Dimenses da incluso e excluso poltica no Brasil: Gnero e Raa

Mala N. Htun

Banco Interamericano de Desenvolvimento Washington, D. C. Srie de relatrios tcnicos do Departamento de Desenvolvimento Sustentvel

Catalogao proporcionada pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento Biblioteca Felipe Herrera Htun, Mala,1969Dimenses da incluso e excluso poltica no Brasil : gnero e raa / Mala N. Htun p. cm. (Sustainable Development Department Technical papers series; WID-105) 1. Women in politicsBrazil. 2. Women, BlackBrazilPolitical participation. 3. Race discriminationBrazil. 4. Sex discriminationBrazil. I. Inter-American Development Bank. Sustainable Development Dept. Women in Development Unit. II. Title. III. Series. 323.34 H282dc21 Mala N. Htun professora assistente de cincia poltica na Universidade New School em Nova Iorque. Ela autora de Sex and the State: Abortion, Divorce, and the Family under Latin American Dictatorships and Democracies, e vrios artigos e captulos de livros sobre as polticas de gnero e direitos das mulheres na Amrica Latina. Ela tem um doutorado em cincia poltica da Universidade de Harvard e um A.B. em relaes internacionais da Universidade de Stanford. Sua pesquisa atual centra-se no estudo das polticas de gnero e representaes tnicas na Amrica Latina e no mundo. As opinies contidas neste trabalho so da autora e no representam, necessariamente, a posio oficial do Banco Interamericano de Desenvolvimento. Dezembro de 2003 Esta publicao (no. WID-105) pode ser obtida da: Unidade da Mulher no Desenvolvimento Stop W-0502 Banco Interamericano de Desenvolvimento 1300 New York Avenue, N.W. Washington, D.C. 20577 correio eletrnico: Telefax: Sitio de Internet: sds/wid@iadb.org 202-623-1463 http://www.iadb.org/sds/wid

CONTEDO

Introduo 5 Polticas de representao de grupos no mundo todo 6 Incluso poltica: a dimenso do gnero 8 Excluso poltica: A dimenso racial 17 Comparando gnero e raa 27 Concluso 32 Apndice A 33 Apndice B 37

PREFCIO Tenho o prazer de apresentar-lhes o trabalho de Mala Htun sobre a incluso poltica e a representao da mulher e do afro-descendente no Brasil, preparado para o Programa de Liderana e Representao da Mulher (PROLID), da Unidade da Mulher no Desenvolvimento. O presente estudo centra-se em um tema importante da agenda do Banco sobre gnero e incluso social: promover a incluso poltica. Explora como a crescente visibilidade e ativismo poltico de grupos tnicos no dominantes se traduz na representao de seus interesses. O estudo expe, tambm, lies extradas da luta da mulher pela igualdade, relevantes para outros grupos excludos. Este trabalho parte do esforo de PROLID para promover a liderana, participao poltica e representao da mulher na Amrica Latina e Caribe, com especial nfase na mulher indgena e afro-descendente. Tambm responde a uma prioridade chave da agenda da incluso social do Banco: construo de um entendimento e pesquisa para melhor identificar assuntos relevantes e orientar os processos de incluso social. Esperamos que este estudo contribua para a melhor compreenso dos desafios enfrentados na construo da democracia para todos e para os dilogos sobre polticas do Banco com os pases membros prestatrios.

Gabriela Vega Chefe Unidade Mulher no Desenvolvimento Departamento de Desenvolvimento Sustentvel

INTRODUO Desenvolvimento, como Amartya Sen enfatiza, envolve expanso da liberdade. A liberdade de ganhar dinheiro para garantir condies adequadas de existncia, para expressar seu ponto de vista e se associar a outros, bem como para participar da formulao de importantes decises que governam a vida de uma pessoa (Sen, 1999). Como sugere essa idia, aqueles de ns que se preocupam com o desenvolvimento precisam voltar a ateno para as diversas dimenses da participao poltica. Todos os cidados esto devidamente representados no processo de tomada de deciso? Os resultados da poltica pblica refletem a diversidade de nossos pontos de vista? Na maioria das sociedades, em vrias pocas da histria, a resposta para essas perguntas foi negativa. A igualdade poltica era concebida como direitos iguais de votar, e no o direito de se fazer presente na poltica nem o de eleger representantes de sua preferncia. Contudo, no final do sculo XX, os significados predominantes da igualdade poltica foram remodelados. Os governos, as organizaes internacionais e as associaes cvicas se convenceram de uma idia desenvolvida h dcadas por feministas e grupos de direitos das minorias: a representao descritiva que se obtm quando os representantes se assemelham aos eleitores em suas caractersticas pessoais e experincias de vida um elemento chave de uma sociedade democrtica. Cada vez mais, os parlamentos que excluem segmentos visveis de sua cidadania vm sendo tidos como carentes de legitimidade. Muitos pases aplicam polticas que pretendem aumentar a representao poltica das mulheres e de grupos tnicos excludos. Em 2003, mas de 45 paises do mundo tinham leis estabelecendo a existncia de cotas de candidatos ou reservando cadeiras parlamentares por gnero e etnia. A regio da Amrica Latina no exceo: dez pases tm leis de cota de gnero e um dcimo primeiro, a Colmbia, utiliza uma cota para cargos seniores no executivo. Apenas tres, a Colmbia, o Peru e a Venezue5 la, possuem mecanismos para representao tnica ou racial. Muitas sociedades etnicamente heterogneas so politicamente homogneas, ainda que pouco esforo tenha sido feito para remediar essa situao. O presente documento analisa a incluso poltica de mulheres e de afro-descendentes no Brasil. Uma das sociedades com maior desigualdade no mundo, o Brasil estratificado por gnero, raa e etnia, tanto na esfera poltica quanto em outras esferas. Apesar de as mulheres terem obtido ganhos significativos nas ltimas dcadas, a lacuna social existente entre negros e brancos tem se mantido relativamente constante. Esse fato se reflete nas polticas de participao poltica. Em 1996, o Brasil introduziu uma lei de cota de gnero para as eleies legislativas, e aplicou essa lei de forma diligente em todas as eleies subseqentes. Mesmo assim, at o ano 2000 pouco se falava sobre medidas para fomentar a representao poltica da maioria afro-descendente do pas (que ocupa apenas cerca de 2% das cadeiras do Congresso). Em 2001, diferentes agncias governamentais comearam a anunciar programas de ao afirmativa e, atualmente, o Congresso est analisando projetos de lei que estabelecem cotas de candidatos. Por que h mais polticas para intensificar os direitos das mulheres do que polticas direcionadas a grupos definidos por raa? Os sucessos das mulheres oferecem alguma lio para outros grupos excludos? A maior presena das mulheres no poder levou a uma representao mais efetiva dos interesses das mulheres? O que explica o recente debate sobre a ao afirmativa com base na raa? Antes de responder a essas perguntas,situemos primeiro o Brasil em um contexto internacional e regional de polticas de representao de grupos.

POLTICAS DE REPRESENTAO DE GRUPOS NO MUNDO TODO

Cerca de 50 pases do mundo distribuem oficialmente o acesso ao poder poltico segundo as linhas de gnero e etnia, por meio de leis de cota nacional e cadeiras reservadas no parlamento. Cerca de outros 40 pases mantm arranjos polticos efetivos cotas voluntrias de partido, diviso em distritos de acordo com a conscientizao racial ou iseno dos requisitos de limite para organizaes polticas minoritrias para promover a representao poltica dos grupos de identidade (consulte as tabelas 1 e 2). As cotas estatutrias exigem que um nmero mnimo de candidatos apresentados por partidos polticos para uma eleio legislativa seja de um determinado grupo. A Ley de Cupos (1991) da Argentina, por exemplo, exige que as mulheres ocupem, no mnimo, 30% dos cargos nas listas do partido. As reservas ou as cadeiras reservadas separam um percentual das cadeiras legislativas para membros de um determinado grupo. Essas cadeiras podem ser preenchidas por meio de eleio competitiva em distritos especialmente criados, eleies por eleitores registrados em listas separadas, pelo membro do grupo que receber a maioria dos votos nas eleies gerais, ou por nomeao pelos partidos polticos. Os pases com cotas de gnero e reservas superam em nmero os pases com medidas semelhantes para grupos tnicos, ainda mais se considerarmos os pases onde os partidos polticos utilizam cotas voluntariamente. Muitos pases com diversidade tnica no oferecem garantia alguma de representao tnica. Na Bolvia e no Equador, onde 35 a 80% da populao so indgenas (e onde a percentagem de parlamentares ndios varia de 10 a 15%), no h cotas tnicas ou reservas. De acordo com o censo brasileiro, cerca de metade do pas negra, mas esse grupo representa apenas 2% do Congresso.

O Nepal, outro pas que apresenta diversidades, no possui dispositivos legais para a representao de grupos tnicos. Contudo, todos esses quatro pases utilizam cotas de gnero. Tanto as cotas quanto as reservas so esforos no sentido de melhorar a representao dos grupos de identidade, mas os meios que utilizam so diferentes. As cotas intervm nos procedimentos de nomeao de um partido, ao exigir que uma determinada porcentagem de candidatos de um partido seja de um determinado grupo. Elas no afetam as caractersticas do sistema eleitoral, tais como as regras de contagem, a circunscrio dos distritos eleitorais ou a estrutura da cdula de votao, as quais j se provou que exercem os mais poderosos efeitos sobre o sistema partidrio e a estrutura partidria. Conseqentemente, as cotas podem ser perfeitamente compatveis com os sistemas partidrios existentes e a dinmica de representao. Uma vez que haja espao para os beneficirios dentro dos partidos existentes, a introduo de cotas pode no alterar significativamente os incentivos do sistema poltico. As reservas adotam uma abordagem diferente. As cadeiras reservadas introduzem vias de representao especficas de um grupo as quais contornam o sistema partidrio e eleitoral existente. Elas incluem a criao de listas eleitorais separadas, distritos eleitorais especiais onde apenas membros do grupo podem competir, excees s regras de contagem, tais como limiares de representao mais baixos, e a nomeao de membros do grupo para a legislatura. Mais do que criar espao para os membros de um grupo dentro dos partidos, como fazem as cotas, as reservas estabelecem rotas para o poder que no demandam qualquer conexo com a direo dos partidos. Assim, elas permitem a separao contnua das comunidades polticas e 6

facilitam o sucesso eleitoral de partidos de grupos especficos. Quando os nveis de reservas so altos, a legislatura dividida entre os grupos, cada um com seu prprio sistema partidrio e sua prpria dinmica de representao. Na Amrica Latina, apenas a Colmbia e a Venezuela usam reservas. Em conseqncia da mobilizao indgena que pressionou os delegados da conveno constitucional, a Constituio Colombiana de 1991 criou um distrito de duas cadeiras de senador para os indgenas e permite a reserva de at cinco cadeiras na Cmara dos Deputados para grupos tnicos e outras minorias polticas. A Venezuela passou por uma experincia semelhante: a reforma constitucional de 1999 estabeleceu trs cadeiras reservadas para comunidades indgenas e permitiu que organizaes de movimentos sociais competissem por elas, eliminando assim a barreira de registro partidrio. Nos dois pases, a distribuio de cadeiras reservadas garantiu recursos e visibilidade para os partidos e os movimentos indgenas, possibilitando que eles conseguissem competir de maneira bem sucedida por cadeiras no reservadas e ganhassem poder no governo local (Van Cott 2000, 2003). Alm disso, na Colmbia os movimentos indgenas usaram as cadeiras melhor do que os movimentos negros. Uma lei aprovada em 1993 garantiu especificamente s representantes na Cmara dos Deputados, eleitos em um distrito virtual especial.

