El Estado prudencial

lvaro Espina
Presentacin (2) 1.- Introduccin: el Estado como bandido estacionario (2) 2.- El falso teorema de Coase. (12) 3.- Y..... el rgano cre la funcin: del Warfare al Welfare en Gran Bretaa y Suecia. (22) 4.- Norteamrica: Del darwinismo social al New Deal y de la Great Society a la ideologa de la perversidad. (31) 5.- Katrina y el Estado: Huracanes, cambio climtico y racionalidad. (39) 6.- Contingencia y riesgo en la sociedad reflexiva: el enfoque europeo. (46) 7.- Los orgenes del Estado prudencial: de la Previsin a la Prevencin. (53) 8.- El Estado prudencial: Previsin, Prevencin y Precaucin (PPP). (65) 9.- La crisis y la reconduccin del Estado de precaucin en Francia: Hipstasis del Estado de Bienestar versus Estado prudencial y Sociedad de bienestar. (77) 10.- La quiebra del principio no reformatio in peius en la legislacin social europea: El ejemplo sueco y su reforma. (90) 11.- La Alemania actual, o la sociedad del miedo (angst). (99) 12.- Sociedades de tres tercios: el teorema de la imposibilidad. (107) 13.- La encrucijada europea del Estado de bienestar: Una eleccin imposible? (113) 14.- Un sntoma significativo: el Estado de bienestar francs se rompe por su eslabn ms dbil (la segunda generacin inmigrante de las banlieues). (120) 15.- La crisis de un Estado de Bienestar sui generis: el caso de EEUU. (132) 16.- Dos quiebras: la de las pensiones de empresa y la quiebra del consumidor norteamericano. (138) 17.- El futuro de los tres mundos del bienestar, de Esping Andersen. (147) 18.- Contingencia, riesgo y precaucin en la Norteamrica actual: El efecto Katrina. (156) 19.- Sobre el papel del Gobierno y el proceso de eleccin social. (172) 20.- Una recapitulacin: La arquitectura del Estado prudencial. (183) 21.- Conclusin.- El Estado prudencial: de la autopoiesis a la reflexividad. (192) Abreviaturas para las Notas. (196) 28-marzo-2006

El Estado prudencial.
1.- Introduccin: el Estado como bandido estacionario
En su pretensin de alcanzar la supremaca del Papado sobre el Imperio, Gregorio VII equipar por primera vez en el siglo XI el poder poltico ejercido de manera autnoma vale decir, sin el control religioso ejercido por el propio papado- con el bandidaje a gran escala que pretende dominar a los hombres por medio de la soberbia, la traicin, el asesinato y toda especie de crmenes. Desde entonces el smil fue empleado con profusin a lo largo de todo el pasado milenio. A comienzos del siglo XX, Franz Oppenheimer defini el Estado como una pandilla de bandidos victoriosos que gobiernan sobre el grupo derrotado para dominarlo y explotarlo, asegurndose la permanencia en el poder a travs de la agresin, sin otro propsito que conservar su estatus y poder.1 La elaboracin ms sofisticada de esta idea es reciente y se debe al creador de la teora de la accin colectiva, el malogrado Mancur Olson. Toda su obra se basa en la paradoja de la relacin entre la racionalidad individual y la racionalidad colectiva a la hora de analizar aquellos actos cuyos beneficios recaen sobre un grupo y no se los puede apropiar ningn individuo particular. Cuando la apropiacin individual es completamente imposible, en economa se habla de bienes puramente pblicos; cuando esto solo sucede en parte, se dice que tal accin produce externalidades. En estos casos, el comportamiento racional de cada individuo consiste en esperar a que los dems acten, para beneficiarse del bien pblico sin pagar por l. A quienes se comportan de esta manera se les llama gorrones o viajeros sin billete (free-riders). En uno de sus ltimos trabajos, Olson en colaboracin con Avinash Dixit-2 concluye que cuanto ms grande es el grupo de referencia menor es la probabilidad de que alguno de sus miembros acte para conseguir el bien comn: esta probabilidad se hace cero cuando el coste del bien es superior al beneficio individual, y, en general, tiende hacia una proporcin

Vase Franz Oppenhemier, The State [edicin alemana original, 1908], Free Life Editions, New York 1975, disponible en: http://www.franz-oppenheimer.de/state0.htm.

Vase Avinash Dixit &Mancur Olson, Does Voluntary Participation Undermine the Coase Theorem?, Journal of Public Economics, (2000), vol. 76, n 3, pp. 309-335. En estos comentarios utilizo tambin la primera versin (Dixit-Olson [1]) The Coase Theorem is False: Coase's Insight is Nonetheless Mainly Right, draft 9/03/96, que me proporcion Mancur Olson, en la que los autores desarrollaban con mayor extensin algunas de sus ideas.

equivalente a la relacin entre el beneficio individual y el coste del bien. La consecuencia que extrajeron ambos autores es que cuando existen externalidades y bienes puramente pblicos, la racionalidad individual resulta no slo insuficiente para alcanzar la racionalidad social, de modo que la ausencia de coaccin u otro tipo de incentivos selectivos impide obtener resultados eficientes3, porque no se da el supuesto imprescindible para garantizar la cooperacin voluntaria. Enfrentados a tales condiciones, la eficiencia colectiva implica la existencia de ese conjunto de capacidades de coaccin, exclusin e incentivacin selectiva que constituye el contenido fundamental de lo que definimos como gobierno. Esta conclusin dista mucho del mundo relativamente confortable defendido por la ortodoxia neoliberal, segn la cual el gobierno puede subsumirse dentro del epgrafe de lo que una rama de la economa denomina costes de transaccin. Tales costes pueden ser minimizados de modo racional por la simple accin de los individuos en el mercado. De aceptar estas premisas, lo que convendra para maximizar el bienestar sera reducir al mnimo la accin del gobierno. En cambio, aquella conclusin supone entrar en otro mundo algo ms complejo en el que la calidad y la eficiencia de las instituciones importa, porque una y otra son parcialmente responsables de las diferencias en el grado de bienestar y el crecimiento de los pases.4 Esto se debe a que el principal bien pblico que el mercado no puede proporcionar por s mismo es la garanta del cumplimiento de las obligaciones y los contratos, como ya haba demostrado Douglas North en su anlisis histrico del Estado moderno.5 Es ms, la propia aparicin del mercado no habra sido posible sin el presupuesto de la renuncia de los individuos a ejercer la coercin para conseguir sus objetivos, proporcionando un mnimo de seguridad sin la que el sistema cristalizado de interaccin social se desintegra como ya afirmara Sorokin, hablando de las diferentes formas de guerra-. Un prerrequisito que la economa moderna haba dejado de lado hasta que Kenneth Arrow seal la necesidad de

Vase Dixit-Olson [1], p. 24. Tambin, A. Espina El paradigma de Pericles, el Teorema de Coase y la Unin Europea, Revista de Occidente, n 194/195, julio/agosto 1997, pp. 213-231.

Vase M. Olson Distinguished Lecture on Economics in Government: Big Bills Left on the Sidewalk: Why Somme Nations are Rich, and Others Poor, The Journal of Economic Perspectives, vol 10, n 2, spring 1996, pp. 5-24. He realizado una sntesis de su aportacin en la voz North, Douglas. C. En el Diccionario de Sociologa, Giner-Lamo- Torres (eds.) Alianza Edictorial, 2 ed., Madrid (2006?)

estudiar las condiciones precontractuales del contrato6. El intento del ltimo Mancur Olson se dirigi precisamente a cubrir ese vaco.7 Y, paradjicamente, su punto de partida para el anlisis de la estructura de la gobernabilidad moderna fue la misma astucia de la razn deplegada por Maquiavelo al construir el paradigma por el que el bienestar de la Repblica se consigue simplemente si el Prncipe conoce y acta de modo eficaz para alcanzar sus propios intereses. O sea, si acta de forma virtuosa, pero con un tipo de virtud (la virt) propia del Prncipe, que encarna al poltico por excelencia. Para Maquiavelo esta figura aparece con mayor frecuencia durante la etapa fundacional de las repblicas, en la que el poltico innovador acta al modo de los hroes griegos fundadores de las polis convertidos mitolgicamente en semidioses.8 Solo que, en lugar de apelar a la ambicin de dominacin personal y territorial directa, Olson con la colaboracin de Martin Mcguire- enfatiza el inters adquisitivo y pecuniario de su prncipe, apelando de nuevo al smil del bandido aunque aadindole la condicin de estacionario, para contraponerlo al bandido trashumante, o las hordas dedicadas al pillaje aqu y all-. Olson retoma en este punto una distincin que no hiciera Gregorio VII ni todos aquellos que han seguido su ejemplo, pero de la que ya eran bien conscientes los romanos al distinguir entre los Hunos y las tribus germnicas, con voluntad estas ltimas de asentamiento y permanencia-, o las gentes del medioevo, al acogerse a la dominacin de seores feudales fuertes, para evitar, entre otras cosas, encontrarse a merced de las razzias de los vikingos y otros merodeadores.9 Se trata de los bandidos cantados por Schiller, en quienes Nietzsche redescubri la lucha de titanes dirigida contra la religin y la virtud , o, ms bien, a un coro de hombres -hacedores de una nueva religin- que anuncian a todo el

Vase su evaluacin retrospectiva de esta aportacin en Interview with Kenneth Arrow, The Region, Federal Reserve Bank of Minneapolis, Woodrow, diciembre 1995, vol. 9 n 4, disponible en (descargado el 1-III-2006): http://minneapolisfed.org/pubs/region/95-12/int9512.cfm.
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Vase su trabajo, en colaboracin con Martin C. Mcguire, The Economics of Autocracy and Majority Rule: The Invisible Hand and The Use of Force Journal of Economic Literature. Vol. XXXIV, 1996, pg. 72-96. Vase Blair Campbell, The Epic Hero as Politico, History of Political Thought, vol, XI, No. 2 Summer 1990, pp. 189-211.

Tambin el juego Warhammer asocia ahora caos con horda y merodeo: In the cold wastes of the north, the followers of the gods of Chaos gather in their thousands. Hordes of barbaric marauders and armour-clad warriors pour forth from the bleak wastelands to wage war against the soft-bellied wastrels who inhabit the rich lands of the south.: http://www.gamesworkshop.com.au/games/warhammer/hordesofchaos/default.htm.

mundo que solo se sometern a los dioses libres de culpa, pues los dioses cargados de culpa tienen que morir lo mismo que los hombres.10 Existe unanimidad en imputar a Maquiavelo la idea de que la poltica es un valor absoluto como fin del hombre, y muy especialmente del dirigente poltico. Bertrand Russell no se arredr en calificar su obra ms conocida -El Prncipe- de manual para pandilleros, lo que no obsta para que otros muchos lo hayan considerado como el modelo de manual para dirigentes.11 Esto vendra a significar que todo dirigente tiene algo de bandido, como pensaba Olson, aunque sin darle, en su caso, la menor connotacin peyorativa. Su actitud es ms bien parecida a la que acabaron adoptando don Quijote y Sancho ante Roque Guinart. Aunque inicialmente, don Quijote pensase que entre los oficios semejantes de robar, matar y saltear no poda haber alguno que tuviese buen discurso, no tuvo inconveniente en cambiar de parecer al comprobar las andanzas de Guinart como bandido generoso, corts y garante del orden y la seguridad de los caminos. Su peaje era de 140 escudos sobre novecientos seis que portaban los dos capitanes y la regenta de la Vicara de Npoles, doa Guiomar de Quiones, y de l todava quedaba para redistribuir con liberalidad veinte escudos entre los peregrinos y su propio escudero. Esto es, Roque perciba un impuesto de algo ms del doce por ciento en concepto de seguridad, ms el dos por ciento para cubrir la funcin de bienestar. As es como caballero y escudero quedaron libres y admirados de su nobleza, de su gallarda disposicin y extrao proceder, tenindole ms por un Alejandoro Magno que por ladrn conocido. Hasta el punto de que el caballero no duda en invitar a Roque a asociarse en su empresa quijotesca, diciendo: Y si vuestra merced quiere ahorrar camino y ponerse con facilidad en el de su salvacin, vngase conmigo, que yo le ensear a ser caballero andante, donde se pasan tantos trabajos y desventuras, que, tomndolas por penitencia, en dos paletas le pondrn en el cielo.12 La lnea de pensamiento que considera a toda la poltica moderna estigmatizada por la herida moral infligida por Maquiavelo culmina en Bertrand Russell, quien se olvid, sin embargo, de sealar que su prncipe pandillero lo es de una pandilla a muy gran escala y, en cualquier caso, establecida con carcter estacionario sobre un territorio. Eso es algo que
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Vase Rdiger Safranski, Nietzsche. Biografa de su pensamiento, traduccin de Raul Gabs, Crculo de Lectores, Barcelona, 2001, p. 33. Vase Isaiah Berlin, La originalidad de Maquiavelo, en Contra la corriente. Ensayos sobre historia de las ideas, Madrid, FCE, 1992, p. 85-143. Vase Don Quijote de la Mancha, II, LX (en la edicin de las obras completas de Cevantes de la Biblioteca Castro, editada por Turner en 1993, las citas corrresponden a las pginas 1019 a 1021).

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Maquiavelo se haba ocupado de analizar detenidamente al comienzo de su obra mayor, los Discursos sobre los primeros diez libros de Tito Livio, que empieza estudiando los Principios de fundacin de la ciudad y comienza por a) la bsqueda de seguridad, y b) la utilidad en la eleccin del lugar (de las que depende la fortuna de la propia ciudad).13 Amartya Sen adopt tambin el smil del sometimiento voluntario a la extorsin de la Mafia, para indagar acerca de la racionalidad ltima de las formas estatales de organizacin social bajo condiciones de vaco institucional-normativo.14 Olson aade a todo ello, como detalle seminal, el carcter totalizador de la ambicin del bandido si ste conoce verdaderamente su inters, como dira Maquiavelo de su Prncipe-, que le induce a tomar en consideracin el inters general y a dosificar el ejercicio de la coercin a la hora de apropiarse de la riqueza producida por los habitantes del territorio bajo su dominio. Esto es algo que en realidad ya se encontraba tanto en el prncipe de Aristteles como en el de santo Toms de Aquino, solo que revestido, en el caso de este ltimo, de un ropaje beatfico, obligatoriamente compatible con el individuo particular considerado virtuoso bajo las pautas religiosas de moralidad, vinculadas a verdades sobrenaturales. Maquiavelo pensaba, en cambio, en trminos de una tica laica, racional, no trascendente, entretejida por argumentaciones.15 Desde su punto de vista, si el bienestar de la Repblica se haca depender de aquel cmulo de circunstancias haba pocas probabilidades de conseguirlo. La moral individual no le era indiferente, pero su astucia de la razn se contentaba con que el prncipe ostentase la virtud poltica, aquella cualidad de excelencia cvica denominada virtus por los romanos y aret por los griegos, antes de que Boecio la identificase con la virtud moral cristiana y la contrapusiese a la fortuna -mientras que para aqullos y para Maquiavelo una y otra caminaban pari passu-.16 Los jvenes estudiantes de la Escuela de negocios de Wharton, en la Universidad de Pennsylvania,
Vase Niccol Machiavelli, Discorsi sopra la prima deca di Tito Livio, Opere, I, cap. 1, a cura di Corrado Vivanti, Einaudi-Gallimard, Biblioteca della Pleiade, Vol 1, Libro I, cap. 1.
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Vase Development as Freedom, OUP, 1999, pp. 267-277. Tambin Valores y Prosperidad Econmica: Europa y Asia (discurso pronunciado el 14-mayo 1997), en Instituciones y Desarrollo, Diciembre 1998, http://www.iigov.org/revista/?p=2_05.

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Vase Gianfranco Pasquino, Leyendo El Prncipe. Algunos aspectos sobre el pensamiento de Maquiavelo, en Fortuna y Virtud en la Repblica Democrtica. Ensayos sobre Maquiavelo, Toms Vrnagy (Comp.), CLACSO, Buenos Aires, 2000, p. 166, disponible en: http://www.clacso.org/wwwclacso/espanol/html/libros/maquiavello/maquiavelo.html Vase John G. A. Pocock, Providence, Fortune and Virtue, captulo tercero de The Machiavellian Moment, Princeton University Press, 1975, especialmente p. 37.
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piensan que una de las facetas ms destacadas del dirigente es el liderazgo moral, o sea, su capacidad de identificacin con las ideas de bien, mejor, ideal.17 Como ellos, Maquiavelo exiga que su Prncipe fuese identificado entre sus sbditos por rasgos semejantes, como Numa Pompilio, al fundar Roma, o como el Rey Fernando, al fundar Espaa. Pero deba estar dispuesto tambin a hacer el mal, aunque exclusivamente cuando las circunstancias se lo impusiesen.18 La idea totalizadora fue retomada provocativamente por Mancur Olson. Con ello culmin la larga marcha iniciada por este economista en 1965 con su Lgica de la accin colectiva, que desempea en los tiempos modernos el papel y el desideratum que en la Grecia clsica cumpli la paideia o educacin para la excelencia cvica-, sobre la que descansaba la responsabilidad de reconciliar los intereses individuales con los colectivos. En sus primeras formulaciones, tanto Olson como sus continuadores confiaron este papel a organizaciones colectivas que renen ciertas caractersticas generalizadoras o centralizadoras19 (como sucede, en las teoras neocorparatistas, con las grandes confederaciones de sindicatos de clase y sus agentes empresariales oponentes).20 En los ltimos trabajos de su vida Olson llev su paradigma del inters al grado de mxima generalizacin y simplificacin, dndole la forma del teorema Olson-Mcguire, que culmina la dicotoma entre el inters general -encompassing interestsy los intereses particulares -special interests-. El teorema ha adquirido ya carcter fundacional para la nueva teora econmica de la gobernabilidad. A partir de este teorema los propios autores desarrollaron modelos formales de las distintas variedades de gobierno econmico, desde la autocracia a la democracia consociativa. El teorema afirma:
Supongamos un actor racional egosta que dispone de poder coactivo incontestable y que tiene un inters general y estable en el espacio sobre el que ejerce su poder. Bajo esas
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Vase Gandhi, Mandela, Mother Teresa, a Tree, a Pillow.... Images of Leadership from future Leaders, K@W, Marzo, 8-21, 2006: http://knowledge.wharton.upenn.edu/article/1417.cfm. Vase Opere, I, Discorsi, Libro I, cap. 1, e Il Principe, cap. XXI. Siguiendo en esto a Tocqueville, quien, para fortalecer la Democracia en Amrica, auspiciaba que los simples ciudadanos pueden constituir entes muy opulentos, muy influyentes, muy fuertes; en una palabra, personas aristocrticas. Ya William Graham Sumner consider a los sindicatos como el contrapeso frente a la plutocracia. Vase lvaro Espina, Textos Clsicos: Presentacin: El Darwinismo social de William Graham Sumner revisitado: Contra la plutocracia, la democracia y el imperialismo, Revista Espaola de Investigaciones Sociolgicas (REIS), n 110, abril-junio 2005, pp. 201-211.

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circunstancias, tal actor se ve impulsado sorprendentemente a actuar de forma que resulta consistente con el inters de la sociedad y de la gente sometida a su poder. Es como si su poder de dirigir se viera guiado por una mano invisible, no menos paradjica para nosotros que lo fuera la mano invisible del mercado para los coetneos de Adam Smith. De hecho, cuando un ente optimizador con poder coactivo tiene un inters suficientemente grande situacin que definimos como inters super-general (super-encompassing)- la mano invisible le dirigir, sorprendentemente, a dar el mismo trato a la gente sometida a su poder que el que se da a s mismo (p. 73; frases en cursivas de Olson-Mcguire).

Tras la larga y bien conocida historia de dictadores totalitarios y al mismo tiempo vesnicos cabe preguntarse sobre el significado de la expresin actor racional egosta. Ciertamente el dictador caribeo tpico -como el Rafael Lenidas Trujillo que aparece en La Fiesta del Chivo-, o los tiranos catlicos del cono sur no pertenecen al gnero de agentes totalizadores de Olson. La mejor prueba de ello es que su actuacin resulta prcticamente suicida, al incitar al tiranicidio, que s es una actuacin racional y polticamente virtuosa, como se sabe desde los tiempos de Julio Cesar y demostraron Toms de Aquino y Juan de Mariana, apelando a pruebas puramente intelectuales para inscribirlo entre los preceptos del derecho natural. El asunto fue objeto de una de las polmicas de filosofa poltica ms interesantes del siglo XX: la de Alexander Kojve y Leo Strauss, para quien la amenaza de tirana se encuentra en los orgenes mismos de la vida poltica, como ya observara Jenofonte21. Y si la eliminacin del tirano es racional, la actuacin tirnica no puede serlo porque violara el principio lgico de no contradiccin. En realidad, aunque Olson y Mcguire se refieran al Adam Smith del cervecero -que tiene buen cuidado en servirnos buena cerveza a cambio de nuestros peniques-, a quien apelan ms bien cuando razonan sobre el bandido estacionario es al Adam Smith de la Teora de los sentimientos morales, para quien la mano invisible es la del terrateniente que a pesar de su egosmo y rapacidad naturales- trata al jornalero pobre como si la tierra estuviera dividida a partes iguales por amor hacia el sistema y respeto a la belleza del orden, el arte y la innovacin.22 Esto es, al Adam Smith que conceba al terrateniente frugal de John Locke la landed gentry- como una institucin ms, a la que imputaba los rasgos benemritos de la paideia. Pero todo ello no resultaba incompatible con su inters, sino al contrario, era la
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Vase Leo Strauss, On Tyranni, Free Pess, N. York, 1991 (con la correspondencia Strauss-Kojve).

Vase mi trabajo Sobre la 'mano invisible': valores, sentimientos morales e inters en la Inglaterra moderna, Revista de Estudios Polticos, n 128, abril-junio, 2005, pp. 129-161.

forma ms eficiente de perseguirlo y conservarlo en el largo plazo, generando confianza en su propia direccin; de ah la importancia de un actor racional cuyo inters sea general y permanente. Esa es la materia de que estn hechas las repblicas: un tipo muy especial de bien, trascendente pero no sobrenatural. Ese mismo razonamiento lo hizo el creador de la moderna teora de la empresa, Ronald Coase,23 siguiendo en esto a los economistas austriacos, al definir la empresa precisamente como aquel mbito de la actividad econmica en el que la organizacin y la jerarqua esto es, la capacidad de innovacin, organizacin y liderazgo del empresario y su habilidad para establecer reglas de decisin de carcter burocrtico, al estilo weberiano24lleva a cabo la asignacin de recursos y las transacciones de manera ms eficiente que el propio mercado siempre que los derechos de propiedad estn claramente establecidos y respetados-. Paradjicamente, sin embargo, su nombre ha pasado a dar forma al mal llamado teorema de Coase, que es una adulteracin de sus ideas urdida por Joseph Stigler a modo de parbola sobre lo innecesario de las instituciones. 25 En su artculo clsico de 1960, The problem of social cost, Coase haba tratado de contemplar desde una perspectiva contrapuesta la solucin dada por Pigou al problema que se plantea cuando la produccin hace uso de factores o produce daos externos a la empresa denominados costes sociales o externalidades-. En tal caso el mercado falla porque el simple inters privado de las partes no basta para que stas se hagan cargo de esos costes. Como la produccin o eliminacin de tales externalidades (positivas o negativas) resulta costosa, Pigou y sus sucesores haban venido considerando que en esas circunstancias era necesaria la accin del Estado para recaudar impuestos, incentivar la creacin de economas externas o regular aquellas acciones prohibindolas, limitndolas o asumindolas directamente.

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Vase R. H. Coase The nature of the Firm y en general: The Nature of the Firm. Origins, Evolution, and Development, O. E. Williamson & S. G. Winter (eds.), OUP, 1993.

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Vase P.P.M.A.R. Heugens, A Neo-Weberian Theory of the Firm, Discussion Paper Series 04-02, Utrecht School of Economics, Tjalling C. Koopmans Research Institute, February 2004, http://www.uu.nl/content/04-02.pdf. Sobre el significado y la dimensin tridimensional del empresario moderno, vase A. Espina, Empresa, Competencia y Competitividad: la contribucin de las economas externas. Grandes Cuestiones de la Economa, n 18, Fundacin Argentaria, 1998, 47 pp. Vase George J. Stigler, Two notes on The Coase Theorem, The Yale Law Journal, 1989, pp. 631633. La narracin completa de su hazaa la cuenta en Memoirs of an Unregulated Economist, Chicago U. P., 1988.
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Coase utiliz para su propsito el ejemplo de los intereses contrapuestos entre un granjero y un ganadero en el oeste americano. Si por criar un novillo adicional el ranchero obtuviese un beneficio de dos dlares, pero el aumento de su manada produjera daos al granjero por valor de tres dlares, este ltimo pagara dos dlares al granjero para que prescindiese del novillo, asumira l mismo el coste de poner una cerca para evitar los daos, o negociara la distribucin de tales costes con el ranchero dependiendo de cmo estuviesen atribuidos los derechos de propiedad y las cargas anejas-. En cambio, si fuese el Estado el encargado de penalizar a este ltimo, imponindole una multa de dos dlares, el granjero se ahorrara esta cantidad, pero la produccin de ganado y la cosecha del granjero no cambiara. Si no existiesen o se pudiese hacer abstraccin de los costes en que se incurre para recabar informacin y para concebir, redactar y hacer cumplir los contratos -a los que Coase denomin costes de transaccin- las negociaciones entre las dos partes se bastaran para maximizar la creacin de riqueza distribuyendo entre ellas mediante acuerdos voluntarios los costes externos-26, con independencia de la asignacin inicial de derechos y obligaciones. De modo que en tales circunstancias la accin del Estado no resultaba imprescindible, como haba afirmado Pigou y vena siendo aceptando por el resto de la profesin. Pero al mismo tiempo la inexistencia de costes de transaccin haba sido hasta entonces el supuesto habitual en la teora econmica neoclsica al modo de las leyes fsicas, enunciadas primero para contextos sin fricciones-, de modo que el sencillo razonamiento de Coase desviaba la atencin desde la aparentemente inevitable accin del Estado para corregir los fallos del mercado hacia el estudio de los costes de transaccin las fricciones-, ya que stos resultan omnipresentes y operan en todas las economas modernas. Slo la comparacin entre unos y otros fallos los institucionales, del Estado, y los de funcionamiento del mercado- permiten llegar a conclusiones acerca de su eficiencia relativa.27 Coase haba dado pie, sin embargo, a la generalizacin espuria de su teorema, al formularlo afirmando que dada una asignacin precisa de los derechos de propiedad, en presencia de costes de informacin o negociacin, las partes afectadas por externalidades -positivas o negativas- llegarn a un acuerdo
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Para una extrapolacin ad infinitum de la tesis austriaca de la voluntariedad, vase Hans-Hermann Hoppe, The Economics and Ethics of Private Property : Studies in Political Economy and Philosophy, The Ludwig Von Mises Institute's Studies in Austrian Economics, 1 ed., Springer 1993. La portada de la 2 edicin de la obra reproduce una cerca como la del granjero de Coase. El primer captulo niega la existencia de bienes pblicos y la necesidad de producir seguridad: http://www.mises.org/story/2075.

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Vase R. H. Coase, 1991 Nobel Lecture: The Institutional Structure of Production, The American Economic Review, Volume 82, Issue 4, Sept. 1992, 713-719. http://nobelprize.org/economics/laureates/1991/coase-lecture.html.

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que internalizar costes y beneficios y los distribuir entre ellas, siempre y cuando el beneficio derivado de la negociacin sea superior a aquellos costes. Pero el propio autor reconoca que al ensanchar su mbito, aumentaran los costes de transaccin y los bienes o males pblicos, convirtiendo en inviables muchos procesos de internalizacin.

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2.- El falso teorema de Coase

J. Stigler se atuvo a la literalidad de la expresin inicial de Coase pero generaliz el alcance del teorema afirmando que cuando alcanzar una acuerdo resulta beneficioso para la gente, ella misma se encarga de llegar a l, sin necesidad de ningn tipo de interferencia; adems, ninguna interferencia externa es capaz de modificar la distribucin de los ingresos, que slo depende de la asignacin inicial de las obligaciones y los derechos de propiedad, de modo que si se desea incidir sobre sta, basta con reasignar tales derechos, sin necesidad de que el Estado regule la economa (estableciendo, por ejemplo, a quin corresponde pagar la cerca).28 Stigler, extendi adems el teorema sin el menor fundamento- al caso de una infinidad de agentes y a la existencia de costes de transaccin, lo que le permiti negar la existencia de bienes pblicos, enunciando el sper teorema de Coase, segn el cual con independencia de lo elevados que sean los costes de transaccin, los agentes racionales realizarn necesariamente una asignacin Pareto-eficiente a travs de transacciones voluntarias y / o de la negociacin. La escuela de Chicago recuper a partir de ah el viejo paradigma de la mano invisible, despojndolo de la ms mnima restriccin y utilizndolo como instrumento para eliminar cualquier referencia a la complejidad en la economa moderna, en contra de la conclusin de Coase, segn la cual el impulso y la capacidad de la gente para negociar una asignacin eficiente de derechos se ve siempre limitada y en muchos casos impedida- por la existencia de costes de transaccin. La investigacin antropolgica ha llegado a una conclusin bastante similar a la de Coase en lo que se refiere al mbito de las relaciones vecinales-, aunque el tipo de normas negociadas voluntariamente no sea necesariamente acorde con la legalidad estatal.29 En todo caso, hay que sealar que la ocurrencia de Stigler fue adoptada ex post facto como propuesta programtica de toda una disciplina el anlisis econmico del derecho (Law&Economics)- cuyo programa y principal objetivo consiste precisamente en disear una jurisprudencia que permita a los jueces o a las autoridades reguladoras- asignar derechos precisamente en la misma direccin que las partes habran seguido de no existir costes de

Vase George J. Stigler, Two notes on The Coase Theorem, The Yale Law Journal, 1989, pp. 631633. La narracin completa de su hazaa la cuenta en Memoirs of an Unregulated Economist, Chicago U. P., 1988. Robert C. Ellickson, Order Without Law: How Neighbors Settle Disputes, Harvard University Press; Reprint edition, 1994.
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transaccin, de modo que la boutade de Stigler en orden a ignorar tanto al Estado como los costes de transaccin acab convirtindose en una astucia de la razn por la que el Estado a travs de su poder judicial- imputa derechos como si l mismo no existiese ni hubiese costes de transaccin. De este modo paradjico y parablico-, adems, se generan expectativas racionales entre los agentes de que ms les vale llegar a acuerdos entre ellos que dilatarlos e incurrir en los costes adicionales del litigio para acudir al juez, ya que ste si llega a actuar a tiempo- no har otra cosa que ratificar lo que el mercado debera haber hecho, contribuyendo as a que ste alcance por s mismo la eficiencia de Pareto (actuando el Estado en muchos casos simplemente como el ltigo colgado discretamente junto a la ventana, cuya sola presencia hace innecesario su uso). Y cuando no se dan las circunstancias del mercado competitivo, la nueva disciplina se las ingenia para crearlas de manera artificial, estableciendo rganos reguladores all donde las condiciones tecnolgicas o institucionales facilitan la existencia de entidades con fuerte poder sobre el mercado, y tratando de minimizar la necesidad de intervencin centralizada mediante el diseo de casi-mercados, lo que afecta incluso a mbitos de la accin tradicionalmente reservados al Estado, como la poltica social.30 En unos casos esta estrategia resulta ms eficiente que la de intervencin de la autoridad regulatoria o el suministro directo de bienes y servicios por parte del Estado. En otras, no. El fundamentalismo de mercado prescinde, en cambio, de la evaluacin emprica de pros y contras y opta siempre por la opcin antiestatista, previamente estigmatizada como radicalmente ineficiente. As pues, al presentar como simple constatacin de economa positiva lo que en realidad no era ms que un desideratum esto es, wishful thinking- de alguien que deseaba ver al Estado tan alejado como fuera posible de la actividad econmica, el falso teorema se convirti a la postre en una profeca autocumplida. La paradoja consiste en que la creencia voluntarista de la escuela de Chicago en la eficiencia del mercado muestra de economa normativa donde las haya- se hizo en parte realidad convirtiendo al Estado en un elemento ancillar de la eficiencia del mercado crendolo ex novo, all donde no existe-, hasta el punto de que la perspectiva de un Estado pro-mercado constituye hoy un requerimiento ampliamente
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Una buena evaluacin de los resultados de este programa lo proporciona la doctrina oficial de la ONU sobre la reforma de la administracin: Rolando Franco, Descentralizacin, participacin y competencia en la gestin social, VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Panam, 28-31 Oct. 2003:

http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0047517.pdf.

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compartido desde las ms diversas

escuelas de pensamiento,31 incluidas aquellas que

propugnan un nuevo paradigma de economa mixta orientada hacia el futuro, en el que el Estado de bienestar adopta un papel ms activo que pasivo, la economa de oferta no se limita a la acumulacin de capital fsico, sino que incluye el capital social, y los gastos sociales funcionan en realidad como una inversin.32 En los pases con rgimen jurdico de Common Law en los que los jueces crean derecho- el nuevo papel del derecho pro-mercado puede materializarse paulatinamente a travs de la jurisprudencia. En los de Ley Civil, en cambio, se precisa una combinacin de actos legislativos, rganos reguladores y jurisprudencia para que el mercado resulte eficiente. No resulta extrao que la pasin liberal de Stigler no deje a casi nadie indiferente.33 Pero la accin del Estado no se limita a suplir los fallos del mercado cuando existen costes de transaccin. Como demostraron Olson y Dixit el Estado y las instituciones hacen mucho ms en orden a introducir racionalidad colectiva en contextos en que la racionalidad individual se dirige ms bien hacia la accin free-rider. Ciertamente Mancur Olson era perfectamente consciente, como Maquiavelo y Adam Smith, de que los agentes individuales o colectivos- no siempre actan de forma racional. Maquiavelo denominaba corrupcin al comportamiento irracional. Frente a los pueblos virtuosos, los corruptos no cuidaban de sus asuntos colectivos. E igual suceda con los prncipes italianos, que se comportaban como estpidas avecillas rapaces (o sea, como pandilleros de barrio, en palabras de Russell) sin parar mientes en que por encima de ellos sobrevolaba, cual guila imperial, el Rey Fernando, que acabara devorndolos a todos.34 Para referirse a esta situacin, Olson emple el trmino devolucin, ya que en su paradigma la racionalidad colectiva implica considerar los intereses conjuntos a largo plazo, y esto slo puede hacerlo el agente que representa al grupo a su nivel mximo el guila de
31

Vase al respecto J. Stiglitz, Wither Reform? Ten Years of Transition, Keynote Address (Washington, 28-30 de abril,1999), en Annual World Bank Conference on Development Economics, Boris Pleskovic and Joseph E. Stiglitz (eds.), Washington, D.C.: The World Bank, 2000.

Vase Benot Lvesque, Fonction de base et nouveau rle des pouvoirs publics: vers un nouveau paradigme de ltat, Annals of Public Cooperative Economics, 74:4, 2003, pp. 489-513. Para una breve evaluacin del impacto indirecto del error o la exageracin de Stigler vase VII.Medena on Stigler as Promoter of the Coase Theorem y, en general: Remembrance and appreciation roundtable George J. Stigler: scholar, father, dissertation advisor, referee, textbook writer and policy analyst - 1911-1991., Claire Friendland (ed.), The American Journal of Economics and Sociology, July, 2002.
34 33

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Vase, N. M. Discorsi, I.40.5, (Opere, I. p. 288).

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Maquiavelo-, como tiende a suceder, aunque nada lo garantice, en la poltica norteamericana con la autoridad superior del Presidente de los EEUU, frente a la suma de los representantes de los diferentes Estados, que resultan presa fcil para otorgar su favor poltico a cambio de los gastos en proyectos que benefician a su circunscripcin y sus partidarios (pork-barrel).35 Y lo mismo ocurre con las organizaciones sindicales o patronales confederales estatales, de carcter generalista, cuando renuncian a ejercer sus facultades de agregacin o cohonestacin de intereses, devolvindolas a las federaciones sectoriales o locales y perdiendo eficiencia macroeconmica.36 Sin embargo, el riesgo de contaminacin plutocrtica del poder poltico opera a todos los niveles, como sospechaba Graham Sumner37 y ha demostrado el caso Enron en nuestros dias.,38 lo que implica que todo poder sin contrapesos suficientes acaba corrompindose, en el sentido de dejarse capturar por intereses particulares, algo que Maquiavelo daba por supuesto, siguiendo a Polibio. Pero lo que importa aqu es la posicin institucional y la funcin de cada institucin dentro del sistema: Dios da al Prncipe gracia de Estado, decan los espejos de prncipes barrocos. En cambio, la devolucin de poderes a los seores territoriales impide la consecucin de objetivos generales. Esa es la racionalidad que subyace al ascenso histrico del Estado moderno. Alemania experiment una devolucin forzosa del poder poltico estatal tras su derrota en la Segunda guerra mundial adems de sufrir la divisin impuesta en Yalta-, por el miedo de los aliados a que resucitase el Leviatn-behemoth germnico, algo que ya haba tratado de evitarse en la conferencia de Pars de 1919, cuyos resultados avergonzaron a Keynes, porque mientras no se liquidasen las reparaciones de guerra

Vase Mancur Olson, Jr., The Devolution of the Nordic and Teutonic Economies, American Economic Review, Vol. 85, No. 2, Papers and Proceedings,107th Annual Meeting of the AEA, (May, 1995) , pp. 22-27. Para una evaluacin general de su aportacin : Iain McLean, The Divided Legacy of Mancur Olson, British Journal of Political Science, Vol. 30, No. 4 (Oct., 2000) , pp. 651-668.
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Para el impacto de la centralizacin sobre la eficiencia econmica, vase Lars Calmfors y John Driffill, Bargaining structure, corporatism and macroeconomic peerformance, Economic Policy, vol. 6, abril 1988, pp. 14-61. Actualizado por Driffill: The Centralization of Wage Bargaining Revisited. What have we learned, ESRC, Noviembre 2005, en: http://www.ems.bbk.ac.uk/faculty/driffill/index.htm.
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(Vase mi Presentacin: textos clsicos... op. Cit.)

vase Julian Borger Bush, the Corporations' Flag-Carrier. Enron's Collapse Exposes the Folly of His Cash-for-Influence Policy, The Guardian, Londres, 15 Enero,, 2002: http://www.commondreams.org/views02/0115-06.htm.

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impuestas a Alemania, que la hacan inviable como nacin, toda la vida econmica de Occidente iba a permanecer fundamentalmente perturbada.39 Quince aos despus del trmino de la guerra fra, el gobierno de concentracin presidido por Angela Merkel trata de recuperar parte de aquella devolucin, que haba llegado a amenazar la viabilidad del Estado alemn reunificado desde 1991,40 hasta el punto de que el esquema hiperfederalista, que obliga a conseguir la unanimidad llevando la cooperacin hasta un punto que permite denominarlo federalismo de coordinacin41-, es considerado por muchos como una reliquia y una trampa. que amenaza incluso la sostenibilidad financiera del Estado de Bienestar-42 cuya solucin solo puede alcanzarse admitiendo alguna forma de federalismo asimtrico, concediendo a ciertos Estados los ms grandes y poderosos- la oportunidad de adoptar legislacin separada, incluso en mbitos propios de la competencia estatal (mediante clusulas op-out)-43 para eliminar el lastre derivado de la inviabilidad de un sistema poltico de poderes divididos pero absolutamente consociativo, al mismo tiempo que se preservan las mltiples ventajas de la descentralizacin en lo que se refiere a la prestacin de servicios de bienestar.44

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Vanse Robert Skidelsky, John Maynard Keynes: vol I, Hopes Betrayed. 1883-192, Macmillan, 1983 (captulos 15 y 16); Vol II, The Economist as Savior. 1920-1937, Allen Lane, Penguin, 1992, (cap. 2).

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Vase J. Comas, El Parlamento alemn emprende hoy la mayor reforma federal de la posguerra. Los Estados cedern cuotas de poder a Berln a cambio de ms competencias en varios campos, El Pas, 10-3-2006. Los alemanes tratan de que nadie se asuste: Las cuestiones ms importantes no se tocan. Entrevista con Ulrich Battis, catedrtico de Derecho Constitucional, Ibd.; El federalismo alemn en proceso de reforma, Deutsche Welle10.03.2006, que subtitula: El plan inicia un recorrido, al final del cual tendr, probablemente, otro maquillaje, pero bsicamente el mismo rostro. http://www.dwworld.de/dw/article/0,2144,1930240,00.html. Al oponerse a una reforma que consideran monstruosa, la izquierda contribuye a ratificar esa idea de minimizacin. Para ello cuenta con la resistencia al cambio que emana de los Estados, principales beneficiarios de la devolucin anterior. Opposition Criticizes Federalism Reform Plan: http://www.dw-world.de/dw/article/0,2144,1930683,00.html. Vase Arthur Gunlicks, German Federalism and Recent Reform Efforts, en German Law Journal No. 10 (1 Octubre de 2005), pp. 1284-1296: http://www.germanlawjournal.com/article.php?id=634, y todo ese nmero de la revista, dedicada monogrficamente a la reforma del federalismo alemn.
42 41

Vase Christian Hillgruber, German Federalism An Outdated Relict?, Ibd, pp. 1270-1282. http://www.germanlawjournal.com/article.php?id=633.
43

Vase Fritz W. Scharpf , No Exit from the Joint Decision Trap? Can German Federalism Reform Itself?, MPIfG Working Paper 05/8, September 2005, http://www.mpi-fgkoeln.mpg.de/pu/workpap/wp05-8/wp05-8.html. Para una comparacin entre los sistemas federales norteamericano y alemn de atencin sanitaria a la tercera edad, vase Andrea Louise Campbell y Kimberly J. Morgan, Federalism and the Politics of Old-Age Care in Germany and The United States, Comparative Political Studies, Vol. 38 No. 8, October 2005 1-28 http://web.mit.edu/polisci/research/Campbell/Old-Age%20Care.pdf.
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En nuestros das, tras ms de sesenta aos en que Europa Occidental se ha visto libre de guerras hechas en su propio territorio, precisamos de argumentos intelectuales y de modelos cognitivos contundentes para persuadirnos de la racionalidad de la forma estatal de organizacin social, contrastndola -como ya hiciera Hobbes- con la evidencia recurrente en otros tiempos y hoy mismo en otras reas de que, en su ausencia, la vida humana es solitaria, pobre, sucia, bruta y corta. Por eso, para Strauss lo poltico no es lo ms elevado, pero s lo primero, porque es lo ms urgente45. O, como afirma Dahrendorf, la razn de la persistencia de los Estados-nacin es que continan siendo los depositarios de los derechos fundamentales y de ciudadana.46 Pero la aparicin de los proto-estados en la Europa premoderna y su consolidacin ulterior se explica por el Estado de guerra endmico. Como ha sealado Charles Tilly47, el Estado moderno nace por y para la guerra, bajo la forma del ardid de la razn -construido por Maquiavelo- por el que los prncipes se ven impulsados a acumular fuerza militar para hacer la guerra como medio para edificar, conservar o aumentar sus principados, en un contexto en que los nuevos Estados se hacen coincidir con el solar hereditario de unas dinastas de carcter patrimonialista que son verdaderas instituciones, con un complejo entramado de ceremoniales y procedimientos dirigidos en primer lugar a garantizar que el prncipe educa su rapacidad natural para conocer su verdadero interes48 hacindolos coincidir con el de su dinasta, y stos con los del principado- lo que garantiza el cumplimiento de las condiciones enunciadas por el teorema de Olson-Mcguire. Ah radica el principio de autoridad y, como advierte Luis Suarez, en el siglo XV la autoridad, aunque no el poder, era considerada como un bien que haca felices a los pueblos. Esa fue la intuicin genial de Fernando de Aragn, al hacer reconocer su legitimidad logrando que la causa de los prncipes [Fernando e Isabel] se identificase, ms y ms, con la del restablecimiento del orden.49 Para llevar a cabo su tarea de forma eficiente los monarcas modernos necesitaron apropiarse de excedentes
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econmicos que resultaban muy escasos, dada la baja

Vase Leo Strauss, Progreso retorno?, Paids, Barcelona, 2004, p. 29. Vase Ralf Dahrendorf, Rflexions sur la rvolution en. Europe, 1989-1990, Paris, Le Seuil, 1991.

Vase Charles Tilly, Coercin, Capital y los Estados Europeos, 990-1990, Alianza Universidad, Madrid, 1992. Vase Norbert Elias, The Court Society, nuevo texto crtico de la edicin de 1983 [Collected Works Vol. 2]. Dublin, University College Dublin Press, 2005. Vase L. Suarez, Fernando el Catlico, Ariel, Barcelona, 2004, pp. 9 y 44.

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productividad de la economa agraria. El comercio y la fortuna (en el sentido de simple azar, y en el maquiaveliano, resultado de la virtud poltica, sinnimo de capacidad de adaptacin evolutiva) ayudaron a acelerar todo el proceso y a elevar el nivel mnimo de recursos necesario para sostener un Estado soberano libre de la dominacin de sus rivales. Tal elevacin del coste de las apuestas en favor de la supervivencia de las dinastas y repblicas nacientes en la Europa de los siglos XVI y XVII vino determinada por el envite anacrnico de los Habsburgo,50 que dispusieron para ello de recursos verdaderamente extraordinarios -casi inexpugnables-,51 obligando a los dems a buscar obsesivamente cmo hacerse con recursos de cuanta anteriormente inimaginable. De ah que, en su anlisis de la evidencia histrica disponible, Tilly llegase a la

conclusin de que en el perodo relevante, anterior a la Revolucin francesa, la frmula ms eficiente para la consecucin de aquellos objetivos consisti en una adecuada combinacin de coercin y capital. Tal combinacin se materializ en una especie de alianza tcita entre los prncipes-bandidos estacionarios -una vez sometidos y disciplinados los seores feudales de la guerra, depositarios de la antigua tecnologa militar,52 y subordinados al monarca en forma de lites polticas cortesanas53- y los comerciantes, titulares de la acumulacin de capital y dueos de las ciudades, cuya red continental dio pie a la aparicin del primer capitalismo, capaz de concentrar recursos financieros para movilizarlos en forma de crdito y aparato militar al servicio de aquellos prncipes cuya fortuna (en el doble sentido de suerte y/o probabilidad de victoria) redujo el riesgo econmico de las empresas blicas que acometieron, suscitando la colaboracin de amplias ligas de aliados polticos, condotieros

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Vase lvaro Espina, La resistencia a la Monarqua de Espaa y el sistema europeo de estados, Sistema, n 164, Spbre. 2001, pp. 43-67. Vase lvaro Espina, Oro, plata y mercurio, nervios de la Monarqua de Espaa, Revista de Historia Econmica, Vol. XIX, n 3, otoo-invierno 2001, pp. 507-538.

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En Espaa, la fecha simblica es 1480, cuando los RR. CC. derrotan a los seores territoriales partidarios de La Beltraneja y ordenan desmochar las almenas de sus castillos.

En Espaa, Carlos de Gante, fundador de la monarqua austracista, impondr el ceremonial borgon, basado en los ideales caballerescos de la Orden del Toisn de Oro, que su bisabuelo Juan II de Aragn haba tomado como base para sugerir una gran alianza occidental capaz de contener la fuerza expansiva de Francia. Vase L. Suarez, Fernando el Catlico, citado, pp. 29 y 38. Vase tambin: Charles C. Noel, La etiqueta borgoona en la corte de Espaa (1547-1800), Manuscrits 22, 2004 139-158, http://www.bib.uab.es/pub/manuscrits/02132397n22p139.pdf. Gracilaso y Boscn marcan literariamente la culminacin de la aceptacin del ideal cortesano, tras el aplastamiento de los Comuneros. En Inglaterra, el proceso fue obra de los Estuardo: The Politics of the Stuart Court Masque, Dadid Bevington & Peter Holbrook (eds.) C.U.P., 1998.

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(empresarios de la guerra), mercenarios y capitalistas, al hilo de la aparicin del sistema financiero moderno, que las finanzas estatales contribuyeron a afianzar, o a destruir.54 Este ltimo fue el caso de las finanzas de los Habsburgo a mediados del siglo XVII, que, al extinguirse al trmino del siglo su rama espaola, tuvieron que llamar a sucederla a la dinasta Borbn de Francia mucho ms juiciosa en el manejo de sus finanzas, como se observa en los diarios del Cardenal Mazarino- como nico medio para conservar ntegra la monarqua, contemplada como herencia patrimonial.55 Este fue el mejor ejemplo de la idea maquiaveliana de identidad entre los intereses del prncipe y el principado, complementada con la idea coasiana, que pone como condicin para tal identidad la existencia de una buena delimitacin de los derechos de propiedad. En este caso, la propiedad patrimonial consista en la sucesin a la corona, y no bast con el testamento de Carlos II, de modo que los derechos hubo que ganarlos en guerra. Una guerra en la que la victoria en la fijacin de imgenes result crucial.56 La imagen que la corte de Versalles decidi imponer despus de muchas vacilaciones, tras desechar un boceto previo en que Espaa permaneca en pie- fue la de una Espaa, entregada por el la Iglesia de la mano del cardenal Portocarrero-, y arrodillada ante el nuevo monarca, entronizado de la mano de Francia.57 No es este el lugar para sintetizar la paradoja de Occidente (en palabras de Douglas C. North), por la que la necesidad de militarizacin, experimentada durante la edad moderna por los prncipes de Europa, condujo a la aparicin de una civilizacin considerablemente sofisticada, a travs de un proceso de seleccin evolucionista que se llev a cabo preferentemente a sangre y fuego dentro de un espacio abierto que no dispona prcticamente de defensas naturales.58 Hasta el final de la segunda guerra mundial resulta arduo identificar
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He estudiado el fracaso financiero de Espaa en Finanzas, deuda pblica y confianza en el gobierno de Espaa bajo los Austrias, Hacienda Pblica Espaola, n 156. 1/2001, pp. 97-133. Henri Kamen ha generalizado el concepto de cooperacin en Spains Road to Empire: The Making of a World Power, 1492-1763, Penguin 2003. Su contrapartida fue el ascenso britnico: J. Brewer, The Sinews or Power: War, Money and the English State, 1688-1783, Cambidge, Mass. H.U.P., 1990. Vase La sucesin de Carlos II. Diplomacia y lucha poltica a finales del siglo XVII Captulo VII de Luis Ribot, El arte de Gobernar, Alianza, 2006. Vase C. Borreguero, Imagen y propaganda de guerra en el conflicto sucesorio (1700-1713), Manuscrits, 21, 2003, pp. 95-132 http://www.bib.uab.es/pub/manuscrits/02132397n21p095.pdf. Cuadro y boceto en: El arte en la corte de Felipe V. Catlogo de la exposicin, Madrid 2002. Aunque para North la verdadera paradoja consista en que el Estado moderno ms imperfecto Inglaterra- fuera el que se alzara finalmente con la victoria. Para el caso de Dinamarca, vase Kasperen, Lars Bo (2004), How Denmark Became Democratic. The Impact of Warfare and Military Reforms, Acta Sociologica, Vol. 47(1), pp. 71-89.

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una generacin de europeos que no haya sufrido la guerra durante alguna etapa de su vida. Tilly59 ha reconstruido la implantacin del control de los nuevos Estados a travs de un paradigma de cuatro fases: a) la patrimonialista, que es propiamente la de bandidos estacionarios tal como aparecen descritos en los dramas histricos de Shakespeare- y culmina en el siglo XV; b) la de mediacin, entre los siglos XVI y XVII, en la que la accin del prncipe se ve intermediada por capitalistas asentistas y condotieros mercenarios; c) la de nacionalizacin y dominacin directa, a partir de 1750, en que aparece una fiscalidad centralizada aplicada por una burocracia nica y una milicia de ejrcitos nativos, y, 4) una fase de especializacin, a partir de 1859, en la que las distintas funciones del Estado se diferencian en burocracias profesionalizadas, capaces de asumir tareas extraordinariamente distintas de las que haban dado origen a su nacimiento. El proceso exigi la paulatina consecucin de ingresos para el Estado cada vez ms monetizados y de administracin ms compleja y eficiente: desde los servicios y tributos personales y las rentas sobre tierras, bienes y servicios, hasta los pagos sobre flujos de ingresos y sobre bienes patrimoniales, para llegar finalmente a la forma tpicamente moderna de financiacin estatal, representada por el Income-tax. De modo que, segn la interpretacin de Tilly, no fue la funcin de proteccin la que cre el rgano que no es otro que el Estado de bienestar-, sino al contrario. Herbert Spencer fue el primero en conectar estado de guerra (warfare) con Estado de bienestar (welfare) cuando ste ltimo comenzaba a dibujarse: En la poca de guerra se necesitaba a todo trance carne de can y haba que favorecer el desarrollo de la poblacin, de ah que al comienzo de las guerras napolenicas el Primer Ministro Tory William Pitt estableciese subsidios a la natalidad afirmaba Spencer-, tratando de dignificarlos para que dejasen de ser considerados como objeto de oprobio y desprecio para los padres que los reciban.60 En su momento de mximo esplendor, la vieja Ley de Pobres lleg a redistribur el 2,5% del PIB

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Vase Charles Tilly, Coercin, Capital y los Estados Europeos..., citado, Captulos 1-3

La idea apareci por primera vez en el artculo Parliamentary Reform: the Dangers and the Safeguards, publicado en The Westminster Review en 1860, aunque fue reelaborado en 1884 y publicado junto a otros trabajo en el libro El Hombre contra el Estado. Para un desarrollo de las ideas sintetizadas en este prrafo, vase mi Presentacin. El darwinismo social: de Spencer a Bagehot, en Revista Espaola de Investigaciones Sociolgicas (REIS), n 110, abril-junio 2005, pp. 189-199.

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britnico, afectando al 11% de la poblacin, lo que contribuy a crear la demanda para los productos manufacturados baratos de la primera Revolucin industrial61. Ms tarde, los Whigs, orientados por el reformismo radical de los benthamitas, iniciaron la edificacin de las estructuras estatales de bienestar creadas por la Ley de pobres de 1834, que asumieron las competencias anteriormente depositadas en manos de los poderes locales62 subordinando la proteccin a la puesta a disposicin del beneficiario para participar en el mercado de trabajo, cuando ya este operaba bajo pautas racionales, concentrando a la fuerza de trabajo en la ciudades manufactureras-. Pero para entonces el proceso de modernizacin ya se haba desencadenado, superando el putting-out system, que haba permitido a la poblacin laboral permanecer dispersa por las reas rurales tradicionales, complementando sus ingresos artesanales con actividades agrarias y con la beneficencia parroquial. En ausencia de los viejos mecanismos redistributivos la probabilidad de que Inglaterra llegara a ser la primera nacin industrial hubiera sido muy inferior, dado el elevado ndice de desigualdad.63

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Vanse George Boyer, An Economic History of the English Poor Law, 1750- 1850. Cambridge: C.U.P., 1990, y Sara Horrell, Home Demand and British Industrialization. Journal of Economic History (1996), 56.3: pp. 561-604. Sobre las Leyes de pobres vase la pgina: http://users.ox.ac.uk/~peter/workhouse/index.html.

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Nico Voigtlnder y Hans-Joachim Voth, Why England? Demand, Growth and Inequality during the Industrial Revolution, paper presentado a la Conferencia The long run growth and development of the world economy, Venecia, Mayo 2005, version: 30 Octubre, 2005 http://www.econ.upf.edu/crei/people/voth/pdf_files/Why%20England_WP.pdf.

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3.- Y... el rgano cre la funcin: del Warfare al Welfare (Gran Bretaa y Suecia)
Todo ello suceda en paralelo con la adopcin de la Ley de Reforma Parlamentaria, que ampli ligeramente los derechos de voto e inici una larga marcha que acabara desembocando en la democracia. A Spencer le preocupaba la vis expansiva de toda poltica de proteccin que, lejos de disminuir o permanecer constante, aumenta sin cesar. Estaba lejos de pensar que la transicin entre uno y otro sistema era el principal tributo de su tiempo a la formacin del mercado de trabajo. A l le preocupaba sobre todo la corrupcin que esta poltica introduca en el principio fundacional de la sociedad industrial, defendida por los whigs, que no era otro que la cooperacin voluntaria, frente al de la sociedad militar, propugnada por los Tories, basada en la colaboracin coactiva. Una contraposicin que Isaiah Berlin tratara ms tarde bajo la forma de antinomia entre los conceptos de libertad negativa y libertad positiva. El proceso que produca tanto escndalo a Spencer no era otro que el descrito por Tilly bajo la forma de una paradoja por la que sintetizando mucho el argumento- un Estado cuyas estructuras fiscales haban aparecido y se haban perfeccionado para hacer frente a la guerra que legitimaba la apelacin a los mayores esfuerzos, exigencias y prestaciones por parte de toda la poblacin- fuera utilizado ms tarde, cuando los episodios blicos fueron espacindose y su amenaza dej de ser omnipresente, para cumplir una serie de funciones econmicas y sociales cuya demanda pudo satisfacerse con el supervit presupuestario que apareci al cesar los gastos militares durante la larga era de la Pax Britnica, entre 1815 y 1914 bonanza militar que se reflej en el hecho de que la volatilidad de la cotizacin de la deuda pblica consolidada inglesa se redujera en ms de un 50% respecto al siglo anterior64y se vio impulsada, a su vez, por la propia existencia de estas disponibilidades y por el mantenimiento, perfeccionamiento y especializacin en tiempos de paz del antiguo aparato fiscal, en un contexto de rpida aceleracin del crecimiento de la renta y la riqueza sobre las que se basa la fiscalidad.

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Vase W. O. Brown, R. C. K. Burdekin y M. D. Weidenmier, Volatility in an Era of Reduced Uncertainty: Lessons from Pax Britannica, NBER Working Paper 11319, Mayo 2005, en: http://www.nber.org/papers/w11319.

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Las estructuras Estatales, creadas para llevar a cabo tareas diferenciadas profesionalmente de un misma tarea principal la guerra y la defensa, incardinadas dentro de la funcin de proporcionar seguridad-, se vieron impulsadas a encontrar nuevas funciones en tiempos de paz o tregua, -en virtud de una aplicacin avant la lettre de la ley de Murphy, a la que Spencer denominara ley de propagacin de las estructuras creadas-. La larga etapa de articulacin y perfeccionamiento del aparato estatal no culminara hasta las vsperas de la Segunda guerra mundial, cuando el rearme ingls agot su capacidad de endeudamiento acumulando una masa de deuda equivalente a 1,7 veces el PIB del Reino Unido. A partir de ah, a medida que se inicia el repliegue blico, su espacio entre las funciones del Estado se ve sustituido por la funcin de proporcionar bienestar y aminorar la incertidumbre. El Estado haba nacido para proporcionar seguridad. Cuando la inseguridad blica ces, el principal riesgo no el nico- era ya econmico y provena del mercado, adoptando perfiles bien distintos: enfermedad, accidente, invalidez, viudedad, orfandad, desahucio, vejez, desempleo, dependencia, ignorancia, etc. Y ms tarde llegaran otros muchos riesgos. Volviendo a la etapa fundacional, el paso siguiente de aquel proceso lo dio el Canciller Bismarck y escandaliz todava ms a Spencer, que consider los seguros obligatorios del prncipe prusiano como algo incompatible con la sociedad industrial porque obligan a los individuos a ahorrar durante su juventud, con el fin de no quedar sin recursos al incapacitarse para el trabajo. Spencer vaticin que estas propuestas no tardaran en difundirse por toda Europa como as ocurri efectivamente-, lo que implicara segn lavanzar hacia el socialismo de Estado, ya que la cooperacin coactiva exige regulacin y sumisin de los individuos a los agentes reguladores. Y mucho ms si todo ello va acompaado de la intromisin del Estado en las actividades econmicas, que Spencer consideraba ilegtima porque mezcla la esfera de la cooperacin voluntaria por excelencia el mercado- con la esfera tpicamente coactiva de la fiscalidad estatal. La estrategia del continente europeo encabezado por Alemania- para hacer frente al malestar social provocado por la elevacin del riesgo y la incertidumbre inherentes al avance de la economa de mercado hizo una apelacin amplia y generosa al Estado, previamente dotado de una slida estructura y de una ingente masa de recursos que el fin de la guerra franco-prusiana amenazaba con dejar ociosos. Bismarck consigui con ello mantener un Estado sobredimensionado capaz de recuperar su ropaje blico tan pronto fuera necesario,

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intercambiando mantequilla por caones- y cautivar al mismo tiempo la afeccin de las masas obreras hacia el nuevo Estado-nacin. El maridaje entre Estado de bienestar y conformacin de nuevas identidades nacionales -explotado por primera vez magistralmente por Bismarck- conocera sus momentos de mximo esplendor tras la descomposicin de los lazos de interaccin social nacional al trmino de las dos guerras mundiales. Sin embargo, puede decirse que conserva todo su vigor en nuestros das, hasta el punto de que junto al carcter del Estado como depositario de la garanta de los derechos humanos, al que se refera Dahrendorf- el principal lazo de solidaridad nacional territorial sigue siendo la poltica social, como ponen de manifiesto las experiencias de tres territorios subestatales que experimentan el ascenso de la preferencia colectiva hacia la constitucin de comunidades con identidad nacional propia a comienzos del siglo XXI (Qubec, Escocia y Flandes), en donde la diferenciacin parte- como sustitutivo de la pretensin secesionista.65 Bismarck consigui con su nuevo diseo estatal arrebatar para su partido el programa reivindicativo diseado por el nuevo partido Socialdemcrata, lo que le permiti tambin avanzar en la concesin del derecho de sufragio mucho ms rpidamente que el resto del continente, sin poner por ello en peligro la estabilidad poltica del Reich algo que no se debe exclusivamente a las restricciones introducidas en las reglas que regulan el juego poltico, que, sin embargo, coadyuvan a ello-.66 De este modo, el Estado de bienestar europeo aparece indisolublemente ligado a la revolucin democrtica, que fue el precio que pagaron las minoras liberales dirigentes tras el esfuerzo nacional que supuso la Gran guerra,67 al trmino de la cual casi todos los pases se enfrentaron al dilema Democracia versus revolucin. La democracia europea del siglo XX no se explica sin la amenaza de la revolucin bolchevique, y al mismo tiempo el desplazamiento de preferencias del votante mediano producido por la universalizacin de los derechos de voto explica la profundizacin de polticas sociales sirve al mismo tiempo como vehculo de reforzamiento identitario y -en

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Vase Daniel Bland y Andr Lecours, The Politics of Territorial Solidarity. Nationalism and Social Policy Reform in Canada, The United Kingdom and Belgium, Comparative Political Studies, vol. 38, n 6, Agosto 2005, pp. 676-703. Vase mi Instituciones polticas, Revista Espaola de Ciencia Poltica, n 5, Octubre 2001, pp. 203-211. Vase Charles S. Maier [1975], La refundacin de la Europa burguesa, Coleccin Historia social, MTSS, 1988.

