo poltico Nacional para establecer la verdad a favor de la paz.113 Por su parte el Partido Colombia viva en su portal Web registra algunas declaraciones sobre la vinculacin de algunos de sus miembros en el proceso de la Parapoltica, que se caracterizan por manifestar la presuncion de inocensia de los involucrados. Especficamente el Secretario General del Movimiento Colombia Viva expresaba en una de las declaraciones: Respetuosos como hemos sido del ordenamiento jurdico del pas y de las autoridades electorales, y con la visin de aportar a un mejor pas a travs de elevar la calidad de vida de nuestros conciudadanos, exigimos respeto de las otras colectividades que intervienen en la democracia nacional en el propsito de que no se violen principios fundamentales, tales como, presuncin de inocencia, el debido proceso y el buen nombre. 114 De otra parte, en el caso del Partido Alas Equipo Colombia, si bien no se hace una referencia especfica al tema de la Parapoltica en su pgina web, dentro de la informacin que all se publica, relacionada con su programa poltico, se puede inferir que hay una pequea alusin que puede relacionarse con el tema. Especficamente se sostiene que: Al interior de la organizacin entendemos el momento actual por el que atraviesa el pas como de transicin poltica, en la cual nuevas fuerzas y movimientos como ALAS EQUIPO
111
Para mayor informacin consultar: http://partidoconservador.org/index.php?module=searchmodule&src=&action=search&search_string=parapol %EDtica 112 Revista Cambio, Bogot. "Que Uribe haga pblico si quiere otra reeleccin". Efran Cepeda Sarabia, presidente del Directorio Nacional Conservador. Seccin 10 preguntas. Lunes 14 de enero de 2008. Disponible en: www.cambio.com.co/paiscambio/10preguntascambio/746/3770886-pag-2_2.html
113
Especficamente esta propuesta fue presentada por el Senador Alfonso Nez Lapeira en el marco de un debate de control poltico desarrollado en el Senado de la republica en el 2007. Los planteamientos de esta propuesta se encuentran en el portal web del partido conservador. www.partidoconservador.org. 114 Los Senadores Maloof, Merheg y Vives siguen en el Movimiento Poltico Colombia Viva. El movimiento estar en las elecciones de marzo. Enero 26 de 2006. Disponible en: http://www.movimientocolombiaviva.org/index.php?idcategoria=96&ts=3f8be918445ec395c830f916dc7f83fe
COLOMBIA estamos obligados a combatir todos aquellos aspectos que han terminado por generar una dramtica perdida de reputacin de la clase poltica tradicional y que en muy corto plazo se ha traducido en la erosin de lo que en otrora fueran importantes partidos y movimientos polticos; situacin que se acompaa de una altsima tasa de abstencin y apata poltica en general e incluso de la disolucin de antiguos electores fieles. En este sentido, nuestro compromiso es con la comunidad, sus intereses y con la sociedad en general, al proveerla de unos representantes de calidad e idoneidad. Lo anterior permite interpretar que el partido tiene una postura en contra del involucramiento con actores al margen de la ley. No obstante no se hace ninguna declaracin con respecto al que uno de sus cofundadores, lvaro Araujo, este preso por esta circunstancia. En lo que respecta al Partido de la U, a pesar de que no se encuentre en la pgina Web del partido un pronunciamiento oficial sobre el tema de la Parapoltica, se identifica que al interior de este se han efectuado acciones para depurar al partido de miembros relacionados con los grupos paramilitares. El primer intento aconteci en enero 17 de 2006, previo a las elecciones de un nuevo congreso, y consisti en no aceptar en las listas del partido a los polticos Hebib Magregh, Dief Maloof y Luis Eduardo Vives. Finalmente hay que mencionar que en la bsqueda de prensa se identifico que al interior del partido de la U, algunos de sus miembros solicitaron el retiro del apoyo a otros miembros de la colectividad por lo inconveniente que resultaba para el partido tener miembros relacionados con la Parapoltica. Este es el caso de la solicitud hecha por la senadora Gina Parody, Congresista del Partido de la U, al Presidente de su partido, de que no se respaldara la candidatura de Alfonso Lpez Cosso, quien, segn la parlamentaria era socio de 'La gata', una empresaria del Chance vinculada con el narcotrfico y el paramilitarismo. 115 La peticin de esta senadora fue apoyada por los senadores Armando Benedetti, Martha Luca Ramrez y Nicols Uribe, quienes conforman un importante sector de este partido, que en este momento experimenta un proceso de divisin interna. De acuerdo con lo expuesto se concluye que hay una correspondencia entre el mediano interes presentado por la ciudadana frente al tema de la parapoltica con la falta de posturas oficiales por parte de los Partidos Polticos, que se refleja en la ausencia de declaraciones en los portales de internet de estas agrupaciones. De esta forma se puede pensar que para los partidos el tema de la parapoltica no es una gran problemtica y que existe un pragmatismo y una dualidad por parte de los mismos, que se refleja en un reconocimiento de las inconveniencias de este fenmeno, que no conduce a una gran discusin a fondo sobre el problema y las alternativas de su superacin, dada la continuidad de la ejecusion de prcticas de este tipo.
115
Peridico El Tiempo, Bogot. Partido de la U est lesionado por la infiltracin paramilitar; Parody Dice que no tiene presentacin que 'La U' le haya pedido al Partido Conservador el retiro del hijo de 'La gata' y ahora avale a uno de sus candidatos. Gina Parody explica por qu pide el retiro del aval de Alfonso Lpez Cossio. Disponible en: http://www.partidoliberal.org.co/root/index.php?option=com_content&task=view&id=1399&Itemid=14
En consecuencia se identifica que no existe por parte de los partidos polticos una voluntad poltica generalizada de llegar al fondo del problema con el fin de establecer responsabilidades, saciones e impedir que la situacin no vuelva a presentarse a futuro. Tal falta de voluntad poltica puede asociarse con el temor de que sean descubiertos los diferentes nexos existentes debido tanto a las implicaciones penales que esto representa, asi como por lo que esto puede significar, dada su magnitud, una crisis generalizada del sistema poltico. La Parapoltica ha significado para el sistema de Partidos tanto variaciones en el nmero y caractersticas de los elementos en competencia, (ya que han entrado nuevas fuerzas a competir con los partidos tradicionales, disminuyendo la votacin a favor de estos ltimos), al mismo tiempo que ha influido, aunque con un impacto relativamente bajo, en la legitimidad de los partidos; razn por lo cual estos ltimos no le han prestado la atencin suficiente al fenmeno. 4. CONSIDERACIONES FINALES Y CONCLUSIONES A travs de lo expuesto en los tres apartados anteriores se identifica que en Colombia el tema de la Financiacin de la actividad poltica es un problema irresuelto que afecta el desenvolvimiento del proceso poltico democrtico y su continuidad, en la medida en que genera condiciones que en un momento determinado pueden alterar la estabilidad del mismo; por lo cual se hace necesario el que se emprendan acciones con tal de disminuir las oportunidades para que se presenten situaciones de financiamiento irregular. El caso de la Parapoltica muestra como en los mbitos locales, la carencia de condiciones que permitan el desarrollo de la actividad poltica en igualdad de condiciones, especialmente el que no exista una presencia institucional del Estado que acompae tales procesos (conservando la autonoma que le corresponde y contando con los recursos tcnicos y humanos requeridos), fomenta el que los actores polticos deban recurrir a fuentes al margen de la ley, o establecer acuerdos de contraprestacin con benefactores en la legalidad para conseguir recursos que sostengan su actividad. Concretamente el que la autoridad sea ejercida por actores diferentes al Estado, y el que se concentren en los espacios locales, la disponibilidad de recursos en pocos actores que fundamentan su poder en la tenencia de los mismos, dificulta el ejercicio de la actividad poltica; con lo cual solo pueden participar determinados sectores, que no son representativos del conjunto social. A lo anterior se suma la existencia de mltiples carencias, con lo cual se genera un ambiente propicio para un tipo de relacin clientelista en la que se intercambian apoyo electoral por la promesa de ayudas que resuelvan necesidades inmediatas. Esta situacin implica a su vez una mayor cantidad de recursos para el desarrollo de actividades proselitistas, con lo cual se genera el espacio para que se establezcan vnculos con otros actores legales e ilegales con el fin de obtener recursos. Este esquema, asociado con un clientelismo tradicional, va ms all, no solo porque ha avanzado hacia un esquema de mercado, sino porque en algunos contextos las dinmicas propias del conflicto armado, y la importancia estratgica que revisten los territorios por su
ubicacin geogrfica o por los recursos que poseen, hacen que la problemtica de la financiacin no se reduzca a la incursin de dineros privados para favorecer candidatos a cambio de algunos beneficios, alterando las condiciones de igualdad y equidad que deben caracterizar al juego democrtico; sino que adquiere el carcter desestructurante de las fronteras de lo pblico y lo privado, que pretende alterar las decisiones pblicas en funcin de proyectos polticos y econmicos especficos que significan una reconfiguracin de las fuerzas polticas presentes en el sistema Poltico. Lo anterior menoscaba las condiciones de gobernabilidad en la medida en que deteriora la legitimidad requerida por el sistema para su sostenimiento, as como las condiciones para que el gobierno pueda canalizar y dar respuesta a las demandas sociales. El caso de la Parapoltica a su vez muestra como el tema de la financiacin esta atraviesa la problemtica de la democratizacin de la poltica, ya que la forma que adquiera esta puede ser aprovechada por actores con recursos de poder para perpetuar su condicin y contener la emergencia de otros nuevos. Especficamente en el proceso de la Parapoltica las lites regionales y locales, con el propsito de mantener y fortalecer sus bastiones electorales ante la amenaza de la participacin de otros actores, permitieron la infiltracin de dineros del paramilitarismo en su actividad poltica, al mismo tiempo que financiaron este tipo de organizaciones, principalmente con recursos pblicos para mantener sus prebendas y eliminar fsicamente a sus opositores. Lo anterior a su vez supuso para las Administraciones Pblicas locales un detrimento patrimonial y un ahondamiento en las deficiencias de tipo profesional y tcnico que adolecen estas instancias. Con lo anterior se limitan las posibilidades para atender las situaciones socialmente relevantes que aquejan a las poblaciones, y de esta forma se van sembrando a futuro las condiciones que propician nuevas situaciones problemticas que alimentan las condiciones de conflicto social y armado del pas. El que los habitantes de los territorios no cuenten con las condiciones materiales requeridas para ejercer su condicin de ciudadano, as como el que por estas mismas limitaciones no cuente con una madurez democrtica, facilita simultneamente que se perpeten condiciones para que se mantengan relaciones de tipo clientelista, que por ende hayan mayores estmulos para recurrir a fuetes de financiamiento ilcito o privado a cambio de contraprestaciones que deterioran el patrimonio pblico. Esto a su vez implica una deslegitimacin para el proceso democrtico electoral, en la medida en que los ciudadanos, al observar que los partidos y dirigentes polticos no se orientan a la representacin de intereses sociales amplios e incluyentes sino a propsitos particulares, se sienten poco representados y no sienten que sus requerimientos sean atendidos por el Estado. Este descontento puede alimentar a futuro el que se produzca un acumulado de demandas sociales irresueltas que den a lugar a nuevos conflictos que alteren la estabilidad del sistema Poltico. En Colombia el CNE, especficamente el Fondo Nacional para la Financiacin de partidos y Campaas polticas no cuenta con el recurso humano y tcnico para hacer presencia en los mbitos regionales y apoyar la actividad de los partidos ms all de la supervisin de las cuentas sobre lo invertido en el funcionamiento de los partidos y movimientos y de las
campaas Polticas. Esta instancia, al estar enfocada al control posterior no realiza una labor pedaggica de prevencin y acompaamiento a los partidos en los espacios locales, al mismo tiempo que desconoce las realidades locales en las cuales se desenvuelve el ejercicio poltico regional y local, muchas veces mediado por la violencia. En consecuencia la labor de esta entidad se centra en la labor de revisin de cuentas por parte de aproximadamente cinco funcionarios, a ms de 100 listas en periodo electoral y partidos, con el propsito de asignar unos recursos que por ley le corresponden. De esta forma encontrar mecanismos para que la financiacin de la poltica sea ms transparente y responda a un propsito democrtico, se hace necesario que el Estado al mismo tiempo que se despliegue institucionalmente por los territorios y conozca sus dinmicas, con el fin de adaptar los procedimientos de control y gestin que regulan el financiamiento de la actividad poltica a lo que se requiere. Lo anterior supone un trabajo territorializado y enfocado hacia la prevencin, ms que a la sancin. El que esto ocurra est determinado por la voluntad poltica de los legisladores, quienes adems no han manifestado la voluntad poltica suficiente para dotar a las autoridades electorales de mecanismos serios de seguimiento, control y sancin. Estas al ser instancias administrativas, y no judiciales como existen en otros pases de la regin andina, ven ms limitadas las condiciones para desarrollar procesos de investigacin y sancin. El proceso de la Parapoltica, as como el estudio de las realidades locales, es un espacio para avanzar en la discusin sobre la consecucin de mecanismos que permitan el establecimiento de un sistema de financiamiento de la poltica que no vaya en contrava con la democracia y que garantice la gobernabilidad y una gestin adecuada de lo pblico. Es necesario que el tema de la financiacin se articule al conocimiento de los mbitos locales con el fin de que las directrices de poltica pblica en esta materia se correspondan con las realidades que all acontecen.
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ANEXO No 1. Polticos Detenidos en el Marco del Proceso segn Partido poltico. Partido Poltico Dirigentes Involucrados Total CAMBIO RADICAL - REGINALDO MONTES - OSCAR WILCHEZ 6 - KELLY PATRICIA LARA - MIGUEL PINEDO VIDAL - HUMBERTO BUILES - RUBN DARO QUINTERO PARTIDO CONSERVADOR - ALFONSO CAMPO ESCOBAR 4 - JOSE DE LOS SANTOS NEGRETTE - WILLIAM MONTES
- CIRO RAMREZ PINZN PARTIDO DE LA U - JAIME MERLANO - MAURICIO PIMIENTO - ZULEMA JATTIN CORRALES - CARLOS GARCA ORJUELA CONVERGENCIA - LUIS EDUARDO VIVES CIUDADANA - LUIS ALBERTO GIL - JUAN CARLOS MARTNEZ SINISTERRA COLOMBIA DEMOCRATICA - LVARO GARCIA ROMERO - ERICK MORRIS - MIGUEL DE LA ESPRIELLA - MARIO URIBE ESCOBAR - ROCIO ARIAS - ELEONORA PINEDA - MIGUEL DE LA ESPRIELLA - RICARDO ELCURE CHACN PARTIDO LIBERAL JUAN MANUEL LOPEZ CABRALES ALAS EQUIPO COLOMBIA - ALVARO ARAUJO COLOMBIA VIVA - DIEF MALOOF - VICENTE BLEL APERTURA LIBERAL - JORGE CABALLERO MOVIMIENTO NO AL - CARLOS CLAVIJO DESPEJE CONVERGENCIA POPULAR - ROCIO ARIAS CIVICA Fuente: Elaboracin propia.
1 1 2 1 1 1
ANEXO No 1.1 Congresistas investigados segn Partido poltico. Partido Poltico Partido de la U Congresista Investigado Armando Benedetti Adriana Patricia Gutirrez Manuel Mora Marco Alirio Corts Jorge Visbal Martelo Dilian Francisca Toro Vctor Renan Barco Lpez Lus Fernando Velasco Mario Salomn Nader Mauricio Jaramillo Martnez
Liberal
Convergencia Ciudadana Conservador Colombia Viva Colombia Democrtica Cambio Radical
Alas Equipo Colombia
Carlos Emiro Barriga Oscar Josu Reyes Crdenas Julio Manssur Ivn Daz Mateus Habib Merheg Marun Mario Uribe Escobar David Char Juan Carlos Restrepo Escobar Javier Cceres Leal Nancy Patricia Gutirrez Lus Carlos Torres Rueda Antonio Guerra De La Esprilla Oscar Surez Mira Antonio Valencia Duque
CAPITULO IV La ley de Garantias: lmites y perspectivas de la financiacin politica en colombia David Roll y Gabriel Eduardo Moreno Introduccin La ley de garantas electorales promulgada antes de las elecciones al congreso de 2006, comprende un fenmeno de financiacin electoral que se sale de toda normatividad tradicional de financiacin a los partidos polticos. Por una parte contempla las disposiciones para un fenmeno nunca antes visto en Colombia en materia institucional como lo es la reeleccin de un presidente; esta ley intenta regular su actividad en el juego electoral y de otro lado intentar concretar unas limitaciones a las actividades financieras de las campaas, manejando una nueva forma de financiacin como lo es la Previa Estatal. Pero de otro lado abre espacios para preguntarse hacia donde se dirige el destino de la financiacin poltica en Colombia, como debera estructurarse una reforma poltica en el pas que legislar tanto sobre los partidos como sobre candidatos; observar eventos como el proceso 8000 116 y la parapoltica 117 y entonces preguntarse que factores polticos han incidido en estos fenmenos. Por otro lado es bueno establecer que aportes ha hecho esta ley para mejorar el rgimen financiero y que medidas hacen falta para perfeccionar el mismo. La ley de garantas resulta entonces siendo el punto de partida desde el que se debe establecer todo cambio en la ingeniera institucional del pas. Entonces se plantea como hipotesis central que el rgimen de financiacin Poltica en Colombia se ha caracterizado por mantener un modelo mixto, pero la tendencia que marcan las reformas realizadas es hacia una mayor presencia de capital Estatal, al menos en los cargos uninominales como la presidencia. A pesar de ello las practicas clientelares y corruptas no desaparecen en el tiempo debido a que los pactos polticos evitan que haya un verdadero control sobre las practicas electorales, tanto de los rganos electorales como de las sanciones establecidas. El otorgar una financiacin estatal sin establecer un verdadero control sobre las otras formas de financiacin, solo infla las campaas y hace ms factible que se financien grupos armados para lograr territorios y poblaciones en las contiendas electorales, la ley de garantas esboza esta realidad y muestra los defectos y las practicas de una poltica marcada por la resistencia a cambiar.
116
Proceso judicial en el cual se involucr al presidente de la repblica de Colombia de 1994 -1998, Ernesto Samper, con recibir dineros del narcotrfico, el nombre del expediente 8000 fue tomado como eslogan luego de ser abierto en Cali, al encontrar una serie de documentos que supuestamente procedan del cartel de Cali donde se demostraba que este grupo delictivo hizo aportes a la campaa presidencial del mismo. 117 La parapolitica es una serie de procesos judiciales en los que han vinculados a algunos integrantes del legislativo en los periodos del 2002 y 2006. y a funcionarios pblicos en los dos periodos de la administracin Uribe, presidente de la repblica de Colombia; con grupos armados paramilitares para consolidarse en las elecciones a travs de la coercin tanto a habitantes como a candidatos rivales.
1. Tendencias de la financiacin poltica en otros pases Los modelos de financiacin poltica que han prevalecido en Latinoamrica en los ltimos aos especialmente desde que casi todos los pases, con excepcin de Cuba, entraron en un proceso de democratizacin 118 han estado centrados en brindar apoyo a las campaas polticas antes que a otras actividades que tambin sirvan para incorporar a la ciudadana en procesos participativos y representativos que generen pertenencia y creencia en los sistema polticos. La discusin sobre la manera en que se debe financiar en poltica se sigue centrando en si esta debe ser privada, estatal o mixta, para actividades de campaas presidenciales y parlamentarias; dejando a un lado otros tipos de promocin y divulgacin poltica como es el fortalecimiento de los mismos Partidos Polticos en actividades preelectorales o extraparlamentarias, como sucede en varios pases europeos 119 , que representando ideolgicamente e incluso programticamente a ciertos sectores de la poblacin buscan que haya una mayor militancia previa a las actividades electorales con: incentivos a diferentes centros de pensamiento en los partidos, mayor desarrollo de actividades que vinculen a la poblacin en las dinmicas decisorias como la eleccin interna de candidatos; de otro lado se destacan formas de atraccin y de conservacin de votos enfatizando en un electorado local con partidos que tengan una injerencia permanente y penalizando un elevado presupuesto en las campaas, como sucede en el Reino Unido120.
118
Vase: ZOVATTO G., Daniel, La reforma poltico-electoral en Amrica Latina: evolucin, situacin actual y tendencias. 1978-2000 Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 21 (Oct. 2001). Caracas. pp.1 En efecto, Amrica Latina vive, desde hace ms de dos dcadas, el proceso de (re)democratizacin ms largo, extenso y profundo de toda su historia. Nuestra regin viene experimentando una doble transicin, que en algunos pases es triple: la primera, del autoritarismo a la democracia; la segunda, de economas fuertemente intervenidas por el Estado y relativamente cerradas, a economas ms abiertas y orientadas al mercado; y la tercera (que aplica slo a ciertos pases), de la guerra a la paz 119 Vase: ZEV PALTIEL, Khayyam, Financiamiento de la Campaa Electoral, en ESTUDIOS PBLICOS, pp.4 El contraste ms agudo en desembolsos no electorales se presenta entre los partidos de cuadros de clase media y los partidos de masas que se identifican con la clase obrera. En contraste con la orientacin parlamentaria de los clsicos partidos conservadores y liberales europeos (y canadienses), con sus organizaciones mnimas en perodos no electorales, los partidos socialdemcratas en Canad, Escandinavia y otros lugares, como fue ejemplificado por la SPD en la Alemania anterior y posterior a Hitler, han puesto de relieve la organizacin extraparlamentaria del partido y sus necesidades; aunque modificada por la tendencia hacia polticas ms abiertas y consensales, esta tradicin contina. Un poco por diferentes razones, los comunistas de Francia e Italia han comprometido grandes recursos para construir partidos de fuerte arraigo en las masas, apoyados por organizaciones parapolticas controladas, las cuales cubren muchos aspectos de la vida social y han sobrepasado los modelos socialdemcratas que las inspiraron. 120 Vase: ZEV PALTIEL, Khayyam, Financiamiento de la Campaa Electoral, en ESTUDIOS PBLICOS, pp. 5En el Reino Unido se encuentra una razn un poco diferente para explicar el alto gasto no electoral efectuado por los partidos polticos. La ley electoral britnica restringe severamente las cantidades de dinero que pueden gastar los candidatos de un partido durante la campaa formal. Por esto, se pone nfasis en la publicidad y en los avisos en perodos previos a la campaa formal y, adems, en las poderosas organizaciones locales y centrales. A nivel local, los partidos britnicos tratan de mantener una planta de agentes remunerados en el distrito electoral. Es interesante destacar, sin embargo, que el Partido Conservador, con su mayor cantidad de miembros y mejores recursos (como lo revel el Informe Houghton), est mejor provisto a este respecto que el Partido Laborista, esto, sin tomar en cuenta al Partido Liberal y a los grupos nacionalistas regionales.
En la mayora de los casos la poltica en Latinoamrica se ha centrado en particularidades y personajes por encima de los partidos y la caracterizacin simblica que estos deberan poseer. En otras palabras, el que la poltica gire en caudillismos a provocado que los partidos dejen de ser los intermediadores de los intereses sociales 121 , y se trunquen los procesos de modernizacin de las relaciones de la ciudadana con las instituciones democrticas, esto no es otra cosa que la falta de proyectos histricos serios por parte de la clase poltica y no solamente promesas quimricas que pierden vigencia luego de las elecciones. En este mismo plano, podra decirse que en Latinoamrica se pasa de una etapa de partidos de masas a uno de partidos atrapa todo y netamente programticos, pero realmente este paso no se ha dado y desde siempre se ha entablado una relacin entre el sistema poltico y la sociedad como una exclusin por parte del primero hacia la segunda. No obstante es importante recordar que Latinoamrica vive en un contexto en el cual la exigencia de financiacin se hace cada vez ms grande por la necesidad de enfocarse en las campaas polticas. Es decir, la obligatoriedad de injerir publicitariamente a travs de los medios masivos, hace que los costos crezcan y que la tendencia a financiar de cualquier forma, as sea la ilegal, aparezca en la palestra poltica. La discusin entonces se centra en observar que tipo de financiacin es aconsejable para cada contexto, y en esta medida se observan tendencias que manejan desde una financiacin pblica (Argentina, Brasil) a una privada como en Venezuela; por otro lado en algunos pases se maneja una fuerte regulacin del Estado como en el caso mexicano, pero otros con escasa, como es el caso de Per, Panam, y Uruguay122. 1. Financiacion en colombia Hasta el momento Colombia cuenta con un sistema de financiamiento mixto que tiene en cuenta partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos. Normatividad: Artculo 109 de la constitucin. Modificado en el Proyecto De Acto Legislativo N.001 De 2003 Reforma Poltica. En discusin actualmente. Decreto Nmero 2207 De 2003 Ley 130 de 1994 Ley de partidos.
121
Vase: RAMREZ OCAMPO, Augusto, Democracia electoral, gobernabilidad y su impacto econmico en Amrica Latina De Foreign Affairs En Espaol, Octubre -Diciembre 2005, PP.4 En casi todos los pases de Amrica Latina, los partidos tienen poca influencia en el diseo de las polticas estatales; ellos han perdido relevancia tanto en lo que se refiere a su capacidad de representar intereses y orientaciones de los distintos sectores sociales, como en constituirse como mecanismos efectivos de gobierno. Ello se debe, entre otras razones, a la debilidad para influir en la agenda pblica, para crear verdaderas alternativas de poder y a la falta de cohesin de sus estructuras internas. Predominan las facciones entendidas como grupos organizados con fines polticos, que se definen a s mismos como rivales de algn otro grupo; tienen propsitos comunes pero no reglas de quienes pertenecen a ello.
122
Vase: ZOVATTO G., Daniel, La reforma poltico-electoral en Amrica Latina: evolucin, situacin actual y tendencias. 1978-2000 Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 21 (Oct. 2001). Caracas. pp.10
Ley No. 996 del 24 de noviembre de 2005 o Ley de Garantas. Regula las campaas Presidenciales. Resoluciones del Consejo Nacional Electoral: Resolucin Nmero 99 De 1.997 Ley 821 de 2003 (Inhabilidades y prohibiciones de cnyuges, compaeros permanentes y parientes de los gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y miembros de juntas administradoras locales municipales, y Distritales) Resolucin 5304 de 2003 (Trmino para entregar libros de contabilidad) Ley 815 de 2003 (Adicin a la ley de beneficios y motivaciones al sufragante: ley 403/97) Resolucin 139 de 2007 (topes de inversin 2007 candidatos a corporaciones colegiadas) Resolucin 82 de 2007 (Topes de inversin 2007 candidatos a cargos uninominales Resolucin 44 de 2007 (Topes a inversin privada en campaas 2007)
1. La ley de garantias electorales Quisiera ahora entrar de lleno en la discusin sobre el tema colombiano y la ultima ley sobre financiamiento en el pas. La ley de garantas electorales (996 de 2005) en los captulos 3 Y 4, hace nfasis en lo que se refiere a la financiacin pero para los efectos de esta investigacin se har un anlisis sistemtico de toda la ley en los artculos que sean claves para entender la funcin y utilidad para la poltica y el sistema poltico colombiano. El artculo primero explica la razn y objeto de la ley, en este sentido la ley acuerda la figura de la reeleccin presidencial, fenmeno que nunca haba ocurrido en Colombia, y que transforma la carta poltica. De esta forma se habla de una igualdad de condiciones para todos los candidatos, de igual manera incorpora la figura de una eleccin de vicepresidente, que entrara a ser tutelado por las mismas reglas que el presidente que quisiera ser reelegido.
La ley trata los siguientes temas: la regulacin sobre las elecciones presidencias, la reeleccin si se llega a dar, del presidente, la eleccin del vicepresidente si desea ser candidato a la presidencia en el periodo siguiente a su vicepresidencia, la participacin en poltica de los servidores pblicos y las garantas a la oposicin123. Si bien y tradicionalmente, los partidos considerados de oposicin eran los que no estaban en el poder, esta disposicin estratgica cambiaba durante las elecciones, pues todos los partidos regresaban a tener igualdad de condiciones y prerrogativas. El hecho de que un partido determinado tuviera un presidente en el poder no implicaba que el candidato elegido fuera necesariamente el del partido en el poder.
123
Vase: DIARIO OFICIAL 46.102,LEY 996 DE 2005, Ley estatutaria, revisada por la Corte Constitucional antes de su sancin en sentencia C-1153-05,pp.1
Con la figura de la reeleccin presidencial, esta relacin de partido en el poder y de oposicin se mantiene y trasciende incluso a las mismas elecciones; donde el presidente, con todas sus providencias, entra a competir en la escena electoral. Se hace necesaria entonces una legislacin en la que se conserven los atributos de igualdad para todas las propuestas, incluso para las que no hacen parte de las que estn en el poder. Financiacin Previa El artculo 10124 expresa los requisitos para acceder a la financiacin estatal previa a las elecciones presidenciales, existen dos condiciones que varan con respecto a la razn poltica del grupo. Por una parte cuando se trata de un partido o movimiento poltico las condiciones mnimas de acceso sern haber obtenido mnimo un 4% de los votos del senado o cmara de representantes, sumados nacionalmente. Esta autorizacin ser dada ocho das despus de las elecciones del congreso por el Consejo Nacional Electoral. Cuando se trata de un movimiento social o un grupo significativo de ciudadanos se hace referencia a un nmero de firmas validas equivalentes al 3% de las votaciones hechas en las anteriores elecciones a la presidencia. Finalmente se hace nfasis en que la nica va que se otorga como financiamiento estatal a parte del previo es la reposicin de votos, y que la financiacin estatal previa se dividir entre los gastos de propaganda poltica y otros gastos estipulados por la ley. As se agrega una nueva forma de financiacin pblica que enfatiza en generar garantas meramente econmicas, limitando de manera leve la actividad proselitista que favorece al candidato presidente. En el artculo 11 125 se especifica la cantidad de recursos que se obtendrn por va del financiamiento previo, la norma estipula que para las elecciones presidenciales de 2006 la financiacin ser de $4.080.000.000, repartido en propaganda y en gastos de campaa. La forma de gasto se har utilizando 2.800 millones para propaganda poltica y 1.200 millones para otros gastos de campaa poltica. As se implantan unas regulaciones a los gastos financiados desde el Estado. De la misma forma recibirn 2.450 millones como financiamiento previo, aquellos candidatos que pasen a la segunda vuelta, repartidos el 50% para propaganda y el restante para otros de gastos de campaa. Adicionalmente se puede pedir un anticipo del 10% para gastos de campaa por encima del tope establecido, aumentando aun ms los ingresos recibidos va estatal. Utilizados para propaganda electoral en televisin radio o prensa; esto solo en la medida que se haya conseguido la financiacin previa. Financiacin por Reposicin de Votos Otra forma de financiacin que estipula esta ley, es por medio de la reposicin de votos, de esta manera: Recibir va reposicin de votos una suma equivalente al nmero de votos
124 125
Ibd., pp. 5 Ibd., pp.5
vlidos depositados multiplicado por mil setecientos cinco pesos por voto ($1.705). Ningn candidato podr recibir suma superior al monto de lo efectivamente aprobado por el Consejo Nacional Electoral, menos los aportes del sector privado y el anticipo dado por el Estado, en caso de que hubiera tenido acceso a l. Igualmente en la segunda vuelta, si la hubiere, los candidatos recibirn una suma equivalente a ochocientos cincuenta y dos pesos ($852) por votos vlidos depositados. Tanto en la primera como en la segunda vuelta no se podrn exceder los topes de las campaas, establecidos en la presente ley. Por otro lado estipula que los partidos y movimientos que no alcancen a recibir la financiacin previa estarn cobijados bajo la reposicin de votos en los siguientes casos: 1. El Estado, a travs de la Registradura Nacional del Estado Civil, financiar va reposicin de votos los gastos de campaa, en caso de que obtenga al menos el cuatro por ciento (4%) de los votos vlidos depositados. 2. El valor de la reposicin por voto vlido ser de tres mil cuatrocientos setenta y ocho pesos ($3.478). 3. Los partidos o movimientos polticos, movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos que hayan inscrito candidato a la Presidencia de la Repblica, y en cuya votacin no logren por lo menos el cuatro por ciento (4%) del total de los votos vlidos, no Tendrn derecho a la reposicin de gastos de campaa por voto126. Esto ayudara a mejorar un poco las finanzas de las campaas que no alcanzaran a obtener la financiacin previa al elevar la cuota por votacin, pero el anticipo Finalmente y para los partidos que no logren ninguna de estos estndares se otorga la facultad de financiarse totalmente por va privada, en un 100% manteniendo su carcter de modelo mixto de financiacin electoral. Por un lado buscando gobernabilidad, al premiar y fortalecer a los partidos con mayor votacin. por otro lado, evitando que partidos nuevos tomen fuerza en una escena pluripartidista, haciendo que estos nuevos partidos o movimientos que no tengan el recorrido para colocar la votacin o firmas existentes se financien por vas privadas, y en algunos casos ilegales. Esto necesariamente no implica que los grupos ms pequeos queden relegados, incluso lo que se podra decir es que hay un mayor apoyo y facilidades para los movimientos sociales y los grupos significativos de ciudadanos cuando se observa los requerimientos para la financiacin previa del 3% de la votacin nacional de las anteriores elecciones presidenciales. Pero si demuestra la direccin tomada desde la reforma del 2003 en la que se busca consolidar partidos fuertes con representatividad, alejndose del modelo de la constitucin de 91 donde se buscaba un pluripartidismo que separara la poltica del Frente Nacional. Topes a las Campaas Presidenciales En cuanto a los topes de las campaas y las restricciones de las mismas se estipula que las campaas no superaran los 10 mil millones de pesos en primera vuelta y 6 mil millones para la segunda si la hubiera.