As cadeiras foram preenchidas nas eleies de 1994, mas foram declaradas inconstitucionais pela Suprema Corte (com comunidades negras o direito a dois base em uma tecnicidade) em 1996; conseqentemente, no houve cadeiras reservadas nas eleies de 1988, apesar de terem sido restabelecidas em 2001. Embora cerca de um quarto da populao colombiana seja negra, as reservas para negros chegam a apenas 1,2% das cadeiras do Congresso. Alm do mais, apenas 12% do eleitorado na regio com forte predominncia afro-colombiana do pas votaram nos representantes que concorriam s cadeiras reservadas. A grande maioria desses votos veio das reas urbanas de Bogot (Efrn Agudelo, 2002). Como j mencionado, dez pases latinoamericanos adotaram leis estatutrias de cota de gnero e essas polticas tm sido discutidas em muitos outros pases. Essas polticas, defendidas pelas redes de mulheres polticas, endossadas por organizaes internacionais e que receberam o apoio decisivo de alguns presidentes homens, tm obtido um sucesso moderado no aumento da representao feminina. Na mdia, a presena das mulheres no Congresso saltou dez pontos percentuais em pases com cotas (consulte a Tabela 3), apesar dessa mdia apresentar distores em virtude dos dramticos resultados das cotas na Argentina e na Costa Rica. De modo geral, os efeitos das cotas variaram dependendo do sistema eleitoral do pas, da utilizao de mandatos de colocao e da aquiescncia do partido (Htun e Jones, 2002).

INCLUSO POLTICA: A DIMENSO DO GNERO Sob uma perspectiva comparativa e terica, o Brasil apresenta um quebra-cabea. At 2003, a presena das mulheres no poder poltico era baixa, ainda mais baixa do que em outros pases da regio. Por outro lado, o pas foi um pioneiro nas leis e polticas de desenvolvimento dos direitos das mulheres e abriga o maior, mais vibrante e diverso movimento feminista da Amrica Latina. A condio da mulher, no geral, melhorou. Por que as polticas ficaram para trs em relao a essas outras esferas? H um nmero elevado de mulheres no poder para defender seus interesses de gnero? A presena das mulheres no poder: o porqu dos nmeros baixo? Em comparao ao restante da regio latinoamericana, a representao das mulheres na poltica brasileira tem sido baixa, apesar de os nmeros terem aumentado aps a eleio de 2002 e da nomeao que Luiz Incio Lula da Silva fez de mais mulheres para o gabinete. Antes da eleio, as mulheres representavam apenas 6% da Cmara dos Deputados e 7% do Senado, em comparao a uma mdia latino-americana de 15 e 12%, respectivamente. Em 2003, esses ndices subiram para 8% (Cmara) e 12% (Senado). Entre os ministros de gabinete, as mulheres partiram de representao nula (a mdia latinoamericana de representao no gabinete era de 13%) para a liderana de dois dos 22 ministrios, e quatro entre as 27 autoridades oficiais em nvel de gabinete (consulte a Tabela 4, Apndice A). Entre os servidores pblicos seniores, as mulheres eram um pouco mais numerosas, mas ainda desproporcionais em relao sua participao geral na burocracia. Em 1998, as mulheres representavam 44% de todos os empregados federais, mas apenas 13% daqueles em postos mais elevados (18 de 8 136) e 16% do segundo escalo (90 de 546; Avelar, 2001). Em 2000, uma mulher foi nomeada para o Supremo Tribunal Federal, a primeira na histria a servir naquele Tribunal, apesar de 29% dos aprovados em concurso pblico para juzes serem mulheres (Veja, 2000). As vitrias do PT em 2002 colocaram mais mulheres no poder do que nunca. 14 das 42 mulheres eleitas (um tero) eram do PT, que tambm ganhou o maior bloco na Cmara (total de 91 deputados). Seis das oito novas senadoras eram do PT, assim como eram 22% das novas legisladoras estaduais. Esses eventos tm uma base histrica. O PT foi o primeiro partido a comear a aplicar cotas voluntariamente no incio dos anos 90 para a eleio de cargos internos de liderana. Ainda assim, a presena de mulheres na liderana do PT ainda baixa: as mulheres representam apenas 15% da presena total do PT no Congresso, muito abaixo do nvel da cota de 30%. Essa discrepncia levanta a importante questo do porqu das cotas de gnero no funcionarem bem no Brasil. A lei, aprovada em 1996, elaborada em termos neutros em relao a gnero, declarando que os partidos devem reservar no mnimo 30% e no mximo 70% de posies para os candidatos de um sexo. A percentagem de cota aumenta a cada eleio: comeou em 20% em 1996, aumentou para 25% em 1998 e, depois, para 30% em 2000. Em 2002, a lei foi utilizada quatro vezes, sendo duas vezes nas eleies municipais (1996 e 2000) e duas vezes nas eleies nacionais (1998 e 2002) (os legisladores estaduais so eleitos em anos de eleio nacional). A presena das mulheres sequer chegou perto do nvel da cota, mas aumentou, embora vagarosamente, nas eleies subseqentes (Tabelas 5 e 6, Apndice A).

Esses resultados podem ser atribudos parcialmente aos detalhes da lei, que exige que os partidos reservem 30% das posies para candidato para mulheres, mas no requer que os partidos realmente preencham essas posies. Uma vez que a lei eleitoral brasileira permite que os partidos indiquem 50% a mais de candidatos do que as cadeiras que esto sendo disputadas em um estado, um partido pode, na prtica, indicar toda uma chapa eleitoral sem incluir nenhuma mulher. Por exemplo, se um estado eleger dez membros para o Congresso, cada partido pode indicar 15 candidatos. A lei de cota exige que o partido reserve quatro dessas posies para mulheres. Se um partido no quiser recrutar mulheres, ele pode manter 11 candidatos do sexo masculino para o eleitorado e, ainda assim, no violar a lei. Essa ambigidade na lei de cota ajuda a explicar porque o nmero de candidatas permanece baixo. Em 1994, antes de a lei ser aprovada, o percentual de candidatas deputada federal era de 6%. Em 1998, com a lei de cotas, esse nmero aumentou para 10%. Os nmeros foram mais altos nos nveis estaduais e locais. As mulheres representaram 7% dos candidatos a legislador estadual em 1994 e 13% em 1998. Nas eleies para as cmaras municipais, as mulheres representavam 18% dos candidatos em 1996 e 20% em 2000 (Malheiros, 2000; Arajo, 2002). Est claro que a pouca participao das mulheres no poder reflete, em parte, a escassez de candidatas. Apesar das regras e dos pormenores eleitorais do Brasil, os partidos indisciplinados tambm podem ser prejudiciais s perspectivas eleitorais das mulheres. O Brasil elege os membros de sua Cmara dos Deputados por meio de um sistema de representao proporcional de lista aberta. Os votos so computados em nvel do partido, mas as cadeiras so distribudas entre os candidatos de cada partido conforme o nmero de votos de preferncia que eles recebem. Ou seja, os eleitores normalmente votam em um determinado candidato, no em 9

uma lista do partido. O sistema gera competio pelos votos de preferncia entre os candidatos do mesmo partido e, nessa competio intrapartidria, as mulheres geralmente perdem. Alm disso, o sistema de lista aberta incentiva um comportamento personalista, em vez de partidrio (Ames, 1995; Carey, 1997; Mainwaring, 1999). A poltica brasileira dominada por cultos personalidade masculina, onde pouqussimas mulheres alcanam posies de destaque. As regras eleitorais do Brasil so diferentes do sistema de lista fechada da Argentina e da Costa Rica, onde os lderes do partido controlam a ordem dos candidatos na lista do partido e, portanto, suas chances de serem eleitos. Nesses dois pases, os mandatos de colocao exigem que as mulheres e os homens sejam alternados nas listas do partido. A combinao de um sistema de lista fechada e o mandato de colocao responsvel pelos enormes sucessos das leis de cota (Htun e Jones, 2002). A natureza dos partidos brasileiros tambm pode diminuir as chances das mulheres. Os cientistas polticos aventaram a hiptese de que as mulheres desfrutam de maiores oportunidades em partidos regulamentados e burocrticos do que em partidos desestruturados ou clientelistas (Caul 1999; Norris 1995). Quando um partido possui regras claras e procedimentos institucionalizados, os potenciais candidatos podem entender melhor o processo de nomeao e responsabilizar os lderes do partido por essas regras. No Brasil, os partidos so precariamente institucionalizados, o que pode dificultar a escalada das mulheres para o topo. Com exceo do Partido dos Trabalhadores (PT) e alguns pequenos partidos de esquerda, os partidos brasileiros no tm razes slidas na sociedade, h um alto ndice de votos para candidatos de vrios partidos (ou seja, o fenmeno chamado split-ticket voting), uma baixa identificao partidria entre os eleitores, e os partidos tm histrias organizacionais muito curtas. Alm disso, a grande maioria

dos partidos no programtica, uma vez que no conseguem manter posturas consistentes e de princpios sobre as questes nacionais. Mesmo quando os partidos adotam posturas, os lderes do partido raramente desejam ou so capazes de forar os representantes do partido a apoi-las (Mainwaring e Scully, 1995; Mainwaring, 1999). Os cticos podem argumentar que a pouca participao das mulheres no poder no se deve a fatores institucionais, mas sim a uma cultura poltica masculina. Ainda assim, h evidncias de que os eleitores brasileiros esto realmente querendo dar apoio s candidatas. Pesquisas de opinio pblica mostram que os eleitores acham que as mulheres so mais honestas do que os homens. Conforme uma pesquisa realizada em setembro de 2001 pelo CNT/Sensus, a maioria dos brasileiros acredita que as mulheres em postos mais altos no governo so mais honestas, responsveis, confiveis e competentes do que os homens. (Fmea, 2002). Esse fato consistente com os resultados de uma pesquisa com aproximadamente 2.000 latino-americanos em cinco grandes cidades, realizada pelo Instituto Gallup em nome do Banco Interamericano de Desenvolvimento e do Dilogo Interamericano em 2000 (InterAmerican Dialogue, 2001a). Naquele estudo, 57% disseram que a maior presena das mulheres em cargos polticos poderia levar a um governo melhor. Mais de 90% sustentaram que estariam dispostos a votar em uma mulher para a presidncia, e 69% acreditavam que seu pas elegeria uma mulher presidente nos prximos 20 anos. 66% concordaram que as mulheres so mais honestas do que os homens, e 85% concordaram que as mulheres tm capacidade de tomar boas decises. Nas ltimas eleies brasileiras, os lderes do partido tentaram capitalizar essas vises favorveis s candidatas. Por exemplo, o Partido da Frente Liberal (PFL) lanou, em 2001, a pr-candidatura de Roseana Sarney, governadora do Maranho, para as eleies presidenciais de 2002, quando as 10