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del Estado de bienestar y la inflexin que experimenta la curva de Kuznets de distribucin de la renta, coincidiendo precisamente con la implantacin del sufragio universal efectivo.68 Al trmino de la Primera Guerra Mundial la amenaza de revolucin en Europa condujo, adems, a la concertacin entre los gobiernos de los pases firmantes de la paz para evitar la competencia econmica de eventuales estrategias basadas en el dumping social (o sea, mediante carreras competitivas hacia el fondo, con reducciones de salarios y otros costes sociales), lo que tuvo una primera materializacin en el pacto sobre la jornada de ocho horas, paralelo al Tratado de Versalles, y acabara concretndose en la fundacin de la Organizacin Internacional del Trabajo, como ha estudiado Maier. Y en el interior de los grandes pases del continente la amenaza revolucionaria condujo a estrategias consociativas, de carcter corporativista o neocorporatista, que renunciaron parcialmente a la agresividad electoral competitiva entre programas econmicos alternativos, sustituyndola por amplias zonas de poltica social consensuada, administrada con la ayuda de las corporaciones estatales representativas de los grandes grupos de inters principalmente, patronales y sindicales-, con el riesgo consiguiente de captura y apropiacin de las facultades del Estado para subordinarlas a los intereses especiales de tales corporaciones y grupos sociales a los que la economa poltica denomina extractores improductivos de rentas (rent seeking).69 Aunque el fenmeno tuvo carcter general, donde esa captura del Estado por las grandes estructuras corporativistas alcanz su mxima expresin, coexistiendo con la democracia, fue en la Repblica de Weimar -precisamente el pas en que la amenaza de revolucin haba resultado inminente-, mientras que en la Europa del Sur (Italia y, enseguida, Espaa), el Estado corporativo desplaz a la democracia y, en lugar de un consenso genuino se firmaron acuerdos de paz social, adoptados bajo amenaza autoritaria -al estilo del Patto

Vase mi trabajo Hacia una sociologa evolucionista de la revolucin, Revista Espaola de Investigaciones Sociolgicas (REIS), n 110, abril-junio 2005, pp. 9-52. El nexo entre sufragio universal y curva de Kuznets proviene de Daron Acemoglu y James A. Robinson, Why Did the West Extend the Franchise? Democracy, Inequality and Growth in Historical Perspective, Quarterly Journal of Economics, volume 115, Noviembe, 2000, pp. 1167-1199. Versin septiembre 1999 en: http://econ-www.mit.edu/faculty/download_pdf.php?id=150
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68

Vase Anne O. Kreuger, The Political Economy of the Rent-Seeking Society American Economic Review, 64 (1974), pp. 291-303.

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di Palazzo Vidoni, impuesto por Mussolini en 1926.70 A la larga, este sera tambin el destino de Austria y Alemania, debido a la dinmica puesta en marcha por el nazismo, que pudo acceder al poder por la va democrtica apoyndose precisamente en la movilizacin de las capas sociales que no participaban en el juego corporativo de las relaciones industriales y se sintieron excluidas del sistema.71 Esa experiencia traumtica era perfectamente visible a comienzos de los aos treinta desde los pases escandinavos -que recibiran enseguida a los primeros refugiados socialdemcratas alemanes-. Suecia haba implantado el sufragio universal en 1921, Cuando el gobierno socialdemcrata de Per Albin Hansson gan las elecciones en septiembre de 1932, el ascenso de Hitler a la cancillera era ya mucho ms que una amenaza. Probablemente por eso y por el pacto de gobierno con el Partido agrario en 1933, cuando el desempleo afectaba ya a la tercera parte de la poblacin activa-72 su gobierno tuvo buen cuidado en poner en pie un Estado de bienestar profundamente igualitario y universalista para satisfacer tambin a la poblacin rural y a las clases medias, al menos inicialmente, llegando incluso a recibir el apoyo de la derecha poltica en los aos cuarenta,73 por mucho que ms tarde -al final de los aos cincuenta y desde los aos setenta- se produjera un cambio de orientacin, al igual que sucedi e Finlandia.74 Pero la caracterstica ms destacada de la experiencia sueca consisti precisamente en aprovechar su carcter de ltimo llegado al Estado de bienestar para tomar en consideracin el conjunto de las experiencias previas bsicamente los seguros sociales
Vase Philippe C. Schmitter, La concertacin social en perspective comparada, en Concertacin Social, Neocorporatismo y Democracia, A. Espina (ed.), MTSS, 1991, p. 68. Para el caso de Espaa: A. Espina, Conclusiones, en Empleo, Democracia y Relaciones Industrales en Espaa, MTSS; 1990, pp. 597-625, y A. Espina, Salarios, industrializacin y competitividad, en Recursos Humanos y Poltica Industrial, Fundesco, 1992.
71 72 70

Vase Schmitter, Ibid., y Maier, op. cit., captulo VII.

Para un relato a vuelapluma de todo el proceso, vase Stefan de Vylder, The Rise and Fall of the Swedish Model, Human Development Report Office (HDRO) Occasional Papers n 26, 1996: http://gd.tuwien.ac.at/soc/undp/oc26a.htm.
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Vase Peter Baldwin 1990. The Politics of Social Solidarity: Class Bases of the European Welfare State (1875-1975).C.U.P., 1990, pp. 225-259. Tembin Matti Alestalo y Stein Kunhle, The Scandinavian Route: Economic, Social, and Political Development in Denmark, Finland, Norway, and Sweden. R. Erikson, E. J. Hansen, S. Ringen y H. Uusitalo (eds.), The Scandinavian Model: Welfare States and Welfare Research. Armonk, New York: M.E. Sharpe. 1987. Vase Jyrki Smolander, The Finnish Right Wing and Folkhemmet Attitudes of the National Coalition Party toward the Nordic Welfare Model from the Period of Reconstruction to the Beginning of Consensus., en http://www.lib.helsinki.fi/elektra/smolander.html (incluye sntesis en ingles).

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alemanes, el seguro de desempleo britnico, el sistema francs de intervencin del Estado en las relaciones laborales y la universalizacin de la enseanza secundaria en Francia y Alemania75- y poner en pie a partir de ellas una modalidad de Estado de bienestar integral, capaz de llegar al conjunto de los ciudadanos, propiciando al mismo tiempo la mayor participacin de toda la poblacin en el empleo, y utilizando la negociacin colectiva centralizada como instrumento de igualdad salarial y distribucin de la renta.76 El nuevo modelo de Estado de bienestar fue diseado como una sola pieza, hasta el punto de que Richard Freeman ha podido definirlo como un verdadero sistema77 - esto es, una estructura con caractersticas de funcionamiento distintas a la de la suma de sus partes o subsistemas-, construido en combinacin con las otras columnas del Estado, y especialmente con un sistema fiscal que constituy el primer experimento a gran escala de la teora keynesiana. En ciertos aspectos, el diseo y la puesta en prctica de esta poltica obra del ministro de Hacienda, Ernst Wigforrs, con la ayuda de Gunnar Myrdal78- puede considerarse ms bien una forma de keynesianismo avant la lettre, que fue observada cuidadosamente por el propio Keynes como campo de verificacin para su teora del inters.79 De hecho, la escuela de Estocolmo se anticip a la de Cambridge en la comprensin del papel de las expectativas a la hora de orientar las decisiones de los agentes econmicos, lo que permiti utilizar la poltica monetaria y los tipos de inters para dirigir el ciclo econmico y el nivel de empleo, habida cuenta de su impacto sobre la propensin al consumo y como estmulo para la inversin.80 La dicotoma entre expectativas e inercia econmica formulada a partir de la distincin entre la percepcin econmica ex ante y los fenmenos ex post, ideada por Wicksell-,81 se convertira en uno de los rasgos caractersticos del keynesianismo, que
75

Vase D. K. Mller et alia (eds.), El desarrollo del sistema educativo moderno. Cambio estructural y reproduccin social, 1870-1920, MTSS, 1987 (Edicin original: 1987). Vase Ashford, Douglas E. [1986], The Emergence of the Welfare States, citado, pp. 120 y ss.

76 77

Vase Richard B. Freeman, The Large Welfare State as a System, American Economic Association Papers and Proceedings, vol. 85 (1995), n 2, pp. 16-21.
78

Vase Gunnar Myrdal Fiscal Policy in the Business Cycle, American Economic Review, Vol. 29, No. 1, Supplement, Papers and Proceedings of the Fifty-first Annual Meeting of the American Economic Association (Mar., 1939), pp. 183-193.

79

Vase Robert Skidelsky, John Maynard Keynes: Vol II, The Economist as Savior. 1920-1937, Allen Lane, Penguin, 1992, p. 488. El crdito por tal anticipacin se lo dio John Hicks a Eric Lyndal y Gunnar Myrdal en Mr. Keyness Theory of employment, The Economic Journal, 1936, citado por Skidelsky, Ibid., p. 546-7. Keynes ratific esta idea en carta a Myrdal en junio de 1937. Ibd.., pg. 559. Fue Bertil Ohlin quien export o contagi estas ideas a los economistas de Cambridge. Ibd., p. 581

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conservan todava hoy plena vigencia, ya que han servido como punto de partida para la recuperacin de la curva de Phillips por la economa neokeynesiana82 y para orientar la poltica de control de la inflacin, que haba minado previamente la aplicabilidad del enfoque keynesiano.83 La poltica econmica de inspiracin keynesiana permiti dirigir la rpida expansin del empleo que constituy el presupuesto econmico para la implantacin del Estado de bienestar sueco y para la rpida expansin de todas las variedades de Estado de bienestar registrada durante los treinta aos que siguieron al fin de la Segunda guerra mundial,84 perodo en el que lleg a producirse una verdadera relacin de sustitucin (trade-off) a todos los efectos entre el warfare y el welfare, ya que al cese de las hostilidades intraeuropeas vino a aadrsele en el interior de muchos pases un cierto armisticio en la lucha de clases, desplazada por sucesivas oleadas de polticas de contrato social o armonizacin de intereses, a las que la literatura sociolgica ha denominado Neocorporativismo,85 que se prolongaran durante el ltimo cuarto de siglo para hacer frente a la inflexin del ciclo de larga duracin, combatir la inflacin y tratar de minimizar el coste de las reformas, algunas de ellas directamente asociadas al proceso de la integracin europea.86 La tendencia comn hacia la escalada en el crecimiento de los servicios y los costes de los sistemas de seguridad social a lo largo de la segunda mitad del siglo XX no significa que el proceso registrase una intensidad comparable en todos ellos. Puede decirse a estos efectos que las trayectorias de las diferentes modalidades de Estados de bienestar han sido especialmente fieles a sus orgenes. Tomando como referencia el caso sueco que march siempre por delante en esta materia- el nivel mximo se alcanz en 1993 con un gasto total
82

Para EEUU, vase David Dupuis The New Keynesian Hybrid Phillips Curve: An Assessment of Competing Specifications for the United States, Bank of Canada, Working Paper 2004-31: http://dsp-psd.pwgsc.gc.ca/Collection/FB3-2-104-31E.pdf. Para el rea Euro: Peter Mcadam & Alpo Willman, New Keynesian Phillips Curves: A Reassessment Using Euro-Area Data, ECB Working Paper No. 265, September 2003: http://www.ecb.int/pub/pdf/scpwps/ecbwp265.pdf.
83

Vase A. Espina El primer ciclo econmico global en el siglo XXI, R.I.E., Documento de Trabajo (DT) 44 /2005 (11/10/2005) http://www.realinstitutoelcano.org/documentos/220.asp.

84

Para una sntesis del proceso, vase Margaret S. Gordon, Social security policies in industrial countries: a comparative anlisis, C.U.P. 1988 (version espaola, MTSS, 1990). Vase A. Espina, Armonizacin de intereses versus lucha de clases y Colin Crouch, Relaciones Industriales en Europa: Del conflicto a la concertacin?, en, Concertacin Social, Neocorporatismo y Democracia, MTSS, Madrid, 1991, pp. 13-66.

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Vase Phillip Schmitter, The Future of Euro-Polity and its Impact upon Private Interest Governance within Member-States, Droit et Societ, 28 (1994), p. 659-675

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por todos los conceptos de seguridad social equivalente al 40% del PIB sin perjuicio de otras ramas del Estado de bienestar, como la educacin, cuyo gasto ya haba superado el 9% del PIB desde 1980-. Holanda se situ ese mismo ao (1993) en el 31,7%, Alemania en el 26.3% y Francia en el 24,1% (con datos, en este ltimo caso, para 1990). Canad gast el 22,8%, cifra parecida a la de Espaa que, con un 22,6%, se situ medio punto por encima del Reino Unido (22,1%). En cambio, el gasto del sistema de seguridad social japons fue del 17,9% y el de Estados Unidos del 15,2% del PIB (en este ltimo caso, con datos del ao fiscal 1990-91).87 Estas cifras hablan por s solas. Ese fue precisamente el momento en que la tendencia al crecimiento que, en general, se haba moderado considerablemente desde la segunda mitad de los aos setenta- se invirti. En Suecia, la grave crisis de 1980-83 anunci ya que la tendencia resultaba insostenible. Pero la profunda crisis del empleo de 1990-95 puso de manifiesto que toda la estructura del Estado sueco de bienestar tena que ser sometida a cambios profundos, porque el sistema haba sido edificado sobre el presupuesto del pleno empleo. De hecho, hasta mediados de los setenta la tasa de desempleo nunca super el 2,5%, pero la aparicin del paro masivo durante el cuatrienio 1993-97 (en que casi una quinta parte de la poblacin nativa y un tercio de la no nativa experiment episodios de desempleo a lo largo de cada ao) aument de tal manera los gastos y redujo los ingresos que el dficit pblico se elev al 14% en 1993/94 pese a que el tipo impositivo marginal para los trabajadores superaba el 60%- y no qued otro remedio que acometer la reforma para que la economa sueca pudiese volver a crecer. Entre 1870 y 1975 Suecia haba ostentado la segunda mayor tasa de crecimiento econmico del mundo y en 1971 lleg a ocupar el cuarto puesto mundial en poder adquisitivo per capita, mientras que en 1994 haba descendido hasta el decimosptimo. El ao 1995 marc el final de una era de excepcionalismo, momento en que Suecia ingres en la UE.88 El correctivo fue obra del gobierno liberal-conservador de 1992-94. Con ello quebraron definitivamente las expectativas de cobertura total del riesgo de mercado, por mucho que los trabajadores a tiempo completo y los pensionistas tpicamente, los insiders del sistema- consiguieran preservar sus ingresos a lo largo del decenio algo que no haba

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Los datos provienen de OIT: International Inquiry into the Cost of Social Security 1994-1996 http://www.ilo.org/public/english/protection/secsoc/areas/stat/css/index.htm.
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Vase Stefan de Vylder, The Rise and Fall of the Swedish Model, citado, Cuadros II.5. y II.6.

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ocurrido durante la crisis del decenio anterior-, al precio de reducir el peso de los primeros entre la poblacin activa. En conjunto, durante la primera mitad del decenio el ingreso medio disponible se redujo desde 2,5 veces el umbral de intervencin aplicado por la administracin de bienestar hasta un nivel de 1,8. Los indicadores de igualdad, que haban venido descendiendo hasta 1983, crecieron rpidamente durante los noventa: el ndice de Gini pas del 24,7 en 1991 al 27,8 en 1997 con el consiguiente descenso del ndice de bienestar-, y en 1998 los indicadores de desigualdad volvieron a situarse en los niveles de 1975.89 As pues, como ha sucedido histricamente con otros grandes diseos de innovacin institucional, el Estado de bienestar sueco explor hasta el final la va expansiva emprendida en los aos treinta y solo retrocedi cuando la evidencia demostr que seguir por el mismo camino resultaba contraproducente porque, en lugar de aminorar la inseguridad y la desigualdad, las haca aumentar-. De modo que puede decirse que las reformas del ltimo decenio a las que se hace referencia ms adelante- siguen estando orientadas por el propsito de minimizar la inseguridad y la incertidumbre, pero adaptando las polticas al nuevo contexto macroeconmico global.

Vase Bjorn Gustafsson y Edward Palmer Was the Burden of the Deep Swedish Recession Equally Shared?, Review of Income and Wealth, Vol. 48, n 4 (Diciembre 2002), pp. 537-560. La inflexion se observa con toda rotundidad en el grfico 1.

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4.- Del darwinismo social al New Deal y de la Great Society a la perversidad

La historia de las polticas sociales en Estados Unidos se sita en el polo opuesto. La emigracin del spencerismo a Norteamrica no hizo sino amplificar el rechazo que provocaba En el fundador del darwinismo social la invasin de la esfera privada por el nuevo Estado de Bienestar. Para el principal introductor de Spencer en Amrica, W. Graham Sumner, la liberacin de los esclavos norteamericanos significaba tambin para ellos perder el conjunto de garantas vitales de que antes disfrutaban y que ahora tenan que ganrselas con su esfuerzo, entregando como contrapartida su trabajo libre.90 Desde este punto de vista, la liberacin desempeo el mismo papel en EEUU que la nueva Ley de Pobres en Inglaterra, obligando a unos y otros a entrar en el mercado de trabajo. Y, aunque el ideario Sumneriano no impidi a la larga el avance del Estado de Bienestar en Norteamrica, su nfasis en la eficiencia y el gobierno mnimo perdurara a lo largo de todo el siglo XX, dando lugar a una variedad estrictamente limitada del mismo y a sucesivos intentos de vuelta a los orgenes.91 En cambio, para Sumner los propios trabajadores eran libres para organizar sindicatos como contrapoder equilibrador en la sociedad, idea que alcanz tambin un fuerte arraigo y se encuentra detrs de una temprana canalizacin de las demandas laborales hacia el bienestar social de empresa y hacia la autorregulacin mediante el sistema autnomo de relaciones industriales, residenciado en la sociedad civil y con mnima intervencin del Estado, ideas todava vigentes en Norteamrica. Ciertamente, la poltica del New Deal contra la Depresin de los aos treinta y el xito de la Social Security Act de 1935 que aprob, entre otras cosas, el programa de ayuda a las familias con hijos dependientes (AFDC), de carcter federal, subsumiendo actividades y polticas previamente ocasionales desarrolladas por entidades locales- permitieron albergar la esperanza de que el rechazo idiosincrsico norteamericano hacia cualquier forma de intervencin del Estado en la esfera de la distribucin de la renta y la riqueza enunciada rotundamente en trminos de darwinismo social durante la etapa fundacional- podran dar paso a una poltica de bienestar algo ms activa. La esperanza volvi a encenderse durante el

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Vase mi Presentacin. El darwinismo social de William Graham Sumner revisitado.. ya citado.

Vase Ashford, Douglas E. [1986], The Emergence of the Welfare States, Basil Blackwell. Versin espaola del MTSS, 1989.

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decenio de los sesenta bajo el programa de la Great Society de L. B. Johnson, que permiti reducir el porcentaje de norteamericanos que vivan bajo el umbral de pobreza desde el 22,2% en 1963 hasta el 12,6% en 1970 ms o menos la misma cifra observada en 2004, aunque con tendencia a aumentar desde 1999-.92 Pero la ilusin se frustr enseguida porque el rechazo de una poltica social plenamente desarrollada refleja un juicio compartido por muchos americanos, que prefieren esa va a pesar de los costes en desorden social que prevalecen en su sociedad.93 Bajo el slogan del federalismo fiscal, las Presidencias de Richard Nixon y de Ronald Reagan disearon en 1971 y 1981 sendos programas de devolucin a los Estados y los poderes locales de buena parte de las polticas antipobreza, mediante el expeditivo expediente de substituir los programas de bienestar dirigidos hacia las diferentes categoras de riesgo de la poblacin por crditos globales y reduciendo su dotacin. La Ley mnibus para un Presupuesto de Reconcialiacin (OBRA), de 1981-82, redujo sustancialmente o elimin buena parte de los programas y ayudas de la AFDC reduciendo los crditos en un 13% respecto a los de 1981-, bajo el pretexto de que tales programas estaban haciendo caer a los beneficiarios en trampas del bienestar, con la pretensin de elevar su propensin hacia el trabajo y de eliminar incentivos para la maternidad ilegtima entre jvenes solteras de los grupos minoritarios de poblacin, que constituan los principales leit-motivs de la propaganda conservadora contra las polticas sociales. El argumentario conservador fue inventariado en una obra de amplia difusin a comienzos de los ochenta, que asociaba el aumento de las tasas de desempleo -provocado en realidad por la inmigracin negra masiva desde las zonas rurales a las ciudades en los sesenta y, enseguida, por las crisis de los setenta- con la idea de que la guerra contra la pobreza se haba convertido en un foco de difusin activa de la cultura de la pobreza.94 Y eso por mucho que tales polticas tuvieran mucho ms de retrica y de reorientacin en la prestacin de servicios sociales y de experimentalismo de las iniciativas locales para programas de autoayuda, aprovechando la cofinanciacin federal-, que de prioridad
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Vase Joseph A. Califano Jr., What Was Really Great About The Great Society. The truth behind the conservative myths, en: http://www.washingtonmonthly.com/features/1999/9910.califano.html. (The Washington Monthly, Octubre, 1999), y The other America, 2005, The Washinton Post, 19-92005: http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2005/09/18/AR2005091800988.html.
93 94

Vase Nathan Glazer, The Limits of social Policy, H.U.P. 1988. En espaol: MTSS, 1992, p. 241. Vase Charles Murray, Losing Ground: American Special Policy 1950-1980, NY Basic Books, 1984.

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financiera, porque el aumento del presupuesto dirigido a los programas de lucha contra la pobreza fue relativamente escaso, como seal uno de sus principales gestores.95 El que la pretensin de cientificidad de aquellas aseveraciones se demostrara por completo infundada96 no arredr a sus propagandistas, movidos por un celo estrictamente darwinista (tal como lo establecieran Spencer y Graham Sumner)97, y la aplicacin de esta poltica solo consigui que los pobres fueran ms pobres, pero no ms morales e incluso, a veces, los cabezas de familia tuvieron que abandonar pequeos trabajos para seguir percibieno el subsidio, desactivando las polticas de bienestar-.98 El ataque al Estado de Bienestar dej intactos, sin embargo, los programas de seguridad social dirigidos a las clases medias, cuyos gastos continuaron creciendo, lo que permiti afirmar a los representantes del capitalismo libertario que Ronald Reagan haba tenido la virtud de romper la dicotoma tradicional entre guerra y bienestar, dejando como legado un Welfare & Warfare State99. El programa de devolucin se complet con la Personal Responsability and Work Opportunities Reconcialiacion Act (PRWORA), adoptado por la mayora republicana de las dos cmaras en 1996 y ratificado por el Presidente Clinton contra el criterio de su gabinete, cumpliendo as al trmino de su primer mandato la promesa electoral de 1992, segn la cual se propona hacer desaparecer el Welfare, tal como lo hemos conocido. La decisin de Clinton resulta indicativa del grado de penetracin entre la clase media blanca americana de los tres mensajes en que se haba concentrado el combate ideolgico conservador: 1) La AFDC, concebida inicialmente por el New Deal como pensin de viudedad, se haba convertido en la forma principal de sustentacin para madres solteras, desincentivando la formacin de parejas estables (porque generalmente el matrimonio les haca perder el subsidio): en 1996 slo el 2% de las perceptoras eran viudas y el 60% nunca se haba casado; 2) la AFDC desincentivaba el empleo de la mujer porque minoraba el subsidio en un 60% de
95 96

Vase D. P. Moynihan, Family and Nation, Harcourt, Brace & Jovanovich, NY, 1986.

Vase M. J: Bane y D. T. Ellwood, The impact or AFDC on Family Structure and Living Arrangementes, Journal of Labor Research, primavera 1986, y D. T. Ellwood y L. H. Summers, Is Welfare Really the Problem?, The Public Interest, primavera 1986.

En la revision crtica de estas obras se calific esta ideologa de vino viejo en odres nuevos: vase E. J. Harpham & R. K. Scotch, Rethinking the War on Poverty: The Ideology of Social Welfare Reform, Review article, The Western Political Quarterly, Vol. 41, No. 1 (Mar., 1988) , pp. 193-207. Joe, Tom and Cheryl Rogers. By the Few, For the Few: The Reagan Welfare Legacy. Lexington, MA: Lexington Books, 1985.
99 98

97

Vase Murray N. Rothbard, Ronald Reagan: An Autopsy, Liberty, Vol. 2, No. 4, March 1989. http://www.lewrockwell.com/rothbard/rothbard60.html

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sus ingresos laborales (sin tomar en consideracin el aumento de gastos por guardera que el trabajo comporta), y 3) la AFDC, al no cubrir los gastos mnimos, incentivaba la economa sumergida y la bsqueda de ingresos ilegales (drogas, crimen, proxenetismo).100 En realidad, muchos de los estigmas del programa tenan que ver con su diseo, no con la finalidad ltima de la proteccin. El PROWRA introdujo reformas sustanciales en los cinco grandes programas de welfare: AFDC, atencin a los nios (Child care), proteccin de la infancia (Child protection), ayuda mdica (Medicaid) y becas (Training block grants).101 Junto a la devolucin a los poderes locales, el comn denominador de los nuevos programas y especialmente del Temprorary Aid for Needy Families (TANF), que sustituy al AFDC- consisti en despojar a la asistencia pblica del carcter de derecho individual o familiar que haba llegado a imponerse en la sociedad norteamericana. En este sentido, la PRWORA signific la culminacin de la poltica ideolgica en la que el bloque conservador haba venido invirtiendo recursos masivos durante ms de veinte aos, tratando de asociar en la mentalidad colectiva las ideas de pobreza y perversidad,
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en orden a

deslegitimar toda poltica antipobreza del mismo modo que invierte muchos ms recursos en identificar toda accin guiada por propsitos intelectuales con el denostado calificativo de idealismo, como algo opuesto al pragmatismo racional, cuando en realidad son estos grupos los que confan ms fervientemente en el poder de las ideas y creencias, lo que explica la proliferacin de Think tanks de esa orientacin, extraordinariamente bien dotados (y la estrategia de Goebbels). Reflejando la evolucin de las convicciones colectivas, al final de los aos sesenta el Tribunal Supremo haba llegado a establecer con jurisprudencia firme que la Ayuda federal a las familias con hijos dependientes constitua un derecho subjetivo. En un sistema jurdico de Common Law, en el que las creencias colectivas se trasladan rpidamente al derecho, la inversin de tales convicciones era condicin necesaria para modificar la jurisprudencia. Para

100

Vase Christopher Jencks, What Happened to Welfare?, The New York Review of Books (TNYROB), Vol. 52, N 20, 15, Dic., 2005. http://www.nybooks.com/articles/18565. Para una descripcin detallada, vase: J. Hosek & Robert Levine (eds.), The New fiscal Federalism and the Social Safety Net. A view from California, (papers from Rand Conference 1996), Rand, Santa Monica, 1996. Disponible en: http://www.rand.org/pubs/conf_proceedings/CF123/index.html.

101

Este es uno de los tres rasgos distitntivos de la retrica reaccionaria: Albert O. Hirschman, The Rhetoric of Reaction. Perversity, Futility, Jeopardy, H.U.P., 1991. Para su aplicacin a este debate, vase Margaret R. Somers y Fred Block, From Poverty to Perversity: Ideas, Markets and Institutions over 200 Years of Welfare Debate, American Sociological Review, 2005, 70, 2, Apr, 260-287

102

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lograrlo, los idelogos conservadores llevaron a cabo una reconfiguracin de los viejos argumentos que ya haban sido empleados por Malthus y sus seguidores contra la vieja Ley de pobres inglesa (VLP), identificndola como un obstculo tradicionalista para la aparicin del primer mercado de trabajo,103 caracterizado, segn Sir Arthur W. Lewis,104 por disponer de una oferta ilimitada de ese factor durante toda la etapa clsica del crecimiento econmico. Esta oferta ilimitada no se hizo operativa mientras la poblacin rural permaneci fijada a sus viejas ocupaciones con la ayuda de mecanismos institucionales, como la VLP. En realidad, ese mismo argumento explica la presin por la completa eliminacin de las barreras arancelarias a lo largo del ltimo cuarto del siglo XX, para aprovechar la oferta ilimitada de trabajo escasamente cualificado a nivel mundial y eliminar la inflacin de costes derivada de la elevacin de salarios en aquellas ocupaciones con baja productividad cuyas prestaciones resultan sustituibles a travs del comercio, de acuerdo con la ley de Heckscher-Ohlin.105 sto, unido a los sesgos hacia el trabajo altamente cualificado inherentes a las nuevas tecnologas, se traduce en un aumento tendencial de la desigualdad en los mercados de trabajo de los pases desarrollados.106 La idea seminal de Malthus y las consecuencias de su aplicacin condujeron a la cristalizacin de la economa poltica clsica al igual que su acertada observacin de que las especies procrean un mltiplo de los individuos que acaban sobreviviendo fue el origen del concepto de seleccin natural, base para el evolucionismo y del darwinismo social-. Ciertamente, la reflexin conservadora actual en Norteamrica combina el fundamentalismo mercadista con la argumentacin de Herbert Spencer contra la nueva Ley de Pobres (NPL), considerada como uno de los pilares del moderno Estado de Bienestar, hasta el punto de preferir la beneficencia parroquial de la vieja ley al bienestarismo mercadista de la nueva 103

Para un anlisis de esta gran operacin de inversion ideologica, vase Margaret R. Somers y Fred Block, From Poverty to Perversity: Ideas, Markets and Institutions over 200 Years of Welfare Debate, American Sociological Review, 2005, 70, 2, Apr, 260-287. Sin embargo, en mi opinin, los autores no captan el carcter profundamente spenceriano de la nueva operacin.

104

Vase su trabajo, seminal para la economa del desarrollo, Economic Development with Unlimited Supplies of Labour, The Manchester School of Economic and Social Studies, vol. XXII, n. 2, mayo, 1954. Disponible en: http://www.eco.utexas.edu/~hmcleave/368lewis.htm. Una revision de su impacto en: Robert Tignor, Unlimited Supplies of Labor, Manchester School, 2004, vol. 72, n6, pp. 691-711. Vase H. A. Turner, D. A. S. Jackson On the Determination of the General Wage Level--A World Analysis; or Unlimited Labour Forever , Economic Journal, Vol. 80, N. 320 (Dic., 1970) , pp. 827849.
106 105

Vase Daron Acemoglu, Why Do New Technologies Complement Skills? Directed Technical Change and Wage Inequality, Quarterly Journal of Economics, volume 113,Noviembre 1998, pp. 1055-1089.

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algo que tiene su correlato en el conservador compasivo actual, para quien el papel de las polticas de welfare debe ser devuelto a las charities-, sin parar mientes en que el gasto en que incurra el nuevo sistema de welfare era una mnima parte del ingreso derivado del aumento inconmensurable de eficiencia macroeconmica, a la que la NPL subordinaba su proteccin. En cambio, el esfuerzo dedicado a contrarrestar la oleada de fundamentalismo de mercado o sea, la inversin para establecer los cortafuegos ideolgicos reclamados por Bourdieu-107 ha sido muy inferior y tarda. Probablemente sobrecarga de ideologa haya sido el proveniente de el mejor antdoto contra la la pluma de un periodista,

Jason DeParle, que sigui la vida de tres mujeres, antiguas beneficiarias del AFDC y otros programas de welfare (Angela, Jewell y Opal), rastreando sus historias familiares desde los tiempos de la manumisin de los esclavos hasta hoy.108 El libro no es ningn alegato poltico ni pretende con esta narracin la ms mnima representatividad estadstica aunque tambin revisa los principales datos estadsticos disponibles-. Pero es un relato conmovedor y verdico acerca del impacto de las polticas sociales sobre la vida de seres de carne y hueso. Al trmino del segundo mandato de Clinton el welfare ya no era un tema candente de la agenda electoral,109 en parte porque las familias perceptoras se haban reducido a menos de la mitad (desde 4,8 millones a 2,2), lo que se explica tanto por la PROWRA como por la bonanza econmica (aunque la tasa de pobreza de las madres no casadas cay ms que la de desempleo general); por las facilidades para el control de la natalidad y el aborto entre las adolescentes (lo que explica que la tasa de nacimientos de madres no casadas, que haba venido creciendo histricamente, se estancase a partir de 1994, antes del PROWRA, pero volviese a crecer en 2001, con la crisis), y por el aumento general de la tasa de actividad femenina (la tasa de empleo de las madres no casadas pas del 62 al 70% entre 1995 y 2004, aos que registraron igual tasa general de desempleo, mientras la tasa de empleo femenina solo creci de 58,9% al 56,2%). El juicio global de la reforma es mixto: puede haber
107

Vase P. Bourdieu, Contrafuegos: reflexiones para servir a la resistencia contra la invasin neoliberal. Barcelona, Anagrama, 2000.

Vase Jason DeParle, American Dream: Three Women, Ten Kids, and a Nation's Drive to End Welfare, Viking Adult/Penguin, 2004
109

108

Aunque el Film A Million Dollar Baby, ganados del Oscar en 2004, recupera parte del argumentario antiwelfare, lo hace evitando cuidadosamente toda connotacin racista o moralizante: lo que queda es una preocupacin por la desincentivacin del trabajo, comn a la problemtica que suscitan todos los sistemas de proteccin social, y por la anomia familiar.

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contribuido a reforzar esos cambios, pero tambin ha aadido dificultades a la vida de los menos favorecidos y de sus hijos, sin ahorrar mucho dinero. Un juicio escptico y una ligera ganancia que no favorece ni a los propagandistas de la reforma ni a sus enemigos acrrimos, y que se inclina ms bien por reformas menos ideolgicas y mucho ms prcticas (perfeccionando tcnicamente los programas). Pero el contraataque ideolgico en toda la regla tuvo que esperar al revulsivo provocado por la desastrosa respuesta del Estado frente al desastre del huracn Katrina valga la redundancia-, cuyos efectos han suscitando la impresionante cosecha de reflexiones sobre el papel del Estado de la que se hace eco este trabajo. Cabe decir incluso que los aspectos ms vulnerables de la reforma de las polticas de welfare del pasado decenio se manifestaron con toda su crudeza precisamente en Nueva Orlens, en donde la reduccin del gasto social haba sido ms notable: los gastos en AFDC/TANF pasaron de 168 millones para 245.000 personas en 1994 a 57 millones para 42.000 personas en 2004 (y eso sin contar todava el efecto de las nuevas medidas de reduccin, adoptadas en febrero de 2006, que amenazan con expulsar de la nmina a 1,9 millones de familias).110 El hecho es especialmente relevante porque pone de manifiesto que el achatarramiento general, no solo del welfare, sino de todas las instituciones estatales en la Norteamrica de George W. Bush fruto de la reaccin ideolgica en busca del Estado mnimo que dura ya ms de un tercio de siglo- coincide con la emergencia del conjunto de nuevos riesgos que ha permitido a Ulrich Beck definir a la sociedad actual como la sociedad del riesgo. Del mismo modo que la evolucin registrada en Suecia responda a la lgica de la bsqueda de las vas para que el Estado asumiera sobre s la prctica totalidad de los riesgos sociales modernos, la evolucin norteamericana responde a la lgica inversa de una exploracin que persigue descargar al Estado de la ms mnima funcin en la cobertura de riesgos, dejando actuar al mercado y a la iniciativa privada. Como es habitual en los grandes procesos de cambio social, tal exploracin se ha llevado a cabo mediante el mtodo evolucionista de la seleccin natural esto es, histrica-, en busca de las formulas institucionales ms idneas para hacer frente al nuevo contexto, empleando el procedimiento de prueba y error. Nos encontramos precisamente al final de ese largo trayecto que se inici

Vase la carta de Fred Block: 'What Happened to Welfare?', TNYROB, Vol 53, N 6, 6, abril 2006, que sita, adems, el inicio de la cada del 45% en la natalidad de las adolescentes solteras en 1991, como consecuencia de las campaas antisida: http://www.nybooks.com/articles/18852

110

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con la aparicin del Estado liberal y la emergencia del Estado de Bienestar.111 Los dos casos extremos de Suecia y Norteamrica pueden contemplarse en trminos dialcticos como la afirmacin y la negacin (o la tesis y la anttesis) de ese gran experimento. En esta obra tratamos modestamente de explorar vas para la superacin de aquella antinomia. Para ellos partimos del siguiente axioma: si la caracterstica ms sobresaliente de la sociedad del siglo XXI es el riesgo, el Estado correspondiente a esa forma de sociedad es el Estado prudencial -que generaliza su primera manifestacin, que no fue otra que el Estado de bienestar-. Esta forma de Estado se dirige a maximizar la virtud de la prudencia, cuya definicin tomamos de uno de los libros de educacin moral ms reeditados en Espaa:112 la virtud de la prudencia es la que facilita una reflexin adecuada antes de enjuiciar cada situacin y, en consecuencia, tomar una decisin acertada de acuerdo con los criterios rectos y verdaderos. Como el Estado no puede ser virtuoso por s mismo ya que las virtudes son atributos exclusivos de las personas-, el Estado prudencial hace referencia al conjunto de instituciones, reglas y polticas, dirigidas a hacer que los ciudadanos acten con prudencia. Segn ese mismo manual, la persona prudente... recoge informacin, que enjuicia de acuerdo con criterios rectos y verdaderos, pondera las consecuencias favorables y desfavorables para l y para los dems antes de tomar una decisin, y luego acta o deja de actuar, de acuerdo con lo decidido. [Obsrvese que la expresin criterios rectos y verdaderos no tiene un significado unvoco. Para un utilitarista, estos criterios son la mxima felicidad para el mayor nmero y su sostenibilidad a lo largo del tiempo. Los catlicos, en cambio, consideran la libertad de eleccin como una facultad humana limitada moralmente al espacio previamente definido dogmticamente como verdadero por la Iglesia, lo que reduce enormemente el mbito de la eleccin de bienestar, razn por la cual la religin catlica ha experimentado tradicionalmente graves dificultades para acomodarse a la economa de mercado, como seala uno de sus principales exponentes actuales.113]

Para una historia de este ltimo proceso, vase Franois Ewald, Histoire de l' Etat Providence. Les origines de la solidarit, Pars, Le Livre de Poche (1986, 1996). Vese David Isaacs, La educacin de las virtudes humanas y su autoevaluacin, Eunsa, Navarra, 13 Edicin, 2000, pp. 331-348.
113 112

111

Vase Samuel Gregg Ethics and the Market Economy: Insights from Catholic Moral Theology, Economic Affairs, Vol. 24, No. 2, pp. 4-10, June 2004, en: http://www.acton.org/press/pdf/2004-0601_Gregg.pdf.

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5.- Katrina y el Estado: Huracanes, cambio climtico y racionalidad.

Al margen de su aspecto coyuntural y haciendo abstraccin de la confrontacin poltica directa, el anlisis de las reacciones de los principales agentes institucionales y de los medios de opinin frente a la catstrofe del huracn Katrina tuvo la virtud de poner de relieve una serie de cuestiones extraordinariamente interesantes para debates de la mayor actualidad, como el calentamiento del planeta y el protocolo de Kyoto al coincidir la temporada de huracanes tropicales de otoo 2005 con las vsperas de la cumbre de Montrealy, con carcter todava ms amplio, con la problemtica de la sociedad del riesgo, las funciones del Estado, la estructura de competencias y la articulacin de los diferentes niveles de gobierno incluida su responsabilidad frente a los ciudadanos ante las diferentes eventualidades-, la distribucin de la carga financiera para hacer frente a las mismas entre el sector privado y el pblico, y, dentro de ste, de los niveles central, perifrico o local- y la idoneidad del marco constitucional y legal vigente para afrontar las diferentes modalidades de emergencias. Adems de ser la mayor catstrofe natural experimentada por un pas desarrollado en tiempos de paz, el Katrina aparece como caso de estudio de un tipo de contingencias para el que todava no existen respuestas adecuadas. Hay que tener en cuenta al respecto que, aunque la causa prxima de la catstrofe fue en este caso natural, su impacto catastrfico valga la redundancia- sobre Luisiana y otros Estados del Sur de Norteamrica se debe incuestionablemente a la estructura hidrogrfica, urbanstica, viaria, energtica y social de la zona,114 mientras que la respuesta a la emergencia dependi de la distribucin de competencias entre los niveles federal, estatal y local del gobierno, de la sensibilidad poltica mostrada por los poderes pblicos y de la inversin destinada previamente a medidas de prevencin. El hecho resulta especialmente novedoso por cuanto en la sociedad actual las

emergencias de tipo natural vienen a aadirse y son un recordatorio de la multiplicacin del conjunto de factores de riesgo cuyo origen se encuentra inequvocamente en las prcticas sociales y en el propio progreso asociado al crecimiento econmico moderno. Y ello con independencia de que, en lugar de ser aleatorias, la intensidad y frecuencia de incidencias
114

Vase Robert Murphy How the Market Might Have Handled Katrina, November 17, 2005 http://www.mises.org/story/1968.

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climticas como los ciclones tropicales pudieran estar aumentando tendencialmente por causa del efecto invernadero,115 como postula la hiptesis de consenso sobre las consecuencias del cambio climtico116, frente a la hiptesis cclica, que postula el papel mucho ms relevante desempeado por las fluctuaciones de las manchas solares,117 aunque ni siquiera en ese caso existe explicacin cientfica para la tendencia creciente observada durante los ltimos veintisis aos, en que las manchas solares y su irradiacin permanecieron estables, que es precisamente el perodo en que se produjeron los diez aos ms clidos desde que se dispone de registros y en los que la destructividad de los ciclones tropicales alcanz sus niveles mximos.118 Y es que en materias cientficas de gran complejidad no es posible la unanimidad, porque incluso en los aspectos menos controvertidos siempre aparecen excelentes cientficos que construyen interpretaciones hipotticas verosmiles que niegan la de la corriente mayoritaria. De ah que una cosa sea la controversia cientfica y otra la de poltica global. El rechazo del Protocolo de Kyoto por Estados Unidos no parece tener que ver tanto con el grado de confianza que merecen las conclusiones cientficas como con la decisin de retrasar la adopcin de medidas hasta que la tecnologa proporcione mecanismos y soluciones alternativas para frenar el cambio climtico sin perjudicar el nivel de vida de la poblacin, lo que significa entrar en una temeraria carrera contra el tiempo, y posponer la accin para cuando ya sea demasiado tarde,119 con el riesgo de convertir al mundo en un telar de Penlope en el que lo ganado durante decenios de crecimiento se pierda de la noche a la maana por causa de catstrofes -cada vez ms frecuentes e intensas- asociadas al cambio

Vanse Dith Stone & Dave Frame Hurricanes, global warming, and global politics, http://www.opendemocracy.net/globalization-climate_change_debate/links_2870.jsp. y Shirley Laska, Disasters Waiting to Happen . . . Sixth in a Series, http://www.colorado.edu/hazards/o/nov04/nov04c.html.
116

115

Vase The Modern Temperature Trend, http://www.aip.org/history/climate/20ctrend.htm#M_46, pgina Web del libro de Spencer R. Weart The Discovery of Global Warming, Harvard University Press, September 2003 ISBN 0-674-01157-0. Vase Changing Sun, Changing Climate?, http://www.aip.org/history/climate/solar.htm, de la misma pgina.

117

Vanse Hotter-burning sun warming the planet, London Sunday Telegraph, July 19, 2004 , en: http://www.washtimes.com/world/20040718-115714-6334r.htm., y Kerry Emanuel, Increasing destructiveness of tropical cyclones over the past 30 years, ftp://texmex.mit.edu/pub/emanuel/PAPERS/NATURE03906.pdf. Tambin: Una dcada de constante observacin del Sol, El Pas, Domingo, 11-Enero, 2006.
119

118

Vase Juliet Eilperin, Debate on Climate Shifts to Issue of Irreparable Change. Some Experts on Global Warming Foresee 'Tipping Point' When It Is Too Late to Act, TWP, 29, enero, 2006; A01.

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climtico. Alguien pensar que esa es una forma como otra cualquiera de mantener en funcionamiento el sistema capitalista, aunque sea al coste de acentuar su irracionalidad, lo que refleja el pesimismo intelectual de sus defensores ms acrrimos, que suelen preferir la irracionalidad a la reforma. Pero existen modos de conciliar el problema del tiempo con alternativas tecnolgicas como los automviles hbridos o la captura de carbono y su inyeccin en el subsuelo, que son racionales y viables, pero exigen reformas. 120 Una encuesta de noviembre de 2004 revel que los estudiantes de derecho y polticas pblicas de Harvard a los que se supone relativamente bien informados- prevn un calentamiento cuya cifra media en grados es slo algo inferior a la de la teora de consenso sobre el cambio climtico. Adems, el 80% de la muestra crea probable que hubiera un aumento de la actividad de huracanes. Existe elevada correlacin entre estas creencias y la disposicin a soportar medidas para prevenirlo. La mediana de los encuestados aceptaba pagar por ello hasta un 3% de sus ingresos (aunque cuando se concret este coste en trminos de impuesto sobre la gasolina, la disposicin descendi). En general, la disposicin a aceptar medidas y a pagarlas estaba altamente correlacionada con la aceptacin de la teora, y sta con el acceso a fuentes de informacin objetivas. Esto demuestra que la actitud de los norteamericanos mejor informados no es irracional, sino una mezcla de racionalidad y hbitos de comportamiento. En cambio, una orientacin ideolgica favorable a la victoria de G. W. Bush en las elecciones de ese ao disminua la creencia en el cambio climtico y la disposicin a pagar para evitarlo- lo que implica la existencia de prejuicios cognitivos propensos a hacer predicciones acordes con los propios deseos (home team betting) y con un mayor ingrediente de irracionalidad.121 Algo que no resulta sorprendente, dadas los nexos entre lo emotivo y lo cognitivo establecidos por primera vez por Freud, que los psiclogos consideran hoy prctica apoyada sobre la evidencia (EBP).122 Una prctica que constituye la base para la

120

Vase Jeffey D. Sachs, Cambiar el cambio climtico, El Pas, 6-12-2005. Vase tambin el debate de Open Democracy sobre el cambio climtico al que se hace referencia ms adelante.

121

Vas K. Viscusi y R. Zeckhouser, The Perception and Valuation of the Risks of Climate Change: A Rational and Behavioral Blend, en: http://ksgnotes1.harvard.edu/research/wpaper.NSF/rwp/RWP05062/$File/rwp_05_062_zeckhauser_SSRN.pdf. (NBER Working Paper No. 11863, Diciembre, 2005). Vanse Drew Westen: The scientific status of unconscious processes: Is Freud really dead?, Journal of the American Psychoanalytic Association, 49 supplement, (1999), pp. 1-30. http://www.psychsystems.net/lab/NEW_Sci_Status_Uncon.pdf, y Psychodynamic theory and technique in relation to research on cognition and emotion: Mutual implications, en Handbook of
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elaboracin de terapias empricamente contrastadas (EST), aunque los dos conceptos disten mucho de resultar idnticos, dada la complejidad de la personalidad humana, que se resiste a ser aprehendida por la simple acumulacin de evidencia dispersa.123 Lo que todava resulta controvertido en trminos polticos es la asociacin entre los prejuicios cognitivos y la adscripcin poltica y las preferencias de voto, que fue el tema estrella del congreso de 2006 de la Sociedad para la Personalidad y la Psicologa Social (estableciendo tambin, de forma prcticamente incontrovertida desde el punto de vista cientfico, la relacin entre los prejuicios racistas y el voto republicano).124 La actitud de sus partidarios avala la posicin adoptada por G. W. Bush en la cumbre de Montreal, en la que los otros lderes polticos iniciaron los debates para buscar una alternativa a Kyoto a partir de 2012. Pero sin un acuerdo global que obligue a EE.UU. y a economas emergentes como China, India o Brasil- el esfuerzo europeo no servira de nada, deteriorando, adems, gravemente el nivel de vida en el continente y el proceso de convergencia de sus economas menos desarrolladas.125 Pinsese que las emisiones de CO2 por habitante/ao son actualmente de 20 Tm. en EEUU, 10 en la UE, 2 en China y una en India.126 Sin embargo, la evidencia indica que el continente europeo y los pases insulares (AOSIS) son los ms afectados por el cambio climtico, lo que estimula a la Unin Europea y

cognition and emotion, T. Dalgleish & M. Power (Eds.), NY, Wiley&Sons, 1999, (727-46). http://www.psychsystems.net/lab/NEW_Psychodynamic_Cog_Emotion_Mutual_Implications.pdf. Vanse: Drew Westen, Catherine M. Novotny & Heather Thompson-Brenner, EBP EST: Reply to Crits-Christoph et al. (2005) and Weisz et al. (2005), Psychological Bulletin, (2005), 13, 427433. http://www.psychsystems.net/lab/2005_%20EST_%20psych_bull_2ndres.pdf, y Drew Westen & Rebekah Bradley, Empirically supported complexity, Current Directions in Psychological Science, 2005, 14, 266-271. http://www.psychsystems.net/lab/2005_current_directions_EST.pdf.
124 123

Vase un escueto resumen del 7th Annual Meeting of the Society for Personality and Social Psychology (California, 26-28, Enero, 2006), en: Shankar Vedantam, Study Ties Political Leanings to Hidden Biases, TWP, 30, enero, 2006; A05

Vase Juliet Eilperin, World Leaders to Discuss Strategies for Climate Control. Bush Administration Shuns Conference On Strategies to Build on Kyoto Pact, Washington Post, 27Noviembre-2005; A03. El tipo de argumento empleado para frenar el debate, desde una perspectiva Tory, aparece en: Hans Labohm Global Warming, Global Governance, 18-XI-2005: http://www.techcentralstation.be/111805A.html. Carlo Stagnaro evala los costes en:. Europe's Kyoto Bill, 16-XI-2005: http://www.techcentralstation.be/111605A.html.
126

125125

Vanse Alicia Rivera, La UE busca el apoyo de los pases en desarrollo para un acuerdo sobre Kyoto. EE UU rechaza las negociaciones sobre el cambio climtico en la Conferencia de Montreal, y Narbona dice que la reduccin de emisiones es una oportunidad para el cambio tecnolgico, El Pas - Sociedad - 09-12-2005

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a este grupo de pases a liderar el proceso. 127 El problema es que el esfuerzo necesario para hacer frente al cambio climtico no se limita a controlar las emisiones en la zona ms desarrollada del planeta, sino que requiere idear un modelo de crecimiento radicalmente distinto al experimentado por los pases industrializados y una poltica global para ayudar a aplicarlo a los pases en vas de desarrollo, ya que la pretensin de hacerlo comprndoles cuotas de emisin resulta descarada e insostenible.128 La Iniciativa poltica britnica denominada Contraction & Convergence Se dirige precisamente a conciliar todos estos extremos, tomando en consideracin el esfuerzo relativo a realizar por cada rea y la necesidad de que tal esfuerzo se lleve a cabo de forma concertada, de acuerdo con el grfico adjunto.129

Finalmente en Montreal se pergearon las lneas generales de un futuro acuerdo Kyoto II, con dos sendas paralelas una para los pases industrializados y otra para los en vas de desarrollo, con EEUU desempaando el papel de patito feo, al querer incorporarse finalmente al acuerdo, pero al precio de que los dems aceptaran que al pas ms desarrollado y emisor del planeta se le aplicase el rgimen de los menos desarrollados. Aunque el intento
Vase Europa sufre el cambio climtico de mayor magnitud de los ltimos 5.000 aos. El 75% de los glaciares alpinos se deshelar antes de 2050 si no se invierte la actual tendencia, y La Cumbre de Montreal busca acuerdos para despus de 2012, en El Pas 30-11-2005. Vase J. Bradford DeLong, Cerrar los ojos ante el cambio climtico , El Pas, NEGOCIOS - 0412-2005. Robert Shimer propone combatir el problema no mediante controles cuantitativos sino va precios (estableciendo una tasa armonizada sobre el carbn): Life After Kyoto: Alternative Approaches to Global Warming, NBER n11889 http://papers.nber.org/papers/W11889. Tomado de: Aubrey Meyer, The United States has it right on climate change - in theory, OD, 28 4 2005, http://www.opendemocracy.net/globalization-climate_change_debate/article_2462.jsp. Una animacin del grfico puede verse en: http://www.gci.org.uk/images/CC_Demo(pc).exe . FSU significa Former Soviet Union.
129 128 127

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result fallido, sirvi para demostrar que su posicin era puramente estratgica e interesada, por lo que parece claro que futuras administraciones se incorporarn al nuevo acuerdo,130 ya que es previsible que la disposicin detectada entre los estudiantes de Harvard se extienda, no solo por el impacto de la difusin de la informacin y el avance de las actitudes racionales, detectadas en el estudio de Vicusi y Zeckhauser, sino porque el paso del tiempo impulsar un mayor peso demogrfico de las generaciones jvenes, ms sensibles a la preocupacin por el cambio climtico y mejor dispuestas medioambientales. Todo ello, en el supuesto que la divisoria generacional norteamericana sea similar a la Europea, en donde un anlisis de las respuestas del Eurobarmetro de 1999 indica que la disposicin a pagar ms por el precio de la gasolina desciende con la edad, incluso despus de tomar en consideracin otros factores asociados a ella, como la mejor informacin entre los jvenes, su mayor preocupacin y una mayor sensibilidad percibida hacia los riesgos para la salud derivados del cambio climtico.131 El xito del documental que refleja la actividad de Al Gore (An Inconvenient Truth) en su campaa explicativa de que el calentamiento global no es tanto un asunto poltico como un asunto moral, indica que la sensibilidad en este sentido est aumentando tambin en Amrica.132 Lgicamente, el proceso se acelerara si se produjera un cambio de orientacin poltica, ya que los Estados que votaron demcrata en las elecciones de 2004 se encuentran a la cabeza de la poltica para prevenir el cambio climtico (aunque tambin afecta a algunos Estados republicanos, como California y Connecticut). La nica restriccin impuesta por la Casa Blanca es que estas polticas estatales no destruyan empleos ni desplacen las emisiones de unos Estados otros o hacia otros pases: Siete Estados del Noreste que votaron Demcrata en la eleccin presidencial de 2004 se han adherido a un plan regional para restringir las emisiones de las plantas de generacin. Once Estados que votaron Demcrata han adoptado o han iniciado el a pechar con las consecuencias de las polticas

130 131

Vase Alicia Rivera, Acuerdo histrico hacia Kioto II, El Pas - Sociedad, 11-12-2005.

Vase Joni Hersch & W. Kip Viscusi, The Generational Divide in Support for Environmental Policies: European Evidence, http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=670323. (NBER Working Paper N 11859, Diciembre, 2005) El Documental fue presentado al Sundance Film Festival 2006 y tuvo un considerable eco meditico: Q&A: An Inconvenient Truth, http://festival.sundance.org/2006/festival/qa.aspx?ID=47; William Booth, Al Gore, Sundance's Leading Man. 'An Inconvenient Truth' Documents His Efforts To Raise Alarm on Effects of Global Warming, TWP, 26, Enero, 2006; A01.

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proceso de adopcin de medidas restringiendo las emisiones del tubo de escape de los automviles, aunque estas normas debern superar el control judicial antes de entrar en vigor, tras haber sido recurridas ante los tribunales. Nueve de los doce Estados que han adoptado normas sobre la eficiencia de los electrodomsticos tambin votaron Demcrata. La exigencia de que una parte de la electricidad provenga de fuentes renovables ya no proviene solo de los Estados de orientacin Demcrata: Siete Estados que votaron Republicano en 2004 se han unido a los 13 Estados de orientacin Demcrata y al Distrito de Columbia y han establecido tales normas.133 Finalmente, el propio Presidente Bush tuvo que iniciar el giro de la poltica republicana en materia energtica en su discurso sobre el Estado de la Unin de enero de 2006, aunque en modo alguno diera su brazo a torcer en lo que se refiere a la doctrina de ignorar el cambio climtico. En este y en otros muchos puntos, la poltica conservadora norteamericana no la dictan el consenso cientfico ni los acuerdos internacionales, que al presidente tejano y a sus consejeros ulicos parecen merecerle el escaso respeto que Nietzsche mostr hacia el espritu y las instituciones liberales, hasta el punto de que de Herbert Spencer lleg a resultarle blando y decadente con su elogio del altruismo, que recuerda la idea del conservador comnpasivo-, propio de socialistas, incapaces de entender la voluntad de destacarse, de interpretar con plenitud el pathos de la distancia. Nietzsche exiga la vuelta al verdadero darwinismo, para recuperar el impulso ascendente de la humanidad; para lo cual se basaba en un concepto de libertad muy diferente al de las democracias modernas: Libertad significa que los instintos viriles, los instintos alegres de guerra y de victoria predominan sobre los dems instintos, por ejemplo, sobre el de la dicha. El hombre libre, y mucho ms el espritu libre, pisotea esa especie de bienestar despreciable con que suean los tenderos, los cristianos, las vacas, las mujeres, los ingleses y dems demcratas. El hombre libre es guerrero, Cmo se mide la libertad en los individuos y en los pueblos? Por la resistencia que hay que vencer, por el trabajo que cuesta llegar a lo alto. El tipo ms elevado de hombre libre hay que buscarlo all donde hay que vencer ms fuerte resistencia, a cinco pasos de la tirana, en el umbral mismo del peligro de la servidumbre. Esto es fisiolgicamente verdadero si se entiende por tirana instintos terribles e implacables, que provocan, para contenerlos, el maximun de autoridad y de
133

Vase Justin Blum, Blue' States Tackling Energy On Their Own.Federal Efficiency Rules Fall Short, Some Say. TWP, 22, Enero, 2006 (A01).

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disciplina el arquetipo de esta clase es Julio Csar- y tambin es verdadero polticamente; basta echar una ojeada a la historia para comprobarlo. Los pueblos que han tenido algn valor, que han ganado algn valor, no lo han ganado con instituciones liberales: el gran peligro los hizo dignos de respeto; ese peligro que es lo nico que nos ensea a conocer nuestros recursos, nuestras virtudes, nuestros medios de defensa, nuestro ingenio y que nos constrie a ser fuertes. Primer principio: es preciso tener necesidad de ser fuerte, de lo contrario, no se llega jams a serlo. Las sociedades aristocrticas como Roma y Venecia, esas grandes escuelas, verdaderas incubadoras de hombres fuertes, de la especie ms enrgica de hombres que ha existido, entendieron la libertad exactamente en el mismo sentido en que yo la entiendo: como algo que se tiene y no se tiene a la vez, que se quiere, que se conquista.134 Del mismo modo, el Presidente George W. Bush anuncia ahora el abandono de la poltica energtica proclamada con bombo y platillos en su primer mandato basada en las entelequias empresariales de Enron, al mismo tiempo que los antiguos gestores de esta empresa sufren la depuracin judicial de sus conductas-, con un cambio radical de orientacin fundamentado exclusivamente en el propio inters de la gran nacin americana, dirigido en este caso a mantener el liderazgo tecnolgico, la competitividad econmica, la independencia y la seguridad de suministros en ningn caso por la derrota experimentada en Montreal, lo que resultara impropio de la gallarda y la reputacin del nuevo Julio Cesar: Mantener una Amrica Competitiva exige disponer de energa a un precio razonable.... Amrica es adicta al petrleo y solemos importarlo de zonas inestables del mundo. La mejor forma de romper esta adiccin es usando la tecnologa..... Esta noche les anuncio la Iniciativa Energtica Avanzada, que significa un aumento del 22% en el presupuesto que destina el Departamento de Energa a la investigacin en energas limpias para impulsar rupturas tecnolgicas en dos reas vitales: cambiar la forma en que calentamos nuestras casas y oficinas y cambiar el combustible de nuestros automviles. Para lo primero debemos invertir ms en plantas de generacin de carbn con emisiones cero, en tecnologas revolucionarias de generacin solar y area, y en energa nuclear limpia y segura. Para lo segundo tenemos que aumentar nuestra investigacin en bateras ms eficientes para automviles hbridos y elctricos, as
134

Vase F. Nietzsche, El crepsculo de los dolos, Pasatiempos intelectuales, N XXXVIII, Mi concepto de la Libertad, Obras Inmortales, tomo 3, Edicomunicacin, Barcelona, 2000, pp. 13541355.

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como en automviles no contaminantes que consuman hidrgeno. Tambin debemos invertir en mtodos innovadores de produccin de etanol, no solo a partir del maz, sino tambin a partir de astillas de madera y de la paja. Nuestra meta es conseguir que este nuevo tipo de etanol sea algo prctico y competitivo en no ms de seis aos. Rupturas en estas y en otras tecnologas nos permitirn alcanzar otra gran meta: sustituir ms del 75% del petrleo importado de Oriente Medio en 2025. 135

Vase Transcript of President Bush's State of the Union address, The New York Times, 31, enero, 2006. Al mismo tiempo que se pronunciaba el discurso, la Casa Blanca haca pblica la pgina web: State of the Union: The Advanced Energy Initiative: http://www.whitehouse.gov/news/releases/2006/01/20060131-6.html.