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Ibd., pp. 6
El artculos 12127, estipula los topes a las contribuciones de particulares en un 20% del tope de gastos de la campaa, o sea 10 mil millones, tambin establece como requisito que ningn particular o persona natural pueda dar ms del 2% de ese 20% determinado, es decir que el candidato presidencial tendr que conseguir a 10 mecenas que lo quieran financiar. Y por otro lado, se establece un monto de un 4% en conjunto de los aportes propios y de familiares. En ningn momento se estipula que sucede con otro tipo de benefactores como por ejemplo las empresas y dems personas jurdicas, o de qu manera se podr ocupar el restante espacio de financiacin establecido como tope, es decir que si un determinado candidato a la presidencia de la repblica est afiliado a un partido y necesita financiar su campaa por varios medios privados, lo har en un veinte por ciento por personas naturales y el resto por cualquier otro tipo de empresa, ya sea una nacional o extranjera dejando la realizacin de polticas pblicas a privados128; por otro lado tampoco se contempla lo que sucede con la regulacin en cuanto a la financiacin extranjera ya sea de empresas o de pases. Este es un tema que se ha logrado evitar de varias formas; en la sentencia C-1153/05 de noviembre 11 de 2005 se establece en el artculo 14 de la ley de garantas: Las contribuciones y donaciones de personas jurdicas pertenecientes a un mismo grupo empresarial, no podrn superar en conjunto el cinco por ciento (5%) del monto fijado como tope 129 . Restriccin que de alguna forma contempla una visin de todo el sector empresarial y su influencia en el accionar poltico, ms aun si se observa un financiamiento particular y corporativo que algunas veces nada tiene que ver con los intereses colectivos de la nacin. De esta forma en noviembre 24 de 2005 en el diario oficial # 46.102130, en la Ley de Garantas queda suprimida esta seccin del artculo 14, dejando espacio tan solo para regular a las personas naturales y abriendo las posibilidades tanto a las empresas nacionales como a las extranjeras para maniobrar financiando las campaas tan solo con el lmite de los 10.000 millones como nica restriccin. As, aunque en el artculo 15 y 16 se establece que las campaas deben tener una nica cuenta donde se coloquen los gastos, donaciones y aportes; y que las campaas deben tener gerente de campaa que ser designado como el responsable de las cuentas y la financiacin de la misma, tres das despus de la inscripcin de la candidatura presidencial 131, no se establece un ente de control fuerte con capacidades punitivas, encarnado en el Consejo Nacional Electoral.
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Ibd., pp. 7 Vase: CARRILLO Flores Fernando, La financiacin de la poltica en Amrica Latina, pp.4,5 Sin embargo, est comprobado que la recoleccin de fondos toma cada da ms tiempo en la vida de un poltico y que para el caso latinoamericano ms de dos terceras partes de los dineros utilizados en las campaas durante los aos 90 son de origen desconocido para la ciudadana, por lo cual, las rendiciones de cuentas por partidos y candidatos son cada vez ms formales. En conclusin, si algo ha caracterizado la financiacin de la poltica ha sido precisamente la oscuridad, al punto que no existen cifras confiables respecto de cunto gasta Amrica Latina en la poltica. 129 Vase: REPUBLICA DE COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena, SENTENCIA C1153/05, Ref: Expediente PE-024 Control constitucional al Proyecto de Ley Estatutaria N 216/05 Senado, N 235-Cmara. 130 Vase: Ley 996 de 2005, Noviembre de 2004, Diario Oficial # 46.102 del 24 de Noviembre de 2005. Pp. 7 131 Ibd., pp.7
En el articulo 17 donde se estableca en el texto de noviembre 11 que los libros de contabilidad deberan llevar una lista de las contribuciones, donaciones y crditos, con la identificacin, direccin y telfono, de las personas naturales o jurdicas que realizaron la contribucin o donacin, en las actas en que se aprob el aporte cuando se trate de personas jurdicas132. Para los efectos en la actual ley de garantas no se obliga a las campaas a entregar las cuentas de las empresas que aportaron a las mismas, la rendicin de cuentas se restringe a las personas naturales obviando los dems mbitos de financiacin. Tanto el artculo 18 como el 19133 reglamentan el sistema de auditoras en donde se concibe tanto una auditora interna como una externa, un auditor, un gerente de campaa, un candidato, con responsabilidad solidaria por la presentacin de informes y el rgimen de financiacin, esto podra verse como un aporte al control financiero de las campaas, pero los modos de vigilancia, auditoras internas y externas, no estn fortalecidos haciendo que el cuidado sobre estos representantes de las campaas no sea realmente eficaz. Sanciones El artculo 21134 de la ley de garantas enuncia la vigilancia y las sanciones que aplicar el Consejo Nacional Electoral en caso de que se viole la normatividad del rgimen financiero, los puntos son los siguientes: multas entre el 1 y 10% de lo entregado por el Estado; congelacin de cuentas; en caso de sobrepasar los topes, la devolucin parcial o total de los recursos entregados; y perdida de cargo en caso de ganar las elecciones. Pero esto en la medida que se haga antes de 30 das despus de las elecciones. As, se generan unas sanciones parciales y poco definidas, adems limitadas en el tiempo, tanto para el Consejo como para cualquier instancia que desee demandar la actividad financiera de una campaa.
Uso de Medios de Comunicacin Los artculos 22 y 23135 se encargan de regular el acceso a medios electromagnticos y a radio y televisin nacional e institucional, se establece los tiempos de 60 das hasta 8 das antes de realizarse las elecciones, con 2 minutos para televisin en horario triple A y 4 para radio en los mejores horarios de audiencia, los turnos sern rotados. En el caso de los medios institucionales se establecen tres debates de 60 minutos; 5 minutos concedidos en los medios antes de empezar la campaa para mostrar el programa del candidato; se establecen 10 minutos para presentar el cierre de la misma en medios 8 das antes de las elecciones.
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Vase: REPUBLICA DE COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena, SENTENCIA C1153/05. Bogot D.C., once (11) de noviembre de dos mil cinco (2005)
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Vase: DIARIO OFICIAL 46.102,LEY 996 DE 2005, Ley estatutaria, revisada por la Corte Constitucional antes de su sancin en sentencia C-1153-05,pp.12 134 Ibd., pp. 13 135 Ibd., pp. 14
El artculo 24136 se refiere directamente a la contratacin para propaganda poltica y enuncia que se podr contratar para televisin durante los 30 das anteriores a las campaas y durante tres meses en caso de la radio. El artculo 25137 establece la equidad y pluralidad que deben otorgar los medios como un fin tico de desarrollo participativo, esta flexibilidad implica que una visin subjetiva y parcial estara latente en medida que los canales deberan escoger que informacin es vlida y cual para las emisiones de sus programas, en especial de sus noticias. El artculo 26138 se refiere imposibilidad de dirigir, coordinar programas periodsticos durante las campaas. El artculo 27 se refiere a la imposibilidad de trasmitir la gestin del gobierno por el canal institucional, pero suprime la condicin de hacerlo solo en el caso de inscripcin para reeleccin del presidente, y en eventos especficos como los comunitarios en los que se buscan resolver problemas de los habitantes139, como aparece en el texto de noviembre 11 de 2005. El artculo 28140 hace referencia a las encuestas y a la prohibicin de publicarlas faltando una semana para las elecciones y promueve sanciones entre 15 y 200 salarios mnimos para la empresa que trasgreda esta normatividad. Por ltimo se establece brevemente el derecho de rplica 141 en el espacio en que comenz la controversia, y el Consejo nacional Electoral deber resolver estas peticiones en las 48 horas siguientes a que se haga la peticin. Prohibiciones A Funcionarios Estatales Desde el artculo 30 142 en adelante se hace referencia a las prohibiciones al candidatopresidente durante la campaa presidencial, esta campaa empezar 4 meses antes de las elecciones, dentro de lo que no puede hacer el presidente se establece: 1. Asistir a actos de inauguracin de obras pblicas. 2. Entregar personalmente recursos o bienes estatales, o cualquier otra suma de dinero proveniente del erario pblico o producto de donaciones de terceros al Gobierno Nacional. 3. Referirse a los dems candidatos o movimientos polticos en sus disertaciones o presentaciones pblicas, como Jefe de Estado o de Gobierno. 4. Utilizar o incluir la imagen, smbolos o consignas de su campaa presidencial en la publicidad del Gobierno. 5. Utilizar bienes del Estado, diferentes a aquellos destinados a su seguridad personal, en actividades de su campaa presidencial. Se prohbe aumentar el monto de la publicidad estatal, primero en la rama pblica y luego en todos los entes del Estado; contratar nomina estatal durante los cuatro meses anteriores a las elecciones; tambin se establece la contratacin en la Registradura a travs de concursos pblicos de meritos.
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Ibd., pp. 16 Ibd., pp. 17 138 Ibd., pp. 17 139 Vase: REPUBLICA DE COLOMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena, SENTENCIA C1153/05. Bogot D.C., once (11) de noviembre de dos mil cinco (2005) 140 Vase: DIARIO OFICIAL 46.102, LEY 996 DE 2005, Ley estatutaria, revisada por la Corte Constitucional antes de su sancin en sentencia C-1153-05, pp. 18 141 Ibd., pp. 19 142 Ibd., pp. 20
Elementos A Considerar De Ley De Garantas Esta ley trae consigo una nueva forma de financiacin estatal aparte de la reposicin de votos, la financiacin previa otorgar a los partidos con mayor influencia en el congreso una nueva forma de financiacin que no requiera necesariamente de la recoleccin de dinero privado. Esto tambin significa una nueva manera de consolidar a ciertos partidos con preponderancia y evitar la atomizacin y fragmentacin de los mismos al poner como requisito un umbral de votos al congreso, de la misma forma se har con la reposicin de votos. Este filtro se perpeta cuando se habla de los partidos que no alcancen el porcentaje para la financiacin previa o para la reposicin de votos dejando a los dems partidos sin ninguna financiacin estatal, donde se ofrece la financiacin privada como salvamento. Existe la tendencia a una financiacin marcada por el capital estatal aun a pesar de los vacios que existen en la normatividad sobre el capital privado, en especial del concedido por personas jurdicas, y esto se ve en cuanto a los topes establecidos y a los rangos de accin a pesar de los lmites de la financiacin a personas naturales, es decir que si un candidato cumple con los requisitos para obtener la financiacin previa y entra tambin a recibir fondos con la financiacin por devolucin de votos, lograra una cobertura amplia del capital estatal sobre su rango de gastos. Solo en la medida que se mantuviera los niveles de votacin esperados segn el censo electoral, que para los efectos de las elecciones de 2006, fueron los establecidos en el censo de 2005, el cual deca que existan 25.762.780 de personas en capacidad de votar143. Esto era en trminos hipotticos porque no todas las personas votaron para esas elecciones. A pesar de ello y para efectos de sopesar el ejemplo: si se toma esa cifra y se saca el estndar mnimo para recibir la financiacin por reposicin, es decir obtener al menos el 4% de los votos validos depositados, y luego multiplicarlo por los $1705, que equivale a el dinero devuelto por voto, el resultado sera de $1.757.021.596. Si a este resultado le sumamos el porcentaje de financiacin previa de $4.080.000.000, el resultado sera de $5.837.021.596, si a esto le sumamos el adelanto del 10% dara $6.837.021.596 dejando un margen de accin para el capital privado de $3.162.978.404 Pero se podra ir un poco ms lejos, si a este resultado se le resta el tope establecido para particulares, es decir $2.000.000.000, el resultado sera de $1.162.978.404, que quedan para ser financiados de forma privada y no establecida o cotejada por la ley, es decir que sobre este dinero no se legislara ni existira limitacin para su obtencin. En estas circunstancias una gran suma de dinero podra venir de empresas, capital privado o corporativo, u otro sistema que podra ser ilegal, o proveniente de una empresa extranjera sin que esto se vea
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Vase: Diario Oficial No. 46.059 de 12 de octubre de 2005, RESOLUCION 2810 DE 2005 (octubre 10)
reflejado en los estados financieros de las campaas porque no se exige su vinculacin, esto implicara que los topes pudieran ser desbordados sin ninguna dificultad. En la medida de que todos los habitantes que estuvieran en capacidad de votar lo hubieran hecho, de lo contrario bajara el capital financiado por el Estado y aumentara el capital proveniente de corporaciones. Si otro candidato no alcanzara a la financiacin previa y tuviera solo la devolucin por votos se le financiara $3.584.117.953,6, este resultado saldra de tomar el 4% del censo electoral y multiplicarlo por los $3.478 que se otorga por voto, dejando el resto de financiacin al capital privado, ms de 4.000 millones de pesos. La grafica muestra como vara, hipotticamente la composicin de capitales Estatales y Privados para un determinado tipo de candidatos cuando logra cumplir los requisitos para la financiacin previa y por reposicin; para uno que solo logra la financiacin por devolucin y para uno que tiene que financiarse con capitales privados; en todos los casos la base electoral es la mencionada en el censo electoral de 2005, y en todos los casos los candidatos buscan alcanzar el tope establecido por la ley de garantas. Grafico 1 FINANCIACIN DE CANDIDATO A LA PRESIDENCIA Financiacin Financiacin Financiacin Otro tipo de Previa Por devolucin Por Personas financiacin Naturales Privada Candidato que 4.080.000.000 1.757.021.596 2.000.000.000 1.162.978.404 alcanzo la financiacin estatal en las dos modalidades. Candidato que 0 3.584.117.953,6 2.000.000.000 4.415.882.046,4 solo alcanzo la financiacin por va de devolucin por votos. Candidato que 0 0 2.000.000.000 8.000.000.000 no alcanzo ningn tipo de financiacin estatal.
1. Comparacin Normativa Entre La Legislacin De Financiacin Electoral Antes Y Despus De La Ley De Garantas. En trminos del rgimen de financiacin en Colombia, existen una serie de cambios entre leyes como la 130 del 94 y el acto legislativo 01 de 2003; y la ley de garantas 996 de 2005,
entre ellas, en la forma de financiacin por reposicin la diferencia entre los partidos, movimientos y grupos de ciudadanos, en la ley de garantas. A diferencia el Decreto 2207 de 2003 establece que tendrn derecho a reposicin tanto el ganador de las elecciones como los candidatos que superen el 50% del total de votos validos alcanzados por el ganador. La pregunta es si esta diferenciacin convendra para unas elecciones plurinominales. En trminos de la divulgacin poltica, la resolucin 566 de 2003 establece una reparticin con respecto a la proporcionalidad en la cmara de representantes, este concepto resulta errtico y poco definido en la ley de garantas; en cuanto a la propaganda poltica se mantienen los topes establecidos en la ley 130 del 94, pero en la ley de garantas se contemplan diferencias entre alusiones por televisin y otros como los hechos por prensa y radio. En trminos de la responsabilidad la resolucin 5304 de 2003 establece un responsable a cargo de cada campaa, la ley de garantas lleva este cargo a un gerente de campaa con solidaridad sobre la misma, de igual forma sucede con el candidato y el auditor interno; esta forma de control no se ha establecido en otro tipo de elecciones como las del legislativo u otros cargos nominales como la eleccin de alcaldes y gobernadores; medida que podra mejorar en parte los problemas de corrupcin. La grafica 2 muestra una comparacin entre normatividades presidenciales antes y despus de la ley de garantas. Grafico 2 Elecciones Uninominales (Presidente, Alcaldes y Gobernadores) antes de la ley de garantas Umbrales para el derecho a Reposicin de votos: la reposicin Decreto 2207 de 2003: Tiene derecho a reposicin el ganador y los candidatos que superen el 50% del total de votos vlidos por el ganador de dicha eleccin. Aspecto de la Financiacin
Elecciones Uninominales (Presidenciales) Ley de garantas electorales Financiacin Previa: Artculo 10. Condiciones de ley. Los candidatos inscritos a la Presidencia de la Repblica que cumplan los siguientes requisitos, podrn acceder a financiacin estatal previa a la fecha de las elecciones: 1. Haber sido inscrito por un partido o movimiento poltico con personera jurdica, o alianza de estos, que hayan obtenido el cuatro por ciento (4%) de los votos de Senado o un porcentaje igual de los votos de la Cmara de Representantes sumados
Topes a los aportes privados El Consejo Nacional para cada campaa Electoral fija el tope mximo de inversin en cada campaa con 6 meses de anticipacin a cada eleccin.
nacionalmente, en la eleccin al Congreso de la Repblica realizada con anterioridad a la fecha de inscripcin de candidatos a la Presidencia de la Repblica. Reposicin de votos: El Estado, a travs de la Registradura Nacional del Estado Civil, financiar va reposicin de votos los gastos de campaa, en caso de que obtenga al menos el cuatro por ciento (4%) de los votos vlidos depositados. Tope de aporte previo estatal: El tope de gastos de las campaas presidenciales del ao 2006 ser de 10.000 Millones de pesos para la primera vuelta. Para la segunda vuelta presidencial el tope ser de $ 6.000 millones de pesos. Tope a los aportes privados: El 20% de los gastos de las campaas presidenciales podr ser financiado por personas naturales o jurdicas. Las donaciones o aportes individuales no podrn exceder el 2% del tope de campaa. Las donaciones o aportes de las personas jurdicas no podrn exceder el 4% del tope de campaa. Los candidatos que no cumplan con los requisitos para la financiacin estatal previa y no alcancen el nmero de votos necesarios para acceder a la reposicin de votos por parte del
Propaganda electoral
En elecciones presidenciales se pueden exponer los programas 30 das antes de elecciones.
Espacios institucionales para Los candidatos a la propaganda electoral presidencia acceden de manera igualitaria a los espacios institucionales. Si hay segunda vuelta se les otorga a los candidatos el espacio para realizar dos debates de 60 minutos cada uno.
estado, financiarn sus campaas en un 100% con aportes o Donaciones de particulares. Las campaas presidenciales podrn contratar slo durante los 30 das anteriores a la eleccin presidencial en primera vuelta y durante el lapso entre sta y la segunda vuelta, espacios con los concesionarios y operadores privados de televisin para divulgar propaganda electoral. En el caso de prensa escrita y radio, las campaas podrn contratar y realizar propaganda durante los tres meses anteriores a la eleccin presidencial. Acceso a medios que usa el espectro electromagntico Los candidatos podrn Divulgar sus tesis y programas de gobierno en este tipo de medios de comunicacin durante los 60 das anteriores a la eleccin presidencial y ocho das antes de la misma, en un espacio diario de dos minutos en televisin en horario triple A y cuatro minutos diarios en radio en el horario de mayor audiencia. Los costos de produccin de estos programas sern asumidos por cada una de las campaas. Acceso a medios de comunicacin estatal Los partidos y movimientos polticos que inscriban candidatos presidenciales
tendrn acceso a los medios de comunicacin estatal durante el periodo de la campaa presidencial as: Podrn realizar tres debates hasta de 60 minutos cada uno, por parte y a peticin conjunta de los candidatos presidenciales o de algunos de ellos. Realizar una intervencin de hasta cinco minutos por parte de cada candidato dentro de la semana siguiente al inicio de la campaa, en enlace nacional con todos los canales de televisin y estaciones de radio estatales. Realizar una intervencin de hasta 10 minutos por parte de cada candidato presidencial ocho das antes de las elecciones, en enlace nacional con todos los canales de televisin y estaciones de radio estatales. Divulgacin poltica La distribucin del 60% de los espacios de carcter permanente a la divulgacin poltica se hace en funcin de la representacin en la Cmara de Representantes. La resolucin 566 de 2003 del Consejo Nacional Electoral reparte el restante 40% de manera igualitaria. la Resolucin 5304 de 2003 CNE: Los partidos y movimientos polticos y los grupos significativos de ciudadanos debern designar a una persona por cada lista uninominal o plurinominal, en las circunscripciones electorales donde las han inscrito, como responsable
Responsables de rendicin de cuentas
Los recursos de las campaas presidenciales se recibirn y administrarn a travs de una cuenta nica y exclusiva para tal objetivo. El candidato presidencial deber designar un gerente de campaa quien tendr el deber de: administrar todos los recursos de la campaa,
Sanciones
de la presentacin de los responsabilizarse por todas informes y de la rendicin las actividades propias de la de cuentas. financiacin de la campaa y los gastos de la misma, y ser su representante oficial ante el Consejo Nacional Electoral. Los partidos, movimientos polticos, movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos debern crear un sistema de auditora interna como condicin para iniciar la recepcin de los aportes y contribuciones de los particulares y la financiacin estatal. Los responsables de la rendicin de cuentas de la campaa sern: el candidato presidencial, el gerente, el tesorero y el auditor; quienes respondern solidariamente por la oportuna presentacin de informes contables. Quienes infrinjan la leyes de 1. Multas entre el uno por financiacin de campaas ciento (1%) y el diez por estarn sujetos al pago de ciento (10%) de los recursos multas cuyo valor para 2004 desembolsados por parte del no ser inferior a $7.127.858 Estado para la respectiva ni superior a $71.278.576 campaa. (Resolucin 346 de 2004), 2. Congelacin de los giros prdida del derecho a la respectivos. reposicin por voto, prdida 3. En caso de sobrepasar el al acceso a los medios de tope de recursos permitidos, comunicacin del Estado o bien por recibir donaciones prdida de la personera privadas mayores a las jurdica. autorizadas, o por superar los topes de gastos, se podr imponer la devolucin parcial o total de los recursos entregados. 4. En el caso del ganador de las elecciones presidenciales, el Congreso podr decretar la prdida del
cargo segn el procedimiento contemplado para las investigaciones y juicios por indignidad poltica.
De esta forma tambin se debe observar que la legislacin sobre financiacin no ha cambiado en otros mbitos como en el congreso y otras instancias representativas de lo regional, no solo porque haya una influencia reeleccionista, sino porque definitivamente el legislativo ha buscado perpetuarse como clase poltica y en la normatividad vigente. Se muestran entonces tres tendencias en esta legislacin: Una coyuntural en la cual se observa que se desea la obtencin de la aprobacin de la figura de la reeleccin presidencial, la intencin de otorgar mayores incentivos a los dems partidos, esto en el sentido de darle un carcter democrtico a la figura de la reeleccin, pero tambin se observa que mientras se negocia en el terreno econmico, las posibilidades de mantenerse como un partido de oposicin no cambian, en la medida que no otorgan espacios seguros para llevar a cabo esta oposicin con estatuto de proteccin sindical, de asociacin, donde se mantenga la privacidad y donde se castiguen duramente los crmenes de Estado. Desde otra visin, podra verse un giro en la tendencia del modelo de financiacin mixto a uno publico-estatal144, que bajo la presin de las diferencias de candidatos obliga al gobierno a dar ms beneficios econmicos a los partidos que no estn en el poder. Este proceso podra acelerarse con el escndalo de los congresistas y dems personajes de corporaciones pblicas que han tenido relaciones con el narcotrfico y el paramilitarismo. Desde otro punto podra verse un sistema que viene de un modelo netamente privado y que hasta el momento incursiona en uno mixto, manteniendo una dependencia del sector privado y sobre todo del corporativo y empresarial que define las polticas pblicas y en s el mismo Estado de Derecho, en la medida que no refleja los intereses comunes sino los privados, evitando cambios hacia una mayor participacin de otros sectores sociales.
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Vase: CARRILLO Flores Fernando, La financiacin de la poltica en Amrica Latina, pp. 6 En este contexto y a diferencia de lo que ocurre en Europa, la tendencia en Amrica Latina apunta a un significativo incremento de la financiacin pblica de los partidos. En 1996, en Mxico se estableci financiacin pblica de un 90%; en Colombia, despus del escndalo de la financiacin de la campaa presidencial de 1994 aparecieron propuestas de financiamiento en el marco de una Reforma Constitucional fallida en 1999 que contemplaba la asuncin por el Estado del 100%. Sin embargo, el problema de fondo no consiste solamente en el origen del dinero sino en la forma como se gasta, pues una gran presencia de la financiacin pblica no es un antdoto contra los gastos desorbitados de una campaa. Como lo ha sealado Michael Pinto-Duschinsky, en Europa ni los ms firmes seguidores de la financiacin pblica han aceptado que ella sea una panacea, pues dicha financiacin tiende a aumentar el apetito de los partidos por ms dinero.
1. Lmites de la financiacin electoral actual Financiacin estatal o Mixta con topes definidos a la financiacin privada. El tema del tipo de financiacin electoral, aunque recurrente y tratado durante el desarrollo de esta ley implica una serie de objetivos que lo hacen relevante, la financiacin estatal es una de las soluciones ms diagnosticadas cuando se analiza el problema de la crisis de legitimidad que vive el sistema poltico colombiano debido a sus relaciones con dineros del narcotrfico o de grupos armados; y hasta cierto momento, pareciera que la ley de garantas se dirige en esta impronta. A pesar de ello el sistema poltico ha mantenido un carcter financiero electoral mixto con topes definidos, como desde hace unos aos se vena promoviendo. La ley de garantas ha sido un avance en esta idea; la limitacin en un 20% a las personas naturales en especial a los familiares y candidatos promueve en cierta medida una poltica abierta. De la misma forma generan ciertas dudas los vacios que se mantienen, no solo en la ley de garantas sino en la normatividad en general del pas, sobre el tema de la financiacin de personas jurdicas nacionales y extranjeras. De esta forma, solamente la ley de garantas nos habla sobre cierta regulacin a las personas jurdicas al prohibir una donacin del 5% del tope de gastos a las personas jurdicas que pertenezcan a un mismo grupo empresarial; en estas circunstancias cualquier otra empresa de otro grupo podra donar una cantidad superior sin infringir la ley, cualquier empresa, legalmente constituida y dedicada a cualquier actividad podra financiar un candidato que ms adelante podra dirigir prebendas para estas organizaciones, sin que esto implique necesariamente el beneficio de los ciudadanos. Por otro lado no hay una regulacin que afecte o imposibilite el accionar de intereses extranjeros en el pas, como si ocurre en otros pases latinoamericanos; de esta forma, no solo se afecta el destino de las polticas pblicas sino la misma soberana estatal al guiarse por intereses que posiblemente no correspondan a los de la nacin. Es claro entonces que los intereses corporativos han jugado y juegan un papel determinante en el desarrollo de una poltica financiera electoral, de esta forma, por ejemplo, Cmo se evitara que una empresa fachada legalmente constituida, de un narcotraficante o de una mafia, financiara una campaa? En estas circunstancias es cuando temas como los topes a intervencin de dineros toman ms fuerza, es ms aconsejable mantener un sistema mixto con topes definidos? o para el contexto nacional se debe realizar el paso hacia una financiacin pblica? Las ventajas de un sistema de financiamiento estatal se observan en la igualdad parcial que adquieren todos los partidos, movimientos, agrupaciones de ciudadanos, etc., en el juego electoral debido a la reparticin equitativa de los dineros; de esta forma la financiacin privada quedara prohibida evitando la necesidad de establecer topes, limites, y reglamentaciones a la misma, y de considerar posibles filtraciones de dineros privados que vayan en contra de los intereses colectivos, incluso de los soberanos. La desventaja de un modelo de financiacin estatal en la mayora de los casos se reduce a problemas fiscales, y como en el caso de Colombia a un constante reajuste econmico
producto de las medidas reduccionistas del Estado. En este contexto autores como Eduardo Pizarro145 proponen un mayor incentivo a la cultura poltica en el pas desde las mismas instituciones, impulsando la credibilidad en las actividades democrticas y participativas como mbitos vitales del Estado de Derecho, para que las personas perciban la necesidad de mantener una financiacin electoral difana, y entiendan que se deben financiar estas actividades como fin participativo y no buscando favores particulares, en s, empezar una formacin pedaggica que destierre, al menos parcialmente, formas de corrupcin y clientelismo. De otra parte se observa que la sola implantacin de un modelo pblico y la prohibicin de dineros privados en las campaas; no implica que los partidos no se sigan financindose de estos capitales, en algunos casos solo amplan la capacidad de sus campaas y camuflan los ingresos no provenientes del Estado, para los efectos se muestran ejemplos como Alemania de 1956, Italia de 1974, Japn de 1975 y Espaa de 1977 146 , donde quedo claro el desempeo corrupto que mantuvieron los gobiernos aun a pesar de ostentar un modelo de financiamiento pblico. En Colombia la tendencia hacia el modelo pblico de financiacin electoral se impuls con ms fuerza en la administracin Samper con una propuesta realizada por su mismo gobierno y ha vuelto a ponerse sobre la mesa con los nuevos escndalos de los nexos de funcionarios con grupos armados y con narcotraficantes durante las administraciones de Uribe. Cabe preguntarse si esta financiacin no podra parar en las arcas de grupos armados ilegales que ejerzan coercin durante las elecciones? Financiacin Mixta Esta forma de financiacin parecer ser la ms acogida en la actualidad, tanto funcionarios estatales, legisladores y magistrados como acadmicos perciben un modelo mixto como el ms aconsejable para los partidos y las campaas de sus candidatos. Entonces el debate se ha establecido sobre la manera de disear un modelo mixto de financiacin electoral donde se logre evitar la infiltracin de dineros ilcitos y por otro lado, la destinacin de los mismos para actividades ilegales, como el financiamiento de grupos armados. Esto implica una regulacin no solo a las entradas de dineros a las campaas sino a la destinacin que los candidatos y partidos dan a los mismos. Pero Cmo saber la realidad de las cuentas de los candidatos, los negocios, tratos y convenios realizados fuera de todo balance, de todo dato financiero? La respuesta a esto la han intentado construir con diferentes propuestas acadmicas y polticas. 1. Perspectivas de la financiacin poltica en Colombia Umbral de Financiacin
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Vase: PIZARRO Leongmez Eduardo, El financiamiento de las campaas electorales en Colombia en Conversatorio de Paz Redefinicin del Estado, Agenda Ciudadana para la Paz, Santaf de Bogot Febrero de 1999, pp. 144- 150. 146 Ibd. pp. 149
La tendencia incluso antes de la ley de Garantas ha estado girando en torno al fortalecimiento de los partidos; en esta lgica la mayora de proyectos presentados antes y despus de la ley de Garantas cambia el umbral para lograr la financiacin estatal, que antes solo era por reposicin de votos, en algunos hablan del 20% de la votacin de candidato ganador para el caso de los cargos uninominales, y para el congreso las listas que superen el 50% del cociente electoral147. En esta lgica la reforma poltica no apunta a extender las prerrogativas de una financiacin previa a elecciones como las del congreso, en algunos proyectos ya se habla de una financiacin estatal parcial148, la grafica 3 presenta una serie de proyectos en materia de financiacin que se han presentado desde el ao 1997 demostrando el inters por variar los regmenes financieros. Grafico 3 INICIATIVAS EN EL CONGRESO EN MATERIA DE FINANCIACIN A CAMPAAS ELECTORALES NUMERO DEL PROYECTO AUTOR(ES) Proyecto de ley No. 185 de 1997, Senado Senadora Claudia Blum de Barberi Proyecto de ley No. 11 de 1998, Senado Senadora Claudia Blum de Barberi Proyecto de ley No. 26 de 1999, Senado Senadora Claudia Blum de Barberi Proyecto de ley estatutaria No. 79 de 1999, Senadora Piedad Crdoba Senado Proyecto de ley No. 66 de 2000, Senado Senadora Claudia Blum de Barberi y representante Nancy Patricia Gutirrez Proyecto de ley estatutaria No. 55 de 2001, Senadora Piedad Crdoba Senado Proyecto de ley No. 194 de 2001, Senado Miembros Consejo Nacional Electoral, magistrados Luis Felipe Vergara, Juan Manuel Ramrez, Gilberto Alzate y otros Proyecto de ley No. 27 de 2003, Senado Senadora Claudia Blum de Barberi FUENTE: Boletn No. 19. Proyecto de Ley de Financiacin de Campaas Electorales, Instituto de Ciencia Poltica, Observatorio Legislativo.
