Aula 02 - Dir. Administrativo - 16.03.text - Marked

E l i a ne A pa r e c i da do s R e i s 08614095660

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Prof. Fabiano Pereira www.pontodosconcursos.com.br
Ol!
Hoje iremos conhecer a organizao e estruturao da Administrao
Pblica brasileira, tema muito freqente nas provas da ESAF.
Tentei ser o mais sucinto possvel, mas o tpico muito abrangente, o que
fez com que a aula ficasse um pouquinho grande. Sei que voc no est
preocupado com isso, pois melhor sobrar do que faltar conhecimento, mas, por
via das dvidas, prometo que as outras aulas sero um pouco menos extensas.
No mais, se voc possui alguma sugesto ou crtica que possam aumentar
a qualidade do curso, no deixe de envi-las para o e-mail
fabianopereira@pontodosconcursos.com.br ou diretamente para o frum.
Lembre-se sempre de que o curso est sendo desenvolvido para que voc
possa ter um excelente desempenho na prova de Direito Administrativo. O meu
grande desejo que voc tambm possa sentir a gratificante sensao de ser um
servidor pblico, assim como sinto, todos os dias, ao exercer as minhas funes
no Tribunal Regional Eleitoral do Estado de Minas Gerais.
Conte comigo nesta bela jornada!
Bons estudos!

Fabiano Pereira.
FACEBOOK: (www.facebook.com.br/professorfabianopereira)


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ORGANIZAO ADMINISTRATIVA
ADMINISTRAO PBLICA DIRETA E INDIRETA

1. Consideraes iniciais ............................................................. 03
2. rgos Pblicos
2.1. Teorias que buscam justificar a natureza jurdica da relao
entre Estado e agentes pblicos
2.1.1. Teoria do mandato ...................................................... 04
2.1.2. Teoria da representao .............................................. 04
2.1.3. Teoria do rgo ........................................................... 04
2.2. Conceito de rgo pblico .............................................. 05
2.3. Criao e extino dos rgos pblicos .......................... 11
2.4. Capacidade processual ................................................... 11
2.5. Principais caractersticas dos rgos pblicos ................ 13
2.6. Classificao .................................................................. 13
3. Centralizao e descentralizao
3.1. Centralizao e descentralizao poltica ....................... 15
3.2. Centralizao e descentralizao administrativas ......... 16
3.2.1. Descentralizao Administrativa Territorial ................ 17
3.2.2. Descentralizao administrativa por servios ou outorga 18
3.2.3. Descentralizao por delegao ou colaborao ........... 18
4. Administrao Pblica Direta e Indireta
4.1. Administrao Pblica Direta ........................................... 19
4.2. Administrao Pblica Indireta ........................................ 20
4.3. Criao das entidades da Administrao Indireta ............ 21
5. Reviso de Vspera de Prova RVP ............................................ 24
6. Questes comentadas ............................................................... 90


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1. Consideraes iniciais
A expresso Administrao Pblica no apresenta um sentido nico, pois
pode ser estudada e analisada sob vrios enfoques diferentes. Dentre os vrios
sentidos que podem ser atribudos referida expresso, encontram-se o
sentido objetivo, material ou funcional e, ainda, o sentido subjetivo,
formal ou orgnico.
Em sentido subjetivo, a Administrao Pblica pode ser entendida como
o conjunto de rgos, entidades e agentes pblicos encarregados do
exerccio da funo administrativa. Esse um sentido que as bancas
examinadoras gostam muito de exigir em suas provas, principalmente a ESAF,
portanto, necessrio ficar atento.
De outro lado, em sentido objetivo, material ou funcional, a expresso
administrao pblica (que deve ser grafada com as iniciais minsculas),
consiste na prpria funo administrativa exercida pelos rgos, entidades e
agentes que integram a Administrao Pblica em sentido subjetivo. Nesse caso,
estudaremos as atividades finalsticas exercidas pela administrao, a exemplo
do fomento, servio pblico, polcia administrativa e interveno administrativa.
A partir de agora, utilizarei a expresso Administrao Pblica somente em
seu sentido subjetivo, pois iremos restringir o nosso estudo, neste momento,
aos rgos e entidades que a integram. E os agentes pblicos, sero
esquecidos? claro que no, iremos estud-los posteriormente, em uma aula
especfica, j que tambm integram a Administrao Pblica em sentido
subjetivo.

2. rgos pblicos
Todos aqueles capazes de contrair direitos e obrigaes so conhecidos
como pessoas ou sujeitos de direito, podendo estabelecer relaes jurdicas
com outras pessoas ou sujeitos de direito, pois a existncia de uma
personalidade que possibilita o estabelecimento de relaes jurdicas.
O Estado considerado um ente personalizado, ou seja, dotado de
personalidade jurdica. Entretanto, no possui vontade prpria, no consegue
se expressar diretamente para estabelecer relaes jurdicas com outras pessoas
ou sujeitos de direito.
Sendo assim, obrigado a manifestar a sua vontade atravs da atuao de
seus agentes pblicos, cujos atos praticados lhe so diretamente imputados
(quando o agente pblico pratica um ato no exerccio da funo pblica como
se o prprio Estado o tivesse praticado e, portanto, o ente estatal que
inicialmente dever ser responsabilizado pelos prejuzos que eventualmente
forem causados a terceiros).


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Diversas teorias foram criadas para tentar justificar a possibilidade de se
atribuir a uma pessoa jurdica (Estado) atos praticados por pessoas fsicas
(agentes pblicos). E, como no poderia ser diferente, so frequentes as
questes em provas sobre o tema.

2.1. Teorias que buscam justificar a natureza jurdica da relao
entre Estado e agentes pblicos
2.1.1. Teoria do mandato
Essa teoria considerava o agente, pessoa fsica, como mandatrio da
pessoa jurdica. Tem origem no direito civil, sendo a mais antiga das teorias
criadas para explicar a ligao do Estado (que uma pessoa jurdica) a uma
pessoa natural (agente pblico).
Alegavam os seus defensores que os agentes pblicos atuavam em nome
do Estado em virtude de uma suposta procurao fictcia que lhes havia sido
outorgada.
Vrias crticas surgiram em oposio teoria do mandato. A principal delas
afirma que, como o Estado no tem vontade prpria, no poderia outorgar uma
procurao a algum. Assim, a teoria restou superada e voc precisa saber de
sua existncia apenas para fins de concurso pblico.

2.1.2. Teoria da representao
Se comparada com a teoria anterior, possui critrios mais sensatos e
razoveis, pois afirma que a atuao dos agentes pblicos expressaria a vontade
do Estado em decorrncia de lei. O agente pblico seria equiparado a um tutor
ou curador e o Estado seria um incapaz.
Essa teoria tambm foi muito criticada, tendo sido descartada
doutrinariamente, pois apresentava a idia de que o Estado estaria escolhendo
os seus prprios representantes, o que no acontece na tutela ou curatela.
Ademais, se o representante ultrapassasse os poderes de representao e
causasse prejuzo a terceiros, o Estado no poderia ser responsabilizado, o que
inadmissvel.
2.1.3. Teoria do rgo
Criada pelo jurista alemo Otto Gierke, a teoria do rgo declara que o
Estado manifesta a sua vontade atravs de seus rgos pblicos, que so
titularizados por agentes pblicos. Os atos praticados pelos rgos so
imputados pessoa jurdica a cuja estrutura esto integrados, o que se
convencionou denominar de imputao volitiva.


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A teoria do rgo distingue a entidade, que possui personalidade jurdica,
do rgo pblico, que desprovido de personalidade jurdica.
Para responder s questes da ESAF: A teoria do rgo teve grande
aceitao doutrinria e jurisprudencial no Brasil, portanto, importante que voc
se lembre de que o Estado manifesta a sua vontade atravs de seus rgos
pblicos, que so ocupados por agentes pblicos e no possuem personalidade
jurdica.

2.2. Conceito de rgo pblico
A conceituao de rgo pblico mais explorada pela ESAF a do
professor Hely Lopes Meirelles, que os conceitua como centros de
competncia institudos para o desempenho de funes estatais, atravs de
seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que pertencem.
Antes de analisarmos as suas principais caractersticas, necessrio que
voc saiba que os rgos pblicos so consequncia da desconcentrao
administrativa.
Pergunta: Professor, o que significa desconcentrao administrativa?
A desconcentrao nada mais que a distribuio interna de
competncias dentro de uma mesma pessoa jurdica. Trata-se da criao de
rgos pblicos que fazem parte de uma mesma estrutura, hierarquizada,
criada com o objetivo de tornar mais gil e eficiente a execuo das finalidades
administrativas previstas em lei.
A desconcentrao pode ser efetuada tanto pelos entes que compem a
Administrao Direta (Unio, Estados, Municpios ou Distrito Federal), quanto
pelos entes que integram a Administrao Indireta (autarquias, fundaes
pblicas, sociedades de economia mista e empresas pblicas).
Em provas da ESAF, mais comum voc encontrar questes afirmando que
a desconcentrao ocorre no mbito de uma entidade pertencente
Administrao Direta, o que no est errado. Contudo, lembre-se de que
tambm poder ocorrer a criao de rgos dentro das entidades
administrativas, ou seja, aquelas que integram a Administrao Indireta.
Essa a informao prevista expressamente no 2
o
, artigo 1, da Lei
9.784/1099 (Lei de processo administrativo federal):
2
o
Para os fins desta Lei, consideram- se:
I - rgo - a unidade de atuao integrante da estrutura da
Administrao direta e da estrutura da Administrao indireta;


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A UNIO pessoa jurdica regida pelo Direito Pblico, portanto, possui
personalidade jurdica prpria, podendo contrair direitos e obrigaes. E, para
facilitar a persecuo de seus objetivos, tanto o texto constitucional
quanto a lei criaram vrios rgos dentro de sua estrutura (desconcentrao),
encarregando cada um deles de funes especficas.
Todavia, os atos praticados pelos rgos pblicos federais (da Unio) sero
imputados prpria Unio, pois eles no detm personalidade jurdica e,
portanto, no podem contrair direitos e obrigaes.
Dificilmente voc encontrar uma questo em prova afirmando que a
Unio criou uma lei X, a Unio julgou o processo W ou a Unio criou o
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Mas, por qu? simples. Porque
a Unio possui em sua estrutura vrios rgos especializados e cada um deles
responsvel por uma funo especfica.
Exemplo: No mbito da Unio, a Constituio Federal criou alguns rgos
pblicos, denominados independentes, que assumiram a responsabilidade de
criar leis (Congresso Nacional, Cmara dos Deputados e Senado Federal), de
julgar (Tribunais Regionais Federais, Superior Tribunal de Justia, Juzes
Federais, etc.) e de administrar a mquina estatal (Presidncia da Repblica).
Assim, deve ficar bem claro que a Unio resolveu criar centros
especializados de competncias (rgos pblicos) para facilitar o alcance de
seus objetivos, estabelecidos expressamente no artigo 2 da CF/1988.
Para responder s questes da ESAF: Todos esses rgos a que me referi e
que esto previstos diretamente no texto constitucional no possuem
personalidade jurdica. Assim, os atos que praticam so imputados
diretamente Unio, que possui personalidade jurdica e pode contrair direitos e
obrigaes. Caso um servidor do Senado Federal no exerccio de suas funes
pblicas, por exemplo, pratique ato que cause prejuzos a um particular, este
dever acionar judicialmente a Unio, caso queira pleitear uma indenizao por
danos materiais e/ou morais, e no o Senado Federal.
Mas, por qu? Porque o Senado Federal um rgo e, portanto, no
possui personalidade jurdica, fato que impede a sua responsabilizao pelos
supostos danos materiais e/ou morais.
A desconcentrao no ocorre somente no mbito da Administrao Direta
da Unio, mas tambm nas esferas estadual, municipal e distrital. Ademais,
tambm pode ocorrer no mbito das entidades da Administrao Pblica
Indireta.
Exemplos: Uma Secretaria Estadual de Fazenda, assim como todas as
demais secretarias de governo de um Estado, so rgos pblicos estaduais. O
mesmo ocorre na esfera municipal, em relao s secretarias municipais de
governo, que tambm so rgos.


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Nos mesmos moldes, como consequncia da necessidade de especializao
tcnica e respeito ao princpio constitucional da eficincia, os rgos tambm
podem ser criados na estrutura de entidades integrantes da Administrao
Pblica Indireta.
Exemplo: O IBAMA, autarquia pertencente Administrao Pblica
Federal Indireta e detentora de personalidade jurdica de Direito Pblico, possui
em sua estrutura diversos rgos, cada um deles com atribuies e
competncias prprias. Como no possuem personalidade jurdica, esses
rgos no atuam em nome prprio, mas sim em nome do IBAMA. Portanto,
todas as atividades administrativas executadas pelos rgos que integram a
estrutura do IBAMA consideram-se praticados pela prpria autarquia, o que
muito lgico.

Para ficar ainda mais fcil o entendimento, vamos analisar rapidamente a
organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, que est prevista na
Lei Federal 10.683/03.
A Presidncia da Repblica o rgo mais importante dentro da
organizao administrativa do Poder Executivo Federal. Nos termos da Lei
10.683/03, a Presidncia da Repblica possui, dentro de sua prpria
estrutura, diversos outros rgos, que lhe so subordinados.


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Pergunta: Professor, dentro da estrutura de um rgo independente
(Presidncia da Repblica, por exemplo), seria possvel a criao de outros
rgos, subordinados ao primeiro?
Com certeza! Em conformidade com o artigo 1 da citada lei, a Presidncia
da Repblica constituda, essencialmente, pela Casa Civil; pela
Secretaria-Geral; pela Secretaria de Relaes Institucionais; pela Secretaria de
Comunicao Social; pelo Gabinete Pessoal; pelo Gabinete de Segurana
Institucional; pela Secretaria de Assuntos Estratgicos; pela Secretaria de
Polticas para as Mulheres; pela Secretaria de Direitos Humanos; pela Secretaria
de Polticas de Promoo da Igualdade Racial; pela Secretaria de Portos; e pela
Secretaria de Aviao Civil, alm de vrios outros rgos de assessoramento.
Ademais, importante destacar que os Ministrios tambm so rgos
diretamente subordinados a outro rgo: a Presidncia da Repblica (o
Ministrio da Previdncia, por exemplo, subordinado Presidncia da
Repblica).
Aprofundando um pouquinho mais, vlido destacar que os Ministrios
tambm podem desconcentrar a sua estrutura administrativa, criando outros
rgos internos.
Exemplo: O inciso XII, artigo 29, da Lei 10.683/03, declara que o
MINISTRIO DA FAZENDA possui em sua estrutura vrios outros rgos, que
lhe so subordinados. Entre eles, podemos citar o Conselho Monetrio
Nacional, o Conselho Nacional de Poltica Fazendria, o Conselho de Recursos do
Sistema Financeiro Nacional, o Conselho Nacional de Seguros Privados, o
Conselho de Recursos do Sistema Nacional de Seguros Privados, de Previdncia
Privada Aberta e de Capitalizao, o Conselho de Controle de Atividades
Financeiras, a Cmara Superior de Recursos Fiscais, os 1o, 2o e 3o Conselhos de
Contribuintes, o Conselho Diretor do Fundo de Garantia Exportao - CFGE, o
Comit Brasileiro de Nomenclatura, o Comit de Avaliao de Crditos ao
Exterior, a Secretaria da Receita Federal do Brasil, a Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional, a Escola de Administrao Fazendria (ESAF) e at 05
(cinco) secretarias.
No se desespere! Voc no precisa ficar decorando todos esses rgos,
pois apenas estou explicando como que se constitui a estruturao de um
rgo pblico.
Para conseguir visualizar o que estou escrevendo, observe bem o seguinte
organograma do Ministrio da Fazenda, que indica perfeitamente como esto
estruturados os rgos que integram a sua estrutura administrativa:

E
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Ateno: No organograma do Ministrio da Fazenda esto presentes todos
os rgos e tambm entidades que fazem parte de sua estruturao. Todavia,
lembre-se de que entidade no rgo pblico, pois possui personalidade
jurdica prpria.
Apesar de estarem inseridas em seu organograma, as entidades
administrativas no esto subordinadas ao Ministrio, mas somente
vinculadas, conforme estudaremos posteriormente.


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Aprofundando novamente no assunto, vlido esclarecer que todos os
rgos que integram a estrutura do Ministrio da Fazenda tambm podem
desconcentrar as suas atividades administrativas, como acontece com a ESAF.
Observe que, na estrutura da ESAF, iremos encontrar diversos outros
rgos, tais como diretorias, centros regionais, gerncias e chefias e, sendo
assim, todos eles so fruto da desconcentrao.
E para no ficar muito cansativo, gostaria apenas de ressaltar que todos os
rgos citados abaixo tambm podem se desconcentrar, dando origem a novos
rgos em suas respectivas estruturas. Na sequncia, os novos rgos criados
tambm podero se desconcentrar e assim por diante.
Bem, vai chegar um determinado momento em que a desconcentrao no
mais ser possvel, por questo de lgica.
De qualquer forma, lembre-se de que, independentemente do nvel ou do
nmero de rgos que foram criados, sempre estaremos nos referindo a uma
nica pessoa jurdica. Sendo assim, os atos praticados por todos os rgos que
apresentei devero ser imputados Unio, que deu origem a toda essa
desconcentrao.
Diretor Geral
Diretor-Geral Adjunto
Diretor-Geral Adjunto
Diretoria de Administrao Dirad
Diretoria de Atendimento e Coordenao de Programa Dirat
Diretoria de Cooperao Tcnica e
Pesquisa Dirco
Diretoria de Educao Dired
Diretoria de Recrutamento e Seleo Dires
Centro Estratgico de Formao e Educao Permanente - Cefor
Centro Regional Conjunto de Capacitao para a Amrica Latina no
Brasil Cecab
Gerencia do Programa de
Educao Fiscal Geref
Gerncia de Tecnologia da Informao Gerti
Chefia do Contencioso de Cursos e Concursos Conte
Gerncia de Educao a Distncia GEEAD
Chefia do Centro de Editorao e Material Didtico Cemad


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Para responder s questes da ESAF: A Criao de delegacia regional do
trabalho a ser instalada em municipalidade recm emancipada e em franco
desenvolvimento industrial e no setor de servios, fenmeno da
desconcentrao (Auditor Fiscal do Trabalho/MTE 2010/ESAF).

2.3. Criao e extino dos rgos pblicos
Nos termos do artigo 61, 1, II, e, combinado com o artigo 48, XI, da
Constituio Federal, os rgos pblicos somente podem ser criados ou extintos
atravs de lei.
No momento da desconcentrao, podem ser levados em conta o critrio
territorial ou material. Quando os rgos pblicos so criados em funo de
sua localizao territorial, a exemplo da Superintendncia Regional da Polcia
Federal em Minas Gerais, em So Paulo, na Bahia, no Amazonas e em outros
Estados, ocorre a desconcentrao territorial.
Por outro lado, a desconcentrao pode ocorrer em razo da natureza
das atividades a serem exercidas pelo rgo pblico, a exemplo do Ministrio
da Sade, Ministrio da Educao, Ministrio dos Transportes, Ministrio da
Previdncia, entre outros. Neste caso, estaremos diante da denominada
desconcentrao material.
Apesar de a criao de rgos pblicos depender de instrumento legal,
importante esclarecer que a organizao e o funcionamento desses rgos pode
ocorrer mediante a edio de decreto autnomo, quando no implicar
aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos (artigo 84, VI,
a, da CF/88).
Sendo assim, deve ficar bem claro que o Presidente da Repblica no pode
criar ou extinguir rgos pblicos, mas pode expedir decreto para organizar o
funcionamento desses rgos na Administrao Pblica Federal, desde que no
implique aumento de despesas. Por simetria, tal prerrogativa tambm deve ser
estendida aos demais Chefes do Executivo em mbito estadual, distrital e
municipal.

2.4. Capacidade processual
Segundo o entendimento majoritrio da doutrina, possvel definir a
capacidade processual como a capacidade de estar em juzo, ou seja, a
aptido para atuar pessoalmente na defesa de direitos e obrigaes, de
exercer, por si s, os atos da vida civil.


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O artigo 7 do Cdigo de Processo Civil declara expressamente que "toda
pessoa que se acha no exerccio dos seus direitos tem capacidade para estar em
juzo".
Pergunta: Professor, como os rgos pblicos no so pessoas (fsicas ou
jurdicas), existe a possibilidade de figurarem no plo ativo ou passivo de uma
relao processual (uma ao judicial)?
Em regra, no. Entretanto, em carter excepcional, existem algumas
situaes nas quais os rgos pblicos, mesmo no possuindo personalidade
jurdica, poderiam integrar uma relao processual:
1) Para a defesa de suas prerrogativas funcionais: nesse caso,
assegurada capacidade processual aos denominados rgos independentes e
autnomos para ingressarem com mandado de segurana para a defesa de
suas competncias, quando violada por outros rgos.
Exemplo: Imaginemos que o Poder Executivo deixe de repassar ao
Tribunal de Contas as verbas oramentrias que lhes so devidas, no prazo
previsto no texto constitucional, desrespeitando a sua autonomia financeira.
Nesse caso, o prprio Tribunal poder propor um mandado de segurana com
o objetivo de defender as suas prerrogativas constitucionais (direito ao
recebimento dos repasses oramentrios, pois, sem esses recursos, o Tribunal
de Contas no consegue sequer arcar com as suas despesas bsicas de
funcionamento).
2) Na defesa dos interesses e direitos dos consumidores: nos
termos do inciso III, artigo 82, do Cdigo de Defesa do Consumidor, alguns
rgos pblicos (mesmo no possuindo personalidade jurdica) so legitimados a
ingressarem com ao judicial na defesa dos interesses e direitos dos
consumidores, individualmente ou a ttulo coletivo.
Exemplo: apesar de ser um rgo pblico, o PROCON tem importante
atuao em favor dos consumidores. O Superior Tribunal de Justia, no
julgamento do Recurso Especial 200827/SP, reconheceu a sua capacidade
processual para ingressar com ao judicial:
Ao civil pblica. Direitos individuais homogneos. Cobrana de taxas
indevidas. Candidatos a inquilinos. Administradoras de imveis. Legitimidade
ativa do PROCON - Coordenadoria de Proteo e Defesa do Consumidor, por meio
da Procuradoria Geral do Estado para ajuizar ao coletiva para proteo de
direitos individuais homogneos. Prescrio. Multa do art. 84, 4, do Cdigo de
Defesa do Consumidor. Repetio em dobro. Multa do art. 538, pargrafo nico,
do Cdigo de Processo Civil. Smula n 07 da Corte.
1. O PROCON - Coordenadoria de Proteo e Defesa do Consumidor, por meio da
Procuradoria Geral do Estado, tem legitimidade ativa para ajuizar ao coletiva
em defesa de interesses individuais homogneos, assim considerados aqueles
direitos com origem comum, divisveis na sua extenso, variveis


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individualmente, com relao ao dano ou responsabilidade. So direitos ou
interesses individuais que se identificam em funo da origem comum, a
recomendar a defesa coletiva, isto , a defesa de todos os que esto presos pela
mesma origem. No caso, o liame est evidenciado, alcanando os candidatos a
inquilinos que so cobrados de taxas indevidas ( STJ , Resp 200827/ SP, relator
Ministro Carlos Alberto Menezes Direito, 3 T., j . 26/ 08/ 2002, DJ
09/ 12/ 2002, p. 339) .

2.5. Principais caractersticas dos rgos pblicos
Os professores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo sintetizaram muito
bem as principais caractersticas dos rgos pblicos, que esto presentes na
maioria deles (no em todos):
1) Integram a estrutura de uma pessoa jurdica;
2) No possuem personalidade jurdica;
3) So resultado da desconcentrao;
4) Alguns possuem autonomia gerencial, oramentria e financeira;
5) Podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de gesto
com outros rgos ou com pessoas jurdicas (CF, art. 37, 8.);
6) No tm capacidade para representar em juzo a pessoa jurdica que
integram;
7) Alguns tm capacidade processual para a defesa em juzo de suas
prerrogativas funcionais;
8) No possuem patrimnio prprio.

2.6. Classificao
So vrias as classificaes de rgos pblicos elaboradas pelos
doutrinadores brasileiros, contudo, nas provas da ESAF, a do professor Hely
Lopes Meirelles ainda a mais utilizada.
1) Quanto posio ocupada na escala governamental ou
administrativa (quanto posio estatal): rgos independentes,
autnomos, superiores e subalternos.
Independentes so os rgos previstos diretamente no texto
constitucional, representativos dos Poderes Legislativo (Congresso Nacional,
Senado, Cmara dos Deputados, Assembleias Legislativas e Cmara de


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Vereadores), Executivo (Presidncia da Repblica, Governadoria dos Estados,
DF e Prefeituras) e Judicirio (com todos os seus rgos). possvel incluir
nessa classificao tambm o Ministrio Pblico e os Tribunais de Contas.
Destaca-se que esses rgos no esto subordinados a quaisquer outros e
so ocupados por agentes polticos.
Autnomos so os rgos que se encontram diretamente
subordinados aos rgos independentes, apesar de figurarem no topo da
hierarquia administrativa. Detm autonomia tcnica, administrativa e financeira.
Dentre eles, podemos citar os Ministrios, os rgos integrantes da estrutura
administrativa da Presidncia da Repblica (Casa Civil, Secretaria-Geral,
Secretaria de Relaes Institucionais, etc), entre outros.
Os rgos superiores so aqueles que detm poder de direo, controle,
deciso e comando dos assuntos de sua competncia especfica, mas sempre
sujeitos subordinao e ao controle hierrquico de uma chefia mais alta. Nessa
categoria, podemos incluir os rgos que esto diretamente subordinados aos
rgos autnomos e, em alguns casos, at mesmo aos rgos independentes,
tais como as gerncias, as coordenadorias, as procuradorias, os departamentos,
as secretarias-gerais etc.
Os rgos subalternos so aqueles que tm reduzido poder decisrio,
responsveis por atribuies meramente executivas. Segundo o professor Hely
Lopes Meirelles, esses rgos destinam-se realizao de servios de rotina,
tarefas de formalizao de atos administrativos, cumprimento de decises
superiores e primeiras decises em casos individuais, tais como os que, nas
reparties pblicas, executam as atividades-meio e atendem ao pblico,
prestando-lhes informaes e encaminhando os requerimentos, como as
portarias e as sees de expediente.

2) Quanto estrutura: simples e compostos.
Podemos entender como rgos simples aqueles constitudos por um
nico centro de competncia. So rgos que no possuem em sua estrutura
outros rgos que lhe sejam subordinados, atuando de forma isolada. No
possuem subdivises internas.
O nmero de agentes pblicos que compem o rgo no relevante para
essa definio, o que interessa a inexistncia de outros rgos em sua
estrutura, sendo possvel citar como exemplo uma portaria ou uma seo de
cpias de documentos.
Os rgos compostos so fruto da desconcentrao administrativa e
renem, em sua estrutura, diversos outros rgos, que lhes so subordinados.


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Podemos citar como exemplo o Ministrio da Fazenda, que possui em sua
estrutura diversos outros rgos, como a Receita Federal do Brasil, Secretaria do
Tesouro Nacional, ESAF, entre outros.
3) Quanto atuao funcional: rgos singulares ou unipessoais
e colegiados ou pluripessoais.
rgos singulares ou unipessoais so aqueles cujas atuaes e
decises mais importantes esto centralizadas em um nico agente, que o
seu titular. Isso no quer dizer que o rgo tenha que ser formado por um nico
agente (na maioria das vezes, o rgo formado por diversos agentes), mas sim
que as decises sejam tomadas pelo seu representante mximo. Como exemplo,
podemos citar as chefias do Poder Executivo (Presidncia da Repblica,
Governadoria dos Estados e do DF e Prefeituras), pois, nesses casos, as decises
so centralizadas na autoridade mxima (Chefe do Executivo),
independentemente da quantidade de agentes pblicos que trabalhem no rgo.
Colegiados ou pluripessoais so aqueles que atuam mediante a
manifestao obrigatria e conjunta de seus principais membros, mediante
votao, sendo necessria a observncia das regras previstas nos respectivos
regimentos internos. Podemos citar como exemplo as casas legislativas, os
tribunais integrantes do Poder Judicirio (o plenrio do STF um caso tpico) e os
rgos que tm a denominao de comisso, conselho, turma, etc.

4) Quanto s funes exercidas: ativos, consultivos e de controle.
rgos ativos so aqueles que editam atos administrativos com o
objetivo de materializar as atividades administrativas, como acontece com os
Ministrios, por exemplo.
rgos consultivos so aqueles que elaboram pareceres com o objetivo
de subsidiar as decises de outros rgos pblicos, a exemplo do Conselho de
Defesa Nacional.
rgos de controle so aqueles que exercem atribuies de fiscalizao
e controle em relao a outros rgos, a exemplo do Tribunal de Contas da
Unio.

3. Centralizao e descentralizao
3.1. Centralizao e descentralizao poltica
As expresses centralizao e descentralizao podem ser estudadas
tanto no mbito do Direito Constitucional quanto no mbito do Direito
Administrativo.


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Analisando-as sob o mbito constitucional, a expresso centralizao
refere-se manuteno do poder poltico (poder de legislar) em um nico
ncleo. Nesse caso, a funo legislativa no repartida entre vrios entes,
mas centralizada em um ente central, que o nico responsvel pela edio de
leis, que so de mbito nacional. o que ocorre nos denominados Estados
Unitrios, sendo possvel citar como exemplos o Uruguai, a Frana, a Itlia,
dentre outros.
Na descentralizao ocorre justamente o contrrio, pois o poder de
legislar (poder poltico) repartido entre vrias pessoas jurdicas, como
acontece no Brasil. Nesse caso, alm da Unio (atravs do Congresso Nacional),
tambm podem criar leis os Estados, Distrito Federal e os Municpios, atravs de
suas respectivas casas legislativas.
A descentralizao poltica caracterstica marcante nos pases que
adotam a Federao como forma de estado, como ocorre no Brasil e nos Estados
Unidos.
3.2. Centralizao e descentralizao administrativas
Sob o enfoque do Direito Administrativo, a centralizao ocorre quando
a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios exercem diretamente, em face
dos beneficirios, as atividades administrativas que esto em suas respectivas
competncias, sem interferncia de outras pessoas fsicas ou jurdicas.
Nesse caso, alm de o ente estatal ser o titular da funo administrativa,
ainda ser o responsvel pela execuo de tal atividade, que ocorrer atravs
de seus respectivos rgos e agentes pblicos.
Exemplo: Na esfera municipal, o servio de ensino fundamental exercido
diretamente pelo Municpio, atravs das escolas pblicas, que so rgos
pblicos.
Pergunta: Diante do que acabei de afirmar, suponhamos que um
estudante sofra graves leses corporais no interior da escola, causadas por um
professor. Caso o pai decida ajuizar uma ao de reparao pelos respectivos
danos morais e materiais sofridos pelo filho, quem responder judicialmente? O
Municpio, a Secretaria Municipal de Educao ou a prpria escola? Pense bem...
Tem certeza?
claro que ser o Municpio, pois, dentre as alternativas apresentadas, o
nico que possui personalidade jurdica. A Secretaria Municipal de Educao
apenas um rgo inserido na estrutura administrativa do Municpio, assim como
a escola pblica tambm um rgo, nesse caso, inserido na estrutura da
Secretaria Municipal.
Por outro lado, ocorre a descentralizao administrativa quando um
ente estatal (Unio, Estados, DF e Municpios) transfere a outra pessoa, pblica
ou privada, o exerccio de uma determinada atividade administrativa. Nesse


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caso, a funo administrativa no ser executada por rgos pblicos, mas por
uma outra pessoa jurdica, com personalidade jurdica distinta do ente estatal
que transferiu a execuo da funo administrativa.
Conforme declara o professor Celso Antnio Bandeira de Mello, na
descentralizao, o Estado atua indiretamente, pois o faz atravs de outras
pessoas, seres juridicamente distintos dele, ainda quando sejam criaturas suas e
por isso mesmo se constituam, como ao diante se ver, em parcelas
personalizadas da totalidade do aparelho administrativo estatal.
Na descentralizao administrativa, existir uma pessoa interposta
entre o Estado e o beneficirio da atuao estatal, que ser denominada
entidade descentralizada. Esta ser responsvel por desempenhar a atividade
administrativa, ou seja, prestar o servio pblico, exercer o poder de polcia
administrativa ou praticar atividades de fomento pblico.
A doutrina majoritria apresenta trs espcies de descentralizao
administrativa: a descentralizao territorial (ou geogrfica); a
descentralizao por servios ou outorga (descentralizao funcional ou
tcnica); descentralizao por colaborao ou delegao.

3.2.1. Descentralizao Administrativa Territorial
Antes de a Constituio Federal de 1988 determinar a extino dos
territrios, existia, no Brasil, a denominada descentralizao territorial ou
geogrfica. Nessa espcie de descentralizao, cria-se um territrio (que ter
personalidade jurdica de Direito Pblico interno) e a ele concedida capacidade
administrativa genrica.
A descentralizao territorial ocorre tipicamente nos Estados Unitrios,
como o exemplo da Frana. No Brasil, atualmente, no temos esse tipo de
descentralizao, pois a Constituio Federal de 1988 determinou a
transformao dos antigos territrios de Roraima e do Amap em Estados da
Federao (artigo 14 do ADCT da CF/88). Da mesma forma, o antigo territrio de
Fernando de Noronha foi incorporado ao Estado de Pernambuco, nos moldes do
artigo 15 do ADCT da CF/88.
Apesar de no existirem territrios no Brasil, lembre-se de que o artigo 18
da CF/88 afirma que os Territrios Federais integram a Unio, e sua criao,
transformao em Estado ou reintegrao ao Estado de origem sero reguladas
em lei complementar.
Sendo assim, caso posteriormente o Congresso Nacional decida pela
criao de um novo territrio, este ser fruto de uma descentralizao
administrativa da Unio, integrando a sua estrutura.


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3.2.2. Descentralizao administrativa por servios ou outorga
Na descentralizao por outorga, uma entidade poltica (Unio,
Estados, DF e Municpios) cria ou autoriza a criao, em ambos os casos
atravs de lei especfica, de entidades administrativas (autarquias, fundaes
pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista) que recebero a
titularidade e a responsabilidade pela execuo de uma determinada atividade
administrativa.
Exemplo: O inciso VI, artigo 23, da CF/1988, declara expressamente que
competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios protegerem o meio ambiente e combaterem a poluio em qualquer
de suas formas. Sendo assim, na esfera federal, a Unio poderia exercer
diretamente essa atribuio administrativa de proteger o meio ambiente,
criando um rgo pblico especfico para tal.
Entretanto, com o objetivo de diminuir o excesso de atividades
administrativas que esto sob a sua responsabilidade e, ainda, em respeito ao
princpio constitucional da eficincia, a Unio decidiu descentralizar essa
atividade, criando o IBAMA.
O IBAMA foi criado sob a forma de uma autarquia e recebeu, atravs de
lei especfica, a titularidade e a execuo, em todo o territrio nacional, do
poder de polcia administrativa na rea ambiental, por prazo indeterminado.
vlido destacar que, por ser uma autarquia, o IBAMA ser uma pessoa
jurdica de Direito Pblico, ou seja, ter personalidade jurdica prpria e,
portanto, estar apto a contrair direitos e obrigaes em seu prprio nome.
3.2.3. Descentralizao por delegao ou colaborao
Na descentralizao por delegao, uma entidade poltica (Unio,
Estados, DF e Municpios) ou administrativa, atravs de contrato
administrativo ou ato unilateral, transfere o exerccio de determinada
atividade administrativa a uma pessoa fsica ou jurdica, que j atuava
anteriormente no mercado.
Algumas diferenas existentes na descentralizao por outorga e
delegao so muito cobradas em concursos e, portanto, vejamos as principais:
1) Na outorga ocorre a transferncia da titularidade e da execuo do
servio, enquanto na delegao ocorre apenas a transferncia da execuo, ou
seja, a titularidade do servio permanece com o ente estatal.
Exemplo: Em mbito municipal, muito comum a contratao de
empresas privadas para a prestao do servio pblico de transporte coletivo
urbano, apesar de esta atividade ser prevista no inciso V do artigo 30 da CF/88
como de competncia do Municpio.