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6.- Contingencia y riesgo en la sociedad reflexiva: el enfoque europeo

Ulrich Beck define el sistema social global que emerge a fines del siglo XX como la sociedad del riesgo. Una caracterizacin que no resulta contradictoria antes al contrario, viene a ser complementaria- con otras como sociedad del conocimiento, de Drucker, sociedad-red, de Castels, o sociedad post-tradicional, de Giddens. Beck136 sintetiza de este modo su debate con Anthony Giddens y Scott Lash al respecto: Ferdinand Tnnies, Jrgen Habermas, Daniel Bell, y, con renovada vehemencia, los comunitaristas afirman y elaboran la tesis de la prdida de la comunidad...... Por su parte, Durkheim seal que bajo ciertas condiciones, la diferenciacin [de estructuras y sistemas sociales, caracterstica de la sociedad moderna, que se acelera en el tiempo presente y avanza, segn Luhmann, hacia una autonoma cada vez mayor de cada uno de sus subsistemas] produce desintegracin, anomia, violencia y hasta suicidio. La vieja realidad familiar de la lucha por la distribucin de bienes deseados compite ahora con la nueva realidad de la sociedad del riesgo, en la que se lucha por la definicin de los nuevos males [de modo que el control del riesgo eleva su cotizacin como recurso de poder]. El ncleo de la tesis de la reflexividad contradice la actitud ingenua de la modernizacin simple y su optimismo instrumental respecto a la controlabilidad preestablecida de cosas [que, en realidad, son] incontrolables. El extraordinario poder destructivo de las megatecnologas modernas que no hemos descubierto y desarrollado hasta la segunda mitad del siglo XX (cuyos efectos alcanzan a generaciones todava no nacidas, como puso de manifiesto la catstrofe de Chernobyl )-, hace que hablar de externalizabilidad [o sea, del carcter externalizable de los riesgos que entraan] sea una broma. Los efectos colaterales devalan el capital, hacen que los mercados se colapsen, confunden las prioridades y dividen a administradores, gestores, sindicatos, partidos,
136

Vase Ulrich Beck, Autodisolucin y autoamenaza de la sociedad industrial: qu significa eso?, en Ulrich Beck, Anthony Giddens y Scott Lash, Modernizacin reflexiva, Alianza Universidad, 1997, pp. 214-219

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grupos ocupacionales y familias.....[porque] desintegran las construcciones de la externalizabilidad. Slo una [concepcin sistmica] puede proteger a los subsistemas diferenciados frente a la accin reflexiva de las autoamenazas que ellos mismos provocan. La externalizabilidad no es ms que una fe [que heredamos] de la sociologa de la modernizacin simple. Los sistemas expertos [propios de la modernidad reflexiva, en la que nos encontramos] son incapaces de controlar los efectos colaterales y la percepcin de los mismos:

Viajo mucho y uno de mis destinos favoritos conduce al Norte de Kiev, hacia la llamada zona muerta de Chernobyl, que est a 130 kms de mi casa. Por qu es mi favorito? Porque uno puede echar carreras por all a lo largo de carreteras vacas. La gente se ha ido y la naturaleza est floreciendo. Hay hermosos bosques y lagos. En lugares en que las carreteras no han sido transitadas por camiones o

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vehculos militares, y estan en las mismas condicions que hace venite aos excepto por un In places where roads have not been travelled by trucks or army vehicles, they are in the same condition they were 20 years ago - except for an occasional blade of grass or some tree that discovered a crack to spring through. Time does not ruin roads, so they may stay this way until they can be opened to normal traffic again........ a few centuries from now. There are as many chances to meet someone here as to meet someone on Antarctica. 137

[Esa fe heredada] combina dos optimismos cientificistas: el del avance lineal [por el que creemos predecible el futuro, a base de la simple extrapolacin de las tendencias pasadas, lo que exige que la forma que adopte la funcin que las representa sea lineal y continua] y el de la controlabilidad anticipatoria de los efectos colaterales, ya sea externalizndolos, ya manipulndolos a travs de una automatizacin cada vez ms inteligente . La modernizacin reflexiva contradice este doble optimismo de control.

[Reflexividad significa accin propositiva y racional en contextos que son, a su vez, reflejo de acciones propositivas anteriores, diseminadas en mltiples campos, lo que hace aumentar] tanto la necesidad de justificacin como la incertidumbre, pero la ltima condiciona a la primera. La pluralizacin inmanente del riesgo pone en tela de juicio el clculo mismo del riesgo. El efecto colateral, no la racionalidad instrumental, se estn convirtiendo en el motor de la historia social..... porque no pueden ser asumidos o cubiertos por el clculo del riesgo y el seguro...... , que se enfrentan a las instituciones tcnicas y sociales del estado de precaucin(F. Ewald)
138

, y ste

amenaza con anular, devaluar y socavar todo clculo hasta sus mismos cimientos. Porque hablamos de un fenmeno general que afecta al ncleo mismo de la sociedad postradicional, caracterizada, segn Giddens, por el hecho de que... los cambios tecnolgicos que afectan a la vida de las personas son el resultado de la intrusin de sistemas abstractos, en cuyo carcter pueden influir pero al que no pueden determinar.....[En este mbito] la toma de decisiones no significa necesariamente pluralismo. Quin y cmo toma

137 138

Extrado de: http://www.kiddofspeed.com/chernobyl-land-of-the-wolves/chapter33.html.

Vase Ewald F., Gollier C., Sadeleer N. de, Le principe de prcaution, PUF/Que sais-je?, 2002, 127 pp.

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estas decisiones es una cuestin de poder.139 A ttulo de ejemplo ilustrativo, sirva esta entradilla de El Pas: Estn presentes en nuestra vida cotidiana. En el esmalte de uas, el tinte del pelo, el telfono mvil, dentro del ordenador. Son ms de 30.000 sustancias qumicas de uso masivo que nos acompaan a diario, pero que, a juicio de cientficos y mdicos, entre ellos varios premios Nbel, no han sido suficientemente evaluadas para comprobar su inocuidad y, por tanto, pueden estar detrs de la proliferacin de males como el cncer o la infertilidad. Una normativa europea pretende acabar ahora con esta falta de control.140 De ah que la sociologa contempornea haya recuperado, de la mano de Michel Foucault, la centralidad de la problemtica del poder. Su albacea intelectual, Franois Ewald, lo manifiesta rotundamente, estableciendo el nexo entre riesgo, poder y prevencin. La gnesis de todo ello se encuentra en la adopcin de las tcnicas actuariales de aseguramiento como tcnicas de gobierno: Desde hace un siglo141 todo el derecho de la responsabilidad gira en torno a la percepcin de las asimetras y la sancin del ejercicio del poder; los fenmenos de dominacin relacionados con el trabajo (el acoso moral y sexual), las relaciones de los adultos con los nios..., las relaciones hombre-mujer o los problemas de discriminacin ponen de relieve el cuestionamiento del ejercicio del poder....... . La extraordinaria proliferacin de los debates sobre el riesgo desde hace treinta aos se explica porque esa es la manera de problematizar toda una serie de relaciones de poder, tanto dentro como fuera de la empresa. La ecologa proporciona una forma, una retrica, que pretende cohonestar todos los discursos de contestacin del poder: el
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Vase su contribucin a U. Beck, A. Giddens y S. Lash, Modernizacin reflexiva, citado, Vivir en una Sociedad Postradicional, pp. 97-99.

Vanse los reportajes: El Parlamento europeo aprueba crear un sistema de control sobre 30.000 sustancias qumicas. Con la nueva normativa, ser la industria productora y no la administracin quien deba demostrar la seguridad de los productos; 30.000 productos qumicos sin control, Txicos en el supermercado (El Pas, 25-09-2005) y Le Parlement europen adopte le projet Reach sur la rglementation des produits chimiques. Le Monde, 17-XI-2005. http://abonnes.lemonde.fr/web/article/0,1-0@2-3214,36-711147@51-710056,0.html.
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Haciendo referencia a la ley francesa sobre La responsabilidad de los accidentes de que son vctimas los obreros en sus trabajos, de 9 de abril de 1898 fecha que coincide con leyes similares en otros pases- pero que podra retrotraerse al sistema de seguros instaurado por Bismarck en Alemania durante los aos ochenta.

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poder es contestable y debe ser contestado en funcin de los riesgos que hace correr a nuestras vidas y a las generaciones futuras......... Ya no se contesta el derecho de propiedad; nadie suea con nacionalizar o expropiar, sino que se trata de controlar las formas de poder ligadas a la propiedad. Y todo el discurso de la tica (tica de las ciencias, tica de la empresa...., etc.) no consiste en otra cosa que en introducir una preocupacin en el ejercicio del poder. La cuestin del poder no ha servido nunca tanto como ahora para problematizar la actualidad. [Y, por eso mismo] la anatoma poltica de Foucault nunca haba estado de mayor actualidad.142 De este modo ya desde el ltimo tercio del siglo XIX se venan poniendo las bases para la sociedad del riesgo, convirtiendo la tcnicas actuariales de la economa del riesgo en la principal tecnologa poltica moderna, al tiempo que la filosofa del riesgo se converta en al principal filosofa poltica de la sociedad de aseguramiento. El Canciller Otto von Bismarck (1815-1898) fue el gran maestre de esta poltica, y Gustav von Schmoller (18381917) y Adolph Wagner (1835-1917)143 los cientficos sociales que edificaron el edificio doctrinal, fiscal y de hacienda pblica para hacerla posible, creando adems sendas escuelas la asociacin para la poltica social (Verein fr Sozialpolitik), o escuela histrica alemana, de la que emanara el institucionalismo144, y el socialismo de estado (o socialismo de ctedra)- para garantizar la continuidad de su esfuerzo. Reginald Hansen ha puesto de manifiesto la fecundidad de la controversia (methodenstreit) entre Schmoller y Wagner (y entre las escuelas austraca alemana) sobre los e histrica principios y propsitos de la fiscalidad a lo largo de todo el siglo desde un concepto estricto de

subsiguiente y acerca de la incidencia de la preferencia temporal sobre el crecimiento-, 145 durante el cual el deslizamiento sealado por Ewald aseguramiento a otro de ciudadana ha llegado a vaciar casi de contenido el carcter de prima que tuvo inicialmente la contribucin a la Seguridad social llegando a adoptar un carcter fiscal -que en algunos casos sera cubierto ms propiamente por un impuesto negativo-, lo
142

Vase Societ assurantielle et solidarit. Entretien aver Franois Ewald, Esprit, 2002-2, Octubre, p. 122. Para una sntesis concisa de su vida y obra, vase: http://en.wikipedia.org/wiki/Adolph_Wagner. Vase una sntesis y enlaces apropiados en: http://cepa.newschool.edu/het/schools/historic.htm.

143 144 145

Vanse Karl -Heinz Schmidt , Allocative or Distributive Aims of Income Taxation?, European Journal of Law and Economics, Vol. 10, N 2, Septiembre 2000, pp. 179-189, y Ludwig Van Den Hauwe, The Case for Supply-Side Economics Revisited: The Effect of Time Preference, Ibd. Pp. 139-160.

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que se contradice con la gestin neocorporatista del sistema.146 Porque, con el tiempo, del principio de simple aseguramiento se produjo el deslizamiento hacia la anticipacin y la prevencin, y finalmente se dio el salto de convertir el principio de precaucin en uno de los enclaves cruciales del derecho y la poltica actuales, superpuesto en cierta forma al derecho civil. Conviene hacer un examen detallado de lo que podramos denominar la historia del Estado Prudencial, que se caracteriza por una asuncin creciente de responsabilidades asociadas a la posesin de la virtud y al ejercicio del arte de la prudencia. Un arte que, segn Gracin, exige situarse en la cima de la perfeccin (de modo que, asintticamente, el Estado prudencial sera el estado virtuosos que vendra a cumplir el sueo hegeliano del Estado perfecto).

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Vase Will Albeda, Social Security and Taxation: A Note on Some Intellectual Foundations of Social Security and Taxation, Ibd, pp. 121-24.

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7.- Los orgenes del Estado prudencial: de la Previsin a la Prevencin.

Para Franois Ewald el reparto de los riesgos se ha llevado a cabo histricamente con arreglo a tres modelos de ejercicio de la prudencia, que aparecen en etapas sucesivas y van superponindose: el de previsin, el de prevencin y el de precaucin (en adelante: PPP). Durante el siglo XIX, tras la revolucin liberal, prevaleci el concepto de responsabilidad, que generaliz el concepto de riesgo desde el mbito limitado que haba tenido a lo largo del siglo, imputable al dolo o la negligencia en la que incurre un agente cuya falta implica, al menos, responsabilidad y obligacin individual de reparacin y/o indemnizacin-, a la idea de un riesgo impersonal y aleatorio, concebido como el estado natural del mundo y de la vida tpicamente moderna (mbitos a los que son inherentes las ideas de peligro, accidente e inseguridad), sin posibilidad de intervenir sobre l (lo que concuerda con una actitud vital denominada en ingls risk-taker), de modo que el modelo para afrontarlo consisti en la previsin. Segn este modelo, el peligro puede y debe evitarse, pero no el riesgo, que implica siempre la expectativa de obtener un bien como contrapartida del riesgo asumido. Por eso mismo, si se desea alcanzar ese bien, no cabe evitar el riesgo, pero puede provisionarse y repararse el dao que se deriva de su eventual materializacin. En el Estado liberal decimonnico corresponde a cada individuo, a travs de la asociacin, la responsabilidad de adoptar las medidas de aseguramiento adecuadas indemnizacin individual cuando el riesgo se produce. El aseguramiento se basa en el conocimiento estadstico aplicado al clculo actuarial y haba venido utilizndose en el mbito mercantil especialmente el martimo- desde comienzos de la edad moderna. El origen del Estado-providencia consisti en seleccionar inicialmente un conjunto de riesgos anteriormente slo asegurables en el mbito de la sociedad civil y el mercado- para cubrirlos actuarialmente a travs de los Seguros sociales (primero voluntarios, en la mayor parte de Europa, aunque con fuertes incentivos estatales, y enseguida obligatorios). La esfera de riesgos vitales cubiertos y los colectivos de poblacin protegidos se ampliaran paulatinamente, al tiempo que se iba difuminando la idea de aseguramiento sustituida por la de seguridad, proporcionada por el Estado-, y a ella se le iran superponiendo los otros dos modelos. Herbert Spencer, en Inglaterra, y William Gaham Sumner, en EE.UU., identificaron este deslizamiento como el fin del Estado liberal en el para obtener una

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que la cooperacin voluntaria bajo contrato haba sustituido a la coercin como principio de cohesin social-, temieron por su vis expansiva y la imposibilidad de repliegue cuando va asociado a la democracia147 (algo que el derecho social espaol consagr a travs de la extensin a los mbitos legislativo y ejecutivo de la doctrina procesal, que proscribe la ms mnima reformatio in peius por parte del juzgador) y trataron de combatir el contagio al mundo anglosajn de esta innovacin poltica, implantada en Alemania y extendida enseguida a todo el continente europeo. Su extensin a Latinoamrica,148 se llevara a cabo con una fuerte contribucin espaola, probablemente porque fue aqu donde se hizo la adaptacin de los seguros sociales de estructura democrtica a otros de estructura autoritaria en tres ocasiones bien sealadas a lo largo del siglo XX,149 lo que facilit su adopcin por varias dictaduras latinoamericanas. A comienzos del siglo XX se produce el cambio de paradigma de la accin prudencial introduciendo el modelo de prevencin, basado en este caso en el conocimiento cientfico de las causas que producen ciertos riesgos y en la confianza en la capacidad humana para reducir su probabilidad. En este caso prevalece la idea de que el riesgo y los daos causados por su materializacin- se deriva de la accin humana y el conocimiento permite tomar las medidas adecuadas para evitarlo: quien introduce el riesgo debe anticiparse a l y prevenirlo (lo que

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Vanse lvaro Espina, Textos Clsicos: Presentacin: El Darwinismo social de Spencer a Bagehot y Presentacin: El Darwinismo social de William Graham Sumner revisitado: Contra la plutocracia, la democracia y el imperialismo, Revista Espaola de Investigaciones Sociolgicas (REIS), n 110, abril-junio 2005, pp. 175-187 y 201-211, en: http://www.ucm.es/info/socio1/textos/document.htm#Alvaro%20Espina:
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Para una historia de la edificacin del sistema jurdico de la previsin social en el espacio iberoamericano, junto al anlisis de las principales ramas del mismo, vanse los captulos 33-40 de Nstor de Buen Lozano y Emilio Morgado Valenzuela (Coordinadores), Instituciones de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, ISBN 968-36-6126-2, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, Estudios doctrinales, n 188, 1997, disponible en Internet: http://www.bibliojuridica.org/libros/libro.htm?l=139. Para la gnesis del sistema, su inspiracin europea y el estado de situacin en Espaa durante la Dictadura de Primo de Rivera, que realiz la adaptacin desde el rgimen liberal, establecido con carcter obligatorio entre 1919 y 1921, al autoritario, vase, Carlos Gonzlez Posada, Seguros Sociales (enfermedad, invalidez, vejez y muerte). Obra premiada por el Ilustre colegio de Abogados de Madrid en el concurso libre del Premio Cortina. Madrid, s.f. (1926?), 312 pp. Para la reconversin franquista del rgimen democrtico de seguros sociales de la Repblica, realizada entre 1939 y 1946, vase Mariano Ucelay Repolls, Doctrina y Legislacin social. Volumen III: Previsin y Seguros sociales, Madrid 1955, 645 pgs. e ndices. Finalmente, con la Ley de bases de 1963 y su desarrollo en 1967 se adapt al rgimen autoritario el sistema continental de seguridad social de la posguerra; vase B. Gonzalo, F. Ferreras y J. I. Tejerina, Evolucin y tendencias de la Seguridad social durante la crisis econmica, MTSS, 1985.
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concuerda con una actitud risk-avoider). No hacerlo implica responsabilidad civil, administrativa, econmica, penal, etc.. A partir de ah, los pases con sistema jurdico de Ley Civil han ido tipificando con gran detalle el mapa de riesgos mediante normas jurdicas expresas, prescribiendo los mtodos de prevencin y tasando la responsabilidad en que incurre quien no los adopta -mientras que, adoptndolos, queda exonerado de la misma-. Bajo el sistema de la Ley Comn, la obligacin de prevencin es ms genrica, aunque precisa e igualmente vinculante y tasada, pero los instrumentos y medidas de prevencin evolucionan a medida que lo hace el estado de las artes aplicadas por cada oficio o actividad profesional, lo que implica otorgar al juez comn la capacidad de apreciar con ayuda pericial- y definir el alcance material concreto de la obligacin de prevencin en cada caso y momento de tiempo particular. En realidad, algo de esto ocurre igualmente bajo la Ley Civil desde el primer cdigo bonapartista tanto en su elaboracin como en su aplicacin-, pero sucede de forma no explcita ni transparente e incluso no deseada-, y, por eso mismo, produce ms incertidumbre aunque, en ausencia de una edificacin legal ms evolucionista, puede justificarse racionalmente desde un punto de vista econmico, siempre y cuando venga impuesta por lo que en teora de juegos se denomina un dictador benevolente.150 Durante los ltimos tres decenios del siglo XX estos dos sistemas jurdicos han convergido mediante el procedimiento conocido con la denominacin de nuevo enfoque, aplicado por la Unin Europea en los mbitos de la prevencin, la seguridad y la salud laboral, y en los de la seguridad industrial, alimentaria, farmacutica, agropecuaria, sanitaria medioambiental. El sistema consiste en determinar y de forma precisa auque todava

indefinida- el riesgo que trata de prevenirse y el contenido obligacional y sancionador que se impone sobre quien lo produce, a travs de Directivas comunitarias, haciendo descansar sobre comits tcnicos -especficos para cada mbito de actividad- el procedimiento concreto de minimizacin del riesgo, a la vista de la evolucin del conocimiento y la prctica profesional. Esta tcnica regulatoria (denominada comitologa) da lugar a normas tcnicas que son renovadas peridicamente sin necesidad de que intervenga el rgano legislador y, mucho menos, el Ejecutivo.

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Vanse Didier Danet, Does the Code Civil Matter?, European Journal of Law and Economics, Dordrecht: Nov. 2002. Vol. 14, N. 3; pp. 215-225, y Jean-Michel Josselin; Alain Marciano, The Making of the French Civil Code: An Economic Interpretation, Ibd., pp. 193-203, y Sophie Harnay, Was Napoleon a Benevolent Dictator? An economic justification of Codification, Ibd, pp. 237-51.

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Un sistema similar al del nuevo enfoque se emplea tambin con carcter voluntario, aunque cada vez ms extendido, por parte de las profesiones reguladas (mdicos, qumicos, arquitectos, ingenieros), cuyos colegios profesionales que ostentan la delegacin estatal para la supervisin de la actividad de sus miembros- adoptan y actualizan peridicamente cdigos de buenas prcticas junto a cdigos deontolgico- para su mbito de actividad como los de buenas prcticas mdicas o de laboratorio-. Estas iniciativas surgen precisamente con el propsito de acotar la responsabilidad de estos profesionales frente a las reclamaciones de los pacientes ante los tribunales por daos derivados de un ejercicio de la profesin presuntamente negligente. Y, aunque la legislacin penal o de responsabilidad civil continental no suelen hacer todava apelacin a tales cdigos evitando concederles un monopolio que podra ser empleado con fines estrictamente corporativistas-151, la prctica procesal apela a ellos cada vez con mayor frecuencia a la hora de precisar el contenido concreto y el alcance material de lo que la ley considera como un ejercicio de la profesin diligente y responsable o, sensu contrario, negligente e irresponsable-. De este modo trata de acotarse, por exclusin, el riesgo normal, inherente a toda prctica profesional, que, por definicin, no puede considerarse infalible ni exacta, dado el conjunto ilimitado de factores que concurren en cada caso concreto y el alcance tambin falible y falsable del conocimiento cientfico aplicado por el profesional por mucho que la ciencia se oriente incuestionablemente por el principio de universalidad, aunque ste tenga siempre un contenido asinttico y tendencial. Debe precisarse que estas prcticas colectivas tienen su origen y su terreno mejor abonado en los pases con tradicin jurdica de Ley Comn, en los que la capacidad del juez para crear derecho a la vista del precedente analizando en detalle las circunstancias especficas de cada caso, que incluyen dictmenes sobre el estado de las artes- hacen que el contenido obligacional de muchas clusulas -que resultaran vagas. Indefinidas e imprecisas para el juez de la Ley Civil en ausencia de mayor precisin estatutaria- sea claramente vinculante, en el mbito anglosajn sin necesidad de desarrollo alguno. Es sintomtico a este
El anlisis sociolgico de referencia en esta materia es el de A. Abbot, The System of Professions. An Essay of the Division of Expert Labour, The University of Chicago Press, 1988, que estableci tres ejes de evaluacin de la actividad corporativa de las profesiones: Interna/externa; individual/social, y monopolista/funcional. El Tribunal de Defensa de la Competencia estudi la problemtica de estas prcticas en Espaa en su Informe sobre el Libre ejercicio de las profesiones (1992).Vase mi anlisis de las actitudes y la prctica de este tipo de corporativismo entre los ingenieros espaoles en A. Espina, Recursos humanos, formacin tecnolgica superior y sistema de profesiones, en Formacin y Empleo, F., Sez (coord.), Fundacin Argentaria-Visor, Madrid, 2000, pp. 155-339. Segn esta investigacin, la actividad corporativa de los ingenieros espaoles se sita, con relacin a los ejes de Abbot, en las coordenadas 4,2/3,8/4,4, mientras que, segn los propios ingenieros, debera situarse en la coordenadas 6,7/7,1/7,1. Todo ello en un cubo de tres ejes con escalas que van de cero a diez.
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respecto el escndalo que produce frecuentemente obligaciones genricas en las Directivas Europeas.

en la opinin pblica continental la

constante reclamacin de precisin por parte de los britnicos a la hora de establecer

Los franceses y, en general, los continentales -sobre todo los de tradicin no romanista152- propenden a adoptar declaraciones legales extraordinariamente contundentes y omnicomprensivas sabedores de que su sistema judicial slo exigir su cumplimiento en la medida y grado en que la Ley de transposicin y su Reglamento de desarrollo as lo establezcan, de modo que en ltima instancia es el poder ejecutivo o el legislativo, si decide adoptar una ley especfica- el encargado de modular el alcance de la obligacin genrica absoluta-, mientras que los ingleses suelen reclamar definiciones obligacionales perfectamente graduadas por la propia Directiva (incluyendo matices tales como en la medida razonablemente previsible, o, a la luz de las mejores prcticas, o, de acuerdo con la debida diligencia en la prctica profesional), porque en Gran Bretaa es generalmente el Juez el encargado de precisar su contenido concreto, una vez transpuesta la Directiva con carcter genrico, y para ello el legislador debe indicarle cual es el criterio que debe emplear para hacerlo. No cabe descartar tampoco una intencionalidad competitiva por parte de los continentales civilistas a la hora de imponer obligaciones adicionales a las empresas del espacio jurdico common law e incluso del romanista-, jugando con la ventaja del procedimiento bifsico de regulacin de que disfrutan los primeros. Este tipo de malentendidos opera, sensu contrario, cuando en territorios de tradicin civilista trata de cubrirse el expediente de la demanda popular de regulacin apelando a la adopcin de cdigos de buenas prcticas, de aplicacin voluntaria, ya que, mientras en Gran Bretaa y sus antiguas dependencias y colonias la aparicin de tales cdigos viene en ayuda del juez para concretar el ejercicio de los preceptos de alcance general contenidos en la ley escrita o no, de acuerdo con la prctica judicial inveterada- en el continente rara vez producen tales cdigos el menor efecto vinculante, salvo el de la ejemplaridad y el aprendizaje escolar de las profesiones. Otra cosa es cuando la norma obligacional civil apela a esos cdigos,

152

En los estados alemanes de la Confederacin del Rin, obligados tempranamente a adoptar el Cdigo Napolen (CN), los liberales soportaron la discordancia de disponer de un derecho para ciudadanos sin ciudadana, lo que favoreci el avance de la escuela histrica romanista. Vanse Paul-Ludwig Weinacht, The Sovereign German States and the Code Napoleon (CN). What Spoke for its Adoption in the Rhine Confederation, European Journal of Law and Economics; Nov. 2002; 14, N 3, pp. 205213, y la presentacin de este nmero especial sobre el 200 aniversario del CN: Jurgen G. Backhaus y Frank H. Stephen, The Code Napoleon after 200 years, Ibd p. 191.

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siquiera sea de forma implcita- que es la tcnica que se est utilizando en el continente para reforzar su vigencia. En realidad, esta es una prctica antigua en derecho Civil -y tambin en el procedimiento penal-, cuyas obligaciones -y la correspondiente responsabilidad- ya venan apelando a alguna forma de sentido comn (en el sentido que le daban Cicern y los jurisconsultos estoicos del Derecho romano, que viene a ser el criterio generalmente compartido por la comunidad) en la propia tradicin codificadora post-bonapartista. En el caso espaol, por ejemplo, el Cdigo Civil de 1889 (artculo 1089) establece que: Las obligaciones nacen de la Ley, de los contratos y cuasi contratos, y de los actos u omisiones ilcitos o en que intervenga cualquier gnero de culpa o negligencia Mientras que las obligaciones derivadas de la Ley, de los contratos o de los delitos y faltas han de ser explcitas (legales -civiles o penales-, o contractuales), y no pueden presumirse (arts. 1090-92), las que se derivan de actos imprudentes u omisiones mediando culpa o negligencia no penadas por la Ley producen la obligacin genrica de reparar el dao causado (arts. 1093 y 1902), pero esta ltima responsabilidad cesa cuando el sujeto causante por accin u omisin- prueba que emple toda la diligencia de un buen padre de familia para prevenir el dao (art. 1093 in fine). Idntica imputacin/exoneracin cabe inferir de las expresiones: cuando no hubiere hecho lo necesario para impedir o cuando haya dificultado la accin...) (art. 1906); por falta de las reparaciones necesarias [de un edificio en ruina] (art. 1907); ..mquinas que no hubiesen sido cuidadas con la debida diligencia, la inflamacin de sustancias explosivas que no estuviesen colocadas en lugar seguro y adecuado, o ...construidos sin las precauciones adecuadas al lugar en que estuviesen, a las que se refiere el artculo 1908. Puede situarse, pues, en la adopcin del Cdigo Civil de 1889 la fecha de vigencia de la era de la prevencin en Espaa, que continuara con la publicacin de la Ley de Accidentes de Trabajo el 30 de enero de 1900 (conocida como Ley Dato, en recuerdo del Ministro de la Gobernacin que la impuls), que estableca todo un programa de trabajo para la prevencin en este mbito: ...una Junta tcnica encargada del estudio de los mecanismos inventados hasta hoy para prevenir los accidentes de trabajo (artculo 6),.........., redactar un catlogo de los mecanismos que tienen por objeto impedir los accidentes de trabajo (artculo 7). ..... El Gobierno, de acuerdo con la Junta tcnica, establecer en los reglamentos y

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disposiciones que se dicten para cumplir la ley, los casos en que deben acompaar a las mquinas los mecanismos protectores del obrero o preventivos de los accidentes del trabajo, as como las dems condiciones de seguridad e higiene indispensables a cada industria (artculo 8). ........ se formar un Gabinete de experiencias, en que se conserven los modelos de los mecanismos ideados para prevenir los accidentes industriales, y en que se ensayen los mecanismos nuevos, e incluir en el catlogo los que recomiende la prctica (artculo 9).153 Este es el mejor ejemplo de cmo la legislacin especial ha venido despus a desarrollar y concretar el alcance de aquellas expresiones del Cdigo civil referidas a mbitos especficos. Desde la entrada de Espaa en la Comunidades Europeas el impulso a esta regulacin proviene de las Directivas de la Unin, de acuerdo con los artculos 117 y 118 del Tratado. En cualquier caso, quedan siempre mbitos sin regular, por lo que la existencia de cdigos de buenas prcticas ayuda al juez a modular el alcance de lo que la sociedad civil considera como la diligencia profesional adecuada en cada momento. Y lo mismo cabe afirmar de otras formas actuales de regulacin econmica delegada en comisiones o comits independientes- cuya eficacia se vera considerablemente reforzada si la norma que crea la facultad y el rgano de regulacin estableciese obligaciones vinculantes, aunque genricas, previendo adems la posibilidad de su concrecin a travs de cdigos de buenas prcticas, adoptados de forma pblica y transparente por rganos representativos y generalmente reconocidos de las profesiones o las actividades afectadas. Esto se aplica igualmente a buena parte del derecho de trabajo actual, excesivamente detallista, que debera verse sustituido por obligaciones determinadas de carcter finalista para el empresario, susceptibles de ser definidas mediante el procedimiento del nuevo enfoque, puesto que desde la transicin democrtica este instrumento de concrecin -la negociacin colectiva, amparada por un derecho constitucionalmente protegido-, se ha materializado en un tipo especial de cdigos de buenas prcticas (el convenio colectivo), cuyo carcter plenamente vinculante proviene del artculo 3 del Estatuto de los Trabajadores y su vigencia prctica se encuentra tutelada por los jueces. Adems, desde el Acuerdo sobre Cobertura de

153

En cambio, el Instituto Nacional de Previsin no se creara hasta 1908, vindose hasta entonces la era de la previsin confinada al mbito privado. Vase Editorial: Hace ahora cien aos, en Prevencin, Trabajo y Salud n 5.2000. http://www.mtas.es/insht/revista/Editorial05_00.htm.

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Vacos (ACV), de abril de 1997, la negociacin colectiva se ha extendido a todos los mbitos de las relaciones de trabajo. Sin embargo, la transicin hacia la democracia no pudo desandar por completo el camino del franquismo, que, junto a la proscripcin del sistema democrtico de relaciones industriales, substituy las Bases de Trabajo de la Repblica por las Ordenanzas de Trabajo, de carcter autoritario, aunque minimalista. Ms tarde, adopt principios de regulacin laboral abiertamente proteccionistas y tuitivos, de inspiracin gaullista, concebidos para hacer innecesaria en el interior del pas la accin colectiva de los interlocutores sociales (en una operacin similar a la que en el siglo anterior haba realizado Bismarck, tratando de arrebatar la bandera de la previsin social al partido socialdemcratas de Lasalle), y para buscar la tolerancia internacional de la OIT y las democracias europeas. De ah que el Estatuto de los Trabajadores de 1980 resultase ser una norma dual: estableca con todo detalle los mecanismos para avanzar por el sistema de regulacin de nuevo enfoque en sus ttulos segundo y tercero-154, y al mismo tiempo regulaba las condiciones de trabajo y los procedimientos laborales mucho ms all del nivel bsico, algo que en pura lgica regulatoria debera de haber tenido carcter transitorio, en tanto no se desarrollaba la nueva forma de regulacin. Pero no fue as, y ambos enfoques han subsistido superpuestos hasta hoy. Para ser plenamente consecuentes con la forma de regulacin, tpicamente nuevo enfoque, convendra deslegalizar buena parte de los preceptos normativos vigentes o reservar su aplicacin al escaso nmero de casos en que existe vaco normativo por falta de Convenio cual es el caso, por ejemplo, de los empleados de hogar-, incluyendo en tales preceptos la salvedad de que solo sern aplicables en ausencia de pacto.155 Todo ello no hara otra cosa que consolidar una tradicin espaola de regulacin laboral inventada a partir de la

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Ttulo segundo: De los derechos de representacin colectiva y de reunin de los trabajadores en la empresa; Su captulo primero regula los rganos de Representacin unitarios de los trabajadores en el empresa y el Procedimiento Electoral (La Ley Orgnica de Libertad sindical, de 1984, consagrara el dualismo representativo al regular, junto a tales rganos unitarios, las secciones sindicales de empresa, de carcter pluralista). El Ttulo tercero del Estatuto se ocupa De la negociacin y de los convenios colectivos.

155

Para una propuesta completa de reforma vase A. Espina, El mercado de trabajo espaol en la encrucijada, en Competitividad de las Empresas Espaolas (Anlisis, Retos y Prospectiva), editado por la Asociacin de Ingenieros Industriales de Madrid, 1998.

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Constitucin de 1978,156 que pugna tambin por ser adoptada en Amrica Latina, ya que la deriva gaullista, reelaborada por el franquismo, haba encontrado amplio eco entre las dictaduras de todo el Hemisferio.157 Por lo que se refiere al futuro, nuevas reas de regulacin, dirigidas a proporcionar oportunidades para hombres y mujeres de conseguir un trabajo decente y productivo, en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana que es como define la OIT el trabajo decente- deberan ser objeto de un tratamiento mucho ms escrupuloso, desplazando el nfasis desde las obligaciones negativas hacia las obligaciones positivas e inclusivas, para promover la igualdad, y apelando a un sistema tripartito de regulacin (empresas, beneficiarios y autoridad reguladora independiente) que otorgue mximo poder de iniciativa a los beneficiarios (empowerment), como propugna Bob Hepple, con carcter general,158 y especficamente para la regulacin britnica.159 Pero este es un asunto que desborda por completo el terreno de la prevencin y se sita, ms bien, en el de la precaucin, porque se dirige no slo a los que ya estn los insiders-, sino tambin la de los rechazados por las barreras de entrada y no slo a la discriminacin visible, causada por acciones que pueden prevenirse, sino a la oculta, como la que se da en mltiples formas de acoso y de
La idea de tradiciones inventadas es de Hobsbawm. Prez Daz la utiliz para referirise a la tradicin espaola de pactos laborales, iniciada con los Pactos de la Moncloa. lvarez Junco la aplic a la Invencin de la nacin Espaola a partir de 1808 en Mater Dolorosa (http://www.pensamientocritico.org/josalv0305.htm). Giddens formul la idea y la generaliz en trminos sociolgicos. En 1999 yo mismo apliqu la idea a la reorientacin de la regulacin laboral tras el franquismo en . Espina, Cambio Estructural, Relaciones Industriales e Integracin Europea: la Invencin de la Tradicin Espaola de Regulacin Sociolaboral, primera parte de mi trabajo, Relaciones industriales e integracin Europea: una perspectiva desde Espaa, incorporado a Veinte aos de concertacin y dilogo social en Espaa, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (Diversos autores), Madrid, 1997, disponible en: http://www.ucm.es/info/socio1/textos/document.htm#Alvaro%20Espina: Y ha dejado su huella en el Derecho del Trabajo Iberoamericano, de principios comunes al Espaol. Vase H. A. Prodetti: Los Principios de Derecho del Trabajo, Cap. 8 de la obra Instituciones de Derecho del Trabajo.., (Buen y Morgado, coords), citado: http://www.bibliojuridica.org/libros/libro.htm?l=139. Mi propuesta de reformulacin de la lgica regulatoria latinoamericana figura en: "La Reforma de los Ministerios de Trabajo de Amrica Latina", Cortzar, R., A. Espina, J.C. Javillier y E. Morgado: El nuevo marco econmico, jurdico y social de la administracin laboral y de los Ministerios de Trabajo, Documento de Trabajo n 51 (ISBN 92-2310529-3), OIT / Lima- Per (Oficina regional de la OIT para Amrica Latina y El Caribe), pp. 39-77. Presentado a la Conferencia tripartita sobre "La Administracin del Trabajo en Amrica Latina": San Jos de Costa Rica, 7-8 mayo 1997
158 157 156

Vase Bob Hepple, Work, Empowerment and Equality, OIT, Ginebra, noviembre 2000, http://www.ilo.org/public/english/bureau/inst/papers/publecs/hepple/#ref.
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en:

Vase Bob Hepple, Equality: A New Framework - Progress Report, ILS Conference, Oxford, September 2004, en: http://www.industriallawsociety.org.uk/papers/hepple.htm.

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discriminacin cultural. En ese sentido la propuesta de reforma de la regulacin del mercado de trabajo sueca realizada por Lars Calmfors en 1998 estaba igualmente orientada por el principio de precaucin, para anticiparse al choque que inevitablemente iba a producir la moneda nica en 1999 y evitar consecuencias negativas sobre el empleo.160 En otro orden de cosas, la responsabilidad de los agentes pblicos fue introducida de forma especfica por primera vez en Espaa a travs de la Ley de Rgimen Local de 1950, seguida por la Ley de Expropiacin Forzosa de 1954 y su Reglamento, que consagraron la responsabilidad objetiva de la Administracin como algo distinto e independiente de la culpa o negligencia del funcionario, de donde pas a la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa, de 1956, y a la de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, de 1957. La innovacin fue doble: por una parte se desplazaba el enfoque desde la responsabilidad estrictamente subjetiva (por dolo, imprudencia, negligencia o impericia profesional subsanable) hacia la responsabilidad objetiva, imputable por la simple relacin objetiva entre una accin u omisin y un dao, sin mediar culpa; por otro, se trasladaba tal responsabilidad desde el funcionario a la Administracin de que depende, empleando la figura de la responsabilidad aquiliana del derecho romano, en la que se diluye todava ms la relacin causa-efecto, por ser sta indirecta, lo que se agudiza cuando la responsabilidad no se deriva de una conducta sino de una cosa, imputndosela a la Administracin propietaria o a la que est adscrita la cosa. Por su parte, el artculo 121 de la Constitucin Espaola, establece que "Los daos causados por error judicial, as como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administracin de Justicia, darn derecho a una indemnizacin a cargo del Estado, conforme a la Ley". Este derecho qued tipificado en el Ttulo V de la Ley Orgnica 6/1985, del Poder Judicial, y ha sido acotado taxativamente por reiteradas sentencias del Tribunal Supremo. Hasta 2001, la jurisprudencia limitaba la responsabilidad por error judicial a los casos en que el error se presenta como una ruptura clara y patente con la prctica judicial, a travs de decisiones absurdas e ilgicas; cuando se parte de pruebas no documentadas o de aportaciones extraprocesales; cuando se omiten pruebas transcendentales que determinaran el fallo, se incurre en equivocacin manifiesta y palmaria contraria a Derecho, o se resuelve aplicando normativa inexistente o caducada. Igualmente se reconoce el derecho a indemnizacin por los perjuicios causados al presunto inculpado tras sufrir prisin preventiva,
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Vase Lars Calmfors, Monetary Union and Precautionary Labour-market reform, IIES Seminar papers, n 659 (Nvbre., 1998), en: http://www.iies.su.se/publications/seminarpapers/659.pdf.

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cuando en la causa penal recae sentencia absolutoria o auto de sobreseimiento libre por inexistencia del hecho. El Supremo considera que el funcionamiento anormal de la Administracin de Justicia se produce cuando las actuaciones procesales tengan una duracin superior a la normal, dentro de lo que es una diligente tramitacin del proceso. Por su parte, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos considera que para considerar razonables los plazos judiciales debe tenerse en cuenta la complejidad del litigio, la conducta de los litigantes, las consecuencias que pueden derivar de la demora para las partes y los mrgenes ordinarios en los tipos de procesos de que se trate.161 Finalmente, la Ley sobre el Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas de 1992 y de Procedimiento Administrativo Comn, de 1998, generalizaron la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pblicas a todas las actividades y a cualquier forma de relacin que la produzca, y otorgaron a la jurisdiccin contencioso administrativa la facultad de conocer en exclusiva estos asuntos, sin perjuicio de la responsabilidad civil en materia penal por los delitos de los funcionarios (en cuyo caso la responsabilidad de la administracin es subsidiaria). Sin embargo, la reforma de 1999 estableci, entre otras cosas, que la Administracin no responde de daos imposibles de prever atendiendo al estado de la ciencia en el momento de la produccin de los hechos. Por su parte, la jurisprudencia y los rganos consultivos han precisado con detalle el alcance y la aplicacin concreta de todas estas obligaciones. 162

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El ttulo V de la Ley puede verse en: http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/lo61985.l3t5.html. El estudio de la jurisprudencia en Mara Pilar Batet Jimnez , La responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administracin de Justicia, Noviembre 2002.http://www.derecho.com/boletin/articulos/articulo0159.htm. Una utilizacin de este derecho especialmente notoria en: Dolores Vzquez exige cuatro millones por daos morales. Pide una indemnizacin al Estado por sus17 meses en prisin por el caso Wanninkhof, El Pas, 25-01-2006. Vase L. Martn Rebollo, Ayer y hoy de la responsabilidad patrimonial de la Administracin un balance y tres reflexiones, Revista de Administracin Pblica. N 150 , septiembre-diciembre 1999. Para los criterios jurisdiccionales y de los rganos consultivos acerca de la aplicacin de esta responsabilidad, vanse los artculos de Xavier Sambola Cabrer sobre la Legitimacin para ejercitar la accin de responsabilidad patrimonial de las administraciones pblicas, La unidad de fuero en estas reclamaciones y Acerca de la reparacin integral del dao, en Noticias Jurdicas (octubre 2000 y febrero 2001). http://www.juridicas.com/areas/15-Derecho%20Administrativo/10Art%EDculos/.
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8.- El

Estado prudencial: Previsin,

Prevencin y

Precaucin (PPP)
Volviendo al mbito general de la responsabilidad civil, fue precisamente a partir de los problemas planteados por la responsabilidad derivada de actos mdicos de donde surgi en Francia el trnsito hacia el modelo prudencial de la precaucin. Inicialmente, el concepto se haba empleado en Alemania a comienzos de los aos setenta para referirse a un tipo de riesgos que no tienen un afectado individual definido, sino que el dao causado por su materializacin afecta a la naturaleza, es irreparable y no puede ser indemnizado. En el mbito clnico, en cambio, es donde esta problemtica aparece con mayor claridad a escala microsocial, porque... : La medicina moderna no elimina el peligro y la amenaza de accidente sino, al contrario, lo introduce en el acto mismo de curar. Sin embargo, debemos saber que esta medicina no puede desarrollarse sin el accidente. As pues, quin asume la responsabilidad? El problema consiste en encontrar un dispositivo que pueda hacerse cargo de las situaciones de catstrofe individual generadas por el mundo moderno, de las que el accidente teraputico constituye un ejemplo. En este cuadro el aseguramiento (de responsabilidad, individual o social, ) se impone como solucin general para todos los problemas de indemnizacin en las sociedades modernas. No hay otra alternativa.163 De lo que se trataba en aquel momento era de hacer frente a la situacin de enfrentamiento entre mdicos y pacientes que ya se estaba viviendo en Francia, evitando llegar a lo ocurrido en Norteamrica, en donde el negocio del juicio y la reclamacin por daos amenazaba con terminar con cualquier forma de prctica profesional leal e innovadora (con mdicos que se vean y todava se ven- obligados a pensar ms en cmo cubrir su responsabilidad que en curar al enfermo). Para Franois Ewald la solucin tena que venir de la superacin del hiato de indemnizacin entre el accidente con falta y el accidente sin falta, cuyas diferentes implicaciones para el perjudicado eran consideradas responsables de la
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Vase Franois Ewald, Comment ddommager les victimes des accidents mdicaux ? Les conclusions originales d'un rapport essentiel demand par M. Bernard Kouchner, extractos aparecidos en Le Monde, 9-12-1992. http://abonnes.lemonde.fr/cgibin/ACHATS/ARCHIVES/archives.cgi?ID=af1decf375c1bd8b226e8d20703e2bfc26bf3fdc47907664.

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propensin y el inters del paciente y de los operadores jurdicos- en culpabilizar al mdico. Y para ello deba introducirse el aseguramiento del enfermo, incluyendo no slo la indemnizacin, sino tambin su asistencia y proteccin jurdica. Si el seguro se limitaba a los casos calificados como graves, su coste resultara mnimo (17 francos al ao, sobre un gasto total de la atencin mdica por ciudadano francs de 9.500 francos al ao, segn el informe Ewald). Apenas tres meses despus de presentado el Dictamen de Ewald164, en abril de 1993 el Consejo de Estado Francs conden a la Asistencia Pblica de Marsella a indemnizar con tres millones de francos a un paciente que haba quedado tetrapljico tras hacerse una arteriografa vertebral. Se trataba de un accidente sin falta o culpa, y, por tanto, su riesgo slo resultaba imputable al carcter aleatorio de la medicina moderna. Sin embargo, el Consejo oblig al hospital en que se realiz la intervencin a indemnizar al paciente. Hasta ese momento, Francia se encontraba en un Estado que yuxtapona los principios de previsin mediante el aseguramiento explcito, social o individual, de los riesgos- y de prevencin que obliga a quien introduce el riesgo a prevenirlo y evitarlo o a indemnizar por responsabilidad (que, a su vez, puede ser asegurada en el mbito civil)-. A partir de esa fecha el pas adopt el principio de precaucin, por el simple expediente de recuperar la dimensin de la responsabilidad en ausencia de persona individual responsable- e imputrsela al Estado. Pero se trataba de una responsabilidad que ya no se derivaba de aquello que alguien debe saber y prevenir, sino de aquello que se desconoce: el residuo estadstico del error en que se basan las reglas cientficas que estn detrs de la prctica mdica. Esta es la caractristica de la era de la precaucin, que presupone la idea del hombre como creador del riesgo (risk-maker).165

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Vase Franois Ewald, Le problme franais des accidents thrapeutiques. Enjeux et solutions, Rapport official, Ministre de la Sant et de l' Action humanitaire , France, La documentation franaise, 1992, 260 pp. Vase tambin el documento comparativo: Lindemnisation des victimes daccidents thrapeutiques, en Les Documents du Snat, Srie Lgislation compare, 15-Noviembre2000, en: http://www.senat.fr/lc/lc81/lc81.pdf.

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Vase Nau Jean Yves, Aprs l're de la prvoyance et celle de la prvention nous entrons dans l'ge de la prcaution. Un entretien avec Franois Ewald, (Le Monde, 21-IV-1993). http://abonnes.lemonde.fr/cgibin/ACHATS/ARCHIVES/archives.cgi?ID=07698f0affd811e498c974f08914405e97a7f2a3522fc47b. En Espaa: la jurisprudencia ha evolucionado haciendo responsable al mdico y al hospital aunque no se aprecie negligencia, cuando del dao causado se deduce que han fallado los controles de calidad, seguridad y pureza exigibles en los servicios sanitarios, en alusin a los artculos 25, 26 y 28 de la Ley de Defensa de Consumidores y Usuarios, lo que descarga el riesgo estadstico sobre las instituciones sanitarias: ADS N112, REF. 2/05, ENERO 2005

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Como sucede casi siempre en este tipo de procesos innovadores, el asunto fue fruto de una anomala o deslizamiento desde el terreno conocido y la aplicacin apropiada de los principios de organizacin social establecidos hacia la zona en penumbra y la aplicacin impropia e imprevista. Y, al tratarse de una accin impremeditada, no tomaba en consideracin las implicaciones de la decisin en el largo plazo, que ya estaban siendo objeto de debate parlamentario, ya que un deslizamiento de la naturaleza del riesgo y de la responsabilidad de tal calibre no poda por menos que modificar toda la estructura de tarifas de aseguramiento,166 adems de introducir una grave discriminacin entre los pacientes tratados en hospitales y los de la medicina liberal, a los que la jurisprudencia exonera de responsabilidad civil sobre el accidente teraputico sin falta siempre y cuando el diagnstico responda a la buena prctica mdica (Lex artis), el paciente se encuentre debidamente informado de las alternativas teraputicas y del riesgo que asume al someterse al tratamiento y, en casos de riesgo elevado, otorgue su consentimiento por escrito167-. Pero el salto hacia adelante iba mucho ms all, al afectar al principio mismo que fundamenta la responsabilidad: El Consejo de Estado apoya su respuesta diciendo que quien introduce el riesgo debe prevenirlo. Y que si no ha adoptado precauciones suficientes -en particular, abstenindose de actuar-, se le puede hacer responsable. Parece evidente que nos encontramos frente a cuestiones esenciales en cuanto a la manera en que nuestra sociedad descubre riesgos nuevos y en cuanto a la forma en que debemos repartir esa carga. La decisin adoptada es susceptible de producir efectos negativos en trminos de innovacin, diagnstico y prctica teraputica. ..................................... Otro elemento de las decisiones adoptadas el mismo da por el Consejo de Estado es extremadamente importante: Se trata de una frmula del comisario del gobierno que a propsito de la extensin de las responsabilidades del Estado- dice que en situacin de riesgos, una hiptesis no rechazada debe ser tenida por vlida, aunque no est demostrada formalmente. Este es un dato esencial. Es la formulacin de ese principio que est apareciendo en materia de responsabilidad: el principio de precaucin. Un
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A ttulo de ejemplo, Vase Iigo Barreda, La compaa Winterthur ha decidido abandonar el ramo de responsabilidad sanitaria, segn han manifestado a Actualidad del Derecho Sanitario (ADS) responsables de la aseguradora al indicar que no suscribirn ms plizas a partir del 2003. (ADS, N 89 diciembre 2002): http://www.actualderechosanitario.com/n89.htm#n89%20carta%20director. . Sobre la informacin clnica y el consentimiento informado, vase ms adelante la evolucin de la jurisprudencia y la doctrina espaola de derecho sanitario.

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principio que encuentra su origen en la distorsin que existe entre la relatividad del conocimiento y la necesidad de adoptar decisiones. Hasta ahora, como nos encontrbamos en la edad de la ciencia serena y conquistadora, decamos: usted es responsable de lo que debera saber. Ahora, en cambio, se empieza a decir: usted es responsable de aquello de lo que debera haber dudado. Es una coyuntura totalmente nueva en trminos de adopcin de riesgos teraputicos y de innovacin. ....estamos como en Estados Unidos. O, por decirlo de otra manera, ante la medicina defensiva. Una medicina que dice: En caso de duda, abstente 168. Pero una medicina defensiva es ni ms ni menos que la vuelta atrs en el tnel del tiempo de la modernidad. Significa algo as como una de esas huelgas encubiertas bajo la expresin trabajo a Reglamento, que consiste en utilizar la contradiccin inherente a todo procedimiento burocrtico de regulacin (la necesaria complementariedad entre organizacin informal y burocracia, establecida por Weber) para incumplirla y bloquear el funcionamiento de la organizacin. Slo que en el caso de la medicina defensiva se substituye el reglamento por la denominada Lex Artis -que en otro tiempo fuera el secreto mejor guardado de toda organizacin de profesionales de las artes superiores, lo que impeda la apelacin a ella por parte de los profanos- para evitar cualquier imputacin a posteriori de haberla violado, lo que excluye automticamente la colaboracin entre paciente y mdico para innovar, tratando de agotar las posibilidades de la ciencia en orden a curar los casos ms difciles, ya que la dolencia de cada paciente no es una enfermedad concreta, sino un cuadro especfico complejo. El trabajo a Lex artis minimiza el riesgo de que la salud del paciente empeore como consecuencia del tratamiento, pero frecuentemente eso implica renunciar a maximizar la probabilidad de que su salud mejore, agotando las posibilidades del conocimiento y el arte curativo del mdico. Se trata de un la forma ms incisiva.169 problema de incompatibilidad entre objetivos bien conocido en programacin matemtica. La serie de Televisin House plantea este problema de

Vase Aprs lre de la prvoyance et celle de la prvention nous entrons dans l'ge de la prcaution. Un entretien avec Franois Ewald, propos recueillis par Nau Jean Yves, Le Monde, 21IV-1993.
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La serie basa su argumento precisamente en el carcter arriesgado del diagnstico mdico y constituye una forma de combatir la desproporcionada propensin litigiosa de los pacientes y la prctica de la medicina defensiva. Vase: http://en.wikipedia.org/wiki/House_(TV_series).

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En realidad, en el mbito del derecho laboral este salto se haba producido previamente de forma casi imperceptible en la Francia Gaullista de donde se export hacia la Espaa franquista-, al hacer responsable al empresario de la seguridad absoluta en el empleo del trabajador individual mucho ms all de lo que resulta razonablemente previsible, de modo que la diferencia entre despido improcedente y procedente del derecho laboral aparece a imagen de la diferencia entre accidente con y sin falta. En el conjunto de la OCDE despedir a un trabajador con veinte aos de antigedad se indemniza don 3,5 meses de salario, si el despido es procedente, y con 12,2 meses si es improcedente, mientras en Espaa las indemnizaciones son de 12 y 22 meses de salario, respectivamente (y el 90% de los despidos es considerado improcedente por los jueces, lo que constituye la tasa ms elevada de la zona).
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En contrapartida, una actitud defensiva similar a la de los mdicos viene siendo adoptada

por los empresarios frente a una regulacin desproporcionadamente tuitiva del despido que les obliga a tomar precauciones desmedidas para anticipar las eventuales necesidades de ajuste a la baja del empleo, debido al riesgo de mercado, lo que se traduce en menor contratacin o mayor segmentacin del mercado de trabajo utilizando abusivamente la contratacin temporal para evitar la indemnizacin compensatoria penalizadora, lo que daa su productividad y la inversin en recursos humanos.171 Considerado desde esta perspectiva, el principio de precaucin habra aparecido mucho antes en la Legislacin europea protectora del empleo que en otras ramas del derecho de responsabilidad.172 La enorme volatilidad de los mercados que emergi tras la desaparicin del fordismo que haca de la planificacin de plantillas una tcnica preventiva al alcance de los empresarios-173 hizo que el proceso empresarial de toma de decisiones anticipativas
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Vase OECD Economic Outlook , Vol. 2005, No. 2, 2005 pp.402-412.

Para una sntesis de los estudios sobre la relacin estabilidad/productividad, vase, P. Auer, J. Berg e I. Coulibay, Is a stable workforce good for productivity?, International Labour Review, vol. 144/3 (2005), pp. 319-343 (En espaol: El trabajo estable mejora la productividad?, vol 124/345-372). El argumento lo emplea la OCDE al evaluar el impacto de la legislacin de proteccin del empleo en Europa en los casos en que resulta desmesurada. Vase la primera parte de A. Espina, Existe un modelo europeo de empleo?: El Proceso de Luxemburgo, Informacin Comercial Espaola, n 819, Enero 2005, pp. 123-167: http://www.revistasice.com/Estudios/Documen/ice/820/ICE8200109.PDF. El concepto de gestin de la incertidumbre en la teora de vanguardia de la direccin de empresas no cristaliz hasta finales de los aos ochenta. Vase Hillel J. Einhorn y Robin M. Hogarth, Decision Making: Going Forward in Reverse, Harvard Business Review, enero-febrero, 1987. Este es el artculo ms antiguo recogido en la Recopilacin: Harvard Business Review on Managing Uncertainty, publicada en 1999. La obra incluye el conocido artculo de Gary Hamel y C. K. Prahalad Competing for the Future (sntesis del libro de igual ttulo, publicado en 1994), idea que sustituy a la de Reingeneering, que haba prevalecido durante el decenio anterior para paliar la gestin de recursos humanos no anticipativa realizada bajo el sistema fordista.
173 172

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(thinking ahead) se complicase de manera extraordinaria,174 de modo que a esta legislacin le seran igualmente aplicables las siguientes consideraciones de Ewald: Tradicionalmente el derecho se basa en la idea que nadie rebate- de una responsabilidad objetiva. Cuando un producto causa daos, el productor es considerado responsable siempre que la vctima pueda demostrar que el dao se deriva de un defecto del producto. Pero estos ltimos aos, especialmente con el asunto del amianto175 y del cncer en Estados Unidos y del sida en Francia, se percibe una hiptesis nueva. Descubrimos que productos cuyas cualidades haban sido alabadas por la ciencia y la tcnica se demuestran diez o doce aos ms tarde- nocivos, o ms nocivos que ventajosos. En medicina, se es el caso del descubrimiento ex post facto de patologas post-transfusionales debidas en particular al virus de la hepatitis C, que afecta en Francia a 400.000 personas. Si de ahora en adelante se puede reprochar a los mdicos no haber tenido provisionalmente por vlida la hiptesis no contrastada segn la cual una transfusin sangunea puede transmitir un germen patgeno todava desconocido, qu va a pasar? van a cesar las transfusiones? .176 ............................................ [En Francia] estaba la escuela de Brgovoy, que estimaba que nos encontrbamos en el campo estricto de la Seguridad social y que haba que crear una rama nueva de accidentes mdicos, del mismo modo que hay una rama de accidentes de trabajo. Frente a ella, se encontraba la posicin de Bernard Kouchner, favorable a que esta cuestin se resolviese a travs de actos de previsin personal. Finalmente no hubo ms que una comunicacin al consejo de Ministros con una formulacin suficientemente equvoca para que todo el mundo pudiera encontrar en ella a su hijo...... Y henos aqu
Vanse Patrick Bolton, Antoine Faure-Grimaud Thinking Ahead: The Decision Problem, NBER WP #11867: http://papers.nber.org/papers/W11867, y A. Espina, Cambios en el entorno, estrategia empresarial y control de riesgo, Mercado de Expertos, n 6, noviembre 1996, Boletn de informacin tcnica de Mercado de Riesgo (suplemento del n 17), pp. 81-84. En octubre de 2005 el Senado francs termin un informe segn el cual el nmero de afectados por el amianto puede ascender 100.000: Franois Ewald, Amiante : de la solidarit la prcaution, Les Echos, 15-XI-2005 : http://www.lesechos.fr/info/rew_sante/4342675.htm. En Espaa, las asociaciones de afectados estiman que en los prximos 30 aos morirn 30.000 personas por esa causa: http://www.rel-uita.org/salud/afectados-amianto.htm, aunque los sindicatos elevan la cifra hasta 50.000 (y en la UE-15 a 500.000).
176 175 174

En Espaa, pese la reforma legal de 1999, el Tribunal Supremo no sentenci hasta 2005 que no haba existido responsabilidad de la administracin por el tratamiento con hemoderivados antes del aislamiento del virus de VHC en 1989: vase Actualidad del Derecho Sanitario, n 115, REF. 55/05, abril 2005.

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ahora ante la decisin de la justicia administrativa con la sentencia del Consejo de Estado. Debemos entender que, en vsperas del siglo XXI, nos encontramos en un momento de basculacin. Quizs haya que reflexionar sobre la nocin de catstrofe en lugar de referirse a la de accidente. ........................ ...pero hace falta una solucin general para la cobertura individual [de riesgos]. Ya no nos encontramos solos frente al destino (la previsin) o todos juntos frente al destino (la prevencin). Ahora nos dirigimos hacia soluciones en las que habr una base de Seguridad social y una base de cobertura individual. Hay que saberlo, decidirlo, aceptarlo.177 Lo menos que puede decirse es que esta reflexin comienza a surtir efectos en Francia, al menos en lo que se refiere al mbito del derecho de trabajo: el poder judicial ha dado un importante paso para modular el grado de exigencia del principio de precaucin incorporado a la legislacin protectora del empleo. El 11 de enero de 2006 la sala de lo social de la Corte de Casacin sent doctrina en relacin a la causa de despido colectivo procedente derivado de la salvaguardia de la competitividad de la empresa, estableciendo que esta modalidad de reestructuracin del empleo puede realizarse para prevenir las dificultades econmicas que puedan surgir en el futuro por causa de los avances tecnolgicos, con sus consecuencias para el empleo, sin quedar subordinada a la existencia de dificultades econmicas en la fecha en que se realiza el despido. Podra interpretarse esta decisin como una primera forma de recuperacin del principio anticipativo de prevencin de las crisis de empleo a travs de procesos de reestructuracin, frente a la interpretacin anterior, que implicaba una precaucin desproporcionada ya desde el momento de la contratacin, penalizando los despidos colectivos realizados cuanto todava la empresa no ha incurrido en dificultades econmicas. 178 En cualquier caso, lo cierto es que en 1993 el Consejo de Estado francs introdujo una innovacin de derecho pblico-administrativo cuyos efectos se difundieron como la plvora, penetrando por los ms mnimos recovecos del entramado social. El alcance del hecho dista mucho de limitarse al mbito interno francs. Precisamente en diciembre de 1992 al tiempo que se haca pblico el Dictamen de F. Ewald- apareca en Espaa el primer nmero de

Vase Ewald Aprs lre de la prvoyance et celle de la prvention nous entrons dans l'ge de la prcaution, citado (1993).
178

177

Vase La justice redfinit le licenciement conomique, Le Monde, 14-01-2006

71

Actualidad del Derecho Sanitario (ADS), revista especializada en el seguimiento de esta nueva rama jurdica que emana, en general, no de una legislacin especfica, sino de la jurisprudencia derivada inicialmente de la aplicacin de preceptos y principios jurdicos generales y de su elaboracin doctrinal- a uno de los mbitos de riesgo de la vida cotidiana ms tpicamente modernos. Diez aos ms tarde, coincidiendo con su nmero 1.000, la revista haca una recopilacin de las noticias ms sealadas acerca de la evolucin de la jurisprudencia, la normativa y la doctrina en materia de responsabilidad sanitaria (de los profesionales, las empresas e instituciones sanitarias y las administraciones de que dependen), que constituye la mejor muestra de la rpida aparicin autnoma de esta nueva rama del derecho. 179 En general, puede decirse que en Espaa su avance ha resultado algo ms lento y matizado que en Francia, dando ocasin a que la legislacin -y la propia elaboracin colectiva de la doctrina y los criterios de interpretacin- pudieran encauzar los problemas ms graves, como sucedi con el Convenio del Consejo de Europa para la proteccin de los derechos humanos y la dignidad de la persona, respecto de las aplicaciones de la biologa y la medicina, suscrito el 1997, que ha ido incorporndose a la normativa interna estatal y autonmica- a partir de su entrada en vigor en Espaa el 1 de enero de 2000. 180 En todo caso, con el advenimiento del principio y del Estado- de precaucin, la sociedad del riesgo que se basa en el conocimiento- se encontr de pronto en Francia completamente a cubierto frente a la inseguridad del propio conocimiento!
181

sta era una

panacea que ni siquiera habran podido soar los revolucionarios de 1968 a quienes Enzensberger imputa haber producido la conmocin sin la que la explosin de la segunda

Para la recopilacin de los 47 asuntos principales del decenio 1993-2002, aparecida con motivo del n 1000, vase: http://www.actualderechosanitario.com/Responsabilidad.htm. A partir de esa fecha cada nmero cuenta con un epgrafe sobre este asunto: http://www.actualderechosanitario.com/index.htm#RESPONSABILIDAD.
180

179

Vanse la Ley de la Generalidad de Catalua 21/2000, de 29 de Diciembre, Sobre los Derechos de Informacin Concerniente a la Salud y la Autonoma del Paciente, y a la Documentacin Clnica, en: http://www.aeds.org/documentos/ley_29122000_cat.htm. Para el conjunto de Espaa, vase la Ley 41/2002, de 14 de Noviembre, Bsica Reguladora de la Autonoma del Paciente y de Derechos y Obligaciones en Materia de Informacin y Documentacin Clnica, en: http://www.aeds.org/frames/frame1.htm.
181

Para un ejemplo de este tipo de cuestiones, aplicada en este caso al efecto de los campos electromagnticos sobre la salud, pero generalizable a otros muchos procesos de decisin sobre salud pblica, vase Connaissances et actions. Lexemple des champs lectromagntiques, Actualit et dossier en sant publique, n 13, diciembre 1995, pp. XV-XX. http://hcsp.ensp.fr/hcspi/docspdf/adsp/adsp-13/ad132934.pdf.