Prohibiciones de Capitales Extranjeros En la mayora de proyectos, a pesar de que no se legisla y regula la actividad de las personas jurdicas nacionales de una forma ms concreta, si se observa la intencin de sancionar la intervencin de capitales extranjeros, ya que pueden trasgredir la soberana nacional: Slo podrn ser fuentes de financiacin privada: las contribuciones que realicen los candidatos; las contribuciones y donaciones de personas naturales colombianas 149; Los partidos y movimientos polticos, as como los grupos significativos de ciudadanos, podrn acudir a la
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Vase: PROYECTO DE LEY No. 18 de 2004 Vase: Proyecto Cmara # 106/2008C, Por Medio Del Cual Se Modifican Y Adicionan Unos Artculos De La Constitucin Poltica De Colombiapp. 3; y Texto Aprobado En La Comisin Primera De La H. Cmara De Representantes En Primer Debate Primera Vuelta Al Proyecto De Acto Legislativo No. 106/08c 149 Vase: PROYECTO DE LEY No. 18 de 2004
financiacin privada. Esta financiacin tendr los lmites que seale la ley. En todo caso, les queda prohibido a los partidos y movimientos polticos y a los grupos significativos de ciudadanos, recibir financiacin de personas naturales o jurdicas, extranjeras. Ningn tipo de financiacin privada podr tener fines antidemocrticos o atentatorios del orden pblico150. Centralizacin De Las Cuentas En el tema de los cambios que deberan hacerse a la estructura de la financiacin poltica se habla de un mantenimiento de estructuras locales independientes que nunca se conectan con las campaas centrales, esto evita conocer de donde provienen todos recursos para una determinada campaa, de otro lado no se ha concretado una restriccin practica al uso de la publicidad y la divulgacin poltica no tiene una restriccin clara151, cosa que en parte si se hace con la propaganda poltica. El transporte a cargo del Estado el da de las elecciones; el establecimiento de datos especficos en la entrega de los estados financieros, y el nombramiento de un gerente de campaa como responsable solidario de la misma, de manera general para todo tipo de campaa; son temas que entraran en una posible reforma poltica en el plano financiero. De otra parte en las medidas sancionatorias en caso de infringir el rgimen financiero se propone: la revocatoria de la eleccin, la entrega obligatoria de todos los dineros pblicos invertidos en la campaa, la imposibilidad de ejercer cargos pblicos durante 5 aos, y penas con carcter privativo de la libertad 152 . Adems de ello tambin se propone que dentro de este proceso tambin se entreguen pruebas de las contribuciones prohibidas entre ellas: las de personas condenadas por narcotrfico y enriquecimiento ilcito, las de origen extranjero, y si se llegase a aprobar las prohibiciones de aportes de personas jurdicas, de estas tambin. En trminos de la publicacin de balances se propone hacerlo 15 das antes de las elecciones o enviar a los candidatos opositores extractos de los estados financieros 15 das antes, para ejercer una mayor auditoria a las mismas. Finalmente se propone una unificacin de los entes a los que se debe financiar para evitar fragmentacin de los partidos, es decir que se debe definir si, financiar a los candidatos o a los partidos, para no mantener el modelo anrquico del ley 130 del 94; por otro lado hacer una equilibrada distribucin de aportes estatales buscando una proporcionalidad en trminos de equidad de todos partidos en el juego electoral sin dejar de lado los incentivos que se dan a los que tengan mayor
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Vase: Proyecto Cmara # 106/2008C, Por Medio Del Cual Se Modifican Y Adicionan Unos Artculos De La Constitucin Poltica De Colombia pp. 4; y Texto Aprobado En La Comisin Primera De La H. Cmara De Representantes En Primer Debate Primera Vuelta Al Proyecto De Acto Legislativo No. 106/08c 151 Vase: DE LA CALLE, Lombana Humberto, Financiacin de partidos y Campaas Polticas, Humberto de la Calle, en Conversatorio de Paz Redefinicin del Estado, Agenda Ciudadana para la Paz, Santaf de Bogot Febrero de 1999. pp.124-143
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Ibd., pp.141
votacin 153 . Se busca el fortalecimiento de los rganos de control del estado como la procuradura y la contralora. Responsabilidad de los Partidos De otro lado la tendencia de las reformas sobre financiacin, busca comprometer a los partidos con todas las actividades que realicen sus candidatos, busca tambin reorientarlos hacia fines ticos y democrticos. En proyecto presentado en el mes de agosto de 2008 se especifica en el artculo 1: Los partidos y movimientos polticos debern responder por toda violacin o contravencin a las normas que rigen su organizacin, funcionamiento o financiacin. Las sanciones podrn consistir en multas, devolucin de los recursos pblicos percibidos mediante el sistema de reposicin de votos, prdida de la curul de acuerdo con el artculo 134 de la Constitucin Poltica, hasta la cancelacin de la personera jurdica. La cancelacin tambin proceder en aquellos casos en los que se demuestre que los directivos no han procedido con el debido cuidado y diligencia en el ejercicio de los derechos y obligaciones que les confiere la personera jurdica154. Sanciones Por Colaboracin Con Grupos Armados Ilegales Pero definitivamente el tema ms relevante en la formulacin de proyectos de reforma poltica consiste en la imposicin de sanciones y castigos para los partidos, movimientos o grupos que estn involucrados en actividades al margen de la ley ya sea financindose, o enviando recursos a grupos armados que presionan y fuerzan las elecciones. En un proyecto presentado en marzo de 2007 se estipula: Los partidos o movimientos polticos no podrn inscribir candidatos para elecciones cuando en el perodo anterior un candidato electo de su partido: 1. Haya sido condenado por la pertenencia a un grupo armado ilegal o como autor o partcipe de hechos delictivos cometidos durante y con ocasin de su pertenencia a los mismos o por la promocin, apoyo, organizacin, mantenimiento o financiacin de estos. 2. Haya realizado acuerdos para obtener beneficios de cualquier clase, derivados de la actividad de los referidos grupos. 3. Haya facilitado la apropiacin o apoderamiento ilcito de bienes pblicos o privados por dichos grupos o por sus miembros. 4. Haya sido condenado como partcipe a cualquier ttulo en delitos relacionados con el trfico de estupefacientes o los delitos contra mecanismos de participacin ciudadana. La prohibicin se limita a la postulacin para el cargo uninominal al cual aspir el candidato ganador condenado en el perodo anterior. Cuando se trate de Corporaciones Pblicas, por cada candidato condenado el partido inscribir un candidato menos en la lista para la respectiva Corporacin155. En trminos de la designacin de curules cuando existe el efecto de la silla vaca, se propone la lgica de no reemplazo en parte como sancin al partido, pero en una escena de
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Vase: PIZARRO Leongmez Eduardo, El financiamiento de las campaas electorales en Colombia en Conversatorio de Paz Redefinicin del Estado, Agenda Ciudadana para la Paz, Santaf de Bogot Febrero de 1999, pp. 144- 150. 154 Ibd., pp.1 155 Vase: GACETA DEL CONGRESO, AO XVI, # 104, Proyecto De Acto Legislativo 23 De 2007 Senado pp. 6
negociacin poltica estas medidas podran menguarse: Los miembros de las corporaciones pblicas no tendrn suplentes. Solo podrn ser reemplazados en caso de muerte, incapacidad absoluta para el ejercicio del cargo, renuncia justificada, motivada y aceptada por la respectiva corporacin o en la situacin planteada en el inciso 11 del artculo 107 de la Constitucin Poltica156. En trminos de financiacin algunos proyectos impulsan las sanciones con la devolucin de los dineros otorgados, la perdida de investidura para el candidato y perdida de la curul para el partido con la posibilidad de bajar del umbral que requiere incluso para la existencia de los partidos. El artculo 109 quedara as: Los partidos o movimientos polticos o grupos significativos de ciudadanos debern devolver los recursos que hayan recibido por la reposicin de los votos obtenidos por candidatos condenados por la pertenencia a un grupo armado ilegal o como autores o partcipes de hechos delictivos cometidos durante y con ocasin de su pertenencia a los mismos o por la promocin, apoyo, organizacin, mantenimiento o financiacin de estos, o por haber realizado acuerdos para obtener beneficios de cualquier clase derivados de la actividad de los referidos grupos, o cuando hayan sido condenados como partcipes a cualquier ttulo en delitos relacionados con el trfico de estupefacientes o los delitos contra mecanismos de participacin ciudadana, o cuando haya facilitado la apropiacin o apoderamiento ilcito de bienes pblicos o privados por dichos grupos o por sus miembros. En las listas cerradas, por cada candidato condenado, se devolvern los recursos que correspondan al resultado de multiplicar el valor de cada voto por la cifra repartidora157. 1. Otros temas Fortalecimiento de rganos de Control Otro punto que se pone en la lgica de una reforma que contemple una verdadera participacin de todos los grupos y garantice un normal funcionamiento del sistema poltico es lograr una verdadera independencia de los rganos electorales tanto en organizacin de comicios como en capacidad de sancin a los infractores, el proyecto 12 de 2006 contempla parcialmente esta posibilidad: El artculo 266 de la Constitucin Poltica, quedar as: El Registrador Nacional del Estado Civil ser escogido por los Presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, mediante concurso de mritos organizado segn la ley. Los candidatos propuestos no podrn pertenecer a Partidos o Movimientos polticos que hayan acompaado la eleccin del Presidente de la Repblica. Su perodo ser de cuatro (4) aos, deber reunir las mismas calidades que exige la Constitucin Poltica para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y no haber ejercido funciones en cargos directivos en partidos o movimientos polticos dentro del ao inmediatamente anterior a su eleccin. El Registrador no podr ser reelegido, y ejercer las funciones que establezca la ley, incluida la direccin y organizacin de las elecciones, el
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Proyecto Cmara # 106/2008C, Por Medio Del Cual Se Modifican Y Adicionan Unos Artculos De La Constitucin Poltica De Colombia (REFORMA POLITICA), Min Interior y Justicia: FABIO VALENCIA COSSIO, pp. 5 157 Vase: GACETA DEL CONGRESO, AO XVI, # 104, Proyecto De Acto Legislativo 23 De 2007 Senado. pp. 7
registro civil y la identificacin de las personas, as como la de celebrar contratos en nombre de la Nacin, en los casos que aquella disponga158. En algunos proyectos este rgimen sancionatorio permitir que en los casos de gobernadores y alcaldes que sean encontrados culpables de tener nexos con grupos armados ilegales, sus colectividades no puedan presentar una terna de candidatos para reemplazarlo en ese cargo. En el caso de miembros de las corporaciones pblicas que sean procesados y culpables de estar vinculados con miembros de organizaciones al margen de la ley, sus partidos perdern de inmediato la curul, pues ningn integrante de la misma lista lo podr sustituir. El objetivo principal de esta reforma es evitar que ocurra lo que se present en los comicios de 2002 y 2006, cuando varios candidatos resultaron involucrados en el escndalo de la parapoltica por sus presuntos vnculos con paramilitares y con narcotraficantes. Estatuto de Oposicin En lo referente a lo que podra considerarse un estatuto de oposicin, este debe garantizar una participacin en medios de comunicacin de todas las propuestas, un control verdadero sobre las actividades electorales y una mayor financiacin a todas las propuestas partidistas159. Por otro lado se busca un mayor control a las corporaciones en torno a la eleccin del ejecutivo, con una propuesta de revocatoria de mandato en cualquier momento de su periodo presidencial; tambin se establece la idea de que el segundo en la lista de elecciones sea directamente congresista, para que exista un contrapeso mayor desde el legislativo al ejecutivo, en cualquiera de los ordenes territoriales, es decir, desde un el Congreso al Presidente, desde el Concejo al Alcalde, etc. Por otro lado se busca consolidar un proyecto en el que las directivas de las entidades auditoras de las corporaciones pblicas sean nombradas por la oposicin poltica y finalmente establecer un derecho de rplica durante y posterior a las elecciones. 1. Anlisis general La ley de garantas definitivamente le otorga un impulso a la financiacin electoral estatal, manteniendo un modelo mixto; fortalece los procesos de concentracin partidista, establece topes tanto para la financiacin pblica como para la privada de una manera ms clara, en la medida que regula la actividad de las personas naturales; promueve nuevas formas de control como la definicin de responsables/ gerentes para las campaas (estableciendo un con compromiso solidario con las mismas), tambin hace mayor nfasis en los procesos de campaas polticas como las formas de propaganda electoral, de la misma forma hace un mayor control sobre los servidores pblicos. A pesar de ello el rgimen sancionatorio tanto para candidatos y partidos como para medios de comunicacin y funcionarios pblicos tiene muy poca fuerza. De igual manera no diferencia claramente entre la propaganda electoral y la divulgacin poltica, no en trminos conceptuales, sino prcticos. No legisla sobre la
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Vase: PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NUMERO 12 DE 2006 SENADO por medio del cual se modifican los artculos 77, 78, 126, 173, 189, 232, 239, 245, 249, 266, 267, 276, 281, 346 y 372 de la Constitucin Poltica. 159 Vase: PIZARRO Leongmez Eduardo, VILLARRAGA lvaro, GUTIERREZ Sann Francisco, la Oposicin Poltica en Colombia, FESCOL, Bogot DC, 2006. Pp. 69,70
independencia de los rganos electorales y el aumento de capacidades sancionatorias que debera tener el Consejo Nacional electoral. Por otro lado no otorga espacios definidos para el ejercicio de la oposicin poltica, no abre espacios para una forma de participacin ciudadana directa, en lugar de ello enfoca sus esfuerzos en hacer un mayor control a las actividades publicitarias y hacer una clara diferenciacin entre partidos y campaas polticas. En estos trminos, no se explica porque no se ha legislado de una manera similar para otro tipo de elecciones como las de alcaldes y de gobernadores, pero tampoco para congresistas; la respuesta se vincula inmediatamente al inters del ejecutivo de no trascender la figura de la reeleccin a otros espacios uninominales; pero desde otra perspectiva se observa que ocurre un fenmeno que evita el cambio desde otros espacios polticos, en especial regionales. El Estado sigue en un proceso de negociacin con las fuerzas regionales en donde estas por lo regular resultan fortalecidas, manteniendo cierta autonoma del mismo, hay una consolidacin del Estado en la figura de la independencia de lo regional. Si se observara desde una perspectiva clsica, por el contrario el Estado no ha logrado concretar un proceso de unificacin debido a poderes polticos locales que enquistados no han permitido cambios estructurales no solamente polticos sino econmico/sociales, al punto de aliarse con grupos armados para prolongar sus prerrogativas polticas nacionales, en esta idea se fortalece un ejecutivo que favorezca esta tendencia. La reforma de 2003 trajo consigo una serie de cambios al sistema poltico que han establecido una limitacin a la entrada y mantenimiento de partidos polticos en los juegos electorales, de esta manera se buscaba la estabilizacin de las corporaciones pblicas y el fortalecimiento y unificacin de las tendencias polticas. Puntos como la agrupacin y decisin por medio de bancadas, o el establecimiento de umbrales ms altos para la financiacin de partidos eran la forma de conseguir que las elecciones fueran menos personalizadas, y que estas se respondieran a una corriente partidista. Pero esta reforma implcitamente incorpora una serie de operaciones que implican el robustecimiento de las decisiones del legislativos sobre las del ejecutivo, es decir, que la manera que se negociaran el trmite de las leyes entre el presidente y el congreso ser aun mas difcil debido a que se entrar a negociar con una bancada completa y no con los distintos elementos de la misma, que tradicionalmente haran ms fcil la compra de votos en la aprobacin de un proyecto.160 Lo que por una parte implica la consolidacin del sistema partidista y el intento de mejorar las prcticas democrticas de la ciudadana tambin significa un re afirmamiento en el control del congreso sobre el ejecutivo, esto lleva a que se reinstalen prcticas polticas de mantenimiento en el poder: las tradicionales clases dominantes que controlan a nivel regional buscan mantener sus estatus quo a travs del congreso y de la colocacin de congresistas161; la ley de garantas reestructurar en parte el sistema electoral en trminos financieros, pero dejar vacios que en la prctica mantienen los mismos obstculos polticos para una consolidacin de la arquitectura institucional poltica en Colombia.
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Vase: Unimedios - UN Peridico.mht No hay duda de que la reforma poltica cambia las reglas de juego poltico y electoral () 161 Vease: GONZALEZ Fernn, Violencia Poltica en Colombia, De la Fragmentacin a la Construccin del Estado. CINEP. Pp.293
Bibliografa Carrillo Fernando, la financiacin de la poltica en Amrica latina De la calle Humberto, 199. Financiacin de partidos y campaas polticas, En conversatorio de paz redefinicin del estado, agenda ciudadana para la paz, Bogota. Diario oficial 46.102, ley 996 de 2005, ley estatutaria, revisada por la corte constitucional antes de su sancin en sentencia c-1153-05 Diario oficial no. 46.059 de 12 de octubre de 2005, Resolucion 2810 de 2005 (octubre 10) Gaceta del congreso, ao XVI, # 104, proyecto de acto legislativo 23 de 2007 senado. Por el cual se reforman los artculos 108, 109, 133, 134, 179 y 261 de la constitucin poltica de Colombia y se dictan otras disposiciones. Ley 996 de 2005, noviembre de 2004, diario oficial # 46.102 del 24 de noviembre de 2005. Pizarro Leongmez Eduardo, 2006. Villarraga Alvaro, Gutierrez Sann Francisco, La oposicin poltica en Colombia, Bogota: FESCOL. Pizarro Leongmez Eduardo, 1999. El financiamiento de las campaas electorales en Colombia en Conversatorio de paz redefinicin del estado, agenda ciudadana para la paz, Bogot. Proyecto cmara # 106/2008c, por medio del cual se modifican y adicionan unos artculos de la constitucin poltica de colombia (reforma politica), min interior y justicia: fabio valencia cossio Proyecto de ley no. 18 de 2004, boletn no. 19. proyecto de ley de financiacin de campaas electorales, instituto de ciencia poltica, observatorio legislativo. Ramrez Ocampo Augusto, 2005. Democracia electoral, gobernabilidad y su impacto econmico en Amrica latina de foreign affairs en espaol. Republica de Colombia, corte constitucional sala plena, sentencia c-1153/05. Bogot: once (11) de noviembre de dos mil cinco (2005) Roll David, 1996. Reflexiones en torno a la reforma sobre normas sobre financiacin de partidos polticos y de campaas electorales, Contenido en Consejo Nacional Electoral. Memorias del Seminario de Reforma Poltica en Colombia. Bogota: Editorial Registradura Nacional del Estado Civil. Roll David, 1999. Inestabilidad y Continuismo en la dinmica del cambio poltico en Colombia, Bogota: ICFES Roll David, 2001. Un siglo de ambigedad. Para entender cien aos de crisis y reformas polticas en Colombia, Bogot: Universidad Nacional de Colombia-IEPRI-CEREC. Roll David, 2005. Partidos polticos y Congreso. Elites polticas y mayoras parlamentarias en Colombia en la dcada de los noventa, Bogota: Universidad Nacional de Colombia. Roll David, 2002. Rojo difuso Azul palido. Los Partidos tradicionales en Colombia: entre el debilitamiento y la persistencia, Bogota: Universidad Nacional de Colombia- Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales. Ortega Villodres Carmen, sistemas electorales y gobernabilidad en Amrica latina, Universidad de Granada, Espaa.
Texto aprobado en la comisin primera de la Cmara de representantes en primer debate primera vuelta al proyecto de acto legislativo no. 106/08c Unimedios - un peridico.mht no hay duda de que la reforma poltica cambia las reglas de juego poltico y electoral () Zev Paltiel Khayyam, Financiamiento de la campaa electoral, en estudios pblicos Zovatto Daniel, 2001. La reforma poltico-electoral en Amrica latina: evolucin, situacin actual y tendencias. 1978-2000 publicado en la revista del CLAD reforma y democracia. no. 21: Caracas.
CAPITULO VI Financiacin de partidos polticos y campaas electorales en Argentina, Bolivia, Ecuador y Venezuela
David Roll Vlez y Natalia Grajales Introduccin A partir de los aos ochentas del siglo pasado Latinoamrica inici su transicin poltica hacia la democracia trayendo consigo vastas reformas legales, polticas, econmicas y sociales en cada pas. A lo largo del siglo XX esta regin sufri fuertes gobiernos autoritarios, represin, sometimiento de los pueblos, indiferencia por la proteccin de los derechos civiles, sociales y polticos, abuso del poder, violencia, etc., convirtindose estos hechos en razn suficiente para buscar una salida poltica al asunto. Es as que, con la cada de cada uno de los dictadores de la poca se sigui un proceso de transicin hacia la democracia que consista en varios puntos: impedir el surgimiento de nuevos gobiernos autoritarios, fortalecer, garantizar y ampliar el margen de los derechos sociales, modificar la estructura poltica a fin de ampliar el margen de accin de la poblacin en el mbito poltico, crear nuevas instituciones que logren reducir la corrupcin e integrar a la ciudadana en los procesos polticos, integrar al Estado nuevas comunidades como las indgenas y afro descendientes, entre otros puntos162. Esto abre paso hacia la instauracin de los Estados de derechos y/o Estados sociales de derecho por todo el continente, los cuales buscan hacer de los sistemas polticos estructuras ms amplias, participativas, dinmicas e integrales. Cada pas del continente centro y sur americano vivi con particularidad la transicin hacia la democracia y estableci bajo sus propios preceptos las directrices de la misma. No obstante, podra decirse que las siguientes reformas fueron compartidas por todos los Estados involucrados en este proceso: 1) Reforma y modernizacin del Estado. Se llevaron a cabo en el interior de los Estados una serie de cambios para constituirlos bajo el marco de los Estados de Derecho, se reorganizaron sus atribuciones, sus funciones, sus relaciones con la sociedad e incluso sus caractersticas para hacerlo ms eficiente y moderno. 2) Reforma y modernizacin del rgimen poltico. Los partidos polticos son reorganizados en el interior del sistema poltico, las atribuciones de las distintas ramas del poder se fortalecen y, en algunos casos, se modifican, se crean mecanismos de resolucin de conflictos en el interior y entre los organismos estatales, etc. a fin de asegurar la estabilidad y gobernabilidad de los pases.
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Wilhelm Hofmeister. (2004). Introduccin. En Wilhelm Hofmeister. Reformas polticas en Amrica Latina, Ed. Fundacin Konrad Adenauer- Stiftung, Rio de Janeiro Brasil, pp. 7 23.
3) Reforma y modernizacin del poder judicial. A esta rama del poder se le atribuyeron ms funciones, se le fortaleci, se le hizo independiente respecto a influencias de ndole poltica, econmica u otras, y sus mecanismos internos se mejoraron, con el propsito de hacer ms eficaz y objetivo a este rgano. 4) Introduccin de instituciones de control constitucional. Se crean nuevas instituciones y se les encarga de la garanta y defensa de los derechos de los ciudadanos, fortalecindose las ya existentes. 5) Modificaciones en materia de rgimen econmico: Para encajar sus economas a los estndares exigidos por el sistema neoliberal, se amplio la participacin del sector privado en ellas, su intervencin por parte del Estado se disminuy y se abri paso a las prcticas tendientes al libre comercio.163 De igual forma, la expedicin de nuevas leyes fue una constante en los pases de Amrica Latina ya que a travs de ellas se respaldaron los propsitos de la transicin y se le dio fuerza a la misma. El modo ms comn para materializar las reformas realizadas fue la expedicin de nuevas constituciones polticas o la modificacin de las ya existentes. Asimismo, y paralelamente a este proceso que se vena llevando acabo en Latinoamrica, se dan dinmicas de integracin en el interior del continente (prctica que vena dndose desde los aos sesentas) que ayudan a fortalecer el paso hacia la democracia y, de algn modo, a estimular la creacin de nuevas normas que vayan conforme a ese sistema. Con este largo proceso de transformacin, los partidos polticos se convierten nuevamente en los actores fundamentales de la escena poltica latinoamericana. Su funcin es ser el motor de la democracia al ejercer las siguientes funciones: canalizar las demandas e intereses desde la sociedad hasta las instancias de representacin poltica, () agregar los intereses en el proceso de construccin de un inters comn, () elaborar propuestas, () definir los programas de gobierno, () conformar y administrar el gobierno, () construir las alternativas de oposicin y de reclutamiento, y formar los dirigentes polticos 164 . Para lograr que estas actividades fueran cumplidas a cabalidad y bajo los valores democrticos de la equidad, la libertad, la igualdad, la autonoma, etc. fue necesario mejorar la forma en que se regulaba el funcionamiento de los partidos y la contienda electoral, cobrando relevancia bajo este marco de deliberacin el tema de la financiacin poltica de las actividades partidistas y las campaas electorales. Con base a lo anterior, el tema principal del presente texto es la financiacin de los partidos polticos y las campaas electorales en Argentina, Bolivia, Ecuador y Venezuela. Para ello, se har en primer lugar un esbozo sobre la financiacin poltica, sus caractersticas y sus
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Comisin Andina de Juristas. (1995). Regin Andina: En el camino de la reforma constitucional. Introduccin al Volumen II. En Revista Perfiles Liberales, Vol. II, Edicin Especial, Ed. Fundacin Friedrich Naumann, Bogot - Colombia, pp. 5. 164 Pachano, S. (2005). Representacin, representatividad y partidos polticos en la regin andina. En Rodrguez, C. R. & Pizarro, E. Los retos de la democracia. viejas y nuevas formas de la poltica en Colombia y Amrica Latina, Ed. Fundacin Heinrich Bll, Fundacin Foro por Colombia e Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales (IEPRI), Colombia, pp. 44.
modalidades; en segundo lugar, se har un mapa general sobre la financiacin poltica en Latinoamrica; en tercer lugar, se pretende exponer las formas en que se financian los partidos polticos y las campaas electorales en los pases ya mencionados tomando en cuenta variables como el contexto histrico, las reformas que se han realizado a la normatividad de este tema y las fallas identificadas en la jurisprudencia del mismo; y, finalmente, se realizarn algunos anlisis que conducirn a algunas conclusiones que permitan enriquecer el debate. 1. El contexto latinoamericano A lo largo del siglo XX la mayora de los pases del Centro y Sur Amrica sufrieron el peso de dictaduras y/o gobiernos autoritarios, situacin que gener un panorama de represin, violencia y sometimiento de la sociedad, reducindole su capacidad para responder a las elites en el poder y anulndole todo tipo de derechos humanos, sociales y polticos. Con el proceso de transicin hacia la democracia a partir de los aos ochentas, se estimaba que todos los problemas relacionados con corrupcin, violencia, represin, entre otros iban a ser solucionados y se lograra impulsar a los Estados hacia su desarrollo poltico, econmico y social. En efecto, con la democratizacin se transformaron casi todos los ejes en los que el sistema poltico se desarrollaba, uno de ellos fue el sistema de partidos y el rgimen de financiacin poltica. Empero, Amrica Latina sufri los estragos de una doble transicin; por un lado, se daba el paso de los sistemas autoritarios a los democrticos y, por otro, entraba en decadencia la matriz Estado cntrica que haba estado vigente durante la segunda mitad del siglo XX165. Esta doble transicin hizo que el papel de los partidos polticos fuera ambiguo ya que, en el paso de los autoritarismos a la democracia, su papel cobraba importancia y su accionar sera ms amplio, sin embargo, con el agotamiento de la matriz Estado cntrica, su papel sera reducido en tanto que la implantacin del modelo neoliberal implicaba una disminucin del campo de accin del Estado y, por tanto, de ellos mismos, tenindose como consecuencia un mayor distanciamiento de los ciudadanos respecto de la poltica166. De igual modo, este proceso ambiguo afect el modo en que los partidos y dems organizaciones polticas accederan al poder pues, por una parte, se amplia el sistema para favorecer una mayor participacin ciudadana pero, por otra, con la introduccin del modelo neoliberal se da una situacin perversa donde la contienda electoral queda supeditada a las lgicas del mercado y donde son los grandes poderes econmicos nacionales e internacionales, ms que el comn de los ciudadanos, quienes se encargan de subir o bajar candidatos segn les convenga y a quienes se les cede la capacidad de incidir verdaderamente en la poltica y las decisiones que se toman en los altos cargos pblicos.
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Cavarozzi, M. & Casullo, E. (2002). Los partidos polticos en Amrica Latina hoy: Consolidacin o crisis?. En Cavarozzi, M. & Abal, J. M. El asedio a la poltica. Los partidos latinoamericanos en la era neoliberal, Ed. Homo Sapiens Ediciones y Konrad AdenauerStiftung, Rosario Argentina, pp. 11. 166 Ibd., pp. 15 16.
Por ello, muchos de los resultados esperados de la transicin a la democracia no se alcanzaron y un ambiente de escepticismo y de despolitizacin invadi a la sociedad. Los partidos polticos empezaron a carecer de facultades para enfrentar los retos que el modelo neoliberal impona a la poltica, y de legitimidad debido a los grandes escndalos de corrupcin de los que fueron objeto y a las fuertes influencias de importantes sectores econmicos en su organizacin, en su posesin de cargos pblicos y en su toma de decisiones en las altas instancias de poder; a la par, el sistema democrtico empez a ser cuestionado y, en muchos lugares, rechazado. Los partidos polticos eran percibidos por la sociedad como dira Michels: elites oligrquicas que persiguen intereses particulares y que pretenden mantenerse en el poder para la satisfaccin de sus intereses particulares, siendo nicamente el inters comn evocado en circunstancias donde su estabilidad entra en juego (competencias electorales, por ejemplo), produciendo esto un gran descontento y una ola de despolitizacin de los pueblos167. Bajo este marco, el tema de los partidos polticos es fundamental en tanto que de su organizacin y mecanismos de contienda electoral depender la estabilidad o no de los sistemas polticos, reafirmndose as la racionalidad instrumental que les es innata y que Michels (1972) plantea. 2. La financiacin poltica La financiacin de los partidos y las campaas electorales se establece como un mecanismo esencial para el funcionamiento y reproduccin de los sistemas polticos democrticos. Asimismo, tiene que ver con el nivel de competitividad de los partidos, con la calidad de la representacin poltica, con la ampliacin o no del sistema democrtico y con la influencia de poderes paralelos en el sistema. De la forma en que se establezca depender que se mantenga la equidad, la libertad y la autonoma de los procesos electorales y de participacin que se realicen. No obstante, la invasin de los intereses privados provenientes de los grandes poderes econmicos o de organizaciones de diferente tipo como sindicatos, ONGs, etc. a los entes de poder pblico, la corrupcin, la entrada de dineros ilegales en el interior de las campaas electorales, entre otras situaciones, se han constituido en un peligro para los gobiernos, los sistemas polticos y la sociedad, y son la consecuencia misma del rgimen de financiamiento poltico del que disponga cada pas. Por lo tanto, la legislacin sobre financiacin de partidos polticos y campaas electorales se hace fundamental para reducir o incrementar estas situaciones e impedir que la poltica se convierta en un espacio donde la economa sea el ente regulador, determinador y fundamental de la democracia. La financiacin poltica es un tema que suele evadirse en los debates polticos. Es un tema polmico por los bastos intereses que se mueven a su alrededor y dado el incremento en los costos de las campaas electorales que ha provocado una bsqueda de dineros ms fuerte e indiscriminada: en primer lugar, los partidos buscan constantemente, y a como de lugar, fuentes de financiacin que les permitan acceder y mantenerse en el poder, tales fuentes pueden ser legales o ilegales, por ello suelen oponerse a una vigilancia estricta de sus
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Michels, R. (1972). Los partidos polticos: un estudio sociolgico de las tendencias oligrquicas de la democracia moderna, Vol. I y II, Ed. Amorrotu, Argentina, pp. V I: 14 - 19, 57 63 y 67 85; V II: 17 - 25.
dineros y sus movimientos; en segundo lugar, los gobiernos de turno continuamente tratan de privilegiar a los partidos que los apoyan para seguir en el poder; y, en tercer lugar, los grandes poderes econmicos y organizaciones de todo tipo financian a los partidos para obtener favores, por ejemplo cancelar deudas, obtener un trato preferencial, hacer polticas pblicas ms favorables a ellos, etc. A continuacin se presentarn las modalidades de financiacin poltica y sus fundamentos.
Modalidades de financiacin poltica
