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ARTIGO ARTICLE

Do direito incondicional condicionalidade do direito: as contrapartidas do Programa Bolsa Famlia Unconditional to conditional rights: counterparts in Brazils Family Allowance Program

Giselle Lavinas Monnerat 1 Mnica de Castro Maia Senna 2 Vanessa Schottz 3 Rosana Magalhes 4 Luciene Burlandy 5

Departamento de Poltica Social, Faculdade de Servio Social, UERJ. Rua So Francisco Xavier 524/ 829, Maracan. 20550-900 Rio de Janeiro RJ. glmonnerat@yahoo.com.br 2 Programa de Estudos Psgraduados em Poltica Social, Escola de Servio Social, UFF. 3 Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional (FASE). 4 Departamento de Cincias Sociais, Escola Nacional de Sade Pblica, FIOCRUZ. 5 Departamento de Nutrio Social, Faculdade de Nutrio, UFF.

Abstract This paper analyzes the concepts and challenges of the counterpart contributions demanded by Brazils Family Allowance Program, which requires mandatory school attendance for children and adolescents, and healthcare for children, pregnant women and breast-feeding mothers. These issues are prompting much discussion in Brazil and elsewhere in the world. This study charts theoretical aspects that underpin arguments for and against conditional cash transfer programs, through a review and systematization of the literature and a study of the related legislation. This analysis demonstrates that the opponents of counterpart obligations claim they breach unconditional rights to citizenship. Some supporters of these conditional transfers believe that a return is required for these benefits, while others see such requirements as a strategy for ensuring easier access to social welfare services, thereby breaking away from the cycle of poverty. Although latter view is present in Brazils original Family Allowance Program, the manner in which supplementary legislation defines the application of the conditions is coercive and remote from the concept of social insertion. Key words Social policy, Conditional income transfers, Social welfare

Resumo Este artigo analisa a concepo e desafios em torno da exigncia de contrapartidas do Programa Bolsa Famlia (PBF). A obrigatoriedade de insero de crianas e adolescentes na escola e de crianas, gestantes e nutrizes nos servios de sade central no desenho do PBF e, semelhana do que ocorre em outros pases, tem sido alvo de intensa polmica. Busca-se, assim, mapear a discusso terica que embasa os argumentos favorveis e contrrios aos programas de transferncia monetria condicionada, utilizando como estratgia metodolgica a sistematizao bibliogrfica e estudo da legislao do PBF. A anlise demonstra que, se de um lado, esto aqueles que rejeitam as contrapartidas sob alegao de que estas feririam o direito incondicional de cidadania, de outro, situam-se os que defendem as condicionalidades sob argumentos distintos. Aqui esto tanto concepes que entendem que preciso dar algo em troca do recebimento do benefcio quanto aquelas que vem tais exigncias como estratgia para favorecer o acesso aos servios sociais e romper o ciclo da pobreza. Esta ltima viso est presente nos documentos oficiais do programa. Porm, na legislao complementar, a operacionalizao das condicionalidades definida de forma coercitiva, distanciando-se da concepo de insero social. Palavras-chave Poltica social, Transferncia condicionada de renda, Assistncia social

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Introduo
A preocupao em prover assistncia social aos mais pobres acompanha a histria da formao e posterior desenvolvimento do capitalismo. A ruptura com os padres de relaes tpicas da ordem feudal e a visibilidade e emergncia da pobreza enquanto questo social introduziram, desde cedo, o debate sobre a associao entre assistncia e trabalho. Ainda nos sculos XVII e XVIII, no contexto de constituio do mercado de trabalho, predominava uma concepo moralista da pobreza, que atribua as causas da condio de pobre a falhas de carter individual. Assim, a prestao da assistncia social assumia carter punitivo que exigia em troca da ajuda a realizao de trabalhos forados por parte dos beneficirios. Rupturas com esta lgica so gestadas ao final do sculo XIX, no contexto da emergncia do operariado como ator poltico e do conseqente processo de lutas pelo reconhecimento dos direitos polticos. Abre-se espao, assim, para a propagao de idias no liberais que contribuem para a tematizao do direito ao trabalho e para o redimensionamento das questes morais e sociais ligadas pobreza, que tero impacto profundo no desenho futuro das polticas sociais. A partir desse momento, a perspectiva de responsabilidade individual em arcar com os custos da reproduo da prpria vida cede lugar noo de que todos devem participar na proviso de bem-estar a todos os cidados. O Estado adquire papel central na regulao da vida social e a constituio do Welfare State representou a institucionalizao de um relativo consenso acerca da noo de pobreza como uma questo social, sendo dever do Estado equacion-la. A despeito das condies macroeconmicas positivas de vrios pases que desenvolveram o Welfare State no sculo XX, o avano dos direitos de cidadania conformou, ao menos na Europa, generosos sistemas de proteo social que, na sua concepo, desvincularam a relao tradicional entre assistncia e trabalho. justamente esta viso solidarista de direito social que permite inaugurar concepes de sistemas abrangentes de proteo social universais e sem condicionalidades. Todavia, no cenrio recente marcado pela reestruturao do mundo do trabalho e pela chamada crise do Welfare State, o debate sobre as relaes entre assistncia e trabalho vem sendo retomado a partir do enfoque sobre os desafios da insero social, o que implica, para alguns estudiosos, redimensionar a noo clssica de direito social. No mbito deste processo, ganha

