Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz - Accountability Social. La Otra Cara Del Control

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Controlando
la politica
Ciudadanos y medios en las nuevas
democracias latinoamericanas
F'tACSO . iibligteca
Editado por
ENRIQUE PERUZZOTTI
Universidad Torcuato Di Tella, Argentina
CATALINA SMULOVITZ
Universidad Torcuato Di Tella, Argentina
CONICET
&.
87
indice / 9
11 Autores
Contenidos
Capitulo 3
73 Accountability social en America Latina y mas alld
Adam Przeworski
15 Agradecimientos
17 Presentaci6n
Natalie R. Botana
Capitulo 1
23 Accountability social: la otra cara del control
Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz
Capitulo 2
53 Accountability y sociedad civil
Andrew Arato
PRIMERA PARTE
21 Sociedad civil, medics y accountability, Cuestiones teorlcas,
Capitulo 4
Acerca de varias accountabilities y sus interrelaciones
Guillermo O'Donnell
Capitulo 5
103 Naturaleza y consecuencias de los escandalos politicos
John B. Thompson
Capitulo 6
139 Modelos de formaci6n de Estado y sociedad y su impacto en la ac-
count ability: comentarlos sobre el CliSO brasileiio
Leonardo Avritzer
SEGUNDA PARTE
137 Sociedad civil y el control del poder politico
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Director Editorial: Jorge Scarf
Disciio de cubicrta c interiores: Diego Barros
Corrccci6n: Laura G. Villaveiran
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l" edicion, marzo de 2002
ISBN 987-9164-62-8
... ., .. .
Prohibida la reproducci6n total 0 parcial por cualquier medic
sin permiso escrito de la Editorial.
TemasGrupo Editorial SRL, 2001
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Capitulo 1
Accountability social: la otra cam del control
fLACSO . Bibllota
En las recientes evaluaciones y debates acerca de la naturaleza y la calidad de
la democracia en la regi6n, ha predominado un diagn6stico sombrfo. La mayorfa
de los autores parece estar de acuerdo en que los regfmenes dernocraticos esta-
blecidos durante el ultimo perfodo de democratizaci6n presentan varios deficits
institucionales, en particular en 10 que se refiere al desarrollo de mecanismos
adecuados y eficaces de accountability. Segun estos autores, la mayorfa de las
administraciones puede evitar eficazmente las restricciones que les presentan los
diversos mecanismos de control de las decisiones gubernamentales. Sin duda, es-
tos argumentos focalizan la atenci6n en la persistencia de practicas polfticas y de-
ficits institucionales que impiden la consolidacion de instituciones dernocraticas
fuertes y responsables. Sin embargo, cabe rnencionar que eI escenario politico re-
ciente tambien ha sido ocupado por un abanico de multiples movimientos socia-
les y por una red de ONG que exigen y rnonitorean la legalidad de las acciones del
Estado, asl como por la irrupci6n de escandalos mediaticos que sacan a la luz nu-
merosos casos de corrupcion. En este capitulo, argumentarernos que este ultimo
fen6meno representa una forma innovadora de politizaci6n en la region. EI con-
cepto de accountability social que introduciremos reiine en un marco analftico
cornun este grupo disfmil de iniciativas de la sociedad civil y de los medios. En-
Accountability social: la otra cara del control / 23
tendernos que dicha politica -Ilevada a cabo por un grupo diverso de actores y
mediante multiples estrategias- constituye un mecanisme alternative para el
ejercicio de la accountability de las acciones gubernamentales. EI objetivo cen-
tral de este capitulo es analizar el funcionamiento de esta nueva forma de politi-
ca, enfatizar algunos de sus logros y advertir sobre sus limitaciones.
Dos diferentes razones justifican nuestra focalizaci6n en los mecanisrnos so-
ciales de control. La primera es de naturaleza ernplrica. A pesar del alcance de es-
tos fenornenos, las evaluaciones recientes del desernpefio institucional de las de-
mocracias latinoamericanas han minirnizado la importancia de los mecanismos
sociales de accountability. Los debates actuales sobre la naturaleza de los regi-
menes existentes tienden a considerar la debilidad de los mecanismos tradiciona-
les de accountability como su caracteristica definitoria. La ausencia de un siste-
ma intraestatal eficaz de pesos y contrapesos entre poderes, la falta de institucio-
nes judiciales aut6nomas y la existencia de corrupci6n en diferentes niveles de la
administraci6n publica suelen citarse como evidencia de dicha debilidad. No hay
duda de que estes son indicadores irnportantes del deficit institucional que actual-
mente enfrentan las dernocracias latinoamericanas. Sin embargo, al concentrarse en
los mecanismos tradicionales de accountability -elecciones. separaci6n de poderes
y existencia de un sistema de pesos y contrapesos entre las distintas ramas del
gobierno, esos analisis ignoran el crecimiento de forrnas alternativas de control
polftico basadas en las acciones de los ciudadanos y de los medics. La segunda
raz6n tiene fundamentos te6ricos. Consideramos que estes mecanismos alterna-
rives compensan algunas limitaciones intrtnsecas de las elecciones como herra-
mientas de accountability polftica y son cruciales para activar una red, en muchos
casos reticente, de agencias mtraestatales de control.
Una ultima nota introductoria. Aunque la bibliografla sobre la democracia ha
favorecido la intuici6n basica acerca de la importancia de una sociedad civil auto-
noma para la determinacion de la naturaleza de las relaciones democraticas, la for-
ma tradicional de entender la accountability -interesada principalmente en la dis-
ponibilidad y la naturaleza de las herrarnientas institucionales de control- ha ig-
norado en gran medida la contribucion de la sociedad civil al ejercicio del control.'
Pnru algunas excepciones, ver: Perez-Dtaz. Victor. Spain at thr Crossroad." Civil Society; Politics and
the Rille of Law. Cambridge, Massachusetts. Harvard University Press, 1999; Fox. Jonurnan, "Civil So-
ciety and POlitical Accouruability: Propositions for Discussion", trabajo presentudo en lu Institutions, Ac-
countability and Democraric Governance in Latin America Conference. The Hellen Kellogg Institute for
Imermuicnal Studies, University of Notre Dame. 8 y 9 de mayo. 2000.
24 / Controlando la politlca
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EI concepto de accountability social intenta especificar c6mo funcionan esras re-
laciones y que consecuencias especfficas tienen en la gestaci6n de gobiernos mas
responsables (accountablei. EI concepto subraya la irnportancia de un espacio
analitico que tiende a ser ignorado en los debates sobre accountability, y echa
nueva luz sobre las complejas relaciones entre actores sociales y polftica. Hay
que enfatizar, no obstante, que el reconocimiento del papel de la sociedad civil
en el .ejercicio de la accountability no dice nada con respecto a la orientaci6n
ideol6gica de estas acciones, EI reconocimiento del papel que juega la sociedad
civil se limita a admitir la existencia de un fenomeno ernplrico que hay que ana-
lizar para comprender el funcionamiento de las democracias de hoy. Sus conse- ,
cuencias practices y norrnativas estan atin abiertas a futuros estudios ernpfricos y
debates teoricos. Estudios y debates que este libra intenta estimular.
Formas de accountability
Uno de los elementos que distingue a las democracias representativas libe-
rales de otro tipo de regfmenes es la combinaci6n de un marco institucional de
autorizaci6n del poder politico con otro orientado a asegurarla corresponden-
cia de sus politicas con las preferencias del electorado (responsiveness) y la ac-
countability de los agentes autorizados. Como la democracia representariva im-
plica la existencia de una brecha fundamental entre los representantes politicos
y los ciudadanos, esta requiere de mecanismos institucionales que aseguren que
dicha separacion no resulta en gobiernos cuyas pclfticas no responden a las
preferencias del electorado 0 en acciones de gobierno ilegales. La cuestion cen-
tral que aborda el concepto de accountability es precisarnente c6mo regular y
reducir la brecha entre representantes y representados, preservando siempre la
distancia entre autoridades polfticas y ciudadania que caracteriza a las relacio-
nes de representaci6n.
EI concepto de "accountability" hace referenciu a la capacidad para asegurar
que los funcionarios piiblicos rindan cuentas por sus conductas, es decir, que es-
ten obligados a justificar y a informar sobre SllS decisiones y a que eventualmen-
te puedan ser castigados por ellas.' La accountability del poder politico puede ser
, Schedler, Andreas, "Conceptualizing Accountability", en Schedler, Andreas: Diamond. Larry y Plattner,
Marc H. (eds.), The Self-Restraining State. Power and Accountability ill New Democracies, Boulder y
Londres, Lynne Rienner Publishers. p. 14.
Accountability social: la otra cam del control / 25
legal 0 polftica. La nocion de accountability legal esta orientada a garantizar que
las acciones de los funcionarios publicos esten enmarcadas legal y constitucio-
nalmente.' Como sostienen March y Olsen, esta forma de accountability se gula
por una logica basada en la "rectitud": los actores politicos son juzgados sobre la
base del cumplimiento de procedimientos considerados "correctos" en tanto se
ajustan a procedimientos legales preestablecidos." Mediante la separaclon de po-
deres, el reconocimiento de derechos fundamentales y el sistema de pesos y con-
trapesos, el constitucionalismo moderno establece instituciones que penniten po-
ner Ifmites a la arbitrariedad del poder del Estado. La constitucionalizaci6n de las
instituciones del Estado por parte del derecho publico segmenta el poder del Es-
tado en una rama judicial, otra legislativa y otra ejecutiva, y delimita la actividad
del Estado en competencias rigurosamente circunscriptas.' A su vez, los derechos
fundamentales brindan salvaguardas institucionales contra intromisioues ilegules
de los funcionarios del Estado en contra de los ciudadanos.
Norrnas constitucionales, codigos legales, procedimientos udrninistrativos y
derechos fundamentales constituyen el marco legul-constitucional que lirnita las
acciones de los funcionarios publicos elegidos 0 designados. Como afirma Sch-
luchter, el constitucionalismo moderno establece un escenario institucional ca-
racterizado pOl' 10 que el denomina "discrecionalidad regulada dentro de la esfe-
ra de norrnas abstractas". En este escenario, los funcionarios publicos se mueven
en un terreuo definido de competencias y jurisdicciones: entre la norma legal y
una decision particular, hay un terreno limitado de discrecionalidad politica." En
resumen, un gobierno sera legal mente responsable (accountable), si cs posible
controlar que las acciones gubernamentales no infrinjen la ley y se ajustan al de-
bido proceso. Para que los mecanismos de accountability legal funcionen con efi-
cacia, es necesaria la existencia de un sistema legal con capacidad para imponer
.. En I" mayorfa de las dcrnocracias consuruclonales. hay divcrsos mecanismos disponibles ascgurar
que los gobiernos respeten la ley y el debido proceso, por ejemplo, Iribunales, ombudsman. inspcctora-
dos, auditores, tribunales de apelacion especiales. procedimientos de qucjas, comites parlamentarios, etc.
Para una revisi6n general de algunas de esl3S insliluciones y mecanislllos. vel' Galligan. D. J., "Making
Government and Administration Accountable", Irubajo en la Comprehensive Legal and Judi-
cial Developmenl Conference. Washington D.C.. 6 de junio. 2000 .
March. James G. y Olsen. Joh"n P., Democratic GO"enrallee, Nueva York. The Free Press. 1995, p. 154.
, EI concerto de Guillermo O'Donnell de (lccoulllabi/il)' horizonlal se centra en eSle aspecto del con-
cepto de accOIl/ltabilit)'.