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modernidad no resulta explicable- 182. Se estaba cumpliendo al fin el lema S realista; pide lo imposible! Hasta entonces, cuanto ms imposible era la peticin o el deseo, mayor era el riesgo asumido. Desde ese momento, el elemento de autorregulacin introducido por el riesgo desapareci. Y como la elasticidad de la demanda de lo imposible es infinita, roto el dique que contena los deseos, stos amenazaron con elevarse hasta el firmamento. La Ley Barnier (1995), para la prevencin de riesgos naturales, ya introdujo el

principio de precaucin en el sistema legal francs, afirmando que La ausencia de certeza no debe retrasar la adopcin de medidas efectivas y proporcionadas para prevenir daos graves e irreversibles. Y es que, como haba previsto Ewald, si el principio resultaba aplicable a las catstrofes individuales, quin poda impedir todava con mayor motivo- que se generalizase bajo la forma de un derecho de las catstrofes? Obsrvese que se trata de un derecho emanado inicialmente de forma autnoma desde el mbito del propio sistema jurdico moderno, lo que viene a dar la razn a Niklas Luhmann acerca del carcter prcticamente autopoitico de los subsistemas sociales y especialmente el sistema jurdico, como afirma Ronald Dworkin.183 Aunque el asunto alcanzara el mximo de alarma pblica y progresara todava ms rpidamente con la amenaza de las vacas locas en 1995 el dossier acerca de la emergencia de este derecho se encontraba ya listo en Francia con todas las caractersticas propias de un nuevo mbito jurdico, constituido simplemente con la jurisprudencia establecida a partir de tres casos especialmente sealados: El asunto de la sangre contaminada, que dio lugar a una larga controversia tanto jurdica civil y penal- como legislativa, y que termin resolvindose mediante la creacin de un fondo ad hoc por la Ley de 31 de diciembre de 1991; el accidente del Airbus A 320, que caus la muerte de 89 pasajeros en enero de 1992, y el hundimiento de la tribuna del Estadio Furiani el 5 de mayo de 1992, que produjo ms de 1.200 vctimas. La definicin de este nuevo mbito jurdico, es el de la propia catstrofe: Un suceso que desencadena el trnsito entre el incidente natural o tcnico y un accidente del mismo orden, cuyas consecuencias superan el umbral de lo individual y que genera daos materiales, corporales y morales a un cierto nmero de personas.

182

Vase La crisis alemana se asienta en una mullida almohada de confort, Entrevista-Reportaje al escritor Hans Magnus Enzensberger, El Pas-Domingo - 11-12-2005.

183

Law's Empire. Vase una breve sntesis de su posicin, en: http://en.wikipedia.org/wiki/Ronald_Dworkin.

73

Una clasificacin, ni mucho menos exhaustiva, de las catstrofes debe referirse, al menos, a seis tipos de riesgos: a) tecnolgicos; b) asociados a determinadas actividades humanas colectivas; c) naturales; d) criminales; e) terroristas, y f) criminales de derecho comn con implicaciones o efectos colectivos. El aspecto crucial aqu es el de tratamiento colectivo a todos los niveles, lo que significa definir el umbral, en funcin del nmero de vctimas, a partir del cual nos encontramos ante una catstrofe. Finalmente, el derecho de catstrofes pone en juego tres derechos de carcter fundamental: el derecho a la seguridad, el derecho a la verdad y el derecho a la indemnizacin. Y, en cuanto a sus implicaciones prcticas y materiales, el derecho de catstrofes se refiere en realidad a la totalidad de las ramas del derecho y afecta a un amplio conjunto de practicas jurdicas y judiciales, a las prcticas administrativas y organizativas, al aseguramiento de los aspectos econmicos, e incluso a la deliberacin pblica (por ejemplo, la Ley Barnier cre la primera Commission nationale du dbat public). 184 Hay que remontarse a la etapa de aparicin del Estado de bienestar en el siglo XIX para encontrar en la historia moderna una consideracin tan lcida y tempestiva como la de Franois Ewald acerca de un cambio de esa naturaleza en la filosofa poltica y del derecho civil, de responsabilidad y de asistencia, que apela incuestionablemente a una reflexin en profundidad sobre el papel del derecho mismo a la hora de proporcionar seguridad o de provocar incertidumbre- en una sociedad ya suficientemente incierta de por s, desprovista, adems, de los instrumentos de seguridad jurdica propios del sistema de common law, aunque empiecen a proliferar iniciativas -como la de la Corte de Casacin francesa de reunir a juristas, precaucionistas y otros profesionales relacionados con la materia-185 que tratan de paliar tal desventaja fijando criterios orientadores de las decisiones, fundados en el conjunto de saberes multidisciplinares que confluyen sobre la problemtica y la gestin del riesgo. Probablemente Ewald reaccion con tal lucidez porque, a su condicin de filsofo Foucaultiano y profesor, se le una, ya por esas fechas, la de consejero de la Federacin Francesa de Sociedades de Seguros, desde la que, en unin con su presidente, Denis Kressler, emprendera enseguida la tarea de renovar la ideologa del patronato francs. Algo que con el
184

Vase Claude Lienhard, Pour un droit des catastrophes (chronique parue au Recueil Le Dalloz, 1995, chron., p. 91) http://www.courdecassation.fr/manifestations/Cycles-seminaires/2003-12-16Risques_assurance_responsabilite/lienhard.htm. En Espaa, iniciativas de esa naturaleza permanecen en la sociedad civil: ADS, REF. 161/04 NOVIEMBRE 2004.
185

Vase Feanois Ewald, Le doit, la loi et lncertitude, Les Echos, 17-mayo 2005, disponible en: http://www.presaje.com/zwo_info/modules/ledroitlaloietlincertitude1/fichier_a_telecharger.

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tiempo dara lugar e la fundacin del Movimiento de Empresas de Francia (MEDEF: 1998) en substitucin de la antigua CNPF-, al que el propio Ewald se acabara incorporando como Director de Estudios, con un programa sintetizado en estos trminos: Su innovacin consiste en dejar de pensar el riesgo como una simple prerrogativa del empresario, que justifica el beneficio, para extenderlo a toda la sociedad.186 Esto es, el mrito de pensar el trnsito desde el Estado-providencia hacia la sociedad del riesgo, para decirlo con el ttulo de un texto publicado recientemente por Franois Ewald en Les Echos; el trnsito desde un Estado de bienestar dedicado a cubrir los riesgos del trabajador (enfermedad o vejez), a una sociedad en la que cada uno acepta individualmente esos riesgos. Consecuencias: la jubilacin por capitalizacin,187 la cesta de servicios de atencin...... y una apologa del contrato. De lo que se trata, para decirlo en palabras de Ewald, difciles. 188 Tal programa ideolgico fue lanzado entre 1998 y 2000.189 En sintona con l, tras el trauma global producido por el 11-S, la prestigiosa revista Alliage dedic su ltimo nmero del ao 2001 al tema Hacia una nueva cultura del riesgo. El ltimo trabajo de esta monografa terminaba fulminando en trminos de tica kantiana al hombre-siervo cubierto absoluta y utpicamente por el principio de precaucin, con la siguiente reflexin: On peut rver aujourd'hui d'un monde totalement rationalis qui, couvert par le principe de prcaution, aurait limin les alas du temps et, ainsi, mis un terme l'histoire. C'est bien l le risque paradoxal que courent les cultures modernes qui, trop exonrer la responsabilit humaine, tendent former des individus dnus de risque, dfaut d'assurances. Leur seule sagesse consiste ramener l'homme sa condition de " serviteur " de l'organisation sociale. Et le serviteur, en prfrant la scurit de sa vie au
186 187 188

es de salir de la politizacin extrema [de los

dispositivos paritarios entre interlocutores sociales] que hacen las reformas tan

Porque, como seala Beck, en la sociedad reflexiva moderna el riesgo es el precio del progreso. Vase ms adelante la reforma sueca basada en la figura intermedia de la Capitalizacin nocional.

Vase Polony Natacha Franois Ewald, de Foucault a Seilliere, en Marianne en-ligne.fr, N 326 21/27-VII-2003: http://www.marianne-en-ligne.fr/archives/edocs/00/00/3E/83/document_article_marianne.phtml.
189

Vase Franois Ewald et Denis Kessler, Les noces du risque et de la politique, Le Dbat, marsavril 2000, p.55, y Lettre aux Generations 2000: http://perso.wanadoo.fr/murs.france/Publications/Lettres/Pdf/Let_G15.pdf.

75

risque de la libert, ce qui revient abdiquer l'existence thique au profit de la rgulation conomique, rvle que ce qui a t conserv n'est en dfinitive qu'une conscience servile.190 Naturalmente, tal programa estaba llamado a encontrar resistencias muy fuertes en una sociedad, como la francesa, educada como ninguna otra en un clima de aversin al riesgo (risk-avoider), 191 ya que la aparicin y el arraigo de preferencias a favor del estatalismo en la poblacin es un proceso endgeno -derivado en buena medida de la adopcin de polticas desmesuradamente paternalistas por parte del Estado,192 que terminan provocando la desresponsabilizacin actitudes free-rider. de individuos y familias y generando espirales de dependencia y

190

Vase J-F. Matti, Le risque et lexistence thique, Alliage. Culture - Science Technique, Numro 48-49, Pour une nouvelle culture du risque, http://www.tribunes.com/tribune/alliage/4849/Mattei_48_49.htm.
191

Vase Yoshihiko Ichida Le front populaire du risque, Multitudes n 8 : marzo-abril 2002, disponible en: http://multitudes.samizdat.net/article.php3?id_article=145

192

Vase una sntesis de las investigaciones empricas que ponen de manifiesto tal endogeneidad en mi Un Problema de Eleccin social: la reforma del Estado de bienestar en Europa, Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratgicos, Documento de Trabajo/Working Paper 2004/8 (17 de abril de 2004). Versin electrnica: WP 27/2004, 17-5-2004: http://www.realinstitutoelcano.org/documentos/114.asp

76

9.- La crisis y la reconduccin del Estado de precaucin en Francia: Hipstasis del Estado de Bienestar versus Estado prudencial y Sociedad de bienestar
Con independencia del mayor o menor xito que fueran a tener en el futuro iniciativas societales como la emprendida por Ewald y el MEDEF, la tarea ms urgente a la altura de 2000 consista en evitar que el incendio provocado por el Consejo de Estado haciendo responsable en ltimo trmino de las catstrofes al propio Estado, en su condicin de suministrador de servicios de alto riesgo- se extendiese a los suministradores privados. Para ello resultaba imprescindible encapsular el principio surgido de la deriva innovadora y aplicarlo en exclusiva al propio Estado, no en su calidad de suministrador, sino como garante por antonomasia de la seguridad de los ciudadanos y rgano de ultima instancia de la solidaridad nacional. Se trataba, pues, de reconducir el principio de precaucin a una consideracin ms estrecha y polticamente manejable. A finales del siglo XX la amenaza de extensin resultaba grave, por cuanto el Informe Kourilsky-Viney, encargado por el primer ministro francs y presentado en octubre de 1999, iba precisamente en direccin contraria, al sealar: ....cuando los expertos cientficos aprecian los riesgos potenciales de una nueva tecnologa para la salud humana y/o el medio ambiente, los resultados de su dictamen experto deben constituir la base concreta para adoptar la decisin poltica, pero entre la ciencia y la Ley no debe haber nada, o muy poco. 193 A partir de ah el informe propugnaba la aplicacin del principio de precaucin y de la correspondiente responsabilidad- a toda persona que ocupase un lugar en el circuito de adopcin de decisiones: el Estado, las diferentes administraciones, las empresas industriales o comerciales-, los mdicos, etc. Por su parte, en lo relativo a las catstrofes naturales el informe olvidaba por completo el carcter irreversible para el medio ambiente que subyaca a la adopcin de la ley Barnier de 1995, centrndose ms bien en la problemtica de la incertidumbre para fundamentar la pertinencia de la indemnizacin, sustrayendo as del centro de atencin la aplicacin del principio de precaucin por los propios afectados con carcter
193

Vease Jacques Testar, Vache folle, OGM, Clonage.... Les experts, la science et la loi, http://www.monde-diplomatique.fr/2000/09/TESTART/14247.

77

previo a la ocurrencia de la emergencia. precaucin resultaba, o bien

Planteado en estos trminos el principio de inmanejable, o simplemente banal,

completamente

confundindose con la simple idea de prudencia.194 Porque a lo que se refera el Informe Kourilsky-Viney no era a un saber experto similar al de las profesiones liberales, que aplican formas de conocimiento comnmente admitido, sino de un tipo de precaucin en la que el experto todava no se considera obligado a saber. Debe hacer conjeturas, simular escenarios y evaluar niveles de probabilidad o de incertidumbre, como sucedi, por ejemplo, en los momentos iniciales especialmente inciertos- de la aparicin del mal de las vacas locas, y sucede todava hoy respecto a la amenaza para la biodiversidad que pueda eventualmente derivarse de los organismos genticamente modificados (OGM) mbitos en los que el prejuicio ideolgico tampoco puede descartarse. Adems, en la frontera de la innovacin tecnolgica, cada vez ms presente en la vida cotidiana de la sociedad del conocimiento, los saberes sobre los que se apoya el dictamen del conocimiento experto no estn completamente delimitados como ocurre con los que dan fundamento a las profesiones clsicas- y resultan mucho ms multidisciplinarios. Finalmente, a la hora de evaluar el nivel de precaucin y el grado de intervencin requerido en estas situaciones no solo importa el nivel de riesgo estrictamente objetivo, sino el percibido por la colectividad afectada o sea, la alarma social-, ya que el grado de aversin al riesgo de sta determina el umbral de confianza necesario para el funcionamiento efectivo de la interaccin social y la normalidad de la vida cotidiana, en ausencia de la cual los mercados se desestabilizan y se convierten en ineficientes e incluso inoperantes, como ocurre en los episodios de pnico financiero, lo que da lugar a una actuacin prudencial cada vez ms garantista a escala nacional y al conjunto de iniciativas recubiertas bajo la denominacin de la Nueva arquitectura financiera internacional195-. Todo ello, adems, en un contexto en que los propios mercados se encuentran sometidos a supervisin desde un marco supraestatal,

194

Vase Bruno Latour Prenons garde au principe de prcaution, Le Monde, 3-I-2000. http://abonnes.lemonde.fr/cgibin/ACHATS/ARCHIVES/archives.cgi?ID=5fb13ba9dc0d4da5672f615a02b73f331fbf38d3d3dfb250.
195

Vase A. Espina La Nueva Arquitectura Financiera Internacional, Leviatn, n 84, verano 2001, pp. 85-121. Tambin Tres posiciones en el debate sobre la Regulacin global, en A. Espina, Mujer, Desarrollo Econmico y Libertad en un Mundo Globalizado, en Dolors Renau (coord..) et alia, Globalizacin y Mujer, Editorial Pablo Iglesias, Madrid, 2002, pp. 81-103 [57- 149].

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mientras que el principio de precaucin sigue siendo gestionado principalmente por los Estados, aunque la gestin trasnacional va abrindose camino paulatinamente. La historia del mal de las vacas locas resulta bien ilustrativa al respecto: incubada la enfermedad en Gran Bretaa desde comienzos de los aos ochenta, el problema fue ocultado cuidadosamente durante ms de un decenio para evitar la alarma de la poblacin y el hundimiento del mercado de carne bovina. Cuando el caso estall ante la opinin pblica, en 1995, Gran Bretaa registraba ya 14.500 casos,196 lo que dio lugar a la extensin de la enfermedad a las cabaas bovinas de otros pases, a la diseminacin del riesgo de transmisin hacia los seres humanos y al colapso del mercado hasta niveles que habran sido fcilmente evitables de haberse actuado a tiempo.197 De modo que a partir de ese momento la Comisin Europea se vio sometida al fuego cruzado entre Gran Bretaa, tratando de evitar o levantar el embargo, y el resto de pases miembros, tratando de proteger sus cabaas y sus mercados de carne bovina del colapso provocado por el pnico de la poblacin.198 Como consecuencia de la experiencia adquirida, en 1997 la Comisin emiti una Comunicacin por la que adoptaba el principio de precaucin en materia de seguridad alimentaria y de salud de los consumidores, y en 2000 le dio carcter general.199 Frente al carcter omnicomprensivo de la precaucin, propugnado por el informe Kourilsky-Viney, la realidad prctica puesta de manifiesto por los casos de las transfusiones de sangre contaminada en Francia, por la enfermedad de las vacas locas, el sida o la alarma ante los productos transgnicos sealaba inequvocamente en una direccin bien concreta y especfica: la de acotar ntidamente la aplicacin del principio de precaucin al mbito poltico y dirigirla a un destinatario nico: el Estado (en sus distintos niveles: trasnacional, nacional o subnacional). Eso es lo que propugn Franois Ewald:

196

Vase Administracin general del Estado: Casos de Encefalopata Espongiforme Bovina en la U.E. desde 1995 a 2004: http://www.eeb.es/pags/europa.htm. Vase La Enfermedad de las Vacas Locas en: http://www.citelan.es/directorio/actual/vacas.html.

197 198

El entonces Director General de la Comisin encargado de la vigilancia sanitaria, Fernando Mansito, luch denodadamente por evitarlo (lo que le cost el puesto). l es el mejor testigo de esta historia de encubrimiento.
199

Vanse los Documentos COM (97) 183 final, (DOCE, C 97/202 de 30 de abril de 1997), y COM (00) 153 final (DOCE, C 2000/58 de 2 febrero de 2000).

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El principio de precaucin no tiene otro sentido que el de definir una responsabilidad del Estado, y ah es donde debe quedar confinado. El principio de precaucin no se aplica ms que a los Estados, sin concernir directamente a las personas privadas....... De hecho, el principio de precaucin viene a extender lo que en derecho pblico se llama el poder de polica de la Administracin. El Estado, que tradicionalmente ha estado a cargo de la salubridad, de la tranquilidad y de la seguridad, puede y debe adoptar con este fin medidas que vienen a contradecir, reducir, limitar o suspender algunas de las grandes libertades del hombre y del ciudadano: las libertades de expresin, manifestacin, comercio y empresa. El principio de precaucin viene a extender ese poder de polica, no en su objeto, sino en su ejercicio: se trata de un principio que permite al Estado suspender una libertad fundamental, incluso sin necesidad de apoyar su decisin sobre una certeza cientfica. Y a nivel internacional esta nueva responsabilidad comporta consecuencias importantes, ya que permite a un Estado, de forma en cierto modo arbitraria, no respetar sus compromisos en materia de libertad de comercio. El principio de precaucin instituye una soberana del Estado del que l mismo es el nico juez cuando se trata de la seguridad de sus ciudadanos. Desde este punto de vista se puede considerar que el tratado de Maastricht -que introdujo en el derecho europeo el principio de precaucin-, contiene una contradiccin interna: al mismo tiempo que reafirma el principio de las grandes libertades de circulacin ligadas al mercado nico, da a los Estados una posibilidad legal de contravenirla. Las vacas inglesas son el mejor ejemplo. Del mismo modo, desde que el principio es reconocido para su aplicacin en un marco internacional, la comunidad afectada debe tratar de dar una definicin comn, de manera que cada Estado no sea dueo de su definicin..... El principio de precaucin es esencialmente soberanista. Funciona como una clusula de salvaguardia que permite al Estado desligarse de sus compromisos internacionales en el momento en que debe enfrentarse a un riesgo poltico con motivo de la seguridad sanitaria. Es una manera de desencadenar una excepcin de orden pblico. As es como, transferido al mbito poltico el principio de precaucin, los actores privados pudieron recuperar la confianza en su actividad, volviendo a la era de la prevencin, que implica prudencia, diligencia profesional y evitar causar daos deliberados, pero extremando la colaboracin con las instituciones en el ejercicio del deber de precaucin,

80

informando puntualmente de todo incidente relevante y cumpliendo diligentemente los nuevos protocolos de transparencia teraputica informacin clnica y consentimiento informado. Todo ello referido a lo que se puede y se debe conocer, aunque esta obligacin se vea ahora reforzada por una accin mucho ms intensa del Estado, en el ejercicio de las exigencias superiores de precaucin, que son su propia prerrogativa.200 La Loi relative aux droits des malades et la qualit du systme de sant, de 4 marzo de 2002 se dict precisamente con el propsito expreso de cubrir la responsabilidad del personal y las instituciones sanitarias frente a cualquier clase de consecuencias de los actos mdico-sanitarios en los que no recayera culpa expresa -, estableciendo al mismo tiempo el derecho individual a la reparacin de los daos causados por tales prestaciones, pero trasladando tal responsabilidad al Estado en trminos de solidaridad nacional perfectamente explcitos: Hors le cas o leur responsabilit est encourue en raison d'un dfaut d'un produit de sant, les professionnels de sant mentionns la quatrime partie du prsent code, ainsi que tout tablissement, service ou organisme dans lesquels sont raliss des actes individuels de prvention, de diagnostic ou de soins ne sont responsables des consquences dommageables d'actes de prvention, de diagnostic ou de soins qu'en cas de faute . Les tablissements, services et organismes susmentionns sont responsables des dommages rsultant d'infections nosocomiales, sauf s'ils rapportent la preuve d'une cause trangre. Lorsque la responsabilit d'un professionnel, d'un tablissement, service ou organisme [..] n'est pas engage, un accident mdical, une affection iatrogne ou une infection nosocomiale ouvre droit la rparation des prjudices du patient au titre de la solidarit nationale, lorsqu'ils sont directement imputables des actes de prvention, de diagnostic ou de soins 201 Ahora bien, asumir el principio de precaucin por parte del Estado, puede quedar limitado al mbito de la asistencia sanitaria? O significa ensanchar el Estado de Bienestar, abriendo un nuevo mbito de garanta proporcionada directamente por el Estado en ste y en
200

Vase F. Ewald, La prcaution, une responsabilit de l'Etat, en: http://abonnes.lemonde.fr/cgibin/ACHATS/ARCHIVES/archives.cgi?ID=a12f0bfad87ff30dbb1d721d0bc18e1b0f610accbf5b5170 [Le Monde, 11-03-2000].
201

Vase el comentario sobre la Ley en NOSO-NEWS: http://www.cclinouest.com/PDF/news24.pdf., pp 1-4.

81

otros mbitos? Debe ms bien limitarse el Estado, con carcter general,

a producir

regulacin prudencial incluyendo la obligatoriedad del aseguramiento de determinadas contingencias, cualquiera que sea la modalidad de gestin y la titularidad del mismo-, descargando sobre la sociedad la responsabilidad de su aplicacin y reservndose una tarea de aseguramiento minimalista de ltima instancia? Caben posiciones intermedias y diferenciadas para los distintos mbitos? Qu tipo de normativa puede acotar razonablemente esta delimitacin, dada la autonoma en su aplicacin de que dispone el sistema jurdico? Este es el debate abierto a finales del siglo XX, que todava no est cerrado. De adoptarse la primera va, el Estado de bienestar del siglo XXI seguira movindose arrastrado por la misma vis expansiva que ha caracterizado su historia secular desde sus mismos orgenes. Una historia que comenz con el derecho social y el sistema de seguros sociales para la poblacin activa y que se extendi a un sistema de seguridad social para toda la poblacin activa e inactiva- mediante el trnsito, realizado durante la segunda posguerra, entre el sistema bismarckiano y el de Beveridge, asegurando ingresos, sanidad, educacin y cuidados mnimos para todos y, en su variante socialdemcrata, elevando esos mnimos a niveles medios-. En esta primera vertiente del Bienestar, el Estado prudencial viene afrontando su crisis desde la segunda mitad de los aos setenta pero tiene ante si todva sus mayores retos.202 Pero la culminacin de todo este proceso de expansin del Etado prudencial se produce ahora al tratar de cubrir todos los campos de riesgo: sanitarios, alimentarios, teraputicos, financieros y de medio ambiente, incluyendo los riesgos de mercado y abarcando la proteccin, la reparacin y la indemnizacin frente a las catstrofes naturales y frente a todo tipo de emergencias.203 En Francia, de acuerdo con el Informe Vanneuville-Gandreau, este sera el caso de no acotarse su uso por parte de la jurisdiccin administrativa, por mucho que en el nivel mximo de sta, el Consejo de Estado haya venido tratando de mantener su alcance en un nivel de proteccin intermedio.204

202

Vase Gsta Esping Andersen, Social Foundations of Postindustrial Economies, Oxford University Press, 1999. Versin espaola: Fundamentos sociales de las economas postindustriales, Ariel, Sociologa, Barcelona, 2000, (trad.: Francisco Ramos). Mi crtica en Bienestar: Sociologa y reforma, Revista de Libros, n 66, junio, 2002, pp. 15-18. Vase Societ assurantielle et solidarit. Entretien aver Franois Ewald, Esprit, 2002-2, citado, p. 127.

203

204

Vase la forma en que Stphanie Gandreau y Rachel Vanneuville sistematizan las implicaciones jurdicas de todo ello: Le Principe de Precaution Saisi par le Juge Administratif. Enjeux politiques et sociaux de la mobilisation juridique du principe de prcaution, IEP, Rapport Finance par leMinistre de lAmnagement du Territoire et de lEnvironnement, Direction des tudes conomiques et de

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Hay muchos indicios de que, de no actuarse con rapidez, pedagoga y precisin, esa ser con el tiempo una demanda social muy difcil de manejar por los sistemas democrticos. La reaccin histrica ante la amenaza de la gripe aviar es el mejor ejemplo del nivel que ha alcanzado la hipersensibilidad frente a todo tipo de amenazas, por muy difusas que puedan resultar, y de los nexos entre riesgo, precaucin y poltica. El espectro del miedo moderno no difiere gran cosa del temor medieval a la peste o a los cuatro caballeros del Apocalipsis. Se trata de una cuestin de confianza. La conclusin de Le Monde es ntida: el descrdito en que han cado los polticos se aade aqu a los viejos espectros del envenenamiento colectivo y de la contaminacin mortal en las sociedades industriales, cuyos miembros ya no conocen el origen real de la mayor parte de sus alimentos. 205 Transcurridos 250 aos desde que dAlembert apelara al clculo de la probabilidad como fundamento para las decisiones morales y polticas a la hora de introducir un riesgo como el que supona entonces la inoculacin de la vacuna de la viruela y casi cincuenta desde que la enfermedad quedase erradicada- hace tiempo que el principio de precaucin se considera firmemente establecido en las ciencias y la prctica de la medicina la lex artis-,206 pero su incorporacin como principio general del derecho a la hora de establecer responsabilidades y aplicarlas a quien introduce un riesgo sin preverlo y/o adoptar las correspondientes medidas de precaucin es relativamente reciente. En Francia, desde que el Consejo de Estado lo asumi en 1993 el sistema jurdico ha sacado de l el mximo partido, hasta el punto de que diez aos ms tarde, tras el escndalo del SIDA, el principio de la responsabilidad pblica tuvo que ser declarado en estado de crisis.207 Lo que resulta particularmente interesante en la lnea de anlisis abierta hace ya veinte aos por Franois Ewald es el hecho de que, como consecuencia de la apropiacin por la

lvaluation environnementale, mayo 2004, en: http://www.ecologie.gouv.fr/IMG/pdf/rapport_vanneuville.pdf.

205 206

Vase Jean-Yves Nau Grippe aviaire et prcaution politique, Le Monde, 29, 10, 2005

Vase Dr. Jean Pouillard, Le Principe De Precaution, Rapport adopt lors de la session du Conseil national de lOrdre des mdecins, avril 1999, http://www.web.ordre.medecin.fr/rapport/precaution.pdf. Vase el informe del Senado francs de 19 de abril de 2001 sobre Indemnisation de l'ala mdical et responsabilit mdicale, preparado por Claude Huriet [RAPPORT 277 (2000-2001) - Commission des Affaires sociales] en: http://www.senat.fr/rap/l00-277/l00-277_mono.html. Tambin: Pierre-Henri Prlot, La Crise de la Responsabilit Publique, Universit Ouverte Cergy-Pontoise (Synthse du 15 Mai 2003): http://www.u-cergy.fr/article1400.html.
207

83

poltica del espacio privilegiado en que el individuo moderno despliega la libre eleccin de su biografa que es, por definicin, el de la sociedad civil-208, al hacer del riesgo un recurso de poder el sistema poltico del Estado-providencia (que va mucho ms all del mbito del bienestar) desplaza a los cuerpos intermedios, convirtiendo al Estado administrativo en una especie de hipstasis o segunda naturaleza a partir de la cual cada uno disea sus propias estrategias vitales y familiares- y en el principal promotor de la aversin al riesgo individual y de su transferencia indiscriminada hacia el Estado. Naturalmente, las fuerzas que promueven la hipstasis y la aversin absoluta al riesgo no son siempre las que ocupan el poder. Ms bien, el turno poltico democrtico conduce a todas las oposiciones a ejercer de agentes hipostticos a hipostasiar, tratando que el Estado asuma todos los riesgos, y/o responsabilizndole de su materializacin-, mientras que los diferentes establishments actan como agentes diferenciadores, negando la hipstasis209 y tratando de deslindar los diferentes mbitos de responsabilidad, especificando ntidamente el alcance de la cobertura del riesgo proporcionada por el Estado y garantizando la provisin de recursos necesaria para hacer frente a ella de forma sostenible en el tiempo. Pero la tarea resulta ardua porque en muchos casos el propio establishment poltico desea cubrirse frente a eventuales responsabilidades, como antes hicieran los mdicos.210 En Espaa esto ha venido ocurriendo as durante toda la etapa democrtica, desde el caso de la colza, en 1981, hasta el de las muertes en el incendio de Guadalajara, en 2005. Pero la confrontacin poltica se basa en la imputacin de responsabilidades polticas y de gestin y stas refuerzan a mayor abundamiento el principio de responsabilidad patrimonial derivada de causa objetiva, incluso cuando existen responsables directos del hecho causante o cuando los daos de ciertas
208

Para Giddens, esa es la nota distintiva de la conformacin del yo en la sociedad reflexiva. Vase al respecto el nmero 48-49, de Alliage, Pour une nouvelle culture du risque: http://www.tribunes.com/tribune/alliage/48-49/index.htm.
209

Se utiliza aqu el concepto hipstasis en el sentido acuado por el concilio de Constantinopla para establecer la identidad de sustancias (ousa) y la distincin de personas (hypstasis) en la Santsima Trinidad. Significa que la cobertura del riesgo es la forma en que el Estado materializa su presencia ante el individuo. Pero hipostasiar tiene tambin en la actualidad un sentido peyorativo, y significa dar personalidad a algo que slo puede tenerla en sentido impropio. Vase la voz ser en, Diccionario de filosofa en CD-ROM, 3 edicin, Herder, Barcelona, 1999. Antoni Martnez Riu (dir.) y Jordi Corts Morat (prod.). Detrs de la decisin inicial del Consejo de Estado en 1993 se encontraba la presin de los mdicos para acheter le silence des malades au prix d'une indemnisation de leurs souffrances, detectada por F. Ewald en el informe preparado para Bernard Kouchner. Vase Comment ddommager les victimes des accidents mdicaux... ya citado). Eso mismo hacen los polticos enfrentados a catstrofes como la de la sangre contaminada, en Francia, o el chapapote del Prestige, en Espaa, que se encuentra todava sub judice.

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catstrofes ya han sido paliados por el propio Estado, dada la compatibilidad entre diferentes tipos de indemnizacin establecida por el Tribunal Supremo211. Adems, contenido concreto que subyace a la prevencin: sto lo haban visto bien los solidaristas de finales del siglo XIX: una poltica de solidaridad slo resulta viable acompaada de una moral de la responsabilidad. Si el ser social se beneficia de solidaridades, como contrapartida existen deberes. Uno no puede aprovecharse de los dems y comportarse como un gorrn. Debe ser previsor, parsimonioso, econmico, productivo, de modo que pueda transmitir, enriquecido, lo que ha recibido en herencia. La moral debe convertir en conscientes las solidaridades objetivas, invisibles y, como tales, abstractas. En cambio, este discurso de la responsabilidad se encuentra actualmente ausente de las instituciones del EstadoProvidencia. El gobierno distribuye derechos sin la contrapartida de deberes; crditos sin las correlativas obligaciones. Cada individuo elabora a partir de ah sus estrategias de optimizacin de tales derechos, en funcin de fines estrictamente privados. Esa es la contradiccin del sistema: Edificado para engendrar altruismo, favorece todos los egosmos, gubernamentales e individuales. Y todo ello con la mayor opacidad y gracias a ella, sin cuerpos reguladores intermedios. El Estado-providencia, tal como lo conocemos, es la realizacin del socialismo. Y lo que tiene de inaudito es encontrar su realizacin en la ms absoluta privatizacin de la existencia individual.212 Pero no son solo los individuos, sino que el clima free-rider influye igualmente sobre el conjunto de operadores afectados por el principio de precaucin, ya que el expediente de desplazar su eficacia hacia el Estado incita a comportamientos estratgicos por parte de las instituciones infraestatales de todo orden (regional, local, sectorial) y de las empresas. Por ejemplo, de acuerdo con la Ley Barnier de 1995, Francia deba llevar a cabo cinco mil planes de prevencin de los denominados riesgos naturales previsibles durante el primer quinquenio del siglo XXI. Sin embargo, el grado de colaboracin, los recursos disponibles y la intensidad de la participacin de las diferentes instancias se han visto considerablemente mermados por la prctica inveterada de la asuncin a posteriori de la indemnizacin de las
211

es mucho el

esfuerzo invertido durante decenios en construir el dogma garantista, difuminando el

Por ejemplo: Indemnizacin y pensin de invalidez por daos sanitarios son compatibles, segn sentencia del Supremo: vase REF. 56/04 ADS n 104 ABRIL 2004. Vase Societ assurantielle et solidarit. Entretien aver Franois Ewald, Esprit, 2002-2, citado, p. 130.

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vctimas de estas catstrofes por parte del Estado que viene practicndose desde la Ley de 1982 inscrita en la ms pura lgica del Estado providencia, aunque previera ya un reparto de responsabilidades entre las empresas de seguros y el Estado. Una prctica que ha producido la adaptacin endgena de las expectativas y preferencias declaradas y reveladas de la poblacin incluidos los representantes electos en las comunas y las regiones-, hasta el punto de que resulta ahora especialmente complicado tratar de introducir el principio de precaucin en los comportamientos de los distintos agentes: por ejemplo, la obligacin de informar sobre los diferentes niveles de riesgo de inundacin en la regin de los Alpes Martimos a travs de los planes de ocupacin del suelo debera llevar emparejada la asuncin al menos- de parte de tal riesgo por los propietarios y usuarios, lo que, a su vez implicara la adopcin de medidas especiales de construccin pblica y privada- en las zonas con mayor nivel de riesgo, el aseguramiento bajo tarifas diferenciales segn el nivel de riesgo recurrente, etc., reduciendo el papel del Estado al reaseguramiento de ltima instancia para catstrofes ocurrencia. Ello implicara mantener esta responsabilidad estatal en el terreno gestionado directamente por el sistema poltico tanto ejecutivo como legislativo- con carcter reglado y, por tanto, excluido expresamente por Ley no del mbito de aplicacin de los de intensidad excepcional y mnima probabilidad de

principios generales de responsabilidad mediante la extensin jurisdiccional a cada caso concreto-. La apreciacin discrecional, en el momento de ocurrencia de cada catstrofe, del tipo de cobertura proporcionada por el Estado implica -lgicamente- asumir un cierto grado de incertidumbre, pero se trata de una incertidumbre que, bien encauzada y con informacin suficiente, estimulara a los individuos a aplicar por s mismos el principio de precaucin en la medida de sus posibilidades y de su aversin al riesgo. Un caso bastante similar se haba planteado en Espaa con motivo de la avenida extraordinaria que arras el camping de Biescas, en el Pirineo de Huesca, en agosto de 1996. Tanto la Diputacin General de Aragn como el Gobierno General de Espaa concedieron ayudas extraordinarias para paliar los efectos e indemnizar a los afectados. Las reclamaciones judiciales individuales fueron sobresedas en 1999 aunque recurridas ante la jurisdiccin contencioso-administrativa y rechazado el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional-. En 2001 probablemente al hilo de la polmica francesa sobre el Valle de Paillon- un afectado denunci al Gobierno espaol ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos por

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vulneracin de los artculos 2 (derecho a la vida), 6.1 (derecho a un juicio justo) y 13 (derecho a un recurso efectivo) del Convenio de Roma para la Proteccin de los Derechos Humanos. La decisin final de la Audiencia Nacional de Espaa establece el derecho de los afectados a ser indemnizados y condena a las Administraciones por permitir y/o consentir la instalacin de un camping en una zona previsiblemente peligrosa, ya que en 1929 haba ocurrido otra riada. Las administraciones condenadas acataron la sentencia y declinaron la posibilidad de recurrirla, contemplndola como un acicate para el cumplimiento de su obligacin. Esta obligacin no es otra que la de precaucin -en los trminos definidos por Ewald- ya que la Audiencia la contempla como algo propio y exclusivo del Estado por estar sometida la instalacin a autorizacin previa de la Confederacin Hidrogrfica del Ebro-, lo que, segn la sentencia, descarga de la responsabilidad de prevencin tanto a los operadores privados como a los pblicos no intervinientes en la autorizacin (el propietario del camping y el Ayuntamiento de Biescas). La legitimidad de tal exoneracin de la obligacin de prevencin resulta cuestionable a los ojos de algunos medios de opinin, ya que explica y ha contribudo al avance de la propensin a construir en zonas de elevado riesgo desde entonces.213 Por otra parte, la vista para la admisin a trmite por el Tribunal Europeo se celebr en octubre de 2005. Este caso es el ejemplo ms notorio de la traslacin autnoma de los climas judiciales entre los distintos pases de la Unin Europea, lo que convierte la poltica de catstrofes en un asunto trasnacional, que para resultar eficaz debe realizarse conjuntamente.214 En el caso de los Alpes Martimos, de aplicarse la pura lgica del mercado las diferencias de primas de aseguramiento y costes de edificacin en funcin del riesgo tenderan a producir una utilizacin racional del suelo de nueva ocupacin, lo que minimizara el impacto de las catstrofes en caso de ocurrencia -aunque no evitara los daos en las zonas de ocupacin histrica-. La percepcin pblica se mueve, sin embargo, en direccin contraria, interpretando que la autorizacin administrativa de ocupacin traslada todo el riesgo hacia el

213 214

Vase Biescas, 9 aos despus, editorial de El Pas, 23-XII-2005.

Vanse La riada de Biescas desemboca en Estrasburgo. Cinco supervivientes de la tragedia denuncian a Espaa por haber permitido construir el camping en el cauce de un ro, Mikel Muez, El Pas- 26-11-2005, y El Estado y el Gobierno de Aragn tendrn que pagar ms de 11 millones a las vctimas de Biescas. La Audiencia Nacional considera que permitieron la instalacin del camping en una zona peligrosa, Ibd.- 2112-2005

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Estado, con independencia de la calificacin del suelo en funcin del riesgo recurrente y de la informacin proporcionada el usuario, por muy exhaustiva que sta sea. Los resultados de una encuesta realizada en noviembre de 2000 -tras inundaciones y movimientos de tierras en el Valle del Paillon que obligaron a declarar a 73 municipios, de los 162 del Departamento, en estado de catstrofe natural- indica que la simple propuesta lgica de aplicar en el futuro una modulacin de las indemnizaciones por catstrofes en funcin de la colaboracin y el grado de precaucin adoptados previamente por los particulares constituye un debate abierto, en el que -por el momento- solo los representantes electos se muestran tmidamente dispuestos a avanzar, pero no los ciudadanos de a pi. 215 Sin embargo, la encuesta revela tambin que este tipo de preferencias y actitudes de desresponsabilizacin, por muy endgenas que resulten, no conducen necesariamente a la histresis propia de los procesos absolutamente dependientes de su trayectoria (pathdependance) ni constituyen procesos irreversibles o definitivos, como si algn efecto-trinquete hiciese imposible retroceder, 216 ya que una parte considerable de los encuestados se muestra abierta a revisar su opinin, siempre que medie una actuacin intensa de los poderes pblicos para informar y sensibilizar a los ciudadanos. En general, los sistemas democrticos disponen de mecanismos para romper con los crculos viciosos desencadenados por la adiccin y la consolidacin de preferencias colectivas- a favor de polticas ineficientes e insostenibles, en dinmicas sociales que aparentan estar regidas por el fatalismo. La mejor prueba a contrario del determinismo la aportan los rpidos cambios experimentados durante el ltimo decenio por el sistema de bienestar y las preferencias por el riesgo en la sociedad sueca -quizs el pas europeo que haba desarrollado previamente con mayor firmeza aquella misma aversin al riesgo, junto a un Estado de bienestar que trataba de cubrir todos los riesgos desde la cuna hasta la tumba-

Para la noticia sobre el carcter recurrente de las inundaciones vase: http://www.humanite.fr/journal/2001-01-05/2001-01-05-237497. Para la encuesta, vase Anne Lalo, Le dbat public sur l'indemnisation des inondations, en Alliage, N 48-49, citado: http://www.tribunes.com/tribune/alliage/48-49/Lalo_48_49.htm. Vase S. J. Liebowitz, & Stephen E. Margolis, Path Dependence, Lock-in, and History, Journal of Law, Economics and Organization, OUP, vol. 11(1), 1995, pages 205-26. Working Paper Series 10, North Carolina State University, Department of Economics. http://www.utdallas.edu/~liebowit/paths.html. The New Palgrave's Dictionary of Economics and the Law, MacMillan, 1998, http://www.utdallas.edu/~liebowit/.
216

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aunque para ello haya sido preciso llevar hasta el borde del precipicio la amenaza de colapso del sistema.

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10.- La quiebra del principio no reformatio in peius en la legislacin social europea: El ejemplo sueco.
Es bien sabido que las previsiones de Schumpeter acerca de la probable sustitucin del capitalismo por el socialismo parecan haberse cumplido en Suecia antes de 1980. Sin embargo, Schumpeter haba sobrevalorado como tantos otros europeos- la capacidad del socialismo para coexistir con la democracia y para emular la eficiencia del capitalismo. Adems, no previ que la aceleracin de los procesos de innovacin solo podra producirse de la mano de un sistema que maximizase la iniciativa individual lo que resultaa incompatible con la eliminacin total del riesgo.217 Mucho antes de esta constatacin se haba dado ya por fracasado el programa socialista y pronatalista de los esposos Myrdal, precisamente por su pretensin de imponer la sustitucin de la mayor parte de las funciones de la familia por el Estado, con independencia de las preferencias individuales de los suecos. Se trataba de un programa el del SDP de 1948tpicamente moderno, fraguado al calor de reflexiones y estudios meramente tericos y racionalistas o a la experimentacin de laboratorio218, y adoptado con la ms absoluta frialdad tecnocrtica, sin la menor consideracin hacia el dolor causado al aplicarlos independiente del riesgo de inoperancia-.219 Aqu viene al pelo la consideracin cachazuda y utilitarista de
Vase Magnus Henrekson y Ulf Jakobsson, (2001), Where Schumpeter was nearly right the Swedish model and Capitalism, Socialism and Democracy, Journal of Evolutionary Economics, vol. 11, pp. 331358.
218 217

La separacin entre lo uno y lo otro solo se hizo ntida al trmino del tormentoso siglo XX. Vase Michel Tibon-Cornillot, Les champs de l'exprimentation. Remarques sur la frontire sparant les laboratoires et les espaces sociaux, Alliage, n 48-49, 2001, citado.

Vase Allan Carlson, The Swedish Experiment in Family Politics: The Myrdals and the Interwar Population Crisis, Transaction Publishners, New Bvrunswick, 1990. En la crtica de este libro aparecida en Journal of Interdisciplinary History (otoo 91, Vol. 22 n 2, pp. 326-8) C. Alison McIntosh objeta que, pese a lo bien fundada de su investigacin, Carlson muestra una aversin ideolgica tan clara hacia el socialismo que le impide ser imparcial. Sin embargo, los tres hijos de Alva y Gunnar - Jan Myrdal (1982, 1989), Sissela Bok (1987) y Kaj Flster (1992)- realizaron testimonios demoledores acerca de ese dolor en el interior mismo de la familia Myrdal. Para una evaluacin general del programa de reforma de la escuela aplicado por el SDP sueco en 1948 diseado por los Myrdal- vase E. Stina Lyon, Education for Modernity: The Impact of American Social Science on Alva and Gunnar Myrdal and the Swedish Model of School Reform, International Journal of Politics, Culture and Society, Vol. 14, No. 3, 2001: http://econ.tu.ac.th/class/archan/somboon/on%20economic%20reform/lyon.pdf. Para una defensa feminista de las opciones biogrficas de Alva: Hedvig Ekerwald, Alva Myrdal. Making the Private Public, Acta Sociologica, vol. 43, no. 4, 2000, p. 343-352, en:

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Josep Pla cuando confesaba la gracia que le produca la gente que se dedica a aplicar a la vida humana esas abstracciones del racionalismo que han ledo en los libros... y que consideran el progreso [como algo] intangible, ineluctable y continuo, cuando lo ms que se puede decir es que ha habido algunos progresos, pero no ha habido progreso identificado en este caso, no como la maximizacin del bienestar, sino como la minimizacin del dolor, siendo as que ambas cosas no pueden conseguirse al mismo tiempo- : Habiendo vivido en el curso de mi vida las mayores bestialidades que se hayan producido en la historia conocida cmo es posible que yo pueda entrar en el progreso? En el mundo en que vivimos yo no pido ms que una cosa: que solo haya el dolor humano normal o sea, el mnimo dolor posible. Las otras elucubraciones al margen de sta me dan un miedo terrible . ............................... La gente solo comprende las cosas utpicas e hipotticas. En cambio, se necesita gran inteligencia para comprender el empirisimo real y concreto. Hay que poner mucho mas trabajo, atencin y esfuerzo. El racionalismo es simtrico, aplastante e irrealizable aunque no lo parezca.. El empirismo es la nica solucin posible. En cataln lo decimos de una manera clarsima: slo los tontos ganan a los bolos (sovint els boigs fan bitlles).220 La ensoacin de las grandes construcciones abstractas, en cambio, permite romper la monotona de la vida de todos esos hombres ..... perdidos en la humareda de meditaciones distantes, como el personaje Lee Harvey Oswald, construido por Don DeLillo, a quien los libros convertan en parte de algo, nublando su entendimiento hasta el punto de perseguir la solucin monista de todos sus problemas o sea, la salvacin- a travs del magnicidio: ..... Lee se vea como integrante de algo inmenso y arrollador. Era producto de una historia radical, su madre y l encerrados en un proceso, en un sistema de dinero y propiedad que da a da disminua su vala humana, como si de una ley cientfica se tratase. 221

http://www.anovasofie.net/pi/download/swedish/ekerwald_private.pdf.
220 221

Vase Josep Pla, Notes del capvesprol, Obres Completes, 35, Destino, 1993, pp. 12, 13, 16 y 25. Vase Don DeLillo, Libra [1988], Seix Barral, 2005, pp. 81 y 51.

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Sin embargo, lo que hizo revisar el modelo de bienestar socialdemcrata no fue el cambio de preferencias que los suecos y las suecas venan ya revelando a travs de sus prcticas laborales, familiares y fiscales- ni la aparicin de nuevos diseos racionales, sino la evidencia de que, tras aumentar solo ligeramente en trminos comparativos- las tasas de desempleo a comienzos de los noventa, las polticas laborales que tan buen juego haban dado anteriormente resultaron inoperantes, el peso del sector pblico se dispar por encima del 70% del PIB y la fiscalidad alcanz un nivel confiscatorio, todo lo cual puso de manifiesto la insostenibilidad de las dos caras del modelo: por un lado se constataba que, aunque la tasa de natalidad sueca se mantuviese entre las ms elevadas de Europa, el 50% del gasto en sostener a las madres trabajadoras resultaba improductivo222 -y algo similar ocurra con otros muchos programas de proteccin- mientras que la estructura de exacciones y prestaciones acab por borrar completamente los incentivos para trabajar e innovar. Tras veinte aos de lento crecimiento, el colapso del empleo a comienzos de los noventa hizo que los suecos empezasen a comprender que la garanta de unos niveles de bienestar capaces de eliminar todos los riesgos resulta daina para el crecimiento econmico, ya que el hecho de que niveles desmesurados de desigualdad dificulten el crecimiento,223 no quiere decir que su eliminacin lo maximice. Assar Lindbeck ha construido la mejor explicacin disponible acerca del experimento sueco de bienestar. Hasta los aos setenta el xito de su Estado de bienestar fue considerado como idlico dentro y fuera de Suecia. La aparicin de fuertes ineficiencias a partir de entonces se debe a una combinacin de factores tanto exgenos como endgenos al modelo. Entre los primeros cabe destacar el envejecimiento de la poblacin que el modelo Myrdal no pudo evitar, dejando en cambio como lastre todo su peso muerto-, el fuerte impulso del desarrollo tecnolgico que precisa de mercados de trabajo y estructuras de incentivos mucho ms dinmicas que las del perodo fordista- y la internacionalizacin del sistema econmico

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Vase Sherwin Rosen, Public Employment, Taxes and the Welfare State in Sweeden, en R. Freeman R. Topel y B. Swedenborg (eds), The Welfare State in Transition. Reforming the Swedish Model, The University of Chicago Press,1997. He analizado la cuestin in extenso en A. Espina, Un Problema de Eleccin social: la reforma del Estado de bienestar en Europa, Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratgicos, Documento de Trabajo/Working Paper 2004/8 (17 de abril de 2004). Versin electrnica: WP 27/2004, 17-5-2004: http://www.realinstitutoelcano.org/documentos/114.asp.
223

Vase M. Persson y G. Tabellini (1994), "Is inequality harmful for growth?" American Economic Review 84, 600-621,

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que acenta la competencia fiscal y por las inversiones multinacionales, imprescindibles para la economa sueca. Los factores endgenos provienen de la aparicin de un conjunto de desincentivos asociados de manera casi inevitable a la dinmica del estado de bienestar avanzado: inflexibilidad de salarios con trabajadores insiders, a cubierto pretendidamente de las incidencias de la concurrencia-, ausencia o insuficiente competencia en los mercados de productos y servicios y problemas de fraude, abuso y riesgo moral en relacin a los impuestos y los subsidios. En todo caso, el factor endgeno ms importante parece provenir del nivel creciente de expectativas (definido en psicologa por Kurt Levin) que induce constantemente a los polticos a expandir los programas de proteccin y a los sindicalistas a eliminar gradualmente toda diferencia salarial y a elevar el poder sindical. Tras el colapso del sistema, el cambio de gobierno de 1991-94 removi los rasgos del Estado de Bienestar y del intervencionismo econmico- ms nocivos para el crecimiento, identificados con la ayuda de observadores externos, como Richard Freeman y su equipo invitados por el gobierno sueco, y ms tarde por el holands-. El cambio de sistema dio paso a un perodo transitorio, modulado, adems, por la vuelta al poder de los socialdemcratas, cuya sostenibilidad resulta tambin cuestionable, lo que implica que la reforma del Estado de bienestar no es tanto un acto puntual como un proceso colectivo de eleccin social considerablemente dinmico. En todo caso, el primer efecto directo de la reforma fue la puesta en cuestin de su viabilidad de manera perceptible, y su efecto colateral: la afloracin de un dficit de acumulacin de reservas y activos por parte de las familias suecas confiadas hasta entonces en la provisin absoluta de ingresos y servicios por parte del Estado a lo largo de un ciclo vital completo-. Esto es, la simple aparicin en Suecia del Estado de bienestar integral con el objetivo explcito de eliminar todos los riesgos un modelo cuyos rasgos definitivos estuvieron vigentes solo entre mediados de los aos sesenta y comienzos de los noventa (menos de treinta aos)-, haba hecho aparecer un riesgo poltico, que es todava ms temible e incontrolable por imprevisible- que los riesgos de ciclo vital que se trataban de eliminar.224
224

Vase, Assar Lindbeck (1997), The Swedish Experiment, Journal of Economic Literature, vol. XXXV, n3, Septiembre, pp. 1273-1319. Para el riesgo poltico: Mats Persson, Five Fallacies in the Social Security Debate, Seminar Paper n 686, IIES, Stockholm, Junio 2000, en: http://econpapers.hhs.se/paper/hhsiiessp/0686.htm.

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No resulta extrao, por tanto, que el sistema de pensiones que emerge de la reforma sueca opte por la capitalizacin siquiera sea nocional, o sea, contable-, para permitir a los individuos y al Estado que se ocupa tambin de administrar el sistema- llevar un cmputo permanente de las reservas de activos de que dispone cada asegurado y de los capitales de cobertura o sea, del riesgo- acumulados por el sistema. Lo ms notorio de la reforma, sin embargo, es que el sistema ha recuperado el principio de aseguramiento y devuelto parte del poder de decisin a los individuos asegurados! Y todo ello precisamente en el momento en que en otros mbitos de la accin prudencial del Estado se abre la espita del garantismo absoluto e incondicional! Joseph Pla formul de forma mucho ms directa la teora de los incentivos que subyace al anlisis de Lindbeck. Por ejemplo, de sus consideraciones profundamente misantrpicas acerca del papel del pueblo (o, ms bien, de la plebe, en el sentido romano clsico del trmino), Pla siguiendo en la misma onda utilitarista de su economa del dolorrescataba exclusivamente su buen olfato para la identificacin de los incentivos econmicos: el pueblo es puro rebao, el cretinismo total, que persigue, sin embargo dos cosas bsicas: trabajar cada da menos y de forma ms simple, y ganar cada da ms.225 Con la misma radicalidad y simplicidad de estas interpretaciones, el modelo de Tatiana Fic y Chutan Ghate explica la forma en que el proceso de expansin del Estado de bienestar con sus correspondientes requerimientos fiscales- produce una ruptura estructural en la tendencia de la tasa de crecimiento de la economa. El modelo hace interactuar conjuntamente ambas series como variables endgenas de forma no lineal (esto es, con rupturas de tendencia), de acuerdo con una movimiento de tijeras en el que un rgimen con bajo nivel de bienestar se asocia con un rgimen de altas tasas de crecimiento, y viceversa, y la transicin de un rgimen con bajo a otro con bienestar elevado precede a la transicin entre un rgimen de alto a otro de bajo ritmo de crecimiento. La contrastacin del modelo encaja adecuadamente con lo ocurrido en diecinueve pases con Estados de Bienestar maduros, en los que el perodo medio de transicin viene a durar quince aos y medio (la mitad del caso sueco, pero acorde con el caso tpico europeo entre los aos setenta y ochenta). El modelo podra emplearse tambin para simular el derrumbe del crecimiento econmico de las democracias avanzadas si prospera la pretensin maximalista del Estado de precaucin, en un tiempo en que el propio crecimiento a escala global provoca una elevacin incalculable del
225

Vase Josep Pla, Notes del capvesprol, citado, p. 21.

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riesgo climtico, o derivado de otros muchos factores, asociados a la sociedad del conocimiento y el riesgo-. Sin embargo, otra caracterstica destacada del modelo consiste en su capacidad para simular la reversibilidad de este tipo de procesos, 226 adoptada al modo de los frenos preventivos descritos por Malthus- en ausencia de los cuales la aparicin de frenos positivos parece inexorable. Porque el problema del riesgo moral y la desaparicin de los incentivos de previsin y prevencin aparece siempre que el Estado se hace cargo de la cobertura integral del riesgo. En la esfera de la seguridad social, Assar Lindbeck ha advertido contra la dinmica desencadenada por el Estado de bienestar clsico cuando su exceso de generosidad hace que entre los ciudadanos familiarizados con ella desaparezcan, tanto los mecanismos informales tradicionales de garanta de ingresos, individuales o familiares, como el sentido tico de contencin que subyaca a la idea de ciudadana social enunciada por los fundadores, hasta el punto de comprometer la viabilidad de las ramas del bienestar ms expuestas a tales riesgos desempleo, subsidios a familias monoparentales, invalidez, jubilacin anticipada, permisos de enfermedad, etc.-227 Esta es para Lindbeck la enseanza ms sobresaliente extrada de la historia de los Estados de Bienestar ms avanzados, como el sueco, en los que la promesa de cobertura integral acab destruyendo todas las redes de seguridad informal, y, con ellas, un rico entramado de tejido social de imposible reconstitucin cuando la promesa se demostr irrealizable. De ah su recomendacin de no desmantelar todas estas redes en los pases en vas de desarrollo en que todava estn vivas.228 Pero el problema no es meramente econmico. Como haba sealado Durkheim, tales lazos son la forma perceptible de la solidaridad orgnica en sociedades modernas con elevada divisin de trabajo, de modo que su destruccin provoca anomia, desintegracin y exclusin social:

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Vase Tatiana Fic y Chetan Ghate, Economic Growth and The Welfare State: A Model of Breaks and Starts, International Conference on Policy Modeling (EcoMod2003), Estanbul, 3-5 Julio, 2003 (versin 3 Septiembre) http://www.ecomod.net/conferences/ecomod2003/ecomod2003_papers.htm.

227

Vese An Essay on Welfare State Dynamics, en B. Sdersten (ed.) Globalization and the Welfare State , Palgrave Macmillan, Basingstoke y New York, 2004 (y en CD N 73) Versin electrnica en: http://www.iies.su.se/~assar/print.htm.

Vese The European Social Model: Lessons for Developing Countries, Asian Development Review 2002;19(1):1-13. Versin electrnica en: http://www.iies.su.se/~assar/print.htm.

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El hombre no puede ligarse a fines que le sean superiores y someterse a una regla si no percibe por encima de l ninguna cosa que sea solidaria. Librarlo de toda presin social es abandonarlo a s mismo y desmoralizarlo....229 En realidad, las redes informales de solidaridad orgnica constituyen el mecanismo a travs del cual se pone directamente de manifiesto ante el individuo la interaccin social bsica, perceptible a travs de los sentimientos. Su eliminacin constituye uno de los sueos de la razn que surgen como desviacin monstruosa de algunas variantes de la modernidad. Sin embargo, pese a los vaticinios en contra, la familia sobrevive, 230 aunque adaptndose al cambio social. Hoy por ejemplo, las sociedades liberales avanzadas rivalizan en proporcionar una estructura legal familiar a los ciudadanos homosexuales, mientras que hace algn tiempo su cohabitacin y, con mayor motivo, la adopcin, era considerada como la peor de las amenazas contra la familia tradicional, concebida como institucin puesta exclusivamente al servicio de la procreacin. La mejor prueba de ello es la presencia en la primera fila -por orden de audiencia- de las carteleras de cine espaolas a comienzos de 2006 de dos pelculas paradigmticas: La joya de la famili, en la que se deconstruye en trminos cmicos la actitud recalcitrante tradicional hacia las preferencias sexuales, el matrimonio y la adopcin por parte de dos jvenes homosexuales, y Brokeback Mountain, que destruye el mito de la masculinidad tpica entre los vaqueros norteamericanos y refleja poticamente la tragedia vital derivada del antagonismo irresoluble entre una historia de amor entre dos jvenes vaqueros -que comienza en las montaas de Wyoming y parece sorprender incluso a uno de ellos- y el fanatismo criminal propio de una ideologa dominante que niega a quienes experimentan y expresan esos sentimientos la condicin ontolgica de seres humanos, Como legitimando con ello su persecucin, y hasta el asesinato ritual colectivo.231

contrapunto de estas dos historias de progreso tenemos la de la cancelacin por la cadena ABC News de una serie de 6 captulos de un reality show en la que una pareja de homosexuales con un hijo adoptado termina por ser aceptada por un vecindario tejano compuesto mayoritariamente por familias blancas, republicanas y cristianas. Los directivos

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Vase Emile Durkheim, [1897], El suicidio, versin espaola de AKAL, 1976, pp. 434-440.

Vase Ins Alberdi, La supervivencia de la Familia, Leviatn, 76, verano 1999, pp. 61-70, y La nueva familia espaola, Taurus 1999.

Vase Thomas Bezucha (escritor y director), The Family Stone, 2005, referencias en: http://www.thefamilystonemovie.com/, y Ang Lee (id., sobre un relato de Annie Proulx), Brokeback Mountain. Love is a force of nature, 2005, y en http://www.brokebackmountain.com/home.html.

