You are on page 1of 10

O Estado e os problemas contemporneos

16
Especializao em Gesto Pblica Municipal
POBREZA, DESIGUALDADE, EXCLUSO
E CIDADANIA: CORRELAES,
INTERSEES E OPOSIES
A pobreza, as desigualdades e a excluso social tm se
constitudo em objeto de preocupao no mundo contemporneo,
como se pode constatar pela ateno que tm merecido das
agncias multilaterais de fomento ao desenvolvimento, quais sejam,
a Organizao das Naes Unidas (ONU) e o Banco Mundial.
At a dcada de 1970, a tendncia geral era considerarmos
esses problemas como dependentes do crescimento econmico.
Acreditvamos que, uma vez que este ocorresse a taxas razoveis,
a distribuio da riqueza e da renda se daria de forma automtica.
No entanto, quela altura, a realidade no confirmava esta
expectativa. Isto fez com que as referidas agncias nas quais so
gestadas as principais orientaes de poltica econmica no
capital ismo contemporneo incl u ssem em suas pol ticas,
relatrios e programas a preocupao explcita com tais questes.
O mesmo tem se dado mais recentemente no Brasil, onde a
persistncia dessas mazelas ao longo do tempo, bem como o
crescimento de outras, associadas a elas a criminalidade violenta,
por exemplo explica, em boa parte, a nfase que dada ao assunto
atualmente pelas elites brasileiras (REIS, 2000).
No nosso caso, como em muitas outras naes de renda
mdia consideradas em desenvolvimento , o foco das anlises
tem se deslocado da pobreza, entendida em seu sentido estrito,
para o problema da desigualdade, como mostra a Figura 1. Esta
Estado e Problemas Grafica GPM.pmd 10/12/2009, 18:45 16
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
17
Mdulo Bsico
seria, segundo diversos pesquisadores, um importante mecanismo
de reproduo da prpria pobreza, e que o combate desigualdade
seria mais eficaz se feito atravs de polticas pblicas de distribuio
de renda do que outras voltadas ao crescimento dela (PAES e
BARROS, MENDONA e DUARTE, 1997).
Figura 1: Desigualdade social
Fonte: <http://i.olhares.com/data/big/279/2790027.jpg>
Vale assinalar, desde j, que qualquer definio que
venhamos a adotar aqui ou que qualquer autor utilize ser
sempre provisria e incompleta. Mas, mesmo correndo o risco da
simplificao extrema, entendemos que vale a pena tentarmos
demarcar o significado dos termos centrais problemtica de que
estamos tratando, para que sua utilizao, mais adiante, seja a mais
precisa possvel.
Estado e Problemas Grafica GPM.pmd 10/12/2009, 18:45 17
O Estado e os problemas contemporneos
18
Especializao em Gesto Pblica Municipal
POBREZA E DESIGUALDADE
Qual a principal distino entre estes dois termos?
A primeira e mais importante diferena que, enquanto a
pobreza uma condio que afeta os indivduos ou seja, os
membros de uma populao , a desi gualdade refere-se ao
conjunto populao em sua totalidade.
A pobreza uma condio de indivduos ou grupos os
quais se encontram privados de meios adequados de subsistncia.
J a desigualdade uma propri edade da di stri bui o da
riqueza, em uma dada populao ou sociedade.
Pobreza
Uma das formas mais tradicionais de se caracterizar a
pobreza tem sido defini-la como insuficincia de renda. Para
medir sua incidncia sobre as populaes, so utilizados indicadores
tais como o PIB (Produto Interno Bruto) per capita de um pas e/ou
um percentual da renda mdia/mediana de seus habitantes.
Como afirma Rocha (2008), esses instrumentos so
adequados para economias amplamente baseadas em trocas
monetrias, nas quais o atendimento s diversas necessidades
garantido atravs do dinheiro. Contudo, pode ser um parmetro
problemtico, j que, em muitos contextos socioeconmicos, as
trocas ou a obteno do bem-estar no se do apenas atravs do
dinheiro. Muitas pessoas pobres no se utilizam de renda financeira
para adquirir bens como alimentos, pois estes muitas vezes so
obtidos em suas prprias hortas, pomares e criaes.
De qualquer forma, este tipo de indicador ainda muito
utilizado em diversos programas de combate fome e misria,
inclusive no Brasil. Atravs dele, podemos estabelecer um critrio

Est relacionada
qualidade de vida.
Traduz a existncia, na
vida do indivduo e das
famlias, em conjunto de
pr-condies, tais
como habitao sadia,
acesso a alimentos, a
servios de sade,
educao, saneamento
etc.