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Isso ocorre em virtude da descentralizao por delegao, que
possibilita ao ente estatal firmar um contrato administrativo de concesso de
servio pblico, atravs do qual ser transferida ao particular apenas a
execuo do servio e no a titularidade.
Apesar da delegao do servio, compete ao Municpio exercer uma ampla
fiscalizao dos servios que esto sendo prestados pela concessionria,
garantindo-se, assim, a qualidade, a eficincia e a satisfao dos usurios.
2) Na outorga, a transferncia da titularidade e da execuo dos servios
ocorre atravs de lei, enquanto, na delegao, ocorre atravs de contrato
administrativo ou ato unilateral (nos casos das autorizaes de servios
pblicos, por exemplo).
3) Em regra, a outorga ocorre por prazo indeterminado, enquanto a
delegao tem prazo determinado em contrato.
4) Na outorga, a transferncia da titularidade e da execuo do servio
feita apenas por uma entidade poltica (Unio, Estados, DF e Municpios). Por
outro lado, na delegao possvel que tenhamos no plo ativo da transferncia
da execuo do servio tanto uma entidade poltica quanto uma entidade
administrativa, apesar de esta ltima hiptese no ser muito comum. No setor
de telecomunicaes, temos um bom exemplo de delegao efetuada por uma
entidade administrativa: a ANATEL, que uma autarquia, transferiu para os
particulares apenas a execuo dos servios de telecomunicaes,
permanecendo com a titularidade.

4. Administrao Pblica Direta e Indireta
So muito comuns as questes em provas da ESAF diferenciando
Administrao Pblica Direta e Indireta. Entretanto, tenho certeza de que voc
jamais errar esse tipo de questo em prova, pois iremos estudar
profundamente o tema, analisando todas as espcies de entidades que integram
a Administrao Pblica, principalmente a indireta.
4.1. Administrao Pblica Direta
O Decreto-Lei n. 200/67, em seu artigo 4, inciso I, declara
expressamente que a Administrao Pblica Federal compreende a
Administrao Direta, que se constitui dos servios integrados na estrutura
administrativa da Presidncia da Repblica e dos ministrios e ainda a
Administrao Indireta.
Como possvel perceber, o conceito de Administrao Pblica Direta est
previsto diretamente no texto legal, no comportando maiores dvidas ou
discusses. Na esfera federal, composta pela Unio (que detm
personalidade jurdica de direito pblico) e de todos os rgos que integram a


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estrutura da Presidncia da Repblica, previstos na Lei 10.683/03: Ministrios,
Casa Civil, Secretaria-Geral, Secretaria de Relaes Institucionais, Secretaria de
Comunicao Social, entre outros.
Da mesma forma que ocorre na esfera federal, os Estados, Distrito Federal
e Municpios possuem autonomia poltica para se auto-organizarem. Entretanto,
o que se observa na prtica que todos os entes polticos estaduais e municipais
tm seguido a estrutura administrativa estabelecida no mbito da Unio.

4.2. Administrao Pblica Indireta
Alm de apresentar expressamente o conceito de Administrao Direta, o
Decreto-Lei 200/67, em seu artigo 4, II, a, declara ainda que a Administrao
Pblica Federal Indireta compreende as autarquias, empresas pblicas,
sociedades de economia mista e fundaes pblicas, todas dotadas de
personalidade jurdica prpria.
Todavia, importante destacar que a Lei 11.107/05, que dispe sobre os
consrcios pblicos, estabelece expressamente em seu artigo 6, 1, que o
consrcio pblico com personalidade jurdica de Direito Pblico integra a
administrao indireta de todos os entes da Federao consorciados.
Assim, alm das entidades previstas no Decreto-Lei 200/67, temos que
incluir ainda os consrcios pblicos de Direito Pblico no mbito da
Ateno: No conceito de Administrao descentralizada,
anteriormente estudado, esto includas todas as entidades que integram a
Administrao Indireta, ou seja, as autarquias, empresas pblicas, sociedades
de economia mista e fundaes pblicas, que recebem a incumbncia de
executarem uma determinada funo administrativa mediante outorga.
Alm disso, vlido lembrar que tambm se incluem nesse conceito as
pessoas fsicas ou jurdicas privadas que executam atividades administrativas
mediante delegao, a exemplo dos concessionrios, permissionrios e
autorizatrios de servios pblicos.

Para responder s questes da ESAF: Fique atento s pegadinhas de
prova, pois as expresses Administrao Descentralizada e Administrao
Indireta no so sinnimas. Nesta ltima, no se incluem os concessionrios,
permissionrios e autorizatrios de servios pblicos.


21
4.3. Criao das entidades integrantes da Administrao Indireta
As regras constitucionais para a criao das entidades integrantes da
Administrao Pblica Indireta esto previstas no inciso XIX, artigo 37, da
Constituio Federal de 1988:
XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a
instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao,
cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao.
Como possvel observar, algumas entidades sero criadas diretamente
por lei especfica (autarquias e fundaes pblicas de direito pblico) e outras
tero a sua criao autorizada por lei especfica (fundaes pblicas de Direito
Privado, empresas pblicas e sociedades de economia mista). Fique atento, pois
essas peculiaridades so muito cobradas nas provas da ESAF.
Caso a entidade seja criada diretamente por lei especfica, ser instituda
com personalidade jurdica de direito pblico. Entretanto, se a criao for
apenas autorizada por lei especfica, ser regida pelo direito privado.
Uma questo que anteriormente gerou bastante polmica, mas que parece
ter sido pacificada pelo Supremo Tribunal Federal, refere-se existncia de duas
espcies de fundaes pblicas: de Direito Pblico e de Direito Privado.
A polmica foi criada porque at a promulgao da emenda constitucional
19, que alterou o artigo 37, XIX, da CF/1988, as fundaes pblicas no podiam
ter a criao autorizada por lei especfica, somente podiam ser criadas por lei
especfica. O texto anterior era o seguinte:
XI X - somente por lei especfica podero ser criadas empresas
pblicas, sociedades de economia mista, autarquias ou fundaes
pblicas.
O Supremo Tribunal Federal j se manifestou por vrias vezes no sentido
de que existem duas espcies de fundaes pblicas: as de Direito Pblico e
as de Direito Privado. As primeiras so criadas por lei especfica, nos mesmos
moldes das autarquias e, portanto, so regidas pelo Direito Pblico. A segunda
espcie ter a criao autorizada por lei especfica e, portanto, ser regida pelo
Direito Privado.
Alm disso, independentemente do regime adotado (pblico ou privado),
as fundaes pblicas somente podero atuar em reas definidas em lei
complementar, que, at o momento, ainda no foi criada.
No processo de criao de autarquias e fundaes pblicas de Direito
Pblico, a prpria lei especfica ser responsvel por conceder personalidade
jurdica a essas entidades, independentemente de registro posterior de seus atos
constitutivos nos rgos competentes (Cartrio de Registro de Pessoas Jurdicas
ou Junta Comercial, por exemplo).


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Em relao s entidades que tm a criao apenas autorizada em lei
especfica (fundaes pblicas de Direito Privado, empresas pblicas e
sociedades de economia mista), a personalidade jurdica somente ser
assegurada com a edio de decreto pelo chefe do Poder Executivo (que ser
responsvel pela organizao e estruturao da entidade) e o respectivo registro
de seus atos constitutivos na Junta Comercial ou no Cartrio de Registro Civil das
Pessoas Jurdicas.
Nas pessoas jurdicas de Direito Pblico, a prpria lei criadora concede
existncia j urdica entidade, ou seja, personalidade jurdica que culmina na
possibilidade de contrair direitos e obrigaes em nome prprio.
Em relao s entidades regidas pelo Direito Privado, essa possibilidade de
contrair direitos e obrigaes somente ocorrer com a publicao da lei especfica
autorizando a criao e, na sequncia, com a elaborao e registro do ato
constitutivo (decreto do Chefe do Executivo) nos rgos competentes.
Outro dispositivo que merece destaque o inciso XX, do artigo 37, da
Constituio Federal de 1988, que apresenta as regras gerais sobre a criao de
subsidirias de empresas pblicas e sociedades de economia mista:
XX depende de autorizao legislativa, em cada caso, a criao de
subsidirias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como
a participao de qualquer delas em empresa privada.
Inicialmente, vlido esclarecer que, para a criao de subsidirias, no
existe a necessidade de lei especfica, mas somente autorizao legislativa
(qualquer espcie legislativa). Alm disso, nos termos constitucionais, a
autorizao legislativa tem que ser concedida em cada caso, ou seja, a cada
criao de uma nova subsidiria.
Contudo, apesar de o texto constitucional ser expresso ao afirmar a
necessidade de autorizao legislativa para cada caso, o Supremo Tribunal
Federal, no julgamento da ADI 1649, decidiu que a autorizao legislativa
especfica para a criao de empresas subsidirias dispensvel nos casos em
que a lei autorizativa de criao da sociedade de economia mista ou empresa
pblica matriz tambm previu a eventual formao das subsidirias.
"ADI 1649 / DF. EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI
9478/97. AUTORIZAO PETROBRS PARA CONSTITUIR SUBSIDIRIAS.
OFENSA AOS ARTIGOS 2 E 37, XIX E XX, DA CONSTITUIO FEDERAL.
INEXISTNCIA. ALEGAO IMPROCEDENTE. 1. A Lei 9478/97 no autorizou a
instituio de empresa de economia mista, mas sim a criao de subsidirias
distintas da sociedade-matriz, em consonncia com o inciso XX, e no com o XIX
do artigo 37 da Constituio Federal. 2. dispensvel a autorizao legislativa
para a criao de empresas subsidirias, desde que haja previso para esse fim na
prpria lei que instituiu a empresa de economia mista matriz, tendo em vista que
a lei criadora a prpria medida autorizadora. Ao direta de
inconstitucionalidade julgada improcedente."


23
Assim, o entendimento que deve prevalecer para concursos pblicos o de
que a autorizao para a criao de subsidirias pode ser genrica (conforme o
entendimento do STF), ou, ainda, que deve ser concedida autorizao legislativa
em cada caso (quando a questo cobrar o texto literal do inciso XX, do artigo
37, da CF/1988).
Fique atento ao modelo de questo, pois podem ser cobrados os dois
entendimentos. Todavia, voc saber identificar a resposta facilmente, pois a
ESAF no apresentar as duas possibilidades na mesma questo (pelo menos eu
ainda no vi!).
Ultrapassada esta parte introdutria sobre a Administrao Pblica,
comearemos a estudar, a partir de agora, cada uma das entidades que integram
a Administrao Pblica Indireta, com as suas respectivas peculiaridades. Por
serem vrias as entidades (autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas,
sociedades de economia mista e consrcios pblicos de Direito Pblico),
procurarei ser bastante objetivo, restringindo-me s informaes que so
realmente importantes para as provas da ESAF.


24
REVISO DE VSPERA DE PROVA - R.V.P.
1. Criada pelo jurista alemo Otto Gierke, a teoria do rgo declara que a o
Estado manifesta a sua vontade atravs de seus rgos, que so compostos de
agentes pblicos. Sendo assim, a vontade do rgo imputada pessoa jurdica
a cuja estrutura est integrado, o que se convencionou denominar de imputao
volitiva;
2. No confunda desconcentrao e descentralizao. A primeira nada mais
que a distribuio interna de competncias dentro de uma mesma pessoa
jurdica, ou seja, a criao de rgos pblicos que fazem parte de uma estrutura
hierarquizada, criada com o objetivo de tornar mais eficiente a execuo das
finalidades administrativas previstas em lei. A segunda ocorre quando a Unio,
DF, Estados ou Municpios desempenham algumas de suas funes por meio de
outras pessoas jurdicas. A descentralizao pressupe a existncia de duas
pessoas jurdicas distintas: o Estado e a entidade que executar o servio, por ter
recebido do Estado essa atribuio;
3. As principais caractersticas dos rgos pblicos, que esto presentes na
maioria deles (no em todos), so: integram a estrutura de uma pessoa jurdica;
no possuem personalidade jurdica; so resultado da desconcentrao; alguns
possuem autonomia gerencial, oramentria e financeira; podem firmar, por
meio de seus administradores, contratos de gesto com outros rgos ou com
pessoas jurdicas (CF, art. 37, 8.); no tem capacidade para representar em
juzo a pessoa jurdica que integram; alguns tem capacidade processual para a
defesa em juzo de suas prerrogativas funcionais e no possuem patrimnio
prprio.
4. Independentes so os rgos previstos diretamente no texto constitucional,
representativos dos Poderes Legislativo (Congresso Nacional, Senado, Cmara
dos Deputados, Assemblias Legilativas e Cmara de Vereadores) Executivo
(Presidncia da Repblica, Governadoria dos Estados, DF e Prefeituras) e
Judicirio (com todos os seus rgos). possvel incluir nesta classificao
tambm o Ministrio Pblico e os Tribunais de Contas;
5. Fique atento para no confundir descentralizao por outorga e
descentralizao por delegao. Na outorga ocorre a transferncia da
titularidade e da execuo do servio, enquanto na delegao ocorre apenas a
transferncia da execuo, ou seja, a titularidade do servio permanece com o
ente estatal;
6. Algumas entidades administrativas sero criadas diretamente por lei
especfica (autarquias e fundaes pblicas de direito pblico) e outras tero a
sua criao autorizada por lei especfica (fundaes pblicas de direito privado,
empresas pblicas e sociedades de economia mista). Fique atento, pois essas
peculiaridades so muito cobradas em provas;


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7. O Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento de que existem duas
espcies de fundaes pblicas, as de direito pblico e as de direito privado. As
primeiras so criadas por lei, nos mesmos moldes das autarquias e, portanto,
sero regidas pelo direito pblico. As segundas tero a criao autorizada por lei
e, sendo assim, sero regidas pelo direito privado.
8. vlido esclarecer que para a criao de subsidirias no existe a necessidade
de lei especfica, mas somente autorizao legislativa (qualquer espcie
legislativa). Alm disso, a autorizao legislativa tem que ser concedida em cada
caso, ou seja, a cada criao de uma nova subsidiria. Contudo, apesar do texto
constitucional ser expresso ao afirmar a necessidade de autorizao legislativa
para cada caso, em 2004 o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI
1649, decidiu que a autorizao legislativa especfica para a criao de empresas
subsidirias dispensvel nos casos em que a lei autorizativa de criao da
empresa de economia mista ou empresa pblica matriz tambm previu a
eventual formao das subsidirias.


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ENTIDADES DA ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA


2. Espcies de entidades integrantes da administrao pblica indireta
2.1. Autarquias ..................................................................... 27
2.1.2. Autarquias em regime especial ................................... 37
2.1.3. Autarquias profissionais ............................................. 37
2.2. Fundaes pblicas ........................................................ 38
2.3. Empresas pblicas e sociedades de economia mista ..... 41
2.4. Consrcios pblicos ........................................................ 51

3. Reviso de vspera de prova RVP......................................... 57



27
De incio, importante que voc saiba diferenciar algumas expresses que
so muito comuns em provas da ESAF: entidades ou entes polticos,
entidades ou entes estatais e entidades ou entes administrativos.
As expresses entidades ou entes polticos, bem como entidades ou
entes estatais, so expresses sinnimas, utilizadas para se referir Unio,
Estados, Municpios e Distrito Federal. De outro lado, as expresses entidades
ou entes administrativos so utilizadas para designar as autarquias, fundaes
pblicas, empresas pblicas, sociedades de economia mista e consrcios
pblicos de Direito Pblico.
Os entes polticos ou estatais sempre sero pessoas jurdicas de Direito
Pblico interno. Por outro lado, as entidades administrativas podem ser
institudas sob a forma de pessoas jurdicas de Direito Pblico (autarquias,
fundaes de direito pblico e consrcios pblicos) ou de Direito Privado
(fundaes pblicas de direito privado, empresas pblicas e sociedades de
economia mista).

2. Espcies de entidades integrantes da Administrao Pblica indireta

2.1. Autarquias
Conforme nos informa o saudoso professor Digenes Gasparini, o vocbulo
autarquia, de origem helnica, significa comando prprio, autogoverno.
Entretanto, conforme veremos mais adiante, no conveniente que se faa uma
estrita ligao entre o vocbulo autarquia e governo prprio, pois outras
entidades administrativas tambm possuem essas caractersticas e, nem por
isso, so denominadas autarquias.
Cuidado! No correto afirmar que as autarquias possuem autonomia
poltica (autonomia de governo), pois essa uma caracterstica inerente s
entidades estatais (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal). As autarquias
somente possuem atribuies administrativas e, para exerc-las com maior
eficincia, possuem autoadministrao.
A principal caracterstica das autarquias est relacionada natureza das
atividades que desenvolvem: atividades tpicas de Estado, em regra. Esto
includas no mbito das atividades tpicas de Estado segurana pblica,
diplomacia, arrecadao e fiscalizao de tributos e contribuies
previdencirias, vigilncia sanitria, fiscalizao e proteo ao meio ambiente,
entre outras.


28
Apesar do que acabei de afirmar, importante esclarecer que nem
sempre as autarquias exercero atividades tpicas de Estado, a exemplo da
UFMG (autarquia federal), que desempenha atividades de pesquisa, ensino e
extenso universitrios, que no so tpicas de Estado, j que tambm so
realizadas por particulares.

2.1.1. Conceito
As autarquias possuem personalidade jurdica de Direito Pblico e
integram a Administrao Indireta e Descentralizada, sendo criadas por lei
especfica para o exerccio de funes administrativas tpicas de Estado, tais
como previdncia e assistncia social (INSS), polcia administrativa (IBAMA),
regulao de determinados setores da economia (Banco Central e Comisso de
Valores Mobilirios - CVM), assistncia social (INCRA) e at mesmo atuao na
rea de sade, em situaes excepcionais.
O Decreto-Lei 200/67, em seu artigo 5, I, conceitua autarquia como o
servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e
receita prprios, para executar atividades tpicas da administrao pblica, que
requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira
descentralizada.
Doutrinariamente, interessante o conceito formulado pela professora
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, para quem autarquia uma pessoa jurdica de
Direito Pblico, criada por lei, com capacidade de autoadministrao, para o
desempenho de servio pblico descentralizado, mediante controle
administrativo exercido nos limites da lei.
As autarquias se caracterizam por serem um brao do prprio Estado,
sendo as primeiras entidades administrativas a quem foram transferidas a
titularidade e a execuo de atividades administrativas especficas.
Para responder s questes da ESAF: Caso voc encontre a expresso
funo tpica de Estado ou funo tpica do Poder Pblico em uma questo de
prova sobre Administrao Indireta, provavelmente a resposta estar
relacionada com a autarquia. Moleza!

2.1.2. Natureza jurdica
As autarquias possuem personalidade jurdica de Direito Pblico,
podendo contrair direitos e obrigaes em nome prprio, pois so entidades
distintas daquelas responsveis pela sua criao.
Exemplo: O IBAMA, que uma autarquia federal, foi criado pela
Unio, mediante lei especfica, para o exerccio do poder de polcia
administrativa na rea ambiental. Entretanto, o IBAMA possui personalidade


29
jurdica prpria, distinta da Unio e, portanto, deve atuar de maneira autnoma
no exerccio de suas funes administrativas. O mesmo ocorre com o BANCO
CENTRAL, que tambm uma autarquia federal e, portanto, possui
personalidade jurdica distinta da Unio.
A personalidade jurdica de Direito Pblico, atribuda s autarquias,
consequncia direta dos fins e atividades administrativas que ficam sob a sua
responsabilidade. Em regra, como exercem funes tpicas de Estado, nada mais
coerente do que atribuir s autarquias todas as prerrogativas provenientes
do regime jurdico-administrativo, assim como acontece com as entidades
estatais (que tambm so regidas pelo Direito Pblico).
No mesmo sentido, como consequncia da autonomia e independncia
autrquica, perfeitamente possvel que a Unio, por exemplo, ajuze uma ao
judicial em face do IBAMA, ou vice e versa, pois ambas as entidades tm
personalidade jurdica prpria.

2.1.3. Criao e extino
Nos termos do inciso XIX, artigo 37, da Constituio Federal de 1988,
somente por lei especfica, poder ser criada uma autarquia, seja ela federal,
estadual, municipal ou distrital.
A personalidade jurdica de uma autarquia tem incio com a vigncia da
lei responsvel pela sua criao, contrariamente ao que ocorre em relao s
pessoas jurdicas de Direito Privado, que so regidas pelas regras constantes no
artigo 42 do Cdigo Civil Brasileiro, que assim dispe:
Art. 45. Comea a existncia legal das pessoas jurdicas de Direito Privado
com a inscrio do ato constitutivo no respectivo registro, precedida, quando
necessrio, de autorizao ou aprovao do Poder Executivo, averbando-se no
registro todas as alteraes por que passar o ato constitutivo.
A capacidade da autarquia para contrair direitos e obrigaes em nome
prprio independe do registro de seus atos constitutivos perante os rgos
competentes. A sua existncia legal ter incio com a publicao do texto da
lei criadora no Dirio Oficial, que assegurar o incio de sua vigncia e, ainda,
da personalidade jurdica da autarquia.
Em regra, a iniciativa legislativa para a criao de autarquias privativa
do Chefe do Executivo (artigo 61, 1, II, e, da CF/88), em todos os nveis
federativos (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal).
Depois de criada por lei, est autorizado o Chefe do Poder Executivo a
editar decretos que tenham por objetivo organizar e estruturar o funcionamento
da autarquia. O Presidente da Repblica, por exemplo, poder editar um decreto
com a finalidade de aprovar o regimento interno ou o estatuto de uma autarquia
recm-criada.


30
Analisando-se o texto do artigo 37, caput, da CF/88, conclui-se ser possvel
a criao de autarquias vinculadas ao Poder Judicirio e, ainda, ao Poder
Legislativo. Nesses casos, a apresentao do projeto de lei de criao dependeria
de cada Poder especfico, e no do Chefe do Executivo.
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia [...]
Como exemplo de autarquia vinculada ao Poder Judicirio, podemos
citar o Instituto Pedro Ribeiro de Administrao Judiciria IPRAJ, criada junto
ao Tribunal de Justia do Estado da Bahia (atravs da Lei Estadual n
4.348/84), com o objetivo de planejar, coordenar, dirigir, executar e controlar
as atividades de apoio administrativo em matria financeira, de pessoal, de
suprimento, de desenvolvimento de recursos humanos e organizacionais,
assistncia e previdncia social do Tribunal.
Assim, apesar de o Conselho Nacional de Justia - CNJ, em deciso
proferida no processo administrativo n 337.015, ter sido contrrio existncia
de autarquia vinculada ao Poder Judicirio, constata-se que, em tese, possvel
a criao de tais entidades vinculadas ao Poder Judicirio e Legislativo (anlise
extrada do artigo 37 da CF/88).
Em respeito ao princpio do paralelismo das formas, como se exige lei
especfica para criao de autarquia, da mesma forma, exige-se lei especfica
para a sua extino. Desse modo, uma autarquia jamais poder ser extinta por
Decreto editado pelo Chefe do Executivo, pois no foi criada por Decreto, mas
sim por lei especfica.
Para que voc consiga visualizar o processo de criao de uma autarquia,
basta efetuar uma leitura do artigo 2 da Lei 7.735/89, alterado pela lei
11.516/07, que criou o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis IBAMA:
Art. 2 criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis IBAMA, autarquia federal dotada de personalidade jurdica de
Direito Pblico, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministrio do
Meio Ambiente, com a finalidade de:
I - exercer o poder de polcia ambiental;
II - executar aes das polticas nacionais de meio ambiente, referentes s
atribuies federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da
qualidade ambiental, autorizao de uso dos recursos naturais e fiscalizao,
ao monitoramento e ao controle ambiental, observadas as diretrizes emanadas do
Ministrio do Meio Ambiente; e (Includo pela Lei n. 11.516, 2007).
III - executar as aes supletivas de competncia da Unio, de conformidade com
a legislao ambiental vigente.


31
2.1.4. Responsabilidade civil perante terceiros
As autarquias respondero objetivamente pelos danos que seus agentes,
nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso
contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa, nos termos do 6, artigo 37,
da Constituio Federal de 1988.
Como as autarquias possuem personalidade jurdica prpria, respondem
civilmente pelos danos que seus agentes, no exerccio de funo pblica,
causarem a terceiros. O ente estatal responsvel pela criao da autarquia
somente ser acionado para cumprir a obrigao quando a autarquia
tornar-se inadimplente.
Entende a doutrina majoritria que os entes estatais respondem
subsidiariamente pelos danos a terceiros causados em virtude de aes ou
omisses de agentes das autarquias. O ente criador (Unio, Estados, Municpios
e DF) somente pode ser acionado aps a exausto dos recursos financeiros da
autarquia e, portanto, no correto falar-se em responsabilidade solidria, mas
sim subsidiria, j que as autarquias possuem personalidade jurdica e
patrimnio prprios,
Somente se a autarquia no possuir recursos financeiros suficientes
para cobrir os prejuzos causados a terceiros que o ente estatal poder ser
acionado, subsidiariamente.

2.1.5. Patrimnio
O patrimnio de uma autarquia constitudo por bens mveis e imveis,
que so considerados integralmente bens pblicos, no existindo participao
da iniciativa privada em sua constituio.
Nos termos do artigo 98 do Cdigo Civil, so pblicos os bens do domnio
nacional pertencentes s pessoas jurdicas de Direito Pblico interno; todos os
outros so particulares, seja qual for a pessoa a que pertencem.
Pergunta: Professor, como esses bens mveis e imveis passam a
integrar o patrimnio de uma autarquia?
Esses bens podem ser transferidos atravs da prpria lei responsvel pela
criao da autarquia ou, ainda, atravs de lei posterior, que ir agregar novos
bens ao patrimnio original.
Exemplo: No momento da criao do IBAMA, a prpria Lei 7.735/89, em
seu artigo 4, declarou expressamente que os bens que iriam integrar o
patrimnio inicial da entidade seriam provenientes de outras entidades extintas.


32
Art. 4 O patrimnio, os recursos oramentrios, extra-oramentrios e
financeiros, a competncia, as atribuies, o pessoal, inclusive inativos e
pensionistas, os cargos, funes e empregos da Superintendncia da
Borracha - SUDHEVEA e do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento
Florestal - IBDF, extintos pela Lei n. 7.732, de 14 de fevereiro de 1989,
bem assim os da Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca - SUDEPE
e da Secretaria Especial do Meio Ambiente - SEMA so transferidos para
o I nstituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis, que os suceder, ainda, nos direitos, crditos e obrigaes,
decorrentes de lei, ato administrativo ou contrato, inclusive nas
respectivas receitas.
Como os bens integrantes do patrimnio das autarquias so considerados
pblicos, gozam das mesmas prerrogativas asseguradas aos bens
pertencentes s entidades da Administrao Direta: a imprescritibilidade (no
podem ser objeto de aes de usucapio apresentadas por terceiros), a
alienabilidade condicionada (apenas os bens dominicais podem ser alienados
e desde que cumpridas todas as exigncias legais) e a impenhorabilidade (no
podem ser penhorados para garantir o pagamento de crditos de terceiros).

2.1.6. Regime de pessoal
Ao analisarmos o regime de pessoal das autarquias, necessrio e
imprescindvel diferenciarmos duas espcies de agentes: os servidores
pblicos e os seus dirigentes.
a) Servidores Pblicos
O texto original do artigo 39 da Constituio Federal de 1988 estabelecia
que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios deveriam estabelecer,
no mbito de sua competncia, regime jurdico nico (apenas estatutrio,
celetista ou outro regime legal) para os servidores da administrao pblica
direta, das autarquias e das fundaes pblicas.
Na esfera federal, decidiu-se adotar o regime estatutrio (Lei 8.112/90)
para todos os servidores pblicos federais vinculados Unio, seus respectivos
rgos, autarquias e fundaes pblicas de Direito Pblico.
Entretanto, em 04 de junho de 1998, foi promulgada a emenda
constitucional n. 19, que acabou com a obrigatoriedade de um regime jurdico
nico para todos os servidores pblicos.
A partir de ento, o regime jurdico das referidas entidades e rgos
pblicos poderia ser estatutrio ou celetista (nos termos da CLT), ou, ainda,
qualquer outro previsto em lei. Em tese, seria possvel ento que uma autarquia
federal, por exemplo, tivesse em seu quadro uma parte de servidores regidos por
estatuto (Lei 8.112/90) e outra parte regida pela CLT.


33
Todavia, no dia 02 de agosto de 2007, o Plenrio do Supremo Tribunal
Federal deferiu medida cautelar na ADIn n. 2.135, para declarar inconstitucional
a nova redao dada pela EC n. 19/98 ao caput do artigo 39 da CF, sob a
alegao de que a alterao do referido artigo no teria sido aprovada pelo
processo legislativo previsto no texto constitucional (qurum favorvel de, no
mnimo, 3/5 dos membros das duas Casas do Congresso Nacional, em dois
turnos de votao, como exige o art. 60, 2, da CF/88).
Segundo os partidos que apresentaram a ADIn 2.135 (PT, PDT, PCdoB e
PSB), a alterao do texto do artigo 39 da CF somente teria sido aprovada no
Senado, sem a manifestao obrigatria da Cmara dos Deputados.
Sendo assim, com a suspenso, pelo STF, da alterao que havia sido
efetuada pela emenda constitucional n 19, voltou a vigorar no Brasil o famoso
regime jurdico nico.
A alterao efetuada pela EC n. 19/98 (fim do regime jurdico nico) no
artigo 39 da CF/88 foi suspensa liminarmente pelo Supremo Tribunal Federal e,
portanto, as autarquias federais atualmente s podem contratar servidores
pblicos pelo regime estatutrio (Lei 8.112/90), pelo menos at a deciso
final de mrito na ADIn 2.135.
Ateno: As sociedades de economia mista e as empresas pblicas
no foram afetadas pelas modificaes citadas neste tpico, pois os seus
empregados sempre foram regidos exclusivamente pelo regime celetista,
conforme veremos adiante.
b) Dirigentes
Alm dos servidores pblicos, ainda fazem parte do quadro de pessoal das
autarquias os seus respectivos dirigentes, que sero escolhidos na forma da lei
instituidora ou dos respectivos estatutos.
Em regra, os dirigentes das autarquias ocupam cargos em comisso
(tambm denominados cargos de confiana), nos termos do inciso II, artigo
37, da CF/1988, e a competncia para efetuar tanto a nomeao quanto a
exonerao do Presidente da Repblica (artigo 84, XXV, da CF/1988).
Da mesma forma e em respeito ao princpio da simetria (que determina
que as entidades federativas estaduais, municipais e distrital, ao organizarem
suas constituies estaduais e leis orgnicas, devem obedincia s normas de
organizao previstas na Constituio Federal), tal competncia tambm ser
assegurada aos Governadores dos Estados, do DF e aos Prefeitos, em suas
respectivas esferas de atuao.
Existem casos especficos em que a prpria Constituio Federal afastou a
discricionariedade do Presidente da Repblica para a nomeao dos dirigentes de
autarquias, como acontece, por exemplo, no inciso XIV, do artigo 84, que


34
condiciona a nomeao dos diretores e presidente do Banco Central (autarquia
federal) aprovao prvia do Senado Federal.
O Supremo Tribunal Federal j declarou ser constitucional a exigncia
legal que condiciona a nomeao de dirigentes de autarquias e demais entidades
administrativas regidas pelo Direito Pblico, pelo Chefe do Executivo, prvia
aprovao do Poder Legislativo respectivo.
Todavia, inconstitucional a lei que estabelea a necessidade de
aprovao prvia pelo Legislativo das nomeaes de dirigentes para as
empresas pblicas e sociedades de economia mista efetuadas pelo Chefe
do Executivo (ADI 1.642/MG).
Para responder s questes da ESAF: Apesar de ser possvel a exigncia
legal de aprovao prvia do Legislativo para a nomeao de dirigentes das
autarquias e fundaes pblicas, o Supremo Tribunal Federal considera
inconstitucional qualquer tipo de lei que condicione a exonerao dos
dirigentes das autarquias, pelo chefe de Poder Executivo, prvia aprovao do
poder Legislativo, pois caracterizaria uma violao ao princpio da separao dos
Poderes.
2.1.7. Privilgios processuais
Em funo de serem regidas pelo direito pblico, as autarquias gozaro
dos mesmos privilgios processuais outorgados Fazenda Pblica (entidades
da Administrao Direta). Dentre eles podemos citar:
1) Prazo em qudruplo para contestar uma ao em dobro para
recorrer, nos termos do artigo 188 do Cdigo de Processo Civil.
2) Dispensa de apresentao, por seus procuradores, do instrumento de
mandato (procurao) para atuar em juzo, nos termos da Smula 644 do
Supremo Tribunal Federal:
Smula 644 Ao procurador autrquico no exigvel a apresentao de
instrumento de mandato para represent-lo em juzo.
3) No sujeio ao concurso de credores ou habilitao de crdito em
falncia, concordata ou inventrio, para cobrana de seus crditos, salvo
para estabelecimento de preferncia entre as diversas Fazendas Pblicas;
4) Pagamento de custas judiciais apenas ao trmino da ao judicial,
quando vencidas, nos termos do artigo 27 do Cdigo de Processo Civil;
5) A sentena proferida contra tais entidades, ou a que julgar procedentes,
no todo ou em parte, os embargos execuo de dvida ativa, est sujeita
ao duplo grau de jurisdio obrigatrio e, portanto, somente produzir
efeitos jurdicos aps ter sido confirmada pelo tribunal, nos termos dos
incisos I e II do artigo 475 do CPC, salvo:


35
a) quando a deciso contrria Autarquia for de valor igual ou
inferior a 60 (sessenta) salrios mnimos;
b) quando a sentena for fundamentada em jurisprudncia do
plenrio do Supremo Tribunal Federal ou em smula deste Tribunal
ou de Tribunal Superior.