Schluehter, Wolfgang, TI,e Riu of WeSler" RatiOlloli.fm: Ma.< Weber's Devel,,!,mclllal History. Berkeley.
University of California Press. t98J, pp. I J 1-112.
26 / Controlando la poUt/ca
la ley y para hacer que los gobernantes la obedezcan. Sin este prerrequisto e1 ac-
countability legal no puede implementarse. 7
EI concepto de accountability politica se refiere, en cambio, a la capacidad del
electorado para hacer que las politicas gubernamentales respondan 0 se adecuen
a sus preferencias. La accountability polftica esta fntimamente interconectada
con el concepto de representacion democratica. Un gobierno es polfticamente
responsable (accountable) si los ciudadanos tienen medics para castigar a adrni-
nistraciones irresponsables 0 a aquellas cuyas polfticas no responden a las prefe-
rencias del electorado (unresponsive). En general se sostiene que las clecciones
son la institucion central para llevar adelante este tipo de control." Elias proveen
a los ciudadanos un mecanismo que periodicarnente les permite responsabilizar a
los gobiernos por sus actos, obligando a irse a aquellos que no actuan segun el
rnejor interes de los votantes 0 reeligiendo a aquellos que sf 10 hacen.'
EI papel de las elecciones como mecanismo de accountability polftica fue cuestio-
nado hace poco por Bernard Marrin, Adam Przeworski y Susan Stokes.'" Desde su
perspectiva, las instituciones electorales tienen limitaciones intrfnsecas que les irnpi-
den constituirse en mecanismos adecuados para lograr que los representantes se res-
ponsabilicen por sus actos. Basicarnente, los autores sostienen que las elecciones son
ineficaces como mecanisrnos de accountability y que, en consecuencia, los votantes
, Como vercrnos en 13siguiente secci6n, parece haber un acucrdo gencralizado entre los analistas politicos
latinoarnericanos acerea de la ausencin de dicho prerrequisito en la' mayor parte de la rcgi6n. Vcr Ncgreuo,
Gabriel y Ungar, Murk, "Jndependencia del Poder Judicial y Estado de Dcrecho en America Latina; los cases
de Argentina y Venezuela", Polnica y Gobierno, vol. 4. num. I, 1997; Mendez, Juan E.; O'Donnell, Guiller-
mo; Pinheiro, Paulo Sergio, (eds.), TIre(UlljR"le of La", and the Underprivileged ill Latin America, Notre
Dame, University of Notre Dame Press. 1999; Pcruzzoui, Enrique, "Modcrnizntion and Juriditication in La-
tin America. A Reassessment of the Latin American Developmental Path" en: Thesis Eleven, num. 58. agos-
to de 1999. pp. 59-82: "Civil Society and the Modem Constitutional Complex. The Argentine Experience".
en: Constellations. An tntemationol Journal ofCritical and Democratic Theory. vol. 4, nurn, I. abril de 1997,
pp. 94-104. Para una discusi6n mas general de los problemas rclacionados con el cumplimiento de 13Icy, vcr
Hardin, Russell, "Why a Constitution" en: Grofman, Bernard y Wittman Donald, TI,e Federalist Papers and
ttie New Institutionalism, Nueva York. Agathon Press, 1989, Wcingast, Barry, "The Political Foundations of
Democracy and the Rule of Luw", en: American Political Science Review, 91-92,1997; Srnulovitz, Catuli-
na, "How Can The Rule Of Law Rule? COSI Imposition Through Decentralized Mechanisms", mimeo.
Przeworski, Adam; Slokes, Susan C. y Bernard (cds.), Democrac)', Accoulltability olld Represell-
. lalioll. Cambridge, University Press, 1999.
Manin, Bernard; Przeworski, Adam y Slokes. Susan C.. "Eleclions and Representation", en: Przeworski,
Stokes y Manin, Democrac)', Accmll/labilily alld Represelltatioll, op. cil.. p. 40.
'" Manin, przeworski. Adam y Slokes, Susan C., "Eleclions ....... op. cil. En el arllculo incluido
en esle libro, Przeworski eXliende su argumenlo a mayorfa de los de accoulltability. En su
opini6n, "Ia debilidad del conlrol populur sobre los gobiernos es inherenle iI la Przeworski,
Adam. Accountabilily, in Lal;n America Beyond". en esle volumen.
Accolll/tability social: la otm cara del cOl/trol / 27
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no puedeninducir a los gobiemos a actuar responsablernente. i.Que factores impiden
" la eficaciadel voto como mecanismode control?Manin, Przeworski y Stokes dan tres
argumentos. EI primerose refierea una lirnitaci6n intrinseca del voto, pues este garan-
tizaa los ciudadanos una oportunidadunica de castigar0 recornpensar multiplesdeci-
sionesgubemamentales. Por 10 tanto, los votantes tienenun poder muy limitado para
juzgar el resultado de la mayorfade las politicas del gobiemo, debido a la naturaleza
inadecuada del voto como mecanismode control. EI segundoargumentose basa en el
hechode que votar es una acci6n estrategicadescentralizada." Como los ciudadanos
no pueden coordinar la orientaci6nde su voto, no hay forma de determinar si ciertos
resultados electorales tendran un sentido prospectivo 0 retrospectivo. EI tercer argu-
mento sefiala que los deficits de informacion del ciudadano promedio entorpecen su
capacidadpara evaluar adecuadamente el desempeiio y las decisionesdel gobierno,
Mediante una rnetafora espacial, Guillermo O'Donnell ha c1asificado reciente-
mente los mecanisrnos de accountability en horizontales y verticales. Los adjetivos
"horizontal" y "vertical" indican el eje de operaci6n de las instituciones de control.
EI concepto de accountability horizontal se refiere a la operaci6n de un sistema in-
traestatal de controles, mientrasque los mecanismos verticales implicanla existencia
de controles externos sobre el Estado. Esta clasificacion enfutiza la direccionalidad
del sistemade control asf como el 0 los terrenos en que se producenlos intercambios,
En el caso de la accountability horizontal, los intercambiosse producendentrode una
red de agencias estatales inteructuantes que se controlan y equilibran mutuamente."
" Przeworski, Adam, Democracy and the Market. Cambridge, Cambridge University Press, 1991, p. 12,
" Hay que senalar que la definici6n de O'Donnell de occouiuobitit horizontal no refierc a cualquier tipo
dc rnonitoreo 0 control entre agencies estatales, sino exclusivurneme a aquellas acciones orieruadas a con-
trolar 0 castigar acciones u omisiones pOI' parte de agerues 0 agencies del est ado que puedan SCI' califica-
das como ilegales, Segdn su perspective, los mecanismos horizontales se activan cuando hay una "intro-
misi6n ilegal pOI' parte de una agencia estatal con respecto a la autoridad apropi:lda de olra" 0 en casos que
involucmn la cOiTupci6n de los funcionarios publicos, En eSle senlido, O'Donnell reslringe el concep'o de
accoulltability horizontal n ese conjunto de comroles e inlercambios intraeslalales que orienlados ha-
cia la imposici6n de la accollntability legal, dejando de lado los conlroles polfticos horizonlales. Nosotros
tomaremos la metMora espacial de O'Donnell dislinguiendo la direcci6n en la cual operan eSlos mecanismos
(horizontal y vertical) de las bases sobre las cuales se ejerce dicho conlrol (legal 0 politico). Queremos re-
conocer, sin embargo, que en un recienle articulo, O'Donnell ha defendido el uso aeolado del concep'o.
Para un debate sobre esle tema, vel' O'Donnnell, Guillermo, "Horizontal Accountability: The Legal Insli
tutionalization of Mislrusl", en: Mainwaring, Scott y Welna, Chrisropher, (eds,), Democratic Accoflntabi
lity ill LAtilla America. Oxford, Oxford University Press (en prensa); Soberg Shugart, Matthew; Moreno,
Erika y Crisp, Brian E, "The Accountability Deficil in Latin America", en: Mainwaring, Scott y Welna,
Christopher (eds.), op. cit.
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La accountability vertical, en cambio, implica la existencia de un agente de control
social externo: principalmenteel electorado." Las elecciones representan una instan-
cia de control anclada en la sociedad, que brinda a los ciudadanos el derecho de cas-
tigar 0 recompensar peri6dicamentea los representantes electos con su voto.
Siguiendo con la metafora de O'Donnell, nos gustarfa atraer la atenci6n sobre
otro tipo de mecanismo vertical que ha sido descuidado en los actuales debates
sobre accountability y que, creemos, puede tener un papel crucial para fornentar
la accountability legal y polftica. Los debates recientes con respecto a la eficacia
de los rnecanismos verticales se han centrado exclusivarnente en las elecciones.
Si bien las elecciones son el iinico medio para autorizar la representaci6n polfti-
ca, no son la unica herrarnienta vertical para que los polfticos se responsabilicen
por sus actos. Las elecciones tienen que complementarse con una sociedad civil
activa y medios de comunicaci6n aut6nomos. El concepto de accountability so-
cial incorpora otros provenientes de la Iiteratura sobre sociedad civil y esfera pu-
blica en el aruilisis de la accountability," Entendemos que el funcionamiento de
II O'Donnell rcconocc el surgimiento de mccanisrnos vcrticales que no estan necesariamentc rclacionados
con las elecciones y rnenciona especfficarnerue a la acci6n de la prcnsa independierue y de demandas socin-
les, Vel' O'Donnell, Guillermo. "Horizontal Accountability in New Democracies". en: Schedler. Andreas;
Diamond. Larry y Plattner, Marc H. (eds.), The Srlf-Restraining State, Power and Accountability in New De-
mocracies. Boulder & London, Lynne Rienner Publishers, p. 30. Este reconocimienlo debilitn al menos uno
de los supuestos principales del argurnento de la democracia delegativa: la pcrdurabilidad y fortnlezu de una
cultura polflica delegativa en la sociedad civil que atimenra el discrecionalismo presidencial.
Il La bibliografia sobre la sociedad civil ha enfatizado repetidas veces la necesidad de complernentnr las ins-
tiiuciones electorules con una socicdad civil activa y una esfera publica vital. Desde esta perspecriva, Ia au-
toconstitucion y la autoorgunizncion dc ciudadanos en la sociedad civil. ast eomo tambien la presencia de me-
dios independierues represcntan un agregudo irnportuntfsimoa las instituciones representativas tradicionales,
estableciendo espacios autonomos que cumplen un papcl crucial tanto en influenciar el proceso de toma de
decisiones como en denunciar el uso urbitrario del poder politico. Una slntesis teorica del conccpto de socie-
dad civil puede hallarse en Cohen, Jean y Arato, Andrew. Civil Society lind Political TheOlY. Cambridge. MIT
Press, 1992. Pam un de la relevancia del conceplo en los procesos de democralizaci6n polilica en
America Latina. vel' Alvarez. Sonia; Dagnino, Evelina y Escobar, Arturo (eds.), Cultures oj Politic.f, Politics
oJCu/lltre. Re-visionillg LAtill American Social Movemell/s. Boulder, Weslview Press. 1988; Avritzer. leonar-
do (ed.), Sociedade Civil e Democrati,af(/o. Belo Horizonle, Del Rey, 1995: Diamond, Lan)!, "Rethinking
Civil Sociely", en: JOIIl'llal oj Democracy. vol. 5. num. 3, julio de 1994; Diamond. Larry, Dele/0l'iug De-
mocracy 7i)wam Consolidatioll, Baltimore, The John Hopkins Universily Press, 1999, cup. 6; O'Donnell,
Guillermo y Schmiller. Philippe, Trallsitioll.fJrom Authoritariall Rille: Tell/atit'e COIiclllsion.,. Baltimore, The
John Hopkins Universily Press, 1986, cap. 5; Oxhorn, Philip, Organizing Civil Sodety. Penn State, Penn
Slate Press; Peruzzotti, Enrique, "Civil SocielY and the Modem Constilutional Complex. The Argenline Ex-
perience", Op, Cil; "Conslitucionalismo, Populismo y Sociedad Civil". en ReviJ'/{/ Mexicalla de Sociologro.
vol. 61. num, 4, oClubre-diciembre de 1999; "Towards a New Politics: Cilizenship and Righls in Contempo-
rary Argenlina", Citizenship Studie.f. vol 6, num 1.2002.