Existen tres modalidades de financiacin poltica: nicamente pblica, nicamente privada, o mixta. Cualquiera de estas modalidades puede dirigirse slo a las actividades regulares de los partidos, slo a las campaas electorales, o a ambas. La financiacin pblica se fundamenta en las siguientes razones: 1) Brinda mayor equidad en el acceso a los recursos monetarios destinados a las actividades regulares de los partidos y/o las campaas electorales, ya que garantiza que los partidos minoritarios logren acceder a los mismos dineros y beneficios a los que los partidos fuertes acceden; asimismo, brinda mayor equidad en la competencia electoral. 2) Mantiene la independencia y autonoma de los partidos frente a los poderes econmicos y de otro tipo. 3) Fomenta la creacin de ideales partidistas y la democratizacin de los partidos y candidatos, puesto que en aquellos pases donde se destina parte del financiamiento pblico a actividades de educacin ciudadana, capacitacin, etc., se construye cultura poltica, se fortalecen los ideales democrticos, y los partidos se hacen ideolgica y estructuralmente ms fuertes. 168 4) Al considerarse a los partidos polticos como organizaciones representantes de intereses plurales de la sociedad, su representacin es de inters pblico y, por tanto, su financiacin debe serlo tambin. 5) Garantiza mayor transparencia en el origen de los recursos que utilizan los partidos. 6) Evita la bsqueda de recursos monetarios o de otro tipo en actividades u organizaciones ilegales.169 El financiamiento pblico puede ser directo, indirecto, o combinado. Directo es cuando el Estado otorga recursos monetarios a los partidos polticos antes, durante o despus de las campaas electorales y/o anualmente para sus actividades regulares; indirecto es cuando el Estado brinda a los partidos concesiones, tales como exenciones de impuestos, subsidios para campaas en medios de comunicacin, transporte, beneficios en el uso de servicios pblicos o de entidades pblicas, prestamos bancarios con diferente tasa de inters, etc. a fin de facilitar la consecucin de recursos para sus actividades regulares y/o sus campaas
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Del numeral 1 al 3 vase: De la Calle, H. (2004). Financiamiento poltico: pblico, privado, mixto. En Griner, S. & Zovatto, D. De las normas a las buenas prcticas. El desafo del financiamiento poltico en Amrica Latina, Ed. Organizacin de los Estados Americanos (OEA) e Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA), San Jos Costa Rica, pp. 27 28. 169 Del numeral 4 al 6 vase: Woldenberg, J. (2003). Relevancia y actualidad de la contienda poltico electoral. En Carrillo, M., Lujambio, A., Navarro, C. & Zovatto, D. Dinero y contienda poltico electoral. Reto de la democracia, Ed. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, pp. 20 24.
electorales; combinado es cuando el Estado da financiacin pblica directa e indirecta a los partidos polticos. En este punto hay que tomar en cuenta que la financiacin pblica no slo se da a los partidos, tambin es otorgada en algunos pases a los candidatos, a los movimientos polticos y a organizaciones de otra ndole. De cualquier forma, los Estados han establecido umbrales para asignar la financiacin pblica a los partidos ya que los Estados no poseen la capacidad monetaria para otorgar esta financiacin a todos los partidos existentes. Este umbral puede ser segn votos o escaos, as slo los partidos que alcancen cierta cantidad de votos o escaos parlamentarios podrn recibir dicha financiacin. 170 De igual manera, la financiacin pblica de campaas electorales puede ser otorgada antes, despus, o una porcin antes y otra despus de los comicios; la designada a las actividades regulares de los partidos puede ser dada anualmente o durante el ao en curso, todo esto de manera proporcional a los votos o escaos obtenidos en comicios anteriores o de forma igualitaria entre los partidos, todo segn lo disponga la ley de cada nacin. La financiacin privada es aquella otorgada a travs de donaciones monetarias o en especie por personas jurdicas o naturales para el funcionamiento ordinario de los partidos y/o para las campaas electorales, segn lo disponga la ley. Esta modalidad de financiacin se sustenta en las siguientes razones: 1) Fomenta la participacin de los ciudadanos en poltica ya que a travs de su aporte econmico a los partidos o candidatos participan en los procesos democrticos de participacin y/o representacin. 2) Vuelve a los partidos hacia sus bases sociales, en tanto que la bsqueda de recursos econmicos los obliga tener contacto con ellas. 3) Estimula el manejo apropiado y eficiente de los recursos monetarios, puesto que constantemente tendrn que rendirle cuentas a sus financiadores. 171 4) Incrementa la independencia de los partidos polticos respecto al Estado. 5) Fomenta el dinamismo de los partidos dado que estarn obligados a realizar actividades para obtener recursos y, por lo tanto, no tomaran una posicin pasiva frente a la sociedad. Empero, la financiacin privada es vulnerable a la corrupcin, a la utilizacin de fuentes ilegales de financiamiento, a la desigualdad en la competencia electoral y a la influencia de intereses privados en la poltica; por ello, se han creado mecanismos para contrarrestar estos efectos adversos mediante la limitacin de los montos a donar, la prohibicin de ciertos donantes, la reglamentacin en el reporte de los ingresos y gastos realizados durante las campaas electorales y/o las actividades regulares de los partidos, etc. La financiacin mixta es aquella que incluye la financiacin tanto pblica como privada, regulndose mediante la ley los montos que sern provenientes de las arcas pblicas y los de personas jurdicas y/o naturales, entre otras especificidades. Esta modalidad de financiacin es producto del debate acerca de las ventajas y desventajas de la financiacin pblica y privada. Esta modalidad de financiacin se fundamenta en que genera un balance entre lo pblico y lo privado ya que, por un lado, busca incrementar los niveles de transparencia en el manejo de recursos por parte de los partidos polticos mediante la financiacin pblica y, por otro, busca la participacin de los ciudadanos a travs del financiamiento privado. Este
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Ibd. Del numeral 1 al 3 vase: Ibd., pp. 24 26.
tipo de financiacin tiende a ser ms equilibrado en tanto que ni el Estado tiene la capacidad monetaria para financiar totalmente las campaas electorales y/o el funcionamiento ordinario de todos los partidos polticos, y es un deber y un derecho de los ciudadanos el participar en el mbito poltico. A continuacin se expondrn de modo muy general las modalidades de financiacin poltica en Amrica Latina, para luego centrar el anlisis de manera ms especfica en Argentina, Bolivia, Ecuador y Venezuela bajo un contexto histrico y tomando en cuenta las siguientes variables proporcionadas por Griner y Zovatto (2004) y Carrillo et al. (2003): modalidades de financiacin, condiciones de acceso, prohibiciones, lmites y sanciones.
3. La financiacin poltica en Amrica Latina
En casi todos los pases del Centro y Sur Amrica ha sido comn la expedicin de leyes orgnicas para regular a los partidos polticos, sus actividades y, entre otras muchas cosas, su financiacin. Dentro de estas normas se contempla, en la mayora de los pases de la regin, el modelo mixto de financiacin, aunque con algunas excepciones, ya que con el incremento en los costos de las campaas electorales causado por el auge de la publicidad televisiva (quien haga mayor presencia en este tipo de medios es ms probable que logre ganar las elecciones) y otros medios de comunicacin. Este modelo de financiacin se ha presentado como el ideal para sostener a los partidos polticos y a todas las actividades que les han sido asignadas. Asimismo, y a fin de reducir los ndices de corrupcin, se han incluido prohibiciones sobre qu tipo de donaciones privadas aceptar, con qu requisitos deben ser stas diligenciadas, qu valor mximo pueden alcanzar y en qu deben ser invertidas. Tambin se han establecido sanciones ante la violacin de las prohibiciones; se han creado entes diseados exclusivamente para el control de los recursos y organizacin partidista, o en su defecto se le han creado este tipo de funciones a instituciones previamente establecidas; se han puesto topes mximos de gastos en campaas electorales y se han determinado algunas formas de financiacin pblica indirecta que, en la mayora de los casos, van relacionadas con el acceso a los medios de comunicacin de todo tipo. De igual forma, es comn en los pases latinoamericanos la financiacin pblica directa proporcional e igualitaria simultnea en campaas electorales, es decir, por un lado, segn votos o curules obtenidas en comicios pasados, y por otro, un porcentaje idntico para todos los partidos contendientes; siendo mayoritario el porcentaje de recursos que se otorga proporcionalmente que el otorgado de forma igualitaria.172 La financiacin poltica en Argentina, Bolivia, Ecuador y Venezuela
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en lnea: Ramos, M. L. La financiacin de los partidos polticos en Amrica Latina: estado actual y propuestas de reforma, pp. 329 334.
Las distintas modalidades de financiacin de partidos y campaas electorales se hacen importantes tanto para legitimar y mantener ciertos actores dentro del sistema poltico como para expulsarlos, por tanto, se hace necesario estudiar este tema en cada caso particular desde una perspectiva histrica a fin de comprender los motivos por los cuales se han gestado o no reformas en este sentido y las fallas que las actuales regulaciones legales pueden estar cometiendo. Asimismo, el estudio comparativo entre estos pases proporciona herramientas para proponer formas de financiacin de partidos y campaas electorales ms acordes al contexto latinoamericano actual y que permitan desarrollar un sistema poltico equitativo y justo para todos aquellos que desean participar en poltica. Adems, permite observar de manera panormica los avances que se han dado respecto al tema y las falencias que an persisten a nivel regional.
Argentina Presidencialismo, centralismo poltico, bipartidismo, exclusin y autoritarismo fueron algunas de las caractersticas ms importantes de Argentina durante una gran parte del siglo XX. Durante dcadas el Estado argentino mantuvo una fuerte intervencin en todos los sectores de la sociedad, la corrupcin y la debilidad institucional fueron cuestiones tpicas en cada gobierno ya que el partido que lograra llegar al poder entraba a abarcar todo a fin de mantenerse en el poder e impedir que otros partidos accedieran a l. Por lo tanto, los partidos de oposicin solan ser excluidos completamente en cada gobierno y relegados a las actividades de conspiracin. La sociedad era continuamente aplacada y relegada, si bien se le satisfacan la mayora de sus necesidades bsicas, sus derechos polticos eran totalmente ignorados por los gobiernos dado que la participacin poltica era corporativista y excluyente. El mbito econmico tampoco se encontraba en buen estado, su mal manejo por parte de varios gobiernos trajo a Argentina fuertes crisis econmicas que le impedan al Estado responder debidamente a las demandas sociales. Adems, la corrupcin, el clientelismo, etc. daban una imagen decepcionante de la poltica a la sociedad. Argentina tuvo momentos de aparente democracia durante el siglo XX y antes de 1983 en los siguientes perodos: 1916 a 1930, 1946 a 1955 y 1973 a 1976173. No obstante, es necesario aclarar que estos momentos de democracia se caracterizaban por un fuerte control de la sociedad, por la imposicin de las polticas de forma autoritaria, y por la exclusin de muchos actores polticos mediante la represin. Despus de la dictadura establecida en 1976, Argentina inicia su proceso de transicin a la democracia en el ao de 1983. A partir de esta fecha, los partidos polticos vigentes se renuevan dejando a un lado sus diferencias ideolgicas, surgen nuevos partidos, la violencia y la represin cesan, pero el bipartidismo no desaparece. 174 Dicha transicin se fundament, de acuerdo con Berensztein, S. (2004), en las siguientes razones: 1) Era necesario abrir el
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Op. cit., Abal, J. & Surez, J. (2002). La competencia partidaria en la Argentina: Sus implicancias sobre el rgimen dem ocrtico. En Cavarozzi, M. & Abal, J. M., pp. 165. 174 Ibd., pp. 173 181.
Estado a las dems fuerzas polticas, descentralizarlo y ampliar el rango de participacin poltica de otros grupos antes excluidos por la violencia y la represin. 2) Las fuerzas militares perdieron prestigio frente a la sociedad debido a los crmenes y abusos cometidos por sus hombres durante los gobiernos autoritarios. 3) Los argentinos perciban a la democracia como la mejor va para solucionar todas las dificultades de ndole econmica, poltica, cultural y social que los invada, gestndose un clima de tolerancia, pluralismo y participacin ciudadana.175 No obstante, los resultados de esta transicin no fueron todos positivos. Por un lado, la implantacin del modelo neoliberal en el pas trajo consigo una ola de privatizaciones que buscaban alejar la influencia del Estado en el desempeo econmico; sin embargo, esto caus la exclusin de todos aquellos empresarios que no pudieron adaptarse a estas reformas y, por tanto, su entrada al mercado informal o la ruina. De igual forma, el modelo neoliberal no slo implicaba la retirada del Estado de la economa y la sociedad sino, adems, bajo las exigencias que la globalizacin impona, de la poltica misma, obtenindose como resultado la exclusin y pobreza de una gran parte de la poblacin argentina.176 En 1994 se crea una nueva constitucin poltica en Argentina que pretende implantar desde la Carta Magna las reformas al sistema poltico que se haban gestado desde 1983. Asimismo, otras reformas importantes se dieron en el sistema electoral como la expedicin de varias leyes, entre las que se encuentra la Ley 23.298 de 1985 (Ley orgnica de los partidos polticos), la Ley 25.600 de 2002 (Ley de financiamiento de los partidos polticos) y la Ley 26.215 de 2007, que reforma la Ley 25.600 de 2002 sobre el financiamiento de los partidos polticos; normas importantes que determinan la financiacin poltica de los partidos. A continuacin se ampliar lo dictado por la jurisprudencia argentina entorno al tema de la financiacin poltica con base a las normas arriba mencionadas. 1. Modalidades de financiacin: La Constitucin poltica de 1994 establece en el artculo 38 que Los partidos polticos son instituciones fundamentales del sistema democrtico y, por tanto, el Estado contribuye al sostenimiento econmico de sus actividades y de la capacitacin de sus dirigentes. Este reconocimiento se ampla con la Ley 25.600 de 2002 (Ley de financiamiento de los partidos polticos), la cual tipifica una financiacin mixta (privada y pblica) en la que se otorga una financiacin directa e indirecta bajo el esquema pblico, y una financiacin con restricciones bajo el esquema privado. Adems, se reconoce la financiacin poltica tanto para campaas electorales como para las actividades regulares de los partidos. En este sentido, la Ley 25.600 de 2002 decretaba respecto a la financiacin pblica de las actividades regulares de los partidos en el artculo 12 que dichos dineros slo podrn ser
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Del numeral 1 al 3 vase: Op. cit., Berensztein, S. (2004). Hacia un nuevo diseo institucional: gobernabilidad democrtica y reformas polticas en Argentina. En Wilhelm Hofmei ster, pp. 32 34. 176 Ibd., pp. 36 40.
gastados en desenvolvimiento institucional, capacitacin y formacin poltica, entendindose por desenvolvimiento institucional todo lo relacionado con la actualizacin, sistematizacin y divulgacin, tanto a nivel nacional cuanto internacional, de la doctrina y principios polticos, econmicos y sociales contenidos en la carta orgnica y dems documentos oficiales de cada partido. Tambin comprende lo referido a su funcionamiento poltico y administrativo. Esta financiacin ser distribuida, segn el artculo 15, anualmente y, con base en el artculo 16, de la siguiente forma: el veinte por ciento (20%), en forma igualitaria entre todos los partidos reconocidos y el ochenta por ciento (80%), en forma proporcional a la cantidad de votos que el partido hubiera obtenido en la ltima eleccin de diputados nacionales.. Segn el artculo 19 de esta misma ley, por lo menos el veinte por ciento (20%) de lo que reciban los partidos en concepto de aporte anual para desenvolvimiento institucional debe ser destinado al financiamiento de actividades de capacitacin para la funcin pblica, formacin de dirigentes e investigacin. Asimismo, en su artculo 6 decreta que los bienes y actividades de los partidos reconocidos estarn exentos de todo impuesto, tasa o contribucin nacional. Esta exencin alcanzar a los bienes inmuebles locados o cedidos en usufructo o comodato a los partidos siempre que se encuentren destinados en forma exclusiva y habitual a las actividades especficas del partido y que las contribuciones estn a cargo del partido. En lo que respecta a la financiacin pblica directa de las campaas electorales, la Ley 25.600 de 2002 en su artculo 22 establece que la distribucin de los dineros ser de la siguiente forma: treinta por ciento (30%) del monto asignado por el Presupuesto, en forma igualitaria y el setenta por ciento (70%) del monto asignado por el Presupuesto, en forma proporcional a la cantidad de votos que el partido o alianza hubiera obtenido en la ltima eleccin de diputados nacionales. En caso de que existan partidos que no hayan participado en las elecciones anteriores, el artculo 23 establece que se les dar adelantos de fondos a travs de un sistema de avales polticos o contracautelas, con la obligacin de reintegrar los montos excedentes en el caso de que el caudal de votos obtenido no alcance a cubrir el monto adelantado. Esta financiacin pblica directa ser otorgada a todos los partidos reconocidos, segn el artculo 29 de esta misma ley, durante los diez das siguientes a la oficializacin de los candidatos de cada partido, es decir, es una financiacin otorgada de manera previa a los comicios. En lo concerniente a la financiacin pblica indirecta de las campaas, la Ley 25.600 de 2002 decret en el artculo 32 se dice que el Estado otorgar a los partidos o alianzas que oficialicen candidaturas, un aporte para colaborar con los gastos de impresin de las boletas electorales y en el artculo 31 que el Estado otorgar a los partidos o alianzas que oficialicen candidaturas, espacios en los medios de radiodifusin, para la transmisin de sus mensajes de campaa. No obstante, esta ley fue modificada por la Ley 26.215 de 2007 que mantiene la financiacin pblica de las campaas electorales y los partidos polticos (directa e indirecta), y la financiacin privada con restricciones, entre otras disposiciones. En lo concerniente a la financiacin pblica de las actividades regulares de los partidos polticos, la Ley 26.215 de 2007 dice en su artculo 5 que los dineros otorgados a los
partidos deben ser dirigidos a actividades de desenvolvimiento institucional; capacitacin y formacin poltica, entendindose por desenvolvimiento institucional todas las actividades polticas, institucionales y administrativas (), as como la actualizacin, sistematizacin y divulgacin doctrinaria a nivel nacional o internacional . El aporte pblico a las actividades regulares de los partidos ser otorgado igualmente como lo deca la Ley 25.600 de 2002 anualmente, y ser distribuido, segn lo dicho en el artculo 9, de la siguiente forma: el veinte por ciento (20%), en forma igualitaria entre todos los partidos reconocidos y el ochenta por ciento (80%), en forma proporcional a la cantidad de votos que el partido hubiera obtenido en la ltima eleccin de diputados nacionales. El articulo 12 establece que los partidos debern destinar por lo menos el veinte por ciento (20%) de lo que reciban en concepto de aporte anual para desenvolvimiento institucional al financiamiento de actividades de capacitacin para la funcin pblica, formacin de dirigentes e investigacin. Asimismo se establece que por lo menos un treinta por ciento (30%) del monto destinado a capacitacin debe afectarse a las actividades de capacitacin para la funcin pblica, formacin de dirigentes e investigacin para menores de treinta (30) aos. Tambin se establece, en el artculo 3, que los bienes, cuentas corrientes y actividades de los partidos reconocidos estarn exentos de todo impuesto, tasa o contribucin nacional, incluido el impuesto al valor agregado (I.V.A.). Esta exencin alcanzar a los bienes inmuebles locados o cedidos en comodato a los partidos siempre que se encuentren destinados en forma exclusiva y habitual a las actividades especficas del partido y que los tributos estn a su cargo; igualmente, en el artculo 17 dice que las donaciones realizadas por personas fsicas o jurdicas al Fondo Partidario Permanente o al partido poltico directamente sern deducibles para el impuesto a las ganancias hasta el lmite del cinco por ciento (5%) de la ganancia neta del ejercicio Respecto a la financiacin pblica directa de las campaas electorales, la Ley 26.215 de 2007 decreta en su artculo 36 que el treinta por ciento (30%) del monto asignado por el Presupuesto, ser otorgado en forma igualitaria entre las listas presentadas por cada partido y el setenta por ciento (70%) del monto asignado por el Presupuesto, en forma proporcional a la cantidad de votos que el partido hubiera obtenido en la ltima eleccin de diputados nacionales. En caso de que algn partido no haya participado en las elecciones anteriores, el artculo 37 dice que se le equiparar a ste al partido que haya participado en la ltima eleccin de diputados nacionales y que le corresponda el menor monto de aporte. Esta financiacin pblica directa deber ser entregada durante los diez das siguientes de oficializarse los candidatos de cada partido, por lo tanto, al igual que la ley 25.600 de 2002, ser otorgada de manera previa a las elecciones. En lo concerniente a la financiacin pblica indirecta de las campaas electorales, la Ley 26.215 de 2007 establece en el artculo 35 que el Estado otorgar a los partidos o alianzas que oficialicen candidaturas los recursos econmicos que les permitan imprimir el equivalente a una (1) boleta por elector registrado en cada distrito, y en el artculo 43 que el Estado otorgar a los partidos o alianzas que oficialicen candidaturas, espacios en los medios de radiodifusin, para la transmisin de sus mensajes de campaa. En los aos en que se realicen elecciones para presidente, vicepresidente y legisladores nacionales en forma simultnea, la cantidad total de los espacios a distribuir no podr ser inferior a
seiscientas (600) horas para los espacios de radiodifusin televisiva y ochocientas (800) horas para los espacios de radiodifusin sonora. En los aos en que solamente se realicen elecciones de legisladores nacionales la cantidad total de los espacios a distribuir no podr ser inferior a quinientas (500) horas para los espacios de radiodifusin televisiva y seiscientas (600) horas para los espacios de radiodifusin sonora. Acerca de la financiacin privada de campaas electorales y actividades regulares de los partidos polticos la Ley 25.600 de 2002 no hace mencin alguna; en cambio, la Ley 26.215 de 2007 permite las donaciones provenientes de sus afiliados, de forma peridica; () de otras personas fsicas no afiliados y personas jurdicas; de rendimientos de su patrimonio y otro tipo de actividades (artculo 14). 2. Condiciones de acceso: Tanto la Ley 25.600 de 2002 como la Ley 26.215 de 2007 establecen como requisito para acceder a la financiacin pblica directa e indirecta de campaas electorales y actividades regulares de los partidos que aquellos hayan sido reconocidos. El reconocimiento o la personalidad jurdica consta, segn la Ley 23.298 de 1985 (Ley orgnica de los partidos polticos), de que los partidos posean, entre otras exigencias, un nmero de electores no inferior al cuatro por mil (4 %) del total de los inscritos en el registro electoral del distrito correspondiente, hasta el mximo de un milln (1.000.000) (artculo 7), esto medido a travs de la lista de firmas proporcionada por los partidos a la autoridad con poder para reconocerlos. Dicha personalidad jurdica puede perderse, entre otras razones, por no alcanzar en dos (2) elecciones sucesivas el dos por ciento (2%) del padrn electoral en ningn distrito (artculo 50 de la Ley 23.298 de 1985). Igualmente, la Ley 25.600 de 2002 y 26.215 de 2007 tambin coinciden en reiterar que slo se har efectiva la exencin de impuestos a los bienes de renta de los partidos cuando aquella se invierta, exclusivamente, en la actividad partidaria y no acrecentare directa o indirectamente el patrimonio de persona alguna (artculo 6 y 3, respectivamente), y siempre y cuando los partidos hayan presentado la documentacin contable correspondiente al ltimo ejercicio, en tiempo y forma de acuerdo a lo dictado por la Ley 26.215 de 2007 (artculo 13); respecto a lo cual la Ley 25.600 de 2002 no hace ninguna mencin. En la Ley 25.600 de 2002 no se establece ninguna exigencia ms que la obtencin de la personalidad jurdica por parte de los partidos para poder acceder a la financiacin pblica de sus actividades regulares y sus campaas electorales. En cambio, la Ley 26.215 de 2007 establece que los partidos, adems de poseer personalidad jurdica, deben poseer al menos un nmero de sufragios equivalente al uno por ciento (1%) del padrn electoral en la ltima eleccin de diputados nacionales, entendindose como tal el del distrito electoral correspondiente para poder acceder a la financiacin pblica directa proporcional de sus campaas electorales y de sus actividades regulares, es decir, para poder recibir el 70 y el 80%, respectivamente, del monto que les es entregado de manera proporcional a los votos obtenidos en las elecciones nacionales anteriores (artculo 9 y 36). Slo los partidos polticos estn habilitados para recibir cualquier financiacin pblica o privada para sus campaas electorales y/o para sus actividades regulares.
3. Prohibiciones: En lo referente a la financiacin privada de campaas electorales y actividades ordinarias de los partidos, las Leyes 25.600 de 2002 y 26.215 de 2007 plantean en su artculo 34 y 15, respectivamente, lo siguiente: los partidos polticos no podrn aceptar o recibir, directa o indirectamente: a) contribuciones o donaciones annimas (); b) contribuciones o donaciones de entidades centralizadas o descentralizadas, nacionales, provinciales, interestaduales, binacionales o multilaterales, municipales o de la Ciudad de Buenos Aires; c) contribuciones o donaciones de empresas concesionarias de servicios u obras pblicas de la Nacin, las provincias, los municipios o la Ciudad de Buenos Aires; d) contribuciones o donaciones de personas fsicas o jurdicas que exploten juegos de azar; e) contribuciones o donaciones de gobiernos o entidades pblicas extranjeras; f) contribuciones o donaciones de personas fsicas o jurdicas extranjeras que no tengan residencia o domicilio en el pas; g) contribuciones o donaciones de personas que hubieran sido obligadas a efectuar la contribucin por sus superiores jerrquicos o empleadores; h) contribuciones o donaciones de asociaciones sindicales, patronales y profesionales. 4. Lmites: En cuanto a los lmites en la financiacin pblica y privada se encontr lo siguiente. Por un lado, estn los lmites relacionados con los gastos mximos que los partidos podrn hacer de los dineros recibidos tanto pblica como privadamente en sus campaas electorales y actividades regulares. Por otro lado, estn los lmites relacionados con los montos mximos que pueden recibir los partidos por parte de personas jurdicas o naturales dentro de la financiacin privada de sus campaas electorales y sus actividades regulares. No obstante, se incluye dentro de esta seccin la delimitacin temporal de las campaas electorales, ya que sta a su vez implica, implcitamente, un lmite a los gastos que se hagan durante el curso de las campaas. As, la Ley 19.945 de 1972 (Cdigo Electoral Nacional) establece en su artculo 64 bis que la campaa electoral para la eleccin de diputados y senadores nacionales slo podr iniciarse sesenta (60) das corridos antes de la fecha fijada para el comicio. Cuando se trate de la eleccin de presidente y vicepresidente, la campaa slo podr iniciarse noventa (90) das antes de la fecha fijada para el comicio. Este artculo fue incorporado por el artculo 3 de la Ley 25.610 de 2002. Respecto a los lmites a gastos, la Ley 25.600 de 2002 decret en su artculo 40 que para las campaas electorales de presidencia y vicepresidencia los gastos destinados realizados por los partidos, sus candidatos y cualquier otra persona en su favor, no podrn superar en conjunto, la suma equivalente a un peso ($ 1) por elector habilitado a votar en la eleccin. A efectos de la aplicacin de lo dispuesto en este artculo, se considerar que ningn distrito tiene menos de quinientos mil (500.000) electores. En lo concerniente a los lmites en las donaciones privadas, la Ley 25.600 de 2002 estableci en su artculo 35 que los partidos polticos no podrn recibir por ao calendario contribuciones o donaciones de: a) una persona jurdica, superiores al monto equivalente al
uno por ciento (1%) del total de gastos permitidos; b) una persona fsica, superiores al monto equivalente al cero coma cinco por ciento (0,5%) del total de gastos permitidos ; y en el artculo 36 que el partido y sus candidatos en conjunto, con motivo de la campaa electoral, no podrn recibir un total de recursos privados que supere el monto equivalente a la diferencia entre el tope mximo de gastos de campaa fijado por esta ley y el monto del aporte extraordinario para campaa electoral correspondiente al partido o alianza. De manera muy similar, la Ley 26.215 de 2007 plante respecto a los lmites a gastos que en la eleccin a Presidente y Vicepresidente de la Nacin, los gastos destinados a la campaa electoral que realice un partido, no podrn superar en conjunto, la suma equivalente a un peso con cincuenta centavos ($ 1,50) por elector habilitado a votar en la eleccin. A efectos de la aplicacin de lo dispuesto en este artculo, se considerar que ningn distrito tiene menos de quinientos mil (500.000) electores (artculo 45). Respecto a los lmites a las donaciones privadas, la Ley 26.215 de 2007 decreta que los partidos polticos no podrn recibir por ao calendario donaciones de: a) una persona jurdica, superiores al monto equivalente al uno por ciento (1%) del total de gastos permitidos; b) una persona fsica, superiores al monto equivalente al dos por ciento (2%) del total de gastos permitidos (artculo 16) y que los partidos polticos o alianzas con motivo de la campaa electoral, no podrn recibir un total de recursos privados que supere el monto equivalente a la diferencia entre el tope mximo de gastos de campaa fijado por esta ley y el monto del aporte extraordinario para campaa electoral correspondiente al partido o alianza (artculo 44).
5. Sanciones: De acuerdo con el artculo 3 de la Ley 25.600 de 2002 los partidos polticos sern sancionados con la prdida del derecho a recibir contribuciones, subsidios y todo recurso de financiamiento pblico anual, por un plazo de uno (1) a cuatro (4) aos, cuando () recibieran o depositaran fondos en cuentas bancarias distintas a las decretadas por el gobierno, ocurriendo la misma sancin si sucediera esta situacin durante una campaa electoral (artculo 10); de igual forma, segn el artculo 4, el presidente y tesorero del partido que autoricen o consientan la utilizacin de cuentas distintas de las establecidas en esta ley para el financiamiento de la actividad del partido poltico sern pasibles de inhabilitacin de seis (6) meses a diez (10) aos, para el ejercicio de sus derechos de elegir y ser elegido en las elecciones a cargos pblicos nacionales, y en las elecciones de autoridades de los partidos polticos y para el ejercicio de cargos pblicos y partidarios, lo mismo ocurre si sucede con dineros destinados a campaas electorales (artculo 11). En el artculo 19 tambin se decreta que si alguno de los partidos polticos no destina el 20% del monto otorgado mediante financiacin pblica a las actividades ordinarias del partido a actividades de capacitacin para la funcin pblica, formacin de dirigentes e investigacin, se le sancionara con la prdida del derecho del partido a recibir este aporte por el trmino de un (1) ao, asimismo, el artculo 28 dice que si algn partido retira su(s) candidato(s) y no devuelve los dineros pblicos que se le otorgaron para la campaa electoral, ser sancionado con la prdida del derecho a recibir contribuciones, subsidios y
todo recurso de financiamiento pblico anual, por un plazo de uno (1) a cuatro (4) aos y los fondos para financiamiento pblico de las campaas electorales por una (1) a dos (2) elecciones. De igual manera, sern sancionados con la prdida del derecho a recibir contribuciones, subsidios y todo recurso de financiamiento pblico anual, por un plazo de uno (1) a cuatro (4) aos y los fondos para financiamiento pblico de las campaas electorales por una (1) a dos (2) elecciones, los partidos polticos que recibieran contribuciones o donaciones prohibidas (artculo 38) y ser sancionada con multa de igual monto que la contribucin y hasta el dcuplo de dicho monto, la persona fsica o jurdica que efectuare, aceptare o recibiere contribuciones o donaciones a los partidos polticos en violacin a las prohibiciones que establece la presente ley; siendo las personas fsicas, as como los propietarios, directores y gerentes o representantes de personas jurdicas que incurran en la conducta sealada anteriormente sancionados con la () inhabilitacin de seis (6) meses a diez (10) aos, para el ejercicio de sus derechos de elegir y ser elegido en las elecciones a cargos pblicos nacionales, y en las elecciones de autoridades de los partidos polticos y para el ejercicio de cargos pblicos y partidarios (artculo 39). Adems, segn el artculo 43 de esta misma Ley, sern sancionados con la prdida del derecho a recibir contribuciones, subsidios y todo recurso de financiamiento pblico anual, por un plazo de uno (1) a cuatro (4) aos y los fondos para financiamiento pblico de las campaas electorales por una (1) a dos (2) elecciones, los partidos polticos que no respetaran los lmites de gastos establecidos y, segn el artculo 64, el incumplimiento por parte de los partidos polticos de las obligaciones concernientes a la presentacin de informes () traer aparejada automticamente la suspensin del pago de cualquier aporte pblico. De manera similar la Ley 26.215 de 2007 plantea en su artculo 12 que aquellos partidos polticos que no inviertan el 20% del monto otorgado por el Estado para sus actividades regulares a actividades de capacitacin para la funcin pblica, formacin de dirigentes e investigacin sern sancionados con una multa del doble del valor no asignado a la educacin y formacin en la prxima distribucin del fondo partidario permanente (artculo 65). Asimismo, si algn partido poltico no lleva los libros de contabilidad que la ley exige, ser sancionado con la caducidad de su personalidad poltica (artculo 21). El artculo 62 decreta que se sancionaran a los partidos con la prdida del derecho a recibir contribuciones, subsidios y todo recurso de financiamiento pblico anual, por un plazo de uno (1) a cuatro (4) aos, y los fondos para financiamiento pblico de las campaas electorales por una (1) a dos (2) elecciones cuando no cumplan con lo dispuesto en: los artculos 20 y 32 sobre las cuentas corrientes exigidas por el Estado para el desembolso de la financiacin pblica; el artculo 39 sobre la devolucin de fondos pblicos al Estado en caso de retirarse candidatos; los artculos 15 y 16 sobre prohibiciones a la financiacin privada y montos mximos de donaciones, respectivamente; y el artculo 45 sobre lmites a gastos. La violacin del artculo 15 acarrear, adems, una multa de igual monto que la contribucin o donacin y hasta el dcuplo de dicho monto, para la persona fsica o jurdica que efectuare dicha violacin; y a este artculo junto al nmero 16 una multa de igual monto que la contribucin o donacin y hasta el dcuplo de dicho monto, al responsable