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de ABC adujeron como motivo para cancelar la serie que, de no hacerlo, la Iglesia Baptista del Sur habra boicoteado otros programas de la cadena. 232 En general, frente a la idea de que la densidad de lazos sociales est decayendo defendida por muchos cultivadores de la teora del capital social- la evidencia emprica basada en la Encuesta Social General (GSS), de EEUU, muestra que la demanda de las diversas modalidades de interaccin social est aumentando como consecuencia no slo de razones instrumentales, sino por la utilidad directa que el individuo recibe de ellas.233 En cambio, all donde el monstruo de la razn en sus versiones fuertes nazi y marxista, o en las mas civilizadas, individualista extremada y myrdaliana- pretendi extirpar la institucin familiar y no simplemente proporcionar a los individuos los apoyos necesarios para llevar a cabo un proyecto de vida libremente elegido sin necesidad de apelar a sacrificios heroicos, que es el objetivo que subyace a la nueva Ley de Dependencia espaolala necesidad del calor afectivo que solo pueden proporcionar las estructuras comunitarias informales ya se conceptualicen racionalmente, al modo de Ferdinand Tnnies, ya filosficamente al modo de los comunitaristas, ya se intente la generalizacin sociolgica de un concepto tan engorroso con ayuda de la idea de huella, recuperada de las ciencias fsicas-234 esa aspiracin humana fundamental al decir de Isaiah Berlin- reaflora bajo las formas ms perversas, una de las cuales es el fundamentalismo nacionalista identitario. La ms comn de todas ellas es la compulsin otro de los elementos definitorios de la modernidad radical, segn Giddens-, que en el nivel afectivo ms ntimo adopta la forma de aquella necesidad compulsiva de afecto que fuera para Karen Horney el elemento definitorio de la personalidad neurtica moderna.235 En el caso del riesgo vital, en cambio, Lindbeck observa que la destruccin radical de las estructuras comunitarias informales se transforma en la aversin compulsiva hacia el riesgo, y en su correlato: la necesidad compulsiva de seguridad.236 Con el resultado de que, as como en la neurosis la necesidad compulsiva de
232

Vase Jacques Steinberg, Television Cul-de-Sac Mystery: Why Was Reality Show Killed?, NYT, 21, Enero, 2006.

233

Henry Saffer, The Demand for Social Interaction, NBER WP #11881 (HE) http://papers.nber.org/papers/W11881.
234

Vase Arnaldo Bagnasco, Trace di comunita. Temi derivati da un concetto ingombrante, Il Mulino, Intersezioni, Bologna 1999.

Vase Karen Horney Neurosis and Human Growth [1950], W. W. Norton & Company, reimp. 40 ed.,1991.
236

235

Este es el tema invasivo de toda la obra de Igmar Bergman. En su ltimo film, Saraband, la necesidad compulsiva de seguridad la satisface Johan que, para ms detalles, es profesor de psicologa

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afecto destruye la posibilidad de encontrarlo, en el mbito del bienestar la pretensin de seguridad total o de eliminacin total del riesgo- provoca un gasto social insostenible y socava las bases del crecimiento econmico hasta el punto de destruir el Estado de bienestar, que no puede sostenerse sin altos niveles de empleo:237 sin embargo, tras las reformas del ltimo decenio, en 2003 los impuestos directos sobre el trabajo -incluidas las cotizaciones sociales- se situaban todava en Suecia en el 46% (tres puntos ms que en Francia, frente a un 30% en Espaa).

retirado- mediante la herencia recibida de una ta lejana (lo que le libera del Estado de Bienestar sueco). Su hijo Henrik no tiene esa fortuna, pero ha sido criado en el desamor y trata de paliar la ignorancia del padre la maldad absoluta, en palabras de Horney- aferrndose compulsivamente primero a su mujer y, tras su muerte, a su hija y ambos al sentimiento puramente abstracto de la msica-. El desenlace de esta tragedia de anomia durkheimniana no puede ser otro que el suicidio. A modo de coro griego, la ex mujer, Marianne ella misma abogada especializada en divorcios- presencia y presiente la escena de autodestruccin provocada por la marcha de la hija, Karin, que encarna a la Electra moderna. Mutatis mutandis, una forma de anomia similar la recoge Jim Jarmusch, en Flores Rotas (Broken Flowers), (2005) (referencias en: http://www.imdb.com/title/tt0412019/), aunque situndola en el contexto norteamericano, cuyo modo de vida paradigmtico constituye la hipstasis del individualismo ms extremado.
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Vase Assar Lindbeck, Sustainable Social Spending, Institute for International Economic Studies, Seminar Paper No. 739, Stockholm University, Oct 6, 2005, http://www.iies.su.se/publications/seminarpapers/739.pdf.

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11.- La Alemania actual, o la sociedad del miedo (angst).

En esa misma lgica, cuando Beck habla de la Sociedad del riesgo se refiere, en primer lugar, al hecho de que en semejante contexto la percepcin que tiene el individuo de s mismo ya no es la de un ser aislado, sino inmerso en un todo social que, al asegurarle, hace posible su propia existencia individual como ser normal. Significa esto que el individualismo se est replegando? No. No existe el menor antagonismo entre Estado de precaucin e individualismo creciente, sino al contrario, porque semejante Estado significa la aparicin de un derecho individual no la dependencia discrecional, que implicara prdida de libertad negativa- que ofrece una cobertura contra el riesgo estrictamente monetaria. De este modo, en el Estado de precaucin el seguro se convierte en su propio fin: lo que importa no es ya la actuacin frente a cada contingencia concebida como algo excepcional, imprevisible e insuperable; esto es, como una verdadera emergencia-, sino la asegurabilidad del riesgo. De ah que la exclusin resulte insoportable.238 Adems, la imprescindibilidad del seguro para la vida individual en el Estado de precaucin viene a agregarse a otras formas de dependencia en la sociedad reflexiva. En la sociologa de Giddens, por ejemplo, el dominio de los sistemas abstractos sobre la vida cotidiana actual produce tambin enajenacin (alienacin, en el sentido marxiano, que significa prdida de la capacidad de autonoma existencial), porque los sistemas abstractos slo pueden ser manejados por expertos. En este punto nos enfrentamos a un proceso complejo y extraordinariamente avanzado de divisin del trabajo que excava una separacin abismal entre el experto y el profano. ste se ve obligado a entregar la autoridad sobre su vida cotidiana al experto informtico, mdico, informativo, etc., ya sean figuras individuales, ya se encuentren incorporados a instituciones y los conceptualicemos dentro de los sistemas expertos-, e incluso a personas, empresas u organizaciones que actan como prescriptores de segundo orden para aconsejar el tipo de experto adecuado a cada situacin. A su vez, el conocimiento en el que el experto basa su autoridad rompe con toda tradicin, e incluso con las rutinas y hbitos de trabajos establecidos a partir del conocimiento anterior, dado el carcter permanentemente revisable y corregible del conocimiento cientfico en que se basan los sistemas abstractos, la compresin del tiempo de la innovacin y la
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Ulrich Beck, op. cit., pp. 125 y 128-9. Tambin: D. Kessler y F. Ewald, Les noces du risque et de la politique, Le Dbat, n109, marzo-abril 2000.

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constante acumulacin de conocimiento, que obligan a la profundizacin del proceso de especializacin y a la aceleracin de la divisin del trabajo, comprimiendo el ciclo de obsolescencia del conocimiento y de configuracin de los propios sistemas abstractos. De ah la congruencia entre sociedad del riesgo y sociedad del conocimiento. Este ltimo descansa sobre un sistema compuesto de mltiples subsistemas cientficos, cuyo nico punto de engarce consiste, segn Luhmann, en el procedimiento de codificacin binario (verdadero/falso) a travs de la contrastacin a base de muestras finitas, o sea, en un tipo de contingencia sin otra certeza que su capacidad para estimar la probabilidad de error, pero no de elimininarla.239 Esta mayor obsolescencia aumenta la volatilidad de las capacidades profesionales (con el correspondiente impacto sobre la acumulacin de capital humano y el mercado de trabajo), de las estructuras organizativas y de los arreglos institucionales mediante los que el sistema social acomoda los sistemas expertos. Adems, al basarse todos estos sistemas en un conocimiento que es, por definicin, universal el distanciamiento individual respecto al centro neurlgico que gobierna la realidad resulta inevitable, ya que lo local no es ms que una reformulacin del conocimiento experto, que es universal, impersonal y codificado, no contextual..240 E incluso esta formulacin resulta contradictoria, porque ni siquiera puede hablarse de un centro, ya que en la sociedad reflexiva la innovacin es un proceso generalmente descentralizado: El conocimiento experto es descentralizado. Existen centros de autoridad cuya misin se limita a proteger la imparcialidad misma del conocimiento codificado. Pero ste no puede ser gobernado por reglas burocrticas, que traducen las capacidades en deberes y sofocan la innovacin. En cambio, el conocimiento experto es disruptivo.241 Todo ello da pi a Zygmunt Bauman para calificar de lquida a la modernidad actual. Ya Durkheim, en El Suicidio, haba utilizado esta imagen al observar que, cuando desaparecen los lazos que vinculan a los individuos entre s, ruedan unos sobre otros como otras tantas molculas lquidas, sin encontrar ningn centro de fuerzas que los retenga, los fije
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Vase Niklas Luhmann. Observaciones de la modernidad. Racionalidad y contingencia en la sociedad moderna, Paids, 1997 (1 ed. en alemn: Beobachtungen der Moderne, Westdeutscher Verlag, Opladen, 1992). Vase A. Giddens, Vivir en una Sociedad Postradicional, citado pp. 107-111: Existe arte, pero el arte es una cualidad del experto individual, no de su conocimiento. Ibd..

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y los organice. Bauman observa que esta liquidez se transmite como por smosis a todas las facetas de la vida social, contagia a las relaciones interpersonales y hasta al amor lquidoy amenaza con convertir todas las vidas individuales en Vidas desechables, prescindibles, superfluas.242 Bien es verdad que todo esto no es, por el momento, ms que una propuesta terica pendiente de su formulacin en forma de hiptesis verificables y de su contrastacin emprica, lo que resulta especialmente complicado por cuanto en su nivel superior se trata de una teora de alcance general acerca de los rasgos que caracterizan a toda una poca emergente (que no puede basar su conocimiento ltimo de s misma apelando a fenmenos recurrentes). Lo que s resulta verificable, en cambio, es la percepcin cognitiva que las diferentes colectividades tienen de su propia poca, y parece claro que la teora de la sociedad reflexiva y de la modernidad lquida explica adecuadamente esta percepcin colectiva, especialmente en el caso de Alemania: Los resultados de la encuesta que viene realizando la empresa de seguros R+V desde 1991 sobre las causas del miedo y la ansiedad entre los alemanes indican que en el verano de 2005 el 52% de los alemanes dice encontrarse seriamente atemorizado (frente al 48 % en 2004). El aumento del ltimo ao se debe a los precios del petrleo, al terrorismo y al huracn Katrina: aunque el 48% de los entrevistados afirma sentirse razonablemente seguro en su vida cotidiana, el 68% afirma tener miedo de ser los prximos en perder su empleo; el 70% teme por la economa; el 74% teme que los altos precios le impidan pagar su renta y el 85% teme ser objeto de un ataque terrorista. En sntesis, el miedo hacia el futuro se ha duplicado a lo largo de los ltimos quince aos. Adems, el Katrina hizo revivir este ao la angustia psicolgica que sienten hacia la guerra. El psiclogo Elmar Braehler de la Universidad de Leipzig lo interpreta as: La economa est flaqueando, las riadas de los Alpes acaban de devastar Baviera, y los peridicos no dejan de contar historias del huracn Katrina y de ataques terroristas. Todo eso reabre en Alemania las heridas psicolgicas de la Guerra.
242

Vanse Zygmunt Bauman, Amor Lquido. Acerca de la fragilidad de los vnculos humanos, [2003], FCE, 2005; Vidas desperdiciadas. La modernidad y sus parias, [2004], Paidos 2005; Liquid Life, Polity Prees, 2005: Mi Manca la Comunit, Avvenire, 6, Maggio, 2001 http://lgxserver.uniba.it/lei/rassegna/010506d.htm. Daniel Gamper, Entrevista a Zygmunt Bauman, Portal de Filosofa internutica - 12/05/2004 http://www.filosofiainternet.net/portal/modules.php?name=News&file=article&sid=91.

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El sentimiento de impotencia es crucial para explicar este miedo. Los alemanes no pueden entender los motivos de los terroristas, que les resultan sombros y misteriosos No entienden la razn de que la gente pierda su trabajo ni de que Nueva Orlens sea borrada del mapa. Por qu a gente inocente le pasan cosas tan horribles? Nueva Orleans reabri el trauma de la Guerra. Muchos alemanes dicen que no pueden quitarse esas imgenes de la cabeza. Se ven a s mismos bajo esos vendavales de destruccin, con el agua que sube de forma inexorable, incapaces de escapar; mirando a la muerte cara a cara. Es el mismo miedo que la gente experimenta en tiempos de guerra. 243 Ciertamente, los alemanes han mostrado a lo largo de toda la edad contempornea una aversin hacia el riesgo muy superior a la de otras sociedades del continente europeo, e inconmensurablemente mayor que la de los pases de habla inglesa, cuya modernidad se bas siempre en la aceptacin del paradigma de la mano invisible, que se encuentra en las antpodas del llamado capitalismo renano con su interpenetracin, ms o menos sutil, entre el Estado y el mercado-. No sorprende, por ello, que la crisis del Estado de bienestar y, con mayor motivo del Estado providencia hipostasiado- se perciba no tanto como la crisis de un conjunto de polticas concretas susceptibles de reforma-, sino como la crisis del propio Estado,244 y, como ste se haba apropiado previamente del ncleo constitutivo de la sociedad civil -desarmndola-, pasando a constituirse en soporte nico de la seguridad ontolgica del individuo, la crisis aparece a los ojos de muchos europeos como la crisis de la civilizacin moderna. Esta es la explicacin ms razonable de las enormes dificultades que experimenta la reforma de bienestar en toda Europa.245 En Alemania, la encrucijada se traduce en un
243

Vase German angst soars in wake of Katrina floods, Expatica, 9 Septiembre 2005 http://www.expatica.com/source/site_article.asp?subchannel_id=26&story_id=23545&name=German +angst+soars+in+wake+of+Katrina+floods. Para los resultados de 2005, Los alemanes y el miedo: una relacin amorosa, Deutsche Welle, Gente, 08-09-2004: http://www.dwworld.de/dw/article/0,1564,1322457,00.html. Para los datos originales de la encuesta vase : http://www.ruv.de/de/r_v_ratgeber/partnerschaft_familie/eltern_kind/4_aengste_der_deutschen05.jsp. Vase Patrick Cingolan, Le risque, entre sentiment public et vice priv, Mouvements 2001- 2 (no14), en: http://www.cairn.info/article.php?ID_REVUE=MOUV&ID_NUMPUBLIE=MOUV_014&ID_ARTI CLE=MOUV_014_0055#, N monogrfico sobre Refondation sociale , quelle alternative? pp. 5560
245 244

Vase A. Espina, Un Problema de Eleccin social: la reforma del Estado de bienestar en Europa, Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratgicos, Documento de Trabajo/Working Paper 2004/8 (17 de abril de 2004). WP 27/2004, 17-5-2004:

http://www.realinstitutoelcano.org/documentos/114.asp.

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gobierno de Gran coalicin que implica suspender el juego de la confrontacin democrtica para emprender la tarea de refundacin de todo el sistema. Sobre ello existe prctica unanimidad a la hora de evaluar las pasadas elecciones por los medios de opinin y anlisis ms diversos.246 En realidad, la encrucijada alemana tiene tambin como suceda en el caso suecocausas exgenas tanto como endgenas, aunque aqu la interconexin entre ellas es mucho ms profunda. Entre las segundas se encuentra la ambigedad del compromiso de proteccin social incorporado al modelo de desarrollo adoptado por la democracia cristiana tras la segunda guerra mundial el de la economa social del mercado-, en el que, a diferencia de Francia y Suecia, la proteccin queda subordinada al crecimiento y la accin del Estado es subsidiaria, de modo que no acta directamente, sino a travs de rganos y estructuras sociales intermedias entre las que se encuentra la familia, de acuerdo con la Doctrina social de la Iglesia Catlica-. Estos factores configurativos contribuyeron tanto a la fortaleza del modelo -mientras el crecimiento fue firme y la estructura familiar tradicional se mantuvo inclume-, como a su desinflamiento -cuando ambas cosas entraron en crisis durante los noventa-, arrastrando tras de s la solidez del conjunto. Entre los factores exgenos se encuentra el derrumbe de la RDA, cuyos ciudadanos socializados en un sistema de preferencias que descargaba sobre el Estado la totalidad del riesgo, hasta conformar un cuarto mundo del bienestar-247 vinieron a unir sus fuerzas al fuerte poder de los sindicatos de la RFA (y a la tradicin pactista y corporativista de los empresarios) para obligar al sistema nacional de proteccin social a tomar a su cargo todos los costes de la desindustrializacin masiva de la Alemania del Este, para lo que ni ste ni ningn
Solo a ttulo de ejemplo, vanse: Germany: Doomed by Schmllerism, by Robert Formaini, (4XI-2005) http://www.mises.org/story/1932; How the Communists Rule Germany, by Thomas Rudolf (11-X-2005) http://www.mises.org/story/1933; German Election Is Inconclusive; No Clear Winner NYT September 19, 2005; Germany's New Government, SPIEGEL ONLINE October 10, 2005 ;Merkel's Faustian pact, Financial Times (14-XI- 2005); By the time Germans decide, it'll be too late, by Mark Steyn, Opinion.Telegraph (20-IX.2005); Schrder y Merkel se plantan, Jos Comas, El Pas, (20-IX-2005); Who will take Germany's top office?, by Andreas Tzortzis The Christian Science Monitor 20-IX-2005 http://www.csmonitor.com/2005/0920/p06s02-woeu.html; Reform or decline The Sunday Times Comment (11-IX- 2005): http://www.timesonline.co.uk/article/0,,20881774352,00.html.
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Vase Andre, Hans-Jrgen & Thorsten Heien ( 2001), Four Worlds of Welfare State Attitudes? A Comparison of Germany, Norway and the United States, European Sociological Review, vol. 17, n 1, December, pp. 337-356, disponible en: http://reo.nii.ac.jp/journal/HtmlIndicate/Contents/SUP0000003000/JOU0003000066/ISS0000018455/ ART0000233506/ART0000233506.pdf

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otro Estado de Bienestar est preparado. Su crisis desencadena una espiral de angustia existencial por cuanto responde al crculo vicioso de la demanda compulsiva de seguridadque tiene como subproducto adicional la puesta en cuestin del modelo europeo de Estado de bienestar, dada la crisis paralela y la escasa coherencia entre los dos modelos de proteccin de la zona central del continente (el francs y el alemn), lo que viene a unirse a la inexistencia de un modelo europeo de empleo y contribuye al desconcierto que se percibe en toda Europa.248 No resulta extrao por ello que la confrontacin poltica alemana est preada tambin de enseanzas para Francia.249 Quien ha expresado ms ntidamente la idea del cambio que subyace a la crisis y la reforma del Estado de bienestar en Alemania y en todo el continente europeo es Hans Magnus Enzensberger, refirindose ms o menos al mismo perodo del que hablaba Lindbeck, al sentenciar casi con la lgica ampurdanesca de Pla: Esta crisis se asienta en una mullida almohada de confort. Hasta ahora, es una crisis confortable, porque son personas malcriadas. Los alemanes tuvieron 40 aos de auge y creen que eso es un fenmeno natural. El auge no es un fenmeno natural. Es una excepcin en la historia mundial que durante 40 aos se tenga cada vez ms o se viva cada vez mejor. Hay altibajos. P. Podra decirse, en parfrasis de Celan, que el miedo es un maestro en Alemania? R. S, y hay una expresin de Freud: el placer del miedo. Sin duda es un fenmeno interesante que a la gente le divierta quejarse. Es un placer perverso ese de decir: quin sabe cmo acabar esto?. La gente tiene miedo de envejecer. Antes se estaba contento de llegar a viejo. Ahora dicen: "Ay, entonces tendr alzheimer; es horrible! Tendr que ir al asilo!". Eso es complacencia en el miedo, y no existe solo en Alemania. Est por todas partes. P. Definira usted el capitalismo renano o la economa social de mercado como un Leviatn filantrpico?
Vanse mi aportacin y las de Vials Iiguez y Milln Garca al n 820 de ICE, y Olivier Giraud, Le cas de lAlemagne: la protection sociale entre tensions et consensus, Mouvements, n 14, marzoabril 2001/2, pp. 90-96. http://www.cairn.info/load_pdf.php?ID_REVUE=MOUV&ID_NUMPUBLIE=MOUV_014&ID_ART ICLE=MOUV_014_0090.
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Vanse Germanys time of choice, by Tilman Spengler (3-92005), The German solution?, by Christopher Harvie (20-9-05) y The Schrder-Merkel clash spills across the Rhine, Patrice de Beer (5-10 2005), todo ello en Open Democracy

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R. S, sa es una denominacin muy buena. Pero encierra en s un perodo de semidesintegracin. Es decir, pasa como con los elementos radiactivos. Se reducen a la mitad. La esperanza de vida de esos modelos no es ilimitada. Bastan las razones demogrficas para que esto no pueda continuar as. No se puede seguir pagando. Est absolutamente claro. No fue ms que un episodio en la historia en el que esto fue posible. Fue muy bueno, todo era tan cmodo!. Pero el mundo no est construido para ser cmodo. En frica no es cmodo, ni en China, ni en Amrica Latina, por qu va a ser eternamente cmodo entre nosotros? Por supuesto, no son slo los alemanes los que sufren ahora esa quiebra del Estado; ese dficit. Los franceses tambin tienen un dficit muy alto. Los portugueses, los griegos, qu s yo, todos tienen unas deudas gigantescas. Yo digo que el dinero no es ms que dinero, no es ms que papel. De modo que hay que hacer una reforma monetaria; en Alemania ya tuvimos dos. Entonces, 100 euros sern slo 10, y si yo tengo 100 de deuda, tendr slo 10. Alguna vez tendr que ser as. Estados Unidos tambin tiene un dficit gigantesco. P. Hemos llegado al final de este modelo? Este Leviatn ya no puede ser filantrpico? R. No se va a desmantelar. Se buscarn salidas. Naturalmente, todo depende de la economa. Hay pases en los que es posible. Por ejemplo, Noruega. Si soy un emirato y descanso sobre una bolsa de petrleo y gas, es una renta que me permite pagar a cinco millones de jvenes. No hay problema. Pero cuando no se tiene eso... Lo del crecimiento tambin es una idea extravagante. Como si fuera un fenmeno natural, ao tras ao hay que crecer un 4% o un 5%. Eso no puede ser. P. Cree que las virtudes secundarias de los alemanes se estn acabando? R. Los alemanes son vagos. Eso lo sabe todo el mundo.250 Cuando hay bienestar no hace falta ser tan trabajador. Se han repantigando un poco, y eso est bien porque tambin era fatigoso eso de tener que ser siempre eficiente. No somos eficientes como sociedad. Quedan algunos; bastantes; hay fanticos del trabajo. Todo est empedrado de normas, y eso crea una forma de ser. Esto es nuevo en Alemania. Hay fenmenos en Alemania que antes se daban poco. Por ejemplo: el trabajo negro, el contrabando, el fraude fiscal, la corrupcin. Todo esto, los alemanes lo han aprendido. Fue un proceso
250

Segn un sondeo de Gallup, solo al 15% de los alemanes les gusta su trabajo. El 69% hacen simplemente lo justo. Ya lo deca Pla. Vase German angst soars in wake of Katrina floods, citado.

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de aprendizaje. No tenan ni idea de cmo iba. Pero se ech una ojeada por Europa, se observ a los italianos, a los griegos, quiz tambin a veces a los espaoles, y se aprendi. O sea, que se pens: si ando con tanta norma...... Por ejemplo, nuestro sistema fiscal. Cmo es posible que un experto en impuestos no lo entienda?. Mi asesor fiscal me dice: "Lo siento, yo tampoco lo entiendo". l no hace otra cosa; es su profesin, y, sin embargo, no lo entiende. Eso quiere decir que no se puede vivir legalmente. No es posible porque las normas lo hacen del todo imposible. Hay que aprender a encontrar una salida; a no ser tan exacto. Esto tambin lo han aprendido los alemanes. Hay nuevos caracteres. 251

251

La crisis alemana se asienta en una mullida almohada de confort, Entrevista-Reportaje: Escritor Hans Magnus Enzensberger, El Pas-Domingo - 11-12-2005

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12.- Sociedades de tres tercios: el teorema de la imposibilidad. 252

Las palabras de Enzensberger ofrecen la imagen de una sociedad bloqueada, o ms bien, paralizada en lo que se refiere a la eleccin social respecto al futuro del Estado de bienestar. Y algo similar ocurre en otros muchos pases del continente. Para simular este tipo de procesos de eleccin social necesitamos disponer de alguna forma de agupacin de las preferencias de la poblacin en orden a simplificar la extremada heterogeneidad de opciones individuales. Esping-Andersen ha sugerido a este respecto que sus tres variedades de Estados de bienestar estn poblados, no por un solo tipo de homo economicus, como supuso la economa clsica, sino por tres tipos ideales de homines: el homo liberalismus, el homo familius y el homo socialdemocraticus, junto a sus correspondientes feminae.253 Para simplificar su discurso, el tro descrito por nuestro autor puede encarnarse en tres personajes histricoliterarios que ofrecen la cara amable de las figuras utilitarista, familiarista y altruista con sus correspondientes contrapartidas violentas: El primer homo puede encarnarse en Philip Marlowe, el detective privado de Los ngeles, individualista, insubordinado y materialista, aunque capaz de llegar a ser altruista y sentimental, pero caso por caso -al modo pragmtico- y a iniciativa propia. En nuestro tiempo el individualismo parece adoptar preferentemente la forma antiptica del conservador compasivo (compassionate conservative) descrito por George W. Bush254. El segundo bien podra encarnarlo Don Fabrizio, Prncipe de Salina, de El Gatopardo, que dirigi, protegi y preserv el patrimonio y el status de su familia siciliana a travs de los avatares y los riesgos de la revolucin nacional de Garibaldi. Su cara ms violenta la ha dibujado en nuestro tiempo F. F. Coppola en El Padrino.
252

Este epgrafe se basa en el epgrafe tercero de A. Espina, Un Problema de Eleccin social: la reforma del Estado de bienestar en Europa, Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratgicos, Documento de Trabajo/Working Paper 2004/8 (17 de abril de 2004). Versin electrnica: WP 27/2004, 17-5-2004: http://www.realinstitutoelcano.org/documentos/114.asp, sintetizado en : Estado de bienestar y teorema de la imposibilidad, Informacin Comercial Espaola, n 815, MayoJunio 2004, pp. 61-80: http://www.revistasice.com/Estudios/Documen/ice/815/ICE8150204.PDF.

Vase - Gsta Esping-Andersen, (1999), Social Foundations of Postindustrial Economies, Oxford University Press. Versin espaola: Fundamentos sociales de las economas postindustriales, Ariel, Sociologa, Barcelona, 2000, (trad.: Francisco Ramos).
254

253

Una buena descripcin puede verse en: http://slate.msn.com/id/1005253/.

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Finalmente, el tercero podra representarlo Baden Powell, el oficial del imperio britnico fundador del movimiento boy scout, que dej dicho en su testamento: mantente siempre listo para vivir feliz y para morir feliz... y recuerda que la forma real de ser feliz es hacer feliz a los dems. La cara hirsuta de este sociotipo es, obviamente, Lenin. Adoptando un esquema agregativo para simular el proceso de eleccin social, no cabe suponer que los pases estn poblados por un nico sociotipo como sucede cuando tratamos de definir las caractersticas representativas de todo el sistema social y de sus instituciones centrales-, sino por los tres en proporciones diferentes, aunque cada rgimen de bienestar se caracteriza, lgicamente, por una composicin de preferencias que se alinea mayoritariamente con las del tipo que le es caracterstico: Marlowe en el liberal, de Salina en el conservador y Powell en el socialdemcrata. Por eso, en lo que sigue supondremos a la poblacin de cada pas distribuida en tres grupos de preferencias: A. -Los Marlowe, que en funcin de las ventajas naturales y/o sociales- de que dispusieron en el punto de partida, de su posicin competitiva y/o de su capacidad innovadora disfrutan de acumulacin inexpugnable privilegio de mercado por estar en posesin de una de recursos humanos individuales, capital fsico -

heredado o acumulado-, o de ciertas garantas inherentes a la democracia, por pertenecer al ncleo esencial del servicio pblico, con acceso al empleo por seleccin meritocrtica y garantas constitucionales de inamovilidad. La estabilidad en la posicin de status de este grupo persigue el objetivo funcional de retenerlos y evitar su abandono, para minimizar costes de bsqueda, sustitucin y prdidas de inversin en capital humano especfico -dentro de los mercados internos de trabajo de las empresas-, o la formacin de burocracias profesionales de elevada cualificacin para evitar la prdida de capacidades estratgicas dentro de las empresas u organizaciones y los inconvenientes del llamado expolio poltico, fuente de ineficiencia y de riesgos de clientelismo, cohecho y corrupcin (log-rolling) en el sector pblico. El principio que legitima la posicin de este grupo es la eficiencia. Sus valores preferidos son la justicia y la libertad. B. -Los de Salina, que disponen de condiciones de estabilidad similares a las del primer grupo, pero conseguidas en este caso a travs del contrato, la convencin y la regulacin, adoptadas en respuesta a circunstancias econmicas y sociales pasadas y/o como consecuencia de la utilizacin de su capacidad de negociacin, basada en la accin colectiva. Los principios que legitiman su posicin son la estabilidad, la

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gobernabilidad y la minimizacin del conflicto. Su valor preferido es la fraternidad corporativa junto a la equidad, aunque aplicada de forma asimtrica. C. -Existe un tercer grupo -con distribucin bimodal-, que incluye por un lado a los que ocupan los puestos con menor nivel de cualificacin y/u oferta superabundante, y, por otro, a los cualificados, pero sometidos a fuerte rotacin en mercados especialmente voltiles o debido a la frecuencia de sus entradas y salidas de actividad. Su caracterstica comn es que ocupan la periferia de los modernos mercados de trabajo. Los primeros aspiraron probablemente alguna vez a convertirse en de Salina, pero las fuertes barreras de entrada les han hecho perder la esperanza de llegar a serlo y su ptimo sera convertirse en Powell. Los segundos suean con ser Marlowe, pero en este selectivo grupo de meritcratas slo cabra una minora, de modo que su aspiracin realista es tambin llegar a ser Powell. Los valores que proclaman unos y otros son la solidaridad y la igualdad de trato. El grupo A (los Marlowe) prefiere un Estado de bienestar liberal al que representaremos por [X]-, con escasa intervencin gubernamental, en donde se pagan menos impuestos y se legitima la desigualdad del mercado de trabajo meritocrtica, lo que refuerza la probabilidad de consolidar su status profesional a largo plazo -puesto que el capital humano se perfecciona con el uso, y la curva de demanda de trabajo altamente cualificado tiene pendiente positiva.255 En materia de pensiones, l mismo deposita sus ahorros en un fondo de inversin, con lo que confa duplicar su poder adquisitivo real cada decenio, como ha venido ocurriendo en el mercado de acciones desde hace doscientos aos, que se revaloriz a una media anual del 6,8%.256 Como second best prefiere el estado de bienestar conservador representado por [Y]- de los de Salina, porque es ms barato que el de los Powell -de quienes detesta, adems, su uniformismo igualitario-, y puede proporcionarle un colchn de proteccin de ltima instancia ms elevado que el rgimen socialdemcrata. Adems, sus miembros se consideran con fuerzas suficientes para hacer presin corporativa, si fuera necesario, pasando a convertirse en insiders; finalmente, como individualistas que son, sus preferencias no incluyen cuestiones familiares.

255

Vease Daron Acemoglu, (2003), Patterns of Skill Premia, Review of Economic Studies, Volumen 70 (Abril 2003), pp. 199-230, en: http://econ-www.mit.edu/faculty/download_pdf.php?id=491

Vase Jeremy J Siegel, The future for Investors, Random House, 2005, sintetizado en The Shortand Long-Term Outlook for Stocks, http://knowledge.wharton.upenn.edu/article/988.cfm, 19 Mayo-1 Junio 2005.

256

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El grupo B (de Salina) es el protagonista de la sociedad industrial: sin poseer patrimonio con el que hacer frente a los en los distintos segmentos del riesgos vitales, disponiendo de recursos de corporativistas y cualificacin y semicualificacin que les proporcionan una capacidad competitiva intermedia mercado de recursos humanos, son constituyen el prototipo de trabajadores y familias para los que se dise el Estado de bienestar conservador de la Europa continental [Y], con fuertes barreras de entrada y de salida, garantismo en la regulacin de los mercados internos de trabajo y elevados niveles de proteccin para los insiders. En caso de crisis de este modelo, su preferencia obvia sera el rgimen socialdemcrata representado con la letra [Z]-, porque, aunque redujese la seguridad en el puesto de trabajo, mantendra niveles de proteccin inferiores al conservador pero suficientes, y asumira los costes de la familia, que ahora corren a su cargo. Lo que rechaza definitivamente es el rgimen liberal, [X], que procedera a desregular por completo el mercado de trabajo, obligndoles a competir en calidad con los Marlowe y en precio y flexibilidad con los Powell, limitando gravemente las transferencias de recursos intergeneracionales para financiar las pensiones de jubilacin, un contexto que EspingAndersen y Sarasa Urdiola tipifican como choque distributivo de suma cero entre jvenes y viejos.257 El grupo C es el ms heterogneo y difcil de catalogar, pero, en general, la condicin Powell del rgimen socialdemcrata [Z] es la que mejor satisface sus aspiraciones: reducida segmentacin, igualitarismo, posiciones intermedias de seguridad en el empleo y de proteccin; mxima autonoma de mujeres e hijos respecto de la familia, junto a mximas facilidades y apoyos para la vuelta al empleo y la recualificacin durante las etapas de rotacin, junto a fuertes redes de seguridad de ltima instancia. En principio, mientras su tamao era reducido y predominaban los esquemas industriales y organizativos fordistas, la participacin en los beneficios de la proteccin familiar y la elevada probabilidad percibida de convertirse en internos hizo que el second best de este grupo fuera el rgimen conservador [Y], y aspirasen mayoritariamente a convertirse en de Salina -pasando a ser cabezas de familia con plenos derechos-, o a extender a un segundo miembro de la familia esa misma condicin, en el caso de las mujeres.

Vase Gsta Esping- Andersen y Sebasti Sarasa Urdiola, Los dilemas de la distribucin en los Estados de bienestar del siglo XXI, en Polticas Pblicas y Distribucin de la Renta, Jess RuizHuerta (Ed.), Fundacin BBVA, 2005.

257

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Pero en la medida en que este segmento terciario ha ido creciendo y hacindose persistente, las expectativas de convertirse en insiders han ido disminuyendo, al mismo tiempo que el crecimiento del empleo del decenio de los noventa y el actual -asociado en parte a una menor regulacin y a la disminucin de la carga fiscal- ha reducido la rotacin y los tiempos de espera, especialmente para los mejor capacitados, cuyo nmero ha aumentado considerablemente, en funcin de la elevada escolarizacin, junto al aprecio por la meritocracia, en paralelo con la mayor educacin de los jvenes y la mayor disponibilidad de polticas activas. No obstante, el aumento general del nivel educativo no slo no garantiza mayor igualdad, sino que puede conducir a mayor desigualdad, porque aumenta la concurrencia y los requerimientos de cualificacin exigidos, empeorando la posicin de los menos cualificados, 258 algo que se acenta cuando existe un segmento de la poblacin que dispone de un exceso de educacin.259 En la medida en que se vaticinan dificultades de sostenibilidad de los sistemas de pensiones -que los jvenes confirman, al observar sus propias pautas reproductoras-, mejora la aceptacin de la opcin de bienestar a travs de una sola red de seguridad de ltima instancia (con pensiones mnimas), menor presin fiscal y fuerte desgravacin de los planes individuales de pensiones privadas. De modo que, en ausencia de reformas que refuercen la viabilidad de [Y] -lo que exigira adoptar criterios de reforma que lo aproximasen a [Z]-, el second best del segmento mayoritario en el grupo C puede estar cambiando de [Y] a [X] (el de los Marlowe), ya que el rgimen conservador se presenta ante ellos como el destinatario de las cotizaciones actuales pero sin garantizar una adecuada contrapartida de continuidad para el sistema de reparto- y aparece tambin como el principal responsable de las barreras de entrada al ncleo primario del mercado de trabajo y de la mayor precariedad y las menores oportunidades de estabilidad que prevalecen en el segmento perifrico del mercado en que se encuentran .260 Finalmente, el segmento de los excluidos y de los menos cualificados puede inclinarse tambin por Marlowe, si llega a convencerse de que una sociedad liberal compasiva se vera obligada a afrontar definitivamente el problema de la asistencia social moderna. Cabe pensar, en

258

Vase Daron Acemoglu, Changes in Unemployment and Wage Inequality: An Alternative Theory and Some Evidence, American Economic Review, 89 (1999), n 5, pp. 1259-1278.

Vase X. Cuadrado-Morato y X. Mateos-Planas, Wage inequality and unemployment with overeducation, Univ. Pompeu Fabra (Dpto Economa y Empresa), Working Paper n 938/2006.
260

259

Vase Javier G.Polavieja, Estables y Precarios. Desregulacin laboral y estratificacin social en Espaa, Monografas CIS, n 197, octubre 2003, y Flexibility or Polarisation? Temporary Employment and Job tasks in spain, Socio-Economic Review, 3 (2), pp. 233-258, (2005).

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cualquier caso, que el peso de este segmento sobre el votante mediano resulta escaso, dada su escasa participacin electoral. Ahora podemos razonar en los trminos del teorema de la imposibilidad de Arrow:261 Marlowe prefiere el rgimen [X] al rgimen [Y], y el rgimen [Y] al rgimen [Z]; de Salina prefiere [Y] a [Z] y [Z] a [X], y, hasta ahora, Powell ha venido prefiriendo [Z] a [Y], e [Y] a [X]. Bajo estos supuestos, votaciones simultneas regidas por la regla mayoritaria conducan en la Europa continental a resultados persistentes: en todo caso la opcin [Y] era preferida a las otras dos opciones, y la opcin [Z] preferida a la [X], lo que nos daba un cuadro jerrquico lgicamente consistente: [Y]>[Z]>[X]. Adems, valorando con dos puntos la primera preferencia, con uno la segunda y con cero la tercera, [Y] recibira una valoracin 4, [Z] un valor 3 y [X] un valor dos. A esta situacin la denominaremos estado social uno. Ahora bien, si se estuviera produciendo el deslizamiento descrito ms arriba, entonces Marlowe y de Salina mantendran sus preferencias, pero Powell cambiara las suyas y preferira [Z] a [X] y [X] a [Y]. En este caso, los resultados de votaciones simultneas bajo la regla mayoritaria conducen a resultados inconsistentes: si se pregunta por la preferencia entre [X] e [Y], tendr mayora [X] (elegida por Marlowe y Powell); si la eleccin es entre [Y] y [Z], la mayora recaer sobre [Y] (elegida por de Salina y Marlowe) pero si se elige entre [Z] y [X] la preferida ser [Z] (por la que optan Powell y de Salina), lo que viola la propiedad transitiva inherente a toda lgica de ordenacin de preferencias dentro de un mismo colectivo, porque el cuadro jerrquico ha dejado de ser lgicamente consistente, ya que [X]>[Y]>[Z]>[X], y las tres opciones quedan igualmente valoradas con tres puntos. La eleccin social se hace imposible. A esta situacin la denominaremos estado social dos.

Vase Kenneth Arrow, , Social Choice and Individual Values, Cowles Foundation, Monograph n 12, 2nd edition, 1963.

261

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13.- La encrucijada europea del Estado de bienestar: Una eleccin imposible?

Naturalmente, los Marlowe, los de Salina o los Powell no surgen por generacin espontnea ni viven en un espacio puramente cosmopolita, libres de la influencia que ejerce sobre su propio proceso de socializacin el rgimen de bienestar que les rodea. El modelo estructural de Andre y Heien262 distingue cuatro determinantes de las actitudes de los individuos hacia el estado de bienestar: el inters individual; los valores y las normas, especialmente las creencias sobre la justicia; las diferencias en las pautas de socializacin, y las culturas nacionales sobre el bienestar. En puridad, slo el primero de ellos determina las preferencias de modo relativamente autnomo, a partir del clculo racional (rational choice), ya que los valores y normas se ven, a su vez, influenciados tanto por las peculiaridades del proceso de socializacin -que en este modelo se encuentran asociadas a caractersticas del individuo tales como edad, gnero, nivel educativo, profesin y status laboral-, como por las modalidades de integracin cultural en el seno de las correspondientes comunidades nacionales (religin, ideologa e instituciones). Frente al nfasis en el efecto de composicin y agregacin, de abajo arriba, propio del individualismo metodolgico radical en que se ha basado tradicionalmente la escuela de la eleccin racional, la mayora de las escuelas sociolgicas hace nfasis en el efecto holstico, de arriba abajo, al contemplar preferentemente el impacto sobre las actitudes individuales del contexto macrosocial. El primero de ellos es el proceso de integracin cultural nacional, ampliamente reconocido como fuente de inspiracin para los valores que orientan el comportamiento de los individuos.263 La investigacin emprica de Blekesaune y Quadagno264, realizada a partir de la base de datos de 23 pases (con 24 contextos nacionales) participantes en los International Social
262

Vase Hans-Jrgen Andre & Thorsten Heien, Four Worlds of Welfare State Attitudes? A Comparison of Germany, Norway and the United States, European Sociological Review, vol. 17, n 1, December, 2001, pp. 337-356, disponible en: http://reo.nii.ac.jp/journal/HtmlIndicate/Contents/SUP0000003000/JOU0003000066/ISS0000018455/ ART0000233506/ART0000233506.pdf
263

Vase Max Haller, Theory and Method in the Comparative Study of Values. Critique and Alternative to Inglehart, European Sociological Review, v. 18, n 2, Junio 2002, pp. 139-158. Vase Morten Blekesaune & Jill Quadagno, Public Attitudes toward Welfare State Policies: A Comparative Analysis of 24 Nations, European Sociological Review, vol. 19, n 5, Diciembre 2003, pp. 415-27.

264

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Survey Programs (ISSP) sobre el Papel del Gobierno llevados a cabo entre 1995 y 1998,265 establece que las polticas gubernamentales de ayuda a los desempleados reciben un apoyo medio de 4,9 (medido sobre una escala de 1 a 7) y que las diferencias de actitud individual hacia estas polticas se explican en un 21% por las diferencias entre contextos nacionales (quedando un 79% a explicar dentro de cada pas, una vez controladas las diferencias de gnero y edad). En cambio, las polticas de ayuda a los enfermos y mayores de edad reciben un apoyo medio muy superior, de 6,1 sobre 7, mientras que el contexto nacional slo explica el 12% de las diferencias individuales. El individuo de referencia es el varn de 38 aos y el grado de apoyo a estas dos polticas bsicas de bienestar aumenta con la edad y es mayor entre las mujeres que entre los hombres esto ltimo, sobre todo, en relacin a las polticas de desempleo. Adems, con carcter general la situacin individual de desempleo eleva en 0,55 puntos, sobre un mximo de 7, el apoyo a las polticas de desempleo, mientras que las diferencias nacionales respecto a estas polticas se explican en un 34% por el nivel general de desempleo existente en cada pas (lo que explica as mismo en un 26% las diferencias de apoyo hacia otros mbitos del Estado de bienestar). Tambin influyen la preferencias ideolgicas: los individuos igualitarios elevan en 0,76 puntos su apoyo a la poltica de desempleo y en 0,37 puntos la aceptacin de otras polticas de bienestar; al mismo tiempo, el diferente peso de las ideologas igualitarias explica el 81% de las diferencias nacionales de actitud hacia las polticas de desempleo (pero no las diferencias de apoyo hacia las polticas de proteccin a la vejez y la enfermedad). Finalmente, una tercera parte del superior apoyo de los desempleados hacia las polticas de desempleo se explica porque este grupo de poblacin es tambin el ms igualitario, como tambin lo son las mujeres y las personas de mayor edad. Todo ello indica que el mayor nivel de desempleo en un pas eleva la sensibilidad individual hacia el riesgo de quedar en desempleo. En cambio, la ideologa igualitaria apenas influye sobre el grado de apoyo a las polticas de enfermedad y vejez, porque todo el mundo es consciente de esos riesgos sin necesidad de haberlos experimentado individualmente. Un segundo nivel de anlisis estudia el impacto de los regmenes de bienestar sobre las preferencias hacia estas polticas. con el fin de analizar la evolucin
265

Andre y Heien parten de cuatro mundos del de la Alemania del Este, en una etapa en que la

bienestar, al aadir a los tres mundos de Esping-Andersen el espacio postcomunista [Z],

Estudio (ZA 2900) (sus caractersticas en: http://www.za.unikoeln.de/data/en/issp/codebooks/s2900app.pdf.)

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socializacin de la mayor parte de su poblacin haba tenido lugar bajo un rgimen de bienestar muy prximo al tipo ideal de sistema desmercantilizado pero sus expectativas y actitudes se movan en un sistema de bienestar conservador. El propsito principal del trabajo de estos autores consiste en contrastar la existencia de un fuerte efecto rgimen de bienestar, una vez controlado el efecto de composicin derivado de las diferencias en las caractersticas individuales. Su ejercicio se ve limitado, naturalmente, por la fuente de datos, la fecha de recogida y la metodologa esttica empleadas la segunda oleada del International Social Survey Programme (ISSP), correspondiente a 1992, y el modelo multigrupo de ecuaciones estructurales (SEM).266 En este estudio, los cuatro mundos del bienestar quedan especificados a travs del gradiente de actitudes de la poblacin respecto a la amplitud y la intensidad de la accin de gobierno a la hora de redistribuir la renta y de proporcionar empleo e ingresos bsicos a la poblacin: el contraste emprico permite confirmar la hiptesis de que la mayor intensidad corresponde al mundo poscomunista [Z], seguido del socialdemcrata [Z], y la menor intensidad corresponde al rgimen liberal [X], con el rgimen conservador [Y] ocupando una posicin intermedia. Tales diferencias no pueden ser explicadas ni se ven considerablemente afectadas por el efecto de composicin derivado de las caractersticas individuales de los diferentes grupos de poblacin, ya que una vez controladas estas variables, las diferencias se mantienen tanto en el orden jerrquico como en la amplitud de la separacin actitudinal entre pases. El modelo empleado permite separar tambin la influencia de los procesos de interaccin entre los niveles macro y microsocial, que mantienen igualmente aquella jerarqua, aunque atenan las diferencias entre pases. En consecuencia, las conclusiones de los autores hacen prevalecer la influencia de la integracin propia de cada cultura nacional, modulada por la influencia de los intereses y de las experiencias de socializacin individuales, pero no de forma separada por pases, sino contextualizada dentro de cada rgimen especfico de bienestar.

La explicacin detallada de su metodologa -junto al anlisis emprico de la comparacin entre las dos Alemanias tres aos despus de la cada del muro de Berln- puede verse en: Hans-Jrgen Andre & Thorsten Heien Explaining Public Attitudes towards the German Welfare State using Structural Equation Models, Paper presented at the Conference on Recent Trends and Methods of Social Stratification Research, Potsdam, Germany (April 30, May 1-2, 1999) WME-Arbeitspapier n 7, Bielefeld, Abril, disponible en: http://eswf.uni-koeln.de/forschung/wme/wme_ap7.pdf. La fuente de datos, en: http://www.issp.org/. Una descripcin sencilla de la herramienta estadstica (el programa Amos 4.0 de SPSS), en: http://www.spss.com/spssbi/amos/

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En cambio, el efecto de composicin tiene escasa influencia, lo que implica que las diferencias entre regmenes de bienestar no podran explicarse por el procedimiento de agregacin, utilizando una metodologa atomstica estrictamente individualista. Esto viene a confirmar empricamente la tesis sobre los mundos de bienestar de Esping-Andersen, de acuerdo con la cual estos mundos han de ser contemplado parcialmente como una variable exgena, mientras que las actitudes individuales se comportan parcialmente como variables endgenas, conformadas a lo largo del proceso de socializacin. Grosso modo, las caractersticas culturales exgenas ms sobresalientes consisten en la estigmatizacin de los beneficiarios del welfare -en los pases con cultura predominantemente liberal-; en la preferencia generalizada por el mantenimiento del status familiar -en los de cultura conservadora-, y en la desmercantilizacin del bienestar individual, en los de cultura socialdemcrata. Se trata en cualquier caso de una contrastacin de carcter esttico y fechada en 1992, aunque un estudio de Arts y Gelissen realizado en 2001 que emplea datos del ISSP de 1996 y del European Values Study de 1999- confirma en trminos generales estas conclusiones.267 Empleando tambin los datos del ISSP de 1992, el trabajo pionero de Svallfors268 tipificaba las actitudes agregadas de los cuatro mundos incluyendo en este caso el mundo del bienestar radical de los antpodas (Australia y Nueva Zelanda), y no contemplando de forma separada el rgimen postcomunista- con arreglo a los cuatro polos de una tabla de doble entrada: Grado de apoyo al Estado de bienestar Actitud hacia el igualitarismo Fuerte Dbil Fuerte Socialdemcrata Conservador Dbil Radical Liberal

Y dentro de cada mundo la modulacin de las actitudes apareca determinada por la articulacin poltica de los grupos de inters organizados. Pero lo que resultaba ms sobresaliente para este autor era la similitud en las actitudes de los diferentes grupos (de
267

Vase Wil Arts & John Gelissen (2001), Welfare States, Solidarity and Justice Principles: Does the Type Really Matter?, Acta Sociologica, vol. 44, pp. 283-299.

Vase Stefan Svallfors, Worlds of welfare and attitudes to redistribution: a comparison of eight nations, European Sociological Review, vol. 13, n 3, Diciembre 1997, p. 283-304. Tambin: Welfare Regimes and Welfare Opinions: A comparison of eight Western countries, en Welfare Opinions (Vol. 64 pp. 495-520) (2003): Kluwer Academic Publishers

268

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gnero, clase, y estatus profesional, principalmente) al realizar la comparacin transversal entre regmenes, hasta el punto de poner en cuestin la tesis segn la cual los regmenes de bienestar producen verdaderas estructuras de segmentacin entre la poblacin. Esto es, negando el carcter exgeno de los mundos del bienestar. Por el contrario, en el estudio de Linos y West269 -que emple tambin los datos del ISSP, pero haciendo un uso intensivo de las variables demogrficas en la especificacin del modelo la segmentacin es precisamente la caracterstica y el efecto principal de la existencia de los cuatro mundos: el rgimen conservador se caracteriza por la hendidura entre insiders y outsiders; la discriminacin de clase es caracterstica del rgimen liberal, mientras que en los regmenes universalistas el status familiar apenas influye sobre las actitudes hacia el bienestar. El rgimen radical [X] comparte con el rgimen liberal una fuerte influencia de las creencias darwinistas sobre las actitudes hacia las polticas trabajo que prima fuertemente la especializacin. En general, todo ello concuerda con el avance de las creencias acerca de la equidad relacionadas con el mrito en detrimento de la adscripcin- en los sociedades modernas avanzadas, lo que implica aceptar convivir con un cierto grado de desigualdad. Este proceso de modernizacin de valores en las preferencias de la poblacin se articula con el perfil del rgimen de bienestar en que viven cuyo marco institucional enfatiza alternativamente los valores de justicia, equidad y solidaridad- pero acta modulando el grado de preferencia hacia la actuacin del gobierno en favor de la nivelacin de los ingresos, de acuerdo con el estudio de Arts y Gelissen de 2001. Ahora bien, al analizar las pautas de determinacin de las actitudes sobre el bienestar dentro de cada rgimen especfico Andre y Heien270 llegaron a algunos resultados relativamente sorprendentes. El procedimiento consiste en desagregar la influencia sobre las actitudes de las caractersticas relacionadas con los intereses, los procesos de socializacin y los valores individuales respecto a la igualdad. Los primeros se consideran relacionados con las variables renta familiar, posicin en el mercado de trabajo y situacin econmica, actual y esperada; los segundos, con las variables gnero, grupo de edad y nivel educativo; finalmente
269

redistributivas, y con el

rgimen conservador la hendidura insiders/outsiders, basada en este caso en un mercado de

Vase Katerina Linos & Martin West, Self-interest, Social Beliefs, and Attitudes to Redistribution. Re-addressing the Issue of Cross-national Variation, European Sociological Review, vol 19, n 4, Septiembre 2003, pp. 393-409. Vase Four Worlds of Welfare State Attitudes?.., citado (2001), pp. 350-1)

270

117

en este estudio los valores se establecen a travs de la autoidentificacin en relacin con una pregunta dicotmica de apoyo o rechazo del igualitarismo. Cabe sealar que, mientras los dos primeros determinantes se especifican a travs de variables objetivas, esta ltima es una variable subjetiva as como las de preferencia general por la intervencin gubernamental. Los resultados de este trabajo concuerdan con los del de Arts y Gelissen 271 en detectar una cierta similitud actitudinal de las pautas correspondientes a los diferentes grupos de poblacin entre pases, con independencia del rgimen de bienestar, que los autores atribuyeron a la convergencia reciente entre regmenes de bienestar. Una convergencia, impulsada por la globalizacin, que ha afectado tanto a los parmetros y las estructuras de muchos regmenes de bienestar como sobre todo- a las opiniones, valores y actitudes de la poblacin respecto a la elevada prioridad concedida mayoritariamente a la solidaridad y la justicia. En cierto sentido estos trabajos desarrollan y matizan las primeras conclusiones a las que ya haba llegado Svallfors en1997, segn las cuales sobre un fondo general de actitudes abiertamente influenciadas por cada rgimen de bienestar, el papel dominante del mercado y las relaciones de produccin, las diferencias de gnero y la divisin de trabajo comunes al mundo occidental desarrollado- estn haciendo aparecer pautas comunes en las actitudes hacia la redistribucin e impulsando la convergencia en los mecanismos de segmentacin social. Esto es, los mundos de bienestar no pueden contemplarse como contextos netamente exgenos ni, por tanto, las preferencias como variables endgenas-, aunque tampoco responden a los presupuestos simplificadores del modelo agregativo. Se trata, ms bien de variables de carcter estructural, aunque no de un tipo de estructuras impermeables a la agencia. Esta ltima se ve adems- condicionada por el entorno global y civilizatorio, lo que impulsa una cierta convergencia, cuya dinmica vara en cada circunstancia econmico-temporal y culturalnacional. El segundo resultado consiste en la preferencia por la intervencin del Gobierno entre los jvenes nacidos entre 1962 y 1974, que resulta significativamente superior a la de los nacidos antes de 1962 en los tres pases occidentales, lo que se encuentra en lnea con la transicin hacia los valores postmaterialistas detectada por Inglehart272 ya que es este grupo de edad el que se autoidentifica tambin mayoritariamente con los valores igualitarios, que todos
271 272

Vase Welfare States, Solidarity and Justice Principles:. (2001), ya citado.

Vase Ronald Inglehart, Culture Shift in Advanced Industrial Society, Princeton University Press, 1990.

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los grupos demogrficos consideran inherente a la mayor intervencin gubernamental. Esto, obviamente, implica una mayor identificacin de los jvenes con Powell que con de Salina, aunque muchas de estas tendencias se ven considerablemente matizadas en Europa.273 En tercer lugar, los pensionistas, los miembros de la familia dedicados a las tareas domsticas y los estudiantes muestran menos apoyo a la intervencin del gobierno que la poblacin empleada. La evidencia resulta sorprendente para los autores del estudio, pero es perfectamente consistente con la transicin hacia el estado social dos, en la que nos encontramos, que ha sido descrita ms arriba. Igualmente lo es la disminucin del apoyo a la intervencin del gobierno y al sistema de bienestar a medida que aumenta el nivel educativo y la situacin econmica actual y futura. Contrariamente a las previsiones del modelo de diferenciacin de Bourdieu, todos ellos se identifican con Marlowe. Esta es tambin otra de las principales conclusiones del trabajo de Arts y Gelissen de 2001, que atribuyen una importancia determinante a los hbitos cognitivos de la poblacin. Y, de acuerdo con todas las expectativas, en el trabajo de Andre y Heien los ms proclives a la actuacin gubernamental resultan ser los desempleados, pero especialmente en Alemania Occidental -lo que resulta consecuente con una actitud a lo de Salina, que reclama a toda costa la conservacin del status previamente alcanzado. Finalmente, sobresale tambin la amplitud del apoyo a los valores igualitarios que aparece globalmente en Estados Unidos y en Alemania Occidental originado probablemente entre los segmentos estigmatizados del sistema de welfare minimalista norteamericano y entre los outsiders del sistema corporativista alemn- cuya intensidad duplica el valor que alcanza este parmetro en Noruega y en la Alemania del Este.

Vase Wil Arts & Loek Halman European values change in the second age of modernity, European Values at the Turn of the Millennium Wil Arts & Loek Halman (eds.), European Values Studies, 7, Leiden: Brill Academic Publishers, 2004.

273

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14.- Un sntoma significativo: el Estado de bienestar francs se rompe por su eslabn ms dbil (la segunda generacin inmigrante de las banlieues).
Una encuesta de SOFRES acerca de la actitud de los franceses respecto al sistema de proteccin social refleja el impasse propio de una sociedad bloqueada. La distribucin de la poblacin en lo que se refiere a la preferencia por el mantenimiento del sistema es bimodal: solo el 30% -reclutado bsicamente entre empresarios y votantes de la extrema derecha- lo rechaza y piensa que hay que transformarlo por completo, mientras que el 65% lo acepta aunque con reformas; al mismo tiempo, el 32 % considera que el nivel actual de proteccin es la causa del escaso crecimiento, mientras el 57% no ve relacin entre lo uno y lo otro aunque el 67% piensa que el nivel de las cotizaciones sociales es un obstculo para el crecimiento del empleo, frente al 24 que no lo ve as. 274 En cambio, en lo que se refiere a la reforma del modelo social, la distribucin de la poblacin es trimodal, mostrando la imagen familiar de una sociedad de tres tercios como la que se describe en los dos epgrafes anteriores, confirmando la pauta dibujada por el teorema de la imposibilidad de Arrow. El director del estudio de SOFRES divide a la poblacin en tres grandes grupos: los contestatarios, los liberales/autoritarios y los reformadores. Los primeros (que polticamente se corresponden con los votantes comunistas y del ala izquierdista del PS)275 se niegan a la ms mnima reforma e incluso desean volver atrs, sin omitir la vuelta a las nacionalizaciones. Los segundos (que coinciden con los que rechazan el modelo existente, cuyo punto de referencia es el ministro Sarkozy) piensan que la situacin resulta insostenible porque Francia est en decadencia y hay que dar un vuelco radical al modelo social. Finalmente, el grupo reformista (que incluye a los seguidores de Dominique de Villepin, a la mayora del PS y a la CFDT) ha perdido fuerza respecto a la situacin de hace diez o quince aos, en que los otros dos grupos se encontraban en repliegue y la franja reformista resultaba ampliamente mayoritaria.

274

Vase SOFRES, Les Franais et le modle social en matire d'emploi, disponible en: http://www.tns-sofres.com/etudes/pol/130106_modelesocial_r.htm. (13- enero, 2006), y Les Franais incapables de s'entendre pour rformer leur modle social, Le Monde, 10-01-2006.
275

En mi anlisis orientado por el teorema de la imposibilidad, este grupo es el de los de Salina. El segundo grupo es el de los Marlowe y el tercero el de los Powel.

120

En dos cosas parece que existe amplia mayora: en reducir el garantismo y el nivel de tolerancia hacia la actitud free-rider de los desempleados perceptores de prestaciones que no buscan empleo y hacia su disposicin para aceptar una oferta de empleo (elevando los controles para evitarlo) cuestin sobre la que existe prctica unanimidad-, y en que dentro de cinco aos los jubilados vivirn peor que ahora opinin, que avanza ao tras ao, sobre la que en diciembre de 2005 coincidan algo ms de los dos terceras partes del conjunto de los franceses y tres cuartas partes de los jubilados, mientras que ms de cuatro quintos de los activos pensaban que cuando se jubilen vivirn peor que los jubilados actuales-.276 En 2003, coincidiendo con el arranque del debate sobre la reforma Raffarin, el 58% de los encuestados se declaraba inquieto sobre el futuro de su pensin, el 71% consideraba que el problema era grave y urga hacerle frente rpidamente y el 67% se consideraba incluido en el grupo de los que deberan aceptar sacrificios. Sin embargo, se registraba prcticamente un empate entre las personas activas dispuestas a jubilarse anticipadamente y las dispuestas a retrasar la jubilacin para mejorar su nivel de pensin, y un 48% prefera un alargamiento de la edad legal de jubilacin de entre dos y tres aos- como medida para hacer frente a la crisis del sistema de pensiones (frente a un 28 % que prefera mantener la pensin elevando las cotizaciones y un 20% que prefera mantener la edad y reducir la pensin, sin tocar las cotizaciones).277 Pues bien, esta misma Francia, incapaz de hacer frente a la crisis financiera de su Estado de Bienestar y habiendo prometido la participacin en el mismo de las jvenes generaciones nacidas de la inmigracin a las que la poltica republicana no permite considerar discriminadas y, por eso mismo, aplicarles polticas de discriminacin positiva, como haba sido puesto de manifiesto en anlisis que anticipaban el estallido desde finales de los aos ochenta278- presencia la rebelin de las banlieues, que es donde se percibe con mayor claridad la contraposicin entre las grandes expectativas creadas en el pasado basadas en clculos actuariales engaosos, concebidos para escenarios de crecimiento con una distribucin piramidal de la poblacin, imposible a largo plazo- y las posibilidades reales,
276

Vase Les Franais et le niveau des retraites, Notre Temps, 13 Enero de 2006 http://www.tnssofres.com/etudes/pol/130106_retraites_r.htm
277

Vase Retraites : les Franais prts travailler plus longtemps, Le Monde, 13.03.2003, y SOFRES, Baromtre des retraites - mars 2003, en: http://www.tnssofres.com/etudes/pol/120303_retraites_r.htm.
278

Vase especialmente Jeremy Jennings, Citizenship, Republicanism and Multiculturalism in Contemporary France, British Journal of Political Science, Vol. 30, n 4, octubre 2000, pp. 575-597.