Accountability socia!: !a otro C(lra del COT/tro! / 29
asociaciones civiles, ONG, movirnientos sociales y medios de comunicaci6n no
s610 aporta nuevos recursos al repertorio clasico de las instituciones electorales
y constitucionales para controlar al gobierno, sino que tarnbien, en ocasiones,
puede compensar rnuchos de los deficits intrfnsecos de esos mecanismos. Antes
de discutir el concepto de accountability social, harernos un breve repaso del deba-
te sobre el estado de la accountability en America Latina.
Democracia y accountability en America Latina
En este volumen, Przeworski afirrna que el problema de la accountability en
America Latina no difiere de aquellos que enfrentan los gobiernos dernocraticos
en otras latitudes. Es mas, segun Przeworski, las dificultades que sufre la regi6n
son inherentes a la democracia, y no producto de caracterfsticas locales e idiosin-
craticas." A pesar de ello, y tal como este autor reconoce, la literatura revela un
amplio consenso respeeto de la falta de accountability gubernamental en gran
parte de la region."
O'Donnell, por ejernplo, sostiene que las poliarqufas latinoamericanas exhi-
ben un notorio deficit de accountability horizontal, hasta el punto de que el autor
lIega a cuestionar la naturaleza representativa de esos regfmenes. Segiin su pun-
to de vista, muchos de los regfmenes existentes en America Latina no son demo-
cracias representativas, sino delegati vas. 11 En las democracias delegati vas, el pro-
" Przeworski, Adam "Social Accountability", op.cit.
"Alberti, Giorgio, "Democracy By Default Economic Crisis, 'Movimientismo', and Social Anomie", tra-
bajo presentodo en el XV Congreso Mundial de 10International Political Science Association. Buenos Ai-
res. julio de 199J; O'Donnell. Guillermo, op. cit., "Accountability horizontal", en: Agora. Cuaderno de
estudios politicos. num, 8, 1998; "Illusions About Consolidation", en: Journal 0/ Democracy, vol. 7, num.
2,1995; "Delegative Democracy", en; Imtrnal a/Democracy, vol. 5, nurn, I, 1994; "On The Slate, Demo-
cratization And Some Coneeptual Problems: A Latin American View With Glances AI Some Postcornrnu-
nist Countries",en: World Development, vol, 21. num, 8, 1993; Shifter, Michael. "Tensions And Trade-Off's
In Latin America", en: Journal 0/ Democracy, vol, 8, num, 2, 1997; Weffort, Francisco, "What Is A New
Democracy?", en: International Social Science Journal, mim. 136, 1993; Qual Democraciai, Sao Paulo,
Compania Das Letras, 1992; Whitehead, Laurence, "The Alternative To 'Liberal Democracy': A Latin
American Perspective", en: Held, David, (ed.), ProspCCIS For Democracy, Cambridge, Polity Press, 1993;
Zakarin, Fareed, "The Rise of Illiberal Democracy", en: Foreign Affairs, ruirn. 76, 1997, Para una revision
crftica del argumento delegativo, ver Peruzzoui, Enrique, "The Nature of the New Argentine Democracy.
The Delegative Democracy Argument Revisited", en: Journal 0/ Latin American Studies, vol. 33, parte I,
febrero de 200 1.
"ODonneli. Guillermo, "Delegative", op. cit., p. 166; "Illusions", op. cit., p. 185.
30 / Controlando 10 politico
ceso de autorizaci6n de los representates no se complernenta con rnecanisrnos
eficaces de accountability. Las elecciones autorizan a los representantes -en el
caso de una democracia delegati va, al presidente-s-, pero no hay una red de ins-
tituciones capaces de controlar las acciones del ejecutivo. Los presidentes eIegi-
dos popularmente -continua-i- gobiernan Iibres de restricciones constitucionaIes
o legales. Aunque eI poder esta dividido formalmente por Ia separaci6n de pode-
res y hay un sistema formal de pesos y contrapesos, la operaci6n de esos meca-
nismos de compensaci6n esta bloqueada por un Ejecutivo que se percibe como la
encarnaci6n de la democracia y de la naci6n, a la vez que considera a los meca-
nismos horizontales como obstaculos para sus acciones.
Shuggart, Moreno y Crisp afinnan que "la aparente escasez de accountability
horizontal" en America Latina se debe "al mal funcionamiento de la accounta-
bility vertical". Y, siguiendo a Madison, aseveran que los pesos y contrapesos carac-
terfsticos del funcionamiento de la accountability horizontal se basan en eI "princi-
pio de arnbiciones contrapuestas". Por 10 tanto, si en las instituciones horizontales los
diferentes intereses y opiniones no estanadecuadamente representados, si el disefio ins-
titucional no traduce las relaciones verticales entre votantes y Iegisladorescorrectarnen-
te, entonces, no habra accountability horizontal. Desde su perspectiva, la accounta-
bility horizontal falla en America Latina porque, debido a las instituciones electora-
les existentes, tarnbien 10 hace la vertical. Los autores reclarnan una reforma de
aquellos aspectos del proceso electoral -como la .seleccion de candidates, la elec-
ci6n de legisladores y la designaci6n de "agencias aut6nomas"- que, en su opinion,
ponen en peligro el ejercicio adecuado de la accountability vertical."
Por ultimo, como muestra la extensa literatura sobre c1ientelismo polftico,
compra de votos y fraude electoral, muchas de las democracias de Ia regi6n presen-
tan areas donde el libre ejercicio de los derechos polfticos corre peligro debido a
actores autoritarios que corrompen y manipulan las instituciones electorales. ,.
Lejos de.brindar un mecanisme eficaz de accountability vertical, las elecciones en
estas areas contribuyen a reproducir estructuras polfticas autoritarias.
" Shuggarl, Moreno y Crisp, "The Accounlability Deficit", op. cit.
" Ver, Fox, Jonathan "Civil Society and Political Accountability", op. cit.; "The Difficult Transition from
Clientelism 10 Citizenship: Lessons from Mexico", en: World Politics num, 46, p, 2, encro de 1994;
O'Donnell, Guillermo, "On the Slate, Democratization and Some Conceptual Problems: A Latin Ameri-
can View with Glances at Somc Post-Cornunist Countries", op, cit.; Auyero, Javier, (ed.), i.Favores 1'01'
votos? Estudios sabre el Clicntelisnu: Politico Contemportineo, Bucnos Aires, Losada, 1997.
Accountabiliry social: la otra cara del COIII/vt / 31
En resumen, existe un acuerdo generalizado en que, en America Latina, por
razones genericas 0 idiosincraticas, los mecanismos -tanto horizontnles como
vertic ales (electorales)- son debiles, Un primer conjunto de argumentos se cen-
tra en variables culturales e institucionales especfficas que conspiran contra In
existencia de incentivos que confrenten a los gobiernos con la necesidad de res-
ponsabilizarse por sus actos. De esto se concluye que solo es posible esperar go-
biernos mas representativos y reponsables en la region si se remueven estos obs-
taculos. EI segundo grupo de argumentos es de naturaleza diferente. Subraya que
los deficits de accountability en America Latina son insalvables, ya que derivan
de la propia estructura operativa que caracteriza los mecanismos verticales en
todas las democracias. EI concepto de accountability social considerado en In
seccion siguiente discute ambos tipos de argumentos. Identifica, por un lado, el
surgimiento de un mecanismo alternativo para exigir rendici6n de cuentas a los
gobiernos que los estudios de la democratizaci6n en America Latina han tendido
a ignorar, Entendemos que su incorporaci6n al analisis politico de la regi6n po-
dria resultar en una revisi6n de los actuales diagn6sticos sobre el estado de la nc-
countability, Por el otro, el concepto de accolllltability social permite confrontar
algunos de los problemas estructurales identificados pOI' los actuales anal isis del
funcionamiento de los mecanismos horizontales y verticales.
Accountability social. LUna forma diferente de control?
La accountability social es un mecanismo de control vertical, no electoral, de
, las autoridades politicas basado en las acciones de un amplio espectro de asocia-
. ciones y movimientos ciudadanos, asl como tarnbien en acciones mediaticas. Las
iniciativas de estes actores tienen por objeto monitorear el comportamiento de los
funcionarios publicos, exponer y denunciar actos ilegales de estes y activar la ope-
raci6n de agencias horizontales de control. La accountability social puede canali-
zarse tanto por vfas institucionales y como no institucionales. Mientras que las ac-
ciones legales 0 los reclamos ante los organismos de supervision son ejemplos de
las primeras, las movilizaciones sociales y las denuncias mediaticas, orientadas
usualmente a imponer sanciones sirnbolicas, son representativas de las segundas.
La operaci6n de la accountability social no resulta de la sumatoria de votos ni
es parte del sistema intraestatal de pesos y contrapesos. Por el contrario, la ac-
countability social se apoya en el accionar de sectores organizados de In sociedad
32 / Controlando la polltlca
..
civil y de los medios, interesados en ejercer intluencia sobre el sistema politico
y las burocracias publicus. La organizaci6n de las actividades de multiples ONG.
movimientos sociales y organizaciones mediaticas alrededor de demandas de le-
galidad y debido proceso agregan nuevos recursos al clasico repertorio de insti-
tuciones electorales y constitucionales para el control de los gobiernos. Algunos
de estos recursos compensan muchos de los deficits intrfnsecos de los rnecanis-
mos tradicionales,
A diferencia de los mecanismos electorales, la accountability social puede
ejercerse entre elecciones y no depende de calendarios fijos. Se activa "a pedido"
y puede dirigirse hacia el control de ternas, pollticas 0 funcionarios particulates."
Tal como sucede con los horizontales, los mecanismos sociales pueden super-
visar la legalidad de los procedimientos seguidos por polfticos y funcionarios
piiblicos.
Los mecanismos de accountability vertical, horizontal y social tarnbien di-
fieren en la forma en que imponen sanciones. EI terreno especffico en el que
opera cada uno de ellos determina los recursos disponibles para sancionar y pa-
ra ejercer el control. A diferencia de 10 que sucede cuando los actores politicos
utili zan mecanismos de control verticales electorales y horizontales, los que
emplean mecanismos sociales pueden ejercer estas funciones de vigilancia sin
necesidad de con tar con mayorfas especiales 0 con atribuciones constituciona-
les para el control. Esto es, mientras que los actores que operan en el escenario
electoral tienen que maxi mizar la extension del apoyo para controlar las polfti-
cas de los cuerpos representativos, aquellos que operan en el terrene social pue- .
den apoyarse tanto en Ia intensidad de sus reclamos como en el impacto de sus
acciones en la opinion publica para ejercer control. Los mecanismos de ac-
countability social tarnbien difieren de los horizontales y verticales (electora-
les) en que las sanciones que ocasionan no son -en la mayorfa de los casos-
formales, sino simb6licas.
