IPEA Gargalos

RODOVIAS BRASILEIRAS: GARGALOS, INVESTIMENTOS, CONCESSES E PREOCUPAES COM O FUTURO
1 INTRODUO
O setor rodovirio brasileiro especialmente importante pela grande participao que detm no transporte de cargas. Ao longo das dcadas de 1990 e 2000, o modal rodovirio respondeu por mais de 60% do total transportado no pas. Excluindo-se o transporte do minrio de ferro que ocorre por ferrovia, as rodovias respondem por mais de 70% das cargas gerais. Esta situao re ete um processo que se estendeu por vrias dcadas no qual predominou o crescimento rpido do segmento rodovirio relativamente ao conjunto das demais modalidades. A dependncia excessiva do transporte brasileiro de carga em relao s rodovias ca evidente quando se veri ca a participao deste modal em outros pases de dimenso continentais. Nos Estados Unidos, a participao das rodovias no transporte de carga de 26%, na Austrlia de 24% e na China de apenas 8% (BARTHOLOMEU, 2006, p. 23). Essa dependncia de rodovias maior no setor agrcola, tanto para o recebimento dos insumos quanto para o escoamento da produo para os mercados interno e externo. Por isso, a e cincia do transporte rodovirio re ete na renda dos produtores agrcolas; na lucratividade das suas exportaes, que tem seus preos determinados pelo mercado internacional, independente dos custos de produo e de transporte; e nos ndices de in ao, j que o item alimentao corresponde, aproximadamente, a 40% destes ndices. A origem dessa dependncia est nos anos 1960 e 1970 do sculo passado, quando a malha rodoviria federal pavimentada cresceu rapidamente, passando de 8.675 km em 1960 para 47.487 km em 1980. A partir de ento cresceu lentamente, e em 2000 alcanou 56.097 km (DNER, 2001). Isto ocorreu porque a malha rodoviria do pas foi construda por meio de recursos arrecadados pela Unio imposto sobre combustveis e lubri cantes, imposto incidente sobre a propriedade de veculos e outros , destinados implementao do Plano Rodovirio Nacional e ao auxlio nanceiro aos estados na execuo dos seus investimentos rodovirios.
Rodovias Brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro
Contudo, esse arranjo passou a perder fora a partir de 1974, quando parte dos recursos direcionados ao setor comeou a contemplar outras prioridades. Seu trmino se deu com a Constituio Federal (CF) de 1988, que proibiu a vinculao de receita de impostos a rgos, fundos ou despesas predeterminadas. Desde ento, a infraestrutura rodoviria depende quase exclusivamente de recursos ordinrios da Unio. Com a crise scal dos governos estaduais e federal, estes recursos passaram a ser disputados por muitas reas e, apesar de receber em mdia 70% dos recursos destinados aos investimentos em transportes nos ltimos dez anos, o sistema rodovirio foi contemplado com baixos nveis de investimentos pblicos, insu cientes at para a sua manuteno. Assim, os parcos recursos legados manuteno e recuperao das estradas brasileiras somados utilizao permanente e em grande escala deste modal contriburam para a deteriorao das vias, que hoje apresentam uma demanda de mais de R$ 180 bilhes em obras. O abrandamento da crise no setor rodovirio, motivada pela acentuada escassez de recursos pblicos, estava considerada na prpria CF/88, no Art. 175, que restabeleceu a possibilidade de empresas privadas investirem no setor, e de prestarem servio de utilidade pblica, desde que se habilitem por meio de licitao. Este artigo foi disciplinado pela Lei no 8.987/1995, que entre outras determinaes, estabelece a poltica tarifria dos concessionrios de servios pblicos. A Unio iniciou o Programa de Concesso de Rodovias Federais para a iniciativa privada em 1995, com a concesso da rodovia Rio Petrpolis Juiz de Fora. Naquela ocasio, transferiu cinco trechos de estradas no total de 858,6 km. Posteriormente, em 2007, licitou sete trechos de rodovias, ao redor de 2.600 km. E em 2009, outra licitao, mais 680,7 km. Atualmente, a Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) aguarda a aprovao do Tribunal de Contas da Unio (TCU) para licitar mais 2.055 km. Em todas estas licitaes o vencedor tem sido escolhido pelo critrio de menor tarifa de pedgio, sendo remunerado integralmente pela arrecadao de pedgio dos usurios da rodovia. Para viabilizar a participao privada em empreendimentos com pouca ou nenhuma rentabilidade nanceira, o governo promulgou, em dezembro de 2004, a Lei no 11.079 que regulamentou o estabelecimento de parcerias pblico-privadas (PPPs). Em suma, constata-se que as concesses do governo federal comearam modestamente, mas nos ltimos anos ganharam importncia e passaram a ser realizadas em escala crescente. At estradas com pequeno uxo de veculos, sem viabilidade nanceira para a iniciativa privada, podem ser licitadas na modalidade de PPP, semelhana do que foi realizado pelo estado de Minas Gerais, em 2007. Nesta modalidade, o governo complementaria com recursos scais a receita de pedgio das concessionrias, o que permitiria ampliar as possibilidades de transferncia de rodovias para a iniciativa privada.