partidario que aceptare o recibiere contribuciones o donaciones a los partidos (artculo 66). Aquellos directores y gerentes o representantes de medios de comunicacin que aceptaren publicidad en violacin a lo dispuesto en la presente ley, al igual que proveedores de servicios o bienes tiles o muebles que se nieguen a dar informacin al Estado sobre sus actividades con relacin a los partidos durante las campaas electorales (artculo 50), sern sancionados con una multa de igual monto al gasto contratado y hasta el dcuplo de dicho monto (artculo 66). Del mismo modo, todas las personas fsicas, as como los propietarios, directores y gerentes o representantes de personas jurdicas que violen los artculos 15, 16 y 50 sern pasibles de una pena accesoria de inhabilitacin de seis (6) meses a diez (10) aos, para el ejercicio de sus derechos de elegir y ser elegido en las elecciones a cargos pblicos nacionales, y en las elecciones de autoridades de los partidos polticos y para el ejercicio de cargos pblicos y partidarios (artculo 66); siendo esta misma sancin aplicada a aquellos presidentes y tesoreros de partidos que no registren de manera adecuada el origen y destino de los dineros obtenidos, o que abran cuentas bancarias distintas a las exigidas por el Estado para su financiacin pblica y privada (artculo 63). Bolivia Bolivia es uno de los pases ms pobres de Amrica Latina, lo cual lo ha mantenido inestable y en continuas crisis econmicas, sociales y polticas. Con la Revolucin Boliviana llevada a cabo en 1952 se logr la nacionalizacin de las tres mayores empresas mineras del pas, una reforma agraria y el establecimiento del Estado como principal agencia de desarrollo 177 ; asimismo, se reconocieron parcialmente los derechos de los pueblos indgenas (que representan una gran parte de la poblacin boliviana) y se les permiti participar, de manera apenas formal, en los procesos polticos bolivianos; adems, se fortaleci el movimiento sindical en todo el pas gracias a la estatizacin del sector minero178. Estos resultados, apenas parciales ante las exigencias reales de la Revolucin, condujeron a la formacin de un sistema poltico medianamente plural, sin embargo, y bajo los rigores de la guerra fra, la poltica en Bolivia se polariz, extendindose una ola de violencia y represin por todo el territorio nacional guiada por los gobiernos autoritarios que se establecieron en el poder despus de la dcada de los cincuentas. En el ao de 1985 Bolivia inicia su proceso de transicin a la democracia. Este proceso se gesto bajo un ambiente de escepticismo colectivo hacia el sistema poltico y hacia los partidos, puesto que la poblacin los perciba nicamente como estructuras ancladas en el poder y sin ninguna gestin y/o relacin con la sociedad; bajo una gran crisis econmica producida por los malos manejos realizados durante la dictadura establecida en 1978; bajo un escenario poltico inestable dadas las masivas y continuas protestas que se realizaban en todo el pas; y bajo una participacin poltica corporativista que careca de una interlocucin
177
Op. cit., Wilhelm Hofmeister. (2004). Bolivia: la construccin de la democracia y la evolucin del proceso poltico. En Wilhelm Hofmeister, pp. 67. 178 Ibd.
clara y dinmica con la poblacin. As, la democratizacin iniciada en 1985 se caracteriz por la cada del movimiento obrero boliviano, la apertura del sistema al modelo neoliberal y el ingreso de nuevos actores en la escena poltico electoral. No obstante, pese a los esfuerzos por mejorar las condiciones sociales, econmicas y polticas del pas, la corrupcin, la ineficiencia de los gobiernos y sus polticas, y la extensin de la pobreza minaron la confianza de la poblacin frente al proceso de democratizacin y al modelo neoliberal 179 . Con este contexto, en 1992 se decide realizar un acuerdo para la modernizacin del Estado y el fortalecimiento de la democracia con el que se pretenda: reformar y modernizar la Justicia, la Constitucin y el Derecho Electoral, lanzar un proceso de descentralizacin administrativa, introducir nuevos procedimientos para elegir a los altos funcionarios del gobierno, aprobar una ley de partidos y una amplia reforma en la educacin180; por la misma va, se realiza en 1994 una reforma a la constitucin poltica boliviana de 1967 en la que son reconocidas por el Estado varias comunidades indgenas asentadas en el pas, y algunos derechos a las mismas, entre otras disposiciones. Empero, nuevamente los esfuerzos fueron intiles, las reformas implantadas no satisfacan las demandas de la sociedad y, por tanto, a finales de los aos noventas una gran crisis econmica y social representada a travs de la pobreza y las protestas invade la escena boliviana; las reformas, el sistema poltico y la democracia misma eran fuertemente cuestionados, e incluso, rechazados por la poblacin, llegndose al extremo de que algunas comunidades indgenas reclamaran la autonoma de sus territorios. Con este breve panorama, podra decirse que el tema del financiamiento poltico en Bolivia es fundamental dentro de los debates que se dan en el gobierno, por ello, a continuacin se presentar un esquema general sobre la financiacin poltica de los partidos y las campaas electorales en este pas. 1. Modalidades de financiacin: Como primera medida, la constitucin poltica boliviana fue reformada recientemente, en el ao de 2004, y con esta reforma se estableci en el artculo 223 que la representacin popular se ejerce a travs de los partidos polticos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas (). Los partidos polticos, las agrupaciones ciudadanas y los pueblos indgenas que concurran a la formacin de la voluntad popular son personas jurdicas de derecho pblico. El Estado boliviano ha adoptado una financiacin poltica mixta con la que se financian las actividades regulares de los partidos y las campaas electorales. La Ley 1983 de 1999 (Ley de partidos polticos) dice en su artculo 53 que la financiacin pblica directa a las actividades regulares de los partidos ser destinada exclusivamente para financiar programas partidarios de educacin ciudadana y difusin de documentos polticoprogramticos. Su asignacin se efectuar proporcionalmente al nmero de votos obtenidos por cada uno de los partidos () en la ltima eleccin general o municipal, segn
179 180
Ibd., pp. 69 73. Ibd., pp. 71.
corresponda; sin embargo, no se hace explcito el momento en que estos dineros sern desembolsados a los partidos ni se otorga financiacin indirecta a estas actividades. Sobre la financiacin pblica directa de las campaas electorales la Ley 1983 de 1999 decreta en su artculo 53 que un 50% del monto asignado se distribuir sesenta das antes de los comicios y en forma proporcional al nmero de votos que cada partido haya obtenido en las ltimas elecciones generales o municipales, y el otro 50% se entregar sesenta das despus de haberse stos realizado y de la misma forma. No obstante, esta Ley no contempla la financiacin pblica indirecta. La Ley 1984 de 2002 (Cdigo electoral) agrega a la Ley 1983 de 1999 el tema de la financiacin pblica indirecta. De esta forma, en el artculo 129 establece que los gastos de impresin de todo el material electoral utilizado en cada comicio, sern cubiertos por el Presupuesto de la Corte Nacional Electoral, sin costo para los partidos polticos, agrupaciones ciudadanas, pueblos indgenas o alianzas y en el artculo 115 dice que los medios estatales de comunicacin social otorgarn, en forma gratuita y permanente, por tiempo igual y dentro de los mismos horarios, espacios de propaganda a los partidos polticos, agrupaciones ciudadanas, pueblos indgenas o alianzas y sus candidatos; la Corte Nacional Electoral boliviana designar los medios de comunicacin social que estarn habilitados para estos oficios. Con la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas de 2003 se menciona de manera explicita la financiacin pblica para campaas electorales de las agrupaciones ciudadanas y los pueblos indgenas (artculo 28). Con la Ley 3153 de 2005 (modificatoria del Cdigo electoral y la Ley de partidos polticos) se dicta que la financiacin pblica directa de las actividades regulares de los partidos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas ser destinada a financiar programas partidarios de educacin ciudadana y difusin de documentos poltico-programticos nicamente, y la financiacin pblica directa de campaas electorales ser destinada a financiar los gastos de la propaganda electoral y difusin de sus propuestas y programas de gobierno () a travs de los medios masivos de comunicacin e impresiones grficas (artculo 6). Adems, en el mismo artculo se dispone que el total de este monto se desembolsar 60 das antes de la eleccin a la Corte Nacional Electoral, la que proceder a contratar los medios de comunicacin y servicios para la difusin de la propaganda electoral, establecindose con esto una financiacin pblica totalmente previa a los comicios. Estos montos sern distribuidos en forma totalmente proporcional al nmero de votos que cada partido, agrupacin o pueblo indgena haya obtenido en las ltimas elecciones generales, prefecturales o municipales. Estos recursos otorgados tendrn que ser devueltos por los partidos, agrupaciones o pueblo indgenas al Estado cuando no haya logrado obtener como mnimo el 3% de los votos vlidos registrados en las elecciones (artculo 6). En cuanto a la financiacin privada de las campaas y actividades regulares de los partidos polticos la Ley 1983 de 1999 dicta en su artculo 50 que su patrimonio est constituido por: 1. Las contribuciones y donaciones de sus afiliados y simpatizantes. 3. El autofinanciamiento que generen mediante actividades lcitas.
2. Condiciones de acceso: Segn la Ley 1983 de 1999 (Ley de partidos polticos), en su artculo 52, las condiciones para que un partido pueda acceder a la financiacin pblica son I. Tener personalidad jurdica y estar inscrito en la Corte Nacional Electoral. II. Haber obtenido en las ltimas elecciones generales o municipales, segn corresponda, un mnimo del tres por ciento del total de votos vlidos a nivel nacional. () V. En los aos no electorales, presentar un plan anual de actividades () VI. Presentar su presupuesto anual aprobado por el rgano partidario correspondiente. VII. Acreditar que, ni el partido ni los responsables de la administracin de su patrimonio, tienen obligaciones pendientes con el Estado, emergentes de sentencia judicial ejecutoriada. La personalidad jurdica se obtiene, segn esta misma Ley en el artculo 8, entre otras muchas cosas, cuando el partido tiene un nmero de militantes igual o mayor al 2% del total de los votos vlidos registrados en las ltimas elecciones presidenciales. Esta personalidad jurdica se pierde, entre otras razones, por no haber obtenido ms del tres por ciento del total de votos vlidos en la ltima eleccin a la que concurrieron (artculo 44, numeral II). Con la Ley 1984 de 2002 (Cdigo electoral) el requisito de la personalidad jurdica se extiende para las agrupaciones ciudadanas y los pueblos indgenas, sin embargo, no hace explicitas las condiciones que se requieren para obtenerla. As, es la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas de 2003 que hace explicitas estas exigencias en su artculo 11, el cual plantea que a) Cuando se trate de Agrupaciones Ciudadanas que vayan a participar en la eleccin de Presidente y Vicepresidente de la Repblica, Senadores y Diputados Plurinominales, debern acreditar como mnimo el registro de firmas equivalente al dos por ciento (2%) del total de votos vlidos de la ltima eleccin nacional, estas disposiciones tambin son obligatorias para los pueblos indgenas que deseen participar en procesos electorales. Y, segn esta misma Ley, la personalidad jurdica de las agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas ser cancelada cuando no hayan obtenido ningn cargo de representacin en la ltima eleccin a la que concurrido postulando candidatos (artculo 47). Actualmente, estn habilitados para recibir financiacin pblica y privada tanto para sus campaas electorales como para sus actividades regulares los partidos polticos, las agrupaciones ciudadanas y los pueblos indgenas. 3. Prohibiciones: Respecto a la financiacin privada, la Ley 1983 de 1999 establece en el artculo 51 que los dirigentes de los partidos polticos, no podrn recibir aportes de ninguna naturaleza, de: 1. Gobiernos o entidades estatales extranjeras. 2. Personas jurdicas extranjeras, salvo la asistencia tcnica y de capacitacin. 3. Organizaciones no gubernamentales. 4. Origen ilcito. 5. Agrupaciones o asociaciones religiosas. 6. Entidades pblicas nacionales de cualquier naturaleza. 7. Carcter annimo, salvo que se trate de colectas pblicas.
A las anteriores prohibiciones la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas de 2003 reafirma en su artculo 28 las disposiciones del artculo 51 de la Ley 1983 de 1999 para las agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas, y adhiere en el artculo 29 que las Agrupaciones Ciudadanas no podrn recibir aportes provenientes de: () 8. Aportes de empresas privadas, nacionales o extranjeras. 4. Lmites: Dentro de lo dictado por la Ley 1983 de 1999 se menciona que III. Ninguna donacin, contribucin o aporte individual podr exceder el diez por ciento del presupuesto anual de la organizacin partidaria (artculo 51), esto en lo concerniente a la financiacin privada de campaas electorales de los partidos polticos. Al respecto, la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas de 2003 agrega que las agrupaciones ciudadanas no podrn recibir ninguna donacin, contribucin o aporte individual que exceda el diez por ciento (10%) del monto que vaya a entregarse por financiamiento estatal (artculo 29). Respecto a los lmites a las campaas electorales, la Ley 1984 de 2002 establece que stas se iniciarn al da siguiente de la publicacin oficial de la Convocatoria a la eleccin y concluir cuarenta y ocho horas antes del da de las elecciones (artculo 114), dicha publicacin se hace con una anticipacin de por lo menos ciento cincuenta das a la fecha de realizacin de los comicios (artculo 84); por lo tanto, las campaas electorales son de una duracin de 147 das. Esta disposicin se mantiene vigente en la Ley 3153 de 2005. Es necesario aclarar que no existe en la ley boliviana ningn lmite de gastos para las campaas electorales y para las actividades regulares de los partidos polticos, las agrupaciones ciudadanas y los pueblos indgenas.
5. Sanciones: De acuerdo con la Ley 1983 de 1999, el incumplimiento a las prohibiciones a la financiacin privada acarrea la suspensin del financiamiento estatal por la gestin correspondiente (artculo 51) y II. Si algn partido no presenta la rendicin de cuentas (), se le impondr una multa equivalente al uno por ciento del financiamiento estatal que le corresponda (artculo 62). Asimismo, el artculo 68 de la misma Ley, con base al artculo 67, establece: la imposicin de una a) multa, hasta un mximo del diez por ciento del financiamiento estatal al partido poltico de la gestin en curso al momento de cometido el hecho, en los casos de imposicin de contribuciones a sindicatos, empresas, entidades culturales o cvicas, as como a personas que no militen en el partido poltico o alianza; descuento por planilla, a ttulo de aportes al partido poltico o alianza; e incumplimiento del deber de registrar los bienes muebles o inmuebles, de propiedad del partido, en los registros pblicos respectivos. b) multa hasta un mximo del cinco por ciento del financiamiento estatal al partido poltico de la gestin en curso al momento de cometido el hecho, en los casos de incumplimiento o alteracin de los requisitos exigidos para el registro partidario conforme con lo establecido en la presente Ley; pago de sumas de
dinero o entrega de especies, como forma de accin poltica, a las personas no militantes del partido poltico o alianza; e incumplimiento de la obligacin de desarrollar organismos de investigacin cientfico-poltico y de educacin poltica, cvica o ciudadana. Y c) suspensin del mandato del dirigente infractor por un tiempo de hasta un ao calendario, en los casos de () utilizacin de instalaciones, recursos econmicos y financieros del Estado o los provenientes de la cooperacin extranjera en la actividad partidaria. De igual forma, en el artculo 70, con base al artculo 69, se establece: la a) suspensin del financiamiento estatal, as como del derecho a participar en las prximas elecciones nacionales o municipales, en el caso de () incumplimiento de la obligacin de presentar estados financieros ante la Corte Nacional Electoral del partido poltico o alianza. La b) suspensin del financiamiento estatal en el caso de incumplimiento de la obligacin de llevar la contabilidad de los movimientos econmicos realizados del partido poltico o alianza; y falta de rendicin de cuentas documentada. De forma complementaria, la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas de 2003 dicta para tales organizaciones que el incumplimiento a las prohibiciones sobre la financiacin privada acarrea la cancelacin de su registro en la Corte Nacional Electoral (artculo 29). Igualmente, el artculo 37, con base al artculo 36, dispone: la imposicin de una a) multa, hasta un monto equivalente al diez por ciento (10%) del financiamiento estatal que perciban en los casos de () alteracin de los requisitos exigidos para el registro de la Agrupacin Ciudadana o Pueblo Indgena, conforme con lo establecido en la presente Ley; y pago de sumas de dinero o entrega de especies, como forma de accin poltica. La b) suspensin de uno (1) a seis (6) meses del dirigente infractor, en los casos de () exigencia de sumas de dinero, bienes u otros a ttulo de aportes, por medios coercitivos, a los simpatizantes de la Agrupacin Ciudadana o miembros de Pueblos Indgenas. Asimismo, el artculo 39, fundamentado en lo dictado por el artculo 38, establece: la imposicin de una c) multa equivalente al cincuenta por ciento (50%) del monto percibido por financiamiento estatal, en el caso de () falta de rendicin de cuentas documentada.
Ecuador Durante mayor parte del siglo XX Ecuador vivi continuos golpes de Estado que le impidieron obtener estabilidad poltica. En 1972 se realiza el ltimo golpe de Estado y se establece un gobierno militar que busca, por un lado, realizar una reforma constitucional y, por otro lado, regular el sistema partidista ecuatoriano, para dar fin a la inestabilidad que por mucho tiempo haba vivido el pas. Para ese entonces Ecuador estaba viviendo el auge de la exportacin de petrleo, su economa se encontraba prospera y el Estado considera apropiado asumir un papel sper interventor en la economa y en la sociedad dadas las posibilidades presupuestarias que le proporcionaba el crudo181.
181
Op. cit., Pachano, S. (2004). El tejido de Penlope: reforma poltica en Ecuador. En Wilhelm Hofmeister, pp. 210 212.
En 1979 se expide la nueva constitucin poltica ecuatoriana, y junto a ella se expidieron leyes que regulaban de manera detallada el sistema partidista, el sistema electoral y todo lo concerniente con las dinmicas de acceso al poder; con estas normas se pretenda modernizar al Estado, incrementar el nivel de legitimidad de las instituciones y funcionarios pblicos, y fomentar comportamientos democrticos dentro de la sociedad182. Sin embargo, estas reformas no propiciaron el ambiente de estabilidad poltica y modernismo que sus promovedores pretendieron. La dcada de los ochentas hasta entrados los aos noventas se caracteriz por la realizacin de varias consultas populares que buscaban la aprobacin por parte del pueblo de las reformas que nuevamente pretendan realizarse para lograr la estabilidad del sistema poltico, pese a ello y a las constantes reformas, la inestabilidad se mantena y la sociedad se rehusaba cada vez ms a creer en ellas y sus gestores. La mayora de estas reformas se realizaban para satisfacer los intereses privados de uno u otro sector, por tanto, la poltica cada vez ms se personalizaba y privatizaba, dejndose atrs los verdaderos causantes de la crisis. En esto los partidos polticos eran un actor ms dentro de este juego, de manera ms frecuente y abierta hacan uso de tcticas clientelistas para alcanzar sus objetivos, motivando a la poblacin a percibir el mbito poltico como un escenario privado e inmediatista, debilitando esto an ms a las instituciones ecuatorianas y profundizando la deslegitimacin hacia los partidos183. Este panorama es similar al actual, por lo tanto, el estudio de la financiacin poltica es fundamental para observar como se ha transformado en los ltimos aos y que implicaciones ha trado tanto para el sistema partidista como para el rgimen electoral. 1. Modalidades de financiacin: La Constitucin poltica ecuatoriana de 1998 no hace mencin del rgimen de financiacin que ser vlido para los partidos polticos, sin embargo, son la Ley 5 de 2000 (Ley de partidos polticos), la Ley 196 de 2000 (Ley Orgnica de control del gasto y propaganda electoral) y el Decreto 2806 de 2002 (Reglamento a la Ley Orgnica de control del gasto y propaganda electoral) quienes mencionan y legislan la financiacin poltica de las campaas electorales y las actividades ordinarias de los partidos polticos. La Ley 5 de 2000 aprueba implcitamente la financiacin mixta de los partidos polticos ecuatorianos pero no hace referencia alguna al modo en que se realizara la financiacin pblica de las campaas electorales y las actividades regulares de los partidos. No obstante, s legisla sobre la financiacin privada de las campaas electorales y las actividades ordinarias de los partidos, diciendo que las organizaciones polticas, las alianzas y los candidatos, estn autorizados para recibir aportaciones econmicas lcitas, en numerario o en especie, a cualquier TITULO (artculo 13), siendo considerada la concesin de propaganda electoral mediante espacios gratuitos en los medios de comunicacin, () un aporte en especie (artculo 19), y aceptadas las donaciones provenientes de concesiones
182 183
Ibd., pp. 215 218. Ibd., pp. 223 233.
de frecuencias de radio y televisin otorgadas a favor de los medios de comunicacin social (artculo 21). Con base a la Ley 5 de 2000, pero de manera ms profunda, la Ley 196 de 2000 crea toda una jurisprudencia alrededor de la financiacin iniciando con lo fundamental: la posicin de los partidos frente a la Ley. En el artculo 4 se dice que los partidos polticos reconocidos son personas jurdicas de derecho privado, en cuyo carcter pueden realizar actos y contratos de acuerdo con el derecho comn. Tienen, adems, personera poltica para el ejercicio de los derechos que esta Ley les reconoce. Asimismo, esta Ley reconoce en su artculo 57 que el Patrimonio de los partidos polticos se integra con las contribuciones de los afiliados, los subsidios del Estado, las rentas de sus inversiones y las donaciones y legados de sus simpatizantes, definiendo as de manera explicita el rgimen mixto de financiacin poltica para Ecuador. Respecto a la financiacin pblica directa e indirecta de las actividades ordinarias de los partidos polticos, esta misma Ley decreta en su artculo 32 y 59, respectivamente, que los partidos no pagarn impuestos fiscales, municipales o especiales por bienes races de su propiedad y por su adquisicin y transferencia. Tampoco causarn impuestos las rentas originadas en las inversiones que realicen y que el Estado otorgara anualmente una partida presupuestaria a los partidos a fin de subvencionar sus gastos de funcionamiento; dicha partida ser asignada de la siguiente forma: el sesenta por ciento en partes iguales a cada uno de ellos y el otro cuarenta por ciento en proporcin a los votos obtenidos en las ltimas elecciones pluripersonales, a nivel nacional. En lo concerniente a la financiacin pblica directa de las campaas electorales, la Ley 196 de 2000 dicta que el Estado constar otra partida equivalente al cero punto cinco por mil de los egresos fiscales constantes en l, que permita afrontar el gasto electoral realizado por los partidos, dicha partida les ser distribuida de manera proporcional a los votos que hayan obtenido en las elecciones pluripersonales realizadas a nivel nacional (artculo 60). Empero, esta Ley no da cuenta directa de los mecanismos de financiacin pblica indirecta para las campaas electorales de los partidos (slo deja en el relieve lo dictado por el artculo 32 que se mencion anteriormente) ni del momento en que la financiacin pblica directa de las mismas ser entregada. En lo que respecta a la financiacin privada de las campaas electorales y las actividades regulares de los partidos, esta misma Ley slo establece que los afiliados a un partido estn obligados a pagar una contribucin peridica (artculo 57), sin dar ms especificaciones sobre el modo en que esta financiacin podr efectuarse. El Decreto 2806 de 2002 no regula sobre la financiacin pblica y privada de las campaas electorales y el funcionamiento regular de los partidos ecuatorianos como tal; no obstante, su aporte se hace evidente en otros aspectos relacionados con este tema.
2. Condiciones de acceso:
Anteriormente se present el panorama general de la financiacin pblica y privada de los partidos polticos en Ecuador, a continuacin se examinar la normatividad relacionada con los modos de acceder a este rgimen. La Ley 196 de 2000 dice en su artculo 3 que es necesario que los partidos obtengan su personalidad jurdica para poder acceder a la financiacin que otorga el Estado. Para ello, entre otras exigencias, debe contar con un nmero de afiliados no menor al uno punto cinco por ciento de los inscritos en el ltimo padrn electoral (artculo 10, numeral g) y una organizacin a nivel nacional que se extienda al menos a diez provincias del pas, entre las cuales dos debern corresponder a las tres de mayor poblacin (artculo 12). Esta personalidad jurdica puede perderse, entre otras razones, por no haberse obtenido como mnimo el cinco por ciento de los votos vlidos en dos elecciones pluripersonales nacionales sucesivas (artculo 35, numeral c). Asimismo, en el artculo 72 de la Ley 117 de 2000 (Ley de elecciones) se menciona que para poder ser candidato independiente y poder acceder a cargos de eleccin popular se requiere de un respaldo de firmas equivalente al uno por ciento de los electores empadronados. As, solo podrn acceder a la financiacin pblica los partidos que hayan recibido al menos el cuociente del 0.04 de los votos vlidos en las elecciones pluripersonales nacionales (artculo 57 de la Ley 196 de 2000). Pese a lo anterior, no se hace alusin alguna en esta Ley o en otras de las condiciones de acceso a esta financiacin para los candidatos independientes y los movimientos polticos, lo cual deja incertidumbre sobre las organizaciones polticas distintas a los partidos que estn habilitadas en Ecuador para recibir tal subvencin. 3. Prohibiciones: Respecto a las prohibiciones en la financiacin, la Ley 5 de 2000 establece en su artculo 21 que la recepcin de aportes, contribuciones o entrega de cualquier tipo de recursos de origen ilcito, tales como los provenientes de operaciones o recursos originados en el narcotrfico o cualquier tipo de actividad, operacin u organizacin prohibida por la ley estn prohibidas, as como la aceptacin de aportaciones que provengan de personas jurdicas extranjeras; () de instituciones financieras y, de personas naturales o jurdicas nacionales, que tengan contratos con el Estado, siempre y cuando el contrato haya sido celebrado para la ejecucin de una obra pblica, la prestacin de servicios pblicos o la explotacin de recursos naturales, mediante concesin, asociacin o cualquier otra modalidad contractual y aceptar aportaciones de personas naturales o jurdicas que mantengan litigios judiciales con el Estado, como consecuencia de relaciones contractuales por la ejecucin de obras o servicios, o por cualquier otra causa, directamente o por interpuesta persona. Adems, las provenientes de () todo organismo o entidad pblica, funcionario, empleado o servidor pblico, y la utilizacin de los recursos y bienes pblicos, al igual que la promocin de sus nombres o partidos en la obra o proyectos a su cargo.
En la misma va, la Ley 196 de 2000 prohbe a los partidos recibir, directa o indirectamente, aportes econmicos de personas naturales o jurdicas que contraten con el Estado o de empresas, instituciones o estados extranjeros (artculo 58). De igual forma, el Decreto 2806 de 2002 agrega en su artculo 9 que est prohibido efectuar o recibir aportes, mediante depsitos o transferencias a travs del sistema financiero o cualquier otro mtodo que haga difcil o imposible la identificacin del contribuyente; esto a fin de controlar el cumplimiento de los partidos a las normas mencionadas anteriormente referentes a la financiacin privada. 4. Lmites: Dentro del mbito de los lmites se incluyen los lmites a gastos, lmites a donaciones y lmites a la duracin de las campaas electorales. Al respecto, la Ley 5 de 2000 dicta en su artculo 10 los siguientes lmites a gastos: a) Para cada Binomio Presidencial, la cantidad de $1.000.000 USD, ms un 20% destinado a la segunda vuelta electoral; b) Para Diputados de la Repblica, la cantidad de $800.000 USD; c) Para Parlamentarios Andinos, la cantidad de $50.000 USD. Estas cifras se modifican segn aumente o disminuya el nmero de personas registradas en el Padrn Electoral y segn el nmero de puestos a otorgar en cada eleccin. En lo concerniente a los lmites a las donaciones, esta Ley prohibe en su artculo 23 las donaciones de personas jurdicas nacionales que superen el 10% del monto mximo de gasto electoral autorizado para cada dignidad a elegirse. Igualmente, ningn crdito que los partidos polticos adquieran podr ser superior al lmite mximo de gasto sealado por esta ley para las diferentes dignidades (artculo 25). En lo que respecta a la duracin de las campaas electorales, la Ley 117 de 2000 no es muy clara, sin embargo afirma que el Tribunal Supremo Electoral har la convocatoria para elecciones populares directas con, al menos noventa das de anticipacin al de las votaciones, en ella determinara la fecha en que se han de realizar las elecciones, las dignidades que deban elegirse, el perodo legal de duracin de las mismas, la fecha de cierre de inscripcin de candidaturas y la fecha de culminacin de la campaa electoral (artculo 45). La Ley 196 de 2000 y el Decreto 2806 de 2002 no hacen referencia alguna a los lmites mencionados y, junto a la Ley 5 de 2000, no establecen ningn lmite a las donaciones provenientes de personas naturales. 5. Sanciones: La Ley 5 de 2000 dicta las siguientes sanciones: Quien no reporte todos los gastos realizados durante la campaa electoral ser descalificado de la dignidad para la cual fue electo y si el infractor, no fuere elegido no podr participar como candidato en los dos siguientes procesos electorales ni ocupar funcin pblica alguna en igual perodo (artculo 17); quien viole las prohibiciones a la financiaron privada que se disponen en esta Ley ser sancionado con la revocatoria del mandato o destitucin del cargo, segn el caso, sin perjuicio de las acciones que el caso amerite, conforme lo determine el Cdigo Penal
(artculo 21); quien no presente los informes sobre el manejo econmico de la campaa electoral ser sancionado con la prdida de los derechos polticos por dos aos y conminar a los rganos directivos de las organizaciones polticas, alianzas y candidatos para que presenten las cuentas en el plazo de 15 das adicionales. De no hacerlo, no podrn tener actuacin poltica alguna en el siguiente proceso electoral, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales a que hubiere lugar (artculo 33). En este mismo sentido, decreta que quien viole los lmites para donaciones que esta Ley establece deber pagar una multa equivalente al doble del exceso de aportacin en que haya incurrido. Igual sancin se impondr a las organizaciones polticas, alianzas y candidatos responsables de receptar las aportaciones (artculo 36); y en caso de registrase donaciones prohibidas para la campaa electoral a) El responsable del manejo econmico de la campaa electoral sufrir la suspensin de los derechos polticos por dos aos; b) El aportante, sufrir la suspensin de los derechos polticos por dos aos; c) Al candidato, electo o no, se le condenar al pago de una multa, igual al doble de la aportacin ilcita recibida; y, d) El candidato electo perder la dignidad para la cual fue elegido si se comprueba plenamente que recibi dolosamente, contribuciones provenientes del narcotrfico, sea que stas hayan sido entregadas a l personalmente o a quien fuere responsable del manejo econmico de su campaa (artculo 37). Asimismo, las personas naturales o jurdicas, nacionales o extranjeras, que aportaren recursos econmicos, pese a la prohibicin de esta ley, sern sancionadas por el Tribunal Supremo Electoral, con una multa equivalente al triple de la aportacin (artculo 39); los medios de comunicacin que no informen al Estado sobre los contratos que realizaron durante campaa electoral a partidos polticos u otras organizaciones polticas sern sancionados, en el caso de medios escritos, con multa de hasta el 30% del valor contratado y de mantenerse la negativa con multa de hasta el doble de la multa prevista en este inciso. En el caso de radiodifusoras y canales de televisin, el Tribunal Supremo Electoral solicitar la imposicin de las mismas sanciones (). Las agencias de publicidad sern sancionadas con una multa equivalente al 30% del valor contratado durante la campaa electoral (artculo 45); y si algn medio de comunicacin colectiva, transmite o publica propaganda electoral cumplido el perodo determinado en esta ley, inicialmente ser sancionado el responsable de dicha emisin con una multa de $300 USD; si reincidiere, el medio de comunicacin ser suspendido hasta por el lapso de seis meses (artculo 50). Venezuela En los aos treintas del siglo XX se estableci en Venezuela una dictadura que slo pudo ser derrocada en 1945 cuando los exiliados de la dictadura se aliaron para lograrlo. Estos exiliados formaron en el exterior dos de los partidos ms importantes del pas; sin embargo, al subir su coalicin al poder fueron derrocados en 1948 a travs de un golpe de Estado provocado por algunos militares opositores a las polticas modernistas implantadas por este gobierno. Desde esa fecha se establece una nueva dictadura que perdura hasta 1958, fecha a partir de la cual se establece un nuevo gobierno con pretensiones modernistas y dirigido por