Tres preguntas nos ayudaran a definir el aicance del concepto y a distinguir
entre diferentes formas de accountability: 1) i,Que se puede controlar? 2) i,Quien
controla? y 3) i,C6mo se controla?
.. Estn cnracterfstica se parece a los meeanismos de control tipo "alarrna contra incendios" desarrollados
par Matthew McCubbins y Thomas Schwartz. Ver McCubbins. Mntthew y Schwartz, Thomas, "Congres-
sional Oversight Overlooked: Police Patrols versus Fire Alarms," en: American Journal of Political Scien-
ce, vol, 28, num. I, febrero de 1984, p. 168.
Accountability social: 10otra corn del control / 33
se puede controlar? Los rnecanisrnos.de accountability social buscan con-
trolar polftica y legalmenle las acciones de los politicos y de los burocratas. Las ini-
ciativas de la sociedad civil y las investigaciones mediaticas se organizan en torno a
demandas que exigen el cumplimiento de la ley y del debido proceso, exponen y de-
nuncian actos gubernamentales ilegales, activan la operacion de agencias horizonta-
les de control y monitorean [a operacion de dichas agencias. La exposicion publica
de temas y de actos ilegales genera costos reputacionales que permiten introducir
cuestiones hasta ese momento ignoradas en la agenda publica, forzando a las insti-
tuciones politicas a atenderlas y a darles algun tipo de respuesta. De esta forma, los
mecanismos de accountability social no s610contribuyen significativamente al CUI11-
plimiento de la ley, en tanto constituyen un incentive para que los gobiernos Ileven
adelante acciones que se ajusten al debido proceso, sino que tarnbien coadyuvan a
que las acciones gubernamentales se correspondan con las preferencias de la ciuda-
dania. Por 10tanto, estas representan un importante complemento de las elecciones
para ellogro de gobiernos polfticamente responsables.
Dado que los mecanismos sociales no dependen para su ejercicio de calenda-
rios fijos, sino que operan en forma descentralizada y "fragmentada", pueden evi-
tar algunos de los problemas estructurales de los mecanismos electorales." Cada
ejercicio de control social puede perseguir metas especfficas y los ciudadanos no
tienen que hacer uso de un unico instrumento, como es el voto, para lograr al mis-
mo tiempo la realizacion de multiples propositos, EI ejercicio fragmentado del
control permite a los ciudadanos concentrar su atencion en aquellas polfticas -0
polltlcos- que quieren controlar. A diferencia de los mecanismos electorales, los
sociales no son instrumentos que masivamente permitan evaluar todo un paque-
te de politicas gubernamentales. Aunque son mas exigentes en terrninos de es-
fuerzos participativos, permiten un control selectivo. En suma, a traves de estos
mecanismos, los ciudadanos pueden especificar si estrin sancionando una con-
ducta ilegal 0 sefialando agendas alternativas.
son los actores que pueden ejercer controles? Tradicionalmente, la lis-
ta de actores se limitaba a los ciudadanos individuales, los partidos polfticos con re-
presentaci6n parlarnentaria y las ramas legislativa, judicial y ejecutiva del gobier-
no. La practice de la accountability social incorpora, en cambio, nuevos actores,
1I Como pueden dirigirse a poltticos y burocratas por igual, los mecanisrnos sociales tarnbien son capaccs
de superar otra lirnitacion importante cnfutizada por Przeworski en su andlisis de las eleccioncs como me-
canismos de accountability. Vcr Przeworski, Adam. "Democratizalion Revisiled", en: itelll, vol. 51, num.
1,1997, pp. 10-11.
como las asociaciones civiles, las ONG, los rnovimientos sociales y los medios, que
han demostrado capacidad para controlar a los funcionarios publicos."
sancionan estos actores 10que hacen los politicos y los burocratas? La pre-
gunta es vital ya que, en la mayona de las definiciones, la nocion de accountability es-
ta estrechamente vinculada a la capacidad de imponer sanciones. I-Iemos mencionado
anteriorrnente que los principales recursos disponibles para el ejercicio de la accoun-
lability social son la intensidad y 1<1 visibilidad de la "VOZ"2J y que la mayorfa de los
controles sociales pueden exponer y denunciar actos ilegales pero no tienen capacidad
para aplicar irnperativarnente sanciones. Por esta razon, algunos autores han afirmado
que los mecanisrnos sociales de control son rnerarnente decorativos, y no verdaderos
controles del poder," Nosotros entendemos que, aun cuando la mayorfa de los rneca-
nismos sociales no tienen capacidad para aplicar sanciones en forma irnperativa, sus
efectos de control tambien poseen "consecuencias rnateriales"." Por una parte, impo-
nen costos reputacionales que pueden tener consecuencias politic as que se manifies-
tan institucionalmente. En contextos donde la supervivencia polltica radica en la ex-
tension del apoyo, los funcionarios piiblicos no pueden desestimar facilmente las arne-
nazas a su reputacion. Estas podrfan determinar su supervivencia. Por otra parte, en
muchos casos, los mecanismos sociales son una condicion necesaria para la activacion
de mecanismos con "dientes" como las Cornisiones Investigadoras de la Justicia 0 del
Congreso, Es mas, en muchos casos, a menos que los mecanismos sociales "hagan so-
nar la alarrna", los verticales-electorales y horizon tales no se activan.
Por 10tanto, deberiarnos preguntarnos de que forma los mecanismos sociales impo-
nen estas sanciones y como se relacionan con los otros mecanismos de accountability
existentes. En primer lugar, los sociales controlan exponiendo y denunciando actos pre-
suntiblemente ilegales. Las denuncias sobre casos especfficos proveen ejemplos de las
fallas en el desempefio de las agencias horizontales 0 de los actos ilegales de represen-
" La expcriencia recicnte mucstra que los actores iruernacionales tumbien desempenan un papcl en cI cjer-
cicio del control. No s610 las ONG transnacionales, sino tarnbien ONG y movimienlos socialcs locales. han
diseilado estrategias para activar los mecanismos de vigilancia de las agencias internacionales. Ver Keck ,
Margaret y Sikkink, Kathryn, Activists Beyond Borders: Advocacy Networks ill International Politic." It-
haca, Cornell University Press, 1998; Fox. Jonathan A. y Brown, David L. (cds.), The Struggle/or AccouII-
tability. Tire World Balik, NGO." and Grassroots Movements, Cambridge. The MIT Press. 1998; Tussie,
Diana (comp.), EI OlD, el Ballco Mundial y 10Sociedad Civil: Nuevas Fonnas de Financiamiento Interna-
cional, Buenos Aires, UOA-FLACSO, 1997.
lJ Hirschman, Albert O. Exit, Voice. and Loyalty: RC'<IIOIISCS to Decline ill Firms, Orgoniuuions and Stu-
tes, Cambridge, Massachusetts. Harvard University Press, 1970.
" Schedler. Andreas, "Conceplualizing Accountability", op. cit .. pp. 19-28.
lJ McCubbins. Mallew y Schwartz, Thomas, op. cit
AccollllW!Jilily social: la aIm cam del cOlllrol / 35
tantes polfticos0 de agentes burocraticos. Asimismo, permiten seiialar y Hamar la aten-
cion sobre temas problematicos de un modo con el cual la ciudadanfa se puede relacio-
nar y permiten, tarnbien, encuadrar temas y denuncias especfficas dentro de un contex-
to mas amplio. Alllamar la atencion sabre problemas puntuales, las denuncias pueden
producir cambios en la apreclacion social de un fenomeno particular, transformandolo
en cuestiones de una agenda mas general y publica,"
Cuando los problemas sefialados se convierten en nuevos items de 141 agenda
publica, el mimero y el alcance de los temas en observaci6n aumenta. Por 10tan-
to, sefialar y exponer casos puede tener, al menos, dos resultados diferentes. Por
un lado, puede producir control sobre ternas 0 rec\amos especfficos. Por el otro,
si los casos son incorporados a la agenda publica, seiialar y exponer puede resul-
tar en un aumento del numero de temas por los cuales las autoridades piiblicas
deben responder. Por ende, los mecanismos sociales tambien poseen la capacidad
tanto para ampliar el alcance y el numero de los conflictos como los ternas sobre
los cuales los funcionarios publicos estan obligados a responder e informar. En
resumen, las denuncias y la exp?sici6n de hechos sacan a la luz problemas y ayu-
dan a incorporar esos temas en la agenda publica, aumentando en el proceso la
cantidad de asuruos par los cuales los funcionarios publlcos pueden ser conside-
rados responsables,
En segundo lugar, los mecanismos sociales controlan porque pueden activar la
operacion de los mecanismos horizontales. La activaci6n de estos iiltimos puede dar-
se: 1) cuando un movimiento social se organiza y moviliza en tomo de una demanda
o rec\amo en particular, 2) cuando los medios cubren e informan sobre acciones 0 re-
c\amos de un movimiento particular, 0 cuando desarrollan su propia investigacion en
relacion con un tema dado" 0 3) cuando los individuos 0 asociaciones activan proce-
dimientos judiciales regulares, en el nivellocal, intemacional 0 en agencias de super-
,. Si Iueramos a usar la terminologia de Keck y Sikkink. este fen6meno implicavencuadrar'' evernos par-
uculares en un marco cognitive m4s umplio, capaz de vincular y organizer experiencias especfficas en una
interpretacion mas abarcadora, Margaret, Keck y Sikkink, Kathryn, "Trnnsnationat Advocacy Networks in
the Movement Society", en Meyer, David y Tarrow, Sydney, (eds.), Tire Social Movemen! Society. Call'
tenuous Politics for a New CeII/IIry, Rowman & Littlefield Publishers, 1998, p. 225.
" Waisberd, Silvio. Watclrdog Journalinn ill SOIl/Ir America. News. Democracy and Accountability, Nue-
va York, Columbia University Press, 2000; "Investigative Journalism and Political Accountability in South
American Democracies", en: Critical Studies in Mass COI/Illl/micaiioll. vol. \3, 1996; Rey, Germ:\n, 801-
ms y Medllsos. Visibilida<l COl/Il/I,icOIiva y Narrali,'a.' PoIMca", Bogola. Fescol-Fundaci6n Social-Cerec,
1998; Muraro, Heriberlo. Poli'icos, Periodi.'IOSy CimladollO!. Buenos Aires, Fonda de Cullura Econ6mi-
ca,1997.
36 / Controlando 18 politlca
vision. En tanto estas acciones amenazan a los funcionarios con ser lIevados ante la
justicia 0 con un aumento de sus costos reputacionales, pueden resultar en la activa-
cion de mecanismos horizontales y verticales", En contextos democraticos, donde In
vida politica de los funcionarios elegidos depende de la obtencion del mayor mirnero
de votos, los costos reputacionales que podrian surgir de estas acciones se convierten
en una amenaza peligrosa para su supervivencia." Por 10 tanto, es de esperar que los
funcionarios electos esten dispuestos a intercambiar el aplacamiento de costos reputa-
cionales negativos por la activacion de mecanismos de control, 0 que eviren corneter
ciertos actos si juzgan que la no consideraci6n de ciertas demandas tendra elevados
costos. Por 10 tanto, para evaluar la relacion entre los mecanismos sociales, verticales
y horizontales, es necesario entender como y cuando los costos reputacionales alcan- .'
zan un myel de amenaza capaz de activar la operacion de los otros mecanismos.