2.1.8. Imunidade tributria
Nos termos do artigo 150, VI, a, da Constituio Federal de 1988,
vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios instituir
impostos sobre o patrimnio, renda ou servios, uns dos outros e, por fora do
2 do mesmo artigo 150, a vedao se estende s autarquias e s fundaes
institudas e mantidas pelo poder pblico, no que se refere ao patrimnio,
renda e aos servios vinculados s suas finalidades essenciais ou s delas
decorrentes.
importante esclarecer que a imunidade tributria, prevista no artigo
150, VI, a, da CF/88, no se aplica de forma plena s autarquias. A
imunidade tributria somente ir incidir sobre o patrimnio, a renda e os
servios das autarquias que estejam vinculados s suas finalidades
essenciais ou s que delas decorram.
Exemplo: O IBAMA, que autarquia federal, no est obrigado a pagar
IPTU relativo a imvel integrante de seu patrimnio e que utilizado como sede
de suas atividades administrativas (finalidade essencial). Todavia, se o
IBAMA possui imvel que esteja desocupado e decide alug-lo, ser exigido o
pagamento do IPTU, pois, nesse caso, o bem no estar sendo utilizado para a
satisfao de suas finalidades essenciais.
Para que voc no seja surpreendido nas provas, lembre-se sempre de que
a imunidade tributria no alcana todas as espcies de tributo, como as taxas e
as contribuies de melhoria, mas apenas os impostos, que so espcies do
gnero tributo.

2.1.9. Prescrio quinquenal
Todos aqueles que possuem crditos a receber de autarquias devero
promover a cobrana no prazo mximo de 05 (cinco) anos, sob pena de
prescrio (no poder mais exigi-lo). O referido prazo consta expressamente no
Decreto Federal 20.910/32, que foi estendido s autarquias pelo Decreto-Lei
4.597/42.


36
2.1.10. Foro judicial
Nos termos do inc. I, artigo 109, da Constituio Federal de 1988, as
causas em que entidade autrquica federal for interessada na condio de
autora, r, assistente ou oponente, exceto as de falncia, as de acidentes de
trabalho e as sujeitas Justia Eleitoral e Justia do Trabalho, tramitaro na
justia federal. Entretanto, nos casos de autarquias estaduais ou municipais,
as causas devero tramitar na justia estadual.
Da mesma forma, nos termos do inciso VIII, artigo 109, da CF/1988, os
mandados de segurana e os habeas data contra ato de autoridade federal
(dirigentes de autarquias, por exemplo), excetuados os casos de competncia
dos tribunais federais, tambm sero propostos na justia federal de 1
instncia.
No momento, os servidores das autarquias somente podem vincular-se
entidade pelo regime jurdico estatutrio, pois o Supremo Tribunal Federal
restabeleceu a obrigatoriedade do regime jurdico nico. Contudo, entre 04
de junho de 1998 (promulgao da EC 19) e 02 de agosto de 2007 (data na
qual o STF concedeu medida cautelar para restituir o regime jurdico nico), as
autarquias puderam contratar agentes pblicos tanto pelo regime estatutrio
quanto celetista.
Assim, caso os servidores estatutrios de uma autarquia federal
necessitem recorrer ao judicirio para exigir o pagamento de alguma verba
remuneratria (horas extraordinrias, por exemplo), devero acionar a justia
federal. Por outro lado, caso os agentes autrquicos sejam regidos pela CLT
(contratados no perodo em que havia sido extinto o regime jurdico nico) e
desejam exigir o pagamento de horas extraordinrias no recebidas, devero
acionar a justia trabalhista.
Deve ficar bem claro que a competncia judicial para processamento e
julgamento das aes propostas pelos servidores pblicos, em face da
Administrao, est intimamente relacionada com o regime jurdico adotado.
Caso o regime jurdico adotado seja o celetista (empregados pblicos), a ao
judicial pleiteando adicional de insalubridade, por exemplo, dever ser proposta
na justia trabalhista. Do contrrio, caso o regime seja estatutrio (Lei 8.112/90,
por exemplo), a ao dever ser proposta na justia federal comum de 1
instncia.

2.1.11. Controle finalstico
As entidades autrquicas no esto subordinadas s entidades polticas
responsveis pela respectiva criao, mas apenas vinculadas. As entidades
criadoras, da Administrao Direta, exercem sobre as autarquias apenas o
denominado controle finalstico ou superviso ministerial (essa ltima
denominao utilizada apenas no mbito federal, j que no temos Ministrios
no mbito estadual e municipal, mas apenas Secretarias).


37
Pergunta: Professor, o que seria essa tal de superviso ministerial?
Primeiramente, necessrio esclarecer que as autarquias possuem
autonomia administrativa, ou seja, capacidade de autoadministrao segundo as
regras constantes da lei responsvel pela sua criao.
Em virtude dessa autonomia administrativa, as autarquias no esto
subordinadas s entidades da Administrao Direta, mas somente vinculadas a
um Ministrio (na esfera federal) responsvel pela sua rea de atuao.
Nos termos do artigo 26 do Decreto-Lei 200/67, os Ministrios ficaro
responsveis por exercer uma superviso, um controle finalstico sobre as
autarquias, visando assegurar, essencialmente, a realizao dos objetivos
fixados nos atos de constituio da entidade. Trata-se de uma superviso
(fiscalizao) geral com o objetivo de verificar se as autarquias realmente esto
cumprindo as suas respectivas finalidades legais.
Exemplo: O INSS est vinculado, mas no subordinado ao Ministrio da
Previdncia Social; o IBAMA est vinculado ao Ministrio do Meio Ambiente; o
Banco Central e a CVM esto vinculados ao Ministrio da Fazenda; o INCRA est
vinculado ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, etc.

2.1.12. Licitao e concurso pblico
Apenas para que no reste qualquer dvida, as autarquias esto obrigadas
a licitar previamente a contratao de obras, servios, compras e alienaes, nos
termos do inciso XXI, do artigo 37, da CF/1988. Nos mesmos moldes, as
autarquias tambm esto obrigadas a realizar concurso pblico para a seleo de
novos servidores para o seu quadro de pessoal, nos termos do inciso II, artigo
37, da CF/1988.

2.1.13. Autarquias em regime especial
Em nosso ordenamento jurdico, algumas autarquias passaram a receber
um tratamento especial do legislador em virtude de possurem prerrogativas
peculiares e, portanto, passaram a ser denominadas autarquias especiais.
Como exemplos dessas autarquias em regime especial, podemos citar as
Universidades Pblicas Federais que, em razo de o artigo 207 da CF/88
assegurar-lhes autonomia didtica, cientfica, administrativa e de gesto
financeira e patrimonial, acabaram recebendo o ttulo de especiais.
As agncias reguladoras tambm so exemplos de autarquias em
regime especial e, por sinal, a ESAF adora cobrar questes sobre o tema.
Todavia, somente no prximo mdulo iremos conhecer as caractersticas bsicas
das agncias reguladoras e outras espcies de autarquias, como as agncias
executivas.


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2.1.14. Autarquias profissionais
Apesar de no serem comuns questes em provas sobre o tema,
importante que voc saiba que os conselhos profissionais (Conselho Federal
de Farmcia, Conselho Regional de Enfermagem, Conselho Federal de
Contabilidade, entre outros) possuem a natureza jurdica de autarquias e,
portanto, so regidos pelo Direito Pblico.
Esse foi o entendimento do Supremo Tribunal Federal no julgamento da
ADI 1.717-DF, em 22/09/1999, ao reconhecer que o servio de fiscalizao de
profisses constitui atividade tpica de Estado, fundamentando o exerccio do
poder de polcia e a aplicao de penalidades aos profissionais que
desrespeitarem os preceitos legais normatizadores de cada profisso.
Nos termos do 3, artigo 58, da Lei 9.649/98, os empregados dos
conselhos de fiscalizao de profisses regulamentadas so regidos pela
legislao trabalhista, sendo necessria a realizao de concurso pblico
para o provimento de seu quadro de pessoal.
Outro ponto importante e que merece destaque a natureza jurdica sui
generis da Ordem dos Advogados do Brasil, que no pode ser confundida com
os demais conselhos profissionais (assim se manifestou o Superior Tribunal de
Justia no julgamento do EREsp n 503.252/SC, em 25/08/2004).
No julgamento da ADI n 3.026-4/DF, o Supremo Tribunal Federal
declarou, entre outros, que:
1) a OAB no se sujeita aos ditames impostos pela Administrao Pblica
Direta e Indireta;
2) a OAB no integra a Administrao Indireta da Unio;
3) a OAB um servio pblico independente;
4) a OAB no uma autarquia em regime especial;
5) a OAB no est sujeita ao controle da Administrao Pblica;
6) a OAB no precisa realizar concurso pblico para a contratao de seus
empregados;
7) a OAB uma categoria mpar no elenco das personalidades jurdicas do
Direito brasileiro.

2.2. Fundaes Pblicas
2.2.1. Aspectos gerais
Para fins de concursos pblicos, possvel citar trs espcies bsicas de
fundaes: fundaes privadas; fundaes pblicas de Direito Privado e
fundaes pblicas de Direito Pblico.


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As fundaes so figuras jurdicas originrias do Direito Privado,
constitudas pela atribuio de personalidade jurdica a um patrimnio
preordenado a um fim social. to grande a importncia do patrimnio em
uma fundao que, frequentemente, voc encontra questes de concursos
apelidando-as de patrimnio personificado.
Nos termos do Cdigo Civil, para criar uma fundao privada o seu
instituidor far, por escritura pblica ou testamento, dotao especial de bens
livres, especificando o fim a que se destina, e declarando, se quiser, a maneira
de administr-la. A fundao privada somente poder constituir-se para fins
religiosos, morais, culturais ou de assistncia.
Tornando-se ilcita, impossvel ou intil finalidade a que visa a fundao
ou, vencido o prazo de sua existncia, o rgo do Ministrio Pblico (que o
responsvel por zelar pelas fundaes privadas) ou qualquer interessado lhe
promover a extino, incorporando-se o seu patrimnio, salvo disposio em
contrrio no ato constitutivo, ou no estatuto, a outra fundao, designada pelo
juiz, que se proponha a fim igual ou semelhante.
Como exemplos de fundaes privadas, podemos citar a Fundao Roberto
Marinho, Fundao Bradesco, Fundao Ayrton Senna, Fundao Abrinq, entre
outras. Entretanto, para concursos pblicos, o nosso foco sero as fundaes
pblicas.

Fundaes Pblicas so entidades dotadas de personalidade jurdica de
Direito Pblico ou Privado, sem fins lucrativos, criadas por lei (Direito
Pblico) ou em virtude de autorizao legislativa (Direito Privado) para o
desenvolvimento de atividades de interesse pblico, como educao, cultura,
sade e pesquisa, sendo regulamentadas por decreto do Chefe do Executivo.
Para responder s questes elaboradas pela ESAF, necessrio que voc
saiba que as fundaes pblicas podem ser regidas pelo Direito Pblico ou
pelo Direito Privado, bem como as consequncias da adoo de cada regime.
Apesar de o tema ser constante em provas de concursos pblicos e de o
prprio Supremo Tribunal Federal j ter se manifestado pela existncia das duas
espcies de fundaes pblicas (julgamento do recurso extraordinrio n.
101.126/RJ), ainda grande a divergncia na doutrina. Entretanto, como o
nosso objetivo ingressar no servio pblico, vamos adotar o posicionamento do
STF.
At a promulgao da emenda constitucional n. 19, que alterou o artigo
37, XIX, da CF/1988, as fundaes pblicas no podiam ter a criao
autorizada por lei especfica, somente podiam ser criadas por lei especfica. O
texto anterior era o seguinte:


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XIX - somente por lei especfica podero ser criadas empresas pblicas,
sociedades de economia mista, autarquias ou fundaes pblicas.
Entretanto, com a promulgao da EC n.19/98, o inciso XIX do artigo 37
passou a vigorar com seguinte teor:
XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada
a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de
fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas
de sua atuao.
Nesse contexto, possvel concluir que as fundaes pblicas de Direito
Pblico so criadas por lei especfica e, segundo o entendimento do Supremo
Tribunal Federal, seriam uma espcie de autarquia, gozando de todas as
prerrogativas atribudas a essa entidade administrativa. Quando regidas pelo
Direito Pblico, as fundaes pblicas so usualmente denominadas de
autarquia fundacional ou fundao autrquica.
Por outro lado, as fundaes pblicas de Direito Privado tm a criao
autorizada por lei e, portanto, no podem ser consideradas espcies de
autarquias (pelo menos esse o entendimento da doutrina majoritria). As
fundaes pblicas de Direito Privado so criadas nos moldes do art. 37, XIX, da
CF, por decreto do Chefe do Poder Executivo aps autorizao concedida por
lei especfica, que dever ser registrada nos rgos competentes para que se
tenha incio a personalidade jurdica.
Como exemplos de fundaes pblicas de Direito Pblico, podemos citar
a Fundao Nacional de Sade (FUNASA), a Fundao Nacional do ndio (FUNAI),
o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), a Fundao Universidade
de Braslia (UNB), a Fundao Oswaldo Cruz, entre outras.
Em relao s fundaes pblicas de Direito Privado, podemos citar o
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), a
Fundao Joaquim Nabuco (FUNDAJ) e a Fundao Cultural Palmares.
2.2.3 Caractersticas das fundaes pblicas de Direito Privado
O regime de Direito Privado a regra para as fundaes pblicas de
Direito Privado, sejam elas federais, estaduais, municipais ou distritais.
Entretanto, tambm correto afirmar que so regidas por um regime jurdico
hbrido, pois a elas se aplicam tambm alguns preceitos do Direito Pblico,
como passaremos a elencar:
1) Controle Finalstico: esto sujeitas ao controle, fiscalizao e gesto
financeira pelos Tribunais de Contas (artigo 71, II e III, da CF/88) e ainda, nos
termos do inciso X, artigo 49, da CF/1988, fiscalizao do Congresso Nacional.
Ademais, vlido esclarecer ainda que as fundaes pblicas de Direito Privado
esto sujeitas ao controle finalstico, tambm denominado de superviso
ministerial;


41
2) Licitao: independentemente da natureza jurdica da fundao
governamental, seja de Direito Pblico ou de Direito Privado, existe a
obrigatoriedade de submisso s regras licitatrias previstas no inciso XXI,
artigo 37, da CF/1988;
3) Responsabilidade civil: se estiver incumbida da prestao de
servios pblicos respondero objetivamente pelos danos que seus agentes,
nessa qualidade, causarem a terceiros;
4) Patrimnio: constitudo por bens mveis, imveis, valores e
direitos adquiridos em razo de doaes terceiros, receitas da prpria entidade
ou, ainda, em razo de cesso gratuita de bens pblicos, mediante lei. O
entendimento doutrinrio majoritrio no sentido de que os bens integrantes do
patrimnio das fundaes pblicas de Direito Privado no podem ser
considerados bens pblicos e, portanto, so penhorveis e suscetveis de
usucapio.
5) Regime de pessoal: apesar de serem regidas pelo Direito Privado,
existe consenso entre os doutrinadores de que ser necessria a realizao de
concurso pblico para a contratao de seus agentes pblicos. Entretanto, os
seus agentes sero regidos pelo regime contratual, ou seja, celetista.
6) Foro judicial: como o inciso I, do artigo 109, da Constituio Federal,
no diferenciou as fundaes pblicas regidas pelo Direito Pblico das fundaes
pblicas regidas pelo Direito Privado, predomina o entendimento de que ambas
possuem prerrogativa de foro na Justia Federal, quando forem institudas pela
Unio. Esse pelo menos o posicionamento do Superior Tribunal de Justia, que
j se pronunciou nesses termos no julgamento do Conflito de Competncia
37681/SC e 39431/PE.
7) Imunidade tributria recproca: aplicam-se s fundaes pblicas
regidas pelo Direito Privado as regras estabelecidas no 2, artigo 150, da
CF/1988, gozando de imunidade em relao ao pagamento de impostos sobre
os seus bens, servios e rendas, quando vinculados s atividades fins.
Assim, para responder s questes de concursos pblicos, tenha sempre
em mente que as fundaes pblicas de Direito Pblico so espcies de
autarquias, e, portanto, gozam das mesmas prerrogativas destas. Por outro
lado, as fundaes pblicas de Direito Privado no gozam de todas as
prerrogativas das autarquias, mas somente aquelas que foram elencadas acima.

2.3. Empresas pblicas e sociedades de economia mista
2.3.1. Noes gerais
Apesar de as empresas pblicas e sociedades de economia mista
possurem algumas caractersticas distintas, estudaremos as duas
conjuntamente, o que facilitar bastante a assimilao das informaes. De
incio, analisaremos as caractersticas comuns e, posteriormente, os tpicos que
as distinguem.


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Primeiramente, vlido esclarecer que so vrias as expresses utilizadas
pelas bancas examinadoras ao se referirem s empresas pblicas e sociedades
de economia mista: empresas paraestatais, empresas governamentais,
empresas estatais, entre outras.
O professor Hely Lopes Meirelles informa que empresas paraestatais so
pessoas jurdicas de Direito Privado, autorizadas por lei, a prestar servios ou
realizar atividades de interesse coletivo, mas no exclusivos do Estado.
Analisando-se o conceito do saudoso professor, percebe-se que ele no
alcana as empresas pblicas e sociedades de economia mista, mas sim
entidades que atuam paralelamente ao Estado, a exemplo das OSCIPs, OSs
e Servios Sociais Autnomos.
Tenha muito cuidado para no confundir as expresses empresas
estatais com empresas paraestatais. Na primeira, possvel incluir as
empresas pblicas e sociedades de economia mista, pois ambas so empresas
do Estado. Na segunda, isso j no possvel, pois estaramos nos referindo a
empresas que atuam paralelamente ao Estado, mas no integrando a sua
estrutura.
2.3.2. Classificao
As empresas pblicas e sociedades de economia mista so pessoas
jurdicas de Direito Privado, institudas pelo Estado para a explorao de
atividade econmica ou prestao de servios pblicos, sendo possvel
classific-las sob dois critrios:
1) Dependncia financeira: a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar 101/00) utiliza-se do critrio da dependncia financeira para
diferenciar as entidades integrantes da Administrao Indireta. Nos termos do
inciso III do artigo 2, empresa estatal dependente aquela que recebe do
ente controlador (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal) recursos
financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou
de capital, excludos, no ltimo caso, aqueles provenientes de aumento de
participao acionria.
Por outro lado, empresa estatal independente aquela que consegue
se manter com recursos prprios e, portanto, no se sujeita integralmente Lei
de Responsabilidade Fiscal, ao contrrio das empresas estatais dependentes.
Esse critrio tambm utilizado para submeter ou no os empregados das
empresas estatais ao teto geral remuneratrio previsto no inciso XI, artigo 37, da
CF/1988, que dispe que o teto aplica-se somente s empresas pblicas e s
sociedades de economia mista e suas subsidirias, que receberem recursos da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios para pagamento de
despesas de pessoal ou de custeio em geral.


43
2) Objeto de atuao (prestao de servios pblicos ou
explorao de atividade econmica): apesar de o texto constitucional
referir-se apenas s empresas estatais exploradoras de atividades econmicas
( 1 do artigo 173), pacfico na doutrina o entendimento de que tambm
podem prestar servios pblicos.
a) Empresas estatais exploradoras de atividades econmicas: nos
termos do artigo 173 da CF/1988, o Estado somente est autorizado a explorar
atividades econmicas em duas situaes excepcionais: quando necessria aos
imperativos de segurana nacional ou existir relevante interesse coletivo.
Em regra, a explorao de atividades econmicas deve ficar sob a
responsabilidade das empresas particulares e o Estado somente ir intervir nessa
seara supletivamente.
Como exemplos de entidades estatais exploradoras de atividades
econmicas, podemos citar o Banco do Brasil (sociedade de economia mista
federal), o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BNDES (empresa pblica federal), a Caixa Econmica Federal (empresa
pblica federal), o Banco do Nordeste do Brasil (sociedade de economia mista
federal) e a Petrobrs (sociedade de economia mista federal).
Ainda sobre o tema, outro ponto que merece destaque a distino entre
atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao
de servios.
O 1, art. 173, da Constituio Federal de 1988, afirma claramente que a
explorao de atividade econmica poder ocorrer atravs da produo ou
comercializao de bens ou ainda atravs da prestao de servios. Em
relao primeira hiptese, podemos citar como exemplo o caso da Petrobrs
(sociedade de economia mista federal), que realiza a produo e a
comercializao de produtos derivados do petrleo. Em relao segunda
hiptese, podemos citar como exemplo a Caixa Econmica Federal (empresa
pblica federal) e o Banco do Brasil (sociedade de economia mista federal), que
realizam a prestao de servios bancrios.
Ateno: O 1, art. 173, da Constituio Federal, refere-se aos servios
que no so pblicos, ou seja, queles que so explorados pelas empresas
privadas e que, somente quando estiver em risco a segurana nacional ou
existir relevante interesse coletivo, sero explorados pelo Estado. O servio
bancrio no considerado um servio pblico, muito pelo contrrio,
caracteriza-se como atividade econmica.
b) Empresas estatais prestadoras de servios pblicos: alm de
explorarem atividades econmicas, as empresas estatais tambm exercem
funes tpicas de Estado, ou seja, prestam determinados servios pblicos
que so da competncia das entidades integrantes da Administrao direta.


44
Como exemplo de empresas estatais prestadoras de servios pblicos,
podemos citar a INFRAERO (empresa pblica federal), os CORREIOS (empresa
pblica federal), a Companhia Brasileira de Trens Urbanos CBTU
(sociedade de economia mista federal), a Cia Energtica de Minas Gerais
CEMIG (sociedade de economia mista estadual), a Companhia de
Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba -
CODEVASF (empresa pblica federal), entre outras.

2.3.3. Regime jurdico
Independentemente da atividade que exercerem (explorao de atividade
econmica ou prestao de servios pblicos) as empresas estatais sero
predominantemente regidas pelo Direito Privado. Entretanto, no correto
afirmar que essas entidades so regidas exclusivamente pelo direito privado,
pois a elas tambm se aplicam regras do Direito Pblico, tais como a
obrigatoriedade de licitao para a contrao de obras, bens e servios e ainda
a necessidade de realizao de concurso pblico para a contratao de seus
empregados.
O inc. II, 1, do artigo 173, da Constituio Federal, estabelece que
quando as empresas estatais explorarem atividades econmicas estaro
sujeitas ao regime prprio das empresas privadas, submetendo-se s mesmas
obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrias.
Determina ainda 2 do mesmo artigo que as referidas entidades no
podero gozar de privilgios fiscais no extensivos s empresas privadas de sua
rea de atuao, evitando-se, assim, uma possvel concorrncia desleal entre as
empresas governamentais e privadas.
Voc consegue imaginar o tamanho do prejuzo que poderia ser causado
aos bancos privados caso a imunidade tributria recproca tambm se
estendesse ao Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal? Esses bancos
simplesmente engoliriam o restante do mercado.

2.3.4. Criao e extino
As empresas estatais so criadas aps autorizao concedida em lei
especfica, nos termos do inciso XIX, artigo 37, da Constituio Federal, que
assim dispe:

Art. 37. [...] XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e
autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia
mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso,
definir as reas de sua atuao.


45
Alm de autorizao legal, para que a empresa estatal adquira
personalidade jurdica, ser necessria ainda a edio de decreto pelo Chefe
do Executivo e o respectivo registro perante a Junta Comercial ou Cartrio de
Registro de Pessoas Jurdicas, dependendo da forma jurdica adotada.
No a lei que confere existncia jurdica s empresas estatais. Nos
termos do artigo 45 do Cdigo Civil brasileiro, a existncia legal das pessoas
jurdicas de Direito Privado comea com a inscrio do ato constitutivo no
respectivo registro, precedida, quando necessrio, de autorizao ou aprovao
do Poder Executivo, averbando-se no registro todas as alteraes por que passar
o ato constitutivo.
Em respeito ao princpio da simetria, se foi exigida autorizao legal para a
criao das empresas estatais, tambm ser exigida autorizao legal para a
respectiva extino.
Para responder s questes da ESAF: A constituio de sociedades de
economia mista e de empresas pblicas decorre de um processo de
descentralizao do Estado que passa a exercer certas atividades por intermdio
de outras entidades (Analista de Finanas e Controle/STN 2008/ESAF).
a) Criao de subsidirias
Nos termos do inciso XX, artigo 37, da Constituio Federal, depende de
autorizao legislativa, em cada caso, a criao de subsidirias das empresas
estatais, assim como a participao de qualquer delas em empresa privada.
Para a criao de subsidirias, no existe a necessidade de lei especfica,
mas somente autorizao legislativa (qualquer espcie legislativa). Alm
disso, nos termos constitucionais, a autorizao legislativa tem que ser
concedida em cada caso, ou seja, a cada criao de uma nova subsidiria.
Contudo, apesar de o texto constitucional ser expresso ao afirmar a
necessidade de autorizao legislativa para cada caso, o Supremo Tribunal
Federal, no julgamento da ADI 1649, decidiu que a autorizao legislativa
especfica para a criao de empresas subsidirias dispensvel nos casos em
que a lei autorizativa de criao da sociedade de economia mista ou empresa
pblica matriz tambm previu a eventual formao das subsidirias.
"ADI 1649 / DF. EMENTA: AO DI RETA DE I NCONSTI TUCI ONALI DADE.
LEI 9478/ 97. AUTORI ZAO PETROBRS PARA CONSTI TUI R
SUBSI DI RI AS. OFENSA AOS ARTI GOS 2 E 37, XI X E XX, DA
CONSTI TUI O FEDERAL. I NEXI STNCI A. ALEGAO I MPROCEDENTE.
1. A Lei 9478/97 no autorizou a instituio de empresa de economia mista, mas
sim a criao de subsidirias distintas da sociedade-matriz, em consonncia com
o inciso XX, e no com o XIX do artigo 37 da Constituio Federal. 2. dispensvel
a autorizao legislativa para a criao de empresas subsidirias, desde que haja
previso para esse fim na prpria lei que instituiu a empresa de economia mista
matriz, tendo em vista que a lei criadora a prpria medida autorizadora. Ao
direta de inconstitucionalidade julgada improcedente."


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Para responder s questes da ESAF: O entendimento que deve prevalecer
o de que a autorizao para a criao de subsidirias pode ser genrica
(conforme o entendimento do STF) ou, ainda, que deve ser concedida
autorizao legislativa em cada caso (quando a questo cobrar o texto literal do
inciso XX, artigo 37, da CF/1988).

2.3.5. Regime de pessoal
O quadro de pessoal encarregado de executar as atividades desenvolvidas
pelas empresas pblicas e sociedades de economia mista ser regido pela CLT
(regime celetista). O inciso II, 1, do artigo 173, da Constituio Federal,
estabelece que as empresas estatais que explorarem atividades econmicas
estaro sujeitas ao regime prprio das empresas privadas, inclusive na esfera
trabalhista.
O quadro de pessoal da Petrobrs (sociedade de economia mista), por
exemplo, ser regido pela CLT, assim como acontece com os empregados das
demais empresas privadas que atuam no mesmo setor econmico (Ipiranga,
Texaco etc.).
Como os empregados das empresas estatais so regidos pela CLT, da
competncia da justia trabalhista decidir os conflitos relativos relao de
emprego. Caso um empregado pblico do Banco do Brasil, por exemplo, queira
exigir judicialmente o pagamento de horas extraordinrias realizadas e no
recebidas, dever acionar a Justia do Trabalho, nos termos do artigo 114 da
Constituio Federal de 1988.
Apesar de ser adotado o regime celetista nas relaes entre as empresas
estatais e os seus empregados, tambm incidem sobre essa relao diversas
normas provenientes do Direito Pblico, por isso a ESAF costuma afirmar que
sobre essas entidades incide um regime hbrido:
1) A obrigatoriedade de realizao de concurso pblico para a
contratao de empregados pelas empresas estatais;
2) A proibio da acumulao de cargos e empregos pblicos, nos
termos do inciso XVI, artigo 37, da CF/88;
3) A submisso dos salrios dos empregados pblicos ao teto geral
remuneratrio previsto no inciso XI, artigo 37, da CF/88, desde que as
empresas estatais recebam da entidade poltica criadora (Unio, Estados,
Municpios e Distrito Federal) recursos para pagamento de despesas de
pessoal ou de custeio em geral ( 9, artigo 37, da CF/88).


47
Apesar da exigncia de aprovao em concurso pblico para ingresso nas
empresas estatais, vlido esclarecer que os empregados pblicos no
possuem estabilidade, que privativa dos servidores titulares de cargos
efetivos, nos termos do artigo 41 da Constituio Federal de 1988.
A dispensa dos empregados pblicos das empresas pblicas e das
sociedades de economia mista pode ocorrer sem necessidade de motivao
ou instaurao de processo administrativo. Esse o entendimento do Tribunal
Superior do Trabalho, nos termos da Orientao Jurisprudencial n. 247 da
SDI-1, alterada pela resoluo 143/07:
SERVI DOR PBLI CO. CELETI STA CONCURSADO. DESPEDI DA
I MOTI VADA. EMPRESA PBLI CA OU SOCI EDADE DE ECONOMI A MI STA.
POSSI BI LI DADE.
1. A despedida de empregados de empresa pblica e de sociedade de economia
mista, mesmo admitidos por concurso pblico, independe de ato motivado
para sua validade;
2. A validade do ato de despedida do empregado da Empresa Brasileira de
Correios e Telgrafos ( ECT) est condicionada motivao, por gozar a
empresa do mesmo tratamento destinado Fazenda Pblica em relao
imunidade tributria e execuo por precatrio, alm das prerrogativas de foro,
prazos e custas processuais.

Como possvel perceber, a regra geral a de que os empregados de
empresas pblicas e sociedades de economia mista podem ser dispensados
(demitidos) independentemente de motivao, o que no se aplica aos
empregados da ECT, j que esta goza de todas as prerrogativas e sujeies
inerentes Fazenda Pblica (entidades de Direito Pblico) e, portanto, est
obrigada a submeter-se aos princpios gerais da Administrao, inclusive o da
motivao de seus atos.

2.3.6. Licitao
O inciso III, 1, artigo 173, da CF/88, afirma expressamente que a lei
estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de
economia mista e de suas subsidirias que explorem atividade econmica de
produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios, dispondo
sobre licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes,
observados os princpios da administrao pblica.
Analisando-se o referido dispositivo, conclui-se que o prprio texto
constitucional estabelece a necessidade de criao de um regime licitatrio
especfico para as empresas estatais exploradoras de atividade econmica,
que se dar nos termos da lei.


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A criao desse novo regime certamente tornar mais simplificado o
processo licitatrio, aumentando a competitividade e a eficincia das empresas
pblicas e sociedades de economia mista.
importante destacar que o citado dispositivo constitucional no se refere
s empresas estatais prestadoras de servios pblicos, mas somente
quelas que exploram atividades econmicas. Diante desse contexto, surge
a seguinte dvida: as empresas estatais prestadoras de servios pblicos esto
obrigadas a realizar licitao para a contratao de obras, bens e servios?
Certamente. Apesar de o texto constitucional no mencion-las, vlido
esclarecer que as empresas estatais prestadoras de servios pblicos exercem
atividades tpicas de Estado, assim como os rgos da Administrao Direta
federal, estadual, municipal e distrital, bem como as autarquias e fundaes
pblicas. Assim, tambm se submetem s regras do inciso XXI, artigo 37, da
CF/1988, que apresenta como obrigatria a realizao de licitao.
Diante de tudo o que foi apresentado, possvel concluir que a lei dever
criar um estatuto licitatrio prprio para as empresas estatais exploradoras de
atividade econmica. Todavia, enquanto o referido estatuto no for criado,
aplicam-se a essas entidades as regras da lei geral de Licitaes (Lei
8.666/93).
Pergunta: As empresas estatais prestadoras de servios pblicos tambm
se submetem Lei 8.666/93? Sim, pois exercem atividades tipicamente estatais.

2.3.7. Imunidade tributria
Empresa estatal que explora atividade econmica atua no mercado
competindo diretamente com empresas privadas e, portanto, no pode gozar
de privilgios tributrios que no sejam assegurados tambm aos particulares,
sob pena de caracterizao de concorrncia desleal.
O 2, artigo 150, da CF/1988, estende a imunidade de pagamento de
impostos sobre os seus bens, rendas e servios somente s autarquias e
fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, alm, claro, das entidades
polticas criadoras (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal).
Em relao s empresas estatais prestadoras de servios pblicos o
entendimento um pouco diferente. Para fins de concursos pblicos,
conveniente que adotemos o entendimento do professor Jos dos Santos
Carvalho Filho, segundo o qual as empresas pblicas e as sociedades de
economia mista, que executam servio pblico monopolizado, podero gozar
de privilgios fiscais no extensivos s empresas do setor privado.


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Esse entendimento encontra amparo em deciso proferida pelo Supremo
Tribunal Federal, mais precisamente no recurso extraordinrio n 407.099/RS,
atravs do qual se considerou inconstitucional a cobrana de IPVA (imposto
estadual) dos veculos integrantes do patrimnio da Empresa Brasileira de
Correios e Telgrafos.
No julgamento ficou assentado que a Empresa Brasileira de Correios e
Telgrafos executora de, no mnimo, dois servios de manuteno obrigatria
para a Unio (servios postais e correio areo nacional, conforme o artigo 21, X,
da CF/1988). Assim, nos mesmos moldes que a Unio, tambm goza de
privilgios fiscais.
Nesses termos, fique atento s questes de prova, pois o Supremo Tribunal
Federal reconheceu as empresas estatais que prestam servios pblicos em
regime de exclusividade, como o caso dos Correios, a imunidade em relao
ao pagamento de impostos. Alm disso, assegurou ainda as demais
prerrogativas inerentes s entidades regidas pelo Direito Pblico (entes
estatais, autarquias e fundaes pblicas de Direito Pblico), a exemplo da
impenhorabilidade e imprescritibilidade dos bens, pagamento de seus dbitos
judiciais atravs do regime de precatrios, entre outros.

2.3.8. Falncia
Consta expressamente no inciso I, artigo 2, da Lei 11.101/2005 (que
regula a recuperao judicial, a extrajudicial e a falncia do empresrio e da
sociedade empresria), que no se aplicam s empresas pblicas e s
sociedades de economia mista as regras gerais sobre a falncia,
independentemente de explorarem atividade econmica ou prestarem servios
pblicos.

2.3.9. Responsabilidade civil
O regime de responsabilizao civil da empresa estatal depender da
atividade exercida. Se a empresa pblica ou sociedade de economia mista
prestar servios pblicos, incontestvel que se submetero s regras do
6, artigo 37, da CF/1988, ou seja, respondero objetivamente pelos danos
que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros.
Entretanto, caso a empresa pblica ou sociedade de economia mista
explorem atividades econmicas, a responsabilidade ser subjetiva,
regulada pela legislao civil.


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2.3.10. Patrimnio
O patrimnio da empresa pblica e da sociedade de economia mista
constitudo, inicialmente, mediante transferncia efetuada pelo ente poltico
criador (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal).
Enquanto integravam o patrimnio das citadas entidades polticas, os bens
eram considerados pblicos. Todavia, a partir do momento que so transferidos
para o patrimnio das empresas estatais assumem a caracterstica de bens
privados e, portanto, no gozam dos atributos da imprescritibilidade,
impenhorabilidade e alienabilidade condicionada.