pesquisas iniciais descobriram que ela arrebatava eleitores de todas as regies e classes sociais e dos dois sexos. Ela era tida como mais honesta e confivel, e passava aos eleitores uma sensao de segurana, bem como uma alternativa aos polticos homens, tradicionais e corruptos.1 O perigo que esses esteretipos de candidatas criam expectativas elevadas. Quando foram encontrados milhes de reais em um escritrio de Roseana Sarney e de seu marido, a credibilidade da candidata foi abalada. Em junho de 2002, o Partido Social Democrata Brasileiro (PSDB) escolheu a deputada do Esprito Santo, Rita Camata, como a vice de Jos Serra. O partido achou importante ter uma mulher na chapa porque a sociedade brasileira espera ter uma mulher ao lado do governante para garantir que esse governante no venha a agir como um homem tpico, machista, insensvel e descuidado.2 Ainda em 2002, a campanha presidencial de Ciro Gomes deu um papel de destaque para a esposa do candidato, a ex-atriz Patrcia Pillar. Enquanto isso, a campanha de Lula tentou maximizar a presena da prefeita de So Paulo, Marta Suplicy (tambm do PT) nos eventos para contrabalanar as notveis vantagens que as mulheres traziam aos outros candidatos.3 As mulheres fazem diferena? A presena das mulheres no poder importante no que diz respeito justia. Contudo, muitas pessoas defendem as cotas no por motivos normativos apenas, mas porque acreditam que as mulheres mudaro os resultados polticos. O fato de haver uma massa crtica de mulheres levar a uma maior representao dos interesses femininos nos debates polticos e produzir mudanas favoEntrevista com o prefeito do Rio de Janeiro, Cesar Maia, organizador da pr-campanha eleitoral de Roseana, Rio de Janeiro, 14 de junho de 2002. 2 Entrevista com o Secretrio Geral do PSDB, Deputado Mrcio Fortes, Braslia, 19 de junho de 2002. 3 Folha de So Paulo, 28 de julho de 2002.
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rveis a elas. Esses pontos de vista esto corretos? Estudos realizados nos Estados Unidos mostram que muito mais provvel que as mulheres dem maior prioridade legislao dos direitos das mulheres do que os homens, bem como que apressem os projetos de lei sobre direitos das mulheres no processo legislativo para aprovao integral (Carroll, 2001; Dodson, 2001; Thomas, 1994; Boles, 2001). Um importante estudo realizado pelo Congresso dos EUA., contudo, revelou que a influncia do gnero muda conforme a rea. O gnero importa mais para o patrocnio de projetos de lei feministas como direitos de reproduo, ao afirmativa e violncia domstica, do que as questes femininas tradicionais, tais como bem estar, educao e sade, onde os homens tambm so ativos e o gnero menos importante do que outros fatores. Alm disso, apesar do gnero influenciar os padres do patrocnio aos projetos de lei e o estabelecimento da agenda, em outros estgios do processo legislativo (tais como votao e comportamento do comit onde a lealdade partidria e a senioridade institucional so mais restritivos), as questes de gnero importam menos (Swers, 2002). Em suma, o gnero influencia o comportamento dos que esto no poder, mas no em todas as questes ou todas as formas que o poder seja exercido. Em muitos aspectos, as mulheres no poder so semelhantes aos homens (Beck, 2001; McGlen e Sarkees, 1993). Para testar algumas dessas idias no Brasil, foi realizada uma pesquisa com os membros da bancada feminina no outono de 2002. Como era trmino do mandato no Congresso, o ndice de respostas foi mais baixo do que poderia ter sido (46%), mas ainda bastante alto se comparado ao ndice geral de resposta dos legisladores aos questionrios (para avaliar um exemplo de questionrio, consulte o Apndice A). Uma pergunta da pesquisa dizia respeito s prioridades legislativas. 88% disseram que 11

os direitos das mulheres estavam entre suas prioridades; dentre essas, apenas 20% listaram os direitos das mulheres como prioridade mxima. Por outro lado, 53% consideraram que as organizaes de mulheres estavam entre suas principais bases de apoio poltico. Seguindo o padro brasileiro, um nmero significativo (38%) tinha parentes na poltica. Das que esperavam continuar na poltica (83%), 45% desejava mudar para o executivo e no permanecer no Congresso. De forma geral, a maioria dos legisladores federais brasileiros utilizam seus mandatos para reunir recursos para carreiras futuras no poder executivo local, em vez de buscar a reeleio no Congresso (Samuels, 2003). Quando questionadas sobre a lealdade partidria (no caso de um conflito de interesses entre a sua regio e o partido, com quem voc vota?), 54% disseram que optariam pela regio e 46% pelo partido. Em resposta pergunta sobre se elas agiam conforme suas crenas pessoais, a linha do partido ou as expectativas do eleitorado, 46% responderam que agiam de acordo com a linha do partido, 36% segundo suas crenas e 18% conforme o eleitorado. Esses resultados sugerem que, apesar de haver alguma base para a governana partidria entre as mulheres polticas brasileiras, a disciplina partidria , de forma geral, fraca. Em suma, as brasileiras tendem mais a se interessar pela legislao sobre mulheres do que os homens mas, em outros aspectos, o perfil dos dois semelhante. Uma pesquisa com legisladores e legisladoras, realizada em 1999 pelo CFEMEA, apresenta um outro conjunto de dados para testar as hipteses sobre as diferenas de gnero. O estudo do CFEMEA perguntou sobre os pontos de vista em relao a algumas questes polticas especficas, inclusive ao afirmativa no local de trabalho, aborto, direitos gays, cotas, assdio sexual e licena maternidade (Rodrigues, 2001).

Tim Power e a autora realizaram algumas anlises estatsticas iniciais em relao a esses dados para verificar se o gnero ou outros fatores responsvel por pontos de vistas sobre diversas questes. De forma geral, a ideologia esquerdista tende a ser mais responsvel pela variao nos pontos de vista do legislador do que o sexo do entrevistado (consulte a tabela 1). O PT e outros partidos de esquerda tm sido agentes mais proeminentes da mudana nos direitos das mulheres do que as polticas eleitas. Isso faz sentido em vista dos baixos nmeros de mulheres: uma vez que as mulheres no formam uma massa crtica, fica a cargo dos partidos servirem de defensores das causas de gneros. O comportamento do PT, contudo, reflete anos de um relacionamento de trabalho bastante prximo entre os grupos feministas da sociedade civil e os polticos do PT. Por causa de sua histria comum de luta contra a ditadura e de defesa da justia social, muitos militantes do PT internalizam e assumem, como seus, os elementos-chave da agenda feminista. Dessa forma, o partido programtico est servindo como um agente substituto para os interesses de gnero das mulheres dentro do Congresso.

Polticas de avano em relao aos direitos das mulheres Apesar dos nmeros historicamente baixos, as mulheres polticas brasileiras tm trabalhado com o movimento feminista e os partidos de esquerda para desenvolver alguns dos mecanismos inovadores e das legislaes mais avanadas da Amrica Latina para promover os direitos das mulheres. Alm disso, a condio das mulheres evoluiu significativamente nos anos 80 e 90. Dados do Banco Mundial mostram que a expectativa de vida das mulheres aumentou de 66 anos, em 1980, para 71 anos em 1999, a fertilidade diminuiu de 3,9 crianas por mulher em 1980 para 2,3 em 1999, e o analfabetismo caiu de 27 para 15% nas mulheres na faixa etria de 15 anos ou mais.4 Ao mesmo tempo, houve um crescimento considervel na participao das mulheres na fora de trabalho (consulte a tabela 2). As mulheres superam em nmero os homens no que se refere s matrculas escolares em todos os nveis e a renda das mulheres est aumentando em uma taxa mais rpida do que a dos homens. Entre 1993 e 1999, a renda mdia das mulheres aumentou cerca de 43%, enquanto a dos homens aumentou em 19%. A lacuna salarial entre homens e mulheres persiste, apesar de estar se estreitando. Em 1992, as mulheres ganhavam 62% dos salrios dos homens; em 1999, esse nmero aumentou para 69%.5

Consulte o site Genderstats disponvel on-line no Banco Mundial no seguinte endereo: http://genderstats.worldbank.org/SummaryGender.asp ?WhichRpt=country&Ctry=BRA,Brazil. Veja 8 de novembro de 2000; Fmea no. 111, abril de 2002.
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Tabela 1. Caracterstica que responsvel pela ponto de vista do legislador. Pergunta Voc a favor da ao afirmativa para melhorar a posio das mulheres no mercado de trabalho? Voc a favor de licena maternidade remunerada acima do teto de R$1.200,00 para os benefcios da previdncia social? A constituio deve proibir a discriminao com base na orientao sexual? A legislao brasileira deve regulamentar as unies civis entre pessoas do mesmo sexo? O aborto deve ser legalizado? Voc a favor de cotas legislativas de gnero? Voc a favor de cotas no executivo? Caracterstica que responsvel por respostas positivas* Partido Sexo Outro Partido de esquerda No Partido de centro Esquerda Sim Esquerda Centro Esquerda Esquerda Esquerda Esquerda Sim No No No Sim

Voc a favor de cotas de gnero no judicirio?

Esquerda

Sim

Aqueles com maior educao acadmica se opem; as pessoas das regies mais carentes se opem Aqueles com maior educao acadmica se opem; as pessoas das regies mais carentes se opem

*Variveis independentes estatisticamente significativas com coeficientes positivos.

Tabela 2. Mulheres economicamente ativas. Percentual de mulheres que so economicamente ativas 1976 29 1981 33 1983 36 1985 37 1990 39 1993 47 1995 48 1997 47 1998 48 Fonte: Bruschini (s.d.). Ano Percentual de mulheres na fora de trabalho 29 31 33 36 36 40 40 40 41

Tabela 3. Direitos das Mulheres na Constituio Brasileira de 1988 rea Princpios bsicos Famlia Direitos As mulheres e os homens tm direitos e obrigaes iguais - As mulheres e os homens tm direitos e obrigaes iguais na famlia - As famlias so constitudas por casamento e unies estveis - O Estado obrigado a adotar medidas para evitar a violncia intrafamiliar Sade - Todos os casais tm o direito de decidir o nmero de filhos e o espaamento entre eles, e o Estado obrigado a fornecer informaes sobre planejamento familiar (alm disso, as mulheres brasileiras organizadas conseguiram impedir um esforo para incluir uma clusula constitucional que protegia a vida na concepo) Trabalho - O Estado obrigado a proteger a posio das mulheres no mercado de trabalho - 120 dias de licena maternidade remunerada - Probe a discriminao sexual em empregos e salrios Trabalhadoras do- Salrio mnimo msticas - Um dia de descanso por semana - Frias anuais remuneradas - Licena maternidade - Previdncia social Fonte: CFEMEA (1996).

Um pouco depois da volta democracia, as mulheres no Conselho Nacional dos Direitos das Mulheres (CNDM) se organizaram para incluir mudanas progressivas na reforma da Constituio Brasileira. O CNDM organizou seminrios e fruns pblicos em todo o Brasil, onde advogados, feministas, legisladores e o pblico em geral analisavam a situao legal das mulheres e formulavam propostas para a constituio. O CNDM foi palco de demonstraes no pas todo, organizou um protesto no Congresso em Braslia e deu apoio a 26 legisladoras, que ficaram conhecidas como a bancada do batom, para exigir urgncia para as demandas feministas. Segundo a ex-presidenta do CNDM, 80% das propostas dos movimentos de mulheres foram includas no texto constitucional final (CNDM, 1986; Pitanguy, 1996). (Consulte a tabela 3.) As feministas brasileiras organizaram um movimento de legalizao do aborto que pretendia que as mulheres vtimas de violncia tivessem acesso ao aborto. Apesar do cdigo criminal brasileiro no punir os abortos realizados em mulheres que tenham 14

sido estupradas, no havia nenhum procedimento administrativo para permitir que as mulheres que utilizavam o sistema pblico de sade tivessem acesso a abortos nessas circunstncias. Em resposta presso feminista, em 1985, a cmara municipal do Rio de Janeiro aprovou uma lei que exigia que os hospitais pblicos realizassem abortos legais. Embora a lei tenha sido posteriormente vetada pelo governador, a pedido do arcebispo do Rio de Janeiro, Dom Eugenio Salles, a prefeitura do Rio de Janeiro adotou uma Portaria municipal semelhante naquele mesmo ano. Em seguida, em 1989, a prefeitura de So Paulo, sob a administrao da prefeita Luiza Erundina, do PT, criou um servio para abortos legais no Hospital Jabaquara. (Posteriormente o servio foi expandido para outros hospitais da cidade). No Jabaquara, uma comisso de mdicos e assistentes sociais foi nomeada para receber as solicitaes de mulheres que buscavam o aborto e, com base na documentao de suporte (um boletim de ocorrncia da polcia e um exame mdico comprovando o estupro, por exemplo) e no perodo de gestao, autorizava ou negava o aborto. importante res-

saltar que no era necessria uma autorizao explcita da polcia. Ao final de 1999, 16 hospitais pblicos no Brasil haviam introduzido servios de aborto legal, e muitos municpios haviam aprovado leis que autorizavam esses servios (Linhares, 1993; Fmea, agosto de 1999). A bancada feminina do Congresso, ou conveno partidria das mulheres, promove reunies regulares, criou um comit para coordenar seu trabalho, alm de publicar um informativo. Junto com o CFEMEA, a bancada feminista garantiu a aprovao de diversas leis que aumentam os direitos das mulheres (esses exemplos so de 1999 a meados de 2002):