Estado e Problemas Grafica GPM.pmd 10/12/2009, 18:45 18
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
19
Mdulo Bsico
Todos que esto abaixo
da linha de indigncia.
de pobreza absoluta*, demarcando quem so os pobres e os
indigentes em uma dada populao. Ou seja, podemos determinar
assim uma linha de pobreza, representada por um valor de renda
(individual ou familiar) capaz de garantir a satisfao de
necessidades bsicas, sejam elas alimentares ou outras (vesturio,
habitao, educao, etc.).
Assim, aqueles cuja renda se situe abaixo do custo dessas
necessidades so considerados pobres. E, aqueles que tm
rendimentos ainda menores, os quais no permitem a aquisio
sequer de uma cesta de alimentos bsica, essencial ao suprimento
de necessidades nutricionais mnimas, so denominados indigentes.
Por outro lado, fixar o custo de necessidades bsicas no
alimentares ainda mais complexo, j que, alm de estas variarem
qualitativamente entre os diversos contextos socioculturais, variam
tambm seus custos monetrios, de uma realidade para outra. Desta
forma, mesmo uma linha de pobreza absoluta estaria atravessada
por critrios relativos (ROCHA, 2008).
Por causa destas dificuldades, muitos estudiosos e tcnicos
envolvidos com o tema tm preferido utilizar o conceito de pobreza
relativa, que leva em conta, em sua medio, o padro de vida de
cada sociedade especfica. As linhas de pobreza relativas tm por
base a renda mdia ou mediana de toda uma populao, e mostram,
principalmente, como esto distribudos os recursos econmicos e
sociais entre os diversos grupos populacionais deste conjunto.
Para Rocha (2008), tal conceito o mais adequado para a
identificao e anlise dos bolses de pobreza em contextos
socioeconmicos mais desenvolvidos, onde algumas necessidades
bsicas j se encontram atendidas. O que o conceito de pobreza
relativa expressa, afinal, quanto determinados grupos sociais esto
distantes do padro de vida mdio de uma dada sociedade.
Contudo, em pases como o Brasil, o uso da renda como
critrio de pobreza ainda til, no s porque a economia
fortemente monetizada, como porque se dispe, no Pas, de dados
estatsticos suficientes para se estimar a renda mnima necessria
sobrevivncia de indivduos e famlias, bem como para se
identificar quem no a alcana (ROCHA, 2008).
*Pobreza absoluta situ-
ao na qual a renda dos
indivduos ou famlias
est abaixo do valor
considerado mnimo
para a satisfao de ne-
cessi dades essenci ai s
alimentao, habitao
etc. Este valor, como in-
dica o texto, estimado
a partir do custo mone-
trio da obteno des-
tes bens e servios.
Estado e Problemas Grafica GPM.pmd 10/12/2009, 18:45 19
O Estado e os problemas contemporneos
20
Especializao em Gesto Pblica Municipal
Mas esse critrio apresenta, ainda, mais uma limitao, que
se refere ao fato de que, ao focalizarmos estritamente a renda das
famlias, no contabilizamos os eventuais ganhos de bem-estar de
uma populao, obtidos por meio de investimentos pblicos em
servios essenciais, tais como saneamento, sade e educao.
Desta forma, podemos nos perguntar: a renda expressa a
qualidade de vida de uma sociedade?
No, pois mesmo que ocorressem
investimentos pblicos, ainda que em grande
magnitude caso em que as famlias teriam
custos baixos com diversas necessidades , ou
se no se recebesse qualquer outro
investimento caso em que as privaes
seriam ainda maiores , a renda por si s no
expressaria a qualidade de vida, uma vez que
existem outras necessidades a serem
atendidas.
Assim, abordagem da renda como
critrio de pobreza se sobreps aquela
chamada de necessidades bsicas. Segundo
esta viso, pobreza considerada uma
situao de privao, determinada por
diversas dimenses, tais como: acesso ao
saneamento, habitao, educao, sade,
cultura e at mesmo liberdade. Neste
sentido, analistas e rgos internacionais se
colocaram, ao longo das dcadas de 1970 e
1980, busca de indicadores que dessem
conta desta multiplicidade de fatores.
A partir de diversas tentativas, o Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) props, em 1996, o ndice
de Desenvolvimento Humano (IDH). Este composto a partir de
PNUD Programa das naes Unidas
para o Desenvolvimento
a rede global de desenvolvimento da
Organizao das Naes Unidas, presen-
te em 166 pases. Seu mandato central o
combate pobreza. O PNUD conecta pa-
ses a conhecimentos, experincias e re-
cursos, ajudando pessoas a construirem
uma vida digna e trabalhando conjunta-
mente nas solues traadas pelos pases
membros. Fonte: <http://www.pnud.org.br/
pnud/>. Acesso em: 20 out. 2009.