los mismos dos partidos que haban subido al poder en el ao de 1945 184 . Desde ese entonces se constituye en Venezuela un sistema poltico bipartidista en el que slo los dos partidos hegemnicos son capaces de movilizar a la poblacin, enfrentarse en las urnas y llegar al poder; durante la segunda mitad del siglo XX se turnaron en el poder y slo estuvieron ausentes durante las pocas de dictadura. Para los aos ochentas estos dos partidos hegemnicos empezaron a decaer, sus prcticas clientelistas, sus escndalos de corrupcin y la decadencia de su ideologa abri paso a nuevos actores polticos pero, al mismo tiempo, a una deslegitimacin por parte de los venezolanos al sistema partidista vigente, gestndose un ambiente de despolitizacin, abstinencia poltica y desprestigio. Paralelamente, las consecuencias de los malos manejos realizados por varios gobernantes de las ganancias producidas de la explotacin de petrleo se comenzaron a ver durante esta dcada. El sper proteccionismo y la corrupcin provocaron que el Estado se endeudara y entrara en una gran crisis econmica que puso a la sociedad a rechazar tanto a los gobiernos como a los partidos y a las instituciones, pues los perciba como ineficientes y corruptos185. A pesar de los esfuerzos de muchos gobiernos durante la dcada de los ochentas y los noventas por modernizar el Estado, la crisis se agudizaba, la sociedad venezolana se opona firmemente al bipartidismo que haban vivido durante casi medio siglo y buscaban un gobierno alternativo que, por un lado, realizara acciones concretas y eficientes para reducir la crisis econmica, poltica y social del pas y, por otro lado, no hiciera parte de la elite bipartidista que ya mucho tiempo haba permanecido en el poder y que con sus escndalos de corrupcin haba minado la confianza de los venezolanos. Es en este panorama que Hugo Chvez logra acceder al poder, en tanto que se da a conocer como una alternativa eficiente y radical al bipartidismo que haba caracterizado la escena poltica venezolana. En 1999 Chvez expide una nueva constitucin poltica y trae grandes y fuertes reformas al sistema partidario del pas. A continuacin se expondrn una de sus ms importantes reformas: las realizadas a la financiacin poltica. 1. Modalidades de financiacin: El caso venezolano es particularmente especial en lo que se refiere a la financiacin poltica de los partidos polticos. Por un lado, la palabra partido poltico desapareci del vocabulario venezolano y fue reemplazada por la frase asociaciones con fines polticos, este cambio simple pero trascendental fue producto de, en primera instancia, las reformas que se realizaron a partir de la expedicin de la Constitucin de 1999 y, en segunda instancia, el contexto poltico y social que se vena presentando en el pas y que ya fue descrito en la seccin precedente. Por otro lado, las actuales normas relacionadas con elecciones y financiacin no contemplan ningn tipo de financiacin pblica para las actividades regulares de los partidos y sus campaas electorales, quedando slo vigente la financiacin privada de los mismos.
184
Op. cit., Ramos, A. (2002). Partidos y sistemas de partidos en Venezuela. En Cavarozzi, M. & Abal, J. M., pp. 382 385. 185 Op. cit., Carrasquero, J. V. (2004). Gobernabilidad democrtica y reformas polticas en Venezuela. En Wilhelm Hofmeister, pp. 397 401.
No obstante, en la presente seccin y en las siguientes no slo se presentar la jurisprudencia que regula la financiacin poltica despus de 1999, sino tambin la que le preceda a fin de dar una visin ms amplia de la transformacin a la que se dio lugar, siendo necesario aclarar que parte de esa jurisprudencia anterior contina vigente. As las cosas, en la Carta poltica venezolana, en su artculo 67, se declara que no se permitir el financiamiento de las asociaciones con fines polticos con fondos provenientes del Estado. La ley regular lo concerniente al financiamiento y a las contribuciones privadas de las organizaciones con fines polticos, y los mecanismos de control que aseguren la pulcritud en el origen y manejo de las mismas. As mismo regular las campaas polticas y electorales, su duracin y lmites de gastos propendiendo a su democratizacin. () El financiamiento de la propaganda poltica y de las campaas electorales ser regulado por la ley. Las direcciones de las asociaciones con fines polticos no podrn contratar con entidades del sector pblico. Antes de 1999 eran dos las leyes que ms regulaban el mbito electoral y de financiacin en Venezuela: la Ley de partidos polticos, reuniones pblicas y manifestaciones de 1964 y la Ley Orgnica del sufragio y participacin poltica de 1997. La Ley de partidos polticos, reuniones pblicas y manifestaciones de 1964 no establece ninguna regulacin respecto a las modalidades de financiacin poltica de los partidos venezolanos, lo cual impide conocer, de cierta forma, el modo como stos se financiaban antes de 1997; empero, sus normas se hacen pertinentes para dilucidar otros aspectos relacionados con este tema. La Ley Orgnica del sufragio y participacin poltica de 1997 estableci, respecto a la financiacin pblica de las actividades regulares de los partidos, que el Consejo Nacional Electoral fijar en su presupuesto anual una partida destinada al financiamiento ordinario de los partidos polticos nacionales (artculo 203), dicha partida era distribuida a los partidos de manera proporcional a los votos obtenidos en las ltimas elecciones nacionales para la Cmara de Diputados. En el mismo artculo, esta Ley dictaba sobre la financiacin pblica directa de las campaas electorales que el Consejo Nacional Electoral tambin asignara un monto para subvencionar los gastos de los partidos polticos durante las campaas electorales, el cual sera distribuido de manera proporcional a los votos obtenidos en las ltimas elecciones nacionales para Cmara de Diputados, pero cuyo momento de entrega a los partidos no es especificado. En lo concerniente a la financiacin pblica indirecta de las campaas electorales, el mismo aparatado mencionado en el prrafo precedente aprobaba la contratacin de espacios en televisoras y radioemisoras comerciales para facilitar la propaganda electoral de los partidos, los cuales eran distribuidos de manera proporcional a los votos obtenidos por cada colectividad en las ltimas elecciones nacionales para Cmara de Diputados; en lugar de contratar los espacios, tambin podan asignarse directamente los recursos correspondientes a cada partido. Asimismo, el artculo 199 decretaba la otorgacin gratuita de tiempo a los candidatos presidenciales en los medios de comunicacin oficiales, el cual
era distribuido de forma igualitaria entre los distintos candidatos y en las mismas horas mediante un sorteo mensual. Despus de 1999 y hasta la actualidad no se han contemplado en la jurisprudencia venezolana mecanismos de financiacin indirecta para las campaas electorales y las actividades regulares de los partidos; ausencia que fomenta, por un lado, la desigualdad en la competencia poltico electoral y la monopolizacin del poder por parte de los partidos polticos con mayor experiencia o antigedad y, por otro, la bsqueda desmedida de recursos privados entre los que pueden llegar a ser una alternativa viable los de procedencia ilegal, teniendo esto como resultado un precario acceso de partidos nuevos a la arena poltica y una oclusin del sistema poltico haca nuevas propuestas. 2. Condiciones de acceso: La Ley de partidos polticos, reuniones pblicas y manifestaciones de 1964 permite la creacin de partidos a nivel regional o nacional con la finalidad de que estos compitan en elecciones y, por tanto, reciban financiacin pblica de sus actividades tanto electorales como ordinarias. Para este fin, se requiere que los partidos formados obtengan personalidad jurdica. As, en su artculo 10 se contempla que para que un partido logre personalidad jurdica a nivel regional debe presentar, entre otras cosas, una nmina de los integrantes del partido en nmero no inferior de 0,5 % de la poblacin inscrita en el registro electoral de la respectiva Entidad, y para adquirirla a nivel nacional una constancia autntica de que el partido ha sido constituido en doce por lo menos de la Entidades Regionales (artculo 16). Asimismo, se acepta la personalidad jurdica de grupos de ciudadanos, pero no se establece de forma precisa como sta se adquiere (artculo 23). De igual forma, esta Ley prev la cancelacin de la personalidad jurdica de los partidos en caso de que hayan dejado de participar en las elecciones en dos perodos constitucionales sucesivos (artculo 27). En este mismo sentido, la Ley Orgnica del sufragio y participacin poltica de 1997 especifica el modo a travs del cual los grupos de electores podrn adquirir personalidad jurdica. En su artculo 132 se dice que es necesario tener el respaldo de un nmero no menor de 5 ciudadanos inscritos en el Registro Electoral, los cuales acompaarn las manifestaciones de voluntad de postular firmadas por un nmero de electores inscritos en dicho Registro, equivalente al 0,5 de los electores de la circunscripcin de que se trate; si desea establecerse a nivel regional requiere del respaldo de, al menos, las tres cuartas partes de los Municipios o de las Parroquias, segn el caso, de la Entidad Federal o del Municipio correspondiente y en cada Municipio o Parroquia, segn el caso, representar, al menos, el porcentaje antes establecido, si desea establecerse a nivel nacional es necesario que est respaldado como mnimo por diecisis Entidades Federales y en cada una de ellas debern representar, al menos, el porcentaje antes establecido, segn el mismo artculo. Con las reformas realizadas en 1999 surge una nueva Ley denominada Estatuto Electoral del Poder Pblico de 2000, que modifica la Ley de partidos polticos, reuniones pblicas y manifestaciones de 1964 y la Ley Orgnica del sufragio y participacin poltica de 1997. Con la base constitucional que elimina la financiacin pblica, slo resta decir que esta Ley cambia la exigencia de personalidad jurdica por un requisito que permite la postulacin de candidatos por parte de las asociaciones con fines polticos y los ciudadanos para elecciones nominales, por lista o para Presidente o Alcaldes. De esta manera, slo se requiere del 1%
de los electores inscritos en la circunscripcin electoral respectiva para realizar tal postulacin (artculos 16, 17, 18). As las cosas, antes de 1999 estaban habilitados para recibir financiacin pblica para campaas electorales y actividades ordinarias los partidos polticos y los grupos de electores (quienes son grupos de ciudadanos habilitados para postular candidatos); despus de esta fecha ninguna de estas agrupaciones est habilitada para recibir dicha subvencin. 3. Prohibiciones: Respecto a las prohibiciones en la financiacin privada, la Ley de partidos polticos, reuniones pblicas y manifestaciones de 1964 decretaba en su artculo 25 que los partidos polticos no podan aceptar donaciones o subsidios de las entidades pblicas, tengan o no carcter autnomo; de las compaas extranjeras o con casa matriz en el extranjero; de empresas concesionarias de obras pblicas o de cualquier servicio de bienes propiedad del estado; de Estados extranjeros y de organizaciones polticas extranjeras. De igual forma, la Ley Orgnica del sufragio y participacin poltica de 1997 agrega a las anteriores prohibiciones que las organizaciones polticas y candidatos no podrn recibir contribuciones annimas (artculo 202). Despus de 1999 se expide el Reglamento para el Control del Financiamiento de las Organizaciones con Fines Polticos y del Financiamiento de las Campaas Electorales de 2004, el cual reafirma lo dicho en el artculo 25 de la Ley de partidos polticos, reuniones pblicas y manifestaciones de 1964 en su artculo 17 y lo extiende para los candidatos y los grupos de electores; aadiendo, en su artculo 18, que estas colectividades no pueden efectuar o recibir aportes, mediante depsitos o transferencias a travs del sistema financiero o cualquier otro mtodo que haga difcil o imposible la identificacin del contribuyente. 4. Lmites: Contrario a lo que se podra pensar bajo un rgimen de financiacin poltica totalmente privado, Venezuela no considera lmites a gastos ni a donaciones, nicamente, antes de 1999, se tena un lmite a la duracin de las campaas electorales de cuatro meses para elecciones presidenciales, de senadores y diputados (artculo 199 de la Ley Orgnica del sufragio y participacin poltica de 1997), del cual actualmente no se hace ninguna alusin. 5. Sanciones: Como sucede con los lmites, no existe actualmente en Venezuela, ni hubo anteriormente, un gran rgimen de sanciones para las violaciones a las normas de financiacin poltica. Slo el Reglamento para el Control del Financiamiento de las Organizaciones con Fines Polticos y del Financiamiento de las Campaas Electorales de 2004 establece que si los informes de contabilidad de las campaas electorales no estn del todo conforme a las leyes, se impondr una multa que oscilar entre quinientas (500) a mil (1.000) Unidades Tributarias segn sea la gravedad del caso (artculo 27); y si la infraccin a estas normas es de alta gravedad, la organizacin con fines polticos podr quedar sin personalidad jurdica (artculo 28).
4. Las modalidades, las condiciones de acceso, las prohibiciones, los lmites y las sanciones en la financiacin: un anlisis de su estructura en Amrica Latina La financiacin mixta es la modalidad aplicada en Argentina, Bolivia y Ecuador, con excepcin de Venezuela. Slo las Carta polticas de Argentina y Venezuela hacen mencin de la modalidad de financiacin que regir el funcionamiento de los organismos constitutivos de su sistema electoral, sto, desde un primer acercamiento, proporciona a tales mecanismos cierta estabilidad en el tiempo y, por tanto, impide su contina modificacin. Respecto a la financiacin pblica de las actividades regulares de los partidos, pueden destacarse varios aspectos que se dirimirn a continuacin. Primero, slo algunos pases (Argentina y Bolivia) dirigen esta financiacin hacia objetivos de formacin y consolidacin de una cultura poltica. La formacin de dirigentes (incluso menores de 30 aos en Argentina), la educacin ciudadana, la investigacin, etc. se constituyen para estos pases en un avance ejemplar por restituir la legitimidad y participacin dentro de sus respectivos sistemas polticos. Tal preocupacin puede considerarse producto del contexto histrico mismo de estas naciones que, bajo un pasado dictatorial, excluyente, corrupto y sin alternativas para la situacin de pobreza y crisis, busca la renovacin y redireccin de sus propias democracias. La ausencia de estos preceptos en Ecuador y Venezuela puede responder tambin a una lgica histrica que, pese a tener las mismas caractersticas de Argentina y Bolivia, mantiene cierta indiferencia hacia la necesidad de recuperar las bases sociales de los partidos, estimular la participacin poltica ciudadana y hacer resurgir la legitimidad perdida, y ms bien reordenar el sistema hacia el presidente y sus actividades (ya que el presidencialismo en estos Estados ha sido una constante durante su historia). Para Argentina y Bolivia, en cambio, su avance puede constituirse en un estimulo para la transformacin de los imaginarios populares alrededor de la poltica y, por tanto, en una intervencin directa a la estructura cultural de sus sistemas polticos y a un distanciamiento de la tendencia presidencialista (sobre todo Argentina) que durante dcadas se mantuvo vigente a lo largo del siglo XX. Segundo, la inclusin de mecanismos indirectos para esta financiacin en Ecuador y Argentina se constituye en un acceso ms equitativo a los cargos pblicos y en una organizacin partidista mejor consolidada e independiente de los poderes econmicos que tienden a dominar. Este avance, como lo afirman Manuel Carrillo et al. (2003), estimula el equilibrio entre los partidos de gran envergadura y los minoritarios, proporcionando los mismos beneficios a ambos sin importar el nivel de apoyo social o econmico que posean y abriendo el sistema democrtico hacia nuevas alternativas. La ausencia de estos mecanismos en Venezuela y Bolivia manifiesta la indiferencia de ciertos sectores por impulsar nuevos lderes e ideas, probablemente producto de intereses que propenden a mantener el orden poltico establecido y evitar amenazas al mismo. Para Venezuela lo anterior significa un atraso ms en su preocupacin por ampliar la participacin de la sociedad en los procesos electorales y un abandono a los partidos que los conduce hacia la bsqueda de financiadores privados legales o ilegales que, si bien en todos los Estados lo hacen, bajo esta situacin se convierte en un estimulo directo que terminar reduciendo sus niveles de autonoma e independencia para tomar decisiones y sus mrgenes de accin, acrecentndose as los niveles de ilegitimidad y rechazo del sistema poltico.
Tercero, la entrega anual de los montos asignados de manera directa en este tipo de financiacin favorece la planeacin en el interior de los partidos sobre el destino de los gastos, evitndose as el despilfarro en actividades beneficiosas para los partidos pero no en trminos generales para sus militantes y no afiliados. Son Argentina y Ecuador quienes asumen esta forma de asignacin de recursos, Bolivia no hace explcito el momento de entrega de los mismos y Venezuela ni siquiera contempla este tipo de financiacin. Cuarto, slo dos pases asumen una distribucin en parte proporcional y en parte igualitaria de los dineros otorgados de forma directa en la financiacin de las funciones ordinarias de los partidos. Argentina desarrolla positivamente este aspecto al combinarlo con la exigencia de invertir cierto monto de la totalidad otorgada a actividades de desenvolvimiento institucional, capacitacin y formacin poltica, puesto que de esta forma se crea un precedente para la integracin entre las bases sociales y los partidos. De manera opuesta, y pese a que asume este tipo de distribucin de recursos monetarios, Ecuador no desarrolla una jurisprudencia en torno al fortalecimiento de la cultura poltica, por lo tanto, la distribucin proporcional e igualitaria de los recursos favorece en mayor proporcin a los altos mandos partidarios e impide el fomento de la participacin poltica de los ciudadanos en los partidos; ya que estimula a los mismos a buscar apoyo en las gentes pero no necesariamente con fines ideolgicos o educativos. Y, quinto, la poca evolucin de las normas en esta modalidad de financiacin mantiene al sistema poltico alejado de las masas y arraiga de cierto modo las prcticas apolticas y de indiferencia por parte de la sociedad hacia el Estado. La permanencia desde la ley de disposiciones que favorecen los intereses privados de los partidos (ya sean estos polticos y/o econmicos) u otras organizaciones produce y reproduce la apata de los pueblos hacia el sistema. En este punto es menester aclarar que los anteriores aspectos destacados no slo logran dilucidarse en la financiacin pblica de las actividades ordinarias de los partidos, se alzan hacia un espectro ms amplio dentro de las modalidades de financiacin e influyen en todo lo que stas determinan; simplemente, es desde este pequeo tem que puede observarse el verdadero impacto de las prcticas electorales y partidistas en la cohesin o no de la sociedad, en el estimulo o no de la participacin ciudadana a travs de los partidos, en la apertura o no de la democracia y en la recuperacin o no de la legitimidad prdida. Desde este punto, la financiacin pblica de las campaas electorales se establece en cierta medida como el resultado de la presencia o ausencia de formas alternativas de financiacin ms equitativas e independientes. El caso argentino es particular. Su sistema de financiacin de campaas es proporcional e igualitario, cuyos efectos se manifiestan en un acceso ms equitativo a las instancias de poder pblico y a una vuelta a las bases sociales por parte de los partidos. Tales efectos son producto de la combinacin de prcticas dirigidas hacia el fortalecimiento de la cultura poltica y hacia la bsqueda de apoyo electoral y la posibilidad de acceder previamente a los comicios a los recursos econmicos que el Estado otorga a todos los partidos registrados y que, junto a un porcentaje alto de apoyo electoral para llegar a conformarse como partido (del 4%), permite una interrelacin en algn punto entre los intereses de la sociedad y los de los partidos. En cambio, la permanencia de mecanismos de
financiacin pblica totalmente proporcionales, como es el caso boliviano, ecuatoriano y venezolano (antes de 1999), mantienen las relaciones de tensin entre los partidos y la sociedad (el sistema y la base) que durante dcadas se han manifestado, acrecientan los niveles de baja participacin, legitimidad e inoperancia de los partidos, y preservan el asentamiento de ciertos partidos en el poder que minan an ms las relaciones sociedad Estado y hacen retroceder en la bsqueda de mecanismos ms pluralistas para acceder al poder. En este orden de ideas, slo la evolucin de la jurisprudencia hacia un futuro ms incluyente posibilitara el cambio de rumbo de las naciones latinoamericanas. No obstante, la consolidacin cada vez ms creciente de los distintos poderes econmicos a nivel nacional y regional y su influencia cada vez ms fundamental en los procesos internos tanto de los Estados como de sus partes constitutivas, impiden la independencia e igualdad de y entre los partidos polticos en su toma de decisiones y en su posicin frente a los intereses de la sociedad que dicen representar. Por tanto, es en este aspecto donde la financiacin poltica se hace an ms relevante: Cmo encontrar una posicin equilibrada entre la financiacin privada de actividades y campaas partidarias y la satisfaccin de los intereses sociales? Pues bien, al respecto pocas de las legislaciones latinoamericanas estudiadas durante la presente investigacin responden de manera contundente a este cuestionamiento. Venezuela refleja el caso ms pauprrimo en esta situacin. Con una financiacin totalmente privada slo ha determinado las prohibiciones bsicas a la misma (las extranjeras, las de entidades pblicas y las annimas) y pese a ello no contempla hasta ahora ningn tipo de lmite a los montos que sta puede llegar a alcanzar ni a los gastos que los partidos pueden llegar a realizar, fomentndose as la dominacin total de las fuentes financiadoras a las decisiones, los integrantes y las actividades de los partidos. De manera contraria, y un poco dirigida hacia la reduccin de ciertas prcticas que generan dependencia, las prohibiciones establecidas por Argentina y de cierta forma por Bolivia van ms all de las prohibiciones convencionales e integran dentro de s la prohibicin a donaciones provenientes de organizaciones sindicales, educativas y religiosas, de juegos de azar (Argentina) y de forma explcita de actividades ilcitas. Empero, el intento boliviano se ve un poco opacado cuando acepta las colectas populares como un mecanismo de financiacin privada y no impone ningn tipo de lmite a los gastos durante las campaas electorales, facilitando de esta forma la introduccin de dineros de toda ndole y monto a las arcas partidarias y convirtindose las prohibiciones en normas sin efectos reales. En este sentido, adems, Ecuador comete un grave error: no contempla prohibiciones respecto a las donaciones annimas, favorecindose de esta forma la llegada de dineros de cualquier procedencia y monto a las arcas partidistas. Los lmites a donaciones establecidos por Argentina, Bolivia y Ecuador responden medianamente al cuestionamiento arriba realizado, pues no impiden ni facilitan la financiacin privada prohibida, simplemente tratan de reducir en proporciones poco registrables y realmente constatables el nivel de visibilidad e influencia de los donantes no permitidos en los partidos polticos; no obstante, son an ms dudosos los efectos que podran obtenerse de lmites a donaciones que oscilan alrededor del 10% del total de la financiacin pblica otorgada anualmente (caso de Bolivia) o del gasto electoral permitido (caso ecuatoriano) y de lmites a gastos de $1.000.000 USD (caso de Ecuador) o totalmente ausentes (caso venezolano y boliviano). Slo en esta va los esfuerzos ms contundentes
provienen de Argentina con un lmite mximo de donaciones de 1% y 2% (para personas jurdicas y fsicas, respectivamente) sobre los gastos electorales permitidos (mnimo $750.000). Por consiguiente, aqu se hace ineludible que los distintos pases contemplen topes a donaciones y a gastos mucho ms severos, dado el nivel de laxitud de las legislaciones estudiadas respecto a este tema tan esencial, con el objetivo de impedir el ingreso de dineros ilegales y de alto monto a las campaas electorales y actividades ordinarias de los partidos polticos que representan una amenaza para la autnoma realizacin de actividades y toma de decisiones en el mbito pblico y partidista. En este sentido, ante la relativa eficiencia que estas limitaciones pueden brindar en la consecucin de los objetivos de igualdad, autonoma y libertad186 en la financiacin poltica de los partidos, la limitacin de las campaas electorales sera una opcin. Empero, para Latinoamrica sta no ha sido utilizada en su aspecto ms amplio. Son pocos los Estados que han establecido de manera explcita la duracin de las campaas electorales como son Argentina y Bolivia; sin embargo, an con lmites definidos, su mbito temporal es un tanto amplio como para lograr reducir los efectos negativos que pretenden erradicar de la financiacin privada. As las cosas, hay fuertes impedimentos legales que provienen de una dbil estructura poltica y una gran relevancia del sector privado econmico para reducir de forma ejemplar la influencia nefasta de los poderes econmicos dentro los procesos de competencia electoral y consolidacin partidaria. La historia argentina, boliviana, ecuatoriana y venezolana evidencian dicha influencia desde hace dcadas y los impedimentos que no han permitido formar un sistema poltico y electoral fuerte basado en la sociedad y organizado en pro de la satisfaccin de los intereses colectivos ms que de los privados. En este punto, las sanciones se constituiran en una alternativa a tales efectos. Al respecto, Argentina ha diseado un rgimen sancionatorio para las violaciones a las normas referentes a la financiacin pblica y privada de las campaas electorales y las actividades ordinarias de los partidos polticos bastante severo que, por un lado, busca reducir las prcticas de corrupcin que continuamente se dan en los partidos y, por otro, proporcionar una imagen de dureza con los infractores frente a la sociedad; no obstante, su dureza no siempre resulta eficiente en el alcance de tales fines ya que en trminos reales dichas sanciones pueden convertirse en muchos casos casi que inaplicables por las instituciones reguladoras y no fomentan la posicin de veedura y control por parte de los ciudadanos a los movimientos partidarios, reforzndose as el circulo de impunidad e indiferencia que caracteriza a ciertos pases latinoamericanos. De igual forma, un rgimen de sanciones dbil como el venezolano (casi inexistente) incrementa la corrupcin, el no cumplimiento a la ley y el distanciamiento de la sociedad al sistema electoral y, en general, al poltico. En este orden de ideas, y aunque parezca imposible, es necesario fortalecer la identidad social y las instituciones pblicas para lograr en cierta medida una cohesin social y poltica que evite la proliferacin de actividades dirigidas hacia la satisfaccin de intereses privados legales o ilegales, en este sentido, adems, se hace indispensable que haya una
186
Op. cit., De la Calle, H. (2004). Financiamiento poltico: pblico, privado, mixto. En Griner, S. & Zovatto, D., pp. 22.
concientizacin del uso del poder como medio para el bienestar colectivo y una concentracin de recursos tanto humanos como polticos para reducir los ndices de impunidad y corrupcin durante la competencia electoral y los diferentes procesos que se dan al interior de cada uno de los sistemas polticos de cada pas. Por consiguiente, un sistema electoral plural, abierto y medianamente equitativo alcanzara tales fines. En su consecucin, algunos pases latinoamericanos como Bolivia, Ecuador, Venezuela han incluido dentro de sus sistemas polticos a nuevas organizaciones y formas de participacin poltica como las agrupaciones ciudadanas, los pueblos indgenas, los grupos de electores, etc. Este reconocimiento a nuevas organizaciones, aunque con restricciones, es un primer paso para alcanzar los propsitos mencionados y evolucionar hacia un nuevo estadio. Igualmente, el desarrollo de una jurisprudencia y una institucionalidad dirigida hacia la equidad, la libertad y la autonoma tanto de los partidos polticos y sus variantes como de la sociedad se hace vital para la mejora de las condiciones polticas de los Estados latinoamericanos. As tambin, el forjamiento de una cultura poltica es fundamental para el surgimiento de una sociedad con valores y objetivos propios impermeables a la influencia de los distintos poderes econmicos que en pocas de liberalizacin econmica, apertura de mercados y reduccin del Estado cada vez se hacen ms fuertes. Los avances en la legislacin argentina respecto a la financiacin poltica son rescatables, incluso los bolivianos y en menor proporcin los ecuatorianos. No obstante, deben encaminarse an ms hacia la reduccin de las elites polticas que, como lo refiere Michels (1972) y la historia hispanoamericana, se han convertido en oligarquas asentadas en el poder que impiden una verdadera participacin de los pueblos en poltica y una solucin real a las problemticas que diariamente le afectan. 5. Conclusiones La presente investigacin abord el tema de la financiacin poltica de campaas electorales y actividades regulares de los partidos desde cinco aspectos fundamentales: modalidades de financiacin, condiciones de acceso, prohibiciones, lmites y sanciones. La perspectiva comparada fue fundamental para analizar el avance o retroceso, desde el mbito internacional, de las reformas llevadas a cabo en cada pas; asimismo, fue particularmente relevante para otorgar una visin panormica sobre hacia dnde van los pases estudiados, cules han sido sus falencias en los procesos de cambio que han llevado a cabo y qu deben modificar para tener un mejor funcionamiento de sus sistemas partidistas. No obstante, es necesario aclarar en este punto que la presente investigacin, por cuestiones temporales y de recursos, escoge un reducido nmero de pases y variables a estudiar que impiden elaborar un anlisis mucho ms amplio y enriquecedor sobre el tema. Los procesos de transicin a la democracia iniciados en los aos ochentas del siglo pasado y la aplicacin del modelo neoliberal en Amrica Latina, junto a los procesos internos particulares que cada dictadura o gobierno autoritario en Argentina, Bolivia, Ecuador y Venezuela estimul, han marcado la vida actual e incluso futura de los pases latinoamericanos. La globalizacin, el mercado, la crisis de los partidos, los nuevos actores polticos, etc. son la coyuntura, por lo tanto, de sus efectos en lo poltico, social y econmico depender Amrica Latina.
En primera instancia, cada pas ha logrado desarrollar dentro de sus propios mrgenes lo que es la democracia y los mecanismos que sta requiere, sin embargo, de su implantacin no ha surgido necesariamente la armona de los distintos sectores que ella cobija. Aqu, los regmenes de financiacin poltica de campaas electorales y actividades ordinarias de los partidos polticos y otras colectividades, segn lo disponga cada Estado estudiado, cobran gran importancia porque, como se mencion al inicio de esta investigacin, son el motor de la democracia representativa y participativa, son quienes determinan las relaciones de poder que se van a dar al interior del Estado y los actores que van a hacerse hegemnicos frente a otros. Como se logro percibir durante toda la investigacin, la financiacin poltica ha sido ampliamente regulada y reformada sobre todo desde los aos noventas hasta la fecha. Los distintos modelos de financiacin se han ido transformando con el paso del tiempo y se han ido adaptando a las circunstancias histricas nacionales e internacionales que han marcado la vida de cada Estado. En general, en los cuatro pases estudiados la financiacin de los partidos polticos y las campaas electorales es o era (en el caso venezolano) mixta, su razn de ser pudo haber sido la aceptacin por parte de los dirigentes polticos nacionales de la necesidad de abrir la arena poltica y permitir a travs de esa apertura la consolidacin de un sistema de participacin democrtica (cosa que en muchos casos an no se ha logrado), y de la incapacidad de los Estados para asumir los altos costos que en la actualidad representan las campaas electorales. Adems, la financiacin mixta puede tener otra razn de ser: la necesidad de aceptar legtimamente la intervencin de los poderes econmicos y polticos que han venido creciendo en los ltimos aos al interior de la sociedad latinoamericana y su influencia dentro del sistema poltico como un mecanismo de participacin ciudadana y para el financiamiento de algunas de las funciones de los partidos que el Estado no puede asumir en su totalidad. En este punto, la imposicin de lmites a donaciones, gastos y campaas, y de prohibiciones a las donaciones o contribuciones se hizo fundamental para impedir el posicionamiento total y la invasin de los intereses de tales poderes en los partidos y hacer de la financiacin privada un instrumento de obtencin de recursos un poco ms transparente. El alcance de estos objetivos es cuestionable, an ms cuando existe una baja regulacin en este sentido por parte de ciertos pases, y ms cuando hay una buena regulacin pero no instituciones eficientes en su cumplimiento ni partidos o personas con voluntad para seguirla. As, la financiacin se constituye en uno de los mecanismos que ha tenido mayor relevancia en los ltimos aos en Amrica Latina y sus reformas dan fe de la importancia que representan para el mantenimiento de los regimenes que se establezcan en cada pas. Por lo anterior, el papel de los partidos polticos latinoamericanos ha cobrado una importancia especial desde los aos ochentas hasta la actualidad dado que el proceso de transicin a la democracia pretenda, por un lado, incentivar una mayor participacin poltica de los ciudadanos y, por otro, consolidar un sistema de partidos fuerte que fuera capaz de articular, agregar y dar soluciones a las vastas demandas sociales para salir de la crisis econmica, social y poltica que estaban viviendo los pases de la regin.