destaque o desenvolvimento de experincias de transferncia condicionada de renda que recupera, sob novas bases, a polmica em torno da insero social e da cobrana de contrapartidas dos beneficirios. Tambm no Brasil, mudanas no padro de proteo social vm sendo adotadas nas ltimas dcadas, ainda que com grandes especificidades em relao aos pases europeus. Neste sentido, crucial reconhecer que os altos ndices de pobreza bem como as fragilidades do nosso sistema de proteo social do o tom da complexidade dos problemas a serem enfrentados. no esteio desse processo que se verifica, desde os anos 1990, uma profuso de experincias de implementao de programas de transferncia condicionada de renda dirigidos populao pobre. Entretanto, somente com a criao do Programa Bolsa Famlia (PBF), em 2003, que este tipo de programa se espalha por todo o pas, atingindo grau de cobertura significativo. O PBF cuja gesto deve se pautar na descentralizao, intersetorialidade e controle social exige das famlias beneficiadas o cumprimento de uma agenda de compromissos as chamadas condicionalidades traduzidas na obrigatoriedade de insero de crianas, adolescentes, gestantes e nutrizes em determinados programas de sade e de crianas e adolescentes na escola. Em situao de no cumprimento de tais exigncias, as famlias beneficirias devem ser desligadas do Programa. O objetivo deste artigo consiste precisamente em analisar a concepo de contrapartidas no desenho do Programa Bolsa Famlia, tendo como referncia o debate internacional sobre o tema. Busca-se, assim, examinar os diversos argumentos favorveis e contrrios formulao de programas de transferncia de renda condicionada para melhor situar o caso brasileiro. A reviso bibliogrfica e o estudo da legislao sobre o PBF foram os principais procedimentos metodolgicos que subsidiaram a discusso aqui empreendida.

Programas de transferncia de renda no cenrio internacional

Origens dos programas de transferncia de renda Os programas de transferncia de renda no so propriamente uma novidade na histria recente das polticas sociais. Diversos autores, entre eles Silva1, Suplicy2, Lavinas3 e Branco4, reali-

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zam importante resgate das origens e do debate em torno de tais programas, tanto nos Estados Unidos da Amrica quanto na Europa. De acordo com Suplicy2, uma primeira proposta de renda para todos como meio de sobrevivncia feita por Thomas More em seu livro Utopia, de 1516. No entanto, somente com a Speenhamland Law, promulgada na Inglaterra em 1795, que se pode falar mais especificamente da origem deste tipo de assistncia1. Trata-se do primeiro programa de transferncia de renda conhecido na Europa industrial e que marca uma inflexo na poltica social desenvolvida na Inglaterra desde 1536 sob a vigncia das denominadas Leis do Pobres. De acordo com Pereira5, as Leis dos Pobres formavam um conjunto de regulaes pr-capitalistas que se aplicava s pessoas situadas margem do trabalho, como idosos, invlidos, rfos, crianas carentes, desocupados voluntrios e involuntrios, etc.. Neste contexto, os pobres vlidos eram obrigados a aceitar qualquer tipo de trabalho, a mendicncia era castigada e somente os incapacitados tinham direito assistncia social. Na verdade, a gesto da pobreza tinha carter mais punitivo do que protetor. Criada num contexto de grande perturbao social e agravamento da pobreza, a Speenhamland Law inglesa reconhece o direito dos pobres ao recebimento de uma renda mnima, independente de seus proventos e em funo de uma tabela que dependia do preo do po e do nmero de filhos. Para Polanyi6, tratava-se de assegurar o direito de viver, pois quando no era possvel garantir, atravs do trabalho, o suficiente para sobreviver, cabia sociedade fazer a complementao de renda. Nesta mesma ocasio, a assistncia social estendida aos pobres capacitados para o trabalho, situao inovadora para a poca e absolutamente contrria a lgica capitalista que se queria consolidar5. No entanto, no cenrio de expanso da revoluo industrial, esta lei logo se mostrou um impeditivo para a formao de um mercado de trabalho nos moldes capitalistas, tendo sido duramente criticada a partir do final do sculo XVIII. As principais crticas ressaltavam que o fato do indivduo receber assistncia mesmo que estivesse empregado fazia com que se tornasse improdutivo, j que o salrio podia ser complementado pela ajuda externa. Ademais, a existncia de fundos pblicos para subsidiar os salrios era vista como o principal impedimento constituio do proletariado industrial ao mesmo tempo em que, contraditoriamente, provocava o achatamento dos salrios6. Considerava-se, assim, que para conter a improdutividade dos empregados