121

que distan mucho de la utopa (ya sea fourierista, ya la ms modesta de las 35 horas, de Martine Aubry).279 Una utopa defendida firmemente por el movimiento antiglobalizacin, que como todo movimiento romntico- se niega a contemplar la ms mnima revisin de la hipstasis del Estado, considerada como un dogma tan inmutable como el de la Santsima Trinidad, e interpreta la sociedad del riesgo como la individualizacin y la privatizacin pura y simple del principio de prevencin,280 sin percibir que la irrupcin del mundo de la precaucin significa un nuevo salto cualitativo, que prescinde pura y simplemente de todo principio de aseguramiento y/o prevencin. En palabras de Sara Gonzlez, catedrtica Jean Monnet de Integracin Econmica de la UCM: Estos inmigrantes, consideran que la sociedad en la que viven tiene la obligacin de garantizarles la cobertura de determinadas necesidades (vivienda, sanidad educacin, alimentos, etc). Sin embargo, aade, esta cobertura con cargo a los presupuestos pblicos no es asumible, no slo por la economa francesa, sino que ningn Estado de la UE puede destinar fondos tan importantes a estos objetivos .281 Aunque educados y socializados en la hipstasis republicana, probablemente las aspiraciones de los jvenes de los arrabales franceses no lleguen a tanto. Sin embargo, para Der Spiegel, nunca hasta ahora la incongruencia entre la realidad y la grandilocuencia y el hiperactivismo de los celebrados xitos de los grandes proyectos sociales franceses se haba mostrado con mayor crudeza, hasta el punto de que la pobreza y la anomia de las afueras de las megalpolis francesas no son hoy muy diferentes de las que se encuentran en Bagdad, Lagos o Puerto Prncipe,
282

de modo que en la incitacin a la rebelin confluyen desde los

279

Vase Le risque, entre sentiment public., citado y V. Hanson Europeans fooling themselves with utopia: http://www.honoluluadvertiser.com/apps/pbcs.dll/article?AID=/20051110/OPINION03/511100335/11 10/OPINION.
280

Vase Alain Marchand, Social-libralisme et tat social, 22/11/2004, http://www.france.attac.org/a3687. junto a otros cometarios de los intelectuales de ATTAC.
281

Vase Arde Francia y Europa toma nota, Boletn de Universia-Knowledge@Wharton, 16 Nov 29 Nov Vase Ullrich Fichtner France's Most Successful Immigrant Son. In the Ghetto with Nicolas Sarkozy, SPIEGEL ONLINE November 14, 2005: http://www.spiegel.de/international/spiegel/0,1518,384823,00.html

http://wharton.universia.net/index.cfm?fa=whatshot&language=spanish.
282

122

grupos islamistas radicales hasta los movimientos antiglobalizacin, porque se trata simplemente de la rebelin de los excluidos o la revuelta de los superfluos, que la Francia republicana se debate entre contemplar como una tercera herida de identidad, surgida en el 'apartheid' francs, o considerarla simplemente como un problema de orden pblico que debe ser tratado con mano dura sobre todo si quien lo hace es l mismo un inmigrante de segunda generacin, como Sarkozy.283 Es Francia un caso aislado? Para Newsweek los problemas de integracin de la segunda generacin de inmigrantes son comunes al modelo europeo de crecimiento de la posguerra, incluyendo a Espaa, aunque en este caso con un retraso de treinta aos (pero con una apelacin a la mano de obra inmigrante mucho ms rpida, de un milln de entradas al ao),284 lo que explica que la inmigracin haya pasado a ser percibido como el segundo problema en orden de importancia para la poblacin y que casi el 60% estime que hay demasiado inmigrantes.285 Algunos ven en el fracaso o ms bien en el abandono definitivo del melting pot europeo- un secreto e inconfesado deseo de muerte, que puede traer consecuencias muy graves en el futuro, ya que Francia podra llegar a ser un pas de mayora islmica en un par de generaciones dada la evolucin de las tasas de natalidad de los diferentes grupos de poblacin, impulsada por una poltica familiar pronatalicia formidable, que no tiene gran efectividad entre la poblacin autctona pero que surte sus mejores efectos entre la poblacin de origen magreb-, sin reconocer que esa mayora se siente marginada.286 Pero no todo el mundo comparte la idea de que el problema sea idntico en el conjunto de Europa: Para Mauro Guilln, profesor de Gestin de Wharton, la culpa de la ola de violencia la tiene el modelo de inmigracin francs. Segn explica, existen tres modelos en Europa: El alemn-suizo-austriaco consiste en atraer trabajadores invitados que tienen que volver a sus pases durante un mes al ao y que no pretende su insercin social. El
Vanse Ulrich Beck , La revuelta de los superfluos; Jean Daniel, Una tercera herida de identidad; Joaqun Prieto: El 'apartheid' francs y La hora de los duros en la poltica francesa, El Pas (26-29/11/2005)
284 283

Vase Christopher Dickey, Europe's Time Bomb. The French riots should be a wake-up call: what is 'normal' is no longer sustainable. Newsweek, 21, Nov. 2005: http://www.msnbc.msn.com/id/10019424/site/newsweek/.
285 286

Vase CIS Estudio 2625 (Noviembre 2005), http://www.cis.es/Page.aspx?OriginId=382.

David Warren, The New Old Europe, http://www.realclearpolitics.com/Commentary/com11_10_05_DW_pf.html. November 10, 2005.

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britnico (en el que se incluye el espaol) que persigue la integracin del inmigrante. Y el francs, que ignora las diferencias tnicas o religiosas, concede la nacionalidad francesa, pero luego no pone en prctica mecanismos de integracin. Por eso, explica, los inmigrantes, sobre todo magrebes, no se han integrado en la sociedad francesa, viven en guetos con tasas de desempleo del 30% y se han convertido en focos de inestabilidad social .287 Para los redactores de Universia-Knowledge el multiculturalismo, segn los ideales franceses de libertad, igualdad y fraternidad, ha fracasado. Para Antonio Fats, profesor del INSEAD, No hay recetas mgicas para resolver estos conflictos..... La solucin no pasa por hacer transferencias, sino integracin. Pero cuando existen diferencias de cultura, religin, etc la integracin se hace difcil o imposible. 288 Es lo que piensa tambin Tariq Ramadan, ulema asesor de Tony Blair, quien seala: La pregunta que debemos hacernos es: esos ciudadanos son realmente iguales al resto de franceses? La respuesta, obviamente, es no. Hay un abismo entre el discurso institucional y la realidad que viven cada da esos jvenes. Los ciudadanos musulmanes debemos tener el derecho de compartir todo en nuestros pases, incluido el poder real, pero es eso lo que quieren los europeos? Me temo que no, aunque no tendrn otra solucin a medio o largo plazo. Se puede ser musulmn y europeo. Antes de marzo de 2004, la ley francesa no estaba en contra de los smbolos religiosos. Especialmente, si esos smbolos eran una cruz o una kippa juda. Ellos han "inventado" una ley para ilegalizar algo que bsicamente afecta slo a los musulmanes [el velo]. Lo que necesitamos es la mezcla social. Debemos ir radicalmente contra la tendencia natural de los inmigrantes de agruparse entre iguales. Aqu, en Londres, hay escuelas pblicas con un 99% de estudiantes paquistanes. Eso es intolerable. Los musulmanes debemos aprender a aceptar que somos canadienses, suizos o espaoles, y que somos parte de una sociedad con derechos y obligaciones.

287 288

Vase Arde Francia y Europa toma nota, ya citado. Ibd.

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En concreto, mi propuesta se traduce en una poltica urbana inteligente, no discriminatoria, en pisos accesibles, en mejoras de la escuela pblica. Lo cierto es que las polticas a largo plazo que propongo son muy arriesgadas y requieren coraje. Cuando en mi pas pueda hablar de "nosotros", y no de "nosotros" contra "ellos", como es el caso de Francia, podr hablarse de pertenencia a la comunidad.289 El problema ltimo es mucho menos cultural o religioso y no dimana de un

inevitable choque de civilizaciones-; o, al menos no de la parte de los rebeldes, que no rechazan a Francia; slo quieren ser franceses, como los dems.290 Son los verdaderos creyentes en el modelo republicano, cuya grandilocuencia abstracta contribuy a fijar su creencia. De acuerdo con el modelo terico de la revolucin, de Ted Gurr, el conflicto es consecuencia ms bien de la deprivacin o frustracin de las expectativas generadas por el ideal republicano (que presupone la inclusin, aunque sea simple retrica). Ahora bien, segn el modelo de Gurr: el impacto de la variable deprivacin sobre la variable antagonismo civil se ve intermediada por cuatro factores: el nivel de coaccin ejercido desde el poder, su grado de institucionalizacin, el nivel de retribucin que alcanza la disidencia (que puede especificarse en trminos de ciertas facilidades estructurales para el hecho revolucionario y / o en la existencia de un clima de opinin tendente a la aceptacin social del mismo), y la mayor o menor legitimacin del poder establecido. De estos cuatro factores, slo el tercero produce un efecto amplificador (su coeficiente tiene signo positivo), mientras que los otros tres atenan el conflicto (sus coeficientes tienen signo negativo).291 Desde esta perspectiva, la cultura islmica constituye un hecho diferencial que, al ser compartido por buena parte de los excluidos de las banlieues francesas, proporciona a muchos disidentes una identidad comn que es utilizada por sus dirigentes como recurso de poder (una facilidad estructural; un clima de opinin propenso a retribuir la protesta, en los trminos de
289

Entrevista: Tariq Ramadan Ulema y Profesor de Estudios Islmicos en Oxford, El Pas, Domingo, 8I-2006. We want to be French! by Henri Astier, OD, 22 - 11 - 2005

290 291

Vase mi trabajo Hacia una sociologa evolucionista de la revolucin, REIS, n 110, 2005, pp. 952 [16]: http://www.ucm.es/info/socio1/textos/pDF/Hacia%20una%20sociologia%20%20evolucionista%20de% 20la%20revolucion1.pdf.

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Gurr) y, al mismo tiempo, como arma de deslegitimacin del poder establecido, cuya institucionalizacin resulta mnima en las zonas perifricas, en las que los jvenes viven en una especie de duelo permanente contra la polica, hasta el punto de que su accin antidisturbios resulta inoperante ante actos vandlicos que parecen puramente ldicos, como si los incendiarios jugasen con la intencin meditica del momento, sin ningn otro motivo.292 Algo as aunque ligeramente matizado, dada la mayor homogeneidad cultural293podra ocurrir tambin en Espaa si los jvenes inmigrantes latinoamericanos -Latin King o etas-, en lugar de pelearse entre s se vieran impulsados a convertir en recurso de poder en manos de los ncleos mas agresivos, que suelen ser los que menos tienen que perder, al estar excluidos, por ser ilegales- la identidad sudaca con que les estigmatizan quienes, prevalindose de su condicin de pertenecer a los de aqu, compiten con ellos en la base de la pirmide de outsiders sobre todo los jvenes con empleos ms precarios y ms necesitados de subsidios. Y conviene saber que, como sucede siempre que estalla la coyuntura revolucionaria, la accin correctora derivada de los tres factores atenuantes, o preventivos, identificados por Gurr ya no resulta eficaz, porque la escala de tiempo a la que operan es inconmensurable con la de tal coyuntura, de modo que llegados a ese extremo no queda otra opcin que elevar el nivel de coaccin -an al riesgo de empeorar las cosas a medio plazo-.294 As lo ha percibido la sociedad francesa, apoyando ciegamente la accin represiva de su ministro del interior. Ciertamente, la accin de contencin inicial es la explicacin de que los disturbios ofrezcan una escala temporal definida por una distribucin estadstica normal: de 228 coches quemados el 1 de noviembre se pas a un mximo de 1.408 el da seis y a otra de 163 el da 15 de Noviembre.295 Sin embargo el propio Sarkozi l mismo hijo de inmigrantes- no confa solo en la mano dura y propugna un cambio hacia el modelo de integracin anglosajn, mediante....

292

Vase Situation prcaire et tension permanente dans les banlieues lyonnaises, en Banlieues en colre : aux origines de la crise, Le Monde, 03.11.05 http://abonnes.lemonde.fr/web/thematique/0,420@2-3226,53-706286,0.html. El Estado de emergencia no se levant hasta el 3 de enero de 2006. Las preguntas 14 y 15 del Estudio 2625 del CIS, ya citado, indican que la preocupacin de que un inmigrante se case con un familiar se eleva casi en un 50% cuando el inmigrante es de una raza o grupo tnico diferente del de la mayora de los espaoles (la preocupacin pasa de 2,17 a 3,07, en una escala de cero a diez).
294 295 293

Vase mi Hacia una sociologa evolucionista de la Revolucin, ya citado.

Vase Dos de cada tres franceses aprueban la gestin de Sarkozy. La popularidad del Ministro del Interior se dispara tras la rebelin de las barricadas, El Pas, 17-XI-2005.

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....la adopcin de medidas similares a la discriminacin positiva americana para facilitar la integracin de las minoras tnicas en la clase dirigente. Segn los expertos, se trata de una poltica que asusta a los ms tradicionalistas, como Chirac o Villepin, defensores del concepto de igualdad individual francs.296 Probablemente el anlisis plstico ms profundo de la realidad subyacente a la sublevacin de las banlieues es el realizado en la pelcula Cach, en la que Michael Haneke sita la actitud de rechazo y exclusin hacia un ciudadano francs de origen magreb Majiden el ncleo mismo de la conformacin de la psicologa, la identidad y la conciencia de un nio francs Georges, de padres franceses- durante la etapa de la independencia de Argelia a ttulo estrictamente individual, violentando incluso la actitud acogedora de la madre (representada por Annie Girardot)-. Haneke abre un portillo a la esperanza con la actitud de la segunda generacin, por la que el hijo de Georges -Pierrot- busca la complicidad fraternal del de Majid para denunciar en conciencia la xenofobia anclada en el subconsciente de su padre.297 Este es el contexto en que estall la guerra de las vietas, planteando esa misma problemtica de reconocimiento a escala global, empleando tcnicas de movilizacin mediante la agitacin iconogrfica- aprendidas por las minoras activistas de la modernidad europea.298 Tales tcnicas encuentran un terreno abonado de utilizacin en el clima de desarraigo cultural de cientos de suburbios pauperizados, que se expanden rpidamente a travs de un proceso de urbanizacin al que no acompaa el crecimiento ni la modernizacin econmica, por lo que no es capaz de dotar a los nuevos llegados de una identidad social profesional o econmica; simblica o cultural- sustitutiva de su identidad tradicional. Snchez Ferlosio ha escrito uno de los anlisis sociolgicos ms certeros acerca de la dialctica entre la esttica o pedagoga de la transgresin de unos enaltecida en occidente como prueba de espritu crtico-, y la insaciable demanda de ofensa y exigencia de respeto de los otros. En este caso el trasgresor persigue explcitamente violar los tabs del espectador para poner al desnudo ante sus ojos la sofocante atmsfera de constricciones en la que est inmerso, con el propsito oculto de provocar en l una respuesta que venga a
296 297

Vase Arde Francia y Europa toma nota, ya citado.

Vase (nunca mejor dcho) el film Cach (Escondido), de Michael Haneke (2005), producido por una alianza de cinco productoras europeas (referencias en: http://www.golem.es/cache/.) Con la ayuda de la tecnologa digital, Haneke emplea la cmara fija al modo del observador imparcial que fustiga la conciencia de Georges.
298

Vase mi trabajo Hacia una sociologa evolucionista de la revolucin, ya citado.

127

reafirmar la identidad de quien la provoca (ladran y ladramos-, luego cabalgamos). Paradjicamente, con ello se satisface el profundo deseo del otro, desmedrado de ganas de ser ofendido y atento a no perderse la menor palabrilla que se diga, por si ofrece algn sesgo que permita, siquiera sea amaadamente, habilitarla para ofensa, lo que permite conjugar la pblica exigencia de respeto y la secreta concupiscencia de ser ofendido, como suceda en el cuento de Tcame, Roque. Es as como el problema viene a encuadrarse en el paradigma prudencial,

representanso en el espacio simblico el mismo juego de accin-reaccin entre daos y responsabilidad que resulta del principio de prevencin, con la peculiaridad de que en esta ocasin el demandante no reclama simplemente el castigo del ofensor o la reparacin del dao, sino que trata de sacar a su exigencia de respeto el mximo de rentabilidad moral, exigiendo a todo Occidente la aplicacin del principio de precaucin hasta un punto que suponga negar una de sus sacrosantas seas de identidad, una vez que el trasgresor ha convertido las libertades de prensa y expresin que son siempre relativas, y no pueden sostenerse sino en conjuncin con el resto de libertades y derechos- en un verdadero objeto de culto en un icono-, clave de bveda de la nueva Ortodoxia Universal, cuya negacin retroalimenta el choque de civilizaciones: el clrigo que dirige Hamshahri -el peridico de mayor tirada de Tehern- anuncia un concurso de caricaturas sobre el Holocausto para ayudar al dilogo de culturas, retando a Occidente a publicarlas.299 Y es que lo que persiguen unos y otros no es en modo alguno el ejercicio de la pedagoga liberadora o garantizar el legtimo respeto a sus creencias, sino proseguir en el ejercicio activo del antagonismo que nutre y vigoriza la exaltacin de este tipo de identidades colectivas. Unas identidades que conocen tras la secuencia de atentados del terrorismo islamista a partir del 11/S hasta la difusin de las vietas- las ms eufricas jornadas de autoafirmacin...... elevando hasta el paroxismo el sentimiento de estar cargados de razn, precisamente porque la caracterstica esencial de tales identidades es la exclusin y la separacin de quien no participa de ellas. Se trata en cualquier caso de un ejercicio simblico y marginal, una manifestacin de indigencia mental e impotencia prctica, porque el poder se viene concentrando cada vez ms en otra parte, cada vez ms lejos de ellos....300

299

Vase Publicaremos caricaturas del Holocausto porque creemos en la libertad de expresin, ABC, 26, febrero, 2006. Vase Rafael Snchez Ferlosio, Trasgresores y ofendidos, El Pas, 25-II-2006.

300

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Una actitud humanista cosmopolita e ilustrada debera evitar en lo posible las actitudes fariseas de quienes se rasgan las vestiduras en uno y otro frente: unos, en defensa de la sacrosanta libertad de expresin; otros reclamando castigo a la blasfemia iconoclasta. Por el contrario, la alianza de civilizaciones puede ser el instrumento idneo para superar la guerra de las vietas y los mltiples intentos de alimentar el choque civilizatorio, que inevitablemente se repetirn a lo largo del camino que queda por delante. Un camino que pasa inevitablemente por el reexamen de la propia historia de cada uno, que se asienta sobre un tronco comn de carcter axial, para encontrar en ella las claves que permitan adoptar en el lado europeo una actitud cooperativa para facilitar el avance de las sociedades islmicas por una senda que ya fuera transitada histricamente por los propios cristianos, con elevado coste, que incluy una larga secuencia de guerras de religin, de enfrentamientos internos y de revoluciones. El lado islmico de la alianza, por su parte, debiera aprovechar el conflicto para indagar en las fuentes de su cultura y dibujar con ellas las lneas de progreso hacia su propia modernidad.301 Las declaraciones explcitas de algunos de los protagonistas de esta historia se dirigen ya en esa direccin. El lder de los Hermanos Musulmanes de Egipto afirma, por ejemplo, que el ideario islamista es compatible con la sociedad civil porque sta supone democracia, libertad, respeto a los derechos humanos y Estado de derecho, que son aspiracin comn de los egipcios, tanto laicos como religiosos, denunciando al mismo tiempo la contradiccin de que sean los islamistas quienes se acogen a la pureza del procedimiento democrtico y apoyan la futura ley de independencia judicial- frente a un gobierno que no lo respeta. 302 Es este un signo de que los hermanos musulmanes consideran ya al sistema democrtico como un patrimonio comn de la civilizacin, o es un simple gesto cnico y oportunista? Esa misma pregunta se la hizo Europa cuando el Partido de la Justicia y el Desarrollo (AKP) de Recep Tayyip Erdogan que vena haciendo afirmaciones muy parecidas, sin conseguir el ms mnimo crdito- gan las elecciones el 3 de noviembre de 2002 con una mayora prxima a

301

Vase Farhang Jahanpour, Cartoons, caricatures and civilisations, Open Democracy, 23-02-2006, http://www.opendemocracy.net/faith-terrorism/cartoons_3294.jsp, junto a la serie de artculos y debates reseados en esta pgina. Vase Ni Irn ni Turqua son nuestro modelo de Estado islmico Entrevista de A Espinosa a Mohamed Mahdi Akef, El Pas, 25-II-2006.
302

129

los dos tercios del Parlamento303. Hoy Erdogan negocia la entrada de Turqua en la UE y es co-promotor de la Alianza de Civilizaciones. Lo que queda claro en todos estos procesos es que no hay un solo modelo de modernizacin.304 Cada proceso es diferente precisamente porque modernizacin significa pluralismo y eleccin del propio camino, sea ste turco, iraqu, iran, palestino o egipcio. Los Hermanos Musulmanes de Egipto abogan por un Islam Internacional, respetuoso de otros pueblos, ideas y religiones. La caracterstica central del Islam a estos solos efectos consiste para este dirigente en no estar controlado por ninguna autoridad occidental. Y eso es lo que explica tambin el xito rotundo de Hams en Palestina. Lo occidental juega aqu el papel de la ortodoxia asociada al poder central, un papel similar al del catolicismo en tiempos de los Habsburgo; el Islam, el papel de ideologa autonomista desempeado por la Reforma en la Europa Protestante, cuya misin, igualmente omnicomprensiva, ....alcanza todos los aspectos de la vida: cultural, educativo, econmico, deportivo..... la poltica... .305 Ferlosio propugna romper la afasia impuesta por la exigencia fundamentalista de respeto hacia las creencias, convirtindolas en ideas en el sentido de Ortega-, con el resultado de romper la mordaza que los creyentes imponen respecto a las primeras, para entrar en el territorio de la deliberacin y la discusin de las segundas. Pero resultara grosero ignorar que este camino solo puede recorrerlo cada sociedad con autonoma y estableciendo sus propios tiempos. Otra cosa equivaldra a ignorar lo ms sustancial de la historia o, ms bien, de las mltiple historias- de la modernidad occidental, desde la primera revolucin nacional victoriosa ocurrida en Holanda, hasta la Revolucin Espaola, desarrollada bajo la bandera de una Guerra de independencia contra Bonaparte, que encarnaba los valores y las instituciones ilustradas ms avanzadas de la poca. Quizs sea en Espaa donde este sentido de la autonoma en el avance hacia la civilizacin moderna presente la analoga ms ajustada para el proceso que se desarrolla en el mundo islmico, por cuanto aqu el trnsito se llev a cabo tambin en un contexto enmarcado por la condena radical de las ideas modernas realizada reiteradamente por la Iglesia catlica. El expediente que encontr el ilustrado Jovellanos para hacer prosperar las nuevas ideas en
303

Vase Biografa de Lderes polticos CIDOB http://www.cidob.org/bios/castellano/lideres/e001.htm.

304

Vase Schmuel N Eisenstad. interviewed by Gerard Delanty Pluralism and the Multiple Forms of Modernity, European Journal of Social Theory, vol. 7.3 (2004), pp. 391404. Vase Ni Irn ni Turqua son nuestro modelo de Estado islmico, citado.

305

130

Cdiz sin incurrir en la ms mnima

subordinacin respecto al adversario bonapartista

afrancesado consisti en producir una tradicin liberal espaola como fruto de la fusin de las tradiciones liberales castellano-leonesa y catalano-aragonesa, en buena medida inventadas, a su vez, por Francisco Martinez Marina y Antoni de Capmany-. Se trata de una historia preada de enseanzas para orientar la estrategia de cooperacin entre civilizaciones, nica forma por la que el Estado prudencial de nuestro tiempo puede minimizar el riesgo poltico global -que se encuentra ya en el las banlieues de las grandes ciudades occidentales-. Pese a su incomprensin inicial, as lo entiende ya la propia Secretaria e Estado, Condoleezza Rice.

131

15.- La crisis de un Estado de Bienestar sui generis: el caso de EEUU.

La sociedad del riesgo no es ni mucho menos un fenmeno estrictamente europeo, ya que en Norteamrica aquel mismo tipo de problemas y preocupaciones adquiere actualmente un carcter todava ms invasivo, si bien all el principal destinatario ya no es el Estado o los poderes pblicos como lo fue temporalmente tras el New Deal-, sino la empresa y el sector privado. Esto se manifiesta en primer lugar, como veamos, en la generalizacin de la litigacin por daos, en busca de un culpable al que hacer responsable de los males de la modernidad, de obtener una reparacin indemnizatoria y de hacerle correr con los costes de litigacin, lo que desemboca en la medicina defensiva. Y se percibe igualmente en la presin para mantener a toda costa la seguridad social de empresa, que fue desde sus mismos comienzos una creacin norteamericana -el American Plan-, aunque su perfil ms cerrado que inclua contratos colectivos con plena seguridad en el empleo- desapareciera durante la Depresin,
306

al precio de balcanizar307 el mercado de trabajo, haciendo aparecer un y salarios mnimos. De modo que la

segmento de insiders, ultraprotegidos durante toda la era fordista, y otro perifrico de outsiders, desprotegidos, con empleo precario dj vu en la Norteamrica del New Deal. En cualquier caso la balcanizacin fue el precio que tuvo que pagar Norteamrica para combatir el desempleo, la miseria extrema y las profundas desigualdades territoriales durante la Depresin. Precisamente, la comparacin entre las banlieues francesas de los ltimos decenios y los getos negros americanos de hace un par de generaciones hacen pensar a Thomas Soweell que elevar el listn para la insercin laboral a travs del SMI -junto a una legislacin de proteccin del empleo desproporcionadaconduce inexorablemente a la exclusin de los desaventajados -aquellos cuya productividad no alcanza el nivel que permite financiar el umbral de coste establecido como mnimo-,308 mientras que el tipo de regulacin
306

problemtica del dualismo entre el centro metropolitano y las banlieues francesas resulta algo

Vase el conocido estudio de P.B. Doeringer Y M.J. Piore [1971], Mercados internos de Trabajo y anlisis laboral, especialmente su introduccin a la edicin espaola: Madrid, Ministerio de Trabajo y S.S. 1985. Vase Clark Kerr [1954], La balcanizacin de los mercados de trabajoy otros ensayos, MTSS, 1985.

307

308

Vase Thomas Soweell , Ignoring Economics, en: http://www.realclearpolitics.com/Commentary/com-11_15_05_TS.html, November 15, 2005

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laboral propugnada por F. D. Roosevelt (tan poco conocido en Europa) permiti avances reales a largo plazo en la integracin laboral de los jvenes negros norteamericanos. Porque la obra reguladora de Roosevelt, inspirada en la filosofa pragmatista de reforma social de John Dewey,309 llev a cabo una poltica de regulacin del mercado de trabajo que comprenda, por un lado, la lucha sin cuartel contra la jurisprudencia del Tribunal Supremo que, siguiendo la doctrina de Graham Sumner, vena proscribiendo como inconstitucional cualquier forma de regulacin antiexplotacin, al considerarla contraria a la libertad constitucional de contratacin-, pero tena sumo cuidado en evitar que esa regulacin se convirtiera ella misma en palanca de discriminacin y subdesarrollo para los grupos sociales menos favorecidos, las pequeas empresas y las zonas ms subdesarrolladas. El juicio de Richard Rothstein constituye un verdadero homenaje a la extrema sensibilidad de FDR en su lucha contra la pobreza: Franklin Roosevelt crea que una ley de salario mnimo era esencial, no solo para aliviar al miseria, sino como parte de su estrategia de recuperacin econmica, porque as aumentara la capacidad de compra de los trabajadores Muchos miembros del New Deal tambin estaban convencidos de que los requerimientos mnimos para el trabajo deban coordinarse a lo largo y ancho de la nacin; de otro modo el salario mnimo de Massachusetts poda crear incentivos para que los fabricantes se fueran a Alabama. Pero eso no significaba que el salario mnimo tuviera que ser igual en todos los Estados, ni siquiera que debiera ser idntico para todas las industrias, porque la estructura de costes vara entre unas y otras. La propuesta de salario mnimo de Franklin Roosevelt era ms elevada para el norte que para el sur. En su mensaje de 1938 ante el Congreso dijo: ninguna persona razonable puede pretender que exista una uniformidad completa entre todo el territorio de los Estados Unidos, ni puede pretender un cambio drstico entre los salarios ms bajos y los ms elevados. Los Estados con menor nivel de desarrollo deberan tener requisitos mnimos ms bajos; la eleccin no tena que hacerse entre una regulacin completamente insensible a los estadios de desarrollo y la ausencia completa de regulacin. Eventualmente, Roosevelt dej caer su demanda de salarios mnimos diferentes entre regiones, precisamente porque el salario mnimo nacional inicial se estableci ms bajo de lo que l consideraba necesario. El mnimo se fij inicialmente en 25 cntimos por hora (aproximadamente la mitad del salario medio de las manufacturas en la poca), con una elevacin rpida garantizada hasta 40 cntimos. Roosevelt quera inicialmente mucho ms. 310
309

Vase R. B. Westbrook , John Dewey (1859-1952), Perspectivas: revista trimestral de educacin comparada, UNESC, vol. XXIII1/2, 1993, http://www.ibe.unesco.org/publications/ThinkersPdf/deweys.pdf.
310

Vase Richard Rothstein, Defending Sweatshops. Too Much Logic, Too Little Evidence, Dissent Magazine, Spring 2005, disponible en: http://www.dissentmagazine.org/menutest/articles/sp05/rothstein.htm.

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En la actualidad, el desideratum de FDR se cumple manteniendo un salario mnimo (SM) federal en niveles extremadamente bajos, aunque suplementado por salarios mnimos superiores en diecisiete Estados, y en el DC. Desde 1997 el SM se ha mantenido congelado en 5,15$ por hora lo que ha reducido su poder adquisitivo hasta el nivel de 1955-. Ohio y Kansas tienen salarios todava inferiores, con mnimos de hasta 2$ por hora. Nueva Orlens aprob en 2002 un referndum para reducir su SM un dlar por debajo del mnimo federal. En el otro extremo se sitan Estados, como Oregn -con 7,25$ por hora-, o California, que se dispone a elevarlo a 7,75$ en 2007 -aunque un referndum pretende situarlo en 8,75$-. El SM federal afecta al 2,7% de la fuerza de trabajo la mitad de los preceptores tienen menos de 25 aos-. 311 Cuando el CEO de Wal-Mart se manifest recientemente en favor de una elevacin del salario mnimo federal, el presidente del Mises Institute levant su voz para acusarle de competencia desleal, al pretender elevar los coste de las pequeas empresas competidoras sin verse afectado por la medida ya que para que afectase a Wal-Mart, el SM tendra que duplicarse.312 Pero el debate se encuentra abierto. Hay otros muchos indicios de que la variedad de Estado de bienestar practicada en Norteamerica estrictamente residual- est llegando a su fin. Esto es as en primer lugar por lo que se refiere a la carencia de un verdadero seguro de desempleo, slo explicable por el espejismo de una economa de crecimiento rpido y permanente, sin fluctuaciones ni procesos de reestructuracin y con pleno empleo constante.313 Algo as haba ocurrido en Inglaterra antes de que Lloyd George instaurara el seguro en 1911 -cuando hubo que hacer frente a la reestructuracin de la construccin y los astilleros-, que Beveridge y Keynes generalizaran, combinndolo con la poltica de empleo durante la depresin de los aos treinta.314 Por su parte, la inexistencia de un sistema nacional de Salud se viene paliando hacindose cargo el Estado de los gastos de la medicina privada mediante el mecanismo de la deduccin fiscal de gastos mdicos, las cuentas de ahorro libres de impuestos para los mismos y la legislacin que garantiza la portabilidad de los seguros mdicos al perder el empleo que
311 312

John M. Broder, States Take Lead in Push to Raise Minimum Wages, NYT, January 2, 2006.

Llewellyn H. Rockwell, Jr., Wal-Mart Warms to the State, Friday, October 28, 2005, http://www.mises.org/story/1950. Vase Gene Sperling, The Early-Warning Economy. The time to think about helping displaced workers is before they lose their jobs, en: http://www.washingtonmonthly.com/features/2005/0512.sperling.html. Washington Monthly, diciembre 2005
314 313

Vase Douglas E. Ashford, The Emergence or the Welfare States, Basic Blackwell, 1986 (version espaola, MTTS, 1989).

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daba pie a los mismos. Una iniciativa anunciada en el discurso del Estado de la Unin de febrero de 2006 ampli estas posibilidades a partir de 2007. La respuesta de los mercados fue inmediata. Esa, junto al falso orgullo de no tener que aprender nada de nadie, parece ser la razn del ingente despilfarro norteamericano en gastos de salud. Bastara, sin embargo, con observar el buen funcionamiento del sistema pblico de salud de los veteranos considerablemente opaco- para convencerse acerca de la conveniencia de un sistema nacional de Salud. 315 Al mismo tiempo, la iniciativa republicana de privatizar el programa de ayuda para medicamentos (Medicare drug Benefits) es objeto de firme oposicin por parte del partido Demcrata, que se comprometi a elecciones. 316 La proliferacin de estudios aparecidos en 2005 y la intensidad que alcanza el debate intelectual acerca de la enfermedad del sistema norteamericano de salud son los indicios ms claros de que algo est ocurriendo en esta materia en un pas que desde el fracaso del intento de implantar un sistema nacional de salud realizado por los esposos Clinton pareca condenado para siempre a ser el pas avanzado que mas gasta en salud y que consigue los peores resultados en trminos de indicadores sanitarios de la poblacin., un tercio de la cual no dispone tan siquiera regularmente de tales servicios. En palabras de Jane Galt una de las blogistas de mayor influencia en EEUU-: Lo primero que hay que decir es que [el] sistema sanitario ya est arruinado [aunque eso no signifique que no pueda ir a peor]. La prctica de que sea tu empleador quien financie tu seguro sanitario es luntica. No deberamos sorprendernos de lo que conseguimos cuando la persona que paga tu seguro sanitario no es la persona que lo utiliza. Y su receta para arreglar todos los problemas no puede ser ms sencilla: Que el gobierno pague todos nuestros gastos sanitarios cuando superen el 15% de nuestros ingresos brutos anuales y la totalidad de ellos para la gente cuyos ingresos sean inferiores al doble de la lnea de pobreza. 317
Hasta 2006, el lmite de los gastos mdicos deducibles de impuestos tena que superar el 7,5% de los ingresos brutos individuales ajustados. Vase Amy Goldstein, New Tax Breaks for Medical Expenses. Bush to Propose Wider Deductions, TWP, 25-01-2006; A01; Eric Dash, Savings Accounts for Health Costs Attract Wall St., NYT, January 27, 2006; tambin: Paul Krugman, Pride, Prejudice, Insurance NYT, 7-XI-2005, Health Care Confidential, NYT, 27-I- 2006.
316 317 315

volver a la

antigua Ley tras las prximas

Vase Jonathan Weisman, Democrats Move to Revive Medicare Law, TWP, 25-01-2006; A04.

Vase From the desk of Jane Galt: What's happening on health care? , Partes I a IV, 15 y 26 de marzo de 2006, en: http://www.janegalt.net/blog/archives/2006_03.html

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De modo que Jane Galt se inclina por dar a la sanidad una solucin que equivale de facto a la traslacin al mbito sanitario de la idea del cheque escolar, solo que agravado en este caso porque la escuela sigue siendo mayoritariamente un mbito de prestacin de servicios personales directos, mientras que la sanidad se suministra actualmente en centros de dispensacin de un conjunto de prestaciones que incluyen elevadsimas inversiones en capital y productos de elevado coste cuya administracin y adquisicin conjunta es susceptible de alcanzar fuertes economas de escala y alcance que el mercado privado atomizado no puede conseguir (y ello por no mencionar el riesgo de captura de los prescriptores de servicios y tratamientos por los proveedores de equipos y medicamentos, del que tienen amplia experiencia las administraciones sanitarias europeas). Paul Krugman y Rubin Wells han sintetizado tres de aquellos estudios y extrado conclusiones tan demoledoras como escasamente optimistas para el futuro. El arranque de este trabajo es bien significativo y su primera propuesta choca de frente con la de Jane Galt. Una historia de intentos fallidos de introducir el seguro sanitario universal ha dejado como resultado un sistema en el que el gobierno paga directa o indirectamente ms de la mitad de la atencin sanitaria de la nacin, aunque el suministro directo tanto del seguro como de la atencin mdica se lleva a cabo por un abigarrado tejido de aseguradoras privadas, hospitales con fines de lucro y otros agentes que aaden coste sin agregar valor aadido. Un sistema de pagador nico, al estilo canadiense -en donde el gobierno proporciona el seguro directamente-, sera casi con toda seguridad ms econmico y ms efectivo que el que tenemos. Y todava sera mejor si aprendiramos de los sistemas integrados, como la Administracin de Veteranos, que proporciona directamente algunos servicios sanitarios y el seguro mdico.318 Desde 1960 el coste de la asistencia sanitaria en Estados Unidos ha multiplicado por tres su participacin en el PIB de la nacin, pasando del 5,2% al 16%. Este fortsimo crecimiento se debe principalmente a un exceso en la calidad y la novedad o la intensidad de los tratamientos aplicados, por mucho que tales tratamientos aadan muy poco a los resultados sobre la salud o la esperanza de vida de los pacientes. La impresin que arroja una observacin cuidadosa de los estudios disponibles es la de un sistema costossimo que sirve, sobre todo, para financiar la experimentacin medico-clnico-farmacutica del mas alto nivel, al coste de excluir a una proporcin creciente de personas que ni siquiera tienen acceso a los servicios bsicos. Jane Galt lo expresaba en su blog el 26 de marzo de 2006 convirtiendo en valores absolutos estos tres tipos de demandas:

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Vase Paul Krugman & Robin Wells, The Health Care Crisis and What to Do About It (Review), TNYROB, Vol. 53, N 5, 23- Marzo-2006.

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Calidad: Deseamos acceder a los ltimos tratamientos de alta tecnologa. Casi siempre estamos dispuestos a gastar cualquier suma de dinero (del dinero de otro, se entiende) para producir incluso la ms trivial mejora en nuestra esperanza o calidad de vida. Eleccin: Deseamos poder elegir mdico, medicamento y tratamiento. Innovacin: Excepto Leon Kass y algunos activistas medioambientalistas, queremos un sistema que siga proporcionando cada vez ms de esas maravillas mdicas que han expandido la esperanza y mejorado la calidad de vida de la mayora de los norteamericanos a lo largo del siglo XX. Por mucho que se venga alabando el carcter mercadista de su sistema sanitario, solo algo ms del 5% de los norteamericanos pagan directamente de sus bolsillos los servicios mdicos. El resto de los que disfrutan de ellos est cubierto por los seguros pblicos (Medicare y Medicaid) o por los seguros privados contratados por las empresas empleadoras. Estos ltimos cubran en 2003 al 63,1% de la poblacin menor de 65 aos (habiendo cado en tres aos casi en cinco puntos porcentuales, ya que en 2000 se situaba en el 67,7%). Esto significa qu, dejando ya a ms de un tercio de los americanos menores de 65 prcticamente sin acceso a la sanidad (ya que el coste medio de estos servicios para una familia media equivale al salario mnimo de un trabajador a tiempo completo).

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16.- Dos quiebras: la de las pensiones de empresa y la quiebra del consumidor norteamericano
Igualmente sucede con la crisis de las pensiones de empresa, basadas en el espejismo producido por la fuga hacia adelante de la burbuja de los mercados de acciones y la economa de activos provocada en parte por una Fed que tiene constitutivamente el doble mandato de preservar la estabilidad de precios y el pleno empleo-, cuyo pinchazo en 2001 ya hizo aflorar un desequilibrio de infracapitalizacin en los fondos de pensiones de las 500 compaas del ndice S&P del orden de 200.000 millones de dlares (300.000, si se cuentan los beneficios adicionales de los pensionistas). Como haba vaticinado Peter Drucker en 1981,319 la crisis de la seguridad social de empresa era mucho ms profunda y no haba hecho ms que comenzar. En octubre de 2005 el acuerdo entre el sindicato de trabajadores de la industria de automocin (UAW) y General Motors320 vino a ser el correlato de la crisis del sistema sueco de pensiones, dando igualmente el salto desde la garanta de proteccin con beneficios definidos (defined benefits) a otra en que lo nico definido son las aportaciones (defined contributions), lo que traslada el riesgo desde el lado de la empresa hacia los trabajadores, que son quienes deben llevar el cmputo de las aportaciones realizadas en su nombre y estimar los beneficios derivados de las mismas. Uno de los anlisis sintetizaba ntidamente este canto de cisne: La seguridad social de empresa (industrial welfare state) puede estar llegando a su fin, como se puso de manifiesto en el colapso del legado de las lneas areas y la quiebra del segundo mayor suministrador de la industria de automocin, Delphi Corp. No sin antes de hacer un intento a la desesperada para transferir sus pasivos a las espaldas del contribuyente norteamericano. 321

319

Vase Peter F. Drucker, Imminent Pension-Fund Problems, The Wall Street Journal, 9-XII-1981, http://online.wsj.com/public/resources/documents/WSJ_Drucker_pension.pdf. El 18 de octubre, algunos titulares de Detroit Free Press fueron: At last, automaker, union accept reality, GM, UAW deal changes landscape, Experts aren't sold on plan to turn automaker around, etc. En cambio, la Internacional trsotskista titulaba: UAW-GM deal: a new stage in the corporate assault on American workers: http://www.wsws.org/articles/2005/oct2005/gm-o24.shtml. Vase Thomas Bray, Bailout for Auto Industry Not Likely This Time, RealClear Politics, 16Octubre 2005. http://realclearpolitics.com/Commentary/com-10_16_05_TJB_pf.html.
321 320

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Ntese, que, pese a las apariencias, el sistema de pensiones de empresa no es una simple emanacin de la sociedad de bienestar, sino que forma parte de la configuracin peculiar que adopta el Estado de bienestar en Norteamrica, ya que el sistema cuenta con una corporacin pblica que acta como asegurador de ltima instancia (la Federal Pension Benefit Guaranty Corp.: PBGC), de modo que la quiebra de los fondos de pensiones de empresa se contagiara al Estado (algo parecido a lo que ocurri con los sistemas mutualistas europeos entre las dos guerras mundiales). Bajo el sistema de reestructuracin previsto por el captulo 11 del Cdigo de quiebras norteamericano, todas las partes interesadas deben contribuir a reducir el pasivo de la empresa para permitirle recuperar un balance manejable. Ahora bien, en el caso de los pasivos de las grandes corporaciones con historia dilatada, en muchos casos los compromisos adquiridos con los pensionistas se remontan hasta mucho tiempo atrs, comprometiendo incluso a las empresas matrices que han experimentado segregaciones a lo largo del tiempo. En lo que se refiere, por ejemplo a la quiebra y reestructuracin de Delphi cuyos pasivos con los pensionistas ascienden a 22.000 millones de dlares, aunque la compaa slo dispone de activos para cubrirlos por valor de 8.500 millones- la principal experta americana en gestin de riesgos y fondos de pensiones, Olivia S. Mitchell, establece el nexo entre el riesgo soportado por los fondos de empresa y el de la PBGC, cubierto todo ello con un velo de incertidumbre jurdica: "In the near term the workers and retirees at Delphi are facing great challenges to their compensation and benefits packages. It's not completely clear whether the Delphi bankruptcy will trigger termination of the pensions. Also, Delphi had received some guarantees from GM to help cover or subsidize pensions and other benefits in the event of a Delphi bankruptcy. But there is a lot of uncertainty around that issue, too. There are huge uncertainties about what the Delphi workers and retirees will get, what GM will have to shoulder, and what the PBGC might be responsible for down the road. There will be a morass of claims and counter-claims by GM and Delphi, and it will take a long time to sort out."322 Con razn escribiera Peter Drucker en 1981 que el sistema de seguridad social de empresa norteamericano no se hallaba en un estado de salud ms envidiable que la seguridad
A Bumpy Road for Delphi, GM and U.S. Auto Workers, Knowledge@Wharton 19/Oct 1/Nov 2005, en; http://knowledge.wharton.upenn.edu/article/1301.cfm.
322

139

social pblica, alertando a las empresas contra los compromisos de planes de pensiones con beneficios definidos. Aunque su anuncio de que la revolucin de los fondos de pensiones constituy la llegada de la revolucin socialista a Norteamrica323 no fuera el vaticinio con el que Drucker prefiriese pasar a la historia 324 -probablemente porque la idea fue retomada con fuerza y criticada por Milton Freidman-, la realidad es que antes de la crisis de los setenta el capital de estos fondos representaba ya casi una tercera parte del valor de las empresas cotizadas en EEUU, y a finales del siglo XX casi la mitad, de modo que si, en lugar de ser gestionadas por el sistema financiero, se llevase a cabo a travs de una corporacin pblica, Norteamrica estara a punto de ser el primer Estado socialista del mundo entendiendo por socialista la propiedad pblica de los bienes de produccin-. La amenaza resultara todava ms inminente si se obligase a las empresas a capitalizar y externalizar ntegramente sus compromisos de pensiones. Algo que suscitaba el comentario irnico de Friedman, pero que se propona como poltica prctica por los medios izquierdistas ms radicales.325 El problema que plantea esta forma de gestin es fundamentalmente prudencial. Como viene sealando Olivia S. Mitchell326 la privatizacin casi absoluta del sistema de pensiones norteamericano hace que el sector pblico solo entre en funciones en el momento de la quiebra de la empresa, pero entonces ya es demasiado tarde y la transferencia del riesgo hacia los contribuyentes resulta prcticamente inevitable, como se puso de manifiesto con la quiebra de las aerolneas. Algo as sucedi tambin en Espaa con el concurso voluntario de acreedores solicitado por Centro Asegurador Compaa de Seguros y Reaseguros S.A el 21 de febrero de 2005, que termin con la liquidacin de la empresa un ao ms tarde.327 Aunque el asunto
323

Peter F. Drucker, The Unseen Revolution: How Pension Fund Socialism Came to America, New York: Harper & Row, 1976.

324

Vase Peter Druckers Final Interview, [American Hissy Fit (The Sequel) November 14, 2005]: http://www.typepad.com/t/trackback/3661830.
325

Vase Joe Guinan, Pension Fund Socialism. The left needs a Capital strategy, The Voice of the Turtle, 20-II-2003, http://www.voiceoftheturtle.org/show_article.php?aid=321#_ftn4. Vase su pgina en http://www.wharton.upenn.edu/faculty/mitchelo.html.

326 327

En el procedimiento ordinario 77/2005, del juzgado de lo mercantil n 2 de Madrid. El concurso fue solicitado por la empresa tras el expediente abierto por la Direccin General de Seguros ese mismo mes. El juez declar concurso necesario el 2 de marzo siguiente. La complejidad del procedimiento y la opacidad de las cuentas de este tipo de empresas ha sido reconocida en los sucesivos autos recabando ampliacin de la informacin (vase, por ejemplo, el auto del juzgado en el BOE, n 59: http://www.boe.es/boe/dias/2005/03/10/pdfs/B02046-02047.pdf.) Finalmente, una sentencia firme de la Audiencia Provincial de Barcelona de 2 de diciembre de 2005 -que confirmaba la sentencia dada en 2003 por un juzgado de Vilanova obligando al Centro a pagar una indemnizacin de 11 millones por un accidente pirotcnico ocurrido en 1997 a la empresa Pirofantasa Multimedia- oblig a la Direccin General de Seguros a intervenir la empresa el 10 de enero de 2006, nombrando administrador para

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tenga un menor grado de dramatismo que las quiebras de los fondos de pensiones de empresa norteamericanos -dado el carcter complementario y no sustitutorio de estas pensiones en Espaa-, el caso pone de relieve la demora con que se produce la determinacin judicial de la insolvencia ya que el asunto que dio lugar a todo el proceso se remonta a 1997-. Este es el principal problema derivado de la gestin privada de un tipo de aseguramiento que en ltima instancia la sociedad hace descansar sobre el Estado prudencial de ah la intervencin de las agencias nacionales de supervisin del sistema de seguros, que resulta preceptiva en Europa, de acuerdo con correspondiente directiva Europea. Adems, la quiebra de las Aerolneas norteamericanas result contagiosa, por cuanto la reestructuracin de cada aerolnea quebrada reduce los costes derivados del riesgo de sus fondos de pensiones si finalmente sale del captulo 11, pero a partir de entonces juega con ventaja sobre las dems, impulsando la quiebra de stas mediante un efecto de fichas de domin entre compaas areas, cuyas cuentas de resultados y balances se encuentran interrelacionado a travs de las tarifas, fijadas en un mercado cada vez ms competitivo en el que aparecen inevitablemente formas de competencia extremadamente destructiva y, por tanto, ineficientes-. Algo as habra ocurrido igualmente con las empresas de automocin de no estarse reconvirtiendo los sistemas de pensiones con beneficios definidos en planes con contribuciones definidas que afectan ya al 20% de la fuerza de trabajo-, en ausencia de lo cual la quiebra de todo el sector resultara inevitable. Sin embargo, la falta de equidad de este sistema reside en el hecho de que la financiacin de ltima instancia a travs de los impuestos de la PBGC solo lleg a cubrir al 40% de los norteamericanos a mediados de los ochenta -que es cuando los fondos de pensiones con beneficios definidos alcanzaron su mximo esplendor-.328 De modo que el carcter corporativista de esta modalidad de Estado de bienestar resulta todava ms agudo que el de la modalidad corporativista por excelencia:
dirigir su liquidacin ordenada. Una entrevista, prcticamente exculpatoria, puede leerse en: Centro Asegurador ceder 500 millones a otras entidades por pensiones de empresas. MAPFRE recibir 128 millones de una pliza de Endesa. La anterior administracin de la entidad prepar el traspaso de los compromisos de pensiones de Endesa, Altadis, France-Telecom, Unin FENOSA y Red Elctrica., entre otras, explica Gonzlez Bayln., Expansin, 23 enero, 2006, p. 19. Lo primero que sorprende es la fuerte presencia de empresas pblicas -privatizadas antes de 2004- en la cartera de este Centro, de tan escasa relevancia financiera con menos de 100.000 clientes-. Su anterior propietaria declara: Ricardo Lozano [Director General de Seguros] ha confundido a la familia Bayln con Rumasa y nos ha expropiado. La Asociacin de Usuarios de Bancos, Cajas y Seguros, ADICAE, viene solicitando la liquidacin desde diciembre de 2004: http://www.adicae.net/index.htm. Vase United Airlines' Pension Problem: Who, Ultimately, Is Going to Pay? , Olivia S. Mitchell Wharton@Knowledge, 8-IX-2004, http://knowledge.wharton.upenn.edu/index.cfm?fa=viewarticle&id=1033
328

141

el Estado de bienestar bismarckiano, inspirador de los sistemas de pensiones del continente europeo que alcanzaron su perfil definitivo precisamente cuando los sistemas mutualistas de previsin de preguerra quebraron tras la inflacin blica y fueron nacionalizados. Esta ha sido hasta ahora la caracterstica idiosincrsica del Estado de Bienestar de los norteamericanos, que, no por emplear instituciones especficas, muestran menor aversin al riesgo que los europeos. Y no se trata simplemente de la sociedad de bienestar, como se pretende cuando se enfatizan exclusivamente sus aspectos ms privatistas -ya que el sistema solo puede funcionar mediante una accin decidida del Estado, a travs de una combinacin compleja de regulacin y de caucin de ltima instancia que socializa el riesgo, estatalizndolo-. Probablemente la modalidad ms genuina de este mundo del bienestar consiste en la utilizacin como forma de bienestar encubierta del captulo siete del Cdigo de quiebras en lugar del captulo 13, ms restrictivo, sin condonaciones, que debe ser empleado cuando el individuo llega a la insolvencia dos veces en seis aos-. Esta institucin basada en el precepto Constitucional que obliga a que el derecho de quiebra sea simtrico- permite a los acreedores privados y no solo a los empresarios o a quienes realizan transacciones mercantiles- acudir al procedimiento de reestructuracin de su deuda cuando, tras agotar sus activos patrimoniales excepto los mnimos legalesno pueden hacerle frente con sus ingresos. Igualmente engaoso resulta hablar aqu de sociedad de bienestar, ya que el mecanismo de descarga slo puede funcionar a travs de una norma estatal el cdigo de quiebras, recientemente modificado- que pone esa facilidad a disposicin de todo acreedor. Antes de la reforma que entr en vigor el 19 de octubre de 2005, tan solo la quiebra individual supona un coste anual en condonaciones de cuarenta mil millones de dlares, cantidad equivalente a la del seguro de desempleo en los pases europeos. El Captulo siete viene a ser la seguridad social de la clase media norteamericana (que cubre todos los riesgos vitales, elevando el nivel de crdito disponible para el consumidor, incluido el contrado para invertir en recursos humanos), gestionada, eso s, a travs del mercado y en rgimen estrictamente privado. Esta es una modalidad sistmica del Estado de Bienestar que ayuda a explicar la escasa cobertura de los seguros sociales de carcter especfico en EEUU (desempleo, enfermedad, etc). El procedimiento encuentra sus lmites slo en casos extremos como la gran enfermedad, la enfermedad crnica o el desempleo de larga duracin-, ya que en muchos de estos casos se agota el acceso al crdito cuando el acreedor deja de ser elegible para solicitar entrar en el captulo siete (y ya solo dispone del sistema de welfare, concebido en trminos minimalistas, como ultima red contra los riesgos de

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la clase pobre, a la que el sistema exige pruebe de carencia de otros ingresos). Pero en la mayor parte de las circunstancias de la vida ordinaria el captulo siete proporciona una garanta adecuada. El coste de esta forma tan genuina de aseguramiento del riesgo vital lo redistribuyen las compaas de seguros elevando las primas y comisiones que cobran a todos sus clientes, al amparo, en el caso de las tarjetas de crdito, de la holgura para superar las restricciones al crdito usurario que proporcionan los Estados de Delaware y South Dakota. Al final de los aos setenta una sentencia del Tribunal Supremo permiti a los emisores de tarjetas cobrar las comisiones admitidas por la legislacin de los Estados en que tuviera su domicilio social el emisor (mientras que anteriormente el lmite era el del Estado del cliente). Esto permiti elevar considerablemente la cartera de crditos de los emisores de tarjetas, como se observa en el grfico 13, ya que el quinquenio 1970-1975 (en que tuvo lugar el primer gran boom de las tarjetas de crdito), registr un crecimiento en flecha del crdito renovable (revolving), que no moderara su pendiente hasta 1995 y todava ms desde 2001-, momento en que tomara el relevo el crdito hipotecario (non rovolving), en el contexto de la nueva economa de activos, como se observa en el grfico adjunto. Existe abundante literatura sobre la preocupacin que causa actualmente la evolucin de ambos tipos de crdito, su fcil captura por los free-riders, y su impacto sobre la elevacin del riesgo sistmico.329 Las estadsticas sobre quiebra de los consumidores muestran la sensibilidad extrema del nmero de hogares afectados respecto al porcentaje del ingreso disponible dedicado a la devolucin de prstamos: desde 1991 las cifras mnimas se alcanzaron en 1993-94, con doscientos mil hogares afectados y una proporcin de pagos en torno al 12% del ingreso; el mximo se alcanz en 2003, con un milln seiscientas mil hogares y un 14 %330 (en 2004 de

Vanse dos buenas sntesis en The Next Chapter in Bankruptcy Law: What Does It Mean for Debtors and Creditors? Knowledge@Wharton, Oct 5 - Oct 18 2005, http://knowledge.wharton.upenn.edu/article/1297.cfm, y Las hipotecas arriesgadas, un arma de doble filo, universia Knowledge@Wharton, Oct 5 - Oct 18 2005 http://wharton.universia.net/index.cfm?fa=viewArticle&id=1038. Para un anlisis en profundidad del riesgo sistmico provocado por la economa de activos norteamericana, financiada con crdito externo, vase mi trabajo El primer ciclo econmico global en el siglo XXI, Real Instituto Elcano (R.I.E.), Documento de Trabajo (DT) 44 /2005 (11/10/2005) http://www.realinstitutoelcano.org/documentos/220.asp. Sobre el sistema de quiebra del consumidor: Alvaro Espina, Crisis de empresas y sistema concursal, passim y especialmente Bankruptcy: The Next Twenty Years, Apndice al Capitulo II, CES, Coleccin Estudios, 1999, pp. 95-112.
330

329

Vase American Bankruptcy Institute (ABI), Consumer debt is consistent with bankruptcy filings http://www.abiworld.org/statcharts/CDebt.pdf.

143

1,6 millones de casos, 1,12 utilizaron el captulo siete y 444.000 el captulo 13).331 El carcter casi cmico de esta fcil apelacin al crdito personal ha sido desvelada recientemente por una pelcula de gran xito.332

EEUU: Crdito al Consumo: Saldos 1965-2005

10000000

Total Renovable

1000000

No renovable

Millones de dlares

100000

10000

1000
1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

http://www.federalreserve.gov/releases/g19/current/default.htm.

Quienes son todas estas familias? Es aqu donde aparece el verdadero sistema de bienestar de Amrica, basado en la familia simtrica con dos ingresos-, que entra en crisis al hacerlo esta institucin. Segn Elizabeth Warren, (profesora de derecho de Harvard y coautora del libro The Two-Income Trap: Why Middle-Class Mothers and Fathers Are Going Broke: La investigacin acadmica muestra que en torno a la mitad de las familias que solicitan la quiebra tienen serios problemas mdicos. Dos tercios han perdido su trabajo o su pequea empresa. El veinte por ciento acaba de experimentar una ruptura familiar el marido desaparecido, la mujer se ha muerto, una familia separada por largas distancias. Muchas de ellas han recibido mltiples golpes: enfermedad y despido; divorcio y fracaso empresarial. Por causa de los huracanes, en aos venideros las quiebras en Luisiana y Mississippi aumentarn a una tasa doble que la del resto del pas.

331

U.S Courts, Bankruptcy Statistics: http://www.uscourts.gov/bnkrpctystats/bankrupt_f2table_dec2004.pdf. Basada la historia, de carcter autobiogrfico, de Frank W. Abagnale y Stan Redding, Catch me if you can [1980] (V. E.: Ediciones B, 2002), llevada al cine por Stephen Spielberg (Atrpame si puedes: 2002-03).
332

144

Y cuando pase la crisis cuando los deudores vuelvan al trabajo o limpien de barro sus casas- tendrn que hacer frente a una montaa de facturas y a una envestida feroz de las agencies de cobro. Si todos los que se encuentran en tales aprietos no pudieran encontrar una forma de ponerse al corriente de sus deudas rpidamente tendran que cerrar sus casas, devolver los coches que necesitan para ir al trabajo y soportar da y noche las llamadas de los cobradores. ................................. Pronto los polticos se darn cuenta de que los que van a la quiebra pertenecen al ncleo de la clase media que ha ido a la Universidad, que se casa y que compra casas. Este ao, alrededor de 300.000 sern propietarios de pequeas empresas que piden una oportunidad para intentarlo de nuevo. Parejas casadas y con hijos tendrn un proporcin de quebrados doble que las que no tienen hijos, y las familias monoparentales cuadruplicarn a las que no tienen familiares dependientes. Las familias que tienen ancianos a su cuidado tambin experimentan un riesgo mayor. Es gente que trabaja duro, que ha sido despedida por fuerzas que estn mucho ms all de su control. Son los votantes de los polticos que adoptaron la posicin de sus acreedores. [al adoptar la ley que endurece las condiciones de la quiebra individual].333 Pues bien, si esta forma de alivio de la presin financiera que soportan los hogares endeudados se encuentra saturada, la de la renovacin del crdito hipotecario hace tiempo que super todo lmite prudencial. La primera llamada de atencin del ao 2006 sobre la acumulacin de riesgo en que han incurrido los hogares norteamericanos al calor de la larga etapa de bajsimos tipos de inters la hizo Paul Krugman. Los precios de los activos han podido subir en los grandes pasillos de las dos costas y en algunas otras zonas residenciales con suelo urbanizable escaso, en las que vive el 30% de la poblacin frente al resto del territorio, en que los precios de las casas siguen estando determinados por los costes de construccin, produciendo un mercado dual de la vivienda que induce a error cuando se toman cifras medias-, precisamente porque los bajos tipos de inters con el que se estimaba la relacin entre el precio de la vivienda y la renta resultaba mnimo. Cuando empiecen a calcularse las rentas con los nuevos tipos de inters normalizados, los inquilinos no podrn pagarlas y los precios bajarn, hundiendo a la economa en la depresin. Krugman observa,
333

Vase Elizabeth Warren Show Me the Money, NYT Op-Ed, 24, Octubre, 2005

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adems, que cuando el hundimiento del precio de la vivienda condujo a comienzos de los ochenta a la peor depresin de la posguerra, la correccin no tuvo que ser tan fuerte porque los tipos de inters estaban muy altos y podan bajar. Esto ayud a la recuperacin. Ahora, en cambio, sucede lo contrario, 334 porque Greenspan no supo tomar el camino del rigor cuando la Administracin republicana decidi abandonar todo criterio prudencial en materia de finanzas pblicas, convirtindose en un fontanero de la Casa Blanca,335 violando as flagrantemente la doctrina que l mismo haba contribuido a imponer a los dems como cdigo deontolgico profesional de los banqueros centrales de la era global.336

334 335 336

Vase Paul Krugman No Bubble Trouble?, NYT, January 2, 2006 Paul Krugman, Is the Maestro a Hack?, NYT, February 7, 2003, Friday Vase Joseph E. Stiglitz, Bancos centrales independientes?, El Pas, Negocios, 18-12-2005.