2002: lei autorizando os juzes a emitirem mandados liminares contra perpetradores ou suspeitos perpetradores de violncia domstica. 2002: lei assegurando s mes adotivas o direito licena maternidade e aos benefcios. 2001: lei que tornou ilegal o assdio sexual. 2001: lei que exigiu que o seguro sade cobrisse cirurgia plstica de reconstruo para as mulheres vtimas de cncer de mama. 2001: aprovao do novo cdigo civil, que garante a igualdade de homens e mulheres no casamento e considera as crianas como iguais, a despeito de terem ou no nascido dentro de um casamento. Ao contrrio do cdigo antigo, o novo cdigo eliminou o termo arcaico ptrio poder, uma regra que permitia aos maridos anularem o casamento se a esposa no fosse virgem e uma que dava permisso aos pais para abandonarem as filhas com comportamento desonesto. 2001: lei criando uma estrutura para a adoo de cursos sobre educao sexual e abuso de drogas nas escolas primrias e secundrias. Essa lei foi posteriormente vetada pelo Presidente, com base na argumentao de que interferia na autono15

mia pedaggica prevista em outras leis e que o Ministrio da Educao j havia recomendado cursos semelhantes em suas diretrizes curriculares. 2000: a Cmara dos Deputados criou uma Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) para investigar os altos nveis de mortalidade materna no Brasil. 1999: uma lei garantindo s trabalhadoras domsticas o direito ao seguro desemprego. Essa lei foi vetada pelo Presidente e substituda por uma medida provisria que era bastante semelhante, apesar de ser aplicvel apenas aos empregados cujos empregadores contribuam para o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS). 1999: lei elaborada para criar incentivos s empresas que contratassem mais trabalhadoras.

possvel na verdade, provvel que teramos visto mais mudanas se houvesse mais mulheres em cargos eleitos. Contudo, a pouca participao das mulheres no poder no funcionou como um obstculo intransponvel para o Brasil adotar mudanas polticas que beneficiaram as mulheres. Esses resultados correspondem pesquisa comparativa. Estudos realizados por legisladores estaduais dos Estados Unidos revelam que as mulheres nas cmaras legislativas que afirmam reunir-se regularmente com outras mulheres tm muito mais probabilidade de apoiar iniciativas de direitos das mulheres do que as mulheres nas legislaturas sem uma conveno partidria de mulheres. Um estudo que compara as legislaturas em 12 estados norte-americanos revelou que os estados com convenes partidrias femininas tinham um resultado legislativo melhor em questes relativas a mulheres, ou gnero, do que os estados sem uma conveno partidria, independentemente do nmero de mulheres na legislatura (Thomas e Welch, 2001).

O prprio trabalho da autora sobre as polticas latino-americanas revelou que as coalizes multipartidrias de mulheres polticas foram responsveis por algumas das maiores mudanas polticas nos anos 90 e que essas coalizes se formaram em pases com grandes e pequenas quantidades de mulheres na poltica (Htun, 2003b). Esse fato sugere que as pessoas interessadas em promover a representao substantiva dos interesses das mulheres no devem se voltar para as leis de cotas, mas sim para o fortalecimento das

convenes partidrias de mulheres nas legislaturas e para a institucionalizao dos vnculos entre os polticos e os grupos de interesse feminista. No so os nmeros, mas sim o grau de organizao das mulheres que ajuda a produzir resultados de polticas voltadas s mulheres.

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EXCLUSO POLTICA: A DIMENSO RACIAL At muito recentemente, o Estado Brasileiro tem feito muito pouco para promover a igualdade racial. Quando os dados sciodemogrficos nacionais analisados em funo das raas tornaram-se disponveis pela primeira vez nos anos 70, dezenas de estudiosos comearam a publicar trabalhos com evidncias da estratificao racial sistemtica. Algumas das dimenses desta estratificao incluem:

vivem em habitaes sem gua corrente, versus 8% dos brancos.6 Os negros quase nunca so vistos entre as elites polticas, econmicas e da mdia. Embora a msica popular seja uma exceo, a esttica dominante no Brasil, visvel na moda, nos shows de TV, nas propagandas e similares, a branca e a loira. Essa hierarquia racial, auxiliada pelas desigualdades sociais extremas, tem sido imposta mais informalmente, embora no menos efetivamente, do que a discriminao e a segregao racial legal da frica do Sul e dos Estados Unidos. Apesar das crescentes evidncias relativas aos privilgios concedidos aos brancos apresentadas pelos cientistas sociais no incio dos anos 60 e 70, os brasileiros de todos os setores sociais tm se mantido fiis idia da democracia racial (Twine, 1998).7 A tese da democracia racial insiste no ponto que o empobrecimento desproporcional dos negros e sua ausncia entre as elites deve-se discriminao de classes e ao legado da escravido, e que a ausncia da segregao patrocinada pelo estado, uma histria de miscigenao e o reconhecimento social de categorias raciais intermedirias tm sustentado uma ordem racial nica. No obstante, essas mesmas caractersticas tambm ajudam a explicar porque as desigualdades raciais no Brasil tm permanecido incontestadas por tanto tempo. A relutncia do estado brasileiro em definir raas ajudou a evitar a formao de grupos autoconscientes que pudessem servir como base para a ao coletiva. A ausncia da dominao racial legal significou que no havia nenhum alvo bvio contra o qual a formao da identidade e a mobilizao pudessem ser
Esses nmeros foram extrados de Henriques (2001). 7 Para o acesso idia original, consulte Freyre, 1986.
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No geral, os negros representam 45% da populao total, sendo que compreendem 64% das pessoas que vivem abaixo da linha de pobreza e 69% das pessoas extremamente pobres. Os negros esto concentrados nas mais baixas posies das classificaes sociais: representando 70% do dcimo mais pobre de brasileiros, eles representam apenas 15% do dcimo mais rico. Enquanto um brasileiro branco de 25 anos de idade possui em mdia 8,4 anos de escolaridade, um brasileiro negro da mesma idade possui apenas 6,1 anos. A educao o maior indicativo que pode prever a renda futura, e, embora os nveis educacionais mdios de brasileiros negros e brancos tenham aumentado significativamente no decorrer do sculo vinte, a lacuna entre eles permanece relativamente constante. O analfabetismo entre brancos acima de 15 anos de idade de 8%; entre os negros, 20%. 52% dos negros vivem em habitaes sem saneamento adequado, versus 28% dos brancos. 30% dos negros vivem em habitaes desprovidas de coleta de lixo, versus 15% dos brancos; 26% dos negros

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direcionadas (Marx, 1998). Como resultado desse estado e de outros fatores sociais (tal como a baixa segregao residencial e imagens negativas associadas negritude), os brasileiros com descendncia africana tm uma conscincia racial, ou identificao de si prprios como membros de um grupo distinto, mais fraca do que as pessoas reconhecidas como negros nos Estados Unidos. A identidade racial fraca constitui parte de um crculo vicioso unindo desigualdades sociais, normas culturais humilhantes e discriminatrias e represso policial com a falha da militncia racial no sentido de provocar mudanas na situao dos negros (Santos, 2001). Por outro lado, os brasileiros so conscientes da cor, e empregam centenas de termos para classificar um ao outro de acordo com o tom da pele e outros traos fenotpicos. Ao contrrio do que ocorre nos Estados Unidos, esses rtulos baseiam-se principalmente na aparncia fsica e no na descendncia, e sua aplicao varia de acordo com o contexto, a classe social, a pessoa que est fazendo a rotulao, o fato de os rtulos serem escolhidos livremente ou serem determinados antecipadamente, etc. Conforme salienta Sheriff, em uma determinada conversa, todo termo relacionado raa ou cor pode ser utilizado para descrever, provocar, insultar ou elogiar (Sheriff, 2001; Harris et al., 1993; Degler, 1971). Historicamente, o Estado proibiu a discriminao racial, mas no tomou aes positivas para tratar da desigualdade. A Constituio de 1934 foi a primeira a declarar que Todos so iguais perante a lei. No dever haver nenhum privilgio, nem distino em funo de nascimento, sexo, raa, ocupao pessoal ou familiar, classe social, bens, credo religioso, ou idias polticas. Apesar de as duas constituies subseqentes (1937 e 1946) terem declarado apenas que Todos so iguais perante a lei, o governo militar, nas constituies de 1967 e 1969, reintroduziu a proibio de distines raciais e acrescentou 18

que o preconceito racial seria punido por lei (Silva, 2000).8 Essas normas constitucionais, associadas Lei Afonso Arinos, de 1951, (assim denominada em funo de seu autor, essa lei baniu o racismo nos servios pblicos, na educao e no trabalho) foi a nica legislao que se referiu questo racial at a Constituio de 1988. Em 1985, houve mais atividades do Estado no que diz respeito volta da democracia. Os trs deputados negros no congresso constituinte (o congresso trabalhou em 1986 e 1987 para elaborar uma nova constituio para o Brasil) foram bem sucedidos na definio do racismo como um crime inafianvel para o qual no h nenhuma lei de limitaes, na afirmao do multiculturalismo, na incluso de um compromisso em relao proteo de prticas culturais afrobrasileiras, alm da concesso de ttulos aos ocupantes de terras dos antigos quilombos (isto , comunidades estabelecidas por escravos fugitivos antes da emancipao ocorrida em 1888). Em 1989, o Congresso aprovou a Lei 7716, de autoria do deputado negro Luis Alberto Ca, para implementar a clusula constitucional contra o racismo. Em seu discurso para comemorar o centenrio da abolio dos escravos, em 13 de maio de 1988, o ento Presidente Jos Sarney anunciou a criao da Fundao Cultural os Palmares (o maior dos quilombos), mais tarde encarregada de promover a preservao dos valores culturais, sociais e econmicos resultantes da influncia negra na formao da sociedade brasileira (artigo 1 da Lei 7.668, de 22 de outubro de 1988).

No obstante, o governo militar impediu discusses relativas raa, considerando as crticas da ideologia da democracia racial como ameaas segurana nacional.