IDH
O objetivo da elaborao do ndice de De-
senvolvimento Humano oferecer um
contraponto a outro indicador muito uti-
lizado, o Produto Interno Bruto (PIB) per
capita, que considera apenas a dimenso
econmica do desenvolvimento. Fonte:
<http:/ / www.pnud.org.br/ idh/ >. Acesso
em: 20 out. 2009.
Saiba mais
Estado e Problemas Grafica GPM.pmd 10/12/2009, 18:45 20
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
21
Mdulo Bsico
indicadores de renda e tambm da taxa de alfabetizao e da
expectativa de vida, ao nascer, dos indivduos, em diferentes pases.
Os dois ltimos ndices refletem, respectivamente, os nveis
de educao e de sade da populao, e, ao serem compostos com
a renda, permitem classificar as populaes segundo seu nvel de
bem-estar.
Contudo, o IDH, em sua histria, apresenta a preocupao
crescente dos estudiosos do campo da pobreza em ampliar este
conceito e torn-lo til para o entendimento deste fenmeno em
suas diversas dimenses e contextos, bem como das mltiplas inter-
relaes entre todas essas dimenses.
Desigualdades Sociais
O uso crescente da expresso desigualdades sociais ao
lado do termo pobreza est fortemente relacionado s mudanas
de enfoque no entendimento da prpria problemtica da pobreza,
assim como ao reconhecimento de que a persistncia da pobreza
ou seja, o aprisionamento de determinados grupos sociais nesta
situao consequncia das enormes desigualdades de renda e
de acesso a servios existentes entre grupos de uma dada sociedade.
Muitos pases como o Brasil no so pobres, mas so to
desiguais que, apesar de apresentarem importante evoluo do seu
PIB (Produto Interno Bruto) e significativas melhorias das condies
de vida de alguns setores (os mais ricos), permanecem abrigando
uma enorme quantidade de pobres, que, por sua vez, tm
baixssimas perspectivas de mobilidade social ascendente.
Para alguns economistas, a desigualdade seria
tolervel se houvesse boas perspectivas de
mobilidade social o que depende, por sua vez, da
ocorrncia de altas taxas de crescimento econmico
(acima de 5% ao ano), durante algum tempo. Estima-
se, por outro lado, que a implementao de polticas
Voc vai perceber, na
disciplina Indicadores
Sociais, que o IDH no
substitui outros
indicadores e apresenta
tambm suas limitaes.
Estado e Problemas Grafica GPM.pmd 10/12/2009, 18:45 21
O Estado e os problemas contemporneos
22
Especializao em Gesto Pblica Municipal
de redistribuio de renda seria um meio mais efetivo
de reduo do nmero de pobres do que de um
crescimento econmico sustentado que ocorresse a
taxas consideradas plausveis, na economia
contempornea (3% ao ano, por exemplo).
No Brasil, como diversos estudos tm demonstrado, este
quadro decorre do fato de que nosso processo de industrializao e
modernizao social, ocorrido a partir dos anos 1930, no
incorporou grandes parcelas da populao. Desde ento, constituiu-
se uma sociedade segmentada, composta, de um lado, por indivduos
detentores de direitos sociais os cidados; e de outro, de pessoas
sem acesso a servios e benefcios os excludos.
Veremos mais adiante, no item Evoluo das polticas de
proteo social no Brasil, que as conquistas sociais obtidas nos
primeiros anos do processo (entre as dcadas de 1930 e 1970,
aproximadamente), s foram consagradas aos trabalhadores
urbanos e formais, gerando, desde ento, diferenciais no acesso,
no s renda, mas aos servios sociais que o Estado garantia
(assistncia sade, previdncia social etc.).
EXCLUSO E CIDADANIA
Estes termos, frequentemente associados, fazem referncia
ao indivduo ou grupo de indivduos, em uma dada populao,
podendo ser tomados praticamente como antnimos, na literatura
contempornea sobre polticas sociais.
Estado e Problemas Grafica GPM.pmd 10/12/2009, 18:45 22
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
23
Mdulo Bsico
Excluso
O que voc entende por excluso?
A excluso, em sua semntica original, significa o no
pertencimento a determinado grupo ou condio. A princpio, a
excluso de algum de determinado grupo no necessariamente
problemtica, dependendo de que grupo se esteja falando.
Os estudos desenvolvidos pela Antropologia Social indicam que a
construo de i denti dades soci ai s ou seja, o processo de
identificao e pertencimento de um indivduo a um grupo social
se faz por incluses e excluses. Grupos religiosos, famlias, tribos,
naes etc. usam critrios para classificar os de fora, os quais so
essenciais para que se possa, tambm, especificar quem est dentro.
Estes critrios que podem se referir ao local de nascimento,
ancestralidade, ao uso de uma lngua, cor da pele, a convices
polticas ou morais, bem como a diversos outros atributos, adquiridos
ou herdados. Desta forma, os grupos identitrios* se constituem,
sempre, a partir de fronteiras, mais ou menos rgidas, que eles prprios
estabelecem para delimitar seus limites.