Los mecanismos sociales pueden activar los horizontales y verticales indirecta
o directamente. Los activan indirectamente cuando producen costos reputacionales
mediante la movilizacion social y la denuncia en los medios. En estos casos, la efi-
ciencia de los mecanismos sociales esta mediada par la evaluacion que los funcio-
narios piiblicos hacen de los costos anticipados de las denuncias y por la evalua-
cion que el electorado hace de dichas denuncias. Aunque dichas amenazas pueden
ser crefbles, no hay certeza de que los funcionarios publicos evaluaran dichos ries-
gos de una forma unica ni de que actuaran de acuerdo con dicha evaluaci6n. Tam-
poco hay garantias de que el electorado tendra en cuenta esas denuncias en el mo-
mente de votar. Sin embargo, si los funcionarios publicos se convencen de que la
movilizacion social 0 las denuncias de la prensa les acarrearan COSLOS reputaciona-
les, es plausible que intenten minimizarlos tomando 0 revirtiendo decisiones. Esas
decisiones podrfan llevar a la activaci6n de procedimientos judiciales, de comisio-
nes investigadoras del Parlamento, 0 a cambios en la orientacion de polfticas."
"Thompson, John B.. "Scandals and Social Theory". en: Lull y Hineman (eds.), Media Scandals, Cam-
bridge. POlity Press, 1997; Political Scandal. Power and Vi.,ibility ill the Media Age, Cambridge. Polity
Press. 2000; y "Naturaleza y consecuencia de los Escandalos Poluicos" en este volumen,
"Thompson, John B., "Scandals", op. cit.
.. Cusos como los asesinatos de "Marfa Soledad" y de "lngenieroBudge" en Argentina. "La Canuna'' en Pe
ni a la constitucion de las diferentes "Comissoes Parlamemares de Inquerito" en Brasil ilusrran la mnnera en
que estas Iormas blandas de accountability social tienen como resultado la activacion de mecanismos hori-
zoniales. Ver Srnulovitz, Catalina y Peruzzoni, Enrique, Societal ami Horizontal Controls. 7 l ~ o Case.\ abovt
a Fruitfl/I RelatiolUNp, en: Mainwaring. SCali y Welna, Christopher (eds), Democratic Accolllllability in UI-
lill America, op. cit., en prensa; Schilling, Flavia, Corrup,iio: IIcg(lIidade IlJIolerovel?: Comi.<!ileJ' Par/a
mentare.\ de IlIquerito e a Lllta COlJltO a Corwl',iio 110 Dra.\il (1980-1992). Instiluto Bmsileiro de Ciencias
Criminais, 1999.
Accountability social: la otm cal'll del cOlltrol / 37

La activacion indirecta de los mecanismos horizontales es posible porque los
que reclarnan se organizan y movilizan, pero tambien porque llegan a los me-
dios, 0 los medios lIegan a ellos. Sin entrar a considerar las razones por las que
cubren algunos de estos eventos, una de las consecuencias de este nuevo rol de
los medios es que se han convertido simultanearnente en "fiscales" y "jueces"."
Una vez que los medios se revelan como un mecanisme eficaz para controlar y
acelerar las decisiones publicus, las organizaciones de la sociedad civil utilizan
este descubrimiento para acceder POI' un camino alternative a la justicia, para 10-
grar la atenci6n de las autoridades piiblicas y para juzgar informalmente presun-
tas actividades ilegales.l'.En algunos paises, este nuevo papel de la prensa ha da-
do lugar al surgimiento de un poderoso, y a veces arnenazante, periodismo de
investigaci6n.
Los mecanismos sociales tambien pueden lograr la activacion de mecanismos
horizontales sin este tipo de mediacion, pOI' ejemplo, cuando lamovilizacion le-
gal -individual 0 social- activa procedimientos judiciales 0 el accionar de los
organismos de supervision." En tanto las peticiones legales deben ser obligato-
riamente respondidas pOI' las autoridades estatales, cuando los individuos 0 aso-
ciaciones tienen exito en dichas presentaciones consiguen usar los poderes coac-
tivos del Estado tanto para perseguir como para defender sus intereses. POl' estas
razones, algunos autores" han afirmado que la movilizacion legal puede ser con-
siderada la forma paradigrnatica de participacion dernocratica. En la medida en
que las demandas legales obligan al Estado a responder publica y oficialmente a
las peticiones presentadas ante la ley, la movilizaci6n legal (impulsada individual
o colectivarnente) podria lIevar a la activacion de rnecanismos horizontales de
control. Vale la pena seiialar que la movilizaci6n legal es la unica forma de ac-
countability social que puede llegar a tener efectos imperatives.
" Ver Camps. Sibila y Pazos. Luis. Justicia y tetevision: la sociedad dicta senteucia, Buenos Aries. Libros
Perfil. 1999; Waisbord, Silvio, "Investigauve Journalism", op.cit.
U Ejcrnplos de este uso de los medics pueden veril"icarse en easoS como el proceso que llev6 al juicio po-
Irlico de Collor 0 la diseusi6n legislaliva sobre las Iimilaciones legales a la liberlad de prema en Chile, sur-
gida a rarz del caso Malus.
" SmulovilZ, Calalina, "Acciones judiciales y fiscalizaci6n de la politica publica", mimeo: Smulovilz, Ca-
talina, "Ciudadanos, derechos y politic a", en: Gonzalez Morales, Felipe (ed.), Las aeciones de ill/cre.r pli-
blico: Argell/;na, Cllile, Colomb;a y Pen., Santiago de Chile, Escuela de Derecho de la Universidad Die-
go Porlales, 1997.
. ~ Zemans, Frances, "Legal Mobilizalion: The Neglecled Role of the Law in lhe Polilical S y ~ l e m " en: Ame-
riCa/I Polilical Sciellce Rel';el\', vol. 77, 1983.
Antes de considerar una tercera forma en la cual la accountabiliy social genera
control, cabe hacer una advertencia. Hemos mostrado que los mecanismos sociales
puedcn dar visibilidad y articular demandas de actores que no alcanzan a ser tenidos
en cuenta en el terreno representativo. Mientras que los mecanismos verticales -y al-
gunos horizontales- s610 pueden activarse y justificarse sobre la base de criterios rna-
yoritarios, los mecanismos sociales derivan su legitirnidad del derecho ciudadano de
peticionar poria aplicacion de la ley, un derecho que no requiere que la dernanda este
extendida en la poblacion." En ambos casos, sea el control electoral 0 el social, tener
"voz" es el mecanisme disponible para el ejercicio del control." Sin embargo, para
que los mecanismos electorales sean eflcaces, mucha gente debe manifestar el mismo
reclamo. De ser asl, los efectos pueden resultar irnperativos, En el caso de los rneca-
nismos sociales, la "voz" tiene que SCI' fuerte e intensa, pero no es necesario que este
extensamente representada. La presencia mas que extension es 10que justifica la le-
gitimidad de las demandas, Como In activacion de mecanismos sociales no necesita
satisfacer los requerimientos de la ruayorfa, pueden entrar en juego actores e intereses
que no necesariamente son atendidos pOI' los representantes politicos. POI' 10tanto, los
rnecanismos sociales permiten que actores imposibilitados 0 excluidos de acceder al
terreno representative consigan atraer la atenci6n publica por un camino alternative.
Si estos actores exc1uidos del terrene representative son capaces de hacer su-
ficiente "ruido" y de introducir sus tenias en la agenda publica, es posible que los
mecanismos sociales fuercen a los representantes a considerar ternas que los re-
querimientos mayoritarios convierten en "non issues"..'7 Sin embargo, hay que te-
ner en cuenta que, como los mecanismos sociales no necesariamente se legitirnan
en fundarnentos representatives, su cjercicio puedc tener consecuencias sociales
arnbiguas para la igualdad de la representacion. Esta caracteristica revela uno de
." Para el andlisis del surgirnienio de un discurso y una polftica de derechos ell la soeiedad civil, vcr Chc-
resky, Isidoro, La innovacion polltica, Buenos Aires, EUDEOA, 1999. especialmenle parte II: Peruzzoul.
Enrique, "Towards a New Politics: Citizenship and Rights in Contemporary Argentina.", op. cii.: "La de-
mocratizaci6n de la dernocracia: cullura politica, csfcra publica y aprendizajc cclecuvo en la Argentina
postdictatorial", en: Cheresky, Isidoro y Pousadcla. Ines (cornps.), Politico c institucinnes ell 10'< IIl1el'a"
dell/ocmeia., lalillOall/ericallas, Buenos Aires, Paid6s, 2001; SmulovilZ, Calalina, "Ciudadanos, derechos
y politic,,", op. cit
" Hirschmall, Albert 0., tif, Voice alld Loyally: Respollse" fo Declille ill Firm", Orgall;zal;o"" WId Sta-
fes, Cambridge, Massachuselts Harvard University Press, 1970.
"Hirschmall, Alben O. op. cit; lambicn Lukes, Sleven, El Poder: Ullll.l'er"peCI;1'O mdieal, MCKico, Siglo
XXI Edilores; O'Donllell, Guillermo, "Several Cases of Accoulllabilily", op. cit
Ac;cr}/(f1lalJilily social: la aIm cam del cOlllml / 39
La siguiente tabla describe los diferentes mecanismos y recursos a traves de
los cuales se da cada tipo de accountability.
l.Que se controla?
ACTORES POLITICOS ~ C R A T A S
Poder EJecutlvo -veto I -Fijaci6n de politica
- Regulacl6n
-controt admlnist.
- Nominaci6n y re-
moci6n de personal
BALANCE Poder Leglslatlvo - tmpeachment - Fijaci6n de politlca
-l
-comtsiones - Regulaci6n
~ investigadoras -Control administ.
z
0
-Velo parlamentario - Nominacl6n y re-
N
0: moci6n de personal
0
::t
('.. I
Poder Judicial - Revisi6n judicial - Revlsi6n judicial
:5
0
0:
Agenclas de control , -Control de legalidad ,-Control de legalidad I-
z
{Ombudsman, Tribunal -Alribuciones de - Atribuclones de 0
tJ
ASIGNADAS de Cuentas, conseus Investigaci6n invesllgaci6n
z
.Lr.I
d'Etat. Fiscal1as,
:;
0-
Contralorlasj*
oJ
los defectos de este tipo de control: las preferencias de una rninoria intensa y per-
sistente pueden terminar "sobrerrepresentadas".
Finalmente, cabe sefialar que los mecanismos sociales controlan, en tanto al-
gunas veces resultan en el establecimiento de organizaciones paralelas de "vigi-
lancia social" para el rnonitoreo del desernpefio de agentes u oficinas publicos, La
experiencia muestra casos en los que, despues de que algunos temas particulares
se han convertido en el objeto de denuncias recurrentes, se establecen de mane-
fa permanente asociaciones cfvicas con elobjeto de supervisar en forma continua
la conducta de ciertos funcionarios piiblicos en terrenos polfticos especfficos. La
institucionalizacion de algunos de estos movirnientos de denuncia en organiza-
ciones mas permanentes ha dado como resultado el establecimiento, en algunos
casos, de una estructura paralela de actores supervisores con una base en la so-
ciedad." En realidad, algunos de estos "vigilantes sociales" se han convertido en
guardianes de los guardianes e intentan fomentar y rnejorar la utilizaci6n y el de-
sempefio de los controles horizontales.