Mudanas polticas: em direo a uma ao afirmativa Quando Fernando Henrique Cardoso assumiu o poder em janeiro de 1995, ele marcou um momento decisivo na abordagem do Estado. O governo federal comeou a tomar mais iniciativas e, pela primeira vez, contemplou aes afirmativas. O Presidente criou, por meio de um decreto, um Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) para Valorizar a Populao Negra; um grupo semelhante foi criado dentro do Ministrio do Trabalho. Enquanto isso, o Brasil publicou seu 10 relatrio para a comisso de Direitos Humanos das Naes Unidas. Redigido por Paulo Srgio Pinheiro, que serviu como representante especial das Naes Unidas para Burundi e Mianmar (Birmnia) e, em seguida, como Secretrio de Estado para Direitos Humanos, o documento declarou que a ao afirmativa era compatvel com a legislao brasileira e incumbia o Estado brasileiro de tomar aes positivas para promover a igualdade, mesmo que isso implicasse dispensar tratamento desigual aos indivduos (Reichmann, 1999). Aquele ano marcou o 300 aniversrio da morte do mrtir negro Zumbi, lder da confederao de quilombos Palmares no sculo 17. Em comemorao, os movimentos afro-brasileiros organizaram uma marcha de dezenas de milhares de pessoas em Braslia; a Folha de So Paulo tambm publicou os resultados de uma pesquisa nacional de opinio pblica sobre o racismo (Datafolha, 1995). O Programa Nacional de Direitos Humanos, lanado em 1996, props, ento, polticas pblicas especficas voltadas para os brasileiros negros, tais como suporte a negcios privados com programas de ao e medidas afirmativas para aumentar o acesso s universidades. O mesmo documento sugeriu que o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) adotasse uma definio dicotmica de raa, considerando os mulatos, pardos e negros como parte da populao negra. O Plano dos Direitos Humanos O 19

Programa de Direitos Humanos representou a primeira vez que os grupos raciais foram oficialmente reconhecidos como alvos das polticas pblicas. Ainda em 1996, o governo brasileiro organizou um seminrio internacional em Braslia sobre aes afirmativas e multiculturalismo no Brasil e nos Estados Unidos. Diversos acadmicos compararam as polticas raciais dos dois pases e as perspectivas para aes afirmativas no Brasil. Embora muitos ativistas estivessem indignados com o fato de que quase todos os especialistas que falaram na conferncia fossem brancos, outros reconheceram a importncia do reconhecimento do Presidente de uma sociedade multicultural (Fry, 2000; Reichmann, 1999). O debate intra-governamental acelerou-se durante os preparativos para a Conferncia Mundial Contra o Racismo realizada em Durban (frica do Sul) em setembro de 2001. O relatrio oficial submetido, produzido por um grande comit composto de autoridades e representantes oficiais de vrias organizaes cvicas, recomendou que o governo adotasse cotas ou outros mecanismos afirmativos para expandir o acesso dos estudantes negros s universidades pblicas. O documento argumentava que a ao afirmativa tinha uma base constitucional,9 e citava diversas leis ordinrias que estabeleciam cotas, inclusive a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) de 1943, datando da era
O documento citava trs tipos de normas constitucionais como evidncias para sua reivindicao que a Constituio de 1988 introduzisse como um princpio de discriminao positiva na jurisprudncia brasileira. O primeiro tipo de normas obriga o Estado a combater a desigualdade e a marginalizao; o segundo incumbe o Estado de promover a incluso de setores no favorecidos da populao, tais como, adolescentes portadores de deficincias fsicas; e o terceiro prescreve um tratamento especial para compensar a desigualdade de oportunidades, tal como um dispositivo legal sobre proteo ao mercado de trabalho para pessoas do sexo feminino, reserva de uma percentagem de empregos no servio pblico para pessoas portadoras de eficincias fsicas, alm de um sistema de imposto de renda progressivo (Ministrio de Justia, 2001).
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Vargas, que exigia que dois teros dos trabalhadores do setor privado fossem brasileiros considerada por muitos como uma cota racial eficaz, visto que muitos brancos eram recm-imigrantes, uma lei de 1990 criando cotas de at 20% no funcionalismo pblico para pessoas portadoras de deficincias, e a lei de 1997 exigindo que os partidos polticos apresentassem uma percentagem mnima de candidatas nas eleies legislativas (Ministrio da Justia, 2001). Quando o Brasil apresentou seu relatrio, a imprensa nacional e internacional anunciou que o governo tinha endossado cotas e aes afirmativas para os negros. Nos meses subseqentes, as agncias do Estado em todos os nveis comearam a anunciar polticas de ao afirmativa. Raul Jungmann, Ministro do Desenvolvimento Agrrio, lanou um programa estabelecendo uma cota de 20% para negros em empregos no seu ministrio e em empresas em busca de contratos oficiais (a cota aumentaria para 30% em 2003). Em dezembro, a Corte Constitucional e o Ministrio da Justia anunciaram cotas de 20% para funcionrios negros. O decreto do Ministrio da Justia, promulgado em 20 de dezembro de 2001 em uma cerimnia pblica presidida pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso e o Ministro da Justia, criou cotas para negros (20%), mulheres (20%) e pessoas portadoras de deficincias (5%) em cargos de gerncia e consultoria snior, em empresas que oferecem servios aos ministrios, bem como, em empresas envolvidas em projetos cooperativos com organizaes internacionais. O decreto estabelece ainda que a preferncia ser concedida a empresas com polticas de ao afirmativa (Portaria 1.156 de 20 de dezembro de 2001, publicada no Dirio Oficial da Unio de 21 de dezembro de 2001). Em agosto de 2002, o Ministro da Cultura estabeleceu uma poltica semelhante (Portaria 484 de 22 de agosto de 2002). Nesse meio tempo, o Ministrio das Relaes Exteriores (Itamaraty) anunciou um 20

programa de ao afirmativa. Historicamente, quase no houve negros no corpo diplomtico do Brasil: somente um afro-brasileiro chefiou uma misso diplomtica no exterior (em Gana), e ele era um jornalista, no um oficial de carreira. O Presidente Fernando Henrique Cardoso declarou que Precisamos de um corpo diplomtico que reflita nossa sociedade, que seja multicolorido e que no se apresente para o mundo exterior como se fosse uma sociedade branca, porque ela no (Fernando Henrique Cardoso, 2001). O programa de ao afirmativa, que teve incio no comeo de 2003, prov uma bolsa de estudos de 1.000 reais por ms para um mximo de 20 candidatos negros para ajud-los nos estudos para o exame de admisso para servios pblicos. O programa, cuja inteno era melhorar o desempenho dos melhores candidatos, objetiva ampliar o pool de diplomatas potenciais sem comprometer os critrios de excelncia do Itamaraty, cujo ministrio no est disposto a renunciar sob nenhuma circunstncia.10 Finalmente, por ocasio do lanamento do segundo Programa Nacional de Direitos Humanos, em 2002, o Presidente instituiu um decreto executivo criando um Programa Nacional de Ao Afirmativa encarregado de estudar maneiras de como as agncias governamentais poderiam adotar metas de percentagem para negros, mulheres e pessoas portadoras de deficincias em suas pr10

Entrevista realizada com o Sr. Joo Almino, Diretor do Instituto Rio Branco, Braslia, 19 de junho de 2002. O ingresso na carreira diplomtica d-se por meio de um exame de admisso extremamente competitivo (na verdade, uma srie de seis exames, escritos e orais) para matricular-se em um curso de treinamento diplomtico de dois anos essencialmente um grau de mestre no Instituto Rio Branco do Itamaraty. Nos ltimos anos, tem havido, no mximo, apenas um ou dois estudantes negros por classe (menos que 3%, considerando-se que normalmente uma classe tem 25 a 30 estudantes). H mais negros na lista de candidatos: em 2002, houve 460 negros que se declararam negros entre os 3.200 candidatos (14%). (O primeiro teste, um exame de mltipla escolha composto de 100 questes, reduz a lista de candidatos de 3.200 para 250.)

prias classes e tambm em empresas que tivessem contratos com o governo (Decreto no. 4.288 de 13 de maio de 2002). O Programa de Direitos Humanos, o qual gerou muita presso devido ao apoio aos direitos dos gays11 (na cerimnia, o Presidente Fernando Henrique Cardoso tornou-se o primeiro presidente do Brasil a segurar publicamente uma bandeira com as cores do arcoris, smbolo do movimento gay), tambm endossou mecanismos compensatrios elaborados para expandir o acesso dos negros s universidades e aos servios pblicos proporcionalmente sua representao em toda a sociedade brasileira (Ministrio da Justia, 2002). Os debates esquentaram no Congresso quando o Senado discutiu um projeto de lei apresentado pelo ex-presidente Jos Sarney que estabelecia uma cota de 20% para negros em servios pblicos e universidades federais. Em sua justificativa para o projeto de lei, Sarney alegou querer quebrar a inrcia atual, que impede os negros de competir em condies de igualdade com os brancos no que diz respeito educao superior e ao mercado de trabalho. Sem acesso educao, os negros esto condenados segregao. O projeto de lei recebeu um parecer favorvel na Comisso Constitucional e da Justia e, em 2002, foi enviado Cmara dos Deputados para consideraes.12 Nesse meio tempo, foi criada uma comisso especial na Cmara dos Deputados para discutir
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o Estatuto da Igualdade Racial do deputado Paulo Paim. Em abril de 2001, a Comisso de Cincia, Tecnologia e Comunicao da Cmara tinha aprovado outro projeto de lei do deputado Paim que estabelecia uma cota de 25% para os negros em programas de televiso e uma cota de 40% para anncios de TV. Em abril de 2002, a Comisso de Defesa do Consumidor, Meio-Ambiente e Minorias da Cmara aprovou o mesmo projeto de lei. No total, 14 projetos de lei diferentes apresentados no congresso contemplaram alguma forma de cotas raciais.13 Os governos estaduais e municipais comearam a anunciar polticas de cota. Em 9 de outubro de 2001, a legislatura do estado do Rio de Janeiro aprovou um projeto de lei estabelecendo uma cota de 40% para os negros em duas universidades estaduais. O projeto de lei seguiu-se aprovao de uma iniciativa anterior introduzida pelo governador Anthony Garotinho criando uma cota de 50% para estudantes provenientes de escolas pblicas. Em seguida, a lder negra do PT Benedita da Silva assumiu o governo do Rio de Janeiro em abril de 2002 (ela tinha sido vice-governadora, e foi promovida quando Anthony Garotinho renunciou para concorrer s eleies para presidente do Brasil) com o objetivo de nomear um nmero de negros sem precedentes para altos cargos em seu governo. Embora seus planos tenham colidido com a tradio do PT de alocar secretarias para as diferentes tendncias dentro do partido, ela foi to bem sucedida que 32% dos cargos de tomadores de decises seniores foram ocupados por negros.14 Benedita
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O governo anunciou explicitamente seu apoio a um projeto de lei no Congresso de autoria da ento deputada Marta Suplicy (prefeita de So Paulo no perodo de 2000 a 2004) que permitiria unies civis entre pessoas do mesmo sexo. 12 De acordo com a proposta apresentada pelo relator do projeto de lei, senador Sebastio Rocha, os exames de admisso para universidades e servios pblicos teriam que reservar uma cota de 20% para estudantes negros. Entretanto, a universidade ou agncia estatal poderia estabelecer uma classificao ou nvel de desempenho mnimo no exame. Se no houvesse um nmero suficiente de candidatos que atingisse a nota mnima, ento, a universidade/agncia poderia preencher as vagas resultantes com outros estudantes/candidatos (O Globo, 18 de abril de 2002).