e promover o mercado de trabalho capitalista era necessrio acabar com o direito incondicional dos pobres assistncia6. Com efeito, o tom moralista do debate sobre a ajuda aos pobres no sculo XIX e a reforma da Lei dos Pobres de 1834 reforaram a crtica a qualquer tipo de transferncia monetria aos grupos pauperizados. A Poor Law Reform de 1834 substituiu a Speenhamland Law e ps fim s dificuldades de constituio de um mercado de trabalho livre, haja vista que, alm da assistncia aos pobres ter se tornado residual, a abolio total da Lei do Domiclio (Act of Settlement de 1662), restituiu a mobilidade espacial do trabalhador. Neste cenrio, tem fim o direito ao rendimento mnimo e o indivduo, agora livre para se estabelecer em qualquer parquia, tem que garantir sua sobrevivncia no contexto da sociabilidade competitiva do capitalismo. Para Pereira5, a crtica proteo institucional cria as condies para o confronto ideolgico entre assistncia social e trabalho, alm da disseminao da concepo liberal de que a pobreza fruto do paternalismo e da tutela estatal. Sob a regncia da Lei dos Pobres de 1834, os pobres desempregados e incapazes ficaram sem assistncia, restando apenas a recluso nos albergues, onde a estigmatizao e a violao dos direitos marcaram a interveno pblica sobre a questo da pobreza no sculo XIX. Na contramo das crticas s propostas de transferncia de renda aos pobres, Thomas Paine, um dos idelogos da revoluo francesa e pioneiro na formulao de uma renda bsica incondicional, formulou, ainda no sculo XVIII, os argumentos segundo os quais todos teriam direito a usufruir da riqueza de uma nao. Entendeu que a origem da pobreza est na propriedade privada, o que justificaria a implementao de uma transferncia de renda para todos1,2,3,6. Entretanto, foi preciso esperar at o sculo XX para que os trabalhadores conquistassem direitos polticos e sociais. O debate sobre os programas de transferncia de renda no sculo XX at os dias atuais O debate que surge a partir das experincias internacionais sinaliza que a principal polmica em torno do tema se refere discusso renda mnima versus direito ao trabalho e direitos sociais versus contrapartidas exigidas dos beneficirios4. Assim, o que est em questo saber se, no atual quadro de transformao societria, os programas de transferncia monetria contribu-

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em para aprofundar os direitos de cidadania, ou, ao contrrio, concorrem para sua negao e regresso. A sistematizao dessa polmica no tarefa fcil, dado que as anlises sobre o tema so variadas, assim como tambm so diversas as propostas e experincias de programas de transferncia monetria. No sculo XX, notadamente aps a Primeira Guerra Mundial, amplia-se a defesa em torno dos programas de transferncia monetria como soluo para o problema do desemprego. As propostas de implementao destes programas assumem, em diferentes contextos, denominaes e perspectivas diversas. Nos Estados Unidos, as propostas de implantao de programas de transferncia monetria emergem em 1935 com o Programa de Auxlio s Famlias com Crianas Dependentes (Aid for families with dependent children AFDC), que pagava um complemento s famlias com renda abaixo de um determinado valor. Nos anos 1960, os programas de transferncia monetria foram bastante tematizados, tendo sido aprovado, em 1974, o Crdito Fiscal por Remunerao Recebida (Earned Income Tax Credit - EITC), que era um complemento monetrio s famlias, com crianas, inseridas no mercado de trabalho. A formatao de tais programas nos Estados Unidos est associada concepo de imposto negativo e a processos de focalizao e critrios rgidos de insero no mercado de trabalho1,2. Milton Friedman identificado como o idealizador do imposto negativo. Representando a corrente liberal, essa proposta apia-se na idia de minimizao do Estado interventor por considerar que grande parte dos problemas de ordem fiscal deve-se justamente ao alargamento das aes estatais. Uma das preocupaes centrais do imposto negativo a promoo de uma estratgia de transferncia monetria que no seja capaz de criar um estmulo ao cio. Para tanto, fixada uma linha de pobreza, atravs de um rigoroso teste de meios, acima da qual a pessoa paga o imposto e abaixo recebe um determinado valor complementar renda auferida atravs do trabalho1. Dessa forma, o imposto negativo apresenta componentes fortemente baseados no individualismo, no mercado auto-regulador e na concepo de que o pobre precisa ser constantemente estimulado ao trabalho, criando fortes processos de estigmatizao social. Grande parte das crticas ao imposto negativo, conforme mostra Branco4, relaciona-se perspectiva de monetarizao do apoio social, alm de desconsiderar o aspecto multidimensional da pobreza, j que elimina a prestao dos demais servios sociais.