Entonces, i.,es la accountability social un instrumento eficaz de control? Por su-
puesto, la respuesta es, en ultima instancia, una cuesti6n ernpirica. Por un lado, da-
das las sanciones que la accountability social puede imponer, es posible que los
funcionarios publicos Ileguen a la conclusion de que es mas conveniente abando-
nar ciertas practicas que puedan generar tanto costos reputacionales como judicia-
les. Por otro lado, y en tanto los funcionarios publicos puedan anticipar que activi-
dades 0 politicas generan sanciones sociales, esto podria dar lugar al desarrollo de
procedimientos mas sofisticados y sutiles para "sobrevivir ala accountabilitv", co-
mo ha advertido Jose Marfa Maravall." En realidad, quizas la cuesti6n no sea si es-
tos mecanismos pueden ser eficaces -ya que en muchos casos han dernostrado que
pueden serlo- sino que tipo de ternas pueden controlar y por cuanto tiempo.
Por Ultimo, deberfamos agregar que los rnecanismos sociales parecen ser mas efi-
caces cuando las estrategias de rnovilizacion social interactuan con las legales y con
las mediaticas, Los medios siguen e informan acerca de la organizaciony de la movi-
lizacion de la sociedad civil. La sociedad civil informa a los medics y es informada
por ellos; y, al mismo tiempo, activa acciones legales que obligan a las instituciones
del Estado a considerar problemas que en su momenta fueron dejados de lado.
cr!
tJ
~
>
ELECTORALES I Cludadanos
Indlvlduales
-voto
,. Como las Ouvidorias Policiales en San Pablo. la Coordinadora contra la Represi6n Policial e Institucional y
el Centro de Estudios Legales y Sociales en Argentina. Alianza Cfvica cn Mexico y Trnnsparencia en Peru.
" Marnvall, Jose Mnria, "Accountability and Manipulation", en: Przeworski, Stokes y Manin, (eds.), De,
II/ocracy, Accounrabiliry and Representation, op.cit.
, Para uuestros prop6sitos es importarue distinguir entre dos tipos de agencias de control. Por un lado se encuen-
Iran uquellas que pueden -0 necesitan- ser activadus por los reclarnos de los ciudadanos 0 las ONG, tales como
cicrtas oficinas de ombusman u ouvidorias; y por otro lado, aquellas que cuentan con el poder legal para denun-
ciar acros presuntamente ilegates, EI primer upo de agencies provee un canal institucional adicional para cl ejer-
cicio de la accountabiiiry social vertical, Ver O'Donnell, Guillermo, Horizontal Accountability. The Legal lns-
titutionalization ofMistrust, en: Mainwaring. Scou y Welna, Ch,;slopher, op.cit.
Accol/lltability social: 10otm cam del conrrol / 41

/
Accountability social en America Latina
EI ejercicio de la accountability social en America Latina se apoya fundamen-
tal mente en tres tipos de estrategias: I) juridica, 2) movilizacional y, 3) mediati-
ca. Si bien en la mayorfa de los casos estas estrategias estan presentes y acnian
en forma cornbinada, es posible distinguir unas de otras en funcion de los recur-
sos empleados por cada una de elias.
La estrategiajurfdica 0 legal presupone la activacion del Poder judicial 0 de otras
agencias de control a partir de la iniciacion de reclamos 0 peticiones legales por par-
te de ciudadanos 0 agrupaciones cfvicas. Esta estrategia se ha convertido en un va-
lioso recurso ciudadano, pues obliga al Estado a intervenir en aquellas disputas po-
Ifticas y sociales que los funcionarios publicos quieren evitar 0 ignorar,"
La transformacion de las demandas sociales en reclamos legales tiene dos
propositos: a) brinda un "sello" de legitimidad a las peticiones y b) obliga al Es-
tado a tornar partido con respecto a los reclamos presentados. EI uso de la estra-
tegia jurfdica por parte de la sociedad civil puede encuadrarse dentro de una ten-
dencia global de "judicializacion" de la polftica." EI proceso de "judicializacion"
de los conflictos polfticos se curacteriza por el aumento en la cantidad de recla-
mos legales en los tribunales judiciales, la aparicion de instituciones legales nue-
vas que acrecientan el abanico de opciones de peticion por derechos y la expan-
sion de la cantidad de actores autorizados para hacer reclamos. America Latina
no ha sido ajena a ninguno de estos desarrollos.
En las ultimas decadas, varies pafses de la region han experimentado un
abrupto aumento de la litigiosidad. Este crecirniento ha sido alentado por dos for-
mas distintas de "judicializacion". Por una parte, por un aumento del nurnero de
casos lIevados a los tribunales judiciales y por otra, por un aurnento de las peti-
ciones canalizadas ya sea a traves de alguno de los mecanismos institucionales
recientemente establecidos 0 de las "agencias con rnandato" que fueran creadas en
las ultirnas decadas, Podemos encontrar ejemplos del primer tipo de "judicialize-
cion" en Argentina, Brasil y, ell menor medida, en Chile." En estos casos, el des-
.. Smulovilz, Catalina. "The Discovery or Law. Political Consequences in Ihe Argentine Case". en: Garth,
Brian y Dezaloy, Yves, New Challenges for lire Rule of LDlv, Michigan University Press, (en prensa).
.. Tale, Neal y Vallinder, Torbjorn (cd.), Tile Global Expansion of Judicial Power; New York University
Press, 1995.
" Vel' Werneck Vianna, Luiz; Rezcnde de Carvalho. Maria Alice; Cunha Melo, Manuel y Burgos. Marce-
lo, A jlldiciolhorao da Politica e das RelaFie.' Sociai.. 110 Brasil, Rio de Janeiro, Editora Revan, 1999;
SmulovilZ. Catalina, "Constitucion y Poder Judicial en la nueva dcmocracia argentina. La expcricncia de
cubrimiento de los tribunales por parte de la sociedad civil es el resultado del
nuevo lugar que las instituciones judiciales comienzan a ocupar despues de la
transicion dernocratica. La revalorizacion del Poder Judicial por parte de impor-
tantes sectores sociales ha colocado a jueces y tribunales en una posicion prorni-
nente dentro de la vida publica, Es necesario aclarar, sin embargo, que el men-
cionado incremento de la litigiosidad no esta vinculado necesariamente con una
generalizada creencia acerca de la eficacia de las instituciones judiciales. Por eI
contrario, el crecimiento de las peticiones legales es paralelo al aumento del es-
cepticismo con respecto al desempeiio del Poder Judicial. Por 10 tanto, es posible
especular que el aumento en el uso de In estrategia legal podrta estar asociado
mas con las necesidades expresivas de los actores involucrados que con una bus-
queda pragmatica de soluciones.
La ultima ola de reformas constitucionales, al introducir novedosas herra-
mientas institucionales para la proteccion de los derechos ciudadanos, ha irnpul-
sado a la segunda forma de "judicializacion" anteriormente rnencionada. Por
ejemplo, la Constitucion colombiana de 1991 establece varios mecanisrnos insti-
tucionales para la proteccion de derechos y para la participacion ciudadana. Uno
de ellos, llamado "accion de tutela", permite que todos los ciudadanos reclamen
proteccion inmediata de derechos fundamentales en cualquier tribunal y sin asis-
tencia legal obligatoria. Un estudio realizado por la Secretarfa General del Con-
sejo Superior de la Judicatura rnuestra que entre 1991 y 1999 los tribunales co-
lombianos han enviado 213.404 acciones de tutela a los Tribunales Constitucio-
nales." En Brasil encontramos una tendencia similar. Por una parte, la inclusion
en la Constitucion de 1988 de la "Acao Direta de Inconstitucionalidade" expan-
dio el miruero de actores autorizados para iniciar controles constitueionales de
derechos." Un estudio reciente de Werneck Vianna 'j otros muestra que la mayo-
ria de las 1935 ..A<;:ao Direta de Inconstitucionalidade" presentadas entre 1988 y
1998 fueron interpuestas por organizaciones de la sociedad civil, fiscales y par-
las instituciones'', en ACUI'a.Carlos (comp.), La IIl1eva motrii polttica argentina, Buenos Aires, Nueva Vi
si6n, 1995; Correa, Jorge. "Cenicienta se qucda en la fiesta. El Poder Judicial chileno en 10dccada de los
90" en: Drake. Paul y Jaksic, Ivan (cornps.), EI modele chilena. Democracia y desarrollo el/ 10.1' uoventa.
Santiago, LOM Edicioncs, 2000.
.. Corte Constitucional - Consejo Superior de la Judicatura. Estadisticas sobre 10 Accioll de Tutela, lm-
prenta Nacional de Colombia, Bogota. 1999.
.. Bustos Arantes, Rogerio, Judiciario e Politico No Brasil, San Pablo, Editora Surnarc, 1997. Vcr tambicn Cal-
valcanti, Rosangela y Sadek, Maria T., ineluido en este volumcn con respecto al uso del Ministcrio Publico.
Accountability social: la 011'0cora del control / 43

tides de izquierda." Por otra parte, como rnuestra el articulo de Calvancanti y Sa-
dek en este volumen, la expansion de las responsabilidades de la Oficina de la
Fiscalia ha tenido como resultado el surgimiento de una institucion que, con va-
riantes regionales, acnia como agente de control y supervision de los derechos
ciudadanos y de las acciones gubernamentales. Como consecuencia de su accio-
nar, al menos 195 intendentes y ex intendentes han sido procesados por actos ile-
gales cometidos en el ejercicio de su cargo."
Otro desarrollo que indica el aumento de la supervision judicial de derechos
y acciones administrativas en estos parses es la creacion de la oficina del ombuds-
man. En la ultima decada se establecieron defensorfas nacionales, regionales,
provinciales y municipales en Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica,
Ecuador, EI Salvador, Guatemala, Honduras, Mexico, Panama, Peru y Venezue-
la. Los informes oficiales del funcionamiento de estas agencias en Argentina y
Peru muestran un aurnento continuo en el mirnero de reclamos hechos por los
ciudadanos. Mientras que en Argentina, entre 1994 y 1999, se presentaron
104.225 reclamos relacionados con acciones de agencias y funcionarios publi-
cos", la Defensorfa del Pueblo en Peru recibio entre 1996 y 2000, 97.594 recla-
mos.' Mas alia de los logros reales de todas estas instituciones recientes, su pro-
liferaci6n y el aumento en el uso de los mecanisrnos de peticion revelan la dis-
ponibiJidad de herramientas institucionales nuevas y alternativas para el ejercicio
del control. Aunque su eficacia todavia no fue estudiada sisternaticarnente, su de-
sarrollo actual y su capacidad potencial de control no pueden ser ignoradas.
Otro fenorneno que ha alentado la importancia de la estrategia legal como me-
canismo de control ha sido el desarrollo del "movimiento de derecho de interes
publico?" que se tradujo en el establecimiento de una red de ONG con un compro-
miso mutuo de usar la ley para aumentar la proteccion de derechos civiles y hu-
manos, aSI como de otros derechos sociales, culturales y econornicos. ONG como
"Wemeck Vianna, Luiz: Rezende de Carvalho, Maria Alice; Cunha Melo, Manuel y Burgos. Marcelo. O/,.C;I,
pp.48-70.
~ Vel' Cavalcanti, RosflngeJa y Sadek, Marfa Teresa, en este volumen.