2.3.11. Diferenas entre as empresas pblicas e sociedades de
economia mista
Nos itens anteriores foram apresentadas as caractersticas comuns entre
as empresas pblicas e as sociedades de economia mista. Entretanto, para
responder s questes da ESAF, imprescindvel conhecer as principais
diferenas entre as duas entidades, a saber:

a) Foro judicial
Nos termos do inciso I, artigo 109, da Constituio Federal de 1988, as
causas em que a empresa pblica federal for interessada na condio de
autora, r, assistente ou oponente, exceto as de falncia, as de acidentes de
trabalho e as sujeitas Justia Eleitoral e Justia do Trabalho, tramitaro na
justia federal comum. Entretanto, nos casos de empresas pblicas estaduais
ou municipais, as causas devero tramitar na justia estadual.
As sociedades de economia mista no gozam dessa prerrogativa e,
portanto, todas as aes judiciais em que for autora, r, assistente ou oponente,
exceto as de falncia, as de acidentes de trabalho e as sujeitas Justia Eleitoral
e Justia do Trabalho, tramitaro na justia estadual, independentemente de
serem entidades federais, estaduais ou municipais.
Nos termos da Smula n 517 do Supremo Tribunal Federal as
sociedades de economia mista s tm foro na J ustia Federal quando a
Unio intervm, como assistente ou opoente.

b) Forma jurdica
As sociedades de economia mista somente podem ser constitudas sob a
forma de sociedade annima (S.A.), sejam elas federais, estaduais,
municipais ou distritais. Por outro lado, as empresas pblicas podem ser
constitudas sob qualquer forma jurdica prevista em lei (sociedade annima,
sociedade limitada ou sociedade em comandita por aes).


51
Na esfera federal, as empresas pblicas ainda podem ser constitudas
sob uma forma jurdica indita, que ainda no existia e foi criada apenas para
aquela determinada empresa pblica. Isso se deve ao fato de que compete
Unio legislar sobre direito comercial, nos termos do inciso I, artigo 22, da
As empresas estatais estaduais e municipais somente podem ser
institudas sob uma forma jurdica j existente, j que os Estados e Municpios
no podem legislar sobre Direito Comercial.

c) Capital
As empresas pblicas so constitudas por capital exclusivamente
estatal (pblico). O capital deve pertencer integralmente a entidades da
Administrao Direta (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal) ou
Indireta (outras empresas pblicas, autarquias, fundaes pblicas e
sociedades de economia mista), sendo vedada a participao de particulares na
integralizao do capital.
Para que uma empresa pblica seja considerada federal, necessrio que
a maioria do capital votante esteja sob o domnio da Unio. Nesses termos,
podemos considerar como federal uma empresa pblica em que 60% do capital
votante pertena Unio (mais da metade), 20% a um Estado, 10% a uma
sociedade de economia mista e 10% a um Municpio.
Por outro lado, as sociedades de economia mista so institudas mediante
a integralizao de capital proveniente do Poder Pblico e iniciativa privada
(particulares). o denominado capital misto.
O inciso III, artigo 5, do Decreto-Lei 200/67, estabelece que, para ser
configurada como federal, a maioria das aes com direito a voto da sociedade
de economia mista deve pertencer Unio.
Para responder s questes da ESAF: Nos termos do conceito previsto no
Decreto 200/1967, uma empresa com maioria do capital votante pertencente
Unio, e o restante do capital atribudo a outras pessoas jurdicas de direito
pblico interno, bem como a entidades da Administrao Indireta da Unio, dos
Estados, Distrito Federal e Municpios, dita empresa pblica.

2.4. Consrcios pblicos
2.4.1. Noes gerais
O tpico consrcios pblicos no tem sido muito cobrado em provas da
ESAF, mas, em respeito ao princpio da precauo, bom ficar atento s
principais informaes sobre essa nova entidade integrante da Administrao
Pblica Indireta.


52
O art. 241 da Constituio Federal de 1988 estabelece expressamente que
a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de
lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes
federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a
transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais
continuidade dos servios transferidos.
Nesses termos, em 06 de abril de 2005, foi criada a Lei 11.107/2005, que
teve por objetivo regulamentar o citado dispositivo constitucional e dispor sobre
normas gerais de contratao de consrcios pblicos.
Os consrcios pblicos nada mais so que parcerias estabelecidas entre
Municpios, Municpios e Estados, ou, ainda, Municpios, Estados e Unio para a
realizao de objetivos comuns a todos os entes que o integram, a exemplo do
gerenciamento do tratamento de gua e esgoto, da demanda por leitos nos
hospitais, do recolhimento e destinao de lixo, entre outros.
Os consrcios pblicos podero ter um ou mais objetivos e os entes
consorciados podero se consorciar em relao a todos ou apenas a parcela
deles.

2.4.2. Conceito
O artigo 2 do Decreto Federal 6.017/07 define o consrcio pblico como a
pessoa jurdica formada exclusivamente por entes da Federao, na forma da Lei
no 11.107, de 2005, para estabelecer relaes de cooperao federativa,
inclusive a realizao de objetivos de interesse comum, constituda como
associao pblica, com personalidade jurdica de direito pblico e natureza
autrquica, ou como pessoa jurdica de direito privado sem fins econmicos.

Os consrcios pblicos podem ser institudos com personalidade jurdica de
Direito Pblico ou de Direito Privado. Na primeira hiptese sero
denominados tambm de associao pblica, autarquia interfederativa" ou,
ainda, autarquia multifederada, integrando a Administrao Pblica
Indireta de todos os entes consorciados.
Caso seja institudo com personalidade jurdica de Direito Pblico, o
consrcio pblico gozar de todas as prerrogativas asseguradas s autarquias.
Por outro lado, caso seja institudo com personalidade jurdica de Direito Privado,
no integrar a Administrao Pblica, mas dever submeter-se s regras
administrativas de licitao, prestao de contas e admisso de pessoal, este
regido pela CLT.
A regulamentao dessa nova figura administrativa consta expressamente
na Lei 11.107/05, que, dentre outras providncias, estabeleceu que a Unio
somente participar de consrcios pblicos em que tambm faam parte todos


53
os Estados em cujos territrios estejam situados os Municpios consorciados.

Assim, no possvel que exista um consrcio pblico constitudo
exclusivamente pela Unio e um ou vrios Municpios, sem a participao do
respectivo Estado em que o (s) Municpio (s) esteja (m) localizado (s). Da mesma
forma, no possvel que seja institudo um consrcio pblico formado por um
Estado (Minas Gerais, por exemplo) e um ou vrios Municpios integrantes de
outro Estado (So Paulo, por exemplo).
2.4.4. Protocolo de intenes
A constituio de consrcio pblico depender da prvia celebrao de
protocolo de intenes subscrito pelos representantes legais dos entes da
Federao interessados. O protocolo de intenes pode ser definido como um
contrato preliminar que, ratificado pelos entes da Federao interessados,
converte-se em contrato de consrcio pblico.
A ratificao dever ocorrer mediante lei aprovada nas casas legislativas
de cada um dos respectivos entes consorciados, com a devida publicao no
rgo oficial de imprensa.
O protocolo de intenes dever estabelecer tambm o prazo de durao
do mandato e a forma de eleio do representante do consrcio pblico, que
dever ser escolhido entre os Chefes do Poder Executivo dos entes
federativos que o integram.
Salvo previso em contrrio dos estatutos, o representante legal do
consrcio pblico, nos seus impedimentos ou na vacncia, ser substitudo ou
sucedido por aquele que, nas mesmas hipteses, o substituir ou o suceder na
Chefia do Poder Executivo.
nula a clusula do protocolo de intenes que preveja determinadas
contribuies financeiras ou econmicas de ente da Federao ao consrcio
pblico, salvo a doao, destinao ou cesso do uso de bens mveis ou imveis
e as transferncias ou cesses de direitos operadas por fora de gesto associada
de servios pblicos.
Nas hipteses de criao, fuso, incorporao ou desmembramento que
atinjam entes consorciados ou subscritores de protocolo de intenes, os novos
entes da Federao, salvo disposio em contrrio do protocolo de intenes,
sero automaticamente tidos como consorciados ou subscritores.

2.4.5. Princpio da publicidade
Para permitir o acesso de todos os interessados ao seu contedo, o
protocolo de intenes dever ser publicado na imprensa oficial.


54
Ademais, os consrcios pblicos devero tornar pblicas as decises que
digam respeito a terceiros e as de natureza oramentria, financeira ou
contratual, inclusive as que digam respeito admisso de pessoal, permitindo
que qualquer do povo tenha acesso a suas reunies e aos documentos que
produzir, salvo, nos termos da lei, os considerados sigilosos por prvia e
motivada deciso.

2.4.6. Responsabilidade subsidiria dos entes consorciados
Os entes da Federao consorciados respondem subsidiariamente pelas
obrigaes do consrcio pblico. Alm disso, os dirigentes do consrcio pblico
respondero pessoalmente pelas obrigaes por ele contradas caso pratiquem
atos em desconformidade com a lei, os estatutos ou deciso da assemblia geral.

2.4.7. Contrato de rateio
O contrato de rateio pode ser definido como o contrato por meio do qual os
entes consorciados comprometem-se a fornecer recursos financeiros para a
realizao das despesas do consrcio pblico. Trata-se do nico instrumento
apto a fundamentar a entrega de recursos do ente consorciado ao consrcio
pblico.
O contrato de rateio ser formalizado em cada exerccio financeiro, com
observncia da legislao oramentria e financeira do ente consorciado
contratante e depende da previso de recursos oramentrios que suportem o
pagamento das obrigaes contratadas.
Havendo restrio na realizao de despesas, de empenhos ou de
movimentao financeira, ou qualquer outra derivada das normas de direito
financeiro, o ente consorciado, mediante notificao escrita, dever inform-la
ao consrcio pblico, apontando as medidas que tomou para regularizar a
situao, de modo a garantir a contribuio prevista no contrato de rateio.
A eventual impossibilidade de o ente consorciado cumprir obrigao
oramentria e financeira estabelecida em contrato de rateio obriga o consrcio
pblico a adotar medidas para adaptar a execuo oramentria e financeira aos
novos limites.
O prazo de vigncia do contrato de rateio no ser superior ao de vigncia
das dotaes que o suportam, com exceo dos que tenham por objeto
exclusivamente projetos consistentes em programas e aes contemplados em
plano plurianual.


55
2.4.8. Contrato de programa
O artigo 2 do Decreto Federal 6.017/07 define o contrato de programa
como o instrumento pelo qual devem ser constitudas e reguladas as obrigaes
que um ente da Federao, inclusive sua administrao indireta, tenha para com
outro ente da Federao, ou para com consrcio pblico, no mbito da prestao
de servios pblicos por meio de cooperao federativa.
Devero ser constitudas e reguladas por contrato de programa, como
condio de sua validade, as obrigaes contradas por ente da Federao,
inclusive entidades de sua administrao indireta, que tenham por objeto a
prestao de servios por meio de gesto associada ou a transferncia total ou
parcial de encargos, servios, pessoal ou de bens necessrios continuidade dos
servios transferidos.
Considera-se prestao de servio pblico por meio de gesto associada
aquela em que um ente da Federao, ou entidade de sua administrao indireta,
coopere com outro ente da Federao ou com consrcio pblico,
independentemente da denominao que venha a adotar, exceto quando a
prestao se der por meio de contrato de concesso de servios pblicos
celebrado aps regular licitao.
O contrato de programa continuar vigente mesmo quando extinto o
contrato de consrcio pblico ou o convnio de cooperao que autorizou a
gesto associada de servios pblicos. Alm disso, a extino do contrato de
programa no prejudicar as obrigaes j constitudas e depender do prvio
pagamento das indenizaes eventualmente devidas.

2.4.9. Das disposies gerais
O artigo 10 da Lei 11.107/05 declara expressamente que, para o
cumprimento de suas finalidades, o consrcio pblico poder:
a) firmar convnios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber
auxlios, contribuies e subvenes sociais ou econmicas;
b) ser contratado pela administrao direta ou indireta dos entes da
Federao consorciados, dispensada a licitao; e
c) caso constitudo sob a forma de associao pblica, ou mediante
previso em contrato de programa, promover desapropriaes ou instituir
servides nos termos de declarao de utilidade ou necessidade pblica, ou
de interesse social.


56
Por outro lado, a contratao de operao de crdito por parte do consrcio
pblico se sujeita aos limites e condies prprios estabelecidos pelo Senado
Federal, de acordo com o disposto no art. 52, inciso VII, da Constituio.


57
REVISO DE VSPERA DE PROVA - RVP
1. As autarquias exercem funes tpicas de Estado e so apelidadas de
servios pblicos personificados;
2. Somente por lei especfica poder ser criada uma autarquia, seja ela federal,
estadual, municipal ou distrital;
3. Em regra, a iniciativa legislativa para a criao de autarquias privativa do
Chefe do Executivo;
4. As autarquias respondero objetivamente pelos danos que seus agentes,
nessa qualidade, causarem a terceiros;
5. O patrimnio de uma autarquia constitudo por bens pblicos e, portanto,
imprescritveis e impenhorveis;
6. As autarquias possuem prazo em qudruplo para contestar uma ao em
dobro para recorrer, nos termos do artigo 188 do Cdigo de Processo Civil;
7. As autarquias so abrangidas pela imunidade tributria recproca;
8. As autarquias federais possuem prerrogativa de foro na justia federal;
9. As entidades da Administrao no esto subordinadas Administrao
Direta, mas somente vinculadas;
10. As fundaes pblicas de Direito Pblico so criadas por lei e as fundaes
pblicas de Direito Privado tem a sua criao autorizada por lei;
11. As empresas pblicas e sociedades de economia mista podem explorar
atividade econmica ou prestar servios pblicos, mas, em ambos os casos,
sero regidas pelo Direito Privado;
12. As empresas estatais tm a sua criao autorizada por lei;
13. O entendimento que deve prevalecer para concursos pblicos o de que a
autorizao para a criao de subsidirias pode ser genrica (conforme o
entendimento do STF) ou ainda que deve ser concedida autorizao legislativa
em cada caso (quando a questo cobrar o texto literal do inciso XX do artigo 37
da CF/88);
14. Os empregados das empresas pblicas e sociedades de economia mista so
regidos pela CLT, portanto, no possuem estabilidade;
15. o prprio texto constitucional estabelece a necessidade de criao de um
regime licitatrio especfico para as empresas estatais exploradoras de atividade
econmica, que se dar nos termos da lei;


58
16. Empresa estatal que explora atividade econmica atua no mercado
competindo diretamente com empresas privadas e, portanto, no pode gozar de
privilgios tributrios que no sejam assegurados tambm aos particulares, sob
pena de caracterizao de concorrncia desleal;
17. As empresas pblicas e sociedades de economia mista no esto sujeitas lei
de falncia;
18. Se a empresa pblica ou sociedade de economia mista prestarem servios
pblicos, incontestvel que se submetero s regras do 6 do artigo 37 da
CF/88, ou seja, respondero objetivamente pelos danos que seus agentes, nessa
qualidade, causarem a terceiros. Entretanto, caso a empresa pblica ou
sociedade de economia mista explorarem atividades econmicas, a
responsabilidade ser subjetiva, regulada pela legislao civil;
19. As sociedades de economia mista somente podem ser constitudas sob a
forma de sociedade annima (S.A.), enquanto as empresas pblicas podem ser
constitudas sob qualquer forma existente no Direito;
20. O capital das sociedades de economia mista formado pela conjugao de
recursos pblicos e de recursos privados. As empresas pblicas, por sua vez,
possuem capital integralmente pblico, ou seja, proveniente de entidades da
Administrao Pblica Direta ou Indireta.


59
A REFORMA DO ESTADO BRASILEIRO E SUAS INOVAES

2. Contrato de gesto .................................................................... 60
2.1. Agncias Executivas ....................................................... 64

3. Agncias reguladoras
3.1. Noes gerais ................................................................ 66
3.2. O surgimento das agncias reguladoras propriamente ditas
no Direito brasileiro ............................................................... 67
3.3. Conceito e natureza jurdica ........................................... 68
3.4. Caractersticas ................................................................ 69
3.5. Regime de pessoal .......................................................... 72
3.6. Controle .......................................................................... 74

4. Entidades paraestatais e terceiro setor
4.1. Servios Sociais Autnomos ........................................... 77
4.2. Organizaes Sociais ...................................................... 78
4.3. Organizaes da sociedade civil de interesse pblico .... 84

5. Reviso de vspera de prova RVP......................................... 87



60

No mdulo anterior, estudamos detalhadamente cada uma das entidades
administrativas que integram a Administrao Pblica Indireta (autarquias,
fundaes pblicas de direito pblico e de direito privado, empresas pblicas,
sociedades de economia mista e os consrcios pblicos), oportunidade em que
conhecemos as suas principais peculiaridades para fins de concursos pblicos.
Entretanto, importante esclarecer que existem outras entidades
administrativas, tambm integrantes da Administrao Indireta, que somente
iremos estudar agora, a exemplo das agncias executivas e das agncias
reguladoras.
Professor, mas por que no estudamos essas entidades anteriormente?
simples a resposta. No estudamos anteriormente porque so
entidades que possuem caractersticas especiais, apesar de serem autarquias
(nos casos das agncias reguladoras), ou autarquias ou fundaes pblicas (no
caso das agncias executivas).
Optei por apresent-las separadamente para que voc possa assimilar com
mais facilidade o contedo, pois as agncias reguladoras e as agncias
executivas so figuras recentes, provenientes das reformas administrativas
institudas no mbito da Administrao Pblica nas ltimas duas dcadas.
Para responder s questes de prova, lembre-se sempre de que as
agncias executivas e as agncias reguladoras no representam uma nova
categoria de entidades integrantes da Administrao Indireta.
As agncias reguladoras nada mais so que autarquias em regime
especial. Por outro lado, as agncias executivas so autarquias ou fundaes
pblicas que, aps receberem uma qualificao proveniente de decreto
expedido pelo Presidente da Repblica, passam a receber essa
denominao.

2. Contrato de gesto
O contrato de gesto tem origem na Frana e foi muito utilizado por
diversos pases europeus, aps a Segunda Guerra Mundial, com o objetivo de
introduzir na Administrao Pblica uma atuao visando busca por
resultados.
O contrato de gesto, tambm denominado acordo-programa, est
intimamente relacionado com o princpio da eficincia, que deve servir de
parmetro para toda a Administrao Pblica.
Segundo Peter Drucker, o contrato de gesto um mtodo de
planejamento e avaliao baseado em fatores quantitativos, pelo qual superiores
e subordinados elegem reas prioritrias, estabelecem resultados a serem


61
alcanados, dimensionam as respectivas contribuies (metas) e procedem ao
acompanhamento sistemtico do desempenho.
Restringindo-nos ao contrato de gesto no mbito da Administrao
Pblica, mais precisamente a brasileira, possvel defini-lo, nas palavras de
Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino como
[...] um ajuste firmado entre a Administrao Direta Centralizada e
entidades da Administrao Indireta, ou entre rgos da prpria
Administrao Direta, em decorrncia do qual estes rgos ou entidades
assumem o compromisso de cumprir determinadas metas e, em
contrapartida, ganham maior liberdade em sua atuao administrativa,
passando a sujeitar-se, basicamente, ao controle relativo ao atingimento
dos resultados pactuados.
Sendo assim, deve ficar bem claro que o principal objetivo do contrato
de gesto aumentar a autonomia gerencial, oramentria e financeira de
rgos e entidades pblicos, facilitando assim o alcance de suas finalidades
previstas em lei.
Pergunta: Professor, at agora no consegui entender como a assinatura
de um contrato de gesto pode ampliar a autonomia de uma entidade ou rgo
pblico, seria possvel explicar melhor?
Claro! Irei citar dois exemplos apresentados pelos professores Vicente
Paulo e Marcelo Alexandrino que destacam a ampliao da autonomia dos rgos
e entidades que firmam um contrato de gesto:
1) A ampliao dos limites de valor de contrataes at os quais a licitao
dispensvel. Para a Administrao em geral, dispensvel a licitao
quando o valor de contrato de at 10% do valor mximo admitido para a
utilizao da modalidade convite. Para as agncias executivas, esse limite
at o qual a licitao dispensvel o dobro, ou seja, 20% do valor
mximo admitido para a utilizao da modalidade convite (Lei 8.666/93,
artigo 24, pargrafo nico). Registramos que esse limite de 20% tambm
aplicvel aos consrcios pblicos e a todas as empresas pblicas e
sociedades de economia mista, por estarem includos na regra do mesmo
pargrafo nico do art. 24 da Lei Geral de Licitaes e Contratos; nesse
caso, porm, no h nenhuma relao com celebrao de contratos de
gesto.
2) A Lei n. 9.962/2000, que regula a contratao de empregados
pblicos celetistas pela Administrao Direta, autarquias e fundaes
pblicas federais, enumera, em seu art. 3 as hipteses em que poder a
Administrao Pblica rescindir, unilateralmente, o contrato de trabalho de
seus empregados pblicos. Dentre as hipteses taxativamente
enumeradas, encontra-se a insuficincia de desempenho, apurada em
procedimento no qual se assegurem pelo menos um recurso hierrquico


62
dotado de efeito suspensivo, que ser apreciado em trinta dias, e o prvio
conhecimento dos padres mnimos exigidos para a continuidade da
relao de emprego, obrigatoriamente estabelecidos de acordo com as
peculiaridades das atividades exercidas (art. 3, inciso IV). O pargrafo
nico desse mesmo art. 3, cuja interpretao mostra-se algo nebulosa,
afirma que os procedimentos previstos no so obrigatrios na hiptese
das contrataes de pessoal decorrentes da autonomia de gesto de que
trata o 8 do art. 37 da Constituio Federal.
Para facilitar ainda mais o entendimento, possvel concluir que o contrato
de gesto se resume a dois pontos principais:
1) A fixao de metas a serem atingidas por um rgo ou entidade
integrantes da Administrao, tais como o aumento de arrecadao, o aumento
na qualidade dos servios prestados ou, ainda, a diminuio de gastos e
despesas correntes, por exemplo.
2) A ampliao da autonomia gerencial, financeira e oramentria
do rgo ou entidade administrativa para que sejam atingidas as metas fixadas.
O professor Paulo Modesto nos informa que as metas devem ser previstas
no contrato de gesto de modo claro e quantificado, com prazos certos,
correspondendo proporcionalmente aos benefcios que sero deferidos parte
que firma o vnculo com o ente federativo.
Se for expressiva a majorao na transferncia de recursos oramentrios,
ou se for cedido maior nmero de servidores e bens pblicos, dever o Poder
Pblico exigir ampliao significativa do atendimento das demandas sociais, com
aperfeioamento concreto da ao desenvolvida pela entidade contratada. Em
contrapartida, no admissvel que o Poder Pblico exija da entidade metas
desproporcionais ao incentivo outorgado e disponvel.
A Constituio Federal de 88, em seu 8, artigo 37, declara
expressamente que a autonomia gerencial, oramentria e financeira dos
rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada
mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico,
que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou
entidade, cabendo lei dispor sobre:
1 - o prazo de durao do contrato;
2 - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos,
obrigaes e responsabilidade dos dirigentes;
3 - a remunerao do pessoal.
Para responder s questes da ESAF: Os contratos de gesto podem ser
assinados entre a Administrao Direta e Administrao Indireta; entre
rgos da prpria Administrao Direta; ou, ainda, entre a Administrao
Direta e pessoas jurdicas de Direito Privado no integrantes da
Administrao (dando origem s Organizaes Sociais).


63
Para ilustrar e facilitar a assimilao do contedo, apresento abaixo alguns
exemplos hipotticos, que demonstram o objetivo bsico de um contrato de
gesto.
1 Exemplo: O Ministrio do Meio Ambiente (rgo da Administrao
Direta Federal) poderia formalizar um contrato de gesto com o Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente IBAMA (autarquia), nos seguintes termos:

METAS DO IBAMA CONTRAPARTIDA DO MINISTRIO
Reduo de 10% (dez por cento) no
nmero de desmatamentos ilegais
ocorridos na Amaznia, nos prximos
24 (vinte e quatro) meses, levando-se
em conta o ndice do ano anterior.
Repasse de R$ 100.000.000,00 (cem
milhes) de reais para investimento em
treinamento e aquisio de
equipamentos necessrios para o
alcance das metas estabelecidas.
Aumento de 20% (vinte por cento) no
nmero de fiscalizaes efetuadas em
madeireiras legais e/ou ilegais em
funcionamento da regio da Amaznia
legal.
Cesso de 200 (duzentos) servidores
pblicos com o objetivo exclusivo de
auxiliar as operaes de fiscalizao na
regio da Amaznia legal.
2 Exemplo: Da mesma forma, nos termos do 8, artigo 37, da
CF/1988, possvel que o Ministrio do Meio Ambiente (rgo da Administrao
Direta Federal) firme um contrato de gesto com a Secretaria de Extrativismo
e Desenvolvimento Rural Sustentvel (que tambm um rgo integrante da
prpria estrutura do Ministrio) com o objetivo de aumentar em 15% (quinze por
cento), nos prximos 30 (trinta) meses, o nmero de propostas de estudos e
estratgias para a recuperao de reas degradadas no meio rural.
Em contrapartida, o Ministrio do Meio Ambiente, que rgo
hierarquicamente superior Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural
Sustentvel, poderia suspender alguns dos controles hierrquicos exercidos em
face da Secretaria, alm de aumentar o repasse de recursos financeiros em 10%
(dez por cento), em comparao ao ano anterior.
Pergunta: Professor, pelo que entendi, no exemplo acima teramos um
rgo (Ministrio do Meio Ambiente) celebrando um contrato de gesto com
outro rgo (Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentvel).
Isso possvel, j que os rgos no possuem personalidade jurdica?
Eis um tema bastante divergente na doutrina. Voc certamente se recorda
de que anteriormente afirmei que os rgos no possuem personalidade jurdica,
e que, portanto, os atos praticados pelos rgos devem ser imputados pessoa
jurdica criadora. Seguindo-se esse raciocnio, teramos a Unio (a quem devem
ser imputados os atos praticados pelos agentes do Ministrio do Meio Ambiente)


64
assinando um contrato com ela mesma (que tambm responsvel
juridicamente pelos atos praticados pela Secretaria de Extrativismo e
Desenvolvimento Rural Sustentvel).
A possibilidade de um rgo firmar contrato de gesto com outro rgo
muito criticada pelos principais doutrinadores brasileiros. A ausncia de
personalidade jurdica exclui a possibilidade dos rgos exercerem direitos e
assumirem obrigaes, afastando, consequentemente, a viabilidade concreta
de celebrar contrato de gesto com ente de que parte integrante.
A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro esclarece que
Como os rgos da Administrao Direta no so dotados de personalidade
jurdica prpria, mas atuam em nome da pessoa jurdica em que esto
integrados, os dois signatrios do ajuste estaro representando
exatamente a mesma pessoa jurdica. E no se pode admitir que essa
mesma pessoa tenha interesses contrapostos defendidos por rgos
diversos. Por isso mesmo, esses contratos correspondem, na realidade,
quando muito, a termo de compromissos assumidos por dirigentes de
rgos, para lograrem maior autonomia e se obrigarem a cumprir metas.
Alm disso, correspondem quelas que esto obrigadas a cumprir por fora
da prpria lei que definem as atribuies do rgo pblico; a outorga de
maior autonomia um incentivo ou um instrumento que facilita a
consecuo das metas legais.

2.1. Agncias Executivas
A Lei Federal 9.649/98 introduziu no Brasil a possibilidade de autarquias
e fundaes pblicas celebrarem contratos de gesto e serem submetidas a
um regime jurdico especial, que tenha por objetivo aumentar a produtividade e
a eficincia na execuo de suas atividades.
As autarquias e fundaes pblicas so as nicas entidades da
Administrao Indireta que podem ser qualificadas como agncias executivas
e, mesmo assim, desde que cumpram os seguintes requisitos:
1) ter um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento
institucional em andamento;
2) ter celebrado com o respectivo Ministrio supervisor um Contrato
de Gesto, que ter periodicidade mnima de um ano e estabelecer os
objetivos, metas e respectivos indicadores de desempenho da entidade,
bem como os recursos necessrios e os critrios e instrumentos para a
avaliao do seu cumprimento.


65
A qualificao da autarquia ou fundao pblica como Agncia
Executiva ser feita por Decreto expedido pelo Presidente da Repblica, que
tambm editar medidas especficas visando assegurar a sua autonomia de
gesto, bem como a disponibilidade de recursos oramentrios e financeiros para
o cumprimento dos objetivos e metas definidos no contrato de gesto, conforme
estabelecido no artigo 51 da Lei 9.649/98.
Os planos estratgicos de reestruturao e de desenvolvimento
institucional definiro diretrizes, polticas e medidas voltadas para a
racionalizao de estruturas e do quadro de servidores, a reviso dos processos
de trabalho, o desenvolvimento dos recursos humanos e o fortalecimento da
identidade institucional da Agncia Executiva.
Para responder s questes da ESAF: A expresso agncia executiva no
designa uma nova entidade integrante da Administrao Pblica. Trata-se
somente de uma qualificao que concedida pelo Poder Pblico s fundaes
pblicas ou autarquias que tenham celebrado um contrato de gesto com a
Administrao Direta e atendam aos demais requisitos previstos nos artigos 51 e
52 da Lei 9.649/98.
Ser assegurada s autarquias e fundaes pblicas a manuteno da
qualificao como Agncia Executiva desde que o contrato de gesto seja
sucessivamente renovado e que o plano estratgico de reestruturao e de
desenvolvimento institucional tenha prosseguimento ininterrupto, at a sua
concluso.
Por outro lado, nos casos de extino do contrato de gesto ou de
interrupo ou suspenso da execuo do plano estratgico de
reestruturao, ser efetuada a desqualificao da autarquia ou fundao pblica
por iniciativa do Ministrio supervisor, mediante Decreto expedido pelo
Presidente da Repblica.
So raros os exemplos de fundaes pblicas ou autarquias que se
qualificaram como agncias executivas. Um desses exemplos o INMETRO
(autarquia federal) que, em julho de 1998, com sucessivas prorrogaes, firmou
contrato de gesto com o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
Exterior - MDIC, objetivando aumentar sua credibilidade, reconhecimento e
confiabilidade perante a populao brasileira, alm de aumentar a qualificao
de seus servidores.
Em contrapartida, o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior ampliou a autonomia do INMETRO atravs das seguintes
medidas ( claro que as bancas examinadoras no cobraro essas informaes
em prova, exceto em um concurso para o prprio INMETRO, se for o caso):
I - Fica delegado ao Presidente do INMETRO competncia para:


66
a) aprovao ou readequao de sua estrutura regimental ou seu estatuto, sem
aumento de despesas, observadas as disposies especficas previstas em lei e o
quantitativo de cargos destinados entidade;
b) autorizao de afastamento do Pas dos servidores civis da instituio, tratada
no art. 2 do Decreto n 1.387, de 7 de fevereiro de 1995;
c) regulamentao do registro de freqncia de seus funcionrios;
d) fixao de limites especficos, aplicveis ao INMETRO, para a concesso de
suprimento de fundos para atender a despesas de pequeno vulto, previstas no
inciso III do art. 45 do Decreto n 93.872, de 23 de dezembro de 1986,
observadas as demais disposies do referido Decreto;
e) edio de regulamento prprio dispondo sobre valores de dirias no Pas e
condies especiais para sua concesso, observado o disposto no art. 2 do
Decreto n 343, de 19 de novembro de 1991, nos 1 e 3 do art. 58 da Lei n
8.112, de 11 de dezembro de 1990, e os valores mximos unitrios estabelecidos
em tabela editada pelo Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado.
III - Fica o INMETRO dispensado da celebrao de termos aditivos a contratos e a
convnios de vigncia plurianual, quando objetivarem unicamente a identificao
dos crditos conta dos quais devam correr as despesas relativas ao respectivo
exerccio financeiro.
Outra medida que tambm garantida s agncias executivas, conforme
destacado pelos professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, a ampliao
dos limites de valor de contrataes at os quais a licitao dispensvel. Para a
Administrao em geral, dispensvel a licitao quando o valor de contrato de
at 10% do valor mximo admitido para a utilizao da modalidade convite. Para
as agncias executivas esse limite at o qual a licitao dispensvel o dobro,
ou seja, 20% do valor mximo admitido para a utilizao da modalidade convite
(Lei 8.666/93, artigo 24, pargrafo nico). Registramos que esse limite de 20%
tambm aplicvel aos consrcios pblicos e a toda as empresas pblicas e
sociedades de economia mista, por estarem includos na regra do mesmo
pargrafo nico do art. 24 da Lei Geral de Licitaes e Contratos; nesse caso,
porm, no h nenhuma relao com celebrao de contratos de gesto.
Para responder s questes da ESAF: correto afirmar que a qualificao da
entidade como agncia executiva permite que ela usufrua de determinadas
vantagens previstas em lei, como, por exemplo, o aumento dos percentuais de
dispensa de licitao, previsto na Lei n 8666/93.

3. Agncias reguladoras
3.1. Noes gerais
No Brasil, sempre existiram rgos e entidades encarregados do
acompanhamento e fiscalizao das atividades de carter pblico executadas
por entes pblicos ou particulares, mediante outorga ou delegao, e, dentre
eles, podemos citar:


67
1) Banco Central do Brasil: criado em 1964, o BCB tem por finalidade
a formulao, a execuo, o acompanhamento e o controle das polticas
monetria, cambial, de crdito e de relaes financeiras com o exterior; a
organizao, disciplina e fiscalizao do Sistema Financeiro Nacional; a gesto do
Sistema de Pagamentos Brasileiro e dos servios do meio circulante.
2) Comisso de Valores Mobilirios ( criada em 1976) : dentre
outros, tem por objetivo assegurar o funcionamento eficiente e regular dos
mercados de bolsa e de balco; proteger os titulares de valores mobilirios
contra emisses irregulares e atos ilegais de administradores e acionistas
controladores de companhias ou de administradores de carteira de valores
mobilirios; evitar ou coibir modalidades de fraude ou manipulao destinadas a
criar condies artificiais de demanda, oferta ou preo de valores mobilirios
negociados no mercado.
3) Conselho Administrativo de Defesa Econmica - CADE ( criado
em 1962) : tem a finalidade de orientar, fiscalizar, prevenir e apurar abusos de
poder econmico, exercendo papel tutelador da preveno e da represso a tais
abusos.
Entretanto, muitos desses rgos e entidades no conseguiram realmente
exercer a funo de regulao e fiscalizao que lhes havia sido outorgada por
lei, pois o prprio Poder Central exercia um excesso de controle sobre as
atividades fiscalizatrias desses rgos e entidades, o que lhes restringia a
atuao.
Sendo assim, no totalmente correto afirmar que as agncias
reguladoras so um instituto novo, surgido apenas a partir da dcada de 90,
pois, mesmo antes desse perodo, j existiam entes com as mesmas funes
executadas atualmente pelas agncias reguladoras.
3.2. O surgimento das agncias reguladoras propriamente ditas
no Direito brasileiro
Como afirmei anteriormente, antes da criao das agncias reguladoras no
Brasil ns j tnhamos em funcionamento vrios entes que tambm exerciam
funes regulatrias.
Entretanto, somente no ano de 1996 foi criado, com a denominao
agncia reguladora, o primeiro ente de regulao no Brasil: a Agncia Nacional
de Energia Eltrica - ANEEL, instituda pela Lei n 9.427/96.
Na sequncia, diversas outras agncias foram criadas, a exemplo da
Agncia Nacional de Telecomunicaes ANATEL (Lei n 9.472/97), a Agncia
Nacional do Petrleo - ANP (Lei 9.478/97), a Agncia Nacional de Vigilncia
Sanitria ANVISA (Lei 9.782/99), a Agncia Nacional de Sade Suplementar
ANS (Lei 9.961/00), a Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT (Lei
10.223/01) e vrias outras.