No obstante, la personalizacin, entendida desde dos puntos: primero, desde el mbito electoral en tanto que busca la satisfaccin de los intereses privados de los individuos para as obtenerse votos y acceso al poder y, segundo, desde el mbito poltico ya que ste va dirigido hacia la satisfaccin de los intereses privados y no de la ciudadana en general, ha ido en detrimento de la democracia y ha causado la transformacin de la poltica en el medio mediante el cual se satisfacen estos intereses, siendo sta dirigida hacia el corto plazo y la inmediatez; el distanciamiento de los partidos y candidatos de su funcin poltica y social; y la constitucin del clientelismo como un mecanismo de agregacin de intereses y de procesamiento de las demandas sociales. Todo lo cual ha conducido adems a la erosin del sistema, de sus organizaciones y de sus actores ms representativos, a la formacin de valores equvocos en la sociedad que terminan formando una cultura poltica dirigida hacia la satisfaccin de sus intereses personales, y a la creacin de valores de desprestigio hacia la poltica.187 Por lo tanto, los objetivos que guiaron la transicin a la democracia en los aos ochentas han sido contrariados por la aplicacin del modelo neoliberal en la regin, la falta de cultura poltica de nuestras sociedades y la personalizacin de los procesos polticos y electorales. La ampliacin del Estado (transicin a la democracia) junto a una reduccin del mismo (modelo neoliberal) planteaba una situacin ambigua188 tanto para l como para los partidos; sus funciones se vieron por un lado ampliadas, pero por otro reducidas, teniendo ello como consecuencia la no satisfaccin de las demandas de la sociedad y un posicionamiento cada vez ms amplio de ciertos sectores econmicos en el mbito poltico que condujo a su vez a un desencantamiento colectivo respecto a los efectos que la democracia podra traerle a los pueblos. Para finales de los aos noventas pocos resultados en la satisfaccin de los intereses sociales se lograron, el ambiente contina siendo desolador y preocupante. La entrada al nuevo milenio plantea nuevos retos para Latinoamrica, retos que desde hace algunos aos los gobiernos de Venezuela, Bolivia, Argentina y Ecuador se han planteado; algunos a travs de reformas a la financiacin (que es slo un aspecto de las vastas reformas que se han realizado) que, como es el caso venezolano, slo han servido para incentivar la situacin poltica inestable. Por lo anterior, es en este panorama donde los distintos gobiernos deben mostrar soluciones concretas a las crisis de toda ndole que actualmente se viven en los pases de la regin; sus acciones deben ir hacia un cambio radical, hacia la desprivatizacin de la poltica, hacia su pluralizacin y su modernizacin. Actualmente, los partidos polticos latinoamericanos se han establecido como simples maquinarias electorales basadas en prcticas clientelistas ms que en rganos de agregacin y articulacin de intereses 189, la poltica se ha convertido en el espacio de contienda de los grandes poderes econmicos y los niveles de pobreza,
187
Op. cit., Pachano, S. (2004). El tejido Penlope: reforma poltica en Ecuador. En Wilhelm Hofmeister, pp. 225 226. 188 Op. cit., Cavarozzi, M. & Casullo, E. (2002). Los partidos polticos en Amrica Latina h oy: Consolidacin o crisis?. En Cavarozzi, M. & Abal, J. M., pp. 11 15. 189 Almond, G. (2006). Comparative Politics today: A world view, Ed. Pearson, Phoenix Estados Unidos, pp. 62 - 98.
ignorancia y no acceso a los servicios bsicos de salud, vivienda, empleo, etc. continan creciendo en la regin. La reduccin de estas problemticas se constituye en el reto de la nueva democracia, de la forma en que sta se desarrolle y reproduzca. En este orden de ideas, la financiacin poltica como motor de la democracia tiene un papel fundamental, pues slo su evolucin permitir alcanzar la modernizacin poltica y social en Amrica Latina y ayudar a consolidar sistemas polticos ms equitativos, autnomos, libres, plurales y transparentes; empero, no basta slo con realizar reformas a las leyes, es necesario adems modificar las prcticas apolticas que se han arraigado en la cultura de la poblacin y lograr una mayor posicin del Estado frente a la sociedad mediante la presentacin de verdaderos resultados producto de tales cambios, de una mayor eficiencia y pluralidad del sistema y la competencia electoral, y de una ms visible y contundente voluntad poltica hacia el cumplimiento de estos propsitos.
Bibliografia en lnea: Casas, K. Estudio sobre financiamiento de partidos polticos en Centroamrica y Panam. en lnea: Donoso, P., Ramos, P., & Riquelme, P. Mecanismos alternativos para el financiamiento de los partidos polticos. en lnea: Lujambio, A. La fiscalizacin de los gastos de los partidos polticos en Amrica Latina. Una propuesta para el anlisis. en lnea: Navarrete, B. El financiamiento de los partidos polticos. Una mirada a la teora y a la experiencia en Amrica Latina. en lnea: Nez, E. Tendencias y dilemas de las reformas poltico electorales en Amrica Latina. en lnea: Ramos, M. L. La financiacin de los partidos polticos en Amrica Latina: estado actual y propuestas de reforma. en lnea: Ulloa, F. Financiamiento poltico: rganos de control y regmenes de sanciones. Almond, G. 2006. Comparative Politics today: A world view, Ed. Pearson, Phoenix Estados Unidos. Carrillo, M., Lujambio, A., Navarro, C. & Zovatto, D, 2003. Dinero y contienda poltico electoral. Reto de la democracia, Ed. Fondo de Cultura Econmica, Mxico. Cavarozzi, M. & Abal, J. M, 2002. El asedio a la poltica. Los partidos latinoamericanos en la era neoliberal, Ed. Homo Sapiens Ediciones y Konrad Adenauer- Stiftung, Rosario Argentina. Constituciones polticas de Amrica Latina, 1995. Revista Perfiles Liberales, edicin especial, Vol. II, Ed. Fundacin Friedrich Naumann, Bogot. Eastman, J. M. 1991. Constituciones polticas de los pases del Pacto Andino, Ed. Secretaria ejecutiva del Parlamento Andino, coleccin Fondo de Publicaciones del Parlamento Andino, Vol. I, Bogot. Griner, S. & Zovatto, D. 2004. De las normas a las buenas prcticas. El desafo del financiamiento poltico en Amrica Latina, Ed. Organizacin de los Estados Americanos (OEA) e Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA), San Jos Costa Rica. Michels, R. 1972. Los partidos polticos: un estudio sociolgico de las tendencias oligrquicas de la democracia moderna, Vol. I y II, Ed. Amorrotu, Argentina. Rodrguez, C. R. & Pizarro, E. 2005. Los retos de la democracia. Viejas y nuevas formas de la poltica en Colombia y Amrica Latina, Ed. Fundacin Foro Nacional por Colombia, Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales (IEPRI) y Heinrich Bll Stiftung, Colombia. Roll David, 1996. Reflexiones en torno a la reforma sobre normas sobre financiacin de partidos polticos y de campaas electorales, Contenido en Consejo Nacional Electoral. Memorias del Seminario de Reforma Poltica en Colombia. Bogota: Editorial Registradura Nacional del Estado Civil. Roll David, 1999. Inestabilidad y Continuismo en la dinmica del cambio poltico en Colombia, Bogota: ICFES Roll David, 2001. Un siglo de ambigedad. Para entender cien aos de crisis y reformas polticas en Colombia, Bogot: Universidad Nacional de Colombia-IEPRI-CEREC.
Roll David, 2005. Partidos polticos y Congreso. Elites polticas y mayoras parlamentarias en Colombia en la dcada de los noventa, Bogota: Universidad Nacional de Colombia. Roll David, 2002. Rojo difuso Azul palido. Los Partidos tradicionales en Colombia: entre el debilitamiento y la persistencia, Bogota: Universidad Nacional de Colombia- Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales. Wilhelm Hofmeister. 2004. Reformas polticas en Amrica Latina, Ed. Fundacin Konrad Adenauer- Stiftung, Ro de Janeiro Brasil. Argentina en lnea: Ferreira, D. M. (2008) Financiamiento de los partidos polticos en Argentina. Ley 19.108 de 1971 Ley 19.945 de 1972, Cdigo Electoral Nacional Ley 23.298 de 1985, Ley Orgnica de los partidos polticos Ley 25.600 de 2002, Ley de financiamiento de los partidos polticos Ley 26.215 de 2007, Ley reformatoria de la Ley 25.600 de 2002 Resolucin 544 de 2007 Bolivia en lnea: Lazarte, J. Regulacin jurdica de los partidos polticos en Bolivia. Ley 1983 de 1999, Ley de Partidos Polticos Ley 1984 de 2002, Cdigo Electoral Ley de agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas de 2003 Ley 3015 de 2005, modificatoria y complementaria de la Ley 1984 de 2002 y de la Ley de agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas de 2003 Ley 3153 de 2005, modificatoria de la Ley 1983 de 1999 y de la Ley 1984 de 2002 Ley 3364 de 2006, Ley especial de convocatoria a Asamblea Constituyente Ley 10 de 2006, modificatoria del artculo 31 de la Ley 3364 de 2006 Reglamento para la administracin de la financiacin de candidatos de la Ley 3364 de 2006 Ecuador en lnea: Vela, A. Regulacin jurdica de los partidos polticos en Ecuador. en lnea: Ardaya, G. & Verdesoto, L. Financiacin de los partidos polticos y las campaas electorales en el Ecuador. en lnea: Rowland, M. Anlisis comparativo sobre financiamiento de campaas y partidos polticos. Ecuador. Ley 5 de 2000, Ley Orgnica de control del gasto y propaganda electoral Ley 117 de 2000, Ley de elecciones Ley 196 de 2000, Ley de partidos polticos Decreto 2806 de 2002, Reglamento para la Ley 5 de 2000 Venezuela en lnea: Fernndez, C. B. Partidos polticos y sociedad civil en Venezuela. Una historia de amor y odio. en lnea: Brewer, A. R. Regulacin jurdica de los partidos polticos en Venezuela.
en lnea: Njaim, H. Anlisis comparativo sobre financiamiento de campaas y partidos polticos. Venezuela. en lnea: Ordez, L. Financiamiento pblico o privado. El falso dilema de los partidos polticos venezolanos. Ley 27.620 de 1964, Ley de partidos polticos, reuniones pblicas y manifestaciones Ley Orgnica del Sufragio y Participacin Poltica de 1997, complementaria de la Ley 27.620 de 1964 Estatuto Electoral del Poder Pblico de 2000, modificatoria de la Ley 27.620 de 1964 Resolucin N 040413 - 509 de 2004, Reglamento para el control del financiamiento de las organizaciones con fines polticos
ANEXO
ARGENTINA rgano nacional electoral: Cmara Nacional Electoral Entidad encargada de recibir los recursos monetarios para el financiamiento de las actividades regulares y campaas electorales de los partidos polticos: Fondo Partidario Permanente
BOLIVIA
rgano nacional electoral: Corte Nacional Electoral Entidad encargada de recibir los recursos monetarios para el financiamiento de las actividades regulares y campaas electorales de los partidos polticos: No existe, es el Poder Ejecutivo quien asigna en el presupuesto de la Corte Nacional Electoral la partida monetaria que ser entregada a los partidos
ECUADOR rgano nacional electoral: Tribunal Supremo Electoral Entidad encargada de recibir los recursos monetarios para el financiamiento de las actividades regulares y campaas electorales de los partidos polticos: Fondo Partidario Permanente
VENEZUELA rgano nacional electoral: Consejo Nacional Electoral Entidad encargada de recibir los recursos monetarios para el financiamiento de las actividades regulares y campaas electorales de los partidos polticos: No existe
MODALIDADES DE FINANCIACIN ACTUALES PASES MODALIDADES DE FINANCIACIN Financiacin de actividades regulares Financiacin a campaas electorales Direcci Privada Directa Indirecta n de los Pblic Privada Directa Indirecta recursos a Momento de entrega Bienes, cuentas corriente sy actividades partidistas exentas de impuesto, incluso I.V.A., y donaciones deducibles has-ta el 5% del impuesto a Momento de entrega
Pblic a
Direccin de los recursos
Distribucin
Distribucin
Argentina X
De afiliados, no afiliados, rendimien -tos del patrimonio y de otras actividade s partidistas
20% igual, 80% propor -cional a votos
Anual
Desenvo lvimiento instituci o-nal, capacitacin y formaci n poltica
De afiliados, no afiliados, rendimien -tos del patrimonio y de otras actividade s partidistas
30% igual, 70% propor -cional a votos
Previa
Recursos para impri-mir una boleta por elector y es-pacios en los medios de radiodifusi n
No existe
ganancias De afiliados, Totalsimpatizan mente -tes y propor rendi-cional No es mientos a explcito de votos actividade s lcitas partidistas program as partidari os de educacin ciudadana y difusin de docume n-tos poltico program -ticos De afiliados, Totalsimpatizan mente -tes y propor rendi-cional mientos a de votos actividade s lcitas partidistas Recursos pa-ra impresin de todo ma-terial electo-ral y espacios en me-dios de comunicaci n Gastos de pro-paganda elec-toral y difusin de sus propuestas a travs de los medios de comunicacin e impresiones grficas
Bolivia X
No existe
Previa
Ecuador X
De afiliados, rentas de sus inversiones y de simpatizan -tes, adems, de aportaciones econmicas lci-tas en
60% igual,
Exenci n de impuestos a bienes ra-ces,
De afiliados, rentas de sus inversiones y de simpatizan -tes, adems, de aportaciones econmicas lci-tas en
Totalmente
Venezuela
No
un40% merario o propor especie y -cional a a cualquier votos TI-TULO, como la concesin de propaganda elec-toral me-diante espa-cios gratui-tos en medios de comunicaci n y las concesiones de frecuencia s de radio y televisin o-torgadas a favor de los medios de comunicacin social X No
Anual
a adquisici ny transferencia de los mis-mos y a las rentas de inversiones partidist as
No existe
No
No
No
No
unmerario o especie y a cualquier TI-TULO, como la concesin de propaganda elec-toral me-diante espa-cios gra-tuitos en medios de comunicacin y las concesion es de frecuencias de radio y televi-sin otorga-das a favor de los medios de comunicaci n X
propor No es -cional explcito a votos
No existe
No existe
No
No
No existe
No existe
existe
existe
existe
existe
existe
existe
existe
existe
CONDICIONES DE ACCESO ACTUALES PASES Adquisicin de personalidad jurdica CONDICIONES DE ACCESO Prdida de personalidad jurdica Requisitos para recibir financiacin pblica Habilitado s para recibir financiaci n pblica
Argentina
Mnimo 4 % del total de inscritos No alcanzar en 2 en el registro electoral del distrito elecciones sucesivas correspondiente mnimo el 2% de votos del padrn electoral en ningn distrito Partidos: No obtener ms Mnimo de militantes del 2% del del 3% del total de votos to-tal de los votos vlidos vlidos en la ltima registrados en las ltimas eleccin a la que se elecciones presiden-ciales concurri Las Agrupaciones Ciudadanas y Agrupaciones Ciudadanas y Pue-blos Indgenas deben Pue-blos Indgenas: No acreditar un mnimo de firmas del obtener nin-gn cargo de 2% del total de votos vlidos de la repre-sentacin en la ltima ltima eleccin nacional eleccin a la que concurrieron postulando
Bolivia
Poseer personalidad jurdica Exencin de impuestos a bienes de renta partidistas slo cuando sta se invierta en actividades partidarias y haya una presenta-cin correcta de documentacin Partidos contable del ltimo ejercicio polticos Para recibir financiacin directa proporcional a votos de campaas y actividades regulares, debe tenerse mnimo el 1% de votos del padrn electoral en la ltima eleccin en el distrito elec-toral correspondiente Poseer personalidad jurdica Obtener en la ltima eleccin un mnimo del 3% del Partidos total de vo-tos vlidos a nivel nacional polticos, Presentar un plan anual de actividades en los aos no Agrupacio electora-les -nes Presentar el presupuesto anual aprobado Ciudadana Acreditar que ni el partido ni los responsables de la sy adminis-tracin de su patrimonio tienen obligaciones Pueblos pendientes con el Estado, emergentes de sentencia Indgenas judicial ejecutoriada
candidatos Un nmero de afiliados de mnimo el 1.5% de los inscritos en el ltimo padrn electoral Partidos Una organizacin a nivel nacional No obtener un mnimo del Poseer personalidad jurdica polticos, Ecuador que se extienda mnimo a 10 pro5% de los votos vlidos en Slo tendrn financiacin partidos con un cuociente no se hace vincias del pas, de las cuales 2 2 elecciones mnimo del 0.04 de votos vlidos en las elecciones alusin de-bern corresponder a las 3 de pluripersonales napluripersonales nacionales explcita a mayor poblacin cionales sucesivas movimient Para ser candidato independiente os se requiere de un mnimo de polticos firmas del 1% de los electores empadronados Para la postulacin de candidatos Ninguna Venezuela para elecciones nominales, por Asociaci lista o para Presidente o Alcaldes No existe No existe n con se requiere del 1% de los fines electores inscritos en la cirPolticos cunscripcin electoral respectiva PROHIBICIONES ACTUALES
PROHIBICIONES Donaciones annimas
Argentina X Si no tienen residencia o domicilio en el pas. Tambin es para las
Bolivia Salvo colectas pblicas Salvo la proveniente para asistencia tcnica y capacitacin
Ecuador
Venezuela X
Donaciones de personas jurdicas extranjeras
Donaciones de gobiernos o entidades pblicas extranjeros Donaciones de organizaciones polticas extranjeras Donaciones ilcitas (explcitamente) Donaciones de asociaciones sindicales Donaciones de asociaciones religiosas Donaciones de asociaciones profesionales Donaciones de ONGs Donaciones de empresas concesionarias de servicios u obras pblicos Donaciones de personas que exploten juegos de azar Donaciones de personas obligadas a realizar contribucin Donaciones de entidades, empleados o funcionarios pblicas Donaciones de instituciones financieras Donaciones de personas con litigios con el Estado Efectuar o recibir aportes mediante depsitos o transferencias a travs del sistema financiero u otro mtodo que haga imposible la identificacin del contribuyente Donaciones de empresas privadas, nacionales o extranjeras
personas fsicas X
X X
X X
X X
X X X X X X X X X X
X X X X
Slo las Agrupaciones Ciudadanas
LMITES ACTUALES PASES Lmites a gastos LMITES Lmites a donaciones
Lmites a duracin de campaas
Argentina
Elecciones para Presidente y vice-presidente: La suma de $1,50 por elector habilitado a votar en la eleccin Se asume que ningn Distrito tiene menos de 500.000 electores
Bolivia
No existe
Ecuador
Elecciones para Presidencia y Vi-cepresidencia: Un mximo de $1.000.000 USD, ms un 20% para la segunda vuelta
De una persona jurdica: Hasta el 1% del total de gastos permitidos De una persona fsica: Hasta el 2% del total de gastos permitidos Elecciones para Presidente Los partidos polticos o y vice-presidente: 90 das alianzas en campaa electoral no podrn reci-bir un total de recursos privados que supere el monto equivalente a la diferencia entre el tope mximo de gastos de campaa fijado y el monto del aporte extraordinario para campaa electoral correspon-diente al partido o alianza Partidos polticos: No puede exce-der el 10% del presupuesto anual del 147 das partido Agrupaciones Ciudadanas: No puede exceder el 10% de lo que se otorgue por financiacin pblica El Tribunal Supremo Mximo del 10% del monto Electoral har la mxi-mo de gasto electoral convocatoria para elecautorizado para cada ciones al menos con 90 dignidad a elegirse das de anticipacin al de Ningn crdito que los las votaciones. En ella
partidos polticos adquieran podr ser su-perior al lmite mximo de gasto para las diferentes dignidades
Venezuela
No existe
No existe
determina la fecha en que se realizarn las elecciones y el perodo de duracin de las mismas, y la fecha de culmina-cin de la campaa electoral No existe
SANCIONES ACTUALES PASES Multas Suspensin del cargo SANCIONES Destitucin del cargo Suspensin de derechos polticos
Suspensin de la financiacin pblica anual
Suspensin de la financiacin pblica de campaas
Argentina De 6 meses a 10 aos a presidente y tesorero del partido que permi-tan el uso de cuentas distintas a las
Multa de igual monto hasta el dcuplo del mismo a persona que reciba o efecte contribuciones prohibidas Multa del doble del valor
No existe
No existe
De 1 a 4 aos: Si se reci-ben o depositan dineros en cuentas De 1 a 2 bancarias dis-tintas a elecciones: Si se las permitidas; si se reciben o deretiran candidatos y positan dineros no se devuelve el en cuentas dinero otorgado; a bancarias partidos que reciban distintas a las contribuciones per-mitidas; si se
no a-signado a actividades de capa-citacin para la funcin pblica, formacin de dirigentes e inves-tigacin
permitidas; a prohibidas; y a persona que partidos que no reci-ba o respeten lmites a efecte condonaciones tribuciones De 1 ao: Si no se prohi-bidas; y a invier-te el 20% de persona que lo otorgado viole lmites a anualmente a donaciones actividades de capacitacin para la funcin pblica, forma-cin de dirigentes e investigacin
retiran candidatos y no se devuelve el dinero otorgado; a partidos que reciban contribuciones prohibidas; y a partidos que no respeten lmites a donaciones y gastos
Bolivia
Multa del 1% de la financia-cin estatal de la Por un tigestin en curso al partido empo que no presente la dohasta 1 cumentacin contable ao a di Multa de mximo el 10% rigente de la financiacin estatal que use de la gestin en curso si instalaun partido impone ciones, contribuciones a re-cursos sindicatos, em-presas, ecoentidades culturales o nmicos cvicas, as como a no y militantes del partido, si financiero descuenta por planilla, a s del ttulo de aportes al partido Estado o y si incumple el deber de los proveregistrar los bienes nientes de
No existe
No existe
Durante gestin Durante gestin corres-pondiente: co-rrespondiente: Por violar proPor violar hibiciones a prohibiciones a contribucio-nes contribuciones
Ecuador
muebles o inmuebles de su cooperaci propiedad en los registros n pblicos respecti-vos; si extranjera Agrupaciones Ciudadanas en la y Pueblos Indgenas pagan activi-dad su-mas de dinero o en partidaespecie, co-mo forma de ria accin poltica Por 1 a 6 Multa de mximo el 5% meses a de la fi-nanciacin estatal di-rigente de la gestin en curso: Si de un partido paga su-mas de Agrupaci dinero o en especie, co-mo n forma de accin poltica a Ciudadan personas no militantes del a o par-tido; si incumple la Pueblo obligacin de desarrollar In-dgena organismos de inque exija vestigacin cientficosumas de poltico y de educacin dinero, poltica, cvica o bienes u ciudadana o-tros a Multa del 50% de la ttulo de financia-cin estatal de la aportes, gestin en cur-so a la por Agrupacin Ciudadana o medios Pueblo Indgena que no coercitivo presen-te documentacin s, a sus contable simpatizantes Multa del doble al exceso de la contribucin a quien Si el candidato electo no Por 2 aos a
viole limites a donaciones y al candidato y partido que acepte la contribucin Multa del doble a la donacin prohibida recibida al candidato que la acepte Multa del triple a la donacin prohibida otorgada a las personas fsicas o jurdicas extranjeras o nacionales que violen las prohibiciones Venezuela Multa de 500 a 1.000 unidades tributarias al partido que no presente informes econmicos correctamen-te
No existe
reporta los gastos realizados durante la campaa, y si no fue electo no podr participar en las siguientes 2 elecciones, ni podr estar en ningn cargo pblico Si el candidato electo viola las prohibiciones a contribuciones Si el candidato recibe do-naciones del narcotrfico
quien no presente informes sobre el ma-nejo econmico de la campaa electo-ral; y a responsa-ble de campaa que acepte donaciones prohibidas y a quien las realice
No existe
No existe
No existe
No existe
No existe
No existe
No existe
CONCLUSIONES GENERALES DE LA INVESTIGACIN El estudio al campo de la financiacin poltica sobre el cual este libro ha sido elaborado espera haber permitido al lector encontrar nuevos espacios de reflexin que permitan enriquecer el necesario debate acadmico e institucional para as encontrar las soluciones que permitan la edificacin de un sistema democrtico transparente, competitivo, justo y garante de cualquier expresin poltica en un sistema social dado. La informacin cuantitativa y cualitativa recolectada, analizada y socializada a travs de estas pginas as como el esfuerzo investigativo y analtico puesto por los investigadores de la lnea de financiacin poltica de este grupo de investigacin, confan en que se haya podido ampliar el conocimiento sobre este campo de estudio de los partidos polticos, de tal manera que se permitan avizorar nuevas perspectivas analticas y propositivas de cara a una construccin institucional de los sistemas polticos cuyo ltimo y ms importante propsito sea la salvaguarda de los beneficios que otorga la democracia para el conjunto de la sociedad. As las cosas, se presentan a continuacin las conclusiones derivadas de este ejercicio acadmico las cuales no tienen ms objeto que los de proporcionar de manera concreta y concisa las reflexiones resultantes del anlisis a la informacin que este libro contiene. En primera instancia queda manifiesta la suprema importancia que supone la colocacin en la agenda de la reforma poltica el tema de la institucionalizacin del sistema de financiamiento de la poltica, independiente de la nacin que la impulse porque como se ha podido observar este tema ha resultado ser sensible para la estabilidad del juego democrtico no solo en Colombia sino tambin en otras latitudes donde los sistemas polticos democrticos tengan lugar. En el caso colombiano lo que se ha podido establecer es que una reforma poltica que tenga por objeto honrar la democracia y la participacin tiene como imperativo proporcionar un marco institucional vigoroso y operante en materia de financiacin de campaas electorales y de los partidos polticos. La importancia de institucionalizar los sistemas de financiacin poltica encuentra como razn fundamental, la poderosa y persistente presencia del dinero en el entramado de los juegos de poder presentes en los sistemas polticos democrticos, dicha presencia ha erosionado las estructuras de valores polticos de los partidos y ha debilitado los debates de ideas de los procesos electorales, reducindolos a simples eventos visuales en donde la espectacularidad supera en demasa a los contenidos y a los proyectos polticos de largo plazo. Los diseos institucionales derivados de un sistema de financiacin poltica deben apuntar hacia el fortalecimiento de los partidos polticos como espacios de verdadera integracin de la sociedad en la vida poltica de la nacin evitando de esta forma la influencia de sectores minoritarios de la poblacin con intereses particulares que terminen desvirtuando el carcter representativo y mayoritario de los partidos polticos.
En el caso colombiano, no obstante el desarrollo institucional que pudo revelar este libro presenta serias deficiencias en su propsito de garantizar la transparencia y la equidad en el ejercicio de la democracia, como razn fundamental de esta debilidad regulatoria se ha observado que el rgimen sancionatorio es notablemente dbil para controlar y evitar la transgresin a la estructura normativa construida durante los ltimos veinticinco aos. En ese sentido, los avances expuestos por la ley de garantas constituyen un sendero por el que hay que profundizar, pues contiene sanciones como la prdida del cargo que en ltimas es el castigo ideal para comportamientos que han lesionado gravemente a la democracia y a sus instituciones, de igual forma una ampliacin del rango de multas tambin debe ser tenido en cuenta para posteriores marcos legales, finalmente el rgimen sancionatorio debe llegar a todos los niveles territoriales si se trata de campaas electorales y a todos los actores polticos trtese de candidatos, partidos o movimientos de tal forma que la poltica quede blindada de aquellos elementos que la debilitan y la degradan. Por su parte, el aspecto de la cultura de la ilegalidad se constituye en un vector todava ms desafiante para el adecuado funcionamiento del sistema de financiacin poltica en Colombia, se observa que no solo los polticos y los partidos polticos a los que pertenecen son permeables a la influencia del narcotrfico, los grupos econmicos y los grupos de inters sino que tambin los ciudadanos que en tanto electores son corruptibles mermando ostensiblemente la posibilidad de ejercer sus derechos democrticos. Tanto la clase poltica como la base social observan altos grados de desacatamiento de la ley lo que desborda cualquier desarrollo normativo y pone al conjunto de la sociedad colombiana en un estado de volatilidad con las consecuencias por todos ya conocidas. Cmo se planteo en el captulo del marco normativo de la financiacin, queda claro que por ms temas que sean objeto de regulacin, y por ms controles que se coloquen, los partidos polticos todava hoy experimentan fuertes presiones en su accionar por parte de los grandes financiadores, especialmente los que tienen origen en la clandestinidad, muestra de ello es que los partidos estn en su peor etapa histrica, el poder pblico legislativo-del que los partidos son sus principales tributarios- es el ms despreciado por la opinin pblica y la crisis institucional derivada de los escndalos de la Parapoltica es consecuencia de la influencia de dineros mafiosos en la escena poltica, todo ello en suma es consecuencia de un sistema de financiacin que no ha logrado contener los desafos sistmicos para los que fue diseado. Es el caso de la Parapoltica el que evidencia como en los mbitos locales, la carencia de condiciones que permitan el desarrollo de la actividad poltica en igualdad de condiciones, fomenta el que los actores polticos deban recurrir a fuentes al margen de la ley, o establecer acuerdos de contraprestacin con agentes financiadores en la legalidad para conseguir recursos que sostengan su actividad. El hecho de que la autoridad sea ejercida por actores diferentes al Estado, y el que dicha autoridad se concentre en los espacios locales, la acumulacin de capital contenida en pocos actores sociales que fundamentan su poder con su disposicin, dificulta el ejercicio de la actividad poltica; con lo cual se limita la participacin democrtica y plural por parte de
todos los integrantes de la sociedad. A lo anterior se aade el factor de pobreza y exclusin persistente, con lo cual se genera un ambiente propicio para las constituciones sistemticas de relaciones de orden clientelar en la que se intercambian apoyo electoral por la promesa de ayudas que resuelvan necesidades inmediatas.
Otro elemento destacable est relacionado con las limitaciones administrativas y operativas de las instituciones rectoras del sistema de financiacin colombiano, en ese orden de ideas se observa como el Concejo Nacional Electoral, especficamente el Fondo Nacional para la Financiacin de partidos y Campaas polticas no cuenta con el recurso humano y tcnico para hacer presencia en los mbitos regionales y apoyar la actividad de los partidos ms all de la supervisin de las cuentas sobre lo invertido en el funcionamiento de los partidos y movimientos y de las campaas Polticas. Esta instancia, al estar enfocada al control posterior no realiza una labor pedaggica de prevencin y acompaamiento a los partidos en los espacios locales, al mismo tiempo que desconoce las realidades locales en las cuales se desenvuelve el ejercicio poltico regional y local, muchas veces mediado por la violencia. Sobre el ejercicio de poltica comparada realizado a los cuatro pases estudiados en esta investigacin, se puede indicar que la financiacin de los partidos polticos y las campaas electorales tiene como rasgos caractersticos entre otros que se tratan de sistemas con naturaleza mixta en la financiacin de partidos y campaas, ello se debe a que las lites polticas de estas naciones vieron la necesidad de flexibilizar el financiamiento para agilizar los procesos de transicin a la democracia. Otra justificacin que alimenta la decisin de la financiacin mixta en estos pases est relacionada con la incapacidad de los Estados para asumir los altos costos que en la actualidad representan las campaas electorales, adems, se hace evidente resolver la necesidad de aceptar legtimamente la intervencin de los poderes econmicos y polticos que han venido creciendo en los ltimos aos al interior de la sociedad latinoamericana y su influencia dentro del sistema poltico como un mecanismo de participacin ciudadana y para el financiamiento de algunas de las funciones de los partidos. Por esta razn y para mantener un control riguroso sobre los agentes privados legales, se establece la imposicin de lmites a donaciones, gastos y campaas, y de prohibiciones a las donaciones o contribuciones con el objeto de impedir el posicionamiento total y la invasin de los intereses de tales poderes en los partidos y hacer de la financiacin privada una alternativa de financiamiento poltico ms transparente. El alcance de estos objetivos, no obstante, es cuestionable, an ms cuando existe una baja regulacin en este sentido por parte de estos pases, y ms cuando hay una buena regulacin pero no instituciones eficientes en su cumplimiento ni partidos o personas con voluntad poltica para obedecerla. Finalmente, y pasando a un plano espacial y social ms reducido, el estudio de caso realizado en el municipio de La Belleza Santander observ que el anlisis de la dinmica de la financiacin poltica a nivel de los municipios resulta ser un elemento primordial para entender las formas con las que el colombiano asume su participacin en los procesos democrticos. Al ser tan determinante la financiacin privada el juego de la democracia brinda puntos de mas a quienes puedan mover la maquina del poder poltico con el motor
del poder econmico, el cual en buena proporcin viene de la contribucin que el ciudadano del comn realiza en pro de su participacin poltica la cual, al parecer est identificada con el beneficio personal que puede obtenerse del derecho a elegir y ser elegido. Como ha podido apreciarse, este estudio al campo de la financiacin poltica se esforz por abordar las problemticas sociales, polticas e institucionales que estn ntimamente ligadas con el funcionamiento del sistema poltico; el zoom geopoltico de anlisis abarc el estudio comparado de la regin latinoamericana, pasando por el rango nacional y llegando hasta la realidad municipal, ese contraste permite ver desde diversos lugares un mismo fenmeno manifestndose de formas particulares, lo que sin duda debe motivar a la ciencia poltica para ejercer mayores esfuerzos para comprender y poder encontrar soluciones que den con el perfeccionamiento de los sistemas democrticos vigentes.
David Roll Daniel Oscar Daniel Feliciano