Tambm na Europa, desde os anos 1930, diversos pases introduziram programas de transferncia de renda nas formas de benefcios destinados a crianas, idosos, deficientes, invlidos, aos com baixos rendimentos e os relativos ao seguro desemprego. O primeiro pas a implementar este tipo de programa foi a Dinamarca em 1933, seguida da Inglaterra em 1948, Alemanha em 1961, Holanda em 1963, Blgica em 1974, Irlanda em 1974, Luxemburgo em 1986 e mais recentemente a Frana em 1988, apresentando cada qual diferentes padres e nomenclaturas. Interessa salientar que, diferentemente dos Estados Unidos, a instituio destes programas na Europa se deu sob a influncia do debate sobre a Seguridade Social inaugurado, nos anos 1940, por Beveridge4,5,7,8. efetivamente aps a Segunda Guerra Mundial, com a consolidao dos Welfare States, que acontecem mudanas importantes no padro de interveno social nas economias capitalistas avanadas, notadamente na Europa. Neste cenrio, uma outra perspectiva de justia social acompanha a ao social do Estado, onde a figura do pobre merecedor d lugar ao indivduo portador de direitos. Nos pases europeus, sobretudo, desenvolvese um forte debate acerca da inadequao do Welfare State diante dos dilemas da sociedade salarial e do pleno emprego. , portanto, nessa circunstncia que as proposies em torno dos programas de transferncia monetria so retomadas como parte da reflexo sobre o futuro do Welfare State e do questionamento da centralidade do trabalho como meio privilegiado de acesso renda. Nesta conjuntura, o debate sobre os programas de transferncia monetria intensificado e surgem propostas que se diferenciam, principalmente, pela forma de conceber a relao entre renda e trabalho (se vinculada ou desvinculada), se a favor da condicionalidade ou incondicionalidade, focalizado ou universal ou ainda se adota a perspectiva da substituio ou complementariedade ao sistema de proteo existente. A Renda Bsica Incondicional (RBI) de Van Parijs9,10,11 se referencia na perspectiva de que o Welfare State no se sustenta mais e, por isso, uma renda universal, incondicional, independente do trabalho e dos testes de meios e de qualquer contrapartida fundamental para conferir cidadania aos excludos. Para o autor, a combinao desses critrios se configura numa resposta ao desafio conjunto de enfrentar a pobreza e o desemprego, a partir de um novo paradigma no qual a renda desvinculada do trabalho. Com base nas transformaes contempor-

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neas no mundo do trabalho, Aznar12 e Gorz13,14 entendem que, em face da lgica atual em que a produtividade vem aumentando pari passu diminuio do emprego da fora de trabalho, a renda no pode ser conseqncia da quantidade de trabalho. Diferente de Van Parijs, estes autores propem que os programas de transferncia monetria sejam complementares e no substitutivos ao sistema de proteo social. Assim, a Renda Social proposta por Andr Gorz13,14 e o Segundo Cheque defendido por Guy Aznar12 partem da concepo de que a desvinculao da renda de um trabalho produtivo humilhante e estigmatizante e, portanto, baseia-se na proposio de um sistema de transferncia de renda associada reduo progressiva do tempo de trabalho para todos aliada a uma poltica de qualificao profissional efetiva e consistente. A reduo do tempo de trabalho teria o potencial de gerao de novas oportunidades para todos e de distribuio da riqueza socialmente produzida. A idia de que se possa criar a sociedade de tempo livre, na qual as pessoas poderiam desenvolver com liberdade seus projetos pessoais e sociais13,14. Entre os crticos da proposta de alocao universal, possvel perceber a preocupao com os desdobramentos da dissociao da renda do trabalho nos processos de integrao e insero sociais. Rosanvallon8, um dos principais representantes desta vertente, chama ateno para o fato de que repensar as relaes entre direitos sociais, renda e trabalho implica compreender os impactos da crise do trabalho nas redes de sociabilidade e nos circuitos de reciprocidade e solidariedade. Para este autor, a cidadania passiva alimentada pelo Welfare State teria reforado o papel do Estado como principal agente da solidariedade e enfraquecido os circuitos de responsabilizao social. A perspectiva de universalizao dos benefcios sociais sem contrapartida ou envolvimento dos atores sociais no seria, portanto, capaz de solucionar os problemas atuais ligados pobreza e excluso social. Nesta direo, a insero social assinalada por Rosanvallon8 como uma nova concepo de direito social. A principal expresso da vertente de insero social o programa Renda Mnima de Insero (RMI), institudo na Frana em 1988. O RMI um programa destinado a todas as pessoas maiores de 25 anos que no aufiram renda suficiente para a garantia da sobrevivncia. Para a seleo da populao, utilizado o recurso de testes de meios, sendo que a proteo ao beneficirio se estende garantia de acesso sade e moradia, dentre outros servios sociais8,15. No desenho do RMI, no h previso de limite de tempo de per-

manncia no programa, pois que o objetivo principal preparar o indivduo para a insero ou reinsero no mercado de trabalho. Nos Estados Unidos, vm se discutindo e desenvolvendo, desde os anos 1980, experincias de programas de transferncia monetria que condicionam a prestao da assistncia social ao exerccio de algum tipo de trabalho. No governo Ronald Reagan, sob a influncia da crtica liberal ao Welfare State, as reformas empreendidas no campo da poltica social passam a se associar idia de workfare. Para Rosanvallon8, possvel identificar nesta perspectiva do workfare uma importante convergncia filosfica com a noo de pobreza que predominou at meados do sculo XIX. Para o autor, a orientao que preside a cobrana de contrapartida no mbito do workfare americano nos anos 1980 no se enquadra no debate sobre a constituio de novos direitos sociais: Apreendido nessa perspectiva, o tema do workforce era equvoco; correspondia mais a uma estratgia de enquadramento e de disciplina dos pobres, principalmente dos jovens, do que uma nova abordagem dos direitos sociais e de insero na sociedade 8. Particularmente na dcada de 1990, disseminou-se a idia de que a assistncia social ofertada pelo Welfare State americano criava dependncia e uma certa permissividade com relao aos esforos pessoais necessrios para a insero no mercado de trabalho. Com a inteno de romper com esta lgica, proposto, no governo Bill Clinton, a reduo do tempo de permanncia dos beneficirios nos programas de transferncia monetria. Assim, aps o prazo de dois anos, os beneficirios que no tivessem retornado ao mercado de trabalho deveriam prestar servios coletividade. Segundo Rosanvallon8, tais mudanas no foram muito bem sucedidas visto que houve resistncia por parte de sindicatos de trabalhadores que temiam a reduo do nmero de empregos e tambm de liberais que previam que a interveno do Estado fosse ampliada, principalmente em razo da necessidade de incrementar o nmero de empregos. Os democratas tambm rechaavam a idia de contrapartidas por acreditarem que este tipo de cobrana fere os direitos de cidadania. Assim, ao analisar a experincia americana, Rosanvallon8 associa a lgica e ideologia do workfare mais diretamente s reformas implementadas na dcada de 1980. Com efeito, para este autor, na era Clinton h certo afastamento da crtica moralista ao Welfare State que predominou na dcada anterior, prevalecendo a idia de que o trabalho mais importante do que o apoio gratuito do Estado.