68
Os Estados, Municpios e Distrito Federal, nos mesmos moldes da Unio,
tambm esto autorizados a criar agncias reguladoras. O que se observa que
os demais entes federativos fizeram opo por criar agncias reguladoras
atuando simultaneamente em diversas reas, objetivando, principalmente, a
reduo de custos.
Como exemplos de agncias reguladoras criadas fora da estrutura da Unio
podemos citar a Agncia Reguladora de Servios Pblicos ASEP (Criada
pela Lei fluminense n 2.686/97) e a Agncia Estadual de Regulao de
Servios Pblicos de Energia, Transportes e Comunicaes da Bahia
AGERBA (criada pela Lei estadual 7.314/98), dentre outras.
Informao interessante e que voc tem que saber para responder s
questes de concursos que de todas as agncias reguladoras existentes,
somente a ANATEL (artigo 21, XI) e a ANP (artigo 177, 2, III) possuem
previso constitucional, todas as demais esto amparadas somente em lei.
Para exemplificar, destaca-se que o artigo 21, XI, da CF/88 estabelece
expressamente que compete Unio explorar, diretamente ou mediante
autorizao, concesso ou permisso, os servios de telecomunicaes, nos
termos da lei, que dispor sobre a organizao dos servios, a criao de um
rgo regulador e outros aspectos institucionais. O citado dispositivo
constitucional foi alterado pela emenda constitucional 08/95.

3.3. Conceito e natureza jurdica
Todas as agncias reguladoras criadas no direito brasileiro nada mais so
que autarquias em regime especial e, portanto, integrantes da Administrao
Pblica indireta.
Segundo o professor Hely Lopes Meirelles, autarquia especial "aquela a
que a lei instituidora conferir privilgios especficos e aumentar sua
autonomia comparativamente com as autarquias comuns, sem infringir
preceitos constitucionais pertinentes a essas entidades de personalidade
pblica".
Como as agncias reguladoras geralmente so autarquias em regime
especial (no h proibio a que sejam institudas sob a forma de rgos
pblicos, por exemplo), devem obedecer s mesmas normas constitucionais e
legais no que se refere ao processo de sua criao e extino, seleo de
servidores (obrigatoriedade de concurso pblico), licitao, controle externo dos
Tribunais de Contas, prerrogativas e sujeies inerentes ao Direito Pblico.
De uma forma geral, comparando-se as autarquias genricas com as
autarquias denominadas especiais, possvel constatar como principais
caractersticas distintivas entre ambas o mandato fixo aos seus dirigentes e a
ausncia de ingerncia hierrquica da Administrao Central sobre os atos
decisrios relativos respectiva rea de atuao.


69
Para responder s questes da ESAF: Sobre as Agncias Reguladoras,
correto afirmar que integram a Administrao Indireta e, embora esse tenha sido
o lugar-comum at hoje, no so obrigadas a adotar a forma de autarquia, muito
menos em regime especial (Analista Administrativo/ANA 2009/ESAF).

3.4. Caractersticas
Analisando-se as questes de concursos pblicos aplicadas pelas bancas
examinadoras nos ltimos anos (inclusive da ESAF), bem como o entendimento
dos principais doutrinadores do pas, possvel apontar as seguintes
caractersticas inerentes s agncias reguladoras:

1) Autonomia administrativa
Grande parte dos doutrinadores nacionais aponta a autonomia
administrativa das agncias reguladoras como a sua principal
caracterstica. A escolha por um sistema independente de administrao em
relao Administrao Direta uma espcie de medida cautelar contra a
concentrao de poderes nas mos do Estado, nos dizeres do professor Carlos
Ari Sunfeld.
Os professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, citando Floriano
Marques Neto, apresentam os principais elementos caracterizadores da ampla
autonomia outorgada s agncias reguladoras, e que constantemente so
cobrados em provas:

a) A estabilidade dos dirigentes (somente devem ser afastados no caso de
cometimento de ilcitos, ou de outros desvios de conduta, ou se a
agncia no estiver cumprindo a poltica pblica definida nos termos da
lei para o setor);
b) A autonomia de gesto;
c) O estabelecimento de fontes prprias de recursos, se possvel geradas
pelo prprio exerccio da atividade regulatria (taxas pelo exerccio do
poder de polcia e preos pblicos especficos);
d) A no-subordinao hierrquica a qualquer instncia de governo;
e) A inexistncia de instncia revisora hierrquica de seus atos, ressalvada
a reviso judicial;
f) A indicao dos dirigentes pautada por critrios tcnicos, sendo
prefervel que sua nomeao no seja ato exclusivo do Poder Executivo,
devendo envolver o Legislativo, mediante sabatina e aprovao, pela
instncia parlamentar, dos nomes indicados.


70
Para responder s questes da ESAF: Entre as garantias asseguradas a fim
de conceder s agncias reguladoras maior autonomia e independncia, esto,
em regra, a formao de quadro prprio de servidores, receitas prprias e
dirigentes escolhidos pelo chefe do Poder Executivo, aprovados pelo Senado
Federal e com mandato fixo (Analista Administrativo/ANA 2009/ESAF).

2) Exerccio de atividade regulatria (normativa)
As agncias reguladoras podem expedir normas jurdicas que conduzam
o setor regulado aos fins pblicos, cuja preservao cabe ao Estado em prol da
sociedade, mas esses atos no podem ser editados em substituio s leis.
As agncias reguladoras somente podem editar atos normativos
secundrios, ou seja, atos normativos delegados ou autorizados pela lei.
Nesses termos, a lei ser responsvel pelo estabelecimento de diretrizes
relativas ao setor que dever ser regulado e, com o objetivo de implementar a
vontade da lei, as agncias reguladoras expediro tais atos secundrios
(infralegais) respaldadas em critrios tcnicos, j que esto mais prximas do
contexto regulado e conhecem com mais profundidade o setor.
importante que voc entenda que os atos normativos editados pelas
agncias reguladoras no podem regular matria reservada lei, muito menos
contrariar o seu teor. Em sntese, devem ser editados nos termos da lei e esto
sujeitos ao controle judicial.

3) Poder sancionatrio
assegurada s agncias reguladoras a prerrogativa de aplicar sanes
consistentes na aplicao de advertncias, multas ou mesmo cassaes de
licenas. Da mesma forma, tambm gozam da prerrogativa de obrigar o
particular a reparar um consumidor ou a corrigir os efeitos de uma conduta lesiva
a algum valor ou interesse tutelado pelo regulador.

4) Definitividade administrativa de suas decises
O ordenamento jurdico brasileiro confere s agncias reguladoras o poder
de arbitrar os conflitos entre o Estado, o prestador do servio e os cidados que
surgirem no respectivo setor regulado. As decises proferidas pelas agncias
reguladoras possuem carter de definitividade na esfera administrativa, ou
seja, no so passveis de recursos para instncias administrativas superiores.
Entretanto, o inciso XXXV, artigo 5, da Constituio Federal de 1988,
dispe expressamente que a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio
leso ou ameaa a direito. Nesses termos, as decises proferidas pelas agncias
reguladoras esto sujeitas a posterior anlise do Poder Judicirio, caso seja
provocado pelo interessado.


71
Caso o particular no esteja satisfeito com a deciso administrativa
proferida pela agncia reguladora, poder recorrer ao Poder Judicirio
requerendo uma nova deciso sobre o mesmo caso anteriormente decidido.
Para ser mais claro, entenda que as decises administrativas proferidas
pelas agncias reguladoras podem ser anuladas pelo Judicirio sempre que
aquele que sentiu prejudicado com a deciso acion-lo e comprovar a ilegalidade
da deciso.
Pergunta: Professor, voc acabou de afirmar que as decises das
agncias reguladoras possuem carter de definitividade na esfera
administrativa. Entretanto, encontrei uma questo afirmando que para as
decises proferidas pelas agncias reguladoras seria cabvel recurso hierrquico
imprprio, desde que previsto em lei. O que significa recurso hierrquico
imprprio?
Bem, para fins de concursos pblicos, necessrio que voc entenda que a
lei pode estabelecer a possibilidade de o interessado apresentar recurso
hierrquico imprprio em face das decises proferidas pelas agncias
reguladoras.
O professor Srgio Guerra nos ensina que recurso hierrquico imprprio,
em sntese, aquele endereado autoridade administrativa que no
hierarquicamente superior quela de que exarou o ato recorrido. Nas palavras
de Celso Antnio Bandeira de Mello: Os recursos administrativos so propostos
na intimidade de uma mesma pessoa jurdica; por isso so chamados de recursos
hierrquicos. Se, todavia, a lei previr que da deciso de uma pessoa jurdica cabe
recurso para a autoridade encartada em outra pessoa jurdica, o recurso ser,
em tal caso, denominado de recurso hierrquico imprprio.
Para responder s questes da ESAF: O recurso hierrquico imprprio
somente poder ser proposto face s decises proferidas pelas agncias
reguladoras ou demais entidades da Administrao Pblica Indireta, se existir a
expresso previso legal ou constitucional.

Nesse caso, o recurso hierrquico imprprio seria analisado pelo Ministrio
Supervisor da rea de atuao da agncia reguladora ou demais entidades da
Alm de todas as caractersticas apresentadas acima, necessrio que
voc conhea ainda alguns poderes enumerados pelo Professor Floriano
Azevedo Marques Neto e que so imprescindveis para o eficiente exerccio da
atividade regulatria.

1) Poder de outorga, consistente na prerrogativa de emisso, em
consonncia com as polticas pblicas aplicveis ao setor, de atos
concretos de licenas, autorizaes, injunes, com vistas a franquear ou
interditar o exerccio de uma atividade regulada a um particular;


72
2) Poder de fiscalizao do setor, a qual se revela tanto pelo
monitoramento das atividades reguladas (de modo a manter-se
permanentemente informada sobre as condies econmicas, tcnicas e
de mercado do setor), quanto na aferio das condutas dos regulados de
modo a impedir o descumprimento de regras ou objetivos regulatrios;
3) Poderes de conciliao, que se traduzem na capacidade de, dentro
do setor, conciliar ou mediar interesses de operadores regulados,
consumidores isolados ou em grupos de interesses homogneos, ou ainda
interesses de agentes econmicos que se relacionam com o setor regulado
(malgrado no explorarem diretamente a atividade sujeita regulao
setorial) no mbito da cadeia econmica; e
4) Poderes de recomendao, consistentes na prerrogativa, muitas
vezes prevista na lei que cria a Agncia, do regulador subsidiar, orientar ou
informar o poder poltico, recomendando medidas ou decises a serem
editadas no mbito das polticas pblicas.

3.5. Regime de pessoal
A Lei 9.986, publicada em 18 de julho de 2000, estabeleceu que o quadro
de pessoal das agncias reguladoras seria regido pela Consolidao das Leis
do Trabalho, pois a emenda constitucional n 19/98 havia acabado com a
obrigatoriedade da adoo de regime jurdico nico na Administrao Pblica
(no caso, a lei 8.112/90) para os seus servidores.
Entretanto, ainda durante a tramitao do projeto que culminou na Lei
9986/00, vrios juristas apontaram a inconstitucionalidade da escolha pelo
regime contratual (celetista), pois as agncias reguladoras exercem atividades
tpicas de Estado, que caracterizam necessidade pblica contnua e no
transitria. Sendo assim, seus servidores deveriam ser regidos por estatuto legal
(no mbito federal, Lei 8.112/90) e no pela CLT.
Em 19 de dezembro de 2000, ao analisar o pedido de liminar requerido
na ADI n 2.310/DF, o Ministro Marco Aurlio (Supremo Tribunal Federal) decidiu
suspender os efeitos do artigo 1 da Lei 9986/200, que estabelecia o regime
celetista para os servidores das agncias reguladoras.
Em sua deciso, o Ministro Marco Aurlio afirmou que os servidores das
agncias reguladoras exercem funes de fiscalizao, que so tpicas de
Estado e que, portanto, deveriam titularizar cargos pblicos de provimento
efetivo.
A partir da deciso liminar proferida pelo Supremo Tribunal Federal, as
agncias reguladoras ficaram impedidas de realizar novos concursos pblicos.
Por um lado, no podiam mais selecionar candidatos para o regime celetista em
virtude da concesso da medida cautelar (liminar) pelo STF. Por outro, como
no possuam cargos pblicos efetivos em sua estrutura (que era a exigncia do


73
STF), no poderiam fazer concurso pblico para a contratao de novos
servidores.
Diante disso, tiveram que aguardar a soluo do problema pelo Congresso
Nacional, que somente ocorreu em 2004, com a publicao da Lei 10.871/04,
responsvel pela criao de diversos cargos de provimento efetivo no mbito das
agncias reguladoras.
Para responder s questes da ESAF: Atualmente os servidores das agncias
reguladoras federais so regidos pela Lei 8.112/1990 (regime estatutrio),
portanto, titularizam cargos pblicos.

3.5.1. Dirigentes
Um dos elementos configuradores da autonomia administrativa das
agncias reguladoras o mandato a prazo certo exercido pelos seus
dirigentes, que, segundo o entendimento da doutrina majoritria, trata-se de
essencial e necessrio instrumento de garantia contra ingerncias externas,
principalmente poltico-eleitorais.
Nos termos da Lei 9986/00, as agncias reguladoras sero dirigidas em
regime de colegiado, por um Conselho Diretor ou Diretoria composta por
Conselheiros ou Diretores, sendo um deles o seu Presidente ou o Diretor-Geral
ou o Diretor-Presidente.
O Presidente ou o Diretor-Geral ou o Diretor-Presidente e os demais
membros do Conselho Diretor ou da Diretoria sero brasileiros, de reputao
ilibada, formao universitria e elevado conceito no campo de especialidade dos
cargos para os quais sero nomeados, devendo ser escolhidos pelo Presidente
da Repblica e por ele nomeados, aps aprovao pelo Senado Federal, nos
termos da alnea f, inciso III, art. 52, da Constituio Federal.
Aps terem sido indicados e nomeados pelo Presidente da Repblica,
com referendo do Senado Federal, os dirigentes das agncias reguladoras
exercero mandato a prazo certo, cuja durao ser definida na lei de criao
de cada agncia.
Depois de nomeados, os dirigentes somente perdero o mandato em caso
de renncia, de condenao judicial transitada em julgado ou de
processo administrativo disciplinar, desde que a lei de criao da agncia
no tenha estabelecido outras hipteses de perda do mandato.
Alm disso, o artigo 8 da Lei 9986/00 ainda estabelece um perodo de
quarentena que deve ser cumprido pelos ex-dirigentes das agncias
reguladoras federais aps deixarem as respectivas entidades. Segundo o texto
da lei, o ex-dirigente fica impedido para o exerccio de atividades ou de prestar


74
qualquer servio no setor regulado pela respectiva agncia, por um perodo
de quatro meses, contados da exonerao ou do trmino do seu mandato.
Durante o impedimento, o ex-dirigente ficar vinculado agncia,
fazendo jus remunerao compensatria equivalente do cargo de direo
que exerceu e aos benefcios a ele inerentes. A quarentena aplicvel
tambm ao ex-dirigente exonerado a pedido, se este j tiver cumprido pelo
menos seis meses do seu mandato.
Pergunta: Professor Fabiano, por que os ex-dirigentes esto submetidos
s regras da quarentena?
So vrias as explicaes, mas, resumidamente falando, a obrigatoriedade
de respeito quarentena est relacionada grande quantidade de informaes
privilegiadas (conhecimento de mercado, planejamento estratgico do setor de
atuao, entre outras) que o ex-dirigente possui e que, logicamente, so de
interesse das empresas privadas que atuam no setor de atuao do ex-dirigente.
Pergunta: E o que pode acontecer com o ex-dirigente que desrespeitar as
regras da quarentena?
Estar praticando crime de advocacia administrativa, sujeitando-se s
penas de 01 (um) ms a 01 (um) ano de deteno ou multa, sem prejuzo das
demais sanes administrativas e civis.

3.6. Controle
A ampla autonomia administrativa assegurada s agncias reguladoras
no as exime do controle realizado pelos poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio, alm do Ministrio Pblico e dos prprios cidados, atravs da
aplicao de vrios dispositivos constitucionais e legais.
Como esto vinculadas (e no subordinadas) ao Poder Executivo, as
agncias reguladoras esto submetidas ao mesmo controle finalstico (ou
superviso ministerial) exercido em relao s entidades da Administrao
Pblica Indireta, nos termos do artigo 84, II e 87, pargrafo nico, da CF/88.
As agncias reguladoras esto sujeitas ao controle direto e indireto do
Poder Legislativo. Nos termos do inciso X, artigo 49, da CF/1988, de
competncia do Congresso Nacional fiscalizar e controlar, diretamente, ou por
qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, includos os da
administrao indireta.
Ademais, o artigo 70 da Constituio Federal dispe que a fiscalizao
contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das
entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas


75
ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, com o
auxlio do Tribunal de Contas.
Apenas para reforar, pois j afirmei anteriormente, lembre-se de que as
agncias reguladoras possuem autonomia para decidir em ltima instncia
administrativa os conflitos oriundos do seu setor de atuao.
Entretanto, toda e qualquer deciso proferida por essas entidades pode
voltar a ser discutida perante o Poder Judicirio, em respeito ao princpio da
inafastabilidade da jurisdio, expressamente disposto no inciso XXXV, do
artigo 5, da Constituio Federal de 1988.

Para responder s questes da ESAF: As agncias reguladoras no Brasil por
vezes so tratadas explicitamente na legislao federal como "autoridades
administrativas independentes". Essa independncia no exime a sujeio de
seus atos ao controle dos trs Poderes do Estado, devendo compatibilizar sua
atuao com os mecanismos de controle previstos no ordenamento jurdico.

4. Entidades paraestatais e terceiro setor
A estruturao de uma sociedade organizada comporta trs mbitos ou
setores de atuao, que podem assim ser definidos:
9 Primeiro Setor: aquele constitudo pelos rgos e entidades
pblicos incumbidos de organizar as polticas e diretrizes do Estado
(governo) e os respectivos instrumentos para a sua execuo (rgos e
entidades administrativas);
9 Segundo Setor: o setor da sociedade que agrega as instituies de
interesse privado, mantidas pela prpria iniciativa privada, e que
existem para servir diretamente ao setor privado, vislumbrando lucro,
dinheiro. O segundo setor constitudo pela indstria, comrcio,
empresas de prestao de servios, etc.
9 Terceiro Setor: o setor da sociedade que agrega as instituies de
interesse pblico mantidas pela iniciativa privada. So regidas pelo
Direito Privado, mas no possuem fins lucrativos.
Apesar de as entidades do Terceiro Setor no possurem fins lucrativos,
incorreto afirmar que somente o primeiro e o segundo setores operam com
dinheiro, como se fosse possvel renunciar a este instrumento. possvel
caracterizar cada setor da sociedade da seguinte forma:
a) Primeiro Setor: dinheiro pblico para fins pblicos;
b) Segundo Setor: dinheiro privado para fins privados;


76
c) Terceiro Setor: dinheiro privado para fins pblicos (nada impede,
todavia, que o poder pblico destine verbas para o Terceiro Setor, pois
seu dever promover a solidariedade social).
A partir de agora iremos estudar as entidades privadas que compem o
Terceiro Setor, mais precisamente as Organizaes Sociais, os Servios Sociais
Autnomos e as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico,
denominadas de Entidades Paraestatais.
Segundo o professor Celso Antnio Bandeira de Mello, as entidades
paraestatais podem ser definidas como
[...] pessoas privadas que colaboram com o Estado desempenhando
atividade no lucrativa e s quais o Poder Pblico dispensa especial
proteo, colocando a servio delas manifestaes de seu poder de
imprio, como o tributrio, por exemplo; no abrangem as entidades da
Administrao Indireta; trata-se de pessoas privadas que exercem funo
tpica (embora no exclusiva do Estado), como as de amparo aos
hipossuficientes, de assistncia social, de formao profissional.
Exatamente por atuarem ao lado do Estado, recebem a denominao de
entidades paraestatais; nessa expresso podem ser includas todas as
entidades integrantes do chamado terceiro setor, o que abrange as
declaradas de utilidade pblica, as que recebem certificado de fins
filantrpicos, os servios sociais autnomos (SESI, SESC, SENAI), as
organizaes sociais e as organizaes da sociedade civil de interesse
pblico.
Ateno: no momento de responder s questes de prova, tenha muito
cuidado para no confundir as expresses empresas estatais com entidades
paraestatais.
Nos mdulos anteriores, utilizei a expresso empresas estatais para
me referir s empresas pblicas e s sociedades de economia mista, que
integram a Administrao Pblica Indireta. A partir de agora utilizarei a
expresso entidades paraestatais (que muito parecida com a primeira)
quando precisar fazer referncia s entidades privadas, sem fins lucrativos,
que colaboram com o Estado no exerccio de funes tpicas (embora no
exclusivas), ou seja, as Organizaes Sociais, os Servios Sociais Autnomos e
as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico.

Para responder s questes da ESAF: As entidades paraestatais no
integram a Administrao Pblica brasileira, pois apenas exercem atividades
paralelamente ao Estado, em colaborao e com o auxlio deste.


77
4.1. Servios Sociais Autnomos
Nas palavras do saudoso professor Hely Lopes Meirelles, Servios Sociais
Autnomos so todos aqueles institudos por lei, com personalidade jurdica de
Direito Privado, para ministrar assistncia ou ensino a certas categorias sociais
ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por dotaes
oramentrias ou por contribuies parafiscais.
Essas entidades ministram assistncia ou ensino a determinadas
categorias ou grupos profissionais e integram o denominado Sistema S,
formado por vrias pessoas jurdicas de Direito Privado que tm a sua
denominao iniciada com a letra s.
Como exemplos podemos citar o Servio Social da Indstria SESI
(que atua na rea de assistncia aos trabalhadores da indstria), o Servio
Nacional de Aprendizagem Industrial - SENAI (que, basicamente, ministra
ensino aos trabalhadores da indstria), o Servio Social do Comrcio SESC
(que atua na rea de assistncia aos trabalhadores do comrcio), o Servio
Nacional de Aprendizagem Comercial SENAC (que, basicamente, ministra
ensino aos trabalhadores do comrcio), o Servio Nacional de Aprendizagem
Rural SENAR (que tem o objetivo de organizar, administrar e executar em
todo o territrio nacional o ensino da formao profissional rural e a promoo
social do trabalhador rural), dentre outros.
Apesar de essas pessoas jurdicas serem criadas para prestarem
assistncia a certos grupos ou categorias profissionais, atualmente muito
ampla a rea de atuao dessas entidades, alcanando inclusive pessoas que no
integram as respectivas categorias profissionais.

4.1.1 Criao e extino
Os Servios Sociais Autnomos podem ser criados ou ter a sua criao
autorizada por lei. O SENAR, por exemplo, foi criado pela Lei 8.315/91, em
respeito ao artigo 62 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT).
Em contrapartida, o Decreto-Lei 9.403/46 autorizou a Confederao Nacional
da Indstria a criar o SESI, mas no foi responsvel direta pela criao.
Para responder s questes da ESAF: Independentemente de terem sido
criadas ou autorizadas por lei, as referidas entidades sempre sero regidas
pelo Direito Privado e nunca integraro a Administrao Pblica.

4.1.2. Recursos financeiros
Os Servios Sociais Autnomos so mantidos por contribuies
parafiscais cobradas compulsoriamente pela Receita Federal do Brasil sobre o
montante da remunerao paga aos empregados pelas pessoas jurdicas de
Direito Privado, ou a elas equiparadas, que exeram atividades na rea
abrangida pela entidade integrante do Sistema S.


78
Alm disso, ainda podero ser beneficiadas com dotaes
oramentrias do Poder Pblico e gerar receita atravs de servios prestados
a particulares.

4.1.3. Concurso pblico e licitao
Os Servios Sociais autnomos no esto obrigados a cumprir
integralmente a Lei geral de licitaes (Lei 8.666/93) para contratar obras ou
adquirir bens e servios. Segundo o Tribunal de Contas da Unio (Deciso de
Plenrio 907/97), as referidas entidades devem apenas observar os princpios
gerais que norteiam as licitaes pblicas no momento de suas contrataes,
definindo previamente as regras relativas aos contratos que sero celebrados.
Apesar de no estarem submetidas Lei 8.666/93, vlido destacar que
as citadas entidades esto obrigadas a prestar contas ao Poder Pblico (Tribunais
de Contas), j que podem receber recursos pblicos.
Alm disso, destaca-se que os seus empregados so regidos pela CLT e
no existe a obrigatoriedade de realizao de concurso pblico para a
contratao de pessoal, mas somente de um processo seletivo.
Por ltimo, vlido destacar que os Servios Sociais Autnomos no
gozam das prerrogativas asseguradas s entidades de Direito Pblico
integrantes da Administrao Pblica, tais como os privilgios processuais, a
prescrio quinquenal e a impenhorabilidade e imprescritibilidade de seus bens.
Entretanto, nos termos da alnea c, inciso VI, artigo 150, da CF/1988, podero
gozar da imunidade tributria em relao ao pagamento de impostos sobre a sua
renda, patrimnio ou servios prestados.

4.2. Organizaes Sociais
A expresso organizao social nada mais que uma qualificao
concedida pelo Poder Pblico a uma entidade privada, sem fins lucrativos, a
exemplo das sociedades, fundaes privadas e associaes, a fim de que possam
receber determinados benefcios e incentivos do Poder Pblico (dotaes
oramentrias, isenes fiscais etc.), para a realizao de seus objetivos, que
devem ser obrigatoriamente de interesse coletivo.
No se trata da criao de uma nova entidade, pois concedida apenas
uma qualificao de organizao social a uma entidade j existente ou
recm-criada.
Nos dizeres da professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, organizao
social a qualificao jurdica dada pessoa jurdica de Direito Privado, sem
fins lucrativos, instituda por iniciativa de particulares, e que recebe delegao do
Poder Pblico, mediante contrato de gesto, para desempenhar servio pblico
de natureza social.


79
As organizaes sociais surgiram com o objetivo de absorver atividades
publicizveis mediante qualificao especfica, nos termos da Lei 9.637/98
(que dispe sobre a qualificao de entidades privadas como organizaes
sociais).
O Estado continuar a fomentar as atividades publicizadas e exercer
sobre elas um controle estratgico: demandar resultados necessrios ao
atingimento dos objetivos das polticas pblicas atravs de um contrato de
gesto.
Pergunta: Professor, no entendi o significado da expresso
publicizao, possvel explicar melhor?
claro! Na verdade, ao analisar o texto da Lei 9.637/98, possvel
perceber que, com a qualificao de pessoas jurdicas de Direito Privado como
organizaes sociais, o Estado pretende transferir a responsabilidade pela
execuo de alguns servios e atividades, no exclusivas do Estado, para o setor
privado de interesse pblico, atravs da concesso de benefcios e incentivos.
O Estado passa de executor ou prestador de servios para regulador,
provedor ou promotor destes, principalmente dos servios sociais. Fala-se em
publicizao porque o Estado est concedendo uma srie de incentivos e
benefcios inerentes ao setor pblico a pessoas jurdicas de direito privado para
que possam executar funes e atividades que anteriormente eram exercidas
pelo prprio Estado.
Em outras palavras, estar-se-ia quase tornando pblica (publicizando)
uma atividade que anteriormente j era exercida pelo particular, em virtude dos
diversos subsdios e benefcios concedidos pelo Poder Pblico.
No anexo I da Lei 9.637/98 possvel constatar o que acabei de afirmar.
Nesse tpico da lei est prevista a extino do rgo pblico Laboratrio
Nacional de Luz Sncrotron, integrante da estrutura do CNPq, e da Fundao
Roquette Pinto, anteriormente vinculada ao Ministrio da Administrao Federal
e Reforma do Estado, com a respectiva transferncia das atividades
anteriormente exercidas.
Com a promulgao da lei, as atividades executadas pelos entes extintos
foram transferidas para pessoas jurdicas de direito privado, sem fins
lucrativos, que continuaram a exercer as mesmas atividades, mas em regime de
direito privado e amparadas por alguns benefcios e incentivos concedidos pelo
Poder Pblico.
ANEXO I
(Lei n 9.637, de 15 de maio de 1998)
RGO E ENTIDADE
EXTINTOS
ENTIDADE AUTORIZADA
A SER QUALIFICADA
REGISTRO CARTORIAL


80
Laboratrio Nacional de Luz
Sncrotron
Associao Brasileira de
Tecnologia de Luz
Sncrotron - ABTLus
Primeiro Ofcio de Registro de
Ttulos e Documentos da Cidade
de Campinas - SP, n de ordem
169367, averbado na inscrio
n 10.814, Livro A-36, Fls 01.
Fundao Roquette Pinto
Associao de
Comunicao Educativa
Roquette Pinto - ACERP
Registro Civil das Pessoas
Jurdicas, Av. Pres. Roosevelt, 126,
Rio de Janeiro - RJ, apontado sob o
n de ordem 624205 do protocolo
do Livro A n 54, registrado sob o
n de ordem 161374 do Livro A n
39 do Registro Civil das Pessoas
Jurdicas.

4.2.1. Requisitos necessrios para a qualificao
O prprio texto legal nos informa quais so os requisitos que devem ser
cumpridos pelas pessoas jurdicas de direito privado que desejarem a
qualificao de organizao social:
1) possuir personalidade jurdica de direito privado, sem fins lucrativos,
e atuar nas reas de cultura, ensino, sade, pesquisa cientfica,
preservao do meio ambiente e desenvolvimento tecnolgico.
2) previso de participao majoritria, no rgo colegiado de deliberao
superior da entidade, de representantes do Poder Pblico e de membros da
comunidade, de notria capacidade profissional e idoneidade moral;
3) proibio de distribuio de bens ou de parcela do patrimnio lquido
em qualquer hiptese.
necessrio destacar que a concesso da qualificao como organizao
social de competncia do Ministro titular da pasta relativa rea de atuao
da entidade requerente, bem como ao Ministro do Planejamento, Oramento e
Gesto.
A deciso sobre a concesso da qualificao de natureza
discricionria, o que justifica o nmero reduzido de organizaes sociais
atualmente existentes.
possvel citar como exemplos de organizaes sociais a Associao
Brasileira de Tecnologia de Luz Sncrotron ABTLuS, Associao de Comunicao
Educativa Roquette Pinto ACERP, Associao Brasileira para o Uso Sustentvel
da Biodiversidade da Amaznia BIOAMAZNIA, Instituto de Desenvolvimento
Sustentvel Mamirau IDSM, Associao Instituto Nacional de Matemtica Pura
e Aplicada IMPA e Associao Rede Nacional de Ensino e Pesquisa ARNP,
entre outras.


81
4.2.2. Desqualificao
O Poder Executivo poder proceder desqualificao da entidade como
organizao social quando constatado o descumprimento das disposies
contidas no contrato de gesto. Entretanto, a desqualificao ser precedida de
processo administrativo, assegurado o direito de ampla defesa, respondendo os
dirigentes da organizao social, individual e solidariamente, pelos danos ou
prejuzos decorrentes de sua ao ou omisso.
Nos termos da Lei 9.637/98, a desqualificao importar na reverso dos
bens pblicos que haviam sido cedidos em permisso de uso e dos valores
entregues utilizao da organizao social, sem prejuzo de outras sanes
cabveis.
4.2.3. Incentivos concedidos pelo Poder Pblico
Assim que as pessoas jurdicas de direito privado so qualificadas como
organizaes sociais, tambm so declaradas como entidades de interesse
social e utilidade pblica para todos os efeitos legais. Sendo assim, podero
receber recursos oramentrios necessrios ao cumprimento do contrato de
gesto, alm dos seguintes incentivos:
1) destinao de bens pblicos, mediante permisso de uso e dispensada
a licitao, para o desenvolvimento de suas atividades;
2) dispensa de licitao para a celebrao de contratos de prestao de
servios relativos s atividades contempladas no contrato de gesto, no
mbito da esfera de Governo onde foi obtida a qualificao;
3) cesso especial de servidor pblico, com o nus da remunerao
suportado pelo rgo de origem.

Para responder s questes da ESAF: O Poder Pblico poder destinar s
Organizaes Sociais recursos oramentrios e bens pblicos necessrios ao
cumprimento do contrato de gesto; a destinao dos bens pblicos dar-se-
com dispensa de licitao e mediante permisso de uso.

4.2.4. Contrato de gesto
Conforme possvel constatar no prprio site do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, contrato de gesto um compromisso
institucional, firmado entre o Estado, por intermdio de seus ministrios, e uma
entidade no-estatal, qualificada como Organizao Social.


82
Seu propsito contribuir ou reforar o atingimento de objetivos de
polticas pblicas, mediante o desenvolvimento de um programa de melhoria da
gesto, com vistas a atingir uma superior qualidade do produto ou servio
prestado ao cidado. Um contrato de gesto especifica metas (e respectivos
indicadores), obrigaes, responsabilidades, recursos, condicionantes,
mecanismos de avaliao e penalidades.
Por parte do Poder Pblico contratante, o contrato de gesto um
instrumento de implementao, superviso e avaliao de polticas pblicas, de
forma descentralizada, racionalizada e autonomizada, na medida em que vincula
recursos ao atingimento de finalidades pblicas.
Por outro lado, no mbito interno das organizaes sociais contratadas, o
contrato de gesto se coloca como um instrumento de gesto estratgica, na
medida em que direciona a ao organizacional, assim como a melhoria da
gesto, aos cidados/clientes beneficirios de determinadas polticas pblicas.
Nos termos do artigo 6 e 7 da Lei 9.637/98, o contrato de gesto deve
ser submetido, aps aprovao pelo Conselho de Administrao da entidade, ao
Ministro de Estado ou autoridade supervisora da rea correspondente atividade
fomentada.
No momento de sua elaborao, devem ser observados os princpios da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e, tambm,
os seguintes preceitos:
1) a especificao do programa de trabalho proposto pela organizao
social, a estipulao das metas a serem atingidas e os respectivos prazos
de execuo, bem como previso expressa dos critrios objetivos de
avaliao de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de
qualidade e produtividade;
2) a estipulao dos limites e critrios para despesa com remunerao e
vantagens de qualquer natureza a serem percebidas pelos dirigentes e
empregados das organizaes sociais, no exerccio de suas funes.