Contudo, quando nos referimos excluso no contexto da
dinmica social do mundo capitalista contemporneo, estamos nos
referindo precisamente s barreiras impostas a alguns indivduos,
num determinado pas, no seu caminho de acesso a benefcios
garantidos pelo Estado, ou mesmo que podem ser adquiridos atravs
do mercado. Estes indivduos, na prtica, no pertencem
comunidade constituda por este Estado-Sociedade-Mercado.
As graves crises econmicas que afetaram o Brasil nas
dcadas de 1980 e 1990, decorrentes das transformaes do
capitalismo global, naquele perodo, contriburam para a
permanncia e o agravamento da excluso, originada em nosso
processo de industrializao.
Embora formalmente diversos direitos sociais tivessem sido
estendidos ao conjunto da populao, desde os anos 1970, e
*Identitrios relaciona-
dos com a identidade
(ntica, lgica, filosfi-
ca). Fonte: Houaiss
(2007).
Estado e Problemas Grafica GPM.pmd 10/12/2009, 18:45 23
O Estado e os problemas contemporneos
24
Especializao em Gesto Pblica Municipal
especialmente aps a Constituio de 1988, poucos so, ainda, os
que conseguem usufruir deles.
Veremos mais detalhadamente esses acontecimentos quando
chegarmos ao item Histria das polticas de proteo social
no Brasil, ainda nesta Unidade.
Cidadania
neste contexto que o termo
cidadania conceito que foi consagrado
por Marshall, em meados do sculo XX
ganha sentido, expressando o oposto da
excluso. Um indivduo que desfruta da
condio de cidado aquele que goza dos
direitos consignados pelo Estado, bem como
da possibilidade de acesso a uma renda
adequada, que lhe permita desfrutar de um
padro de vida comum a seus concidados.
Segundo Marshall, a cidadania
implica um sentimento de pertencimento e
lealdade a uma civilizao, que se constitui
em patrimnio comum de uma dada
coletividade. Tal pertencimento, por sua vez,
se estabelece a partir dos deveres de cada
indivduo para com o Estado, mas tambm e sobretudo pelos
direitos que este Estado lhe garante:
direitos civis, que consistem na liberdade individual,
como de expresso e circulao, por exemplo;
direitos polticos, que fazem referncia ao ato de votar
e ser votado; e
Thomas Humphrey Marshall
Socilogo ingls, nascido em
1893 e falecido em 1981. Foi
professor da London School of
Economics and Political
Science durante 31 anos (de
1925 a 1956). Teve uma carreira
acadmica diversificada, tratando de temas
que vo da Sociologia s Polticas Sociais,
trazendo para as ltimas aplicaes prti-
cas da primeira. at hoje um autor muito
influente, atravs de seus diferentes ensai-
os em que explora as relaes entre as ins-
tituies da cidadania e as classes sociais,
de uma perspectiva histrica e comparativa.
Saiba mais
Estado e Problemas Grafica GPM.pmd 10/12/2009, 18:45 24
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
25
Mdulo Bsico
direitos sociais, que dizem respeito a um conjunto de
garantias legais que assegurem bem-estar econmico,
segurana contra riscos sociais e acesso aos bens e
servios essenciais sobrevivncia.
Para Marshall, haveria uma sucesso histrica na conquista
desses direitos, j que o usufruto dos direitos civis teria permitido a
demanda e obteno dos direitos polticos; e estes teriam aberto o
caminho para a conquista, pela via democrtica, dos direitos
sociais. Assim, a histria da sociedade ocidental, nos ltimos 250
anos, seria a histria destas conquistas.
Muito debate acadmico j se realizou em torno desta
interpretao, havendo analistas que apontam que tal sucesso s
se aplicaria, efetivamente, ao caso da Inglaterra terra de Marshall.
No caso brasileiro, por exemplo, os direitos sociais comearam a
existir em plena ditadura varguista (anos 1930), ou seja, na ausncia
de direitos polticos.
No obstante, a concepo marshalliana nos ajuda a
compreender por que, aqui, a concesso desses direitos acabou
contribuindo para a emergncia de uma sociedade partida: na
medida em que ela se deu sob um regime autoritrio, tais direitos
foram atribudos de forma discriminatria e excludente, sem que
houvesse a possibilidade dos setores excludos de reivindicarem sua
participao nos benefcios.
Na prxima seo, trataremos da histria das iniciativas
pblicas de proteo social no Ocidente, o que nos ajudar a
compreender a existncia de uma diversidade de arranjos,
segundo os quais tm se organizado as polticas sociais no
mundo contemporneo.
Estado e Problemas Grafica GPM.pmd 10/12/2009, 18:45 25