O Estado de So Paulo, 2 de dezembro de 2001. Entrevista com Hildzia Alves de Medeiros, subsecretria da Ao Afirmativa, Rio de Janeiro, 5 de julho de 2002. De acordo com Hildzia, o plano de Benedita para nomear negros para cargos elevados colidiu com o desejo do Partido dos Trabalhadores (PT) de alocar secretarias para as diferentes tendncias dentro do partido. A governadora resistiu a quatro rounds de negociaes com outros lderes de partidos, tentando convenc-los a incluir mais negros e mulheres em suas listas. Embora ela no tenha sido capaz de nomear o nmero de negros e mulheres que dese-

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tambm criou uma subsecretaria para trabalhar na incorporao de polticas de ao afirmativa em diferentes programas do governo. Em julho de 2002, a universidade estadual da Bahia anunciou que 40% das vagas de programas de graduao e ps-graduao seriam a partir de ento reservadas para afro-brasileiros; a legislatura estadual de Minas Gerais aprovou uma cota de 20% em admisses nas universidades em novembro de 2002. As novas polticas de cotas geraram controvrsias. Os oponentes acusavam que elas levavam discriminao inversa, insultavam os negros assumindo que eles no podiam competir por seus prprios mritos, e no atingiam as causas da excluso negra, que so sociais e no raciais. As cotas so consideradas inapropriadas para o estilo de racismo do Brasil, que sutil e vergonhoso, e no explcito ou estrutural. Os atos racistas devem ser punidos, mas o problema da excluso, em geral, exige polticas sociais direcionadas aos pobres. H tambm o medo de que as cotas sejam uma poltica baseada nas relaes raciais e na histria dos Estados Unidos e, conseqentemente, introduziro falsas divises raciais para o Brasil e acabaro gerando injustias maiores. Preocupaes semelhantes foram levantadas por Pierre Bourdieu e Loic Wacquant, cujo artigo The Cunning of Imperialist Reason (1999), sustenta que debates recentes refletem a intruso etnocntrica praticada por fundaes filantrpicas e estudiosos americanos.15 Outros alegam que ser impossvel implementar tais cotas devido dificuldade de identificar somente quem negro. Contudo, os defensores argumentam que a questo de quem negro dissimulada e evita os verdadeiros problemas. O deputado Paulo Paim observou que hoje as pessoas so virjava para as secretarias do estado, ela nomeou um nmero suficiente para os cargos de subsecretaria e liderana em outras agncias do estado de forma que o total alcanou 32%. 15 Para uma resposta precisa, consulte Telles, adiante.

tualmente unnimes em relao ao reconhecimento de que a discriminao existe, mas: no momento em que voc inicia qualquer movimento para reparaes, compensao, as pessoas comeam a retroceder. Quando voc diz que os negros recebem salrios mais baixos que os dos brancos, que as mulheres negras tm metade dos salrios das mulheres brancas (que tambm so discriminadas em relao aos homens brancos), que os negros so a maioria nas prises, que os negros so 2% das universidades, que os negros vivem em favelas, quando se fala em dados, OK. Mas quando voc prope polticas pblicas, a resposta : como sabemos quem negro? Essa a primeira desculpa que as pessoas do. Quando falamos sobre o lado ruim, os negros so facilmente identificados, mas quando abordamos a questo da compensao, ningum sabe quem so os negros!16 Para os defensores, a resposta pergunta Quem negro? simples: autodeclarao, utilizada pelos Ministrios da Justia e do Desenvolvimento Agrrio, bem como pelos pesquisadores e enumeradores do censo no Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).17 Os ativistas brasileiros brincam dizendo que se isso no funcionar para identificar os negros, h uma outra

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Entrevista, Braslia, 19 de junho de 2002. Na prtica, entretanto, alguns enumeradores do censo no pedem aos indivduos para declararem sua cor, mas decidem por si prprios como classificar os entrevistados, particularmente em situaes onde observao da etiqueta relativa cor impede uma indagao explcita (Nobles 2000).

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opo: Na dvida, chame um policial que ele sempre sabe.18 Os defensores das cotas argumentam que o racismo na sociedade brasileira difuso e continuar assim a menos que o Estado intervenha. Chamando a ateno para os dados relativos posio dos negros na sociedade, sua ausncia entre as elites polticas, comerciais, e da mdia, alm das prticas culturais conhecidas por todos, tais como o uso de expresses como boa aparncia para excluir as pessoas de pele escura dos empregos, os defensores das cotas sustentam que a estratificao racial no pode ser atribuda apenas ao legado da escravido ou aos baixos nveis de educao. Embora grande parte da discriminao no Brasil seja social ou baseada na classe, a associao histrica da pele branca com o dinheiro e da pele negra com a pobreza tem, no decorrer do tempo, consolidado uma esttica racial (da o ditado o dinheiro embranquece). Ser negro sinnimo de pertencer classe mais baixa, falta de oportunidades, trabalhar como empregado(a) domstico(a) e viver em bairros ruins. Essas associaes culturais negritude esto bastante claras em uma expresso utilizada pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso ao fazer uma brincadeira sobre suas prprias origens afro-descendentes: Eu tambm tenho um p na cozinha. Mesmo essa escolha casual de palavras revela muito: a cozinha, a rea de servio, o domnio das pessoas de pele escura. Ter um p na cozinha significa ser negro. Ao mesmo tempo em que os Estados Unidos parecem estar se afastando de sua histrica poltica de uma gota (one drop policy refere-se poltica de segregao racial ligada cultura norte-americana, segundo a qual os indivduos so classificados em funo de terem ou no algum antepassado negro, mesmo que remoto), e caminhando em direo a um reconhecimento da mistura, evi18

denciada pela capacidade dos residentes em identificar-se com diversas categorias raciais no censo de 2000, os defensores de cotas brasileiros parecem estar empurrando o Brasil em direo a uma maior fixidez nas identidades.19 As polticas do governo supem que os grupos definidos de acordo com a raa esto bastante conscientes de uma realidade na qual eles podem ser os objetos de polticas pblicas. Pela primeira vez desde a abolio da escravido, o governo brasileiro no apenas tem reconhecido a existncia e iniqidade do racismo, como tambm tem optado por contemplar a conduo da legislao que reconhece a existncia e a importncia de comunidades raciais distintas no Brasil (Fry, 2000). A poltica governamental pode alcanar xitos onde os movimentos afro-brasileiros tm at o momento falhado, a saber, na aglutinao de uma conscincia racial comum entre os afro-brasileiros? Primeiramente, contudo, essa questo continua a ser vista em relao possibilidade de o governo brasileiro poder ou no aplicar suas novas polticas e como o far. Os resultados preliminares so razoavelmente promissores. Em agosto de 2002, vinte candidatos negros foram eleitos para receber bolsas de estudo do Itamaraty para a preparao para o exame de admisso do Instituto Rio Branco. Quatrocentos candidatos se inscreveram para o programa (eles se classificaram utilizando as caractersticas do censo do IBGE branco, negro, pardo, amarelo ou indgena). Os Ministrios do Desenvolvimento Agrrio e da Justia tm contratado funcionrios negros. Na verdade, em novembro de 2002, 95 dos 353 funcionrios contratados pelo Ministrio da Justia eram negros (27%), embora a maioria deles ocupasse cargos de nvel baixo. Uma das novas pessoas contratadas para o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, uma recepcionista de 26 anos de idade, declarou imprensa: Eu
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Carlos Alves Moura, citado em O Estado de So Paulo, 13 de janeiro de 2002.

Entretanto, Thomas Skidmore argumentou que o contraste entre os Estados Unidos bi-racial e o Brasil multi-racial ou multi-cor era exagerado (1993).

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gosto da cota porque d oportunidades para as pessoas de cor negra entrarem no servio pblico. Acho que se no fosse pela cota eu no estaria trabalhando aqui.20 Explicando as mudanas da poltica relativa raa Houve fatores semelhantes que conduziram a adoo de cotas de gnero e a tentativa do Estado brasileiro de abraar aes afirmativas baseadas na raa. A primeira foi a formao de redes de grupos ativistas orientados para a poltica. Os grupos ativistas feministas centrados nas reivindicaes para uma maior representao poltica foram os fatores chave na adoo de leis de cota no Brasil e no resto da Amrica Latina. Nos anos 90, a partir dos movimentos afro-brasileiros dispersos e de acadmicos esquerdistas, a mobilizao em torno da questo racial chegou a envolver um nmero maior de pessoas e institutos de pesquisa de prestgio do governo. Jornalistas, intelectuais notrios, autoridades governamentais, economistas de institutos de pesquisa de prestgio do governo, ONGs de direitos humanos e polticos do Congresso conduziram essa ao dos movimentos afrobrasileiros e da academia esquerdista para a tendncia social atual. Essa rede de grupos ativistas comeou a cristalizar-se de meados para o fim dos anos 90 em torno de uma srie de acontecimentos, tais como a marcha comemorativa do 300 aniversrio da morte de Zumbi dos Palmares e os protestos e as celebraes para o 500 aniversrio do Brasil. Uma mudana nas prioridades da Fundao Ford ajudou a gerar mais capital para financiar a rede de grupos ativistas incipiente. A partir do financiamento de projetos formao e infra-estrutura como pesquisa acadmica sobre raas e institutos de pesquisa, a Fundao Ford (Ford Foundation) comeou, em meados dos anos 90, a apoiar organizaes ativistas que promovem aes afirmativas. Conforme Nigel
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Brooke, o representante da Fundao Ford no Brasil, relembrou, a idia era que ns deixaramos a teoria de lado no que diz respeito nossa viso positiva da ao afirmativa, em vez de simplesmente apoiar as pesquisaspoderamos apoiar ativamente grupos que trabalham para promover aes afirmativas.21 Com o surgimento de uma rede de grupos ativistas, a sofisticao poltica da discusso sobre as raas cresceu e a questo ganhou maior ateno do pblico. Um dos momentos decisivos nesse processo foi quando o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), rgo do governo federal, entrou no debate. A partir do ano 2000, o IPEA lanou estudos, amplamente divulgados pela imprensa, documentando a extenso e a estabilidade das desigualdades raciais no Brasil (consulte principalmente o CD-ROM lanado em dezembro de 2002, Desigualdade racial: Indicadores socioeconmicos Brasil, 1991-2001, disponvel no site www.ipea.gov.br). O segundo fator foi a Conferncia Mundial Contra o Racismo realizada em Durban em outubro de 2001. Muito semelhante ao que ocorreu na Quarta Conferncia Mundial sobre as Mulheres realizada em Pequim em 1995, a qual concedeu legitimidade internacional para as demandas das mulheres por cotas de gnero na poltica, a conferncia de Durban apoiou as demandas dos afrobrasileiros por aes afirmativas baseadas na raa. Durban produziu relatrios sobre discriminao racial na imprensa brasileira, motivou o governo a organizar uma grande comisso para estudar a questo racial e ajudou a legitimar a idias das cotas raciais. Conforme colocou o embaixador das Naes Unidas, Gelson Fonseca Jr., Durban foi uma experincia positiva para o Brasil porque legitimou o debate sobre o racismo a nvel internacional e reconheceu a necessidade de aes corretivas para beneficiar as vtimas da discriminao. Mas o efeito mais significativo e imediato de Durban ocorreu a
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Folha de So Paulo, 16 de dezembro de 2001.

Entrevista, Rio de Janeiro, julho de 2002.

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nvel nacional, visto que mobilizou a sociedade civil e a opinio pblica contra o racismo, e fortaleceu a determinao poltica para polticas de combate discriminao e levou s primeiras experincias na ao afirmativa para afro-descendentes".22 Por si s, esses dois fatores poderiam no ter sido suficientes para compelir mudanas polticas, a menos que o ex-Presidente Fernando Henrique Cardoso abrisse as portas para nveis mais elevados. Desde seus dias como professor de sociologia em So Paulo nos anos 60 e 70, Fernando Henrique Cardoso sempre tinha negado o mito da democracia racial. Em meados dos anos 90, ele concedeu s redes de emissoras a abertura poltica de que precisavam para levar o debate sobre raas e aes afirmativas para o cerne da sociedade brasileira. Autoridades brasileiras seniores que entrevistei destacaram o papel do presidente na orquestrao de uma abertura para novas polticas. Paulo Srgio Pinheiro, secretrio de estado para direitos humanos, disse que na luta contra o racismo, a maior parte dos avanos se deve deciso presidencial.aes afirmativas, defesa de cotas, o Presidente da Repblica! Olhando para trs, para as diversas iniciativas empreendidas desde 1995, Pinheiro observou essas medidas resultaram de negociaes entre o ex-ministro da justia, Jos Gregori, e eu com o Presidente.... Tudo isso foi uma deciso presidencial pessoal. Ele no consultou ningum, nem mesmo o partido.23 Mrcio Fortes, secretrio geral do PSDB, concordou, dizendo que a poltica de cotas mais legal do que legtima. Ela no est sendo demandada pela sociedade, mas parte da conscincia das elites. No houve qualquer movimento social. As cotas resultaram da determinao do Presidente, a idia construir uma sociedade mais diversa e variada para o futuro.24 Ivair dos Santos acrescentou: Se Fernando Henrique Cardoso no
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tivesse sido presidente, o debate no teria sido iniciado.25 Embora as mudanas polticas recentes possam ser significativas luz da negao histrica do pas em relao importncia das raas, elas ainda so bastante simblicas. necessrio ainda que se estabelea um programa de aes afirmativas mais sistemtico, o qual opere em todas as agncias do governo e para o qual tenham sido criados mecanismos de execuo. Os crticos do governo de Fernando Henrique Cardoso analisam essa questo como uma prova da falta de compromisso oficial para com os direitos afrobrasileiros.26 Alm disso, um programa que requer mudanas institucionais profundas e gastos oramentrios, provavelmente, encontraria maior resistncia do que as mudanas efetuadas at esse ponto. Isso sugere que a explicao para mudanas na poltica discursiva pode ser diferente da explicao para implementao da poltica real. As idias podem compelir as pessoas a mudar de opinio e, at mesmo, determinados aspectos de seu comportamento, mas isoladas no podem construir as coalizes polticas necessrias para sustentar a alocao de capital e as mudanas nas regras. No contexto brasileiro onde verbas governamentais so destinadas a melhoramentos com fins polticos, velhos hbitos so difceis de serem expurgados. Quebrar esses hbitos provavelmente exigir ameaas e incentivos, associados convico moral. Mesmo quando implementadas de maneira deficiente, as cotas obrigam as pessoas a conversarem sobre a questo racial. Conforme observou Paulo Paim, mesmo um passo frente. Ela gera debates visto que possvel, ento, forar os partidos a uma lei que funcione apenas parcialmente explica25 26

Comunicao pessoal, 30 de outubro de 2002. Entrevista, Braslia, 19 de junho de 2002. 24 Entrevista, Braslia, 19 de junho de 2002.