Para responder s questes da ESAF: No mbito do Direito
Administrativo brasileiro possvel identificar dois diferentes tipos de contrato de
gesto: o primeiro, com base na Lei 9.649/98 e no art. 37, 8, da CF/88,
concede a uma autarquia ou fundao pblica o ttulo de agncia executiva,
aumentando a autonomia dessas entidades. O segundo tipo de contrato de
gesto encontra fundamento na Lei 9.637/98, que tem por objetivo qualificar
como organizaes sociais pessoas jurdicas de direito privado, sem fins
lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao
desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente,
cultura e sade.


83
Enquanto a qualificao como agncia executiva amplia a autonomia da
autarquia e/ou fundao pblica, a qualificao de uma entidade privada como
organizao social acaba restringindo a sua autonomia.
Pergunta: professor, por que a qualificao de uma entidade privada
como organizao social restringe a sua autonomia?
simples. Lembre-se de que antes de receber a qualificao a entidade
privada no gozava dos diversos incentivos concedidos pelo Poder Pblico,
portanto, possua ampla autonomia de gerenciamento de pessoal, recursos
financeiros e de cumprimento dos objetivos estatutrios.
Entretanto, para se qualificar como organizao social, a entidade privada
deve possuir um Conselho de Administrao composto de representantes do
Poder Pblico, de outras entidades da sociedade civil, de membros eleitos
entre os associados e de outros membros eleitos ou indicados.
Assim, fica fcil perceber que aps a instituio do Conselho de
Administrao, que tambm possui em sua formao representantes do Poder
Pblico, a autonomia da entidade privada acaba sendo restringida, pois se
tornam atribuies privativas do Conselho, entre outras:
a) fixar o mbito de atuao da entidade, para consecuo do seu objeto;
b) aprovar a proposta de oramento da entidade e o programa de
investimentos;
c) designar e dispensar os membros da diretoria;
d) fixar a remunerao dos membros da diretoria;
e) aprovar e dispor sobre a alterao dos estatutos e a extino da
entidade por maioria, no mnimo, de dois teros de seus membros;
f) fiscalizar o cumprimento das diretrizes e metas definidas e aprovar os
demonstrativos financeiros e contbeis e as contas anuais da entidade,
com o auxlio de auditoria externa.

4.2.5. Da execuo e fiscalizao do contrato de gesto
A execuo do contrato de gesto celebrado por organizao social ser
fiscalizada pelo rgo ou entidade supervisora da rea de atuao
correspondente atividade fomentada.
Os responsveis pela fiscalizao da execuo do contrato de gesto, ao
tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade na utilizao
de recursos ou bens de origem pblica por organizao social, dela daro cincia
ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria.


84
Havendo indcios fundados de malversao de bens ou recursos de origem
pblica, os responsveis pela fiscalizao representaro ao Ministrio Pblico, a
Advocacia-Geral da Unio ou a Procuradoria da entidade para que requeiram do
juiz competente a decretao da indisponibilidade dos bens da entidade e o
seqestro dos bens dos seus dirigentes, bem como de agente pblico ou
terceiro, que possa ter enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimnio
pblico.

4.3. Organizaes da sociedade civil de interesse pblico
(OSCIPs)
A Lei 9.790, de 23 de maro de 1999, dispe sobre a qualificao de
pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP), e institui e disciplina o Termo de
Parceria.
A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro conceitua as organizaes da
sociedade civil de interesse pblico como pessoas jurdicas de Direito Privado,
sem fins lucrativos, institudas por iniciativa de particulares, para desempenhar
servios sociais no exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalizao pelo Poder
Pblico, mediante vnculo jurdico institudo por meio de termo de parceria.
Da mesma forma que acontece nas organizaes sociais, as OSCIPs no
so uma nova espcie de entidade privada. Na verdade, o nome OSCIP dado
s pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, que assinam um
termo de parceria com o Poder Pblico.
Assim, as OSCIPs nada mais so que entidade privadas j existentes
(exceto as que esto relacionadas no artigo 2 da Lei 9.790/99) que recebem
esse nome aps assinarem um termo de parceria e receberem a qualificao
como tal pelo Ministrio da Justia.
A lei 9.790/99, em seu artigo 9, define o termo de parceria como o
instrumento passvel de ser firmado entre o Poder Pblico e as entidades
qualificadas como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico
destinado formao de vnculo de cooperao entre as partes, para o fomento
e a execuo de atividades de interesse pblico, tais como promoo da
assistncia social; promoo do voluntariado; promoo da cultura, defesa e
conservao do patrimnio histrico e artstico; promoo da tica, da paz, da
cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais,
entre outros.
Para responder s questes da ESAF: muito comum a banca elaborar
questes perguntando o nome dado entidade privada que assina um termo de
parceria (no caso, OSCIP) ou que assina um contrato de gesto (no caso,
Organizao Social).


85
vlido esclarecer que, ao contrrio do que ocorre em relao s
organizaes sociais, em que a concesso da qualificao ato
discricionrio, caso a entidade interessada cumpra todos os requisitos
estabelecidos na lei 9.790/99, dever ser obrigatoriamente concedida a
qualificao de OSCIP, pois a deciso sobre o pedido de natureza vinculada.

4.3.1. reas de atuao das organizaes da sociedade civil de
interesse pblico
Nos termos do artigo 3, da lei 9.790/99, a qualificao de OSCIP, no
respectivo mbito de atuao das organizaes, somente ser conferida s
pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujos objetivos sociais
tenham pelo menos uma das seguintes finalidades:
a) assistncia social;
b) promoo da cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e
artstico;
c) promoo gratuita da educao ou da sade;
d) promoo da segurana alimentar e nutricional;
e) defesa, preservao e conservao do meio ambiente e promoo do
desenvolvimento sustentvel;
f) promoo do voluntariado;
g) promoo do desenvolvimento econmico e social e combate pobreza;
h) experimentao, no lucrativa, de novos modelos socioprodutivos e de
sistemas alternativos de produo, comrcio, emprego e crdito;
i) promoo de direitos estabelecidos, construo de novos direitos e
assessoria jurdica gratuita de interesse suplementar;
j) promoo da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da
democracia e de outros valores universais;
l) estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas,
produo e divulgao de informaes e conhecimentos tcnicos e
cientficos.

4.3.2. Pessoas jurdicas que no podem ser qualificadas como
organizao da sociedade civil de interesse pblico
Nos termos do artigo 2 da Lei 9.790/99, no podem ser qualificadas
como OSCIP as entidades abaixo, mesmo que exeram atividades relacionadas
no item anterior:
a) as sociedades comerciais, os sindicatos, as associaes de classe ou de
representao de categoria profissional;


86
b) as instituies religiosas ou voltadas para a disseminao de credos,
cultos, prticas e vises devocionais e confessionais;
c) as organizaes partidrias e assemelhadas, inclusive suas fundaes;
d) as entidades de benefcio mtuo destinadas a proporcionar bens ou
servios a um crculo restrito de associados ou scios;
e) as entidades e empresas que comercializam planos de sade e
assemelhados;
f) as instituies hospitalares privadas no gratuitas e suas mantenedoras;
g) as escolas privadas dedicadas ao ensino formal no gratuito e suas
mantenedoras;
h) as organizaes sociais;
i) as cooperativas;
j) as fundaes pblicas;
l) as fundaes, as sociedades civis ou as associaes de Direito Privado
criadas por rgo pblico ou por fundaes pblicas;
m) as organizaes creditcias que tenham quaisquer tipos de vinculao
com o Sistema Financeiro Nacional a que se refere o art. 192 da
Constituio Federal.

4.3.3. Qualificao
Nos termos do Decreto n 3.100/99, o pedido de qualificao como
Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico ser dirigido pela pessoa
jurdica de direito privado sem fins lucrativos, que preencha os requisitos da Lei
9.790/99, ao Ministrio da Justia, por meio do preenchimento de
requerimento escrito e apresentao de cpia autenticada dos seguintes
documentos:
a) estatuto registrado em Cartrio;
b) ata de eleio de sua atual diretoria;
c) balano patrimonial e demonstrao do resultado do exerccio;
d) declarao de iseno do imposto de renda; e
e) inscrio no Cadastro Geral de Contribuintes/Cadastro Nacional da
Pessoa Jurdica (CGC/CNPJ).
Recebido o requerimento pelo Ministrio da Justia, este ter o prazo de
trinta dias para deferir ou no o pedido de qualificao, ato que ser publicado
no Dirio Oficial da Unio no prazo mximo de quinze dias da deciso. No caso
de deferimento, o Ministrio da Justia emitir, no prazo de quinze dias da
deciso, o certificado da requerente como Organizao da Sociedade Civil de
Interesse Pblico.


87
vlido esclarecer que a pessoa jurdica de direito privado, sem fins
lucrativos, que tiver seu pedido de qualificao indeferido, poder
reapresent-lo a qualquer tempo, desde que regularizados os motivos que
ensejaram o indeferimento.

4.3.4. Desqualificao
Qualquer cidado, vedado o anonimato e respeitadas as prerrogativas
do Ministrio Pblico, desde que amparado por evidncias de erro ou fraude,
parte legtima para requerer, judicial ou administrativamente, a perda da
qualificao como Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico.
A perda da qualificao ocorrer mediante deciso proferida em processo
administrativo, instaurado no Ministrio da Justia, de ofcio ou a pedido do
interessado, ou judicial, de iniciativa popular ou do Ministrio Pblico, nos
quais sero assegurados a ampla defesa e o contraditrio.


88
REVISO DE VSPERA DE PROVA R.V.P.
1. A Administrao Pblica brasileira passou por trs modelos bsicos de
administrao: a patrimonialista, a burocrtica e a gerencial. Todas essas
modalidades se sucederam no tempo, mas no correto afirmar que os dois
primeiros modelos foram totalmente abandonados, pois ainda encontramos
resqucios de sua aplicao atualmente;
2. O principal objetivo do contrato de gesto aumentar a autonomia
gerencial, oramentria e financeira de rgos e entidades pblicos, facilitando o
alcance de suas finalidades previstas em lei;
3. Para responder s questes de prova, lembre-se de que os contratos de gesto
podem ser assinados entre a Administrao Direta e Administrao
Indireta; entre rgos da prpria Administrao Direta; ou, ainda, entre a
Administrao Direta e pessoas jurdicas de Direito Privado no
integrantes da Administrao (dando origem s Organizaes Sociais);
4. A expresso agncia executiva no designa uma nova entidade integrante
da Administrao Pblica. Trata-se somente de uma qualificao que concedida
pelo Poder Pblico s fundaes pblicas e autarquias que tenham celebrado um
contrato de gesto com a Administrao Direta e atendam aos demais
requisitos previstos nos artigos 51 e 52 da Lei 9.649/98;
5. As principais caractersticas das agncias reguladoras so: a estabilidade dos
dirigentes (somente devem ser afastados no caso de cometimento de ilcitos, ou
de outros desvios de conduta, ou se a agncia no estiver cumprindo a poltica
pblica definida nos termos da lei para o setor); autonomia de gesto;
estabelecimento de fontes prprias de recursos, se possvel geradas pelo prprio
exerccio da atividade regulatria (taxas pelo exerccio do poder de polcia e
preos pblicos especficos); a no-subordinao hierrquica a qualquer
instncia de governo; a inexistncia de instncia revisora hierrquica de seus
atos, ressalvada a reviso judicial; a indicao dos dirigentes pautada por
critrios tcnicos, sendo prefervel que sua nomeao no seja ato exclusivo do
Poder Executivo, devendo envolver o Legislativo, mediante sabatina e
aprovao, pela instncia parlamentar, dos nomes indicados;
6. O ordenamento jurdico brasileiro confere s agncias reguladoras o poder de
arbitrar os conflitos entre o Estado, o prestador do servio e os cidados que
surgirem no respectivo setor regulado. As decises proferidas pelas agncias
reguladoras possuem carter de definitividade na esfera administrativa, ou seja,
no so passveis de recursos para instncias administrativas superiores;
7. A lei pode estabelecer a possibilidade de o interessado apresentar recurso
hierrquico imprprio em face das decises proferidas pelas agncias
reguladoras, em carter excepcional. O recurso hierrquico imprprio somente
poder ser proposto face s decises proferidas pelas agncias reguladoras ou


89
demais entidades da Administrao Pblica Indireta, se existir a expresso
previso legal ou constitucional;
8. Um dos elementos configuradores da autonomia administrativa das agncias
reguladoras o mandato a prazo certo exercido pelos seus dirigentes que,
segundo o entendimento da doutrina majoritria, trata-se de essencial e
necessrio instrumento de garantia contra ingerncias externas, principalmente
poltico-eleitorais;
9. Como esto vinculadas (e no subordinadas) ao Poder Executivo, as
agncias reguladoras esto submetidas ao mesmo controle finalstico (ou
superviso ministerial) exercido em relao s entidades da Administrao
Pblica Indireta, nos termos do artigo 84, II e 87, pargrafo nico, da CF/88.
10. A expresso organizao social nada mais que uma qualificao
concedida pelo Poder Pblico a uma entidade privada, sem fins lucrativos, a
exemplo das sociedades, fundaes privadas e associaes, a fim de que possam
receber determinados benefcios e incentivos do Poder Pblico (dotaes
oramentrias, isenes fiscais etc.), para a realizao de seus objetivos, que
devem ser obrigatoriamente de interesse coletivo. No se trata da criao de
uma nova entidade, pois concedida apenas uma qualificao de organizao
social a uma entidade j existente ou recm-criada;
11. Cuidado ao responder s questes de prova, pois muito comum as bancas
examinadoras elaborarem questes perguntando o nome dado entidade que
assina um termo de parceria (OSCIP) ou ainda daquela que assina um contrato
de gesto (OS).


90
QUESTES COMENTADAS

01. (Auditor Fiscal do Trabalho/MTE 2010/ESAF) Tendo por base a
organizao administrativa brasileira, classifique as descries abaixo
como sendo fenmenos: (1) de descentralizao; ou (2) de
desconcentrao. Aps, assinale a opo correta.
( ) Criao da Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), para prestar servios oficiais de estatstica, geologia e
cartografia de mbito nacional;
( ) Criao de delegacia regional do trabalho a ser instalada em
municipalidade recm emancipada e em franco desenvolvimento
industrial e no setor de servios;
( ) Concesso de servio pblico para a explorao do servio de
manuteno e conservao de estradas;
( ) Criao de novo territrio federal.
a) 2 / 1 / 2 / 1
b) 1/ 2 / 2 / 1
c) 2/ 2 / 1 / 1
d) 1/ 2 / 1 / 1
e) 1/ 2 / 1 / 2
Comentrios
Ao responder s questes de prova, lembre-se sempre de que a
desconcentrao ocorre no mbito de uma mesma pessoa jurdica, atravs
da criao de rgos administrativos desprovidos de personalidade jurdica e
responsveis pelo exerccio de competncias especficas. Assim, quando a Unio
decide criar os seus vrios Ministrios, est desconcentrando as suas
atividades, isto , distribuindo as suas atribuies entre vrios rgos que esto
organizados em uma estrutura hierrquica, na qual o Presidente da Repblica
a autoridade mxima. Independentemente da quantidade de rgos pblicos
criados (Ministrios, Secretarias, Superintendncias, Diretorias etc.), deve ficar
claro que todos eles integram a estrutura de uma nica pessoa jurdica, no
caso, a Unio.
Por outro lado, a descentralizao caracteriza-se como a distribuio de
competncias de uma para outra pessoa, fsica ou jurdica. Neste caso, teremos
a figura de duas pessoas distintas: uma que transfere a competncia e a outra
que a recebe. Ao criar o IBAMA (autarquia integrante da Administrao Indireta),
por exemplo, a Unio transferiu para outra pessoa jurdica a competncia para o
exerccio do poder de polcia administrativa na rea ambiental.
Em resumo, voc deve ficar atento ao seguinte: se foram distribudas
competncias dentro do mbito de uma mesma pessoa jurdica, atravs da
criao de rgos pblicos, ocorrer a desconcentrao. Todavia, se as


91
competncias foram distribudas para outra pessoa fsica ou jurdica,
integrantes da Administrao Pblica Indireta (autarquias, empresas pblicas,
fundaes pblicas ou sociedades de economia mista) ou mesmo da iniciativa
privada (concessionrios ou permissionrios de servios pblicos), ocorrer a
descentralizao.
Utilizando as informaes apresentadas, analisemos ento os itens
relacionados na questo:
1) O IBGE, fundao pblica de direito pblico, foi criado pela Unio
com o objetivo prestar servios oficiais de estatstica, geologia e cartografia de
mbito nacional. Como possui personalidade jurdica prpria (integra a
Administrao Pblica Indireta), o IBGE exemplo de uma descentralizao
administrativa ocorrida na esfera federal.
2) A criao de uma nova Delegacia Regional do Trabalho (que nada mais
do que um rgo administrativo) ocorre no mbito do prprio Ministrio do
Trabalho, que um rgo integrante da estrutura da Unio. Desse modo,
estamos diante de uma desconcentrao administrativa.
3) A lei 8.987/95, em seu art. 2, inc. II, define a concesso de servio
pblico como a delegao de sua prestao, feita pelo poder concedente,
mediante licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica ou
consrcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por
sua conta e risco e por prazo determinado.
Perceba que o prprio conceito legal cita a existncia de outra pessoa
jurdica que ir prestar o servio pblico delegado mediante licitao, portanto,
tem-se uma hiptese de descentralizao administrativa.
4) Apesar de atualmente no existirem Territrios Federais na estrutura
administrativa brasileira, reza o 2 do art. 18 da CF/1988 que os Territrios
Federais integram a Unio, e sua criao, transformao em Estado ou
reintegrao ao Estado de origem sero reguladas em lei complementar.
A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro afirma que os Territrios
Federais no integram a federao, mas tm personalidade jurdica de
direito pblico, so geograficamente delimitados e possuem capacidade
genrica, que abrange servios de segurana, sade, justia etc .
Bem, se os Territrios Federais possuem personalidade jurdica prpria,
possvel afirmar que so fruto da descentralizao administrativa.

GABARITO: LETRA D.

(Oficial Tcnico de Inteligncia Direito/ABIN 2010/CESPE) No que
concerne administrao pblica, julgue os itens a seguir.
02. Caso o diretor-presidente de uma autarquia federal edite um ato,
delegando a outro diretor a competncia para julgar recursos
administrativos, tal delegao ser legal.


92
O ato praticado pelo diretor-presidente da autarquia ser manifestamente
ilegal, pois, em seu artigo 13, a Lei 9.784/1999 (Lei de Processo Administrativo
Federal) dispe expressamente que no podem ser objeto de delegao: a
edio de atos de carter normativo; a deciso de recursos administrativos;
e as matrias de competncia exclusiva do rgo ou autoridade. Assertiva
incorreta.

03. A administrao pblica caracterizada, do ponto de vista objetivo,
pela prpria atividade administrativa exercida pelo Estado, por meio de
seus agentes e rgos.
Em sentido subjetivo, formal ou orgnico, a Administrao Pblica
pode ser estudada como o conjunto de rgos, entidades e agentes pblicos
destinados consecuo das diretrizes e objetivos estabelecidos pelo Governo.
Nesse caso, o foco de estudo ser a organizao e estruturao da
Administrao.
De outro lado, em sentido objetivo, material ou funcional, a expresso
consiste na prpria funo administrativa exercida pelos rgos, entidades e
agentes que integram a Administrao Pblica em sentido subjetivo. Nesse caso,
estudaremos as atividades finalsticas exercidas pela administrao, a exemplo
do fomento, servio pblico, polcia administrativa e interveno administrativa.
Assertiva correta.

04. Considerando-se que, de acordo com a teoria do rgo, os atos
praticados pelos agentes pblicos so imputados pessoa jurdica de
direito pblico, correto afirmar que os atos provenientes de um
agente que no foi investido legitimamente no cargo, so considerados
inexistentes, no gerando qualquer efeito.
Os atos praticados pelo agente pblico devem ser imputados entidade a
qual est vinculado, seja ela de direito pblico ou de direito privado, e no a si
prprio. o que diz a teoria do rgo (tambm chamada de teoria da
imputao volitiva), criada pelo jurista alemo Otto Gierke.
Nesse sentido, a autuao realizada por um Auditor Fiscal do Trabalho, por
exemplo, deve ser imputada Unio (j que o Ministrio do Trabalho um rgo
federal) e no ao servidor. Assim, se o administrado no concordar com a
autuao e desejar discutir a sua legitimidade judicialmente, atravs de uma
ao de rito ordinrio, dever prop-la em face da Unio.
Se um servidor no foi legitimamente investido no cargo pblico (tomou
posse sem que a nomeao tivesse sido publicada no Dirio Oficial, por
exemplo), ainda sim os seus atos sero considerados vlidos, pois ser levada
em conta a teoria do funcionrio de fato. Ora, se o servidor expediu um
alvar a um particular, por exemplo, e, posteriormente, descobre-se que esse
servidor tomou posse sem ser nomeado, ainda sim o seu ato administrativo


93
(alvar) ser considerado vlido. Isso porque o particular de boa-f no era
obrigado a perguntar ao servidor se ele havia sido legitimamente investido no
cargo pblico, j que se trata de uma presuno. Como o servidor exerce todas
as atribuies inerentes ao cargo, como qualquer outro colega, possvel afirmar
que ele um funcionrio de fato, mas no um funcionrio de direito,
portanto, os efeitos de seus atos devem ser mantidos, o que torna a assertiva
incorreta.
A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro afirma que a teoria do rgo
utilizada por muitos autores para justificar a validade dos atos praticados por
funcionrio de fato; considera-se que o ato do funcionrio ato do rgo e,
portanto, imputvel Administrao. A mesma soluo no aplicvel pessoa
que assuma o exerccio de funo pblica por sua prpria conta, quer
dolosamente (como o usurpador de funo), quer de boa-f, para desempenhar
funo em momentos de emergncia, porque nesses casos evidente a
inexistncia de investidura do agente no cargo ou funo.
Vale dizer que existem limites teoria da imputabilidade ao Estado de
todas as atividades exercidas pelos rgos pblicos; para que se reconhea essa
imputabilidade, necessrio que o agente esteja investido de poder jurdico, ou
seja, de poder reconhecido pela lei ou que, pelo menos, tenha aparncia de
poder jurdico, como ocorre no caso da funo de fato. Fora dessas hipteses, a
atuao do rgo no imputvel ao Estado.

05. Embora, em regra, os rgos pblicos no tenham personalidade
jurdica, a alguns rgos conferida a denominada capacidade
processual, estando eles autorizados por lei a defender em juzo, em
nome prprio, determinados interesses ou prerrogativas.
Tanto a doutrina quanto a jurisprudncia reconhecem a possibilidade de
rgos pblicos independentes ou autnomos, em carter excepcional,
integrarem uma relao processual na defesa de suas prerrogativas
funcionais, mesmo no possuindo personalidade jurdica prpria.
No julgamento do Mandado de Segurana n 23.267/SC, de relatoria do
Ministro Gilmar Mendes, por exemplo, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a
legitimidade do Tribunal de Justia de Santa Catarina (rgo independente) para
propor mandado de segurana em face do Governador do Estado de Santa
Catarina com fundamento no atraso do repasse dos duodcimos
correspondentes s dotaes oramentrias do Poder Judicirio local. Assertiva
correta.

06. (Analista de Planejamento/SEFAZ SP 2009/ESAF) Acerca da
organizao administrativa do Estado de So Paulo, assinale a opo
correta.


94
a) A criao de uma empresa pblica feita diretamente por
autorizao do Secretrio de Estado da respectiva pasta qual est
vinculada, seguida da aprovao, pelo Governador do Estado.
b) As sociedades de economia mista, por se tratarem de pessoas
jurdicas com personalidade jurdica de direito privado, quando
publicarem programas, obras ou servios de suas atividades, no esto
vinculadas vedao de no inserirem nomes, smbolos e imagens que
caracterizem promoo pessoal de autoridades.
c) As empresas pblicas e sociedades de economia mista no esto
vinculadas aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade, razoabilidade, finalidade, motivao, interesse pblico e
eficincia.
d) A empresa pblica pode criar subsidiria diretamente por ordem de
seu Presidente, com a subsequente aquiescncia do Governador do
Estado.
e) obrigatria a eleio pelos servidores e empregados pblicos de um
Diretor-Representante e de um Conselho de Representantes nas
autarquias, assim como nas sociedades de economia mista e fundaes
institudas ou mantidas pelo Poder Pblico.

Comentrios
a) Seja na esfera federal, estadual ou municipal, a criao de empresas
pblicas est normatizada no inc. XIX, art. 37, da CF/1988, que claro ao
afirmar que somente por lei especfica poder ser criada autarquia e
autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e
de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de
sua atuao.
Desse modo, est incorreta a assertiva ao afirmar que a criao de
empresa pblica feita diretamente por autorizao do Secretario de Estado da
respectiva pasta qual est vinculada.
b) A proibio de que constem nomes, smbolos ou imagens que
caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos na
publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos
pblicos alcana todos os rgos e entidades integrantes da Administrao
Pblica brasileira, inclusive as sociedades de economia mista. Assertiva
incorreta.
c) Apesar de serem constitudas sob o regime de direito privado, as
empresas pblicas e sociedades de economia mista tambm esto obrigadas a
observar todos os princpios que regem a atividade administrativa, j que fazem
parte da Administrao Pblica Indireta. Assertiva incorreta.
d) Nos termos do art. 37, inc. XX, da CF/1988, a criao de subsidirias
das empresas pblicas e sociedades de economia mista, assim como a


95
participao de qualquer delas em empresa privada, depende de autorizao
legislativa, em cada caso.
Todavia, importante destacar que no julgamento da ADI 1649/DF,
realizado em 24/03/2004, o Supremo Tribunal Federal decidiu que a autorizao
legislativa especfica para a criao de empresas subsidirias dispensvel nos
casos em que a lei que autorizou a criao da sociedade de economia mista ou
empresa pblica matriz tambm tiver autorizado, previamente, a eventual
criao de subsidirias.
De qualquer forma, o texto da assertiva deve ser considerado incorreto,
pois afirmou que uma empresa pblica pode criar subsidirias por ordem de
seu presidente, o que contraria todo o ordenamento jurdico vigente.
e) Se voc no encontrou a resposta desta questo no texto da
Constituio Federal, fique tranqilo, pois a assertiva refere-se organizao
administrativa do Estado de So Paulo.
Na Constituio do Estado de So Paulo, mais precisamente em seu art.
115, inc. XXIII, consta expressamente a obrigatoriedade de um Diretor
Representante e de um Conselho de Representantes, eleitos pelos servidores e
empregados pblicos, nas autarquias, sociedades de economia mista e
fundaes institudas ou mantidas pelo Poder Pblico, cabendo lei definir os
limites de sua competncia e atuao. Assertiva correta.

GABARITO: LETRA E.

07. (Analista de Finanas e Controle/CGU 2008/ESAF) Sobre as
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico - OSCIP, julgue as
assertivas a seguir:
I. a outorga da qualificao como OSCIP ato discricionrio.
II. as entidades de beneficio mtuo destinadas a proporcionar bens ou
servios a um crculo restrito de associados ou scios so passveis de
qualificao como OSCIP prevista na lei.
III. a promoo da segurana alimentar e nutricional uma das
finalidades exigidas para a qualificao como OSCIP, instituda pela lei.
IV. as organizaes sociais so passveis de qualificao como OSCIP.
V. as fundaes, sociedades civis ou associaes de direito privado
criadas por rgo pblico ou por fundaes pblicas no podero ser
qualificadas como OSCIP.
Assinale a opo correta.
a) I, II e III so verdadeiras e IV e V so falsas.
b) II e III so falsas e I, IV e V so verdadeiras.
c) I e III so verdadeiras e II, IV e V so falsas.


96
d) I, III e V so verdadeiras e II e IV so falsas.
e) I, II e IV so falsas e III e V so verdadeiras.

Comentrios
Item I A outorga da qualificao como OSCIP s pessoas jurdicas de
direito privado, sem fins lucrativos, que atenderem aos requisitos previstos na
Lei 9.790/99, ato administrativo vinculado, o que torna a assertiva incorreta.
Item II O art. 2 da Lei 9.790/99 apresenta um rol de entidades que
no podem ser qualificadas como OSCIP, e, dentre elas, esto as entidades de
benefcio mtuo destinadas a proporcionar bens ou servios a um crculo restrito
de associados ou scios. Assertiva incorreta.
Item III A promoo da segurana alimentar e nutricional, observado o
princpio da universalizao dos servios, no respectivo mbito de atuao da
entidade, realmente uma das finalidades que podem ensejar a certificao
como OSCIP, o que torna a assertiva correta.
Item IV - O art. 2 da Lei 9.790/99 apresenta um rol de entidades que
no podem ser qualificadas como OSCIP, e, dentre elas, esto as organizaes
sociais. Assertiva incorreta.
Item V A assertiva est correta, pois essa proibio consta
expressamente no art. 2 da Lei 9.790/99.

GABARITO: LETRA E.

(Administrador/AGU 2010/CESPE) A respeito da organizao
administrativa do Estado brasileiro, julgue os itens que se seguem.
08. Os contratos de gesto das agncias executivas so celebrados com
o respectivo ministrio supervisor pelo perodo mnimo de um ano,
estabelecendo os objetivos, metas e indicadores de desempenho da
entidade, bem como os recursos necessrios e os critrios e
instrumentos para avaliao do seu cumprimento.
As autarquias e fundaes pblicas so as nicas entidades da
Administrao Indireta que podem ser qualificadas como agncias executivas.
Tal possibilidade consta expressamente no texto da Lei 9.649/1998, desde que
atendidos os seguintes requisitos:
1) tenham um plano estratgico de reestruturao e de
desenvolvimento institucional em andamento;
2) tenham celebrado com o respectivo Ministrio supervisor um
Contrato de Gesto, que ter periodicidade mnima de um ano e
estabelecer os objetivos, metas e respectivos indicadores de desempenho


97
da entidade, bem como os recursos necessrios e os critrios e
instrumentos para a avaliao do seu cumprimento.
Diante dos comentrios apresentados, constata-se que o texto da assertiva
deve ser considerado correto.

09. No mbito da administrao pblica indireta, o contrato de gesto
o principal instrumento de controle dos resultados de uma organizao
social.
De incio, necessrio destacar que as organizaes sociais no integram
a Administrao Pblica brasileira, o que torna a assertiva incorreta. No mbito
da Administrao Indireta, encontramos apenas as autarquias, empresas
pblicas, sociedades de economia mista, fundaes pblicas e consrcios
pblicos de direito pblico.
A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro afirma que organizao social
a qualificao jurdica dada pessoa jurdica de Direito Privado, sem fins
lucrativos, instituda por iniciativa de particulares, e que recebe delegao do
de natureza social.
As organizaes sociais correspondem a pessoas jurdicas de direito
privado, sem fins lucrativos, que colaboram com o Estado na execuo de
atividades de carter social, sem integrar a sua estrutura.

10. A atividade de regulao exercida pelas agncias reguladoras no
Brasil realizada somente sobre os servios pblicos desestatizados,
dos quais depende a populao.
O texto da assertiva no est em conformidade com o entendimento da
doutrina majoritria, e, portanto, deve ser considerado incorreto.
Existem algumas agncias reguladoras, a exemplo da Agncia Nacional de
Vigilncia Sanitria ANVISA (criada pela Lei 9.782/1999) e Agncia Nacional de
Sade Complementar ANS (criada pela Lei 9.961/2000), que regulam servios
pblicos tambm prestados pelo Estado, a exemplo da sade.

(Agente Administrativo/AGU 2010/CESPE) Com relao organizao
administrativa e aos servios pblicos, julgue os prximos itens.
11. A autarquia uma pessoa jurdica criada somente por lei especfica
para executar funes descentralizadas tpicas do Estado.
O inc. XIX, do art. 37, da CF/1988, dispe que somente por lei
especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa
pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei
complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao.


98
Ademais, ao criar uma autarquia o Estado realmente est descentralizando
suas atividades tpicas a outra entidade tambm integrante da Administrao
Pblica, detentora de personalidade jurdica de autonomia administrativa.
Assertiva correta.

(Advogado/CEF 2010/CESPE - adaptada) A respeito das empresas
pblicas e das sociedades de economia mista e considerando a atuao
fiscalizadora do Tribunal de Contas da Unio (TCU), julgue os itens
abaixo.
12. Segundo o TCU, as empresas pblicas e as sociedades de economia
mista que exploram atividade econmica, ainda que pretendam
celebrar contratos diretamente relacionados com o exerccio da
atividade fim, esto obrigadas a se submeter ao procedimento da
licitao.
No relatrio de auditoria n. 008.210.210/2004-7, o Tribunal de Contas da
Unio decidiu que a Petrobras (sociedade de economia mista) deveria se
submeter Lei Geral de Licitaes e Contratos Administrativos (Lei 8.666/93),
em especial aos artigos 22 e 23, que tratam das modalidades de licitao e os
limites de valor de contratao de cada uma delas.
Todavia, essa imposio limitou-se s atividades-meio, isto , aquelas
que no esto relacionadas diretamente s finalidades comerciais da entidade.
Desse modo, a Petrobrs est obrigada a licitar para adquirir material de
escritrio (atividade-meio), mas no est obrigada a licitar para vender
combustvel, que sua atividade-fim.
Destaca-se que essa deciso impe-se a todas as empresas pblicas e
sociedades de economia mista, e no somente Petrobrs. Assertiva incorreta.

13. A vedao da acumulao de empregos, cargos ou funes pblicas
no se aplica s sociedades de economia mista exploradoras de
atividade econmica, em razo do regime concorrencial a que se
submetem.
O inc. XVII, do art. 37, da CF/1998, expresso ao afirmar que a proibio
de acumular estende-se a empregos e funes e abrange autarquias, fundaes,
empresas pblicas, sociedades de economia mista, suas subsidirias, e
sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder pblico.
Sendo assim, independentemente de explorarem atividades econmicas
ou prestarem servios pblicos, as empresas pblicas e sociedades de economia
mista esto submetidas s regras que vedam a acumulao de empregos, cargos
ou funes pblicas. Assertiva incorreta.


99
14. As empresas pblicas, no que se refere a direitos e obrigaes civis,
comerciais, trabalhistas e tributrios, possuem personalidade jurdica
de direito privado, no lhes sendo estendidas prerrogativas pblicas,
ainda que se trate de atuao em regime no concorrencial para
prestao de servios pblicos.
O 1, do art. 173, da CF/1988, dispe que as empresas pblicas e
sociedades de economia mista, bem como suas respectivas subsidirias que
tambm explorem atividade econmica de produo ou comercializao de
bens ou de prestao de servios esto sujeitas ao regime jurdico prprio das
empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis,
comerciais, trabalhistas e tributrios.
Todavia, em relao s empresas estatais prestadoras de servios
pblicos em regime de monoplio, a exemplo dos Correios, o entendimento
um pouco diferente. Defende a doutrina majoritria que tais entidades podem
gozar de prerrogativas pblicas, a exemplo da imunidade tributria recproca,
j que executam atividades exclusivas do Estado.
Esse entendimento encontra amparo em deciso proferida pelo Supremo
Tribunal Federal, no julgamento do recurso extraordinrio n 407.099/RS,
atravs do qual se considerou inconstitucional a cobrana de IPVA (imposto
estadual) dos veculos integrantes do patrimnio da Empresa Brasileira de
Correios e Telgrafos.
No julgamento ficou assentado que a Empresa Brasileira de Correios e
Telgrafos executa dois servios de manuteno obrigatria para a Unio:
servios postais e correio areo nacional, conforme impe o inc. X, do art. 21, da
CF/1988. Desse modo, nos mesmos moldes que a Unio, tambm pode gozar de
privilgios fiscais. Assertiva incorreta.