U Defensor del Pueblo de la Nacion Argentina. III/Ol'lIIe Anuat, Buenos Aires, 1999.
" Defensortn del Pueblo de Peru. Resumen Ejecutivo drl Segundo III/Ol'lIIe del De/elisor del Pueblo al COII-
greso de la Re/"iblica, Lima. 2000.
" McClymont, Mary y Golub, Stephen (cds.), MallY Roads 10Justice (Tile Ford Foundation: 2000); Gonza-
lez. Felipe y Viveros, Felipe, Chuladanla e ill/er/'r Illtblieo. Saruiago, Cuadernos de Andlisis Juridico, Fncul-
tad de Derecho Univcrsidad Diego Portales, 1998, Gonzalez Morales. Felipe, UIS occionrs de ill/en's ptlbli-
co, op, cit,
FUNDEPunuco (Fundacion para la Defensa del Interes Publico) en Colombia,
CELS (Centro de Estudios Legales y Sociales), Poder Ciudadano y la Asociaci6n
por los Derechos Civiles en Argentina, IDELE (lnstituto de Defensa Legal) y la
Cornision Andina de Juristas en Peru, FORJA (Forrnacion Juridica para la Accion)
y la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales en Chile son miem-
bros destacados de esta red. Aunque sus esfuerzos cubren una amplia variedad de
ternas, algunas de elias han tenido lin impacto significativo en el control de ac-
ciones gubernarnentales. Mediante la presentacion de recursos, que exijen a los
gobiernos 0 burocracias el cumplimiento de los derechos obtenidos, fruto de las
recientes reformas constitucionales, estas orgarizaciones intentan controlar el ac-
cionar gubernamental. Hubo casos en los que se exigi6 a la policia que curnplie-
ra con su obligacion de informar sobre genre detenida (CELS). otros en los que se
ins to al gobierno nacional argentino a poner a dispcsicion de Ia poblacion una va-
cuna que se habia discontinuado debido a la crisis fiscal, violando la obligacion
de proteger el derecho de los ciudadanos a la salud (CELS- Universidad de Pa-
lermo), casos en que se dernando al gobierno colombiano por el daiio colectivo
resultante de la corrupcion gubernamental (FuNDEPunuco) y otros en que se de-
mand6 a las ernpresas telef6nicas privatizadas por no cumplir con los procedi-
mientos debidos al decidir un aumento en sus tarifas.
La movilizacion social es In segunda estrategia empleada en el ejercicio de la
accountability social. En este caso, el control se alcanza cuando actores sociales
organizados logran centrar la atencion publica en un problema 0 reelamo parti-
cular derivado del accionar indebido de agencias u oficiales publicos. Tradicio-
nalmente, el estudio de los movimientos sociales se ocupo del impacto que la
movilizaci6n social puede causal' en la satisfacci6n 0 defensa de necesidades rna-
teriales 0 en el logro de rnetns particulates. Aqui nos ocuparemos del uso de la
estrategia de movilizacion social como herrarnienta para exigir accountability le-
gal. Este lIS0especffico de la estrategia de moviJizaci6n social esta vinculado con
el surgimiento de un nuevo tipo de asociativismo en la region. Una de las nove-
dades de la ultima ola de dcrnocratizacion ha sido el establecimiento de asociacio-
nes civiles que se concentran en cuestiones que hacen al control de los procesos y
procedimientos en el accionar publico. La aparicion de este tipo de organizaciones
implica lin fenorneno novedoso que introduce una nueva forma de politizacion que
no se centra en demandas distributivas. Ahora los funcionarios publicus tarnbien
tienen que lidiar con una multiplicidad de actores que no funcionan necesaria-
mente de rnanera coordinada, que Ies exigen no s610 que justifiquen publica-
Accounrability social: la aim cara del control / 45

mente sus acciones sino tambien que los actos piiblicos se ajusten a procedi-
mientos correctos.
Para que una movilizaci6n social sea exitosa, el problema tiene que volver-
se visible, debe movilizar a la opini6n publica y tiene que imponer costos de
reputaci6n a los agentes piiblicos que valoran dicha reputaci6n y deben prote-
gerla para mantenerse en sus funciones. Si esto sucede, es decir, si la estrategia
de movilizacion llama la atenci6n sobre actos ilegales 0 de corrupci6n especi-
ficos, congrega a actores importantes de la poblaci6n y genera costos de repu-
tacion, puede entonces activar otros mecanismos de sanci6n. La eficiencia de
la estrategia de movilizacion esta mediada por la evaluaci6n que hagan los fun-
cionarios publicos de los costos anticipados de las denuncias. Por 10 tanto, aun-
que puede resultar eficaz, no hay certeza de que los funcionarios evahien nece-
sariamente los riesgos por enfrentar, ni que 10 hagan de un modo iinico, ni que
hagan algo al respecto. Si los funcionarios piiblicos se convencen de los poten-
ciales costos de reputaci6n que genera la movilizaci6n social, es probable que
intenten minimizarlos tomando 0 revirtiendo decisiones con el fin de responder
a los cuestionamientos.
Como ilustran los siguientes ejernplos, aunque la movilizaci6n social puede
darse junto con una estrategia legal, este no es siempre el caso. En realidad,
muchas campaiias en demanda de informaci6n sobre los activos financieros de
los funcionarios piiblicos 0 de denuncia de fraude electoral 0 violencia policial
no pretendieron generar reclamos legales. Temas como el abuso policial, la co-
rrupci6n de los funcionarios publicos 0 el fraude electoral estan presentes en la
agenda publica gracias a que ONG como Nucleo de Estudos da Yiolencia y Vi-
va Rio en Brasil, CELS (Centro de Estudios Legales y Sociales), CORREP! (Coor-
dinadora contra la Represi6n Policial e Institucional) en Argentina y Alianza
Cfvica en Mexico han sido capaces de documental' su existencia y de movilizar
un intenso apoyo publico. Como muestra la experiencia de Alianza Cfvica ana-
liz ada por Olvera en este volumen, estas organizaciones no s610 han tenido exi-
to en incorporar estos temas en la agenda publica: tambien se han vuelto pres-
tigiosos referentes sociales con capacidad de seguimiento de tematicas 0 pro-
blernaticas especfficas.
En contraste con estos casos en los cuales la estrategia de movilizaci6n social
ha lIevado ala formaci6n de vigilantes sociales relativamente perrnanentes, la es-
trategia de movilizaci6n tambien ha sido activada por movimientos organizados
circunstancialmente. Por ejemplo, en Argentina tanto en el "caso Marfa Sole-
dad'?" como en el "caso Carrasco'?', la estrategia de movilizacion estuvo moto-
rizada por parte de movimientos organizados circunstancialmente en pos de su
esclarecimiento y de la aplicaci6n de penas a los funcionarios publicos sospechados
o acusados. En ambos casos, un asesinato dio origen a un reclamo de justicia y a
una movilizaci6n social que apunt6 a garantizar que las autoridades publicus no
obstruyeran la investigaci6n y el proceso judicial. En ambos casos, un movimien-
to local y organizado circunstancialmente congreg6 a la opini6n publica en tor-
no de las demandas de justicia y debido proceso. En ambos casos, la prensa y la
poblaci6n siguieron el desarrollo de la investigacion y el proceso judicial de cer-
ca. Ambos casos terminaron con el juicio y la condena de los culpables. Yen am-
bas ocasiones, una vez que se cumpli6 con la demanda de debido proceso, el rno-
vimiento social que activo el caso se disolvi6.
La estrategia mediatica es la tercera disponible para el ejercicio de la accounta-
bility social. La accountability social requiere visibilidad, y los medios son el ins-
trumento mas importante para alcanzar esa meta. Esta cstrategia funciona porque,
como sucede con la de movilizacion, la visibilidad impone costos de reputaci6n a
los agentes publicos que tienen que proteger su imagen moral y profesional para
mantenerse en el cargo. Asimismo a puede ser activada por periodistas individuales,
por un medio en particular 0 por ciudadanos y asociaciones de la sociedad civil.
En los iiltirnos afios se produjeron dos desarrollos significativosque dieron
particular impulso a la estrategia mediatica. Por una parte, en varios paises de la
regi6n se ha desarrollado un periodismo de investigaci6n que sac6 a la luz nume-
rosos casos de abusos y corrupci6n publica. En Argentina, por ejernplo, aument6 el
prestigio social de los periodistas, asf como tarnbien Incirculaci6n de ciertos dia-
rios y revistas que se especializan en hacer denuncias. Diarios como Pdgina/I 2,
programas de televisi6n como Telenoche Investiga y revistas como XXl son to-
dos ejemplos de esta tendencia. En Brasil y Peru encontramos desarrollos si-
milares y numerosos casos .en que las denuncias de los rnedios terrninaron en
procesos legales 0 en la remoci6n de funcionarios publicos, Quiza los ejemplos
mas salientes sean las denuncias que lIevaron al juicio polftico contra Fernando
Collor de Mello en 1992 0 el caso de "La Cantuta" publicado por el sernanario
Si, que investig6 la masacre de un grupo de estudiantes universitarios a manos de
'" EI "caso Maria Soledad" se reficre a la dernanda de justicia por el hecho en que una cstudiunte de la es-
cuela sccundaria que rue hall ada vioJada y asesinada en la provincia de Catamarca, en Argentina.
" EI "caso Carrasco" se trato del asesinato de un soldado conscripto micntras cstaba curnplicndo con cI
servicio rnilitar obligatorio,
Accountability social: la otra cam del control / 47

escuadrones milirares." Mas recientemente, un videotape emitido por la televi-
sion peruana en el que se rnostraba a un funcionario publico de alto rango sobor-
nando a un legislador de la oposicion gener6 el escandalo que marco el fin del
gobierno de Fujimori." Los periodistas tarnbien han descubierto, a traves deluso
de carnaras ocultas, evidencia de conductas dudosas de burocratas de bajo nivel,
por ejemplo, empleados de la institucion que maneja los fondos de jubilacion y
agentes de policia en el acto de solicitar 0 recibir sobornos."
Por otra parte, los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil parecen
haber descubierto el poder de los medics para crear agenda publica, para influir en
los funcionarios publicos, para acelerar decisiones y para condenar a transgresores
-reales 0 presuntos-> de In ley. Los cnsos "Marfa Soledad'?', "Carrasco'' y "Cabe-
zas" son vividas ilustraciones de esa nueva relaci6n entre iniciativas ciudadanas y
medics", Los ciudadanos tambien han recurrido a los medios para hacer "pequefios
reclamos". En la mayorfa de los parses. ademas de estes grandes escdndalos, los dia-
rios y los programas de radio y de television ofrecen espacios especiales y signifi-
cativos, dedicados a dar voz a ciudadanos descontentos con los funcionarios piibli-
cos y sus politicas. Los ejemplosdel uso de los medios para dar lugar a pequefios
reclamos pueden enconrrarse en la columna "Linea Directa" en El Mercurio de San-
tiago de Chile 0 en programas de televisi6n como El Ciudadano en Argentina.
Si bien no todas las investigaciones periodisticas han Ilevado a la iniciaci6n
de un proceso legal, las demandas civicas y sociales de accountability legal co-
JJ Ver Waisbord, Silvio, "Investigative Journalism and Political Accounrnbitiry in South American Demo-
cracies", op. cit., y su aruculo en esre volumen.