Democracias Prepago

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[Versin preliminar. En lo fundamental coincide con la edicin definitiva, cuyo titulo impreso es: Democracias prepago?

El control de la financiacin de la poltica, un reto para Colombia y Latinoamrica]

LA FINANCIACIN DE LA POLTICA EN COLOMBIA

GRUPO DE INVESTIGACIN DE PARTIDOS POLTICOS DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL (CATEGORIA A EN COLCIENCIAS).

El grupo de investigacin en Partidos Polticos de la Universidad Nacional de Colombia

Carrillo et al, 2003. Ver Manin, 1998.

Zovatto, 2003: 42. Gruenberg, 2003: 446. 26 Zovatto, 2003: 34.

Ley 996 de 2005

Segn la reforma poltica de 2003.

Ver el artculo de David Roll y Laura Balln en este mismo volumen.

Idem, p.130. Idem, p. 141. 63 Idem, p. 142.

10. El sistema de financiacin poltica en su ms actual estado: el Acto Legislativo 01 de 2009

Por David Roll y Laura Ballen

Representante Cmara por Crdoba. Senador Senador Senador Senador

P Conservador/ Colombia Democrtica. Partido liberal P. Conservador P. Conservador P. Conservador

Perodo Siglo XIX 19001930 19301946 19461957 19741991

Liberal Conservador 53-57 dictadura

Fuente: Elaboracin con base en los datos de la Registradura Nacional.

Distribucin de Curules por partido en las elecciones del 2006

Fuente: Revista semana. Estudio de Opinin sobre el Paramilitarismo y la Para-poltica en Colombia.

Fuente: Elaboracin Propia con base en el seguimiento de prensa.

Convergencia Ciudadana Conservador Colombia Viva Colombia Democrtica Cambio Radical

Alas Equipo Colombia

Ibd., pp. 5 Ibd., pp.5

En elecciones presidenciales se pueden exponer los programas 30 das antes de elecciones.

Responsables de rendicin de cuentas

Modalidades de financiacin poltica

Ibd. Del numeral 1 al 3 vase: Ibd., pp. 24 26.

3. La financiacin poltica en Amrica Latina

Ibd., pp. 69 73. Ibd., pp. 71.

Ibd., pp. 215 218. Ibd., pp. 223 233.

Direccin de los recursos

De afiliados, no afiliados, rendimien -tos del patrimonio y de otras actividade s partidistas

20% igual, 80% propor -cional a votos

Desenvo lvimiento instituci o-nal, capacitacin y formaci n poltica

De afiliados, no afiliados, rendimien -tos del patrimonio y de otras actividade s partidistas

30% igual, 70% propor -cional a votos

Exenci n de impuestos a bienes ra-ces,

a adquisici ny transferencia de los mis-mos y a las rentas de inversiones partidist as

propor No es -cional explcito a votos

PROHIBICIONES Donaciones annimas

Argentina X Si no tienen residencia o domicilio en el pas. Tambin es para las

Donaciones de personas jurdicas extranjeras

Slo las Agrupaciones Ciudadanas

LMITES ACTUALES PASES Lmites a gastos LMITES Lmites a donaciones

Lmites a duracin de campaas

Suspensin de la financiacin pblica anual

Suspensin de la financiacin pblica de campaas

no a-signado a actividades de capa-citacin para la funcin pblica, formacin de dirigentes e inves-tigacin

David Roll Daniel Oscar Daniel Feliciano

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