15. (Analista Administrativo/ANA 2009/ESAF) Sobre as Agncias
Reguladoras, correto afirmar que integram a:
a) Administrao Direta e so obrigadas a adotar a forma de autarquia.
b) Administrao Direta e so obrigadas a adotar a forma de autarquia
em regime especial.
c) Administrao Indireta e so obrigadas a adotar a forma de
autarquia.
d) Administrao Indireta e so obrigadas a adotar a forma de
autarquia em regime especial.
e) Administrao Indireta e, embora esse tenha sido o lugar-comum at
hoje, no so obrigadas a adotar a forma de autarquia, muito menos em
regime especial.


100
Comentrios
A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro afirma que agncia reguladora,
em sentido amplo, seria, no direito brasileiro, qualquer rgo da
Administrao Direta ou entidade da Administrao Indireta com funo de
regular a matria especfica que lhe est afeta. Se for entidade da Administrao
indireta, ela est sujeita ao princpio da especialidade, significando que cada
qual exerce e especializada na matria que lhe foi atribuda por lei.
Analisando-se a afirmao da citada professora, conclui-se que no existe
a obrigatoriedade de que as agncias reguladoras sejam constitudas sob a forma
de autarquias em regime especial, podendo tambm assumir a forma de rgo
pblico. Todavia, como no Direito brasileiro, at o presente momento, todas as
agncias reguladoras foram institudas sob a forma de autarquias em regime
especial, integram a Administrao Pblica indireta e gozam de todas as
prerrogativas que so asseguradas aos entes polticos (Unio, Estados,
Municpios e Distrito Federal).
GABARITO: LETRA E.

16. (Analista Administrativo/ANA 2009/ESAF) "No setor de atividades
exclusivas de Estado, devero ser introduzidas as Agncias como novo
modelo institucional, na forma de Agncias Executivas e Agncias
Reguladoras, que revitalizaro as autarquias e fundaes, resgatando a
sua autonomia administrativa e assimilando novos instrumentos e
mecanismos de gesto voltados para a assimilao em profundidade da
administrao gerencial, por meio da introduo da avaliao de
desempenho, do controle por resultados, da focalizao da satisfao
do usurio e do controle de custos."
(In: BRASIL. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do
Estado. Os avanos da reforma na administrao pblica:
1995-1998. Braslia: MARE, 1998. 127 p. - Cadernos MARE da
reforma do estado; Caderno 15, p. 18.19 ).
Quanto s caractersticas das agncias reguladoras federais no
ordenamento jurdico brasileiro, assinale a opo correta.
a) Como integrantes da administrao pblica federal direta, as
agncias reguladoras surgiram no Brasil com a finalidade primeira de
regular e controlar os servios pblicos que passaram a ser prestados
pela iniciativa privada na dcada de 1990.
b) Sem uma legislao que discipline as caractersticas gerais das
agncias reguladoras brasileiras, as leis especiais que instituram cada
uma delas acabaram por conferi-las as mais diversas naturezas:
empresas pblicas, sociedades de economia mista, autarquias e
fundaes.
c) Entre as garantias asseguradas a fim de conceder s agncias
reguladoras maior autonomia e independncia, esto, em regra, a
formao de quadro prprio de servidores, receitas prprias e


101
dirigentes escolhidos pelo chefe do Poder Executivo, aprovados pelo
Senado Federal e com mandato fixo.
d) A independncia decisria conferida s agncias reguladoras no
Brasil trouxe o conceito de jurisdio administrativa ao ordenamento
jurdico brasileiro, de maneira que, em seu mbito de atuao, essas
instituies possuem competncia para dirimir conflitos de interesses
que envolvam a administrao pblica, com fora de coisa julgada.
e) Enquanto entidades da administrao pblica federal indireta, as
relaes de trabalho das agncias reguladoras so regidas pela
Consolidao das Leis de Trabalho - CLT, em regime de emprego
pblico.
Comentrios
a) Apesar de no existir uma disciplina legal determinando a natureza
jurdica das agncias reguladoras, constata-se que no Direito brasileiro todas
elas esto sendo criadas sob a forma de autarquias de regime especial, pelo
menos no mbito federal. Sendo assim, integraro a Administrao Pblica
indireta e sero regidas pelo direito pblico, usufruindo de todos as
prerrogativas outorgadas pelo regime jurdico-administrativo.
Perceba que o texto da assertiva afirmou que as agncias reguladoras
integram a Administrao Pblica federal direta, portanto, deve ser considerado
incorreto.
b) A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro afirma que embora no haja
disciplina legal nica, a instituio dessas agncias vem obedecendo mais ou
menos ao mesmo padro, o que no impede que outros modelos sejam
idealizados posteriormente.
importante destacar, mais uma vez, que todas as agncias reguladoras
federais foram institudas sob a forma de autarquias de regime especial,
apesar de no existir essa obrigatoriedade. Assertiva incorreta.
c) Para controlar eficientemente a prestao dos servios pblicos e o
exerccio de atividades econmicas que foram delegados para a iniciativa
privada, as agncias reguladoras precisam possuir garantias que lhes assegurem
uma maior autonomia e independncia no exerccio de suas atividades.
Tais garantias, em regra, esto previstas diretamente nas respectivas leis
instituidoras e tem por objetivo evitar que essas entidades sofram ingerncias
polticas externas daqueles que esto insatisfeitos com as conseqncias
polticas das decises tcnicas implementadas administrativamente. Dentre
essas garantias realmente possvel citar a formao de quadro prprio de
servidores; receitas prprias; dirigentes escolhidos pelo chefe do Poder
Executivo, aprovados pelo Senado Federal e com mandato fixo; o carter final
das suas decises, que no so passveis de apreciao por outros rgos ou
entidades da Administrao Pblica etc. Assertiva correta.
d) No Direito Administrativo brasileiro, adotou-se o sistema de jurisdio
nica, tambm chamado de sistema administrativo ingls. Isso significa que


102
somente ao Poder Judicirio assegurada a prerrogativa de decidir conflitos de
interesses com fora de coisa julgada, isto , sem a possibilidade de
propositura de recursos, mesmo sobre temas relacionados diretamente com o
interesse da Administrao.
importante esclarecer que as agncias reguladoras realmente possuem a
prerrogativa de decidir, em ltima instncia administrativa, os conflitos de
interesses afetos a sua rea de atuao. Entretanto, todas as decises
administrativas podero ter a sua legalidade analisada posteriormente pelo
Poder Judicirio, caso necessrio. Assertiva incorreta.
e) A Lei 9.986, publicada em 18 de julho de 2000, determinava que os
integrantes dos quadros das agncias reguladoras fossem regidos pela
Consolidao das Leis do Trabalho - CLT. Todavia, no julgamento da ADI n
2.310/DF, em 19/12/2000, o Supremo Tribunal Federal decidiu suspender a
obrigatoriedade de adoo do regime celetista sob o fundamento de que os
servidores das agncias reguladoras deveriam ser providos em cargos pblicos
de provimento efetivo, j que exerciam funes de fiscalizao, que so
consideradas tpicas de Estado. Assertiva incorreta.

GABARITO: LETRA C.

(Analista de Saneamento Direito/EMBASA 2010/CESPE) Quanto aos
princpios e normas da administrao pblica, julgue o item abaixo.
17. A proibio inserta na CF de acumular cargos pblicos remunerados
no abrange as funes ou cargos das empresas pblicas e sociedades
de economia mista.
O inc. XVII, do art. 37, da CF/1988, expresso ao afirmar que a proibio
de acumular estende-se a empregos e funes e abrange autarquias,
fundaes, empresas pblicas, sociedades de economia mista, suas subsidirias,
e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder pblico. Assertiva
incorreta.

(Analista de Saneamento Direito/EMBASA 2010/CESPE) Com relao
responsabilidade civil do Estado, s formas de utilizao dos bens
pblicos e administrao indireta, julgue o item a seguir.
18. As autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico de capacidade
exclusivamente administrativa.
Nas palavras do professor Hely Lopes Meirelles, autarquias so pessoas
jurdicas de direito pblico, de natureza meramente administrativa, criadas por
lei especfica, para a realizao de atividades, obras ou servios descentralizados
da entidade estatal que as criou. Funcionam e operam na forma estabelecida na
lei instituidora e nos termos de seu regulamento.


103
Segundo o professor, as autarquias podem desempenhar atividades
educacionais, previdencirias e quaisquer outras outorgadas pela entidade
estatal-matriz, mas sem subordinao hierrquica, sujeitas apenas ao controle
finalstico de sua administrao e da conduta de seus dirigentes. Assertiva
correta.

(Analista em C&T Junior Direito/INCA 2010/CESPE) No que concerne
organizao administrativa federal, julgue os itens a seguir.
19. As agncias reguladoras esto sujeitas ao controle financeiro,
contbil e oramentrio exercido pelo Poder Legislativo, com auxlio do
Tribunal de Contas da Unio.
O art. 70 da CF/1988 dispe que a fiscalizao contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da
administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida
pelo Congresso Nacional, com auxlio do Tribunal de Contas da Unio.
Como as agncias reguladoras possuem natureza jurdica de autarquias
em regime especial (Administrao Indireta), certamente esto sujeitas ao
controle exercido pelo Tribunal de Contas da Unio, o que torna a assertiva
correta.

20. A criao e a extino autorizadas por lei e sujeitas ao controle
estatal e a participao do capital privado na composio do capital
social so caractersticas comuns das empresas pblicas e das
sociedades de economia mista.
Dentre todas as caractersticas apresentadas, somente a participao do
capital privado na composio do capital social no pode ser considerada
comum entre as empresas pblicas e sociedades de economia mista.
As empresas pblicas so constitudas por capital exclusivamente
estatal (pblico). O capital deve pertencer integralmente a entidades da
Administrao Direta (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal) ou
Indireta (outras empresas pblicas, autarquias, fundaes pblicas e
sociedades de economia mista), sendo vedada a participao de particulares na
integralizao do capital. Por outro lado, as sociedades de economia mista
podem ser institudas mediante a integralizao de capital proveniente do Poder
Pblico e de particulares. o denominado capital misto. Assertiva incorreta.

21. (Analista Administrativo/ANA 2009/ESAF) Dado o seu carter
regulador, correto afirmar que os seguintes aspectos inerentes
atividade da Agncia Nacional de guas estaro sujeitos atuao do
Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, exceto:
a) o contedo das decises regulatrias emitidas.


104
b) os atos referentes a pessoal e sua remunerao.
c) os dispndios, licitaes e contrataes produzidos.
d) os processos em que houver dispensa ou inexigibilidade de licitao.
e) os sistemas administrativos e operacionais de controle interno
administrativo utilizados na gesto oramentria, financeira,
patrimonial, operacional e de pessoal.

Comentrios
O professor Lucas Rocha Furtado afirma que se o controle sobre
determinado ato feito pela mesma unidade administrativa ou pelo mesmo
poder que praticou o ato, ter-se- o controle interno. O controle externo, por
sua vez, feito por poder ou unidade administrativa (rgo ou entidade)
distintos daquele de onde o ato ou atividade foram emanados. Se o Poder
Legislativo ou o Poder Judicirio so chamados a atuar em relao a determinada
atividade ou a certo ato praticado no mbito do Poder Executivo, ter-se-
hiptese de controle externo.
Analisando-se as alternativas apresentadas, constata-se que somente na
letra a foi relacionada uma atividade finalstica da Agncia Nacional de
guas, que tem por objeto a regulao dos recursos hdricos nacionais. Todas as
demais alternativas apresentam atividades-meio, que, portanto, esto
submetidas ao sistema de controle interno do Poder Executivo.

GABARITO: LETRA A.

22. (Analista Administrativo/ANA 2009/ESAF) Quanto s
caractersticas da administrao pblica federal brasileira e sua forma
de organizao, analise os itens a seguir e marque com V se a assertiva
for verdadeira e com F se for falsa. Ao final, assinale a opo
correspondente.
( ) Os rgos so compartimentos internos da pessoa pblica que
compem sua criao bem como sua extino so disciplinas
reservadas lei.
( ) A realizao das atividades administrativas do Estado, de forma
desconcentrada, caracteriza a criao de pessoas jurdicas distintas,
componentes da administrao pblica indireta.
( ) As entidades da administrao pblica indireta do Poder Executivo,
apesar de no submetidas hierarquicamente ao Ministrio a que se
vinculam, sujeitam-se sua superviso ministerial.
( ) O Poder Judicirio e o Poder Legislativo constituem pessoas jurdicas
distintas do Poder Executivo e, por isso, integram a administrao
pblica indireta.


105
a) V, F, V, F
b) V, F, F, V
c) F, V, V, F
d) F, V, F, V
e) V, V, F, V
Comentrios
1 Item O professor Hely Lopes Meirelles conceitua rgos pblicos
como centros de competncia institudos para o desempenho de funes
estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a
que pertencem.
Ao responder s questes de prova, lembre-se sempre de que os rgos
pblicos no possuem personalidade jurdica, portanto, so compartimentos
internos da pessoa pblica, organizados administrativamente em estruturas
hierrquicas. Ademais, somente podem ser criados ou extintos atravs de lei,
conforme possvel constatar no art. 84, VI, a, da CF/1988. Assertiva correta.
2 Item A descentralizao administrativa nada mais do que a
transferncia de competncias de uma para outra pessoa, fsica ou jurdica.
Neste caso, sempre teremos a figura de duas pessoas distintas: uma que
transfere determinada atribuio ou competncia e a outra que a recebe.
Desse modo, sempre que a questo estiver se referindo criao de uma
nova entidade para a realizao de atividades administrativas, seja ela
integrante da Administrao Pblica indireta ou da iniciativa privada, estaremos
diante da descentralizao e no da desconcentrao. Assertiva incorreta.
3 Item As entidades integrantes da Administrao Indireta (autarquias,
fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista) no
esto submetidas ao controle hierrquico dos entes polticos da Administrao
Direta (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal), mas somente a um
controle finalstico (tambm chamado de superviso ministerial) que tem
por objetivo garantir o respeito s finalidades definidas nas respectivas leis
instituidoras. Assertiva correta.
4 Item Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio so rgos
pblicos independentes, previstos expressamente no texto constitucional e
sem subordinao hierrquica a qualquer outro. Integram a estrutura jurdica do
ente poltico responsvel pela respectiva criao, isto , Unio, Estado, Municpio
ou Distrito Federal, conforme o caso.
O texto da assertiva est incorreto, pois, alm de afirmar erroneamente
que tais poderes constituem pessoas jurdicas distintas, ainda afirmou que
integram a Administrao Pblica Indireta, quando, na realidade, fazem parte da
Administrao Pblica Direta.

GABARITO: LETRA A.


106
(Assistente em C&T/INCA 2010/CESPE) Acerca das normas
constitucionais sobre administrao pblica, julgue os itens
subsequentes.
23. Considere que o estado de Gois, na vigncia da atual CF e
respeitando as normas constitucionais aplicveis, tenha criado uma
autarquia estadual responsvel por fomentar e regulamentar a
comercializao de produtos agrcolas. A respeito dessa situao
hipottica, correto concluir que a referida autarquia foi criada por
meio de uma lei estadual.
O inc. XIX, do art. 37, da CF/1988, afirma que somente por lei especfica
poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de
sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste
ltimo caso, definir as reas de sua atuao.
Se a autarquia foi criada pelo estado de Gois, a lei especfica a que se
refere o texto constitucional tem que ser estadual. Se a autarquia tivesse sido
criada pelo municpio de Montes Claros/MG, por exemplo, a lei criada teria que
ser municipal, e assim por diante. Assertiva correta.

(Analista Executivo/INMETRO 2010/CESPE - adaptada) Assinale a
opo correta a respeito das reformas para a modernizao da
administrao pblica brasileira.
24. O Decreto-lei n. 200/1967 caracterizou-se como uma tentativa do
governo federal de conferir maior efetividade ao governamental por
meio de intensa centralizao do aparelho estatal.
Ao contrrio do que consta no texto da assertiva, deve ficar claro que o
Decreto-Lei n 200/1967 teve por objetivo promover uma verdadeira reforma
administrativa no mbito da Administrao Pblica Federal. Em seu art. 10, por
exemplo, faz uma referncia expressa necessidade de descentralizao de
suas atividades, vejamos:
Art. 10. A execuo das atividades da Administrao Federal dever ser
amplamente descentralizada.
1 A descentralizao ser posta em prtica em trs planos principais:
a) dentro dos quadros da Administrao Federal, distinguindo-se
claramente o nvel de direo do de execuo;
b) da Administrao Federal para a das unidades federadas, quando
estejam devidamente aparelhadas e mediante convnio;
c) da Administrao Federal para a rbita privada, mediante contratos ou
concesses.
Desse modo, no restam dvidas de que o texto da assertiva deve ser
considerado incorreto.


107
25. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado no
compreendeu entre seus princpios a necessidade de nfase na
qualidade, na produtividade e na satisfao do cidado.
O texto da assertiva no est em conformidade com os princpios e
objetivos definidos no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado,
elaborado no ano de 1995, portanto, deve ser considerado incorreto.
A necessidade de nfase na qualidade, na produtividade e na satisfao do
cidado so pontos fortemente destacados no referido Plano Diretor, tanto
verdade que se definiu a urgente necessidade de atuao da Administrao nas
seguintes reas:
simplificao de obrigaes de natureza burocrtica institudas pelo
aparelho do Estado, com que se defronta o cidado do nascimento sua
morte;
implementao de sistema de recebimento de reclamaes e sugestes do
cidado sobre a qualidade e a eficcia dos servios pblicos que
demandam uma resposta pr-ativa da Administrao Pblica a respeito;
implementao de sistema de informao ao cidado a respeito do
funcionamento e acesso aos servios pblicos, e quaisquer outros
esclarecimentos porventura solicitados;
na definio da qualidade do servio, que dever constar dos indicadores
de desempenho, um elemento fundamental ser o tempo de espera do
cidado para ser atendido; as filas so a praga do atendimento pblico ao
cidado.

26. Por meio das mudanas desencadeadas pela reforma administrativa
do final da dcada de sessenta do sculo passado, pode-se perceber o
claro enfraquecimento do Estado desenvolvimentista e do Estado
empresrio-produtor.
A professora ngela Santana afirma que o Decreto-Lei 200, publicado em
1967, quase trs anos aps a instalao do regime militar, buscou dar maior
efetividade ao governamental, com a introduo de valores gerenciais, como
autonomia de gesto, e promoveu de forma acirrada a descentralizao
administrativa do aparelho do Estado, com a expanso da administrao
indireta, sobretudo com a criao de empresas, implementando, assim, a
administrao para o desenvolvimento e conservando forte centralizao
poltica na Unio. Nesse momento tem-se o incio da expanso e consolidao
do Estado Desenvolvimentista, do Estado empresrio-produtor no Brasil. Esse
movimento no aparelho do Estado resulta no enfraquecimento da administrao
direta, deteriorando sua capacidade de formulao de polticas. Assertiva
incorreta.


108
27. A reforma da administrao pblica empreendida na dcada de
trinta do sculo passado representou, em todos os seus aspectos, o
fortalecimento da lgica patrimonialista de Estado.
A criao do Departamento de Administrao do Setor Pblico DASP, que
ocorreu em 1938, favoreceu a implementao de uma administrao
burocrtica, que tinha por objetivo superar a administrao patrimonialista,
fundada no nepotismo, corrupo e clientelismo. Assertiva incorreta.

28. As medidas adotadas entre os anos de 1995 e 1998 introduziram
uma cultura gerencial na administrao pblica brasileira e
contriburam para o fortalecimento de valores democrticos, tais como
a transparncia, a participao e o controle social.
A administrao gerencial est pautada na busca constante da
eficincia e qualidade na prestao de servios pblicos, bem como na
reduo de custos administrativos, privilegiando-se os fins em detrimento da
forma, assim como a transparncia, a participao e o controle social, o que
torna correta a assertiva.
Entre as principais conseqncias da introduo da administrao
gerencial no mbito da Administrao Pblica brasileira, podemos citar a
utilizao do contrato de gesto para a ampliao da autonomia de entidades
administrativas, a introduo do princpio da eficincia no caput do artigo 37 da
CF/88, a atuao administrativa pautada na busca de resultados, o incentivo
criatividade e inovao, entre outros.

29. (Analista de Finanas e Controle/STN 2008/ESAF) O Banco do Brasil
e a Caixa Econmica Federal so, respectivamente, sociedade de
economia mista e empresa pblica, cujos capitais votantes majoritrios
pertencem Unio. Quanto a estas espcies de instituies, analise os
itens a seguir e marque com V se a assertiva for verdadeira e com F se
for falsa. Ao final, assinale a opo correspondente.
( ) A constituio de sociedades de economia mista e de empresas
pblicas decorre de um processo de descentralizao do Estado que
passa a exercer certas atividades por intermdio de outras entidades.
( ) Apesar de serem constitudas como pessoas jurdicas de direito
privado, as sociedades de economia mista e as empresas pblicas esto
submetidas hierarquicamente pessoa poltica da federao que as
tenha criado.
( ) Somente por lei especfica podem ser criadas sociedades de
economia mista e empresas pblicas, bem como necessria autorizao
legislativa, em cada caso, para a criao de suas subsidirias.
( ) As empresas pblicas e as sociedades de economia mista
exploradoras de atividade econmica sujeitam-se ao regime prprio


109
das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis,
( ) Quanto ao regime de compras, as empresas pblicas e as sociedades
de economia mista sujeitam-se aos princpios da administrao pblica
e devem observar procedimento licitatrio.
a) V, V, F, V, F
b) V, F, F, V, V
c) F, F, V, F, V
d) F, V, V, F, F
e) V, F, F, V, F
Comentrios
1 Item As empresas pblicas e sociedades de economia mista possuem
personalidade jurdica prpria, distinta do ente poltico responsvel pela
criao. Dessa forma, se passam a exercer certas atividades administrativas
delegadas pelo Estado, ocorrer o fenmeno da descentralizao. Assertiva
correta.
2 Item No correto afirmar que as empresas pblicas e sociedades de
economia mista esto submetidas hierarquicamente pessoa poltica da
federao que as tenha criado. Isso porque no existe hierarquia entre as
entidades da Administrao Direta e Indireta.
O Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal, por exemplo, no esto
subordinados ao Ministrio da Fazenda (Unio), mas apenas submetidos a uma
superviso ministerial, que tem por objetivo garantir que tais instituies
financeiras cumpram as suas finalidades legais.
3 Item O art. 37, XIX, da CF/1988 expresso ao afirmar que somente
por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de
empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei
complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao.
Sendo assim, est claro que as empresas pblicas e sociedades de
economia mista no so criadas por lei, apenas tem a criao autorizada
legalmente. Assertiva incorreta.
4 Item Esse o teor do art. 173, 1, II, da CF/1988, portanto, deve
ser considerada correta a assertiva.
5 Item O art. 173, 1, da CF/1988, dispe que a lei dever criar um
estatuto licitatrio prprio para as empresas estatais exploradoras de atividade
econmica. Todavia, enquanto o referido estatuto no for criado, aplicam-se a
essas entidades as regras da lei geral de licitaes (Lei 8.666/93), da mesma
forma que tambm so obrigadas a respeitar os princpios insculpidos no caput,
do art. 37, da CF/1988. Assertiva correta.
GABARITO: LETRA B.


110
30. (Tcnico Superior/IPAJM 2010/CESPE) Por um lado, a
administrao pblica atua no s por meio de seus rgos, de seus
agentes, de suas entidades, mas tambm por intermdio de terceiros.
Por outro lado, utiliza-se desse aparato para desempenhar a funo
administrativa que consiste na prpria atividade administrativa estatal.
Nesse vis, a doutrina faz distino entre os sentidos objetivo e
subjetivo da expresso administrao pblica.
J os dos Santos Carvalho Filho. Manual de direito
administrativo. 16. ed. Rio de J aneiro, 2006 ( com
adaptaes) .
A partir do texto acima, correto afirmar que a expresso
administrao pblica
A) refere-se, no sentido subjetivo, formal ou orgnico, s atividades
prprias do Poder Executivo.
B) significa, no sentido objetivo, material ou funcional, o conjunto de
agentes, rgos e pessoas jurdicas integrantes da estrutura
organizacional do Estado.
C) significa, no sentido subjetivo, formal ou orgnico, o conjunto de
rgos, de agentes e de entidades (pessoas jurdicas) que
desempenham a funo administrativa, que funo
predominantemente exercida pelos rgos do Poder Executivo.
D) compreende, em sentido estrito, subjetivamente considerada, os
rgos governamentais, aos quais incumbe traar no s os planos de
ao, mas tambm os rgos administrativos, que se traduzem na
administrao pblica em sentido amplo.
E) aplica-se s autarquias, s sociedades de economia mista, s
empresas pblicas e s fundaes pblicas, que so as pessoas
jurdicas encarregadas da funo administrativa.

Comentrios
A expresso administrao pblica no possui sentido nico, podendo
ser estudada sob vrias perspectivas distintas:
Em sentido subjetivo, formal ou orgnico, a Administrao Pblica pode
ser conceituada como o conjunto de rgos, entidades e agentes pblicos
destinados consecuo das diretrizes e objetivos estabelecidos pelo Governo.
Sob essa perspectiva, ser estudada a organizao da Administrao, ou
seja, a sua composio e estruturao. Em sentido subjetivo, a expresso
Administrao Pblica engloba todas as entidades integrantes da Administrao
Direta e Indireta, em todos os nveis federativos. Inclui tambm os poderes
Legislativo e Judicirio, pois estes tambm exercem atividades administrativas,
atipicamente.


111
Por outro lado, em sentido objetivo, material ou funcional a expresso
consiste na prpria funo administrativa em si, exercida pelos rgos,
entidades e agentes que integram a Administrao Pblica em sentido subjetivo.
Sob essa perspectiva, ser estudada a atividade administrativa. O que
nos interessa saber quais so as funes administrativas executadas pelo
Estado, ou seja, o que fazem os rgos, entidades e agentes que integram a
Administrao. Basicamente, eles exercem as atividades finalsticas de
fomento, servio pblico, polcia administrativa e interveno
administrativa.

GABARITO: LETRA C.

(Promotor de Justia Substituto / MPE ES 2010 / CESPE adaptada)
Tendo em vista os conceitos acerca da administrao pblica direta e
indireta, das agncias reguladoras, das fundaes de direito pblico e
privado e das organizaes sociais, julgue os itens seguintes.
31. As pessoas qualificadas como organizaes sociais, s quais
incumbe a execuo de servios pblicos em regime de parceria com o
poder pblico, formalizado por contratos de gesto, devem ter
personalidade jurdica de direito privado e no podem ter fins
lucrativos.
A Lei 9.637/1998, que dispe sobre a qualificao de entidades como
organizaes sociais, afirma, em seu art. 1, que o Poder Executivo poder
qualificar como organizaes sociais pessoas jurdicas de direito privado, sem
fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, pesquisa
cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio
ambiente, cultura e sade, desde que atendidos os requisitos previstos em
seu texto. Assertiva correta.

32. Como compartimentos internos da pessoa pblica, os rgos
pblicos, diferentemente das entidades, so criados e extintos somente
pela vontade da administrao, sem a necessidade de lei em sentido
formal.
O texto constitucional expresso ao exigir a necessidade de lei em sentido
formal para a criao e extino de rgos pblicos, o que torna a assertiva
incorreta.
Em seu art. 61, 1, II, e, por exemplo, est prevista a iniciativa
privativa do Presidente da Repblica para apresentar projetos de leis que
disponham sobre a criao e extino de Ministrios e rgos da administrao
pblica, observado o disposto no art. 84, VI.


112
33. As autarquias destinam-se a executar servios pblicos de natureza
social e administrativa e atividades de cunho econmico ou mercantil.
O professor Jos dos Santos Carvalho Filho afirma que o legislador teve o
escopo de atribuir s autarquias a execuo de servios pblicos de natureza
social e de atividades administrativas, com a excluso dos servios e
atividades de cunho econmico e mercantil, estes adequados a outras pessoas
administrativas, como as sociedades de economia mista e as empresas pblicas.
Um servio de assistncia a regies inspitas do pas ou um servio mdico
podem ser normalmente prestados por autarquias, mas o mesmo no se passa,
por exemplo, com a prestao de servios bancrios ou de fabricao de
produtos industriais, atividades prprias de pessoas administrativas privadas.
Analisando-se os comentrios do professor, constata-se que o texto da
assertiva est incorreto, j que as autarquias no so constitudas com o
objetivo de executar atividades de cunho econmico ou mercantil.

34. As agncias reguladoras, como autarquias de regime especial,
dispem de uma disciplina legal nica, expressa em lei federal aplicvel
a todas as esferas de governo.
No existe uma lei geral nica responsvel por disciplinar sobre a
criao, organizao e funcionamento das agncias reguladoras em todas as
esferas de governo, o que torna incorreta a assertiva.
Desse modo, os Estados, Municpios e o Distrito Federal podem estabelecer
as prprias regras de funcionamento dessas entidades, atentando-se apenas
para os vrios dispositivos legais que, direta ou indiretamente, referem-se ao
tema.

35. As fundaes de direito pblico e as de direito privado detm alguns
privilgios que so prprios das autarquias, como o processo especial
de execuo, a impenhorabilidade dos seus bens, o juzo privativo,
prazos dilatados em juzo e duplo grau de jurisdio.
No julgamento do recurso extraordinrio n 101.126-2/RJ, de relatoria do
Ministro Moreira Alves, o Supremo Tribunal Federal fixou o entendimento de que
as fundaes pblicas podem ser regidas pelo direito pblico ou pelo direito
privado.
As fundaes pblicas de direito pblico so criadas por lei especfica e,
segundo o entendimento do Supremo Tribunal Federal, seriam uma espcie de
autarquia, gozando de todas as prerrogativas atribudas a essa entidade
administrativa. Quando regidas pelo direito pblico, as fundaes pblicas so
usualmente denominadas de autarquia fundacional ou fundao autrquica.
Por outro lado, as fundaes pblicas de direito privado tm a criao
autorizada por lei e, portanto, no podem ser consideradas espcies de
autarquias. As fundaes pblicas de direito privado so criadas nos moldes do


113
art. 37, XIX, da CF/1988, por decreto do Chefe do Poder Executivo aps
autorizao concedida por lei especfica, que dever ser registrada nos rgos
competentes para que se tenha incio a personalidade jurdica.
Desse modo, deve ser considerado incorreto o texto da assertiva, pois
somente as fundaes pblicas de direito pblico podem gozar das
prerrogativas enumeradas no texto da assertiva e que so asseguradas s
autarquias.

36. (Processo Seletivo Simplificado/Unio 2008/ESAF) Quanto ao
regime jurdico-administrativo brasileiro, pode-se afirmar
corretamente:
a) o regime prprio da Administrao Pblica no Brasil aplica-se to
somente atuao do Poder Executivo e de sua administrao indireta
nas esferas federal, estadual, municipal e do Distrito Federal.
b) a fim de promover maior especializao na atividade administrativa,
o Estado pode criar pessoas jurdicas de direito pblico a quem
transfere o exerccio de atividades que lhes so pertinentes, fenmeno
esse denominado desconcentrao.
c) a administrao pblica indireta decorre de um processo de
descentralizao administrativa e est representada atualmente, entre
outros, nas autarquias, fundaes pblicas, sociedades de economia
mista e organizaes sociais.
d) os rgos pblicos constituem parties internas da pessoa jurdica
que integram e, se investidos de poder jurdico, ainda que s aparente,
possuem o poder de manifestao da vontade do prprio Estado, assim
o defende a teoria do rgo.
e) as entidades da administrao pblica indireta podero criar
subsidirias mediante autorizao legislativa, em cada caso, sendo-lhes
vedada, contudo, a participao em empresas privadas.

Comentrios
a) Em regra, a Administrao Pblica brasileira est submetida ao regime
jurdico-administrativo (de direito pblico) no exerccio de suas atividades
administrativas.
A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro afirma que tal regime abrange
o conjunto de traos, de conotaes, que tipificam o Direito Administrativo,
colocando a Administrao Pblica numa situao privilegiada, vertical, na
relao jurdico-administrativa. Basicamente, pode-se dizer que o regime
administrativo resume-se a duas palavras apenas: prerrogativas e sujeies.


114
Ao responder s questes da ESAF, lembre-se sempre de que o regime
jurdico-administrativo alcana todos os rgos e entidades da Administrao,
em todos os poderes, que estejam atuando no exerccio da funo
administrativa, alguns com mais, outros com menos nfase. Assertiva incorreta.
b) A desconcentrao administrativa est diretamente relacionada
criao de rgos pblicos, que so centros de competncia desprovidos de
personalidade jurdica. Se o Estado transferiu a outra pessoa jurdica de direito
pblico o exerccio de atividades que lhes so pertinentes, ocorreu o fenmeno
da descentralizao e no desconcentrao. Assertiva incorreta.
c) A Administrao Pblica Indireta realmente conseqncia de um
processo de descentralizao administrativa. Entretanto, compem-se apenas
das autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista, fundaes
pblicas e consrcios pblicos de direito pblico.
As organizaes sociais (pessoas jurdicas de direito privado sem fins
lucrativos) so consideradas entidades paraestatais, pois, apesar de no
integrarem os quadros da Administrao, colaboram com esta no exerccio de
atividades de interesse social. Assertiva incorreta.
d) A Teoria do rgo, criada pelo jurista alemo Otto Gierke, afirma que o
Estado, por se tratar de um ente fictcio, atua atravs de seus rgos, centros de
competncias administrativas ocupados por agentes pblicos, que so
responsveis por manifestar a vontade estatal. Assertiva correta.
e) Alm da possibilidade de criao de subsidirias, as entidades da
Administrao Pblica Indireta tambm podero participar do capital de
empresas privadas, nos termos do art. 37, XIX, da CF/1988. Assertiva incorreta.
GABARITO: LETRA D.