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No entanto, quando este autor compara as polticas de insero social promovidas nos Estados Unidos e na Europa, a partir principalmente dos anos 1990, demonstra que existem importantes clivagens entre as duas experincias que se originam, fundamentalmente, dos diferentes tipos de Estado de Bem-Estar erigidos nestas regies. Nos Estados Unidos , se consolidou um modelo de welfare residual, cuja lgica liberal de no interveno estatal produziu um tipo de poltica de insero estrita. Os conservadores liberais temiam que essa perspectiva de poltica social viesse a ampliar ou recolocar a questo da interveno do Estado, especificamente na gerao de mais empregos pblicos. Na Europa, ao contrrio, a experincia dos programas de insero social foi desenvolvida sob a cultura e tradio de um Welfare State universal redistributivo o que trouxe, na viso de Rosanvallon8, possibilidades mais fecundas para se pensar o redimensionamento dos direitos sociais e da insero no mundo do trabalho. Sobre a noo de insero presente no desenho do RMI, preciso ressaltar dois pontos importantes: o primeiro que ao aderir ao programa a pessoa assina um contrato com o Estado aceitando a sua participao nas diversas aes voltadas para a sua insero social; o segundo que as aes devem ser definidas a partir da necessidade e da capacidade de cada um, havendo, portanto, a necessidade de um acompanhamento individual atravs das instituies estatais1,8,16. Alm disso, o beneficirio do RMI tem a garantia de acesso a um conjunto de servios sociais. Rosanvallon8 argumenta que este programa de insero apresenta a qualidade de conjugar o direito social, medida que acessvel a todos aqueles que esto excludos, a um contrato, visto que exige contrapartidas. Nesse caso, as contrapartidas representam uma nova forma de relao entre indivduo e sociedade que tambm se responsabiliza pela insero social. No entanto, h muitas polmicas com relao ao RMI. A crtica mais severa se dirige a exigncia de celebrao de um contrato, visto que isso, na viso de muitos analistas, facilitaria o desenvolvimento de controle rgido sobre os beneficirios, sendo tambm uma forma de estigmatizao social. Chama ateno tambm a crtica viso reducionista da insero enquanto possibilidade de empregar as pessoas em empresas e instituies em detrimento de se pensar a insero como processo amplo e permanente de cada indivduo. Sendo assim, a excluso no entendida como fenmeno coletivo e estrutural. Para alguns autores, uma prova disto o fato dos contratos do RMI

serem feitos de forma individual e vir se traduzindo em um tipo de insero cada vez mais precria dos beneficirios do programa1. Tambm na Amrica Latina, os programas de transferncia monetria esto bastante disseminados e as principais experincias tm sido acompanhadas da exigncia de contrapartidas por parte dos beneficirios. Na maioria dos programas desenvolvidos nos pases latino-americanos, a questo da contrapartida/condicionalidade assume recortes um pouco diferentes quando comparados com a perspectiva de insero social desenvolvida, por exemplo, na Frana. Em nosso continente, predomina a lgica de cobrana de contrapartidas no sentido da insero nos servios de sade e educao, cujo objetivo ampliar o acesso da populao beneficiria aos direitos sociais, no se tratando, pois, de buscar (re) inserir o indivduo no mercado de trabalho. Estas diferentes vises sobre a insero social esto, certamente, relacionadas s diferentes realidades do sistema de seguridade social presentes na Europa e Amrica Latina. No Brasil, de igual modo, o Programa Bolsa Famlia (PBF) caracteriza-se como um programa de transferncia monetria que exige contrapartidas relacionadas insero nos servios de educao e sade.

Contrapartidas no Programa Bolsa Famlia

No nenhuma novidade demarcar que o padro de proteo social historicamente construdo no Brasil caracterizou-se pelo predomnio de uma lgica corporativista e meritocrtica, em que os direitos sociais estavam vinculados proteo de determinadas categorias profissionais contra riscos de perda da sua capacidade laboral e baseavam-se na contribuio prvia. Por outro lado, aos excludos do mercado formal de trabalho eram destinadas aes assistenciais pontuais. Essa lgica de construo dos direitos sociais contribuiu enormemente para interditar as possibilidades de desenvolvimento de um sistema de proteo social abrangente e universal entre ns. A introduo do conceito de seguridade social no texto constitucional de 1988 buscou romper com o padro acima referido, consagrando a universalidade dos direitos sociais e a responsabilizao do Estado em prover tais direitos como princpios norteadores da organizao do sistema de proteo social brasileiro. No entanto, a institucionalizao da noo de seguridade social tem enfrentado enormes resistncias, que pem em risco o prprio iderio constitucional.