" Ver el capitulo de Nicolas Lynch en este volurnen,
lJ Ver Camps, Sibila y Pazos, Luis. Justicia )' television: op. eit,
.. EI case fue cubierto practicarnente dla a dia par la mayorta de los peri6dicos nacionales. La relevisacinn
rue seguida de cerca par una audicncia masiva, El juicio rue ernitido a todo el pais par aproximadamentc
40 canales de television abierta y cable. Todo Noticias, un canal de cable de noticias, transmitio en vivo
iodo el juicio sin interrupciones. Cronica TV, otra emisora del mismo tipo con alcance nacionnl, le dedico
el 80% de su espacio, es decir, un promedio de 19 horns de transmision, Segun Sibila Camps y Luis Pa-
zos. el juicio ocup6 un promedio de nueve horns de programacion. La audiencia esrimada estuvo entre 7
y 10 millones de espectadores, Ver Camps, Sibila y Pazos. Luis. op. cit .. p. 244; NOI;cias, Edici6n
Especial N 18, "Una p:lsi6n de muhiludes", pp. 70-72; YFord, Anibul, "La exasperaci6n del caso", en: W
IIIQrCil de la beslia. ell la cOllle"'I'0rt'lIIea,
Buenos Aires, Grupo Edilorial Normn, 1999, p. 267.
n EI "caso Cnbezas" se reliere al reclamo de juslicia por el hecho cn que de un fot6grafo periodfslico ar-
gelllino fue snlvnjemenle asesinado mientras cubria las llclividades de un empresario sospechado de lava-
do de dinero.
48 / Controlando la poHtlca
menzaron a ejercer considerable presi6n sobre los gobiernos solo despues de una
cobertura periodistica significativa, A pesar de su eficacia, este uso de los me-
dios, caracterizado por algunos autores como "Ia politica del avergonzarniento'?',
ha generado cuestionarnientos con respectc a la protecci6n de los derechos indi-
viduales. Las acusaciones en los medios, incluso las que no estrin debidamente
susranciadas, establecen un fuerte halo de culpabilidad sobre el acusado. Cuando
los medios son eficaces para atraer la atenci6n a un caso, las reglas de In eviden-
cia se invierten: los acusados de corrupci6n se perciben como culpables hasta que
"demuestren su inocencia", En consecuencia, el reconocimiento del nuevo papel
de los medios como mecanismo de accountability no puede ignorar los riesgos
que esto implica para los derechos individuales.
Otro aspecto problernatico que es necesario considerar cuando evaluarnos el de-
sernpefio de los medios es el de la influencia de consideraciones economicas y po-
lfticas por parte de las empresas al seleccionar el tono y el tipo de las denuncias.
Como ha mencionado Silvio Waisbord, la capacidad investigadora y la selecci6n
de los casos investigados depende de los intereses econ6micos que tienen los me-
dios: "Cuando Ins empresas de medios tienen que recurrir al estado en lugar de al
mercado para alcanzar el exito comercial, su vol untad de esponsorear el periodis-
mo de investigaci6n disminuye"", Por 10 tanto, y aunque hechos recientes mues-
tran el surgimiento de un periodismo de investigaci6n mas agresivo, hay que recor-
dar que la situaci6n puede revertirse si cambian las necesidades econ6micas de los
medios y si la tactica de vender investigaciones se vuelve menos atractiva.
Un ultimo comentario. Como muestra el anal isis en profundidad de casos par-
ticulares", In accountability social tiene mas chances de ser eficaz cuando interac-
tiian las tres estrategias descriptas, Es decir, logra sus metas cuando los ciudadanos
no s610 inician una acci6n legal. sino cuando apoyan dichas acciones con algun ti-
po de movilizacion y alguna especie de exposici6n en los medios. No hay una re-
lacion secuencial entre estas estrategias, Es la activacion conjunta 10 que deterrni-
11 Young, Iris Marion. Inclusion and Democracy; Oxford, Oxford University Press, 2000, p. 174. Ver tarn-
bien John B. Thompson ell eSle volumen.
.. Waisbord, Silvio, "Investigalive Journalism and Political AccoulllabililY in Soulh American Democra
cies", op. cit., p. 349.
" Ver. por ejemplo, el amilisis de los casas ineluidos en eSle volumen, en particular los que apnreeen en los
cnpltulos de Olvera y Waisbord y nueslro de los casos de Marfa Soledad y Budge en SmulovilZ,
Catnlina y Peruzzotli, Enrique. "Soc,elnl and Horizontal Controls. Two Cases about a Fruitful Relationship.
op. cit.
Accollll/abiliry social: la Olr{l carn del control / 49

lit! la capacidad para atraer la atencion a un problema y hacer evidentes los costos
que las autoridades piiblicas deben aplacar 0 evitar. En contextos en los cuales los
reclamos estan respaldados con movilizacion y exposicion en los medios, la proba-
bilidad de posponer 0 ignorar demandas legales es menor. En esos casos, el ejerci-
cio de la accountability social tiene mas posibilidades de ser exitoso porque la ta-
rea de control se distribuye entre diferentes organismos con intereses autonornos y
porque aumenta el mimero de ojos externos que supervisan el problema. En reali-
dad cuando las tres estrategias estan presentes sirnultaneamente, cad a una controla
a la otra, dificultando cualquier intento de relegarlas de toda consideracion, Los
medios observan e informan sobre la organizacion y la movilizacion de la sociedad
civil, la organizacion de la sociedad civil escucha e impulsa a los medios a consi-
derar el tema en cuestion. Simultaneamente, la organizacion social puede iniciar
acciones legales, activando las agencias de control horizontal. Esta combinaci6n de
estrategias e iniciativas ejerce presion para que las autoridades 0 agencias guberna-
mentales otorguen tratamiento preferencial al problema.
Accountability social y estudios sobre demoeratlzaclen
l,Adonde nos lIeva este rapido repaso de los principales aspectos y problemas
que presenta la accountability social? Los numerosos y diversos ejemplos pre-
sentados aquf muestran que la accountability puede lIevarse a cabo siguiendo ca-
minos diferentes de los que suele reconocer la teorfa dernocratica. Estos meca-
nismos alternativos cumplen un papel importante en el control de las acciones
gubernamentales por 10 que no pueden ser relegados de los actuales debates so-
bre accountability, Adernas, los ejemplos rnuestran que el estado de la accounta-
bility en America Latina no es tan sombrfo como la mayor parte de la bibliogra-
fla parece sugerir y que su consideracion contribuye a un diagn6stico mas equi-
librado y complejo acerca de la calidad de las dernocracias latinoarnericanas. Sin
embargo, el reconocimiento de estos mecanisrnos alternativos de control deja
abierta una serie de cuestiones que la futura investigacion empfrica tendra que
abordar, Entre elias, nos gustarfa subrayar las siguientes:
1. Las formas en que la accountability social genera control y produce resulta-
dos eficientes. Sin un poder coercitivo propio, l,que grado de control pueden
alcanzar los mecanismos sociales? Si los mecanisrnos sociales no pueden im-
50 I Controlando /a polltlca
poner castigos institucionales, l,como controlan? La exposici6n publica de ac-
tos ilegales y las sanciones reputacionales, l,son herramientas eficaces de con-
trol 0 representan forrnas disminuidas dc accountability?
2. La relacion entre los tnecanismos sociales, electorales y horizontales de ac-
countability. La teorfa dernocratica siernpre ha reconocido la irnportancia de
una sociedad civil activa para la salud de las instituciones pollticas y legales.
Sin embargo, poco se ha dicho de las forrnas en que los actores sociales y las
instituciones "verticales" y "horizontales" se influyen y afectan mutuarnente.
Es por 10 tanto necesario desarrollar estudios empfricos concretos sobre su in-
teracci6n.
3. Riesgos que derivan del choque entre los mecanistnos representativos y los
sociales. Como los actores que usan los mecanismos sociales no ticnen que
legitimizarse a traves del proceso electoral, su ejercicio de la accountability
social puede producir resultados que entren en conflicto con las decisiones de
la mayorla, 0, como Arato, Cunill y Przeworski afirrnan e
rl
este volurnen, que
podrfan tener un "efecto de desigualdad". Ya que estas iniciativas sociales no
desapareceran, tendremos que considerar como pueden abordarse estos efcc-
tos de desigualdad.
4. Riesgos que derivan del choque entre las garantias legales-constitucionales
y los mecanistnos sociales. En algunas instancias, la operacion de los rneca-
nisrnos sociales puede entrar en colision con la accountability legal. En rnu-
chos casos, el funcionamiento y el timing de las estrategias de rnovilizacion 0
mediaticas interfieren y perturban la logica de los procedirnientos jurfdicos.
Las sanciones basadas en un proceso de avergonzarniento y descredito publi-
cos pueden ser infundadas, llevando a la victimizacion de gente inocente. POl'
10 tanto, hay que considerar como puede evitarse el riesgo de daiiar la reputa-
cion de los individuos, sin restringir la libertad de informacion.
5. Las condiciones (institucionales, politicas, culturales e liistoricas) que dati
forma al surginiiento y al funcionamiento de mecanismos sociales de accoun-
tability y su acceso a ellos. Las diferencias entre los pafses en 10 que res-
pecta al desarrollo de estos mecanisrnos estan relacionadas con condiciones
sociales e institucionales especfficas, asf como tambien con legados del pasa-
do. Algunas condiciones facilitan su establecirniento, mientras que otras 10
impiden. Pero l,que condiciones tienen, que efectos y como operan?
EI anal isis de la accountability social es una tarea pendiente en los estudios de
dernocratizacion. Se necesita mucho mas trabajo para comprender como ope ran es-
Accountability social: la otra cam del control I S1

tas formas no tradicionales de control y de que manera contribuyen al desarrollo de
gobiernos mas responsables. Los hallazgos de dicha investigaci6n pueden ayudar-
nos a repensar supuestos establecidos, tanto sobre el problema de la accountability
polltica, como sobre la naturaleza y la dinamica de las nuevas democracias,
~ t A ( S O ~ Biblioteca
52 I Controlllndo fa po/itlca
Capitulo 2
Accountability y sociedad civil
Andrew Arato
Reprasentaclon, soberania popular y accountability
El gobierno representativo es una invenci6n medieval, occidental. Tanto si es-
tamos de acuerdo con la condena de Rousseau 0 con el aplauso de Hegel respecto
del significado de los origenes feudales, debemos ciertamente notar que la repre-
sentaci6n medieval no se enfrentaba con problemas de legitimaci6n. Las Asam-
bleas de Estados simplemente segufan al prfncipe, directamente 0 por medio de los
mandatos imperativos de 6rdenes sociales que ya eran poderosas, y este retenfa 0
incrementaba su poder mediante la representaci6n. Todos aquellos que contaban
como parte de la naci6n polftiea estaban incluidos y no existfa divisi6n entre los re-
presentados y los represenrantes. Pero cuando los herederos de los Estados, el Par-
lamento en el siglo XVII y la Convenci6n Constituyente, por un lado y la Assem-
blee Constituante en el siglo XVIII por el otro, pretendieron ejercer poderes eons-
tituyentes y legislativos sobre la base de la representaci6n del pueblo soberano, sur-
gi6 un problema de legitimaci6n que no se resolvi6 entonces ni ahora, y que nun-
ca sera resuelto completamente. Muchas de las luchas en torno a la creacion revo-
lucionaria de una constitucion durante la Revoluci6n Francesa giraron alrededor
del problema de representar al soberano popular y, como ninguno de los dispositi-
Accountability y societlad civil I 53

Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz - Accountability Social. La Otra Cara Del Control

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