37. (Analista de Tecnologia/SEFAZ-CE 2007/ESAF) Assinale a opo
que contenha a correlao correta. (1) Personalidade jurdica de direito
privado (2) Personalidade jurdica de direito pblico
( ) Autarquias
( ) Unio
( ) Empresas pblicas
( ) Sociedades de economia mista
( ) Organizaes sociais
a) 1/1/2/2/2
b) 2/1/2/1/2
c) 2/2/1/1/1
d) 1/2/1/2/1
e) 1/1/1/2/2


115
Comentrios
Dentre as entidades relacionadas na questo, somente a Unio e as
autarquias possuem personalidade jurdica de direito pblico. Todas as demais
possuem personalidade jurdica de direito privado.
importante destacar que as organizaes sociais no integram a
Administrao Pblica brasileira, apenas colaboram com o Estado na execuo
de atividades de interesse social.
A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro afirma que a organizao social
a qualificao jurdica dada a pessoa jurdica de direito privado, sem fins
lucrativos, instituda por iniciativa de particulares, e que recebe delegao do
de natureza social. Nenhuma entidade nasce com o nome de organizao social;
a entidade criada como associao ou fundao e, habilitando-se perante o
poder pblico, recebe a qualificao; trata-se de ttulo jurdico outorgado e
cancelado pelo poder pblico.
GABARITO: LETRA C.

(Analista Administrativo/MPU 2010/CESPE) Acerca das agncias
executivas e reguladoras, julgue os seguintes itens.
38. Os diretores de agncia reguladora so indicados e exonerados ad
nutum pelo chefe do ministrio a que a agncia se vincula.
Os diretores de agncia reguladora sero escolhidos entre brasileiros, de
reputao ilibada, formao universitria e elevado conceito no campo de
especialidade dos cargos para os quais sero nomeados, devendo ser indicados
pelo Presidente da Repblica e por ele nomeados, aps aprovao pelo
Senado Federal, nos termos da alnea f, inciso III, art. 52, da Constituio
Federal.
Aps terem sido indicados e nomeados pelo Presidente da Repblica,
com referendo do Senado Federal, os dirigentes das agncias reguladoras
exercero mandato a prazo certo, cuja durao ser definida na lei de criao
de cada agncia.
Depois de nomeados, os dirigentes somente perdero o mandato em caso
de renncia, de condenao judicial transitada em julgado ou de
processo administrativo disciplinar, desde que a lei de criao da agncia
no tenha estabelecido outras hipteses de perda do mandato.
Sendo assim, constata-se que o texto da assertiva est incorreto, pois no
existe a possibilidade de exonerao ad nutum dos dirigentes de agncias
reguladoras.

39. Para se transformar em agncia executiva, uma fundao deve ter,
em andamento, planos estratgicos de reestruturao e de
desenvolvimento institucional.


116
O art. 51 da Lei 9.649/1998 dispe que o Poder Executivo poder
qualificar como Agncia Executiva a autarquia ou fundao que tenha cumprido
os seguintes requisitos: ter um plano estratgico de reestruturao e de
desenvolvimento institucional em andamento, e, ainda, ter celebrado Contrato
de Gesto com o respectivo Ministrio supervisor.
Apesar de o texto da assertiva, aparentemente, parecer verdadeiro,
necessrio destacar que a banca examinadora o considerou incorreto. A nica
explicao para que a assertiva seja considerada incorreta est na afirmao de
que a fundao se transforma em agncia executiva, quando, na verdade,
apenas recebe uma qualificao. mole?!

40. agncia executiva vedada a celebrao de contrato de gesto
com rgo da administrao direta.
Diferentemente do que consta no texto da assertiva, a celebrao de
contrato de gesto com o administrao direta condio para que a fundao
pblica receba a qualificao de agncia executiva, o que torna a assertiva
incorreta.

41. A desqualificao de fundao como agncia executiva realizada
mediante decreto, por iniciativa do ministrio supervisor.
O Decreto n 2.487/1998, que dispe sobre a qualificao de autarquias e
fundaes como Agncias Executivas, afirma, no 4, de seu art. 1, que a
desqualificao de autarquia ou fundao como Agncia Executiva dar-se-
mediante decreto, por iniciativa do Ministrio supervisor, com anuncia do
Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Assertiva correta.

42. As agncias executivas fazem parte da administrao direta, e as
agncias reguladoras integram a administrao pblica indireta.
Tanto as agncias reguladoras quanto as agncias executivas possuem
natureza jurdica de autarquias, portanto, integram a Administrao Pblica
Indireta. Assertiva incorreta.

(Analista Processual/MPU 2010/CESPE) No que diz respeito
organizao administrativa federal, julgue o item abaixo.
43. As entidades compreendidas na administrao indireta
subordinam-se ao ministrio em cuja rea de competncia estiver
enquadrada sua principal atividade, mantendo com este uma relao
hierrquica de ndole poltico-administrativa, mas no funcional.
Apesar de se tratar de uma questo elaborada pelo CESPE, tambm so
comuns questes da ESAF afirmando que existe relao de subordinao entre a
Administrao Direta e Indireta, o que no verdade.


117
As entidades da Administrao Indireta no esto subordinadas aos
rgos da Administrao Direta (Ministrios, por exemplo), mas somente
vinculadas, o que impe a submisso ao controle finalstico. Assertiva incorreta.

(Tcnico Administrativo/MPU 2010/CESPE) No que se refere
organizao administrativa, julgue os itens que se seguem, relativos a
centralizao, descentralizao, concentrao e desconcentrao.
44. Caso o presidente da Repblica determine a centralizao da
administrao de determinado servio pblico, esse servio dever ser
realizado e acompanhado por rgo da administrao direta.
Sob o enfoque do Direito Administrativo, a centralizao ocorre quando
a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios exercem diretamente, em face
dos beneficirios, as atividades administrativas que esto em suas respectivas
competncias, sem interferncia de outras pessoas fsicas ou jurdicas.
Nesse caso, alm de o ente estatal ser o titular da funo administrativa,
ainda ser o responsvel pela execuo de tal atividade, atravs de seus
respectivos rgos pblicos (a exemplo dos Ministrios). Assertiva correta.

45. Considere que o rgo responsvel pela infraestrutura de
transporte de determinada regio repassou para outra pessoa jurdica a
atribuio de executar obras nas estradas sob sua jurisdio. Nessa
situao, caracteriza-se a ocorrncia de desconcentrao.
A desconcentrao ocorre sempre no mbito de uma mesma pessoa
jurdica, dando origem a rgos pblicos. Dessa forma, como o texto da assertiva
afirmou que a execuo de obras foi repassada para outra pessoa j urdica,
ficou caracterizada a descentralizao da atividade. Assertiva incorreta.

46. Considere que um estado crie, por meio de lei, uma nova entidade
que receba a titularidade e o poder de execuo de aes de
saneamento pblico. Nessa situao, configura-se a descentralizao
administrativa efetivada por meio de outorga.
Na descentralizao por outorga, uma entidade poltica (Unio,
Estados, DF e Municpios) cria ou autoriza a criao (em ambos os casos
atravs de lei especfica) de entidades administrativas (autarquias, fundaes
pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista) que recebero a
titularidade e a responsabilidade pela execuo de uma determinada atividade
administrativa.
Por outro lado, na descentralizao por delegao uma entidade poltica
(Unio, Estados, DF e Municpios) ou administrativa, atravs de contrato
administrativo ou ato unilateral, transfere somente o exerccio de
determinada atividade administrativa a uma pessoa fsica ou jurdica, que j
atuava anteriormente no mercado.


118
Perceba que na outorga ocorre a transferncia da titularidade e da
execuo do servio, enquanto na delegao ocorre apenas a transferncia da
execuo, pois a titularidade do servio permanece com o ente estatal.
Assertiva correta.

47. A descentralizao administrativa efetivada mediante delegao
decorre de ato unilateral do Estado e, normalmente, tem prazo
indeterminado.
Conforme destacado na assertiva anterior, a delegao ocorre atravs de
contrato administrativo ou ato unilateral, mas, ao contrrio do que foi
afirmado na assertiva, ocorre por tempo determinado.

(Tcnico Administrativo/MPU 2010/CESPE) Julgue os prximos itens, a
respeito da organizao administrativa da Unio, considerando a
administrao direta e indireta.
48. O Servio Nacional do Comrcio (SENAC), como servio social
autnomo sem fins lucrativos, exemplo de empresa pblica que
desempenha atividade de carter econmico ou de prestao de
servios pblicos.
O SENAC e demais entidades integrantes do sistema S (a exemplo do
SESC, SENAI, SEBRAE, SENAR, etc.) possuem natureza jurdica de Servios
Sociais Autnomos, o que torna a assertiva incorreta.
O professor Hely Lopes Meirelles afirma que Servios Sociais Autnomos
so todos aqueles institudos por lei, com personalidade jurdica de direito
privado, para ministrar assistncia ou ensino a certas categorias sociais ou
grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por dotaes
oramentrias ou por contribuies parafiscais.

(Tcnico Administrativo/MPU 2010/CESPE) Julgue os itens
subsequentes, acerca das agncias executivas e reguladoras.
49. Considere que Pedro, imediatamente aps o trmino de seu
mandato como dirigente de agncia reguladora, tenha sido convidado a
assumir cargo gerencial em empresa do setor regulado pela agncia
onde cumprira o mandato. Nessa situao, Pedro no poder assumir
imediatamente o novo cargo, devendo cumprir quarentena.
O art. 8 da Lei 9986/2000 estabelece um perodo de quarentena que
deve ser cumprido pelos ex-dirigentes das agncias reguladoras federais aps
deixarem as respectivas entidades. Segundo o texto da lei, o ex-dirigente fica
impedido para o exerccio de atividades ou de prestar qualquer servio no setor
regulado pela respectiva agncia, por um perodo de quatro meses,
contados da exonerao ou do trmino do seu mandato.


119
Durante o impedimento, o ex-dirigente ficar vinculado agncia,
fazendo jus remunerao compensatria equivalente do cargo de direo
que exerceu e aos benefcios a ele inerentes. A quarentena aplicvel
tambm ao ex-dirigente exonerado a pedido, se este j tiver cumprido pelo
menos seis meses do seu mandato. Assertiva correta.

50. (Auditor Fiscal/SEFAZ-CE 2007/ESAF) Assinale a opo que
contemple o ponto de distino entre a empresa pblica e a sociedade
de economia mista.
a) Natureza jurdica.
b) Atuao na ordem econmica.
c) Regime do pessoal.
d) Natureza do patrimnio.
e) Formao do capital social.

Comentrios
Para responder s questes elaboradas pela ESAF, fique atento s trs
principais distines existentes entre as empresas pblicas e sociedades de
economia mista:
1) Foro judicial - nos termos do inciso I, art. 109, da CF/1988, as causas
em que a empresa pblica federal for interessada na condio de autora, r,
assistente ou oponente, exceto as de falncia, as de acidentes de trabalho e as
sujeitas Justia Eleitoral e Justia do Trabalho, tramitaro na justia federal
comum. Entretanto, as sociedades de economia mista federais no gozam
dessa prerrogativa, possuindo foro judicial na justia comum estadual.
A Smula n 517 do Supremo Tribunal Federal prev que as sociedades de
economia mista s tm foro na Justia Federal quando a Unio intervm, como
assistente ou opoente.
2) Forma jurdica - as sociedades de economia mista somente
podem ser constitudas sob a forma de sociedade annima (S.A.), sejam elas
federais, estaduais, municipais ou distritais. Por outro lado, as empresas
pblicas podem ser constitudas sob qualquer forma jurdica prevista em lei
(sociedade annima, sociedade limitada ou sociedade em comandita por aes).
Na esfera federal, as empresas pblicas ainda podem ser constitudas sob
uma forma jurdica indita, que ainda no existia e foi criada apenas para aquela
determinada empresa pblica. Isso se deve ao fato de que compete Unio
legislar sobre direito comercial, nos termos do inciso I do artigo 22 da
3) Capital Social - as empresas pblicas so constitudas por capital
exclusivamente estatal (pblico). O capital deve pertencer integralmente a
entidades da Administrao Direta (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal)


120
ou Indireta (outras empresas pblicas, autarquias, fundaes pblicas e
sociedades de economia mista), sendo vedada a participao de particulares
na integralizao do capital.
Para que uma empresa pblica seja considerada federal, necessrio que
a maioria do capital votante esteja sob o domnio da Unio. Nesses termos,
podemos considerar como federal uma empresa pblica em que 60% do capital
votante pertena Unio (mais da metade), 20% a um Estado, 10% a uma
sociedade de economia mista e 10% a um Municpio.
Por outro lado, as sociedades de economia mista so institudas
mediante a integralizao de capital proveniente do Poder Pblico e, ainda, de
particulares. o denominado capital misto. O inc. III, art. 5, do Decreto-Lei
200/67, estabelece que para ser configurada como federal, a maioria das aes
com direito a voto da sociedade de economia mista deve pertencer Unio.

GABARITO: LETRA E.


121
QUESTES COMENTADAS COM RESPECTIVOS GABARITOS

01. (Auditor Fiscal do Trabalho/MTE 2010/ESAF) Tendo por base a
organizao administrativa brasileira, classifique as descries abaixo
como sendo fenmenos: (1) de descentralizao; ou (2) de
desconcentrao. Aps, assinale a opo correta.
( ) Criao da Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), para prestar servios oficiais de estatstica, geologia e
cartografia de mbito nacional;
( ) Criao de delegacia regional do trabalho a ser instalada em
municipalidade recm emancipada e em franco desenvolvimento
industrial e no setor de servios;
( ) Concesso de servio pblico para a explorao do servio de
manuteno e conservao de estradas;
( ) Criao de novo territrio federal.
a) 2 / 1 / 2 / 1
b) 1/ 2 / 2 / 1
c) 2/ 2 / 1 / 1
d) 1/ 2 / 1 / 1
e) 1/ 2 / 1 / 2

(Oficial Tcnico de Inteligncia Direito/ABIN 2010/CESPE) No que
concerne administrao pblica, julgue os itens a seguir.
02. Caso o diretor-presidente de uma autarquia federal edite um ato,
delegando a outro diretor a competncia para julgar recursos
administrativos, tal delegao ser legal.
03. A administrao pblica caracterizada, do ponto de vista objetivo,
pela prpria atividade administrativa exercida pelo Estado, por meio de
seus agentes e rgos.
04. Considerando-se que, de acordo com a teoria do rgo, os atos
praticados pelos agentes pblicos so imputados pessoa jurdica de
direito pblico, correto afirmar que os atos provenientes de um
agente que no foi investido legitimamente no cargo, so considerados
inexistentes, no gerando qualquer efeito.
05. Embora, em regra, os rgos pblicos no tenham personalidade
jurdica, a alguns rgos conferida a denominada capacidade
processual, estando eles autorizados por lei a defender em juzo, em
nome prprio, determinados interesses ou prerrogativas.


122
06. (Analista de Planejamento/SEFAZ SP 2009/ESAF) Acerca da
organizao administrativa do Estado de So Paulo, assinale a opo
correta.
a) A criao de uma empresa pblica feita diretamente por
autorizao do Secretrio de Estado da respectiva pasta qual est
vinculada, seguida da aprovao, pelo Governador do Estado.
b) As sociedades de economia mista, por se tratarem de pessoas
jurdicas com personalidade jurdica de direito privado, quando
publicarem programas, obras ou servios de suas atividades, no esto
vinculadas vedao de no inserirem nomes, smbolos e imagens que
caracterizem promoo pessoal de autoridades.
c) As empresas pblicas e sociedades de economia mista no esto
vinculadas aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade, razoabilidade, finalidade, motivao, interesse pblico e
eficincia.
d) A empresa pblica pode criar subsidiria diretamente por ordem de
seu Presidente, com a subsequente aquiescncia do Governador do
Estado.
e) obrigatria a eleio pelos servidores e empregados pblicos de um
Diretor-Representante e de um Conselho de Representantes nas
autarquias, assim como nas sociedades de economia mista e fundaes
institudas ou mantidas pelo Poder Pblico.

07. (Analista de Finanas e Controle/CGU 2008/ESAF) Sobre as
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico - OSCIP, julgue as
assertivas a seguir:
I. a outorga da qualificao como OSCIP ato discricionrio.
II. as entidades de beneficio mtuo destinadas a proporcionar bens ou
servios a um crculo restrito de associados ou scios so passveis de
qualificao como OSCIP prevista na lei.
III. a promoo da segurana alimentar e nutricional uma das
finalidades exigidas para a qualificao como OSCIP, instituda pela lei.
IV. as organizaes sociais so passveis de qualificao como OSCIP.
V. as fundaes, sociedades civis ou associaes de direito privado
criadas por rgo pblico ou por fundaes pblicas no podero ser
qualificadas como OSCIP.
Assinale a opo correta.
a) I, II e III so verdadeiras e IV e V so falsas.
b) II e III so falsas e I, IV e V so verdadeiras.
c) I e III so verdadeiras e II, IV e V so falsas.


123
d) I, III e V so verdadeiras e II e IV so falsas.
e) I, II e IV so falsas e III e V so verdadeiras.

(Administrador/AGU 2010/CESPE) A respeito da organizao
administrativa do Estado brasileiro, julgue os itens que se seguem.
08. Os contratos de gesto das agncias executivas so celebrados com
o respectivo ministrio supervisor pelo perodo mnimo de um ano,
estabelecendo os objetivos, metas e indicadores de desempenho da
entidade, bem como os recursos necessrios e os critrios e
instrumentos para avaliao do seu cumprimento.
09. No mbito da administrao pblica indireta, o contrato de gesto
o principal instrumento de controle dos resultados de uma organizao
social.
10. A atividade de regulao exercida pelas agncias reguladoras no
Brasil realizada somente sobre os servios pblicos desestatizados,
dos quais depende a populao.

(Agente Administrativo/AGU 2010/CESPE) Com relao organizao
administrativa e aos servios pblicos, julgue os prximos itens.
11. A autarquia uma pessoa jurdica criada somente por lei especfica
para executar funes descentralizadas tpicas do Estado.

(Advogado/CEF 2010/CESPE - adaptada) A respeito das empresas
pblicas e das sociedades de economia mista e considerando a atuao
fiscalizadora do Tribunal de Contas da Unio (TCU), julgue os itens
abaixo.
12. Segundo o TCU, as empresas pblicas e as sociedades de economia
mista que exploram atividade econmica, ainda que pretendam
celebrar contratos diretamente relacionados com o exerccio da
atividade fim, esto obrigadas a se submeter ao procedimento da
licitao.
13. A vedao da acumulao de empregos, cargos ou funes pblicas
no se aplica s sociedades de economia mista exploradoras de
atividade econmica, em razo do regime concorrencial a que se
submetem.
14. As empresas pblicas, no que se refere a direitos e obrigaes civis,
comerciais, trabalhistas e tributrios, possuem personalidade jurdica
de direito privado, no lhes sendo estendidas prerrogativas pblicas,
ainda que se trate de atuao em regime no concorrencial para
prestao de servios pblicos.


124
15. (Analista Administrativo/ANA 2009/ESAF) Sobre as Agncias
Reguladoras, correto afirmar que integram a:
a) Administrao Direta e so obrigadas a adotar a forma de autarquia.
b) Administrao Direta e so obrigadas a adotar a forma de autarquia
em regime especial.
c) Administrao Indireta e so obrigadas a adotar a forma de
autarquia.
d) Administrao Indireta e so obrigadas a adotar a forma de
autarquia em regime especial.
e) Administrao Indireta e, embora esse tenha sido o lugar-comum at
hoje, no so obrigadas a adotar a forma de autarquia, muito menos em
regime especial.

16. (Analista Administrativo/ANA 2009/ESAF) "No setor de atividades
exclusivas de Estado, devero ser introduzidas as Agncias como novo
modelo institucional, na forma de Agncias Executivas e Agncias
Reguladoras, que revitalizaro as autarquias e fundaes, resgatando a
sua autonomia administrativa e assimilando novos instrumentos e
mecanismos de gesto voltados para a assimilao em profundidade da
administrao gerencial, por meio da introduo da avaliao de
desempenho, do controle por resultados, da focalizao da satisfao
do usurio e do controle de custos."
(In: BRASIL. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do
Estado. Os avanos da reforma na administrao pblica:
1995-1998. Braslia: MARE, 1998. 127 p. - Cadernos MARE da
reforma do estado; Caderno 15, p. 18.19 ).
Quanto s caractersticas das agncias reguladoras federais no
ordenamento jurdico brasileiro, assinale a opo correta.
a) Como integrantes da administrao pblica federal direta, as
agncias reguladoras surgiram no Brasil com a finalidade primeira de
regular e controlar os servios pblicos que passaram a ser prestados
pela iniciativa privada na dcada de 1990.
b) Sem uma legislao que discipline as caractersticas gerais das
agncias reguladoras brasileiras, as leis especiais que instituram cada
uma delas acabaram por conferi-las as mais diversas naturezas:
empresas pblicas, sociedades de economia mista, autarquias e
fundaes.
c) Entre as garantias asseguradas a fim de conceder s agncias
reguladoras maior autonomia e independncia, esto, em regra, a
formao de quadro prprio de servidores, receitas prprias e
dirigentes escolhidos pelo chefe do Poder Executivo, aprovados pelo
Senado Federal e com mandato fixo.


125
d) A independncia decisria conferida s agncias reguladoras no
Brasil trouxe o conceito de jurisdio administrativa ao ordenamento
jurdico brasileiro, de maneira que, em seu mbito de atuao, essas
instituies possuem competncia para dirimir conflitos de interesses
que envolvam a administrao pblica, com fora de coisa julgada.
e) Enquanto entidades da administrao pblica federal indireta, as
relaes de trabalho das agncias reguladoras so regidas pela
Consolidao das Leis de Trabalho - CLT, em regime de emprego
pblico.

(Analista de Saneamento Direito/EMBASA 2010/CESPE) Quanto aos
princpios e normas da administrao pblica, julgue o item abaixo.
17. A proibio inserta na CF de acumular cargos pblicos remunerados
no abrange as funes ou cargos das empresas pblicas e sociedades
de economia mista.

(Analista de Saneamento Direito/EMBASA 2010/CESPE) Com relao
responsabilidade civil do Estado, s formas de utilizao dos bens
pblicos e administrao indireta, julgue o item a seguir.
18. As autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico de capacidade
exclusivamente administrativa.

(Analista em C&T Junior Direito/INCA 2010/CESPE) No que concerne
organizao administrativa federal, julgue os itens a seguir.
19. As agncias reguladoras esto sujeitas ao controle financeiro,
contbil e oramentrio exercido pelo Poder Legislativo, com auxlio do
Tribunal de Contas da Unio.
20. A criao e a extino autorizadas por lei e sujeitas ao controle
estatal e a participao do capital privado na composio do capital
social so caractersticas comuns das empresas pblicas e das
sociedades de economia mista.

21. (Analista Administrativo/ANA 2009/ESAF) Dado o seu carter
regulador, correto afirmar que os seguintes aspectos inerentes
atividade da Agncia Nacional de guas estaro sujeitos atuao do
Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, exceto:
a) o contedo das decises regulatrias emitidas.
b) os atos referentes a pessoal e sua remunerao.
c) os dispndios, licitaes e contrataes produzidos.
d) os processos em que houver dispensa ou inexigibilidade de licitao.


126
e) os sistemas administrativos e operacionais de controle interno
administrativo utilizados na gesto oramentria, financeira,
patrimonial, operacional e de pessoal.

22. (Analista Administrativo/ANA 2009/ESAF) Quanto s
caractersticas da administrao pblica federal brasileira e sua forma
de organizao, analise os itens a seguir e marque com V se a assertiva
for verdadeira e com F se for falsa. Ao final, assinale a opo
correspondente.
( ) Os rgos so compartimentos internos da pessoa pblica que
compem sua criao bem como sua extino so disciplinas
reservadas lei.
( ) A realizao das atividades administrativas do Estado, de forma
desconcentrada, caracteriza a criao de pessoas jurdicas distintas,
componentes da administrao pblica indireta.
( ) As entidades da administrao pblica indireta do Poder Executivo,
apesar de no submetidas hierarquicamente ao Ministrio a que se
vinculam, sujeitam-se sua superviso ministerial.
( ) O Poder Judicirio e o Poder Legislativo constituem pessoas jurdicas
distintas do Poder Executivo e, por isso, integram a administrao
pblica indireta.
a) V, F, V, F
b) V, F, F, V
c) F, V, V, F
d) F, V, F, V
e) V, V, F, V

(Assistente em C&T/INCA 2010/CESPE) Acerca das normas
constitucionais sobre administrao pblica, julgue os itens
subsequentes.
23. Considere que o estado de Gois, na vigncia da atual CF e
respeitando as normas constitucionais aplicveis, tenha criado uma
autarquia estadual responsvel por fomentar e regulamentar a
comercializao de produtos agrcolas. A respeito dessa situao
hipottica, correto concluir que a referida autarquia foi criada por
meio de uma lei estadual.

(Analista Executivo/INMETRO 2010/CESPE - adaptada) Assinale a
opo correta a respeito das reformas para a modernizao da
administrao pblica brasileira.


127
24. O Decreto-lei n. 200/1967 caracterizou-se como uma tentativa do
governo federal de conferir maior efetividade ao governamental por
meio de intensa centralizao do aparelho estatal.
25. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado no
compreendeu entre seus princpios a necessidade de nfase na
qualidade, na produtividade e na satisfao do cidado.
26. Por meio das mudanas desencadeadas pela reforma administrativa
do final da dcada de sessenta do sculo passado, pode-se perceber o
claro enfraquecimento do Estado desenvolvimentista e do Estado
empresrio-produtor.
27. A reforma da administrao pblica empreendida na dcada de
trinta do sculo passado representou, em todos os seus aspectos, o
fortalecimento da lgica patrimonialista de Estado.
28. As medidas adotadas entre os anos de 1995 e 1998 introduziram
uma cultura gerencial na administrao pblica brasileira e
contriburam para o fortalecimento de valores democrticos, tais como
a transparncia, a participao e o controle social.

29. (Analista de Finanas e Controle/STN 2008/ESAF) O Banco do Brasil
e a Caixa Econmica Federal so, respectivamente, sociedade de
economia mista e empresa pblica, cujos capitais votantes majoritrios
pertencem Unio. Quanto a estas espcies de instituies, analise os
itens a seguir e marque com V se a assertiva for verdadeira e com F se
for falsa. Ao final, assinale a opo correspondente.
( ) A constituio de sociedades de economia mista e de empresas
pblicas decorre de um processo de descentralizao do Estado que
passa a exercer certas atividades por intermdio de outras entidades.
( ) Apesar de serem constitudas como pessoas jurdicas de direito
privado, as sociedades de economia mista e as empresas pblicas esto
submetidas hierarquicamente pessoa poltica da federao que as
tenha criado.
( ) Somente por lei especfica podem ser criadas sociedades de
economia mista e empresas pblicas, bem como necessria autorizao
legislativa, em cada caso, para a criao de suas subsidirias.
( ) As empresas pblicas e as sociedades de economia mista
exploradoras de atividade econmica sujeitam-se ao regime prprio
das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis,
( ) Quanto ao regime de compras, as empresas pblicas e as sociedades
de economia mista sujeitam-se aos princpios da administrao pblica
e devem observar procedimento licitatrio.
a) V, V, F, V, F


128
b) V, F, F, V, V
c) F, F, V, F, V
d) F, V, V, F, F
e) V, F, F, V, F

30. (Tcnico Superior/IPAJM 2010/CESPE) Por um lado, a
administrao pblica atua no s por meio de seus rgos, de seus
agentes, de suas entidades, mas tambm por intermdio de terceiros.
Por outro lado, utiliza-se desse aparato para desempenhar a funo
administrativa que consiste na prpria atividade administrativa estatal.
Nesse vis, a doutrina faz distino entre os sentidos objetivo e
subjetivo da expresso administrao pblica.
J os dos Santos Carvalho Filho. Manual de direito
administrativo. 16. ed. Rio de J aneiro, 2006 ( com
adaptaes) .
A partir do texto acima, correto afirmar que a expresso
administrao pblica
A) refere-se, no sentido subjetivo, formal ou orgnico, s atividades
prprias do Poder Executivo.
B) significa, no sentido objetivo, material ou funcional, o conjunto de
agentes, rgos e pessoas jurdicas integrantes da estrutura
organizacional do Estado.
C) significa, no sentido subjetivo, formal ou orgnico, o conjunto de
rgos, de agentes e de entidades (pessoas jurdicas) que
desempenham a funo administrativa, que funo
predominantemente exercida pelos rgos do Poder Executivo.
D) compreende, em sentido estrito, subjetivamente considerada, os
rgos governamentais, aos quais incumbe traar no s os planos de
ao, mas tambm os rgos administrativos, que se traduzem na
administrao pblica em sentido amplo.
E) aplica-se s autarquias, s sociedades de economia mista, s
empresas pblicas e s fundaes pblicas, que so as pessoas
jurdicas encarregadas da funo administrativa.

(Promotor de Justia Substituto / MPE ES 2010 / CESPE adaptada)
Tendo em vista os conceitos acerca da administrao pblica direta e
indireta, das agncias reguladoras, das fundaes de direito pblico e
privado e das organizaes sociais, julgue os itens seguintes.
31. As pessoas qualificadas como organizaes sociais, s quais
incumbe a execuo de servios pblicos em regime de parceria com o
poder pblico, formalizado por contratos de gesto, devem ter


129
personalidade jurdica de direito privado e no podem ter fins
lucrativos.
32. Como compartimentos internos da pessoa pblica, os rgos
pblicos, diferentemente das entidades, so criados e extintos somente
pela vontade da administrao, sem a necessidade de lei em sentido
formal.
33. As autarquias destinam-se a executar servios pblicos de natureza
social e administrativa e atividades de cunho econmico ou mercantil.
34. As agncias reguladoras, como autarquias de regime especial,
dispem de uma disciplina legal nica, expressa em lei federal aplicvel
a todas as esferas de governo.
35. As fundaes de direito pblico e as de direito privado detm alguns
privilgios que so prprios das autarquias, como o processo especial
de execuo, a impenhorabilidade dos seus bens, o juzo privativo,
prazos dilatados em juzo e duplo grau de jurisdio.

36. (Processo Seletivo Simplificado/Unio 2008/ESAF) Quanto ao
regime jurdico-administrativo brasileiro, pode-se afirmar
corretamente:
a) o regime prprio da Administrao Pblica no Brasil aplica-se to
somente atuao do Poder Executivo e de sua administrao indireta
nas esferas federal, estadual, municipal e do Distrito Federal.
b) a fim de promover maior especializao na atividade administrativa,
o Estado pode criar pessoas jurdicas de direito pblico a quem
transfere o exerccio de atividades que lhes so pertinentes, fenmeno
esse denominado desconcentrao.
c) a administrao pblica indireta decorre de um processo de
descentralizao administrativa e est representada atualmente, entre
outros, nas autarquias, fundaes pblicas, sociedades de economia
mista e organizaes sociais.
d) os rgos pblicos constituem parties internas da pessoa jurdica
que integram e, se investidos de poder jurdico, ainda que s aparente,
possuem o poder de manifestao da vontade do prprio Estado, assim
o defende a teoria do rgo.
e) as entidades da administrao pblica indireta podero criar
subsidirias mediante autorizao legislativa, em cada caso, sendo-lhes
vedada, contudo, a participao em empresas privadas.

37. (Analista de Tecnologia/SEFAZ-CE 2007/ESAF) Assinale a opo
que contenha a correlao correta. (1) Personalidade jurdica de direito
privado (2) Personalidade jurdica de direito pblico
( ) Autarquias


130
( ) Unio
( ) Empresas pblicas
( ) Sociedades de economia mista
( ) Organizaes sociais
a) 1/1/2/2/2
b) 2/1/2/1/2
c) 2/2/1/1/1
d) 1/2/1/2/1
e) 1/1/1/2/2

(Analista Administrativo/MPU 2010/CESPE) Acerca das agncias
executivas e reguladoras, julgue os seguintes itens.
38. Os diretores de agncia reguladora so indicados e exonerados ad
nutum pelo chefe do ministrio a que a agncia se vincula.
39. Para se transformar em agncia executiva, uma fundao deve ter,
em andamento, planos estratgicos de reestruturao e de
desenvolvimento institucional.
40. agncia executiva vedada a celebrao de contrato de gesto
com rgo da administrao direta.
41. A desqualificao de fundao como agncia executiva realizada
mediante decreto, por iniciativa do ministrio supervisor.
42. As agncias executivas fazem parte da administrao direta, e as
agncias reguladoras integram a administrao pblica indireta.

(Analista Processual/MPU 2010/CESPE) No que diz respeito
organizao administrativa federal, julgue o item abaixo.
43. As entidades compreendidas na administrao indireta
subordinam-se ao ministrio em cuja rea de competncia estiver
enquadrada sua principal atividade, mantendo com este uma relao
hierrquica de ndole poltico-administrativa, mas no funcional.

(Tcnico Administrativo/MPU 2010/CESPE) No que se refere
organizao administrativa, julgue os itens que se seguem, relativos a
centralizao, descentralizao, concentrao e desconcentrao.
44. Caso o presidente da Repblica determine a centralizao da
administrao de determinado servio pblico, esse servio dever ser
realizado e acompanhado por rgo da administrao direta.
45. Considere que o rgo responsvel pela infraestrutura de
transporte de determinada regio repassou para outra pessoa jurdica a


131
atribuio de executar obras nas estradas sob sua jurisdio. Nessa
situao, caracteriza-se a ocorrncia de desconcentrao.
46. Considere que um estado crie, por meio de lei, uma nova entidade
que receba a titularidade e o poder de execuo de aes de
saneamento pblico. Nessa situao, configura-se a descentralizao
administrativa efetivada por meio de outorga.
47. A descentralizao administrativa efetivada mediante delegao
decorre de ato unilateral do Estado e, normalmente, tem prazo
indeterminado.

(Tcnico Administrativo/MPU 2010/CESPE) Julgue os prximos itens, a
respeito da organizao administrativa da Unio, considerando a
administrao direta e indireta.
48. O Servio Nacional do Comrcio (SENAC), como servio social
autnomo sem fins lucrativos, exemplo de empresa pblica que
desempenha atividade de carter econmico ou de prestao de
servios pblicos.

(Tcnico Administrativo/MPU 2010/CESPE) Julgue os itens
subsequentes, acerca das agncias executivas e reguladoras.
49. Considere que Pedro, imediatamente aps o trmino de seu
mandato como dirigente de agncia reguladora, tenha sido convidado a
assumir cargo gerencial em empresa do setor regulado pela agncia
onde cumprira o mandato. Nessa situao, Pedro no poder assumir
imediatamente o novo cargo, devendo cumprir quarentena.

50. (Auditor Fiscal/SEFAZ-CE 2007/ESAF) Assinale a opo que
contemple o ponto de distino entre a empresa pblica e a sociedade
de economia mista.
a) Natureza jurdica.
b) Atuao na ordem econmica.
c) Regime do pessoal.
d) Natureza do patrimnio.
e) Formao do capital social.


132
GABARITO
1) D 2) F 3) V 4) F 5) C
6) E 7) E 8) V 9) F 10) F
11) V 12) F 13) F 14) F 15) E
16) C 17) F 18) V 19) V 20) F
21) A 22) A 23) V 24) F 25) F
26) F 27) F 28) V 29) B 30) C
31) V 32) F 33) F 34) F 35) F
36) D 37) C 38) F 39) E 40) E
41) V 42) F 43) F 44) C 45) F
46) C 47) F 48) F 49) V 50) E

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