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A adoo de medidas voltadas estabilizao monetria, eficincia macroeconmica e restrio dos gastos pblicos, sobretudo a partir da segunda metade dos anos 1990, constrangeu as possibilidades de construo de polticas sociais mais abrangentes e universais, dando espao para a defesa e implantao de aes focalizadas nos grupos mais pobres. Dentro desse cenrio, marcado pela grave crise econmica (expressa nas altas taxas de desemprego e no aumento da informalidade) e pela emergncia de novos atores sociais na cena pblica, o tema da pobreza e das desigualdades sociais ganha relevo na agenda pblica, incitando o debate poltico e acadmico em torno da questo e cobrando respostas dos governantes. Assim, os anos 1990 assistem a uma profuso de experincias e programas pblicos voltados garantia de renda mnima para famlias em situao de vulnerabilidade social e fome. Iniciativas municipais e estaduais ganham flego enquanto crtica centralizao decisria, ao assistencialismo, ao clientelismo e descontinuidade das aes governamentais, conformando as estratgias e a dinmica das mudanas institucionais no campo da proteo social. Tais programas buscavam associar ao benefcio monetrio o estmulo freqncia escolar e o acesso aos servios bsicos de sade. Inspirado nessas experincias municipais, o governo federal criou alguns programas nacionais de transferncia monetria, o que permitiu sua difuso no cenrio nacional. Todavia, problemas relativos ao carter fragmentado e pouco eficaz destes programas persistiam. Buscando responder, em parte, a essa questo, o governo federal criou em 2003 o Programa Bolsa Famlia (PBF), unificando quatro destes programas anteriormente existentes (Bolsa-Escola, Bolsa Alimentao, Auxlio-gs e Carto Alimentao). Como dito na lei de criao do programa, tal unificao visa melhorar a gesto e aumentar a efetividade do gasto social atravs da otimizao e racionalizao, ganhos de escala e facilidade da interlocuo do governo federal com estados e municpios17. O PBF prioriza a famlia como unidade de interveno, sendo destinado quelas que se encontram em situao de pobreza ou de extrema pobreza. O critrio fixado por uma linha estabelecida a partir da renda familiar, cujo valor de, no mximo, R$ 120,00 per capita17. Ao unificar os programas de transferncia monetria, o PBF incorpora as diversas condicionalidades exigidas nos programas anteriores, sendo que a oferta dos servios e o monitoramento das condicionalidades fica a cargo dos

municpios. Cabe s famlias beneficirias do PBF manter as crianas e adolescentes na escola, cumprindo a exigncia de 85% de freqncia escolar. As famlias tambm devem estar vinculadas aos servios de sade para acompanhamento de crianas de zero a seis anos, das gestantes e nutrizes em programas de sade especficos, estando prevista ainda a participao em atividades educativas sobre sade e nutrio. Recomenda-se a adoo de programas complementares, tais como aqueles voltados gerao de emprego e renda; cursos profissionalizantes; micro-crdito; compra de produo agrcola familiar, entre outros. Estas aes, no entanto, no integram o conjunto de condicionalidades imposto pelo Bolsa Famlia, fato que levanta questes sobre o alcance das contrapartidas como estratgia de incluso social, tal como enunciado em documentos oficiais do programa. O tempo de permanncia no Programa no estipulado, mas a legislao do PBF (Portaria Interministerial 551 de 9 de novembro de 200517) muito clara quanto aos motivos de desligamento das famlias, sendo um deles justamente o descumprimento das condicionalidades. A lei define ainda que todas as instncias de governo tm responsabilidade na gesto das condicionalidades, porm sobre o municpio que recai a maior parte das tarefas, principalmente aquelas relativas oferta dos servios de educao e sade previstas. A exigncia de contrapartidas , portanto, um ponto central do desenho do PBF e vem se traduzindo em uma questo bastante polmica. A controvrsia aparece, por um lado, no reconhecimento de que as condicionalidades do programa tm potencial de pressionar a demanda sobre os servios de educao e sade, o que, de certa forma, pode representar uma oportunidade mpar para ampliar o acesso de um contingente importante da populao aos circuitos de oferta de servios sociais e, por outro lado, se traduz na idia de que, medida que o direito social condicionado ao cumprimento de obrigatoriedades, podem ser ameaados os princpios de cidadania3. O debate em torno das contrapartidas dos programas de transferncia monetria abarca diferentes posies. Lavinas18 afirma que a contrapartida condiciona o direito constitucional assistncia ao cumprimento de exigncias numa situao em que os potenciais beneficirios j esto em situao bastante vulnervel. Por outro lado, Silva19 compreende a contrapartida como uma possibilidade de combinao do assistencial/compensatrio com o estrutural, visto que,