Entrevista, Braslia, 18 de junho de 2002. O deputado petista Luis Alberto Ca acredita que algumas iniciativas de Fernando Henrique Cardoso tm significado mais do que declaraes de boas intenes (Entrevista, Braslia, 12 de novembro de 2002).

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rem o porqu das cotas no serem preenchidas....as leis nem sempre produzem os resultados esperados, mas oferecem um instrumento a mais para se fazer poltica.27 Em seu discurso proferido em 04 de julho de 2002, a ento governadora do Rio de Janeiro, Benedita da Silva, resumiu essa estratgia poltica, declarando que cotas significam uma denncia.

A proposio de cotas expe o racismo. A idia : visto que eu ainda no o convenci de que o racismo existe, ento vou colocar essa proposta na mesa e voc ter que reagir. Em resumo, a apresentao de cotas no discurso pblico impede que as pessoas neguem que a raa faz diferena. Considerando-se o histrico de democracia racial no Brasil, essa no uma conquista pequena.

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Entrevista, Braslia, 19 de junho de 2002.

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COMPARANDO GNERO E RAA

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As pessoas sofrem discriminao e excluso social no que diz respeito a gnero e raa. Ambas identidades tm sido marcadas como inferiores posio dominante assumida pelo homem branco. O que isso sugere em relao a estratgias para superar a opresso? Existem polticas comuns que podem ser aplicadas a diferentes grupos marginalizados? Que lies em especial a luta das mulheres pela igualdade pode ensinar aos afrodescendentes e aos indgenas? No caso do Brasil, observamos que as mulheres tem tido um certo sucesso ao obrigar o estado a adotar polticas para o avano dos seus direitos, a despeito de sua pequena participao no poder. A ao do estado para promover a igualdade dos gneros comeou durante o regime militar, continuou aps a transio poltica e acelerou-se aps a Quarta Conferencia Mundial sobre as Mulheres realizada em Pequim, em 1995. Em contraste, o estado resistiu historicamente s reivindicaes dos direitos dos afro-brasileiros, sendo que somente na virada do sculo, comeou a mudar sua abordagem. Hoje, o governo aprova amplamente a meta de melhorar a representao poltica negra e reduzir as desigualdades raciais na sociedade. Um desejo semelhante de justia social motivou aes para melhorar a posio das mulheres e dos afro-descendentes. J os estrategistas polticos precisam estar cientes das diferentes questes impostas pela incluso de cada grupo. Em primeiro lugar, experincias comparativas revelam que as polticas de representao direcionadas s mulheres diferem daquelas direcionadas aos grupos definidos por etnia, religio e raa. As mulheres tendem a receber cotas em partidos polticos, enquanto que aos outros grupos so concedidas cadeiras parlamentares reservadas. Segundo, os conflitos entre classes sociais freqentemente afligem as relaes intertnicas e inter-raciais, mas no as relaes entre homens e mulheres. E finalmente, dentro da categoria dos problemas de ao coletiva enfrentados pelos grupos oprimi-dos, as mulheres no enfrentam problemas de fronteiras, j os afro-descendentes sim. Isso complica a mobilizao poltica, e tambm surge como um problema na implementao de polticas pblicas. Os democratas que defendem uma agenda de justia social devem prestar ateno a esses interesses a fim que no endossem ingenuamente uma abordagem do tipo uma medida nica para todos para a incluso poltica. Mecanismos para incluso poltica Existem dois caminhos que a representao de grupos de identidade tm perseguido em democracias eleitorais: cotas partidrias e reservas legislativas. Em geral, a natureza do grupo est relacionada ao tipo de poltica utilizada para alcanar determinada representao poltica do grupo. Se as fronteiras do grupo cortam comunidades polticas existentes (tais como aquelas manifestadas em partidos e organizaes polticas), o grupo pode ser integrado s polticas por meio de cotas em partidos polticos. Se o grupo compreende essencialmente sua prpria comunidade poltica, as cotas em partidos no funcionaro. As reservas que permitem que os partidos dos grupos e as organizaes polticas ganhem representao em seu prprio partido so as mais apropriadas. padro mundial que, nas democracias eleitorais, as mulheres estarem integradas na poltica por meio de cotas em partidos polticos enquanto que os grupos tnicos tm cadei28

ras reservadas e legislaturas divididas. Por qu? Essas diferenas de representao fluem a partir das diferenas na maneira como a etnia e o gnero esto politicamente manifestados. Normalmente, os grupos tnicos so uma co-extenso das comunidades polticas; as mulheres e os homens quase nunca o so. A etnia , em geral, a maior caracterstica social politicamente notvel de um pas; diferentemente do que ocorre com o gnero. Os grupos tnicos freqentemente se agrupam em funo da geografia; j as mulheres e os homens no. Em pases onde a etnia politizada, ela se torna o centro, isso se no for o princpio central do comportamento poltico. O gnero, contudo, mesmo que politicamente ativado de tempos em tempos, raramente define como as pessoas votam e a que partidos so afiliadas. No obstante, essas caractersticas no definem gnero e etnia em todas as situaes. Na verdade, vrias caractersticas de identidade de gnero baixa segregao geogrfica, falta de correspondncia com a comunidade poltica, pouca correlao com o comportamento eleitoral ou filiao partidria podem ser aplicadas aos grupos tnicos em alguns pases. Em outros lugares, as caractersticas da maioria dos grupos tnicos segregao geogrfica, correlao com comunidades polticas, prognstico do comportamento poltico podem ser aplicadas ao gnero. No Brasil, as relaes raciais no se adaptam aos padres das relaes tnicas de outros pases emergentes heterogneos. As separaes raciais no se sobrepem s separaes polticas, e raa no um bom prognstico do comportamento eleitoral ou da filiao partidria (apesar da limitada disponibilidade de dados relativos a isso, visto que raramente so feitas perguntas sobre identidade racial em pesquisas eleitorais nacionais). H muito menos segregao residencial por raa do que nos Estados Unidos (Telles, 1999). Alm disso, as organizaes polticas negras nacionais tm se mostrado relativamente fracas (embora isso esteja mudando), e poucas tm apresentado candidatos para cargos eletivos. Em resumo, mesmo que sub-representados, os grupos tnicos e raciais tendem a optar pelas reservas legislativas, o Brasil apresenta apenas uma nica situao na qual cotas partidrias podem ser mais apropriadas. A dimenso da classe A classe social uma varivel chave que afeta as dinmicas de representao de grupos de identidade. A extenso at a qual as divises de classes se sobrepem s divises de gnero e tnico/raciais ajuda a explicar as demandas por direitos de representao de grupo e a resistncia aos mesmos. Na maioria dos pases latino-americanos, a relao raa/etnia est intimamente relacionada ao status da classe. Isso tornou obscura a dimenso racial para a desigualdade social: muitas pessoas argumentaram que a discriminao racial na verdade uma discriminao de classe, e as polticas antipobreza e outras polticas sociais universais resolvero os problemas de desigualdade social. Alm disso, os negros e os ndios no fazem parte da classe dominante. Sua incluso poltica introduz ento um novo conjunto de interesses de classe na ordem poltica, interesses que so potencialmente desestabilizantes. A sobreposio entre raas e classes faz com que medidas de ao afirmativa baseadas na raa sejam particularmente ameaadoras. As cotas raciais tm o poder de promover os membros das classes mais baixas, ou

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pelo menos aqueles que se identificam com eles e representam seus pontos de vista, a posies de poder. Em contraste, h poucos conflitos de classe entre mulheres e homens. As mulheres pertencem a todas as classes e categorias sociais. Alm disso, a maioria das mulheres que participam da poltica tm backgrounds de classe e famlia semelhantes aos de seus colegas do sexo masculino. A incluso das mulheres pode levar a uma promoo de interesses de gnero, mas no pode separar os interesses de classe. O problema das fronteiras A identidade racial ambgua na Amrica Latina e as fronteiras entre os grupos sociais so indefinidas. Parte disso legado das classificaes raciais dos imprios espanhol e portugus, os quais reconheciam dzias de categorias raciais intermedirias (misturas) e permitiram aos indivduos passar de uma classe para outra. A ambigidade racial tambm um resultado da falta de segregao legal formal. Embora houvesse uma conscincia cultural em relao cor da pele e outras diferenas fenotpicas, os estados latinoamericanos nunca impuseram limites raciais definitivos. Em contra-partida, a segregao no sul dos Estados Unidos e na frica do Sul no deixa dvidas sobre quem quem: as fronteiras entre raas eram slidas e a associao a um determinado grupo social raramente era questionada. A certeza da identidade do grupo facilitou a ao coletiva. Na Amrica Latina, a ambigidade racial impede a autoconscincia do grupo, a qual necessria para a ao coletiva. A ao feminista coletiva, em contraste, enfrentou poucas barreiras. Gnero uma identidade previamente assumida na Amrica Latina; raa no. As feministas tiveram que cultivar uma conscincia feminista para produzir um movimento. Elas no tiveram que convencer as mulheres de que elas so mulheres. Muitos negros rejeitam sua raa, no tm conscincia de sua identidade, ou no esto dispostos a assumir a identidade de um negro.

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Como conseqncia, os ativistas afro-latinos no apenas devem edificar a conscincia sobre a discriminao racial, como tambm construir uma identidade coletiva entre as pessoas para quais a identidade racial no tem sido necessariamente primordial para o seu ser. Fronteiras indefinidas tambm propem um desafio para a implementao de uma ao afirmativa. H dvidas sobre quais mulheres devem se beneficiar com as polticas de cotas relacionadas a gnero, mas muitas pessoas se mostram preocupadas com as dificuldades envolvidas simplesmente em se identificar quem negro embora na prtica, a maioria das pessoas especialmente a polcia, funcionrios de restaurantes e porteiros no tm problemas em identificar aqueles com mais ou menos ancestralidade africana. Uma parte de brasileiros defende o argumento que a auto-identificao deve ser o padro, e essa a poltica que est sendo aplicada pelas organizaes que comeam a adotar uma ao afirmativa. Precisamente pelo fato de a questo de quem negro ter entrado em debate pblico, no entanto, improvvel que acabe to cedo, por menos ingnuas que sejam as motivaes por de trs da objeo.