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17.- El futuro de los tres mundos del bienestar de EspingAndersen

Llegados a este punto, conviene revisar el momento en que se encuentran las distintas modalidades de Estados de bienestar -tal y como los hemos conocido hasta ahora- y hechar un vistazo a sus perspectivas de futuro, para lo cual nos serviremos del libro Fundamentos sociales de las economas postindustriales, de Gsta Esping-Andersen,337 que analiza el impacto de los grandes cambios introducidos durante el ltimo decenio en las polticas econmicas sobre la modificacin del perfil de los riesgos presentes y futuros, para compararlos con la situacin existente en el momento en que fueron diseados los actuales sistemas de proteccin. El leit motiv de este anlisis es la existencia de una tercera parte de la poblacin excluida de algunos de los beneficios que la sociedad europea considera bsicos, proceso materializado en Norteamrica en el tercio de trabajadores pobres, cuya aparicin se imputa a las diferencias de productividad del trabajo. En la tercera parte de este libro Esping-Andersen examina el aumento de los riesgos tradicionales y la aparicin de nuevos riesgos que amenazan a las sociedades actuales con una segmentacin profunda entre ganadores y perdedores. Estos nuevos riesgos afectan a los tres mbitos de riesgo -el mercado, el Estado y la familia-: a) el riesgo de mercado est aumentado por la necesidad de flexibilidad laboral impuesta por la globalizacin; por la mayor volatilidad del empleo en economas cada vez ms competitivas, y por el rejuvenecimiento de las plantillas en busca de recursos humanos con formacin inicial ms intensa y de nueva planta, requerida por puestos de trabajo mucho ms intensivos en conocimiento; b) el diseo de los Estados de bienestar existentes, en los que muchos derechos de proteccin se basan en el empleo, hace que el aumento del riesgo de mercado se contagie automticamente al riesgo de pensin y proteccin social; c) en lo que se refiera a la familia, el riesgo aumenta como consecuencia de uniones ms inestables, lo que produce riesgos de pobreza para los nios; adems, el trabajo de la mujer pone en riesgo la atencin a la infancia y la vejez, dado el elevado coste de mercado de estos servicios. Para Esping-Andersen la verdadera crisis del Estado de bienestar no proviene tanto de que haya perdido apoyos en la sociedad, sino de su excesiva popularidad. Los estudios de
Vase Esping Andersen, Gsta (1999), Social Foundations of Postindustrial Economies, Oxford University Press. Versin espaola: Fundamentos sociales de las economas postindustriales, Ariel, Sociologa, Barcelona, 2000, (trad.: Francisco Ramos).
337

147

opinin pblica muestran que a medida que envejece el votante medio crece el apoyo a las polticas de vejez, al mismo tiempo que decrece el apoyo a las guarderas, a la educacin y al desempleo juvenil y la aplicacin de las polticas de estabilidad presupuestaria reduce continuamente estos programas. Es aqu donde se encuentra el taln de Aquiles del Estado de bienestar, por cuanto sin estos programas no es posible alcanzar elevadas tasas de empleo femenino -lo que reduce la base impositiva actual que financia el sistema- ni es previsible que se recupere la fecundidad, en orden a garantizar un nivel adecuado de reposicin generacional, lo que amenaza su sostenibilidad a largo plazo. Puede afirmarse que existe actualmente en Europa Occidental un consenso amplio acerca de la necesidad de reformar el Estado del bienestar. El problema consiste en que si la reforma representa la estructura de riesgos tradicional, en lugar de la estructura naciente, la defensa del statu quo se convierte en algo problemtico. Si la reforma se hace para los que ya estn dentro, olvidando a los de afuera, el rgimen de bienestar europeo no sobrevivir, por que los de afuera mayoritariamente jvenes- se negarn a financiarlo. En la sociedad postindustrial existen tres caballos de Troya -la globalizacin, el

envejecimiento de la poblacin y la inestabilidad familiar- que estn desplazando el riesgo desde las edades superiores hacia las edades ms tempranas de la clase adulta. EspingAndersen sostiene la tesis de que el mercado de trabajo y la familia no estn en condiciones de cubrir estos riesgos, sino que ambas instituciones emergen ellas mismas como catalizadoras de riesgo, cuya cobertura requiere un mayor acceso a servicios sociales. La salida de la mujer al mercado de trabajo es el mejor vehculo para compensar la disminucin de ingresos de los hogares -y en el caso de las familias monoparentales, de escapar a la pobreza-, pero esto slo resulta factible si la disponibilidad de servicios sociales y el reparto de tareas en el propio hogar le permite compatibilizar trabajo y familia. En relacin a los nuevos riesgos de mercado, algunos ejemplos ilustran el carcter no lineal del progreso en la lucha contra la pobreza y la exclusin en las sociedades ms adelantadas, situacin que afecta especialmente al rgimen de bienestar liberal. Por contraposicin a la Europa continental - en donde la mayor incidencia de situaciones de pobreza y exclusin se produce entre los jvenes- en EE.UU. no se trata solo de una situacin relacionada con la edad: el 26% de la poblacin laboral percibe salarios inferiores a 2/3 de la mediana salarial (frente a un 5% en Suecia), y el 27% de las familias con hijos pequeos viven por debajo del umbral de pobreza -definido por disfrutar de una renta inferior

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a la mitad de la mediana ajustada de la renta familiar-, frente a un 3% en Suecia (pero un 25% en Gran Bretaa). En el continente europeo la probabilidad de escapar a la trampa de bajos salarios es el doble que en EE.UU, y la de escapar a la pobreza 5 veces superior. El 14% de los pobres norteamericanos permanece en tal situacin ms de tres aos; en Francia y Alemania, el 2%. En EE.UU. Los blancos pobres tiene un 30% de probabilidades de permanecer en tal situacin entre 5 y diez aos; los negros, un 50%. Todo indica, pues, que la situacin de equilibrio sin trabajo para los trabajadores de baja cualificacin no es slo un problema de las economas coordinadas del norte de Europa, como sostiene Soskice338, sino que afecta tambin a las de mercados desregulados, aunque en este caso el fenmeno deba relacionarse con la saturacin de oferta de trabajadores jvenes con elevada cualificacin339. Este es el principal problema de cara al futuro, ya que, si bien el desempleo juvenil cay en todas partes durante los aos 1990, han aumentado enormemente los riesgos de desempleo para los no cualificados, as como el riesgo de pobreza para las familias con hijos. El final de la tercera va escandinava -todava reciente- ha visto elevarse las cifras de desempleo, aunque sin llegar a las de la Europa continental, pero ello no a acabado con el igualitarismo, que se ha reforzado (por ejemplo, en lo que se refiere a la disminucin del problema de permanencia en desempleo). De ah los bajos ndices de histresis del paro y la escasa discriminacin juvenil, a lo que se aade un sesgo especialmente favorable del mercado de trabajo en favor de las mujeres. Esto lo atribuye Esping-Andersen a que el 2,5% de la poblacin juvenil participa en programas de poltica activa de mercado de trabajo, y el 6% de la poblacin activa total participa en planes de capacitacin. En Dinamarca, los jvenes no suelen percibir subsidio de desempleo ms de tres meses sin que se les llame a cursos de formacin o a programas de trabajo subvencionado. La Europa continental ostenta las tasas mas elevadas -aunque descendentes durante los aos noventa- de desempleo juvenil. Los jvenes desempleados europeos (entre 20 y 29 aos) se encuentran en una situacin especialmente desasistida en Francia e Inglaterra porque en estos pases el Estado de bienestar (residual, o sesgado en favor de los internos) no se complementa con una red de seguridad familiarista, mientras que en los pases nrdicos esos
338

Soskice, David (1994), Reconciling Markets and Institutions: The German Aprenticeship System, en L. Linch (ed.), Training and the Private Sector, University of Chicago Press.

339

Acemoglu, D. (1999), Changes in Unemploymenet and Wage Inequality: An Alternative Theory and Some Evidence, American Economic Review, 89, n5, pp. 1259-1278.

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grupos reciben subsidios (que benefician en Dinamarca al 80% de los parados jvenes). Espaa e Italia slo subvencionan al 11% de sus parados jvenes, que dependen, sin embargo, de su familia y vienen a disfrutar de una renta personal equivalente al 75% de la renta familiar. La contrapartida entre el norte y el sur es clara: en Dinamarca, en donde el 92% de los jvenes viven con independencia, el 40% de los desempleados jvenes son padres; mientras tanto, en Italia el 81% vive con su familia y no tiene hijos. En el caso latino se detecta incluso un fenmeno de elevacin del denominado salario de reserva ya que la fuerte intensidad de la red de cobertura familiar hace que, adems de la renta monetaria, para atraer a los jvenes el mercado de trabajo tenga que compensar tambin el coste de la pensin completa que reciben de su familia en forma gratuita. El otro gran caballo de Troya es el del aumento de los riesgos familiares, evidente tambin para el rgimen nrdico de bienestar, ya que el 15% de los divorcios escandinavos derivan en una situacin de pobreza, frente al 8% en EE.UU. Sin embargo, con carcter general, el 61% de las familias monoparentales norteamericanas son pobres -duplicando la proporcin media-, frente al 28% de las alemanas -el triple que la media- y al 5% de las suecas, cifra similar a la media porque la combinacin de subsidios acumulables en esa situacin garantiza ingresos superiores al umbral de pobreza y, sobre todo, porque la tasa de sueca de empleo de las mujeres cabezas de hogar monoparental duplica a la de EE.UU, combinando el empleo con subsidios equivalentes al 30% de su renta total, ya que la poltica de incitacin al trabajo de la mujer sueca les permite conservar los derechos de proteccin, cosa que no sucede con el welfare norteamericano. Este ha sido el rasgo ms genuino del sistema nrdico, al menos hasta la crisis del decenio de los noventa, ya que su respuesta al cambio de condiciones econmicas consisti en rechazar o retrasar el necesario ajuste, recurriendo al expediente de sustituir el empleo destruido en el sector privado por el empleo pblico del sistema de bienestar. Por su parte, los continentales respondieron retirando al mayor nmero de activos del mercado de trabajo prejubilndolos-; protegiendo mediante regulacin la seguridad en el empleo de los cabezas de familia, o subvencionndolos generosamente cuando caen en desempleo, y haciendo recaer sobre las familias -especialmente en el rea mediterrnea- la funcin de bienestar social para los que no participan en el mercado de trabajo o ven sus rentas negativamente afectadas por la precariedad de los nuevos empleos disponibles. Finalmente, vaciar el mercado. los pases anglosajones flexibilizaron al mximo el mercado de trabajo para permitir que los salarios cayeran hasta

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No parece que ninguna de las tres estrategias haya tenido resultados ptimos. En Europa, la sobrecarga del sistema de bienestar resulta evidente y amenaza su sostenibilidad, de modo que la reforma ha de hacerse por la va de la reestructuracin y la bsqueda de un nuevo equilibrio o redistribucin de riesgos entre el mercado, el Estado y la familia, ya que el peso alcanzado por el Estado de bienestar y las perspectivas de envejecimiento de la poblacin impiden acometer una estrategia de reforma paretiana, en la que nadie pierda nada y los ms desfavorecidos ganen algo, sino que requiere adoptar el criterio igualitario de Rawls. Solo aparentemente podra afirmarse que esta estrategia tiene suma cero -si admitimos como criterio vlido de comparacin interpersonal de utilidad una cierta aversin hacia la desigualdad flagrante-, pero es cierto que para mejorar a unos, otros tendran que perder algo, a no ser alguien sea capaz de encontrar algn incentivo para intercambiarlo por las inevitables renuncias. El mundo anglosajn, en cambio, no presenta problemas de sobrecarga del Estado de Bienestar, pero la segmentacin, la exclusin y la anomia amenazan la estabilidad de la sociedad a medio plazo, sin que eso parezca conmover al ciudadano medio. Probablemente all s cabra una estrategia equitativa de corte paretiano -aunque intercambiando los ms acomodados utilidad econmica por mayor seguridad ciudadana y cohesin social-, pero ese es un tipo de intercambio heterogneo, que no ha encontrado hasta ahora audiencia entre los votantes norteamericanos 340. Por lo que se refiere a las estrategias de reforma, Esping-Andersen trata de encontrar una frmula de suma positiva capaz de maximizar los apoyos y minimizar las resistencias. Primero imagina los tres mundos del Estado de bienestar poblados, no por un solo tipo de homo economicus, sino por tres tipos ideales de homines (homo liberalismus, homo familius y homo socialdemocraticus), junto a sus correspondientes feminae. Para simplificar su discurso, el trio descrito por nuestro autor bien pudiera encarnarse en tres figuras histricoliterarias: Philip Marlowe, el detective privado de Los ngeles, individualista, insubordinado y materialista, aunque capaz de llegar a ser altruista y sentimental, pero a iniciativa propia; Don Fabrizio, el Prncipe de Salina, de El Gatopardo, dirigiendo, protegiendo y preservando el patrimonio y el status de su familia siciliana a travs de los avatares y los riesgos de la revolucin nacional de Garibaldi, y Baden Powell, el oficial del imperio britnico fundador
Katz, Michael B. (1986, 1996), In the Shadow of the Poorhouse. A Social History of Welfare in America (10th Anniversary edition, revised and updated), Basic Books.
340

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del movimiento boy scout, que dej dicho en su testamento: mantente siempre listo para vivir feliz y para morir feliz... y recuerda que la forma real de ser feliz es hacer feliz a los dems. Pues bien, pretender reformar los estados de bienestar mediante frmulas de

laboratorio, sin tener en cuenta la dependencia de trayectoria de estos pesados complejos institucionales sera tan ilusorio, viene a afirmar Esping-Andersen en el ltimo captulo del libro, como pretender poner a colaborar y a correr peripecias juntos a Malowe, Salina y Powell. La frase textual es: Cualquier proyecto de reforma est condenado a pecar de ingenuidad ...., a menos que resulte compatible con la prctica actual de los regmenes de bienestar (p. 223). Pero al dar el salto desde los Estados hacia los homines del bienestar, el debate sociolgico se abre de forma sutil hacia un razonamiento en el que caben las teoras de la accin y la decisin social cuyo punto de partida es el comportamiento de los individuos y los hogares, y no slo las fuerzas colectivas y los grupos, que sustentan las teoras del poder y los mundos del bienestar. Es preciso que todo cambie para que todo siga igual, afirmaba Don Fabrizio de Salina del sistema poltico predemocrtico. Es preciso que los empresarios echen a correr, para permanecer en el mismo lugar, afirmaba Joan Robinson en relacin a la carrera del crecimiento y la inversin en las economas modernas. Es precisa una mayor desigualdad salarial- si nuestro objetivo es restaurar algunas igualdades -y especialmente, la vuelta al pleno empleo-, afirma Esping-Andersen en relacin a las perspectivas del Estado de segn la cual el Bienestar, oxmoron que coincide con la afirmacin de Assar Lindbeck

Estado de bienestar slo puede sobrevivir si recupera la tica fundacional de autolimitacin en su uso y ciertos estmulos e incentivos que emanan de una cobertura incompleta de los riesgos vitales all donde la accin individual resulta determinante 341. El principal caballo de Troya del siglo XXI es el envejecimiento de la poblacin, que viene a combinarse con un tipo de familia ms inestable. En la Europa del sur, las viejas pautas de bienestar familiar se descomponen, como consecuencia de la demanda de independencia econmica por parte de las mujeres y/o de su aspiracin a complementar los ingresos del hogar en un contexto de mercados de trabajo mucho ms voltiles e inseguros. Una y otra chocan, a su vez, con la difcil compatibilidad entre la salida de la mujer al mercado de trabajo y la escasa oferta de servicios de atencin a nios, ancianos y personas
341

Lindbeck, Assar (1995), Hazardous Welfare-State Dynamics, AEA Papers and Proceedings, vol. 85, n 2, may, pp. 9-15

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necesitadas de cuidados de larga duracin, tradicionalmente cubiertos por la familia (vale decir, por la mujer, dado el limitado reparto de tareas en el seno de la familia), de modo que la respuesta al conflicto entre aspiraciones y restricciones consiste en el descenso de la nupcialidad y, sobre todo, la baja fecundidad. Y baja fecundidad significa en primer lugar perspectivas de descenso de la base de cotizantes de los sistemas de bienestar a largo plazo. Por ah es por donde puede encontrarse una posibilidad de intercambio paretiano: dada la elevada aversin al riesgo de los europeos y la prolongacin de su esperanza de vida, cubrir el riesgo demogrfico podra ser el leit motiv de un nuevo contrato social para reformar el sistema de bienestar. Los mercados de trabajo en toda la Europa continental -y, especialmente, mediterrnease mueven en un crculo vicioso: la regulacin fuertemente garantista de los que estn dentro (mayoritariamente, varones adultos) no impide los ajustes de empleo obligados por la mayor concurrencia, pero limita su crecimiento y aumenta el nivel de precariedad en la periferia del mercado de trabajo, cuyos puestos son ocupados mayoritariamente por mujeres y jvenes. Adems, la estrategia de respuesta a la crisis del empleo del ltimo cuarto de siglo en este rea no slo resulta insostenible sino que debe dar pasos hacia atrs, ya que se bas en la reduccin de la oferta de trabajo mediante la prolongacin de la escolarizacin -impuesta, adems, por las mayores demandas de formacin para acceder al nuevo mercado de trabajo- y las prejubilaciones, hasta el punto de que la expectativa de duracin de la vida laboral se ha reducido en diez aos (situndose en una media de 35), al mismo tiempo que la esperanza media de vida a la edad-tpica de jubilacin (63 aos) ha aumentado en diez, hasta situarse casi en veinte aos para los hombres (prolongados por otros cinco de supervivencia de la mujer), lo que ha invertido la relacin actuarial en que se basaba el equilibrio de los sistemas de pensiones, diseados bajo el sistema de reparto con prestaciones definidas. Corregir el problema actuarial exige aumentar a medio plazo la tasa de actividad femenina y de los jvenes, al mismo tiempo que se prolonga la edad de jubilacin de los hombres adultos; a largo plazo, resulta imprescindible aumentar la fecundidad y los flujos migratorios. Pero esta estrategia implica disminuir las barreras de salida de los ya instalados en el empleo, admitir una mayor descentralizacin de la negociacin salarial y moderar los niveles de proteccin, para repartir seguridad de empleo y proteccin entre los de dentro y los de fuera de forma ms equitativa. Tampoco se ven libres de problemas las respuestas nrdica y norteamericana. Durante el ultimo cuarto de siglo los nrdicos intensificaron la oferta de servicios pblicos de bienestar

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con el fin de externalizar al mximo el coste de la familia, la reproduccin demogrfica y educativa y el cuidado de los impedidos, hasta que tales servicios alcanzaron un coste equivalente al 35% del PIB, financiado con impuestos (ms otro 5% de gasto familiar proporcionados directo). En Norteamrica, estos servicios - mayoritariamente privados,

directamente por el mercado- alcanzan un nivel total de gasto similar al nrdico (un 40% del PIB), pero el 30% es gasto familiar y slo el 10% es gasto pblico, financiado con impuestos. En Escandinavia, la fecundidad es elevada y la reposicin demogrfica se encuentra asegurada, pero la presin fiscal resultaba asfixiante, lo que reduca los incentivos y la eficiencia econmica y limitaba el crecimiento. Reducir impuestos exiga reducir los servicios y el gasto en bienestar, pero sus efectos sobre la tasa de actividad femenina ya se han hecho notar, y probablemente afectarn tambin a la fecundidad a medio plazo, a no ser que los servicios pblicos sean sustituidos por servicios privados de mercado, pero para que surja una oferta adecuada de los mismos los sindicatos tendran que aceptar mayor desigualdad salarial, lo que choca con una tradicin igualitarista inveterada. Es poco lo que puede decirse de Norteamrica en materia de bienestar, a no ser que

consideremos el internamiento en prisin como una de sus formas perversas. Porque la opcin tajante en favor de la cobertura de riesgo a travs del mercado implica que ste selecciona y slo asegura los buenos riesgos, dejando, por ejemplo, a 40 millones de americanos sin ninguna cobertura sanitaria (ya que a una familia situada en la quintila inferior de rentas el seguro le costara el 18% de sus ingresos). A su vez, el segmento del bienestar profesional y de empresa, que lleg a cubrir a la mitad de la poblacin en 1970, cubre actualmente a un 35%, sustituyendo los planes de pensiones con beneficios definidos en funcin del salario por planes con contribuciones definidas, que equivalen a salarios diferidos con aplazamiento en el pago de impuestos, desplazando el riesgo desde la empresa hacia el trabajador -lo que facilita su transferibilidad. En el caso norteamericano la nica perspectiva anticipable es que cuanto mayor sea la diferencia de tasas de fecundidad entre pobres y ricos, mayor ser la transmisin de desventajas asociadas a la pobreza, dada la histresis observada entre pobreza infantil y pobreza en la edad adulta. Probablemente la nica evidencia constatada de forma generalizada en las sociedades europeas durante el ltimo cuarto del siglo XX es que las familias no estn dispuestas a asumir por s solas los costes asociados a tener hijos, de modo que, si no se las ayuda, la fecundidad cae por debajo del umbral de reposicin demogrfica que estas sociedades consideran aceptable, lo que compromete gravemente a largo plazo la sostenibilidad del sistema de

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bienestar. Lo que sabemos con certeza es que el coste social de tener hijos resulta bastante elevado. De ah que en sus trabajos ms recientes Esping-Andersen se haya vuelto hacia las polticas de apoyo a la crianza y la educacin de los hijos, contemplada como una inversin de cara al futuro.342 Pueden facilitarse directamente los servicios correspondientes a travs del sistema de bienestar, con los consiguientes problemas de asignacin, distribucin y elevacin de la carga fiscal, o monetizarse a travs de subsidios, rentas mnimas garantizadas (o impuestos negativos, como en Norteamerica) y dejar que las familias los cubran en el mercado privado -lo que implica admitir cupos crecientes de inmigracin con bajos salarios-. Cabe tambin una combinacin de estas polticas, pero lo que resulta incompatible con la minimizacin del riesgo de bienestar a medio y largo plazo es la pasividad.

Vase Gsta Esping-Andersen y Sebasti Sarasa Urdiola, los dilemas de la redistribucin en los Estados de Bienestar del siglo XXI, en Polticas Pblicas y Distribucin de la Renta, Jess RuizHuerta Carbonell (Ed.), Fundacin BBVA, 2005, pp. 693-720.

342

155

18.- Contingencia, riesgo y precaucin en la Norteamrica actual: El efecto Katrina.343

Pero los riesgos que afronta la sociedad del siglo XXI no se limitan, como hemos venido observando, a los que se haban venido acotando bajo el epgrafe del Estado de Bienestar. En general, la misma dinmica que propende a emplear la autonoma del sistema jurdico para ensanchar los mbitos de cobertura de riesgos se manifiesta en acciones generalmente litigios individuales- ejercidas en EEUU al amparo del omnipresente derecho de daos, de modo que, en lugar de un Estado prudencial, en ese pas habra que hablar ms bien de una Sistema prudencial judicial (no por ello menos Estado), con efectos todava ms impredecibles que los de aqul, por cuanto acta de manera descentralizada y generalmente no sujeta a reglas especficas, ya que los litigios son arbitrados bajo el sistema jurdico de la common Law, mucho ms voltil que el de la civil law. En este sistema los jueces tienen reconocida la capacidad de crear derecho, de acuerdo con la conocida interpretacin del juez Oliver Wendell Holmes, l mismo uno de los principales exponentes de la filosofa pragmatista, cuyo criterio de verdad consiste precisamente en analizar las consecuencias de la accin individual sobre los otros individuos, hacindole responsable de ellas. Un criterio que viene en ayuda del tribunal a la hora de enjuiciar el comportamiento profesional en actividades cuya prcticas estn experimentando cambios rpidos como sucede en algunos tratamientos mdicos- en los que, sin embargo, rara vez existen dudas jurdicas acerca del tratamiento adecuado, sino ms bien sobre la conducta observada por el mdico.344 En su obra Humanism: Philosophical Essays (1903), F.C.S. Schiller dej establecidos los principios bsicos de la doctrina de la responsabilidad que han perdurado en Norteamrica a lo largo de todo el siglo XX. Para Schiller la prueba de que algo es verdad consiste precisamente en las consecuencias que esa verdad tiene para algo y para alguien. La unidad de medida del pragmatismo establece que los seres humanos solo tienen responsabilidades unos para con los otros. Para Richard Rorty, la nica forma de diferenciar lo verdadero de
343

Vase Peter Dreier, Katrina in Perspective: The disaster raises key questions about the role of government in American society, Dissent Magazine, Summer 2005, http://www.dissentmagazine.org/menutest/. Vase Oliver Wendel Holmes, Lecture III: Torts-Trespass and Negligence, The Common Law [1881], recogido en, Louis Menand (ed.), Pragmatism. A Reader, Vintage (Random House), 1997, pp.139-41.
344

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lo meramente justificado consiste en contrastar la realidad presente con el futuro posible consecuencia de lo que se postula como verdadero. Davidson seala que este criterio de verdad es el mismo en fsica que en tica,345 lo que convierte al pragmatismo en la nica filosofa verdaderamente humanista frente a las diversas formas de holismo, inferencialismo, historicismo e idealismo, propias de la filosofa moral del continente europeo-. Con el pragmatismo la filosofa se convierte en un instrumento de la moral, porque en ltima instancia, a travs de las consecuencias de la accin, la verdad slo se materializa en relaciones interpersonales, de las que unos y otros son moralmente responsables. El otro gran principio sobre el que descansa el sistema de pensamiento norteamericano relacionado, como vimos con el concepto pragmatista de verdad- es el del individualismo metodolgico, que consiste en negar la existencia de todo entre colectivo y contemplar a la sociedad como simple suma de individuos, cada uno de los cuales ostenta derechos inviolables y responsabilidades inexcusables. De ah que si a la doctrina pragmatista de la responsabilidad, de Schiller, le aadimos la teora constitucional de William Graham Sumner -soportada por un esquema de razonamiento estrictamente evolucionista-, tendremos un cuadro sinttico relativamente completo del principio y la distribucin bsica de responsabilidades en el pensamiento poltico y jurdico norteamericano contemporneo: 1. La verdadera regla que todo Estado slido debe establecer.... es que los derechos y los deberes polticos -las cargas y los privilegios, el poder y la responsabilidad- vayan juntos y, en la medida de lo posible, en igual medida. 2. El gran peligro de toda democracia amplia proviene de la violacin de tal regla. La principal doctrina de la democracia es la igualdad, o sea, la igualdad de derechos an sin respetar los deberes, y su teora del poder otorga ste a la mayora, sin responsabilidad. 3. Cuando esto sucede, los derechos y los poderes recaen sobre una mayora numrica, mientras que los deberes y las cargas se limitan a una minora, lo que produce un equilibrio inestable, de donde surge la deshonestidad. 4. Quiero hacer aqu una distincin entre democracia y repblica porque el pueblo de los Estados Unidos, viviendo en una repblica democrtica, confunde generalmente los dos elementos de su sistema.... Una repblica es.... una forma de autogobierno cuyo principal propsito no es la igualdad, sino la libertad... Rompe la continuidad del poder para evitar
345

Vase Richard Rorty, Truth without correspondence to Reality, en Philosophy and social hope, Pinguin, 1999, pp. 36 y 39

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que se abuse de l, y aborrece tanto el poder irresponsable de muchos como el de uno. Rodea al individuo con las garantas previstas en la Constitucin y no le deja -ni a l ni al Estado- a merced de la determinacin de una mayora numrica. 5. En nuestro sistema, la garanta de las libertades y la maquinaria prctica del autogobierno provienen de la repblica constitucional; los peligros, de la democracia. 6. Las dos clases siempre existirn. Las diferencias de clase son el resultado del diferente grado de xito obtenido por los hombres ante las oportunidades que se presentaron ante ellos. En lugar de redistribuir entre las distintas clases lo adquirido por ellas, nuestra meta debera ser aumentar, multiplicar y extender las oportunidades. Esta es la tarea de la civilizacin. En la prosecucin de tales oportunidades todos debemos a los dems buena fe, respeto mutuo y mutuas garantas de libertad y seguridad. Mas all de esto, nada se puede afirmar acerca de deberes de un grupo sobre otro en un Estado libre. 346 En la interpretacin de Wendell Holmes, esta combinacin de doctrinas de la constituye la base filosfica y sociolgica para la

responsabilidad y su distribucin

jurisprudencia de equidad, que el sistema judicial se encarga de convertir en Ley, ya que el juez de la common-law, enfrentado a un nuevo caso, no decide de acuerdo con principios fijos que determinen estrictamente sus resultados. Antes al contrario, sopesa las consideraciones en conflicto siguiendo los dictados de su sentido de la equidad. El juez no aplica la ley existente: crea nuevo derecho.
347

Y cuando este derecho es el de daos, el sistema aboca a la por la

ampliacin paulatina de la esfera de proteccin del individuo, solo modulada

capacidad de pago de los entes contra los que se dirige la reclamacin por responsabilidad. Todo ello da cuenta de la estructura conceptual de un Estado prudencial que en Estados Unidos no ha traspasado los estadios de la previsin y la prevencin, sin llegar al de la precaucin (exceptuando el caso de las catstrofes). O, al menos, no en la acepcin que da Etwald al principio de precaucin, que hace jugar al Estado un papel relevante en un mbito
346

Para los cinco primero puntos, vase su Republican Government [1877], reproducido en On Liberty, Society and Politics: The Essential Essays of William Graham Sumner, Bannister, Robert C. ed., Indianapolis, Liberty Fund, (1992). Para el ltimo: [1911], What Social clases Owe to Each Other, NY: Harper & Brothers, (Caldwell, Idaho: Caxton Printers, 1974. Un esquema bsico de su pensamiento en mi: Presentacin. El darwinismo social de William Graham Sumner revisitado: contra la plutocracia, la democracia y el imperialismo, REIS, n 110, abril-junio 2005, pp. 201-212. Vase en http://www.mises.org/misesreview_detail.asp?control=31&sortorder=issue# la crtica del libro A Matter of Interpretation: Federal Courts and the Law, en que Antonin Scalia debate con Gordon Wood, Lawrence Tribe, Mary Ann Glendon, y Ronald Dworkin los criterios de interpretacin de la Common-Law. Tambin Ronald Dworkin, Law's Empire [1977], Belknap Press, 1988.

347

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que el sistema jurdico americano aplica cada vez con ms frecuencia a la esfera de las responsabilidades privadas (desde la responsabilidad mdica y hospitalaria hasta las consecuencias para la salud de la utilizacin por la industria de agentes cuya nocividad puede demostrarse). Sin embargo, en Amrica esta responsabilidad solo puede ser probada ex post facto, dejando a cada cual correr sus propios riesgos. Esto implica que sin un cierto nivel de precaucin el riesgo de que una accin comprometa la responsabilidad del individuo a posteriori aumenta hasta niveles inaceptables, por lo que el principio acaba imponindose igualmente, pero no de manera directa, sino indirecta, modulada por la aversin al riesgo de cada individuo (que pueden acabar en la crcel). Este enfoque es consecuencia, por un lado, de la aplicacin escrupulosa del principio de legalidad, establecido por primera vez en la Constitucin americana de 1776 -principio que opera como condicin por defecto de todo el sistema de seguridad jurdica y se sintetiza en la mxima: todo lo no expresamente prohibido est permitido-; y es consecuencia tambin de la renuencia tradicional norteamericana a cualquier forma de regulacin no estrictamente imprescindible, como consecuencia de la cual bajo el sistema del Common Law buena parte del derecho positivo es fruto no del ordenamiento jurdico formal sino de los precedentes establecidos por los tribunales. En conjunto todo ello maximiza las oportunidades de innovacin y libertad individual, al precio de incurrir en un nivel de riesgo que suele ser considerado inaceptable en Europa y en otros pases desarrollados. Esta diferencia de enfoque se observa tambin claramente en las negociaciones internacionales, ya versen sobre el Protocolo de Kyoto, como vimos, ya sobre la moratoria de los organismos genticamente modificados, en las que el contraste entre Europa y EEUU no puede ser ms ntido.348 Esta negativa a anticipar el riesgo a base de precaucin por parte del Estado o, ms bien, del Gobierno- no significa necesariamente despreocupacin para hacerle frente cuando se materializa en circunstancias catastrficas. En este punto puede llegar a suceder lo contrario, como veremos. Pero, al no contar con arreglos institucionales ni procedimientos legales preestablecidos, el sistema norteamericano se ve obligado a plantear toda la problemtica de la solidaridad en el momento en que ocurre la emergencia. Esto es lo que sucedi en el caso de las torres gemelas y, ms recientemente y todava con mayor
348

Para una posicin extrema, vase Susan George, Vers une offensive amricaine sur les OGM, Le Monde Diplomatique, May 2002, pp. 22 y 23, http://www.mondediplomatique.fr/2002/05/GEORGE/16492.

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dramatismo, en el caso del huracn Katrina, en el que el coste de la carencia casi absoluta de prevencin resulta ser un mltiplo de aqul, todava hoy incalculable.349 De ah que una reconsideracin de las reflexiones ms sobresalientes manifestadas con motivo de esta catstrofe resulte ilustrativa del estado de la cuestin en lo concerniente a la sociedad del riesgo y el Estado prudencial norteamericano. Es difcil encontrar entre estos comentarios la ms mnima defensa de la actuacin de la Administracin republicana de George W. Bush. Las reacciones durante los primeros das despus del desastre fueron una verdadera leccin de teora poltica y constitucional, que seguramente tendr repercusiones duraderas. A) Si hay algo que caracterice la pasada historia norteamericana en esta materia es la enorme alegra con que se ha venido llevando la cuestin del riesgo de inundaciones. Las crnicas de John Tierney para New York Times han hecho nfasis desde el da despus de la catstrofe del Katrina en dos necesidades: la de adoptar una poltica de prevencin efectiva y la de apelar a la innovacin tanto en materia de prevencin como para hacer frente a las emergencias.350 Su idea ms original no le corresponde a l, sino a Benjamn Franklin. Tierney no hizo ms que recuperar la idea de Franklin sobre la mejor forma de luchar contra el fuego y trasladarla de lugar mediante la tcnica de la apropiacin cruzada- para sealar la forma ms idnea de luchar contra el riesgo del agua, evitando caer en el riesgo poltico de la dependencia. En este punto la propuesta del columnista de NYT apuesta abiertamente por los principios de Previsin y Prevencin, rechazando de plano el Estado de precaucin en el que se ha venido cayendo, aunque de forma casi impremeditada. Un Estado al que culpabiliza de la desidia ciudadana frente al agua: John Tierney: En la mayor parte de su historia se temi al fuego mucho ms que al agua. [Sin embargo] Los urbanitas aprendieron a protegerse de l a travs de dos innovaciones introducidas en Amrica por Benjamin Franklin, al fundar un departamento contra incendios en Filadelfia y al establecer la primera compaa de seguros contra incendios. Otras muchas ciudades le siguieron, con cuerpos de

349

Tan solo en el regateo entre Washington y Luisiana para financiar la reconstruccin del sistema de proteccin contra riadas las cifras oscilan entre 3.000 y 30.000 millones de dlares, segn se pretenda que los diques ofrezcan garantas contra los huracanes de fuerza 3 o de fuerza 5. Vase Bush Pledges $1.5 Billion for New Orleans. Proposal Would Double Aid From U.S. for Flood Protection, Washington Post, 16-XII-2005, e informaciones similares.

350

Vanse sus columnas en NYT OP-ed: Ben Franklin Had the Right Idea for New Orleans (September 3, 2005); Magic Marker Strategy, (September 6); The Case for a Cover-Up, (September 10), y Going (Down) by the Book, (September 17).

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bomberos organizados a menudo por las propias aseguradoras, que tenan el mximo inters en estimular la seguridad del pblico. Sus clientes compartan ese mismo inters porque pagaban primas ms elevadas cuando vivan en barrios con mayor riesgo de incendio. A medida que el seguro contra incendios se convirti en una exigencia general de todos los propietarios, ellos y sus aseguradoras presionaron a los polticos para financiar brigadas de bomberos y para endurecer las ordenanzas de edificacin. El resultado es que el riesgo de incendio en Nueva York es hoy mas bajo que nunca................. [Por el contrario,] A partir de 1960, el Gobierno federal se hizo cargo del seguro contra inundaciones. Subsidi el seguro de la gente que viva en zonas propensas a las inundaciones, estimulando con ello la construccin de viviendas en reas que nunca se hubieran construido de otro modo. Pero, incluso con primas fijadas a precios de saldo, la mayora de la gente no se asegur contra inundaciones solo un tercio de las casas de Nueva Orleans tena seguro. La gente no se preocupa de protegerse por su cuenta porque se figura y est en lo cierto- que cuando llegue el desastre la FEMA les indemnizar. Dan el dinero con tal liberalidad que se ha convertido en una de las mejores herramientas de compra de votos de la presidencia moderna. Bill Clinton estableci el record de declaracin de desastres y el Presidente Bush bati el record de gasto en un solo Estado el de Florida- antes de las elecciones del ao pasado. Ahora le toca el turno a Nueva Orleans. Como Washington no mantuvo su promesa de proteger la ciudad, el Gobierno Federal debe reparar los daos y pagar un nuevo sistema de control de riadas. Ahora bien, ni Nueva Orleans ni ninguna otra ciudad de la costa ser nunca segura mientras su proteccin dependa de Washington. B) Paul Krugman observ que el primer reflejo de la administracin republicana, sin tratar de negar la responsabilidad y la necesidad de accin por parte de los poderes pblicos, consisti en descargar de ella al estrato federal y residenciar esta obligacin en los Estados y las ciudades. La respuesta es coherente con la poltica republicana de devolucin de la responsabilidad sobre las catstrofes a los poderes pblicos subnacionales, asumiendo tan solo el Gobierno Federal una posicin subsidiaria. Tal poltica es congruente con la orientacin tradicional de este partido, heredada de la divisin de los padre fundadores

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entre republicanos anticentralistas

y libertarios- y federalistas -igualitaristas y

centralistas-.351 Esta poltica haba sido enunciada al comienzo del primer mandato presidencial de Bush, aplicndola ya a las situaciones de emergencia: Observen en primer lugar el testimonio ante el Congreso de Joseph Allbaugh en 2001 -la primera persona a quien el Presidente Bush eligi para dirigir la Federal Emergency Management Agency-. FEMA, dijo, debe hacer nfasis en la Responsabilidad y en la Rendicin de cuentas (con letras maysculas y negritas en la declaracin original). Repiti la frase varias veces. Lo que el seor Allbaugh parece haber querido decir es que los gobiernos locales y estatales no deban contar con la FEMA para sacarles las castaas del fuego si ellos mismos no se preparaban adecuadamente para los desastres. Son ellos quienes tienen que aceptar la responsabilidad de proteger a sus electores y hacer frente a ella si no lo hacen. ( NYT 9, Septiembre, 2005). C) Ahora bien, una vez ocurrida la catstrofe, las administraciones ms directamente

afectadas la ciudad y el Estado- descargaron su responsabilidad sobre el nivel federal aduciendo que tanto la inversin preventiva en los diques como las operaciones de evacuacin y el remedio de la catstrofe misma son tareas titnicas, inaccesibles a las capacidades de las instituciones subnacionales. Ni siquiera Bush fue capaz de mantener al gobierno federal al margen de este tipo de emergencias,352 aunque sin extraer las consecuencias que de ello se derivan para la poltica fiscal.353 El problema que se suscita en este punto no es el de la distribucin de competencias y responsabilidades entre los diferentes niveles del poder poltico y la administracin, sino la diferencia entre esta distribucin en circunstancias ordinarias y la que emerge con motivo de la ocurrencia de la emergencia catastrfica as como del esfuerzo necesario para su prevencin-. Esto es,
351

Vase J. Ellis, Founding Brothers. The Revolutionary Generation, Alfred A. Knopf, NY, 2000. La polmica llega hasta hoy. Para el instituto Von Mises ni siquiera un gobierno libertario puede imponer obligaciones a los Estados, y mucho menos los jueces a quienes se deben las invasiones ms graves del gobierno en la vida prievada-. De lo que se trata es de negar pura y simplemente la legitimidad de la accin de unos y otros, ms all de una lista mnima y tasada de cuestiones. Vase J.H. Huebert Can Judges Save Us From Statism? , November 29, 2005: http://www.mises.org/story/1976.
352

Vase Bill Sammon Bush seeks to federalize emergencies, The Washington Times, September 27, 2005.

353

Vanse E. J. Dionne Jr., Fiscal Policy: Why 'Stupid' Fits, TWP, Sept. 23, 2005; A23;Peggy Noona Whatever It Takes Is Bush's big spending a bridge to nowhere?, The Wall Street Journal (TWSJ), September 22, 2005.

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el problema de los lmites de la subsidiariedad y la necesidad de una intervencin federal de ltima instancia. La idea constitucional es bien simple: A national disaster requires a national response. Casi podra decirse que en este tipo de situaciones lmite es donde se pone de relieve con mayor evidencia la percepcin que unos y otros tienen del hecho nacional. Sin embargo, la idea podra extrapolarse hasta el nivel global salvadas las diferencias en el nivel de solidaridad esperado-, pasando por los niveles trasnacionales intermedios: Oliver Thomas (Presidente del New Orleans City Council): Quiere usted decirme que en la nacin ms rica del mundo la gente esperaba que una ciudad pequea, con menos de medio milln de personas, sera capaz de manejar un desastre como ste? Slo pensarlo resulta ridculo. Andrew Kopplin (jefe de gabinete del Gobernador Blanco): este es un desastre natural mucho mayor que lo que cualquier Estado puede afrontar por s mismo, y mucho menos un Estado pequeo y relativamente pobre ( NYT 11, Septiembre, 2005). D) El debate entre los senadores de Luisiana y el Presidente puso de manifiesto que el problema de los diques era perfectamente conocido as como las otras dos amenazas mayores de catstrofes: el pasado ataque terrorista a las Torres y el futuro terremoto de San Francisco-, pero al evaluar el coste-beneficio de la inversin correspondiente ni la Administracin ni el propio Senado le haban otorgado la prioridad adecuada, dedicando los recursos a otros proyectos polticamente ms rentables (pork-barrel). Aparece aqu, por un lado, el grado de prioridad otorgado a la prevencin de catstrofes y, por otro, el problema de la relacin entre el nivel del gobierno obligado a intervenir y a proporcionar los recursos y el nivel en el que debe ubicarse la responsabilidad de la gestin. Y esto apela igualmente al diseo institucional necesario para reintroducir en el sistema poltico un mnimo de altruismo (de verdadero federalismo, cabra decir), a fin de rescatarlo del pantano del chalaneo y el intercambio de favores (log-rolling): o sea, el lugar de la tica pblica en la vida poltica. John Tierney: Qu van a hacer los investigadores del Congreso? Empezar por analizar todos esos proyectos (pork-barrel) fruto del chalaneo poltico? Sospecho que no. Mi prediccin osada es que llegarn a dos descubrimientos: Primero, que se cometieron muchos errores, aunque por gente que no pertenece al Congreso. Segundo,

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que hay que gastar ms dinero en la prevencin de inundaciones a lo largo y ancho de toda Amrica. Algunos escpticos de fuera de esta casa dirn que convendra dejar que ese dinero lo administrasen los alcaldes y gobernadores de las zonas propensas a las inundaciones, ya que son ellos quienes perdern sus puestos si en lugar de hacerlo se lo gastan en enredos y permiten que ocurran desastres. Pero no, los miembros del Congreso concluirn que la nica gente fiable a la hora de gastarse las perras son ellos . (NYT 10, Septiembre, 2005). E) Krugman afirm, categricamente, que el problema central es que el Presidente Bush y su administracin no creen en el gobierno ni en el sistema poltico en que viven, o, lo que es peor, slo creen en l como fuente de beneficios privados y lugar para colocar a los amiguetes (como el Director de la FEMA, que no tena la ms mnima cualificacin para el puesto) y, una vez ocurrida la emergencia, para elevar el umbral del gasto que pueden contraer sin respetar las reglas de contratacin pblica, para conceder los contratos a los amiguetes de Bush y de Cheney (Halliburton y dems) -se encarg de aadir la columnista Maureen Dowd-. Esto no es gobierno limitado; es la destruccin del gobierno. La catstrofe sirve para hacer notorias todas estas carencias y algunas fechoras-, de modo que el sistema poltico democrtico es el nico que puede corregirlas, eligiendo a gente demcrata, apta y honesta, y no a partidarios de un gobierno del no puedo: Hugh Kaufman (de la Agencia de Residuos Solidos y Respuesta frente a Emergencias): El presupuesto haba sido recortado y haban nombrado para puestos polticos clave a asnos completamente ineptos. (NYT 12, Septiembre, 2005). Maureen Dowd: Stuff happens. And when you combine limited government with incompetent government, lethal stuff happens. (NYT 3, Sept. 2005). I understand that politicians are wont to put cronies and cupcakes on the payroll. I just wish they'd stop putting them on the Homeland Security payroll. (NYT 10, Sept., 2005) Paul Krugman: At a fundamental level, I'd argue, our current leaders just aren't serious about some of the essential functions of government. They like waging war, but they don't like providing security, rescuing those in need or spending on preventive measures. And they never, ever ask for shared sacrifice. Yesterday Mr. Bush made an utterly fantastic claim: that nobody expected the breach of the levees. In fact, there had been repeated warnings about exactly that risk.

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So America, once famous for its can-do attitude, now has a can't-do government that makes excuses instead of doing its job. And while it makes those excuses, Americans are dying. 354 Al da siguiente de que el Presidente Bush leyera su Discurso sobre el Estado de la Unin de 2006, la Oficina de Responsabilidad del Gobierno dependiente del Congreso, con mayora republicana- dio a conocer sus observaciones preliminares sobre la preparacin y la respuesta de la administracin republicana frente a los huracanes Katrina y Rita. Las conclusiones de este primer informe fueron contundentes: se registr un colapso total en los tres apartados cruciales: a) ausencia de un liderazgo claro y decisorio; b) inexistencia de una fuerte planificacin anticipativa, de programas de entrenamiento y de ejercicios previos, y c) inexistencia de las capacidades necesarias para hacer frente a la ocurrencia de una catstrofe de envergadura mayor. No resulta extrao que el Presidente confesara propsito de la enmienda en su discurso del da anterior, sealando que su sociedad compasiva, decente y esperanzada significa una sociedad que va en ayuda de sus compaeros ciudadanos en tiempos de sufrimiento y emergencia, permaneciendo con ellos hasta que puedan reponerse y valerse por s mismos. Habl de la sociedad; no dijo nada del Estado y mucho menos de su gobierno.355 F) David Brooks es todava ms crtico con la Administracin y considera que el Plan de preparacin contra la emergencia de Nueva Orlens debera figurar entre las mayores maravillas de la raza humana a ttulo de modelo de colapso institucional-. Por no haber nada previsto ni siquiera haba planes para evacuar a los presos, ni para mantener un mnimo de orden, pues lo que primero colaps fue el sistema legal y judicial.356 La falta de
354

Vase Paul Krugman, A Can't-Do Government, NYT, September 2, 2005. Posteriormente la investigacin del Senado revel que La Casa Blanca Haba sido directamente informada de este riesgo horas antes de la catstrofe, de ah su negativa a remitir la documentacin correspondiente a la Comisin. Vase Eric Lipton, White House Was Told Hurricane Posed Danger (NYT, 24-01-2006) y White House Declines to Provide Storm Papers (NYT, 25-01-2006). Vase Statement by Comptroller General David M. Walker on GAOs Preliminary Observations Regarding Preparedness and Response to Hurricanes Katrina and Rita, Government Accountability Office: http://www.gao.gov/new.items/d06365r.pdf. Un comentario en: Spencer S. Hsu y Amy Goldstein, Administration Faulted on Katrina. GAO Report Blames Bungled Response on Failures That Started at the Top, The Washington Post, February 2, 2006; A05. El discurso del Presidente We Strive to Be a Compassionate, Decent, Hopeful Society, Transcript of President Bush's State of the Union address, The New York Times, 31, enero, 2006.

355

Vase Peter Applebome y Jonathan D. Glater, A Legal System in Shambles, NYT, 9-XI-2005. La descripcin paso a paso del derrumbe de la confianza en el Estado la hicieron Eric Lipton, Christopher Drew, Scott Shane y David Rohde, Breakdowns Marked Path from Hurricane to Anarchy, NYT, September 11, 2005.

356

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estrategias de prevencin condujo al espectculo de la Cruz Roja pagando hoteles de lujo durante semanas a miles de evacuados.357 Paradjicamente, sin embargo, eso no beneficia un pice a quienes reclaman la conveniencia de la vuelta al Estado progresista y benefactor. Ms bien, deteriora la fe en l y apoya la creencia de que este tipo de fallos es algo endmico, colocando del lado liberal la carga de la prueba sobre la necesidad de la accin del Estado, frente a quienes sostienen la tesis del fallo institucional generalizado. Eso s, Brooks deja a salvo el ncleo bsico del Estado (bsicamente, el orden pblico): David Brooks: Por supuesto, lo que necesitamos es un gobierno limitado pero enrgico (NYT 12, Septiembre, 2005). Por su parte, los republicanos han venido predicando las bondades de una nueva y radical poltica contra la pobreza en la zona del desastre, con vacaciones fiscales para las inversiones, suspensin de la regulacin laboral, cheques para vivienda en lugar de provisin directa de residencia y cuentas de emergencia para la asistencia sanitaria, en lugar de ayuda mdica, junto a cheques de 7.500 dlares por alumno para pagar la escuela cualquier tipo de escuela: pblica, privada o chrter-.358 Esta sera la ocasin pintiparada para ensayarla,359 pero no parece que ni unos ni otros estn dispuestos a hacerlo, no sea que d resultado y haya que aplicarla en todas partes. Esto no parecen desearlo los propios republicanos, que vienen utilizando el mensaje de la Heritage Foundation como simple propaganda contra las polticas intervencionistas; pero tampoco entusiasma a los demcratas porque, si diera resultado, la nueva poltica antipobreza dejara de ser un recurso de poder. G) El Katrina sirvi sobre todo a los editorialisitas del Instituto Von Mises para verificar la profeca autocumplida: un gobierno es siempre un gobierno, como un perro es siempre un perro. No es que el Estado halla fallado en esta ocasin; es que falla siempre; es su forma de ser. La deontologa y la capacidad de organizacin eficiente del servicio pblico que recibieron merecidos elogios el 11/S-, simplemente no existe. Para los defensores del capitalismo libertario resulta irrelevante que toda la teora moderna de las organizaciones se base en la apuesta por estructuras de recursos humanos impulsadas por incentivos de

357 358 359

Vase Blaine Harden, Red Cross Paying Hotel Bills for Thousands, TWP, September 10, 2005 Vase Jacob Weisberg, The Conservative War on Poverty. Bring it on, Slate, Sept. 22, 2005. Vase David Brooks A Bushian Laboratory, NYT September 18, 2005.

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reconocimiento, propios de las burocracias profesionales.360 Todo eso no importa. Confiar en el gobierno solo conduce al escndalo y a la ineficiencia. La pretensin de hacer que el Gobierno juegue un papel en la prevencin de catstrofes interfiere la accin de previsin privada a travs del mercado y desarma a la sociedad. FEMA debe desaparecer. Y cuando ocurre una crisis, lo mejor que puede hacer el Estado es protegerse contra su propia ineptitud, entregando la gestin al sector privado. Lo dems es planificacin central y nacionalizacin socialista.361 La mejor prueba de todo ello la encuentra Walter Bloch en el hecho de que el principal responsable de la catstrofe no fue FEMA, que poco o nada poda hacer por evitarla, sino el arma de ingenieros o sea, el Gobierno-, encargado de mantener unos diques insuficientemente elevados, dbiles y con escasa capacidad de desage. Pero ah estaban! El Gobierno, como siempre, haba asumido la tarea de proporcionar seguridad, haciendo que la gente se confiase, y al final la haba dejado tirada. Eso es lo malo de dejar que el gobierno desplace al mercado: la gente se confa y, cuando vienen mal dadas, las quejas al maestro armero. El peor riesgo es el riesgo poltico. En cambio, si hubiera sido el mercado el encargado de la urbanizacin, ya hubiera tenido buen cuidado de edificar sus torres solo en zonas seguras, aunque no existieran diques. En este punto Bloch coincide con Peridis, que piensa que la reconstruccin no puede reproducir los mismos errores del pasado y debera devolver al agua lo que es del agua, dejando amplias zonas de espacios pblicos inundables, para no confiar slo en diques enormemente caros y, finalmente, destructibles. Pero las conclusiones de uno y otro son contrapuestas. Donde Peridis ve la accin prudencial de las instituciones pblicas orientando la reconstruccin en bloques de viviendas al estilo europeo, con criterios de urbanismo moderno, Bloch solo ve un bosque de torres Trump. 362

360

Vase Henry Mintzberg, Mintzberg on Management, Free Press, 1989. Una sntesis en: http://www.12manage.com/methods_mintzberg_configurations.html.
361

Vanse William Anderson: Katrina and the Never-Ending Scandal of State Management http://www.mises.org/story/1909; Christopher Westley , FEMA Should Be Shut Down, September 12, 2005, http://www.mises.org/story/1908; Llewellyn H. Rockwell, Jr., Katrina and Socialist Central Planning, October 10, 2005: http://www.mises.org/story/1934.
362

Vanse Walter Block Then Katrina Came, September 05, 2005, http://www.mises.org/story/1903 y Jos Mara Prez Peridis, La ltima oportunidad para Nueva Orlens. Urbanismo nuevo o catstrofe anunciada, El Socialista, Edicin Impresa, Nmero 663, Octubre 2005, p. 4: http://www.elsocialista.es/.

167

David Brooks no se pronuncia al respecto solo afirma: ...toda crisis es una oportunidad.... La primera regla para el esfuerzo de reconstruccin debera ser: que nada sea como antes. La mayora de la gente ambiciosa y organizada haba abandonado las reas interiores de Nueva Orleans hace mucho tiempo, dejando atrs barrios en los que las tres cuartas partes de la gente era pobre. (NYT 8-IX-2005) Pero la pretensin del Presidente Bush de reconstruir la costa del Golfo tras la catstrofe desde el gobierno federal provoca hilaridad entre los comentaristas de este Instituto. Es que el Presidente se ha convertido al liberalismo? (al liberalismo progresista norteamericano, se entiende). Para hacerle desistir de la idea Clifford F. Thies repasa los resultados de esta poltica: Detroit, la ciudad con mayor proporcin de votantes liberales, es la capital del desempleo; Gary (Indiana), la segunda ms liberal, es la capital del crimen; la Nueva York anterior a Giuliani estaba cayendo en el sumidero liberal del dficit y los impuestos crecientes, el abandono de la clase media, el aumento del crimen, la desmoralizacin de la polica, el colapso de las infraestructuras y la cada demogrfica. Todo ello cambi con el cambio de orientacin del voto. En general Thies observa correlacin entre la proporcin entre el voto liberal y la decadencia demogrfica de las ciudades.363 El que esta correlacin sea espuria o que la decadencia demogrfica y econmica impulse la preferencia colectiva por la proteccin no parecen preocuparle. Pues bien, si todo esto proporciona enseanzas bien claras con motivo de la ocurrencia de catstrofes como el Katrina, todava resulta ms ilustrativo para enjuiciar la pretensin de crear una agencia nacional de prevencin de la gripe aviar.364 Ni siquiera en un terreno en el que el Estado tiene plana legitimidad para actuar como el de la lucha contra el crimencabe apelar a la legitimidad de una accin preventiva instrumentada a travs de impuestos o subvenciones a la accin preventiva del sector privado -que no son ms que acciones redistributivas, basadas en el argumento falaz de las externalidades.365 El Estado debe ser mnimo en todo. Ah, y de Estado prudencial, ni hablar. H) La reaccin nacional frente al Katrina, o, ms bien, la falta de reaccin es algo que quedar largo tiempo en la cabeza de las americanos. Esos das la palabra ms repetida
363

Vase Clifford F. Thies, Can Government Build Cities?, Sept. 19, 2005, http://www.mises.org/story/1918.
364 365

Vase Jeffrey Tucker , Bush's Fowl Play, November 9, 2005: http://www.mises.org/story/1960.

Vase D.W. MacKenzie, Is Crime Prevention Wasteful? Should It Be Taxed?, November 22, 2005 http://www.mises.org/story/1941.

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entre los comentaristas fue vergenza366 Por no hablar de la reapertura de la herida racial,367 nunca hasta ahora tan claramente percibida: Dan Barry: Que haya un cadver en Union Street no puede resultar chocante. Tras el huracn de la ltima semana, hay cientos, probablemente miles. Lo que produce impacto es que en una calle del centro de una gran ciudad americana un cadver pueda descomponerse das y das, como carroa, y que eso sea aceptable. Bienvenidos a Nueva Orleans en el post-apocalipsis, medio abrasada, medio inundada: pestilente, misteriosa, artificialmente tranquila.368 Paul Krugman: La raza es la principal razn por la que Amrica trata a sus pobres ms duramente que ningn otro pas avanzado. Por un margen de tres contra uno los afro-americanos creen que la ayuda federal tard tanto en llegar a Nueva Orleans en parte porque la ciudad era pobre y negra. Por un margen similar, los blancos no estn de acuerdo.369 Pero el debate sobre el Katrina dista mucho de limitarse a las cuestiones ms cruciales de la poltica interior americana. Ante la humillacin de una gran potencia que ha demostrado ante todo el mundo ser incapaz de cuidar de 500.000 personas en Nueva Orlens, toda la accin del Estado ha de revisar sus prioridades, y especialmente desescalar la envergadura, la duracin y el alcance de la accin exterior de EEUU. En cierta medida, la impotencia de la administracin republicana hace recuperar aliento a quienes defienden el carcter aislacionista tradicional frente a los defensores de un cierto excepcionalismo norteamericano en el papel de gendarme del mundo libre.370 Si no somos capaces de poner diques en Nueva Orlens afirman los crticos- cmo vamos a servir de dique de contencin frente a la guerra civil en Irak? Es mejor devolver esa responsabilidad a los propios iraques, lo que significara, adems, obligarles a ponerse de acuerdo (pero, puede hacerse eso, despus de haber destruido sus infraestructuras y su

366

Vanse Maureen Dowd United States of Shame, NYT, September 3, 2005: y Nicholas D. Kristof , The Larger Shame, NYT, September 6, 2005 Significativamente, Joseph E. Stiglitz titul su tribuna: El 'tsunami negro' , El Pas, 18-09-2005 Vase Dan Barry, Macabre Reminder: The Corpse on Union Street, NYT, September 8, 2005. Vase Paul Krugman, Tragedy in Black and White, NYT, 19 september, 2005

367 368 369 370

Vase Michael Ignatieff (Ed.), American Exceptionalimsm and Human Rights, Princeton University Press, 2005.

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Estado, por muy imperfecto que fuera ste, en una guerra que no respet la legalidad internacional?): Michael Mandelbaum, (autor de The Case for Goliath: How America Acts as the World's Government in the 21st Century): La actual presencia militar de EEUU en Irak es como los diques y compuertas de Nueva Orleans en las inundaciones. El equivalente de la inundacin en Irak es la Guerra civil entre los Sunnis, los Shies y los Kurdos. Eso es lo que la fuerza militar nortemericana trata de contener. Thomas L. Friedman: Pueden imaginar ustedes que el Seor Bush tenga que ir al Congreso esta semana a pedir otros cien mil millones para arreglar Irak cuando toda una ciudad norteamericana necesita ser reconstruida? Porque no se crean que el drama del Katrina va a desaparecer de la Televisin. Ni el infierno tiene tanta furia como los periodistas cuando encuentran una historia tan atractiva para la Televisin, en la que ellos son los hroes. (NYT Septiembre 9, 2005). Hasta aqu los comentarios entresacados los das y semanas que siguieron a la catstrofe de una prensa abrumada ante la radical imprevisin frente a una catstrofe perfectamente previsible y reiteradamente anunciada. Cuanto ms tiempo transcurre, ms difcil resulta comprender tanto la dejadez y la escasa prioridad otorgada a la inversin en seguridad como la alegra con que unos y otros rivalizaban ms tarde en anunciar y aprobar gastos sorprendentemente elevados que podran haberse minimizado con una inversin anticipativa y regular. Los titulares de los artculos aparecidos en Open Democracy bajo el epgrafe general de Impeach the President son bien explcitos y sintetizan tanto la magnitud como lo incomprensible de que todo esto ocurriera dnde y como ocurri, y de que fuera seguido de tal cantidad de despropsitos. El triple fallo del Katrina: tcnico, tico y poltico; Nueva Orlens o Baghdah?; El segundo desastre del Golfo para Bush; despus del Katrina, un gobierno a la deriva; El Huracn y el imperio.....371. Por su parte, seis meses despus TVE abra el telediario de su primera cadena

anunciando que para el carnaval de Nueva Orlens de 2006 apenas el 30% ms pudiente de los habitantes ha podido regresar a la ciudad, por lo que los desfiles apenas contaron con gente de color: A esto ha llegado EEUU hoy. Washington se ha olvidado de lo que ocurre en Nueva

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Entre el 2 y el 27 de septiembre el Katrina domin el debate de OD sobre el epgrafe general titulado The politics of climate change: http://www.opendemocracy.net/globalizationclimate_change_debate/debate.jsp.

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Orlens afirmaba un buen americano, miembro de la asociacin nacional del rifle a El Pas Semanal esa misma semana.372

372

Vase Yolanda Monge, Nueva Orlens, seis meses despus, El Pas Semanal, n 1535, 26-II2006.