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por exemplo, a prpria exigncia de manter crianas na escola que permitiria minimizar os efeitos do trabalho infantil sobre as oportunidades de escolaridade de crianas e jovens. Logicamente que, dentro desta perspectiva, no cabe nenhum grau de punio s famlias. No entanto, quanto a este debate, preciso, em primeiro lugar, ter em mente que a contrapartida exigida no se configura em termos de contribuio financeira tal como no passado meritocrtico de nossa poltica social. Mas isso, de fato, insuficiente para descartar a reflexo sobre a pertinncia ou no desta exigncia. Assim, permanece a questo: a contrapartida uma cobrana indevida, j que o direito uma prerrogativa dos membros de uma sociedade? Ou aceitvel, principalmente no caso brasileiro, porque se trata de envolver as famlias num circuito virtuoso de direitos e deveres com potencial para ultrapassar o assistencialismo e fomentar a cultura cvica e garantir o acesso a uma rede extensa de proteo social? Como demonstra a experincia internacional, ao exigir uma contrapartida dos beneficirios, os programas de transferncia monetria introduzem, ao mesmo tempo, a difcil escolha entre, de um lado, romper com a noo de direito incondicional, medida que os compromissos tornam os beneficirios co-responsveis pela superao de suas dificuldades, e, de outro lado, adotar a estratgia de exigir contrapartidas com a perspectiva de atacar, de uma s vez, vrias dimenses da pobreza. Esta ltima vertente visa, portanto, suprir uma deficincia de longa data, atendendo a um conjunto de carncias jamais consideradas no rol de polticas e programas sociais brasileiros. No entanto, tal perspectiva torna-se bastante complexa quando a legislao referente ao PBF se preocupa em detalhar o processo de punio s famlias que no cumprirem as condicionalidades. Permanece, assim, na ordem do dia, a instigante questo condicionalidade versus incondicionalidade dos programas de transferncia monetria. No caso brasileiro, para alm dessa polarizao, a aposta dos idealizadores do PBF de que tal exigncia pode favorecer a cidadania pois a relaciona ampliao do exerccio do direito sade e educao, ainda incompletos entre ns. Com efeito, de se notar que a condicionalidade apresentada, pelos formuladores do Programa, como sinnimo de incluso social e emancipao. Entretanto, no se pode deixar de pontuar que, uma vez exigidas condicionalidades, preciso traar mecanismos consistentes de acompanhamento social das famlias beneficirias, ten-

do em vista a necessidade de reverter tal exigncia em oportunidade de insero social. Desta forma, pode-se afirmar que a adoo de condicionalidades em programas de transferncia de renda somente vlida quando entendida e implementada como estratgia de ampliao do acesso aos servios sociais e polticas de emprego e renda, no sendo, portanto, o mero reflexo de uma viso restritiva do direito social. Sobre essa perspectiva, interessa analisar o contedo e a dimenso das aes de controle e acompanhamento das condicionalidades adotadas pelos formuladores do Programa e traduzidas na legislao. Com efeito, conta-se hoje com uma base legal bastante detalhada para exercer controles rigorosos sobre as famlias beneficirias, na qual as punies vo desde o bloqueio do benefcio por trinta dias at seu cancelamento. O contedo punitivo desta legislao bastante surpreendente porque, at ento, o conjunto de dispositivos legais permitia imaginar que a concepo em torno das condicionalidades tinha carter primordialmente estratgico, no sentido da ampliao do acesso dos beneficirios aos servios sociais. No entanto, uma questo crucial colocada pelo Bolsa Famlia a conhecida fragilidade da institucionalidade pblica para acompanhar o cumprimento das condicionalidades, o que permite que se questione a capacidade dos municpios para realizar esta tarefa a contento. Diante do reconhecimento de que a implementao descentralizada de programas sociais tende a produzir, no nvel local, interpretaes singulares e muitas vezes diferentes dos objetivos enunciados pelos formuladores do programa, o governo federal optou por adotar a estratgia de incentivar financeiramente os municpios que mantiverem determinado nvel de qualidade da gesto do programa. Para isso, foi criado o ndice de Gesto Descentralizada (IGD) que agrupa quatro variveis, sendo que uma delas mede o grau de controle das condicionalidades do PBF. Decerto, bastante provvel que o Bolsa Famlia provoque efeitos positivos do ponto de vista da ampliao do acesso educao e sade, notadamente de uma frao da populao que historicamente apresenta baixo poder de utilizao destes servios. possvel at que um contingente no desprezvel de pessoas que nunca freqentou os servios de educao e sade seja includo, via o Bolsa Famlia, pela primeira vez neste circuito, mesmo que ainda limitado, de cidadania social. Este certamente tende a ser um dos efeitos esperados da implementao das condicionali-