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CONCLUSO O governo Brasileiro est cada vez mais aberto incluso poltica de grupos de identidade historicamente marginalizados. Por sustentar cotas referentes ao gnero na poltica e em debates interessantes sobre ao afirmativa baseada em raa, isto , que abraam diferenas como um critrio notvel para a participao e representao poltica. Tal representao, no entanto, julgada importante no apenas para seu prprio bem, mas tambm como uma parte integrante de uma sociedade justa, legtima e democrtica, ainda que nem todas as diferenas sejam semelhantes. Os grupos ocupam posies estruturais variadas e meios diversos de interagir com os grupos dominantes. Raa e etnia, por exemplo, se sobrepem classe, mas gnero no. Obstculos culturais e histricos maiores impedem a ao coletiva e a identificao dos afro-descendentes, mais do que das mulheres. Como a situao sugere, alianas, coalizes e estratgias distintas podem ser requeridas para elaborar e melhorar a representao poltica. A falta de viso para a diferena entre as diferenas retardar a agenda de incluso social.

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Apndice A. Tabela 1. Cotas e reservas de gnero determinadas por lei

Pas Argentina Armnia Blgica Bolvia Poltica 30% dos candidatos 5% das listas de partidos para as eleies PR 33% dos candidatos 35% dos candidatos para a Cmara; 25% para o Senado; 30% dos conselhos locais Bsnia-Herzegovina 33% dos candidatos Brasil 30% dos candidatos Colmbia 33% das nomeaes do executivo Costa Rica 40% dos candidatos Jibuti 7 de 65 das cadeiras parlamentares reservadas Repblica Dominicana 33% dos candidatos Equador 35% dos candidatos para Cmara dos Deputados Frana 50% dos candidatos Guiana 33% dos candidatos Jordan 6 de 110 cadeiras reservadas em Cmara Qunia 6 de 224 cadeiras resevadas para mulheres (das 12 membors do Parlamento nominadas pelo Presidente) Kosovoa 33% dos candidatos Macednia 30% dos candidatos Mxico 30% dos candidatos Marrocos 30 das 325 cadeiras parlamentares reservadas Nepal 5% dos candidatos para a Cmara dos Comuns; 20% das cadeiras locais reservadas Coria do Norte 20% de 687 cadeiras parlamentares reservadas Paquisto 17% das cadeiras reservadas na assemblia nacional (60 do 342) e Senado (17 do 100); 33% a nvel local Panam 30% dos candidatos para a Cmara dos Deputados Paraguai 20% dos candidatos Peru 30% dos candidatos Filipinas Algumas cadeiras parlamentares reservadasb; 1 cadeira reservada por conselho local Srvia e Montenegro 30% dos candidatos a nvel nacional e local na Srvia Sudo 35 do 360 das cadeiras da assemblia nacional reservadas Taiwan Aproximadamente 10% das cadeiras legislativas Yuan reservadas; 25% a nvel local Tanznia 48 do 295 (16%) das cadeiras parlamentares reservadas; 25% dos conselhos locais Uganda 56 do 214 cadeiras parlamentares reservadas; 33% dos conselhos locais (a) Kosovo uma provncia da Srvia administrada pelas Naes Unidas. (b) 20% das cadeiras da Cmara dos Comuns do Congresso so reservadas para "setores marginalizados" da sociedade, inclusive as mulheres. Somente a nvel local Bangladesh Cadeiras reservadas a nvel localc Grcia 33% dos candidatos ndia 33% das cadeiras reservadas Nambia 33% dos candidatos

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(c) As informaes relativas ao nmero de cadeiras reservadas no esto disponveis Fonte: International IDEA (2003); Htun and Jones (2002); Electionworld (2003); Adam Carr (2003); Republic of Rwanda (2003).

Tabela 2. Cotas e reservas por etnia

Pas Blgica Bhutan BsniaHerzegovena Colmbia Crocia Chipre Etipia Fiji India Jordania Quiribati Kosovo Libano Poltica Metade do gabinete de ministros reservada para os falantes de lngua francesa e metade para os de lngua holandesa; parlamento divide-se entre conselhos culturais franceses e holandeses quando trata de assuntos regionais e culturais. 10 das 150 cadeiras reservadas para representantes de grupos budistas Presidncia formada por trs membros (Bosnia, Croata, Servia); na Cmara de Representantes de 42 membros, 28 cadeiras reservadas para a Federao de Bsnia e Herzegovena e 14 cadeiras para a Republica de Srpska; a Cmara do Povo, de 15 membros, consiste de 5 de Bsnia, 5 croatas e 5 srvios. 5 das 166 cadeiras da Cmara reservadas para afro-colombianos, povos indgenas e outras minorias polticas; 2 das 102 cadeiras do Senado reservadas para os povos indgenas 5 das 153 cadeiras da Assemblia unicameral reservadas para minorias tnicas 24 cadeiras reservadas para turcos (no ocupadas) e uma cadeira cada minorias maronitas, catlicas apostlicas romanas e goumnicas em uma Assemblia Nacional de 80 22 das 117 cadeiras da Cmara Alta (Conselho da Federao) reservadas para representantes de nacionalidades minoritrias 23 e 19 das 71 cadeiras reservadas para os fidjianos e indo-fidjianos, respectivamente 79 cadeiras reservadas para castas estabelecidas e 41 para tribos estabelecidas de 543 no Lok Sabha (Cmara Baixa do Parlamento); o Primeiro Ministro tem o direito de indicar at 2 anglo-indianos para a mesma Cmara 12 das 110 cadeiras reservadas para cristos e chechens/circassianos 1 das 39 cadeiras para banabenses 20 das 120 cadeiras reservadas para comunidades minoritrias Das 128 cadeiras da Assemblia Nacional: 34 esto reservadas para maronitas, 27 para sunis, 27 para xiitas, 14 para gregos ortodoxos, 8 para gregos catlicos, 8 para drzios; 5 para armnios ortodoxos, 2 para alotes, 1 para catlicos armnios, 1 para protestantes e 1 para minorias crists 8 das 70 cadeiras reservadas para os melhores perdedores representantes das quatro comunidades tnicas constitucionalmente reconhecidas (hindu, islmica, chinesa e franco/mauricia/creole/crist) 6 cadeiras reservadas para os Maoris 8 das 83 cadeiras reservadas para minorias nacionais 10 das 342 cadeiras da Cmara Baixa reservadas para minorias

Maurcius Nova Zelndia Nger Paquisto Peru

15% dos candidatos em 11 (de 25) regies precisam ser membros de comunidades nativas Samoa 2 das 49 cadeiras na Assembleia unicameral (Fono) reservadas para parcialmente samoanos e no-samoanos Srvia e Montene- 91 cadeiras de 126 na Assemblia unicameral reservadas para srvios e 35 para gro montenegrenses; 4 cadeiras reservadas para albaneses nas eleies de Montenegro Singapura Eslovnia Sua 9 cadeiras de 93 no parlamento reservadas para malais e 5 para indianos e outras minorias 2 cadeiras de 90 na Assemblia unicameral reservadas para hngaros e italianos 4 cadeiras para os falantes de lngua alem, 2 para os de lngua francesa e 1 para os

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de lngua italiana no Gabinete Federal de 7 membros 8 das 225 cadeiras reservadas para chineses estrangeiros e 8 para grupos aborgenes no Legislativo Yuan Venezuela 3 cadeiras das 165 da Assemblia Nacional unicameral reservada para os indgenas NT: Natural de Banaba. Partidos indicando candidatos para os Eleitorados de Representao de Grupos de 14 multimembros precisam incluir um malai ou indiano ou outra minoria na chapa. O Presidente decide que minoria necessita ser representada em cada Eleitorado. Taiwan Fonte: Reynolds (nd); Parline (2004); CIA World Factbook (2004); Electionworld (2004); Adam Carr (2004); Governo de Singapura (2004). Tabela 3. Resultados das leis de cotas de gnero da Amrica Latina Pas Argentina Bolvia Brasil Costa Rica Repblica Dominicana Equador Mxico Panam Paraguai Peru Mdia rgo legislativo Cmara Senado Cmara Senado Cmara Unicameral Cmara Unicameral Cmara Senado Unicameral Cmara Senado Unicameral Fonte: Htun e Jones 2002. Tabela 4. Mulheres no poder poltico no Brasil (%). 2003 1990 1980 Ministras de Gabinete 10 17 N/d Senado 13 0 1 Cmara dos Deputa8 5 1 dos Governadoras 1 0 0 Legislaturas Estadu13 5 2 ais Prefeitas 6 2 1 Conselhos Municipais 12 N/d N/d Fontes: Inter-American Dialogue (2001b); CFEMEA; O Globo. % de mulheres (antes da lei) 6 3 11 4 7 14 12 4 17 15 8 3 11 11 9 % de mulheres (depois da lei) 31 33 19 15 9 35 16 23 16 10 9 9 18 17 19 Mudana (em pontos percentuais) +25 +30 +8 9 +2 +21 +12 +6 +1 +2 6 -2 +7 +5 +10

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Tabela 5. Resultados de cotas no Brasil, eleies locais. 1992 (pr-cota) Mulheres de acordo com a percentagem de vereadores 8% 1996 (com cota de 20%) 11% 2000 (com cota de 30%) 12%

Tabela 6. Resultados de cotas no Brasil, eleies estaduais e nacionais. 1994 (pr-cota) Nmero Mulheres de mulhede acordo res eleitas com a % total 82 8 1998 (com cota de 25%) Nmero Mulheres de mulhede acordo res eleitas com a % total 106 10 2002 (com cota de 30%) Nmero Mulheres de mulhede acordo res eleitas com a % total 133 13 42 8

Legislaturas Estaduais Cmara de 32 6 29 6 deputados Fonte: Malheiros Miguel (2000); Martins Costa (1997); site do CFEMEA.

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Apndice B. Pesquisa do legislador.

Pesquisa de Opinio Parlamentar

1. Voc j serviu em um ou mais dos seguintes cargos pblicos? Em quais anos? Marque todos. _____ vereador _____ dep. estadual _____ prefeito/vice _____ senador _____ dep. federal _____ sec. estadual

_____ governador/vice

_____ ministro

2. Algum parente seu j exerceu um dos cargos acima nos ltimos 50 anos? ___ sim ___no 3. Qual grau de parentesco? Marque todos. ___ esposo/a ___ pai/me ___ av/av ___ tio/a 4. Voc pretende se re-eleger como deputado/a federal? ___ sim ___ no.

5. A outro cargo? ___sim ___ no. Se respondeu sim, a qual cargo? __________ 6. Quais tm sido suas prioridades no seu mandato parlamentar? Assunto direitos das mulheres direitos humanos educao emprego meio ambiente poltica salarial questes internacionais reforma previdenciria reforma tributria saneamento bsico sade segurana pblica 7. Sua campanha poltica deu mais nfase s questes municipais, estaduais ou nacionais? ___ municipais ___ estaduais ___ nacionais Marque no mais de quatro em ordem de importncia, 1-4

8. Voc acha que conseguiu realizar o que prometeu na sua campanha? ___ sim ___ no 9. Quais foram os impedimentos? Pode marcar mais de um. ___ partido ___ congresso ___ executivo ___ falta de apoio da sociedade civil

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Outro: _________ 10. Quais so os segmentos sociais que voc considera sua principal base de apoio poltico? Segmento social empresariado grupos organizados pela sua campanha grupos religiosos movimentos sociais ONGs organizaes de mulheres populao afro-descendente populao indgena profissionais liberais sindicatos trabalhadores rurais 11. Voc acha que deve se preocupar com os interesses do seu municpio, do seu estado, ou do pas em geral? ___ do municpio ___ do estado ___ do pas Marque X em todos que se apliquem

12. Quando h um conflito entre as necessidades do seu municpio ou seu estado e as posies partidrias, voc vota, na maioria das vezes: ___ de acordo com as necessidades do municpio/estado ___ com o partido

13. Voc atua de acordo com o seu modo de ver, segundo a maioria do partido ou segundo a expectativa dos eleitores? ___ o meu modo de ver ___ partido Agradecemos a sua participao. ___ eleitores

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