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19.- Sobre el papel del Gobierno y los procesos de eleccin social

Pero, dejando a un lado las implicaciones polticas del Katrina, de todo ello surge espontneamente un debate mucho ms estructurado acerca del papel del Gobierno. Para el director del programa de polticas urbanas y de medio ambiente del Occidental College (Los ngeles), Peter Dreier, la debacle es una simple sombra producida por la luz que emana de la ideologa conservadora del gobierno innecesario, al incidir sobre las realidades de la vida diaria. Una sombra que resulta perfectamente coherente con el hecho de que EEUU sea el pas industrializado en el que se pagan menos impuestos sobre todo, los ricos-, que tiene la menor regulacin empresarial, de consumo, urbanstica, medioambiental y de trabajo, adems de la ms nfima red de seguridad para atender la salud, la pobreza y los problemas de la infancia. Un pas que ostenta una tasa de mortalidad infantil igual a la de Malasia. Adems, por si todo ello fuera poco, el programa conservador ha puesto en su frontispicio el slogan starving the beast (acabemos con el monstruo del Estado, por inanicin). El Katrina ha permitido finalmente materializar aquel sueo conservador, ya que nunca antes se haba visto un gobierno tan paralizado. En ningn otro pas moderno ha llegado la inoperancia gubernamental hasta el punto de hacer reaparecer la amenaza de clera!. Amartya Sen piensa que la primera caracterstica de las democracias y la ms valiosa- es que bajo este rgimen no ocurran tales cosas. El Katrina desmiente a Sen, a no ser que se piense que EEUU no es una democracia. O, ms bien, ratifica la idea de Graham Sumner acerca del antagonismo entre Constitucin y Democracia,373 en un pas, como EE.UU., que disfruta de la Constitucin liberal ms vieja del mundo, y en la que la poltica conservadora dispone siempre de la posibilidad de apelar a la Constitucin para bloquear cualquier iniciativa que no disponga de la entidad y el empuje suficientes para elevarse a la categora de enmienda de la Constitucin. Porque de lo que caben pocas dudas es de que la gran polmica revisada en pginas anteriores versa sobre algo ms que las polticas puntuales aplicadas por las administraciones turnantes. Lo que emerge del debate sobre el Katrina es la puesta en cuestin del papel de los poderes pblicos en la sociedad norteamericana de nuestro tiempo, y ello merecera ser objeto de una iniciativa de tipo constitucional.
373

Vanse mi trabajo Presentacin: El Darwinismo social de William Graham Sumner revisitado: Contra la plutocracia, la democracia y el imperialismo, ya citado.

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En este sentido, por mucho que nos encontremos ante un asunto trgico, el Katrina podra pasar a la historia como el pretexto para desencadenar un debate constitucional extremadamente instructivo probablemente porque ese es el precio que cuesta abrir los grandes debates societales-. Ahora afirma Dreier- el pblico americano sabe los efectos de no tener regulacin sobre dnde y cmo construir casas seguras y de no tener otras muchas cosas presas, diques, puentes, etc. Y de tener un Gobierno que pide 400.000 millones para hacer la guerra en Irak -la cuarta parte del presupuesto total estimado para hacer frente a las consecuencias del Katrina- pero cuya primera reaccin tras la catstrofe fue pedir donaciones caritativas para las vctimas pobres de Nueva Orlens. Un Gobierno que tiene la arrogancia de echar la culpa de su estado a las vctimas por no haber cumplido las rdenes de evacuacin como si todo el mundo tuviera un todo-terreno con el tanque lleno a la puerta de su casa y una segunda residencia en zona segura adonde ir! Y, en caso de tenerlo, como si hubiera carreteras y planes de evacuacin! que no las haba, como se observ en Galveston (Texas) el 21 de septiembre, con motivo de la amenaza del huracn Rita en un lugar en que ya murieron 8.000 personas en 1900 y que debera disponer de ese tipo de planes!-. Y, en lo que se refiere a la prctica de la poltica, aquella actitud ideolgica es el caldo de cultivo que propicia la consideracin del gobierno como un simple botn a repartir entre los amiguetes, sin la menor consideracin hacia la competencia de los nombrados. Total, si el Gobierno no tiene nada que hacer, los nombrados no van a tener ocasin de hacerlo bien ni mal! Una vez corrido el velo que tapaba lo que esconde esta ideologa, el razonamiento prosigue: Peter Dreier: El desastre del Katrina plantea una pregunta ms amplia: Qu responsabilidad tiene el gobierno federal si es que tiene alguna- de proporcionar a los americanos casas decentes, acceso a la atencin sanitaria y la oportunidad de tener un trabajo con que obtener un salario que les permita vivir? Debe el gobierno ayudar a la gente a hacer frente a las vicisitudes del ciclo econmico, a las desigualdades de la economa de mercado o, simplemente y sin ir ms lejos, a la mala suerte? Los conservadores son capaces de gastar miles de millones de dlares en rescatar a la gente y a las empresas de un desastre natural, como un huracn o un terremoto, pero no de un desastre producido por el hombre, como la pobreza crnica, el desempleo o el no disponer de un techo bajo el que cobijarse. Tenemos un FEMA para paliar un desastre natural pero nada que equivalga actualmente a la Works Progress Administration (WPA) de la era de la Depresin para paliar los desastres humanos con que hacer

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frente al cmulo de necesidades humanas asociadas a la pobreza en Nueva Orlens y en otras partes. . El Katrina subraya tambin la necesidad de reordenar las prioridades nacionales. Y subraya igualmente el desastre humano al que nos enfrentamos, resultado de varias dcadas de ascenso de las ideas de la derecha y de dominio empresarial sobre el gobierno federal, que ensalza a las fuerzas del Mercado, el individualismo y la caridad privada por encima de la responsabilidad pblica y el bien comn. 374 Esto es, Peter Dreier propugna arrumbar definitivamente la ideologa darwinista

inoculada por William Graham Sumner sobre el cuerpo de la sociedad americana. Pero, como haba previsto aunque no deseado- el propio Sumner, eso solo puede hacerse adoptando una enmienda constitucional. Se trata ciertamente de una tarea titnica, situada en los antpodas de la ideologa que orienta a la administracin republicana que, adems, ha conseguido controlar de forma duradera buena parte del sistema judicial-. La conclusin de Dreier viene a unirse a la de Krugman y otros analistas liberales sobre el papel del Estado en catstrofes, como el huracn Katrina, y en otros muchos asuntos- al sealar que las dos posiciones enfrentadas en este tipo de debates resultan irreconciliables y la disyuntiva solo puede resolverse optando por una de ellas mediante el procedimiento democrtico de eleccin social. Pero, es probable que esto ocurra a travs del sistema electoral ordinario? Probablemente no, porque ste no es el procedimiento para decidir sobre cuestiones singulares, ya que la teora de la eleccin social, indica que los resultados de una eleccin nunca se refieren a problemas concretos, sino al conjunto de temas de la agenda poltica explcita o implcita- que se presentan en el proceso electoral subsumidos en hazes de cuestiones o programas de partidos-, cobijados cada uno de ellos bajo el paraguas del liderazgo poltico de un dirigente. Sin embargo, en la tradicin de las democracias liberales occidentales con libertades de opinin y prensa privilegiadas por la Constitucin- el proceso de elaboracin de la agenda poltica a debatir en cada eleccin se ve conmovido con relativa frecuencia por la irrupcin de asuntos que poco o nada tienen que ver con las principales preocupaciones de los ciudadanos en ese momento particular, ni siquiera con las grandes cuestiones societales. Tales asuntos no son otros que los escndalos que frecuentemente se encargan de trastocar la agenda prefijada o deseada por los dirigentes polticos en ejercicio, o en la oposicin-. La irrupcin imprevista
374

Peter Dreier Katrina in Perspective: The disaster raises key questions about the role of government in American society, Dissent, Summer 2005 (September), http://www.dissentmagazine.org/menutest/.

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de uno de esos escndalos polticos marca de modo inevitable el debate electoral porque el escndalo disfruta siempre de prioridad meditica sobre cualquier otro asunto, determinando el cuadro de prioridades y problemas de la agenda puesta a discusin en cada proceso de eleccin social. En un conjunto de trabajos bien conocidos, Markovitz y Silverstein375 definieron esta forma de escndalo como un abuso de la tradicin liberal que inevitablemente culmina con la celebracin de los valores de esa misma tradicin. Desde esta perspectiva, el escndalo poltico desempea un papel purificador, como se puso de manifiesto, por ejemplo, en el asunto Watergate, tras el cual el impeachement del Presidente Nixon termin reafirmando el pacto fustico del pueblo americano con su Presidente. Cabra continuar el razonamiento de los autores -ms all del perodo de tiempo analizado en su obra- concluyendo que el escndalo Levinsky, bajo la Presidencia de Clinton, culmin en una verdadera liturgia de consagracin de los valores de la tolerancia y el perdn de la esposa norteamericana ante los deslices sexuales de su marido dbil, pero arrepentido-, con la consiguiente apoteosis de la vida en familia y el respeto a la moral y a las creencias religiosas tradicionales, que seran el capital poltico exhibido como principal leit-motiv de las campaas electorales de los dos contendientes al trmino de su mandato: Al Gore y George W. Bush. Esto es, el escndalo tiene la virtud de desviar la atencin del sistema poltico desde los asuntos ms relevantes del momento hacia los asuntos capaces de alcanzar mayor visibilidad meditica. Sin embargo, pese a la extraordinaria variedad de asuntos sobre los que versaron la multitud de escndalos polticos de la posguerra, Markovittz y Silverstein detectan tras buena parte de ellos los verdaderamente relevantes- la violacin del procedimiento de acceso al poder como ncleo bsico del funcionamiento de la democracia. De modo que, bajo la apariencia de la mayor frivolidad, del puro espectculo meditico y del engolfamiento en el cotilleo poltico, los grandes escndalos constituyen el mecanismo por excelencia para castigar la violacin de las reglas fundacionales de la democracia de las reglas de procedimiento, no de los contenidos bsicos de las polticas-, para restablecer su orden original y para desencadenar la celebracin peridica del rencuentro mediante grandes De modo que en estos casos sealados, a la mayor visibilidad le ceremonias rituales.

acompaa un elevado grado de prioridad en la preservacin de la pureza de la democracia liberal. Esto es lo que sucedi en los dos ltimos grandes cambios de orientacin
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Andrei Markovitz & Mark Silverstein, The Politics of Scandal: Power and Process in Liberal Democracies, Holmes & Meier Publishers (1989).

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experimentados por la poltica espaola en el ltimo decenio: en las elecciones de 1996 el leit motiv fueron los escndalos FILESA y GAL (relacionados, obviamente con la financiacin de los partidos y el respeto a las reglas bsicas del Estado de derecho). Y ocurri tambin en las elecciones de 2004 en Espaa, aunque en este caso el detonante fuera el intento de apropiacin de la informacin sobre el terrorismo por parte del ejecutivo saliente, aprovechando ese monopolio para manipular y rentabilizar a su favor la conmocin y el espanto de la opinin pblica tanto nacional como internacional, a travs de la ONU- frente a los atentados del 11.M (impidiendo la ms mnima asociacin del terrorismo islmico con la poltica exterior del gobierno en la guerra de Irak, lo que, obviamente, favoreca a la oposicin), acusando enseguida a sus oponentes de la enormidad de haber estado detrs de los atentados y/o de haberlos aprovechado para acceder al poder de forma ilegtima. De ah que The Economist
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seale que no hay nada ms efectivo de cara a minar el

liderazgo republicano en la Norteamrica actual que la sucesin de escndalos de corrupcin que alcanzaron su mxima expresin el 3 de enero de 2006, al ser declarado Jack Abramoff culpable de conspiracin para corromper a funcionarios pblicos, fraude y evasin de impuestos. Y ello precisamente en el ao en que se celebran las elecciones intermedias de este segundo mandato del Presidente Bush. Hay que tener en cuenta que Jack Abramoff haba presumido anteriormente de disponer de un plan para expulsar definitivamente a la izquierda del poder en Norteamrica. El plan no era otro que utilizar los beneficios del monopolio del juego concedido a las reservas indias para controlar y corromper todo el sistema poltico republicano. De modo que el escndalo rene, adems, el requisito de afectar al ncleo fundacional del procedimiento democrtico, requerido, segn Markovittz y Silverstein, para suscitar una de aquellas ceremonias rituales de renovacin de la fe en el sistema al modo en que los tracios y los primeros griegos se reencontraban con la alegra de vivir en colectividad, como si esta fuera su segunda naturaleza, mediante los cantos rficos y las orgas dionisacas. Sin embargo, para el semanario liberal a efectos de producir un cambio de orientacin en la direccin poltica no basta con que el escndalo Abramoff mine el liderazgo del presidente saliente. Para hacer efectiva tal erosin se precisa la emergencia de un liderazgo alternativo, adecuado a la nueva prioridad introducida por el escndalo. Al tratarse en este caso de una erosin que afecta al ncleo tico esencial para el buen funcionamiento del sistema democrtico que exige la erradicacin de la plutocracia, definida por Graham Sumner como la principal amenaza para el sistema constitucional de Norteamrica-, el tipo de liderazgo
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Vase A challenge for Mr Bush's party, y Beyond Jack Abramoff, The Economist, Jan 5th 2006

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susceptible de aprovechar el escndalo es uno del tipo Savonarola (fraile dominico que, con sus predicaciones inflamadas de fanatismo contra la corrupcin de los Medici, estableci la Repblica en Florencia a finales del siglo XV). Y aqu aparece la paradoja de que el papel de Savonarola est siendo asumido por el senador republicano por Arizona John McCain, sucesor del carismtico Barry Goldwater, a quien el escndalo encontr perfectamente pertrechado, al ser el firmante de la enmienda contra la tortura a la Ley de Apropiaciones para la Defensa y haber encabezado la campaa de censura al Ejecutivo por las torturas de los prisioneros de guerra en Abu-Daib, violando la Convencin de Ginebra con la legitimidad que le otorga haber sido l mismo prisionero de guerra en Vietnam y vctima de igual violacin-. Adems, casi un mes antes de la condena de Abramoff, McCain haba presentado un proyecto de Ley de transparencia de los lobbies377 por el que se refuerza la transparencia de la ley de 1995, se garantiza el acceso del pblico a los dossiers confeccionados por los lobbistas, a sus finanzas y a los grupos que les apoyan, autorizando por primera vez la constitucin y el funcionamiento de lobbies populares defensores de intereses pblicos-. Este conjunto de iniciativas, junto a su propio pasado, constituye el capital poltico a partir del cual el senador pretende conformar un liderazgo con el que sortear la erosin del ltimo escndalo poltico. Mientras tanto, los principales dirigentes demcratas se han limitado, por el momento, a denostar contra la corrupcin republicana ms por beneficiar a los republicanos que por ser corrupcin segn The Economist-. Pero si desea incidir de forma efectiva sobre el proceso de eleccin social, la oposicin poltica no puede limitarse a demostrar que el poder es corrupto o falto de toda tica y que trata de apoderarse del poder judicial -como hicieron los demcratas en las comparecencias del Juez Alito-. El representante demcrata Rahm Emmanuel sintetiz el asunto diciendo que todo lo que ocurre con la poltica de apropiacin del poder judicial por parte de los republicanos el lo que el senador John Kerry anunci que ocurrira si George W. Bush ganaba las elecciones. Ahora bien George Bush gan la eleccin afirma Emmanuel-. As que si esto no nos gusta, ms nos vale ganar elecciones."378 En el primer momento, el escndalo erosion considerablemente la credibilidad del partido
Vase su discurso Senator Mccain introduces Lobbying Reform Bill, 16, Diciembre, 2005, en: http://mccain.senate.gov/index.cfm?fuseaction=Newscenter.ViewPressRelease&Content_id=1629. La iniciativa tuvo eco en los Estados: Amid Scandals, States Overhaul Lobbying Laws, NYT, 24-enero2006: http://www.nytimes.com/2006/01/24/politics/24states.html?th&emc=th. Adam Nagourney et alia Glum Democrats Can't See Halting Bush on Courts NYT, 15 enero, 2006.
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republicano, que empez a ser considerado mayoritariamente como un partido corrupto. El asunto alcanz una enorme relevancia pblica, hasta el punto de que por primera vez las encuestas se inclinaron por un cambio de mayora en la Cmara de Representantes, lo que propici la confrontacin por el liderazgo del Partido entre los continuistas de la lnea Abramoff - DeLay y los partidarios de la vuelta a la agenda republicana de mediados de los noventa el Contrato con Amrica-, cuando, bajo el liderazgo de Newt Gingrich, alcanzaron la mayora que ejercieron durante la dcada 1995-2005 por mucho que Gingrich perdiera el liderazgo en 1998-. Aunque el enfrentamiento entre las dos lneas -encabezadas por Roy Blunt y John A. Boehner, lugartenientes de DeLay y Gingrich, respectivamente- versa en premier lugar sobre problemas directamente relacionados con el propio escndalo, es susceptible de introducir cambios relevantes en la agenda poltica del partido: Probablemnente una victoria de Blunt mantendra la agenda legislativa del ao enfocada hacia los asuntos ya anunciados por el actual equipo de direccin: cambios en la ley de emigracin, reestructuracin de las reglas que regulan las relaciones entre el Congreso y los lobbies y disciplina preupuestaria. En cambio, una victoria de Boehner o Shadegg podra conducir a un cambio significativo de direccin, fortaleciendo a las fuerzas conservadoras que propugnan recortes radicales en los gastos dirigidos a reforzar el caciquismo local de los representantes-patrocinadores, a reducir el tamao del gobierno y a recuperar el programa de fortalecer el poder de los gobiernos locales y locales.379 Esto es, el escndalo no necesariamente favorece a las oposiciones, pero para evitarlo, los partidos gobernantes se ven obligados a producir vuelcos mayores en sus propias agendas. En este caso, se tratara de la recuperacin del programa puesto en pi por Gingrich de cara a las elecciones de 1994, que utiliz el leit motiv del federalismo fiscal para alcanzar el objetivo del gobierno mnimo. En palabras de los patrocinadores de aquella iniciativa, todo ello retrotraa a Norteamrica al antagonismo poltico que se haba producido en los tiempos fundacionales entre Republicanos y Federales: El debate americano sobre el equilibrio adecuado entre el gobierno y las actividades privadas y entre las diferentes entidades o niveles del Gobierno en un sistema federal nos devuelve a los Artculos de la Confederacin. En una democracia, tal eleccin se lleva a cabo propiamente en el transcurso del proceso poltico, y esa ha sido la regla en
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Vase Jonathan Weisman, Corruption Scandals Cast Shadow on GOP Leadership Race, TWP, 30, Enero, 2006; A01.

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los Estados Unidos. Los equilibrios pblico/privado y Gobierno federal/Estados ha basculado en una u otra direccin a lo largo de nuestra historia: la eleccin de 1994 ha sido considerada como un vuelco ms en este proceso continuo, en contra del gobierno, en general, y del gobierno federal, en particular. Recuperando la mayora republicana en ambas cmaras del Congreso, el pueblo americano ha elegido, aparentemente, las nuevas premisas del Contrato [con Amrica] y avalado el federalismo fiscal.380 De modo que, de una u otra manera, el escndalo suele provocar grandes cambios, auque no necesariamente a travs del turno poltico. A mayor abundamiento, el sistema de fiscales independientes creado por la mayora republicana de las cmaras durante aquella etapa para controlar y tratar de neutralizar la presidencia de Bill Clinton dispone tambin de escndalos defensivos, mantenidos en reserva durante un tiempo record -contra las previsiones de la propia norma-, susceptibles de ser desenterrados con el fin de neutralizar el efecto destructivo del escndalo principal, como est sucediendo ahora con el Caso Cisneros, que reaparece tras el Caso Abramoff imputando a la administracin Clinton del delito de encubrimiento de evasin de impuestos.381 Finalmente, el contraataque republicano consiste en recuperar para la agenda poltica el asunto de la seguridad nacional, en el que los demcratas se ha mostrado tradicionalmente dbiles, pero que desde el 11-S no puede ser sustrado de la decisin social y en el que McCain tiene buenas bazas que jugar-. En este punto, una respuesta efectiva tendra que relacionar el problema de la corrupcin y la plutocracia con la propia seguridad nacional (interior y exterior), y ese es el ncleo de la campaa electoral durante 2006: Los demcratas quieren centrar esta eleccin en el asunto de la corrupcin republicana. Pero corrupcin significa abuso de poder. Si esos consultores polticos tan inteligentes no saben relacionar los pequeos abusos con los grandes abusos de poder, no merecen los abultados cheques que cobran. Por supuesto, hay que hacer las preguntas cruciales: Estamos ms seguros ahora que hace cinco aos? Nos ha hecho la guerra de Irak tal como ha sido organizada y ejecutada por los republicanos- ms fuertes o ms dbiles? Nos sentimos ms seguros

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Vase Foreword, en J. Hosek & Robert Levine (eds.), The New fiscal Federalism and the Social Safety Net. A view from California, (papers from Rand Conference 1996), Rand, Santa Monica, 1996. Disponible en: http://www.rand.org/pubs/conf_proceedings/CF123/index.html.

381

Vase D. Johnston y N. A. Lewis Inquiry on Clinton Official Ends With Accusations of CoverUp, NYT, 19, Enero, 2006.

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ahora que sabemos las barbaridades que el gobierno fue capaz de hacer durante el huracn Katrina? Tenemos ahora la menor confianza de que el Departamento de Seguridad Nacional y otras agencias gubernamentales aclararn sus acciones mientras Washington permanezca en manos de un gobierno tan partidista?382 As pues, la pretensin de zanjar el debate sobre el Estado prudencial a travs de las elecciones presidenciales resulta problemtica porque las agendas de unas y otras son extremadamente complejas y suelen relacionados con el atender ms al programa de polticas pblicas susceptibles de cambio peridico y, en el caso de irrupcin de grandes escndalos, a asuntos procedimiento democrtico general y, en las elecciones de representantes, a la problemtica especfica de cada circunscripcin electoral - que a grandes asuntos de carcter societal, como el diseo de poderes y funciones del Estado, de carcter ms bien constitucional. En todo caso, en lo que unos y otros parecen estar de acuerdo es en que solo el gobierno federal es capaz de hacer frente a emergencias de la dimensin y las caractersticas del huracn Katrina. Solo desde ese mbito es posible acometer con efectividad y recursos adecuados la tarea de prevencin, rescate y reconstruccin de las grandes catstrofes. Y, sin embargo, no existen previsiones constitucionales al respecto. Hasta el punto de que, con ocasin del Katrina, la administracin republicana ha planteado la conveniencia de modificar una ley proveniente de los tiempos de la Guerra Civil -la Posse Comitatus Act, de 1878-. Una Ley que prohbe la actuacin del ejrcito en la vida civil salvo en circunstancias extraordinarias y previa autorizacin expresa del Congreso. Tratar de ampliar la esfera de accin del ejrcito en situaciones de emergencia es algo que ya se haba planteado con motivo del 11/S, aunque en aquel caso los ataques terroristas difuminaron el carcter estrictamente civil de su actuacin.383 Ciertamente, la propuesta de salvar el vaco legal sobre emergencias civiles equiparndolas a las militares es un puro dislate, pero sirve para poner de manifiesto la imprevisin constitucional -en un pas federal- acerca de la distribucin de un tipo de competencias de actuacin, no definidas en razn de su carcter material, sino en funcin de su dimensin y de las circunstancias extraordinarias de su ocurrencia, que no dejan de plantearse,
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Vase E. J. Dionne Jr., Rove's Early Warning, TWP, 24, enero, 2006; A17.

William Arkin on the Increasing Military Role in Emergency Response, September 28th, 2005, http://www.democracynow.org/article.pl?sid=05/09/28/1455203. Tambin W Arkin, Early Warning, Washington Post, 20-Sept-2005, http://blogs.washingtonpost.com/earlywarning/2005/09/rumsfeld_to_kat.html.

180

sin embargo, con cierta frecuencia en las sociedades modernas y que se originan tanto por circunstancias naturales como por otro tipo de causas de carcter sanitario, ecolgico, econmico, terrorista, energtico, migratorio, etc., etc.-.384 Como caracterstica distintiva de una forma de sociedad que todava se encuentra en su estadio emergente -la sociedad del riesgo-, esta problemtica no entraba ni siquiera en el marco clsico de la teora constitucional sobre las funciones del Estado, por lo que hay que hacerle frente a travs de la innovacin constitucional y legal-, sobre la que versa el siguiente epgrafe. Finalmente, el debate sobre la catstrofe de Nueva Orlens constituye tambin una llamada de atencin acerca de la necesidad de abandonar las polticas autistas de slvese quien pueda que ha venido practicando Estados Unidos en materia de cambo climtico a escala global y de adoptar una poltica de cooperacin firme sostenida y leal en esta materia.385 Esto no es una cuestin de valores, sino de intereses. Y no cabe restringir la accin a la adopcin de polticas blandas, a la espera de que aparezcan tecnologas nuevas e inciertas, sino que resulta imprescindible la utilizacin de toda la batera de instrumentos disponibles. De lo que se trata es de elevar la aplicacin del principio de precaucin y la accin prudencial a escala global. Frente a la sugerencia de Jonathan Porritt de que los ecologistas deberan conciliar sus polticas con la aceptacin universal del capitalismo, haciendo nfasis en la idea de desarrollo sostenible y en el cambio de valores consecuente con ella contribuyendo as a internalizar la idea de que el mundo importa-, los ecologistas pro-mercado argumentan que el nico modo efectivo de hacer que el mundo importe consiste en incorporar el problema de los incentivos a la poltica conservacionista y ecolgica. Ello implica tomar en consideracin la existencia de fallos de mercado (o incluso su inexistencia en ciertos mbitos), y de externalidades cuyo coste de accin no se encuentra reflejado en el precio (o este no existe, lo que conduce a la denominada tragedia de los comunes 386), y llevar a cabo una regulacin que acometa ambas deficiencias, para lo cual la poltica econmica dispone actualmente de herramientas ms que

384

A ttulo de ejemplo, vase en el epgrafe 4 una primera clasificacin del derecho de catstrofes en Francia.

385

Vase Ian Christie, When the levee breaks, OD, 5 - 9 2005 http://www.opendemocracy.net/debates/article.jsp?id=6&debateId=129&articleId=2801.
386

Vanse: Hardin, G., 1968, The tragedy of the commons, Science. v. 162, 1243-48, y R. De Young, Tragedy of the Commons, en D. E. Alexander and R. W. Fairbridge [Eds.], Encyclopedia of Environmental Science. Hingham, MA: Kluwer Academic Publishers. http://wwwpersonal.umich.edu/~rdeyoung/tragedy.html.

181

suficientes.387 Por ejemplo, en el caso del Mediterrneo espaol, estableciendo una poltica integral para el mercado del agua y abandonando las falsas promesas de un futuro man estatal, que incentiva las decisiones privadas de destruccin del medio ambiente. Pero proceder a semejante regulacin a escala global requiere estimaciones de consenso acerca de la capacidad de carga del planeta, fijar objetivos de emisin y/o de reinyeccin y repartir equitativamente los correspondientes derechos y cargas, como parece haberse empezado a hacer en Montreal.388 En relacin a este ltimo punto, la aparicin de una Economa del cambio climtico, como disciplina acadmica consagrada por el diccionario Palgrave, es una herramienta del ms alto valor y significado. 389

Vase el debate entre Jonathan Porritt, As if the world matters: reconciling sustainable development and capitalism, en: http://www.opendemocracy.net/debates/article.jsp?id=6&debateId=129&articleId=3074. (OD, 30 - 11 2005) y Tim Worstall, Capitalism, the environment, and sustainable development: replies to Jonathan Porritt, OD, 6 - 12 2005, en: http://www.opendemocracy.net/globalizationclimate_change_debate/replies_porritt_3093.jsp.
388

387

Vase Camilla Toulmin, Why Montreal matters, OD, 1-12-2005 http://www.opendemocracy.net/globalization-climate_change_debate/montreal_3084.jsp. Vase Lawrence H. Goulder, William A. Pizer, The Economics of Climate Change, NBER Working Paper No. 11923, Enero, 2006 http://papers.nber.org/papers/W11923. Trabajo preparado para su inclusin en The New Palgrave Dictionary of Economics, 2 edition, Steven Durlauf and Lawrence Blume (eds.), de prxima aparicin.
389

182

20.- Una recapitulacin: La arquitectura del Estado prudencial.

A la hora de recapitular el proceso de configuracin y los elementos constitutivos del Estado prudencial que viene conformndose desde finales del siglo XIX -pero cuya culminacin no se alcanza hasta finales del siglo XX, al mismo tiempo que se anuncia su crisis- hay que tomar en consideracin dos aspectos diferentes: el objetivo, relativo al contenido de esta forma de Estado, y el subjetivo, o de agencia. El primero implica dilucidar el alcance del Estado prudencial, los objetivos de la poltica de precaucin que subsume las polticas de previsin y prevencin (PPP)- y los medios ms idneos para alcanzarlos, empleando una mezcla adecuada de instrumentos de regulacin y de polticas pblicas. A la vista de la experiencia adquirida, ha llegado el momento de sopesar cuidadosamente en cada mbito de riesgo la combinacin ms eficiente de prohibiciones, obligaciones de accin, estmulos y penalizaciones de las conductas privadas, por un lado, y el contenido mnimo de las polticas pblicas en los tres mbitos PPP. Adems de la regulacin, las polticas pblicas PPP incluyen -al menos, y sin la menor pretensin de exhaustividad: la confeccin de mapas de riesgos y planes de prevencin en los distintos mbitos; la autorizacin administrativa preceptiva, con carcter previo a la accin privada que debe limitarse a casos en que resulte verdaderamente imprescindible, por cuanto toda autorizacin compromete inevitablemente la responsabilidad del Estado, al ofrecer garanta pblica de seguridad; la supervisin, vigilancia y correccin de la accin privada, ya en va administrativa, ya desencadenando la accin judicial de oficio y/o a instancia de parte, previa denuncia de los particulares, a los que previamente han de habrseles otorgado facultades de accin e informado adecuadamente (empowerment); la intervencin directa tempestiva en caso de ocurrencia y materializacin del riesgo, en orden a minimizar sus efectos; la atencin sanitaria, epidemiolgica, de orden pblico, psicolgica, de

restablecimiento de servicios, reparacin, reconstruccin, rehabilitacin....., etc.;

183

las indemnizaciones a que haya dado lugar la emergencia, como paliativo o forma de reparacin pecuniaria de los daos causados preferentemente, prevista y reglada, pero discrecional en casos extremos, con arreglo a criterios de transparencia, equidad y decencia, cuidadosamente sopesados por los rganos polticos representativos, para no producir agravios comparativos o efectos llamada prudencial futura de los ciudadanos; ni desincentivar la accin

la depuracin de responsabilidades y la correccin de conductas con transparencia e informacin pblica, a efectos ejemplarizantes, y

la mayor

finalmente, la evaluacin de todo el proceso con vistas a la mejora recurrente de todo el sistema y las polticas de precaucin (PPP). El segundo frente en este debate hace referencia a los aspectos subjetivos o de agencia

del conjunto de polticas PPP.

En este punto el principio bsico a aplicar es el de la

subsidiariedad, tanto horizontal que se refiere a la forma de repartir el riesgo entre el sector pblico y el privado, estimulando la participacin y la cooperacin desde las fases de previsin, prevencin y precaucin, hasta las de contencin, reparacin e indemnizacin de la emergencia-, como vertical, haciendo descansar la responsabilidad y situando los recursos en el estrato de los poderes pblicos ms prximo al ciudadano, de acuerdo con su capacidad y sus posibilidades de actuacin. El principio de subsidiariedad no es ms que eso: un principio. Su aplicacin concreta y alcance en cada caso depende de los criterios que se empleen para evaluar la capacidad de carga del riesgo que puede imputarse a cada agente, los recursos de que dispone y su capacidad de accin autnoma. Tales criterios distan de ser unvocos. Por emplear la terminologa de Max Weber, no existe una nica racionalidad valorativa sino, al menos, dos: la racionalidad formal o instrumental y la racionalidad sustantiva o material. Mientras la primera solo implica adecuacin de medios a fines y resulta relativamente inequvoca en el mbito estrictamente econmico cual es el caso que nos ocupa, en el que el tipo de riesgo se suele materializar en la prdida de recursos, adems de otras prdidas, algunas de ellas irreparables-, la segunda implica orientacin con arreglo a determinados conceptos de valor y stos son en extremo diversos para los diferentes individuos y grupos. 390

390

Vase Max Weber, Economa y Sociedad, I, FCE, 1964, p. 64.

184

En el plano estrictamente individual, las tcnicas de modelizacin econmica reflejan esta situacin considerando poblaciones heterogneas. En tal caso podemos simplificar el problema de evaluacin apelando a la votacin democrtica para definir el alcance y caractersticas del riesgo econmico asegurado. Si, adems, contemplamos las regiones de una nacin como sujetos econmicos y fscales diferenciados como sucede en las contituciones fiscales federales-, su nivel de ingresos, estructura de preferencias y aversin al riesgo introducen una nueva forma de heterogeneidad colectiva interregional aunque solo sea por simple agregacin de individuos a escala intraregional-. En todo caso, cualquiera que sea la modalidad institucional del gobierno, como consecuencia de aquella polticas desarrolladas por el heterogeneidad las estrato central del gobierno producen transferencias

interregionales. En el caso de Italia y Alemania, por ejemplo, en 1990 estas transferencias suponan elevaciones de hasta el 60% del PIB en las regiones mas pobres y reducciones de hasta el 5% del PIB en las ms ricas. Estas transferencias aumentan a medida que lo hace la heterogeneidad territorial y disminuyen con la homogeneidad. La tendencia hacia una mayor centralizacin en Alemania tras la unificacin surge precisamente de la necesidad de disponer de un mayor volumen de recursos a escala central para impulsar la convergencia e igualmente debera suceder en la Unin Europea, tras la ampliacin a 25, si se desease avanzar realmente en esa direccin-. El tipo de emergencia catastrfica al que el nuevo Estado prudencial debe hacer frente implica tambin un nuevo espacio de intervencin federal, que debera tomarse en consideracin a la hora de debatir las reformas de los Estatutos de Autonoma en Espaa, pero que se prolonga en casos extremos hacia el mbito trasnacional. De ah la importancia del tipo de constitucin fiscal del pas a la hora de estudiar el impacto del estrato del gobierno en que el Estado prudencial establece el aseguramiento del riesgo econmico derivado de las emergencias sobre el volumen de transferencias interterritoriales de recursos, adems del impacto eventual sobre los niveles de aseguramiento resultantes, su eficiencia, su carcter simtrico o asimtrico y el riesgo de fraude. El federalismo fiscal implica la existencia de sujetos fiscales diferenciados por regiones con carcter total o parcial-, instrumentos fiscales de distribucin intraregional mediante voto mayoritario dentro de la regin- y de transferencia interregional, a travs de procedimientos alternativos de eleccin colectiva capaces de incidir sobre tales transferencias, de forma directa o indirecta. Bajo tales supuestos es posible simular racionalmente los efectos de realizar el aseguramiento de contingencias desde los diferentes estratos del gobierno.

185

Persson y Tabelini construyen un modelo con dos regiones cuyo riesgo macroeconmico est correlacionado negativamente. No existe riesgo agregado a escala de la federacin porque los shocks son perfectamente asimtricos; la probabilidad del riesgo de una regin es Q y la de la otra (1-Q). El riesgo de prdida de ingresos de los individuos de cada regin es diferente (los individuos son heterogneos). Las dos regiones tiene niveles y funciones de distribucin de la renta diferentes, positivamente correlacionadas (a mayor nivel, mejor distribucin) y el riesgo de prdida de ingresos en las dos regiones aumenta a medida que empeora la distribucin. Existe voluntad de que el sistema de aseguramiento -con caractersticas especficas, definidas tambin por votacin- cubra completamente el riesgo regional, por resultar mutuamente beneficioso para el crecimiento conjunto, aunque no sobre el programa federal para compartir el riesgo entre regiones -transfiriendo renta de una a otra-, siendo as que el tipo impositivo (positivo o negativo) individual resultante en la federacin depende de la agregacin de los efectos de los dos programas. El modelo analiza el riesgo derivado de contingencias sociales (por ejemplo, desempleo), que no pueden asegurarse en el mercado y resulta especialmente elevado en determinados segmentos de la poblacin, pero las conclusiones podran aplicarse tambin, mutatis mutandis, a otros mbitos del Estado prudencial y a otros problemas plateados por el federalismo fiscal. En la situacin ficticia construida por Persson y Tabelini resulta ventajoso compartir el riesgo entre las dos regiones mediante programas federales que redistribuyen recursos entre ellas en razn del riesgo macroeconmico. En el trabajo se examinan tres alternativas: en la primera, los sistemas de redistribucin y para compartir el riesgo actan por separado. El aseguramiento es regional, mientras el nivel federal del Gobierno dispone de la capacidad de redistribuir directamente recursos entre regiones. La modalidad de aseguramiento en cada regin (o sea, la ratio de sustitucin de ingresos en situacin de desempleo) se decide por votacin mayoritaria entre sus residentes, redistribuyendo ingresos en su interior entre empleados y desempleados. El resultado de la votacin arroja una preferencia por la redistribucin ms elevada en la regin con peor distribucin de la renta porque el riesgo de desempleo es tambin mayor-. En cambio, la votacin a nivel federal para decidir los mecanismos para transferir recursos y compartir el riesgo dar siempre resultados antagnicos y agudizar la tensin entre las dos regiones, porque sus intereses son contrapuestos y no puede producirse coalicin entre los votantes de las dos regiones con mayor preferencia distributiva porque la votacin incide solo sobre las transferencias pero no sobre el nivel de aseguramiento .

186

Para evitar el conflicto, en lugar de sistemas de aseguramiento votados por separado y transferencias para compartir el riesgo votadas conjuntamente, en la segunda alternativa se hacen votaciones separadas y se deja a los representantes de las dos regiones negociar un sistema comn de aseguramiento y las correspondientes transferencias interregionales compensatorias, aunque los sistemas de aseguramiento se mantienen separados y los instrumentos fiscales de transferencia interregional no pueden cubrir por completo la contingencia del riesgo porque quedan establecidos ex ante como sucede en Espaa con el cupo vasco-.391 Cada regin puede aceptar un nivel de cobertura menor o mayor que el preferido racionalmente por sus votantes si recibe mayores transferencias o realiza menores contribuciones (intercambiando un nivel de aseguramiento subptimo por una balanza fiscal ms favorable). En este caso, el instrumento clave de la negociacin es la amenaza de autarqua por parte de la regin ms rica392 y con mejor distribucin, por lo que la regin ms pobre deber aceptar un sistema de aseguramiento incompleto, y a escala de la federacin existir infraaseguramiento respecto al nivel que resultara ms eficiente. La tercera alternativa establece un esquema de aseguramiento completamente

centralizado a nivel federal, de modo que en este caso la redistribucin interregional de recursos no es directa, sino indirecta aunque puedan hacerse estimaciones de los flujos, del tipo de las balanzas fiscales ficticias estimadas por los estudiosos en Espaa, y complementarse con trasferencias iterregionales, no directamente asociadas al programa de aseguramiento (o sea, no contingentes)-. En este caso, la economa poltica de la decisin se invierte: aqu s existe coalicin entre la mayora de votantes de la regin con mayor nivel de riesgo -y peor distribucin- y los votantes con mayor nivel de riesgo de la regin ms rica, y, aunque esta ltima dispone de mejor distribucin de la renta, simulaciones empricamente plausibles inclinan la balanza de la eleccin a favor de las preferencias de la regin de alto riesgo, lo que implica una tendencia al sobredimensionamiento del programa federal de aseguramiento. Adems, esta tendencia aumenta a medida que lo hacen las asimetras regionales de renta y distribucin cuando los programas de aseguramiento tienen contenido redistributivo.393
De ah la propuesta de ngel de la Fuente de introducir un mecanismo de compensacin equitativo en la constitucin fiscal de la Unin Europea. Vase su, El reto de los presupuestos europeos, El Pas, 16-12-2005, que debera estudiarse tambin para el caso Vasco.
392 391

Algo as vi Gabriel Tortella en el primer planteamiento de reforma del Estatuto de Catalua: vase su, La razn de la sinrazn El Pas Opinin, 05-12-2005. Vase Jos V. Sevilla Segura, Cuentas Equvocas, El Pas, Negocios - 01-01-2006

393

187

En conclusin, los sistemas de aseguramiento federal tienden a sobreasegurar el riesgo regional y a resultar fiscalmente ms onerosos de lo que requerira la eficiencia, mientras que los sistemas de transferencia intergubernamental (de tipo confederal) tienden a la ineficiencia por infraasegurar el riesgo.394 No existe un esquema ptimo. En contrapartida, en un estudio paralelo los mismos autores utilizan un modelo similar para estudiar la propensin al fraude (riesgo moral) derivado del uso desconsiderado por los particulares de los beneficios de algunas formas de aseguramiento de ingresos, comparando la estructura federal centralizada de EEUU con la confederal de la Unin Europea, llegando a la conclusin de que un cierto nivel de centralizacin minimiza tal tipo de riesgo y el diseo federal de los programas proporciona el mejor resultado factible (second best).
395

No cabe extraer conclusiones normativas de este tipo de simulaciones, aunque los autores sugieren que las soluciones mixtas son las ms idneas, combinando espacios fiscales federales (o sea, centrales) con espacios fiscales propios de las regiones, convenientemente articulados. Dixit y Londregan examinan cuidadosamente las implicaciones de este tipo de regmenes mixtos para las polticas redistributivas, llegando a la conclusin de que el gobierno dividido produce ventajas derivadas sobre todo de un mayor equilibrio desde el punto de vista de las posiciones ideolgicas el aspecto valorativo, de Weber-, pudiendo producir mayor bienestar agregado que el gobierno unitario, cuyas polticas son siempre mucho ms rgidas. Sin embargo, el anlisis de equilibrio no resulta concluyente y la combinacin de polticas redistributivas de los diferentes estratos del gobierno pueden conducir a situaciones de equilibrio mltiple en las que el sistema quede bloqueado, con resultados peores para la mayora de la poblacinque lo que resultara del gobierno unitario o de programas reditributivos unitarios en ciertas polticas de aseguramiento.396 De modo que la economa poltica no puede aqu dar consejos que orienten de forma inequvoca al poltico benevolente. A la vista del conjunto de simplificaciones que el anlisis de equilibrio ha de realizar para construir sus modelos, Dixit y Londregan adoptan una posicin extremadamente modesta. Ms bien, es el examen cuidadoso de las implicaciones de cada poltica redistributiva particular la que debe primar. El anlisis debe descender, pues,
394

Torsten Persson, Guido Tabellini, Federal Fiscal Constitutions: Risk Sharing and Redistribution, Journal of Political Economy, Vol. 104, No. 5 (Oct., 1996) , pp. 979-1009

395

Torsten Persson, Guido Tabellini, Federal Fiscal Constitutions: Risk Sharing and Moral Hazard, Econometrica, Vol. 64, No. 3 (May, 1996) , pp. 623-646 Vase A. Dixit and J. Londregan, Fiscal Federalism and Redistributive Politics, Journal of Public Economics, 68 (May 1998), pp. 153-180

396

188

hasta analizar y evaluar cada sistema concreto de principios PPP tienen caractersticas y

aseguramiento, ya que en el Estado

prudencial del que venimos hablando el conjunto de contingencias a las que se aplican los funciones de distribucin del riesgo intra e interregional muy diferentes, y lo mismo sucede con la provisin de otros bienes pblicos. En general, la votacin separada de las polticas en un sistema federal implica que las transferencias intergubernamentales atienden solo a la variable regional y resultan perfectamente transparentes, por lo que esta forma de decisin tiende a agudizar la tensin entre regiones, mientras que la votacin conjunta a nivel federal toma en consideracin tanto la variable regional como las variables especficas de cada poltica. Esto es, la redistribucin tiene simultneamente en este ltimo caso carcter bidimensional, al menos (en el ejemplo estudiado por Persson y Tabelini, a lo largo de los ejes regional y de ingresos), resultando mucho menos transparente la vertiente de redistribucin geogrfica. Conviene insistir, sin embargo, en la necesidad de proceder a un cuidadoso estudio del carcter racional y de la eficiencia de los sistemas de aseguramiento a escala federal y, en general, de la mezcla del diseo de polticas y de la provisin de bienes pblicos realizada desde cada estrato del gobierno, y de su correlato, la intensidad del federalismo fiscal- porque no cabe, en los tiempos que corren, forzar la realizacin de tal tipo de transferencias realizadas en razn de la equidad y la solidaridadcivilizacin y muy por encima de lo que resulta estrictamente razonable y admisible en trminos, primero, de ese objetivo exigido por nuestra definido por Argullol con la palabra dignidad;397 con la estrategia de -siquiera sea en forma parcial- por la crecimiento econmico,398 y, tambin, con las preferencias explicitadas por los diferentes colectivos reconocidos como sujetos autnomos constitucin fiscal federal (o cuasi-federal, cual es el caso de Espaa). Esto es as, en primer lugar, porque el principio de subsidiariedad postula algo que puede demostrarse tambin con ayuda de la funcin cuadrtica de utilidad: las mltiples ventajas que acompaan a la integracin fiscal, derivadas de las economas de escala en la provisin de bienes pblicos y de la posibilidad de aseguramiento del riesgo econmico, se ven acompaadas pudiendo llegar a neutralizarse- por el aumento de la incertidumbre y del

397 398

Rafael Argullol Y el ngel?, El Pas - 11-12-2005.

Vanse lvaro Espina, La estrategia de Hirschman revisitada, Claves, n 39, Enero-Febrero, 1994, pp. 51-55, y Carta Abierta a Jordi Pujol, Leviatn, II poca, n 76, verano 1999, pp. 5-44, disponibles en versin electrnica en: http://www.ucm.es/info/socio1/textos/document.htm#Alvaro%20Espina.

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riesgo poltico inherente a la centralizacin399. Y ello por no hablar del tipo de ineficiencias que emanan de las polticas redistributivas promovidas por grupos sociales que ven amenazada su posicin futura como buena parte de la poblacin activa agraria, algunos segmentos de la poblacin laboral, sectores industriales en decadencia, y otros muchos- cuya funcin no consiste simplemente en mantener sus ingresos actuales, sino que tratan de consolidarse a s mismos como grupos de poder para conservarlos en el futro.400 Cuando es el nivel federal del gobierno quien las financia, en todo o en parte sustancial o el Europeo, en el caso de la PAC-, estas polticas tienden a ser defendidas por el poder poltico regional, como mecanismo para obtener un balance fiscal ms favorable, muy por encima de lo que lo haran si la financiacin corriera por completo a su cargo. El problema se agrava, adems, porque este tipo de polticas tiende a consolidarse por medio de la creacin de instituciones diseadas para la autoperpetuacin de ellas mismas, del grupo y de las polticas de extraccin de rentas correspondientes, reproduciendo su propia ineficiencia e irracionalidad.401 En segundo lugar, este problema resulta ahora especialmente sensible porque los incentivos econmicos que haban venido aconsejando a lo largo de toda la edad contempornea un tamao mnimo eficiente de los pases considerablemente elevado y creciente- disminuyen a medida que avanza el proceso de globalizacin y el rgimen de plena apertura comercial se generaliza. El estudio cannico al respecto establece rotundamente que la liberalizacin comercial y el tamao medio de los pases se encuentran inversamente correlacionados, siendo aquella el mejor aliado poltico de los separatismos, y viceversa: los pequeos pases (tipo EFTA) han sido siempre los mejores defensores del libre comercio,402 aunque ello no haya sido obstculo para la paulatina ampliacin de la UE, ya que la globalizacin hace aparecer otro tipo de incentivos polticos que no pueden analizarse en trminos de pura racionalidad econmica directa aparte del tipo de economas de aglomeracin y del conjunto de factores nacionales de competitividad analizados con todo lujo
399

Vase A. Alesina & R. Perotti, Economic Risk and Political Risk in Fiscal Union, The Economic Journal, 108 (Julio 1998), pp. 989-1008.

Vase D. Acemoglu and J. Robinson, Inefficient Redistribution, American Political Science Review, Sept. 2001 Vol. 95, No. 3 September 2001, pp. 649-661 http://www.people.fas.harvard.edu/~jrobins/researchpapers/publishedpapers/jr_IRpublished.pdf.
401

400

Vase Daron Acemoglu, Modeling Inefficient Institutions, Econometric Society World Congress 2005, Agosto. Versin diciembre 2005 disponible en: http://econwww.mit.edu/faculty/download_pdf.php?id=1214.
402

Vase Alberto Alesina, Enrico Spolare & Romain Wacziarg.. Economic Integration and Political Disintegration. American Economic Review, 2000: 90(5), pp.127697. Una sntesis en http://www.stanford.edu/~wacziarg/articles/economist/econart.html.

190

de detalles con ayuda del diamante de Michael Porter -403. Con carcter muy general, el modelo de Bolton-Roland analiza la racionalidad de las decisiones de unificacin o separacin de naciones examinando la relacin de sustitucin entre la ganancia de eficiencia derivada de la unificacin y la prdida relativa de control sobre las decisiones polticas, en un contexto en que la principal fuente de conflictos deriva precisamente de las polticas de aseguramiento y redistribucin. En este sentido, si la distribucin de la renta es muy diferente en las distintas regiones, las ganancias de eficiencia derivadas de la unificacin disminuyen. En cambio, la completa movilidad de factores entre las distintas regiones hace que los incentivos econmicos para la separacin desaparezcan, de ah la necesidad de garantizar a toda costa la total unidad de mercado, que solo puede llevar a cabo un poder federal slido.404 No hay duda: la economa poltica no resuelve los problemas del deber ser, aunque ayuda a plantearlos con racionalidad. El resto es tarea de la poltica, pero los actores racionales estn condenados a entenderse.

403

Vase Michael E. Porter, The Competitive Advantage of Nations, Free Press (Junio, 1998). Una sntesis del diamante de competitividad nacional en: http://www.12manage.com/methods_porter_diamond_model_es.html.
404

Vase Patrick Bolton, Gerard Roland, The Breakup of Nations: A Political Economy Analysis, The Quarterly Journal of Economics, Vol. 112, No. 4 (Nov., 1997) , pp. 1057-1090. Tambin P. Bolton, G. Roland, and E. Spolaore, Economic Theories of the Break-Up and Integration of Nations, European Economic Review, Volume 40, Issue 3-5, Pages 495-1202 (April 1996), pp. 697-705.

191

21.- Conclusin.- El Estado prudencial: de la autopoiesis a la reflexividad

Que yo sepa, el concepto de Estado prudencial se emplea en este trabajo por primera vez aunque est implcito en toda la obra de Franois Ewald, que, sin embargo, prefiere hablar de la sucesin de las tres etapas por las que ha atravesado -las de previsin, prevencin y precaucin (PPP)-, presididas por los correspondientes principios, considerndolas como formas o estadios del ejercicio de la prudencia.405 Existe un derecho prudencial, de aparicin relativamente reciente, que seala especficamente a la supervisin mercantil y financiera. En general, se ha llegado a hablar de una historia de la prudencia,406 asociada a toda la historia del derecho (y de la jurisprudencia), pero no de un Estado prudencial. Probablemente porque, como sucede en la Filosofa del Derecho, de Hegel, la lechuza de Minerva solo levanta su vuelo al crepsculo, que en este caso coincide con el momento en que estalla su crisis y hay que afrontar su reforma, porque, antes de reformarlo, hay que proceder a su deconstruccin. Pero, aunque sin saberlo, en realidad hace mucho tiempo que venimos hablando del Estado prudencial: al menos, desde que Bismarck puso los fundamentos del Estado de Bienestar y desde que el Cdigo civil de 1889 estableci los criterios generales de las obligaciones derivadas de la responsabilidad por daos cuyas consecuencias acabaran recayendo a la larga sobre el propio Estado-. Ms tarde, el Estado asumi la tarea de garantizar la prevencin de un amplsimo abanico de riesgos obligando a practicarla a los diferentes sujetos individuales y a s mismo-, y en la etapa ms reciente adopt el principio de precaucin, para acabar asumindolo tambin como responsabilidad propia. Algunos de estos pasos fueron perfectamente meditados, sus efectos cuidadosamente previstos y sus costes meticulosamente calculados. Ello no obsta para que a lo largo de un perodo tan largo y sometido a tantos cambios hallan surgido sorpresas. Algunas, derivadas de la emergencia de fenmenos imprevisibles, externos al sistema social de referencia. Otras, generadas de forma endgena por la dinmica de un proceso nuevo, obviamente desconocida en sus orgenes. Pero la caracterstica ms sobresaliente de la etapa ms reciente es que el Estado Prudencial, tal como queda descrito en estas pginas, se configura sin que exista un centro claro de decisiones que lo produzca. Es ms bien el resultado de la dinmica de un
405 406

Vase F. Ewald, Philosophie de prcaution, LAnne sociologique, 46 n2, (1996), pp. 383-412.

Vase Claude Guibert et Nicolas Loukakos, Principe de Prcaution et Prvention. Les Dossiers du Net. Le principe de prcaution, en: http://www.dossiersdunet.com/article.php3?id_article=210.

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conjunto de instituciones notablemente el sistema jurdico, el avance de la ciencia y la tcnica y la globalizacin paulatina de las actividades humanas- que han escapado en cierta forma al control de los centros de poder y decisin a los que estbamos habituados y han adquirido una autonoma creciente. En palabras de Niklas Luhmann, han devenido sistemas autopoiticos. Y como muchas de sus vertientes han aparecido de forma impremeditada, existe falta de coordinacin, incoherencias, redundancias, y tambin insuficiencias. Esto es lo que sucede cuando se edifica un sistema sin planos o, lo que es peor, cuando ni siquiera se es consciente de que existe un sistema, porque nadie se encarga de examinar las interrelaciones entre sus diferentes subsistemas. El ejemplo palmario de esta incoherencia aparece ahora en EEUU: El seguro gubernamental contra inundaciones, gestionado por la Agencia FEMA, obliga a los propietarios a reconstruir los edificios en su emplazamiento original, tras ser devastados por las aguas, lo que implica antagonismo entre los principios de previsin y prevencin. Esto no suceda con el seguro contra incendios, establecido por Benjamn Franklin. Pero sucedi en 1998, tras el huracn George, y ahora, tras el Katrina.407 Hay otras muchas incoherencias entre las piezas del sistema. Por ejemplo, el seguro de desempleo est concebido para facilitar que empresarios y trabajadores afronten riesgos de inseguridad en el empleo. Las indemnizaciones por despido tienen una funcin complementaria y en parte sustitutoria-, pero se acumulan sobre el mismo grupo de trabajadores, dejando a los ms precarios sin cobertura de ninguna de ellas. Ha llegado el momento de enfrentarse a esta nueva realidad del Estado, que no es ya el Estado de derecho aunque la dinmica del principio de legalidad haya contribuido a crearlo-. Ni el Estado de Bienestar probablemente la rama del Estado prudencial ms sistemticamente desarrollada, como corresponde a un tipo de riesgos caractersticos de la sociedad industrial-, cuya dinmica histrica y su tan manoseada crisis asociada a la aparicin de la sociedad postindustrial- ayudan a comprender la de esta nueva forma de Estado. El Estado prudencial va tambin ms all del Estado Providencia, precisamente porque se ha autoobligado a asumir un tipo de riesgos que en buena medida desbordan su propio mbito de actuacin y las fronteras del conocimiento humano. Podra decirse que, en su afn por proporcionar seguridad a toda costa, el nuevo Estado prudencial ha creado una nueva forma de inseguridad e
407

Vase Gilbert M. Gaul, Repeat Claims Strain Federal Flood Insurance. Program Often Funds Risky Rebuilding, The Washington Post, October 11, 2005 http://www.washingtonpost.com/wpdyn/content/article/2005/10/10/AR2005101001465_pf.html.

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incertidumbre, que proviene precisamente de la desconfianza pblica acerca de su capacidad para hacer frente a las responsabilidades que ha ido asumiendo de forma acumulativa. Se trata del riesgo poltico de incumplimiento de los compromisos estatales por imposibilidad de afrontarlos. Un riesgo que no tiene un desarrollo lineal, fcilmente previsible, sino que se materializa a travs del tipo de discontinuidades y rupturas, propias de la causacin acumulativa, cuyo ejemplo reciente ms visible es el de la suspensin de pagos y la reestructuracin de todas sus obligaciones econmicas en que incurri la Repblica Argentina a finales de 2001, que fue la mayor operacin de este tipo en la historia y que ocurri tras obtener el pas reiterados elogios internacionales hacia su poltica macroeconmica. Este riesgo est siempre presente, e influye cada vez ms, directa o indirectamente, sobre el comportamiento de individuos e instituciones y sobre los climas de opinin. Una entrevista reciente de Le Monde al presidente de la OFCE, Jean-Paul Fitoussi, plantea por primera vez con toda crudeza la preocupacin de la sociedad francesa por el impacto de la nosostenibilidad del modelo de proteccin social sobre la solvencia del propio Estado, comparando precisamente la situacin de Francia con la de Argentina antes de la crisis.408 Lo sustancial no son las respuestas del entrevistado que comparan favorablemente la deuda y la capacidad de ahorro francesas con las del resto de la UE y del G3-, sino la existencia misma de la pregunta y su notoriedad. El carcter no lineal del tipo de riesgos que afronta la sociedad actual se deriva del incremento exponencial de la complejidad provocado por la multiplicacin de los focos de innovacin asociada a la emergencia de la sociedad del conocimiento-, a la simultaneidad de la interconexin de una multiplicidad de agentes extremadamente heterogneos la sociedad red- y a la ruptura de la compartimentacin territorial de las actividades humanas la sociedad global-. Adam Smith formul su paradigma genial de la mano invisible intuyendo que del caos aparente de la interaccin social poda aparecer un orden superior, ms rico y complejo, pero su mano invisible tena en realidad dos patas, una egosta y otra altruista. La primera nos es perfectamente familiar y acta a travs del inters individual. La segunda, en cambio mucho menos conocida-, descansa sobre la percepcin individual de la interpenetracin de toda la vida social en un sistema, de modo que el conjunto de individuos acta al modo en que lo hacen quienes construyen una bveda, como haba sealado Hume, conscientes de la
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Vase Dette publique : la France est-elle en faillite ?, Chat LEMONDE.FR, 03.01.06 , entrevista actualizada el 11.01.06. http://abonnes.lemonde.fr/web/chat/0,46-0@2-3234,55-727044,0.html. El Chat merece un recuadro destacado en la pgina web del peridico http://abonnes.lemonde.fr/web/sequence/0,2-3208,1-0,0.html

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solidaridad orgnica imprescindible para una adecuada divisin del trabajo social, como sealara ms tarde Durkheim. 409 La complejidad hace que tal consciencia se desdibuje. El individuo no controla ya los efectos de la interaccin social creciente. Su sentido comn encuentra dificultades casi insalvables para invocar el sensus communis, romano. Las ciencias de la complejidad indican que, del mismo modo que toda perturbacin inicial puede convertirse en explosiva, como consecuencia de la causacin acumulativa, los efectos de correccin y autocontrol prudencial diseminados en red por todo el sistema, y en muchos casos redundantes- experimentan esa misma dinmica. Desde este punto de vista, la tica individual vuelve a ser un asunto de razn y, al mismo tiempo, de supervivencia colectiva para el Estado prudencial, para la economa y la sociedad global, y para la especie, y de esto modo se reafirma el sensus communis kantiano. Y tambin la poltica, que maneja las emociones y ansiedades colectivas. Sin ella no puede haber confianza. Y la economa y la sociedad modernas sin confianza se colapsan. Eso implica rechazar la idea de que toda intervencin poltica resulta ftil o redundante propia del pensamiento reaccionario, segn Hirschman-.410 En trminos evolutivos tal razonamiento reproduce el mecanismo -extraordinariamente extendido- por el que los sistemas biolgicos se mantienen robustos frente a las mutaciones, entendiendo por robustez la capacidad de mantener el funcionamiento del organismo pese a la aparicin de cambios genticos en sus partes. Para los investigadores del Santa Fe Institute esta robustez tiene dos causas: la redundancia (el sistema mantiene copias de sus genes, al modo del back-up informtico), y la robustez distribuida, por la que mltiples partes del sistema contribuyen a la misma funcin. En economa sucede algo as, pero la redundancia implica coste y la robustez distribuida implica cooperacin, no slo competencia. La complejidad en el seno de la empresa se afronta con mecanismos similares.411 Finalmente, como el Estado prudencial surge como emanacin, ms o menos espontnea, de la complejidad de la sociedad post-industrial global, no cuenta ni siquiera con
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Vase mi trabajo Sobre la 'mano invisible': valores, sentimientos morales e inters en la Inglaterra moderna, Revista de Estudios Polticos, n 128, abril-junio, 2005, pp. 129-161. Vase Albert O. Hirschman, The Rhetoric of Reaction. Perversity, Futility, Jeopardy, H.U.P., 1991.

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Vase Mag Panyella i Roses, Tesis doctoral: Aspectes catics i fractals en el comportament organitzacional: Caos, organitzacions i management. URN: TDX-0422103-130905. Depsito legal/ISBN: B.27126-2003 / 84-688-2139-X, 10-6-2002, Universidad de Barcelona, http://www.tdr.cesca.es/. Tambin MEH, Cuaderno de Documentacin n 75, passim.

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esquemas poltico-constitucionales adecuados para estructurarlo. De ah que la nueva teora constitucional deba hacer frente al problema de cmo afrontar con carcter sistmico no con un amasijo de polticas- los diferentes tipos de riesgo caractersticos de la sociedad en que vivimos. Una realidad nueva y compleja, con nuevos tipos de riesgos entrelazados, que reclaman nuevas respuestas. Obviamente, a mayor dimensin y alcance del tipo de riesgo, ms elevado resulta tambin el nivel de las entidades polticas hacia el que los ciudadanos dirigen su atencin para que lo regulen, lo asuman, lo redistribuyan, lo hagan manejable y/o lo compartan. En la mayora de los casos el problema no puede afrontarse mediante acciones polticas ordinarias, sino que requiere movilizaciones societales, iniciativas polticas y procesos de eleccin social de carcter constitucional. Puede decirse que las instituciones polticas actan en este mbito al modo de reaseguradoras de ltima instancia. Dado el peso que todava tienen los estados-nacin, el nivel mximo y ms frecuente de la demanda ciudadana suele corresponder al Estado, que es el garante ltimo de la solidaridad nacional, aunque tambin al nivel subnacional como se observa en el debate sobre las reformas estatutarias, actualmente en curso en Espaa-, y podra ser objeto de consideracin con motivo de la futura reforma de la Constitucin. Y tambin a escala de la Unin Europea, que est plantendose en 2006 la reelaboracin de su proyecto de Constitucin. Finalmente, otros muchos foros multinacionales, como el abierto en Montreal de cara a un protocolo Kyoto II, articulan el mismo debate a nivel global, de modo que estamos en el momento adecuado para dar entrada en todos estos mbitos al Estado prudencial.

*Abreviaturas utilizadas en las notas a pie de pgina:

C.U.P.: Cambridge University Press. H.U.P.: Harvard University Press. MEH: Ministerio de Economa y Hacienda, Espaa. NBER: National Bureau of Economic Research. NYT: The New York Times. OD: Open Democracy O.U.P.: Oxford University Press. TNYROB: The New York Review of Books TWP: The Washington Post. TWSJ: The Wall Street Journal. WP: Working Paper

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