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dades. No entanto, se o incentivo do governo federal para deslanchar o acompanhamento das condicionalidades se resumir ao financiamento, h o risco de disseminao de uma concepo restrita da questo, cuja conseqncia o desenvolvimento de mero controle da freqncia escolar e da adeso s aes de sade. A rigor, a idia-chave do acompanhamento das condicionalidades deveria englobar aes sociais mais amplas com vistas a potencializar uma rede de proteo social em torno dos beneficirios do programa. Desse modo, se, por um lado, essa perspectiva do acompanhamento est vinculada concepo de condicionalidade enquanto uma estratgia que visa, de alguma forma, interferir nas situaes estruturais responsveis pela persistncia da pobreza, por outro lado, a legislao que regulamenta a forma de gesto do acompanhamento das condicionalidades, como vimos, se aproxima mais da concepo de punio e fiscalizao do que propriamente dos objetivos enunciados de insero social. Chama-se ateno, ento, para a necessidade de se proceder a uma diferenciao entre controle estrito da freqncia escolar e da insero nos servios de sade e acompanhamento social dos beneficirios. Este ltimo requer estabelecimento de vnculo com as famlias e propostas de interveno social mais amplas. No obstante os desafios mencionados, devese acrescentar que a presena de condicionalidades no PBF pode favorecer a gesto intersetorial das polticas sociais, mesmo que ainda dentro do espectro de ao da educao, sade e assistncia. Obviamente que se corre o risco destas aes ficarem limitadas justaposio de aes muito pontuais. Outro aspecto a ser problematizado com relao s contrapartidas que, mesmo supondo que o acompanhamento das condicionalidades ocorra em condies ideais, igualmente vlido indagar sobre o alcance e qualidade da educao pblica vis vis s exigncias atuais do mercado de trabalho, tendo em vista promover a independncia das famlias com relao ao benefcio. Importa tambm investigar a capacidade dos servios de sade para absorver o aumento de demanda que possivelmente o programa provocar, assim como questionar a condio marginal que as aes ditas estruturais parecem representar no contexto de implementao do PBF.

Consideraes finais
A exigncia de contrapartidas talvez uma das

novidades mais importantes no desenho do Bolsa Famlia e, ao mesmo tempo, uma polmica central do programa. Muitos questionam a legitimidade da contrapartida, j que este benefcio um direito social e deve ter carter incondicional. Por outro lado, no caso brasileiro, que apresenta muitas fragilidades no processo de constituio da seguridade social, preciso, segundo os idealizadores do Programa, criar mecanismos que estimulem a insero das famlias nos servios de educao e sade, tendo em vista a perspectiva de ruptura com o ciclo reprodutivo da pobreza. Cabe ressaltar que as condicionalidades do PBF apresentam caractersticas bastante diferentes da maioria das experincias europias. Enquanto o eixo central das propostas desenvolvidas na Frana foi, por exemplo, o de resgatar vnculos com a atividade produtiva no mercado de trabalho e com as distintas redes de sociabilidade20, na experincia nacional, talvez em razo de no termos constitudo um Welfare State universalista, o benefcio monetrio foi condicionado freqncia da criana, da nutriz e gestante s aes de sade e educao, com repercusses distintas no alcance da interveno pblica na rea social. Em que pese a diferena acima mencionada, observa-se que tal como na experincia francesa, a lgica da contrapartida exigida no PBF est embasada numa perspectiva de que os direitos sociais so definidos de forma contratual, articulando direito e obrigao. Embora no caso brasileiro no haja expediente que configure um contrato em termos jurdicos, a articulao entre direito e obrigao tambm central, estando claras as punies e os motivos de desligamento das famlias do programa. No que tange aos principais dilemas da implementao das condicionalidades, pode-se dizer que se, por um lado, tais exigncias tm potencial para facilitar o acesso de camadas da populao que dificilmente conseguiriam chegar aos servios, por outro, coloca a dvida sobre a capacidade de os servios de educao e sade absorverem adequadamente o aumento de demanda resultante da implementao do programa. O mais grave que estamos diante de uma situao em que se questionam as condies e a capacidade mesma dos municpios ofertarem o que de mais bsico est previsto no elenco de direitos sociais, isto , as aes de sade e educao. A perspectiva de punir as famlias que no cumprirem as condicionalidades parece incompatvel com os objetivos de promoo social do Programa. Nesta direo, no se pode deixar de considerar as condies que as famlias pobres

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dispem para atender as requisies impostas, tendo em vista as dificuldades cotidianas de sobrevivncia a que a maioria est exposta. Do ponto de vista das possibilidades de reverso de algumas condies estruturais que geram a pobreza, o Bolsa Famlia apresenta, com certeza, inmeras fragilidades. Ademais, preciso assinalar que as expectativas de superao da pobreza depositadas no programa so bastante elevadas se considerarmos o grau de desigualdade social existente, o acmulo de vulnerabilidades que a populao pobre est submetida, a debilidade do nosso sistema de proteo social e, em geral, o baixo valor do benefcio. Com efeito, no se podem secundarizar os efeitos da histrica lgica de submisso da poltica social poltica econmica. Ainda assim, crucial compreender em que medida as condicionalidades do programa tendem a potencializar processos e resultados inter-

medirios virtuosos, tais como a esperada ampliao do acesso aos servios sociais e a promoo da intersetorialidade, questes altamente relevantes dentro do atual quadro de institucionalidade das polticas sociais no pas. Como se v, trata-se de um debate ainda em curso, que envolve uma srie de questes complexas, as quais merecem ser aprofundadas.

Colaboradores
GL Monnerat, MCM Senna e V Schottz participaram da concepo, redao e reviso crtica do artigo. R Magalhes e L Burlandy participaram da redao e reviso crtica do artigo.

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Artigo apresentado em 06/12/2006 Artigo aprovado em 16/03/2007 Verso final apresentada em 26/04/2007