Nesse contexto, este captulo analisar as concesses rodovirias do governo federal focando o longo prazo. A questo geral a discutir o impacto que as concesses provocaro no transporte de carga no futuro e especi camente, identi car os riscos da atitude do governo federal que est acelerando o processo de concesses. Alm de sugerir aperfeioamentos para melhorar o modelo de concesso de rodovias adotado pelo governo federal. Para atingir esses objetivos o estudo foi organizado como se segue: na seo 2, realizada uma breve contextualizao sobre o setor; em seguida, na seo 3, so discutidos os gargalos e demandas por obras no setor. Na seo 4, so analisados os canais de nanciamento e investimento, abrindo-se espao para uma avaliao do maior programa de investimentos pblicos da atualidade, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). A seo 5 apresenta um estudo detalhado sobre a questo das concesses rodovirias, abordando a situao atual e as caractersticas dos contratos, seguidas por subsees de perspectivas e concluses. Por m, a seo 6 encerra resgatando as principais concluses do captulo.
2 CONTEXTUALIZAO
O modal rodovirio no Brasil respondia, em 1950, a apenas 38% do transporte de cargas nacionais (BNDES, 2008). Com o Plano de Metas, no governo Juscelino Kubitscheck, as rodovias foram priorizadas buscando, entre outros objetivos, estimular a indstria de transformao por meio da indstria automobilstica. Foi natural concentrar a ateno no complexo de petrleo e derivados, e na instalao da indstria mecnica e eletroeletrnica, como o passaporte para que a civilizao brasileira penetrasse na modernidade (LESSA, 2009, p. 87). O desenvolvimento das rodovias brasileiras foi possvel, basicamente, por meio de recursos pblicos oriundos de fundos criados essencialmente para este m. A criao do Fundo Rodovirio Nacional (FRN) em 1945 permitiu o rpido crescimento dos investimentos na infraestrutura rodoviria. Inicialmente o FRN era formado pelo Imposto nico sobre Combustveis e Lubri cantes Lquidos e Gasosos (IUCL) e, posteriormente, com parte da arrecadao de um imposto sobre os servios rodovirios de transporte de cargas e de passageiros e de uma taxa incidente para a implantao da infraestrutura rodoviria. Parte destes recursos era tambm destinada aos estados na execuo dos seus investimentos rodovirios. Assim, em 1960 o modal rodovirio j respondia por 60% da matriz nacional de transportes (BNDES, 2008), percentual que se mantm at a atualidade. Contudo, esse arranjo nanceiro comeou a perder fora a partir de 1974, com a Lei no 6.093, que criou o Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND). Os recursos da arrecadao do imposto sobre combustveis foram progressivamente transferidos para o FND e, em 1982, a sua vinculao ao setor rodovirio foi extinta.
Posteriormente, o imposto sobre combustveis e lubri cantes e o imposto sobre servios de transporte, de competncia federal, foram substitudos pelo Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), cuja arrecadao pertence integralmente aos estados. O mesmo ocorreu com o imposto sobre propriedade de veculos, que era repartido entre Unio, estados e municpios, o qual foi substitudo, em 1985, pelo Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA), de competncia estadual, compartilhado com os municpios, eliminando a participao da Unio (LACERDA, 2005). Assim, os recursos vinculados ao FRN foram severamente reduzidos. Por outro lado, apesar da transferncia de receitas de impostos, no ocorreu a proporcional transferncia para estados e municpios do nus da conservao da malha rodoviria. Por isso, o governo federal passou a administrar as necessidades da infraestrutura rodoviria apenas com recursos oriundos das dotaes previstas nos oramentos anuais, e a ter dificuldades em captar recursos por meio de financiamento junto a bancos de desenvolvimento nacionais e internacionais, em virtude do atraso na liberao de contrapartidas e do gradativo comprometimento da capacidade de endividamento dos rgos rodovirios. Por m, a Constituio Federal probe vinculao de receita de impostos a rgos, fundos ou despesas predeterminadas. Com o m da vinculao de tributos, a infraestrutura rodoviria passou a depender quase exclusivamente de recursos ordinrios da Unio. Com a crise scal do governo federal, estes recursos passaram a ser disputados por muitas reas, fazendo com que a infraestrutura rodoviria do pas atravessasse um gradativo e sistemtico processo de deteriorao por falta de adequada e necessria manuteno. Porm, a prpria CF/88 abriu a possibilidade para abrandamento da crise no setor rodovirio. O Art. 175, que trata da concesso de servios pblicos, reza que in verbis Incumbe ao poder pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos. Por este artigo, a CF/88 restabeleceu a possibilidade de empresas privadas investirem no setor e de prestarem servio de utilidade pblica, desde que, se habilitem por meio de licitao. Nesse contexto, a partir da dcada de 1990, foram encaminhadas trs alternativas que visavam manter as rodovias federais, quais sejam: Restabelecer as fontes de recursos para o setor rodovirio. Conceder rodovias para operadoras privadas. Delegar aos estados a administrao e a explorao de trechos de rodovias.
Para restabelecer a arrecadao de fundos direcionados s despesas das rodovias tentou-se, em 1988, instituir o selo-pedgio e, em 1990, a Taxa de Conservao Rodoviria. O selo-pedgio implicava na aquisio de um selo pelos usurios que trafegavam em rodovias federais, tinha validade de um ms e daria o direito de ir e vir quantas vezes fosse necessrio. A taxa de conservao, criada pela Lei no 8.155/1990, consistia em um valor anual parcelado em quotas, conforme o combustvel utilizado e o rendimento mdio do veculo. Porm, em funo de resultados inexpressivos com as receitas obtidas pelo selo-pedgio, este foi extinto por meio da Lei no 8.075, de 16 de agosto de 1990 e a taxa foi declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal (STF), em 1993 (NEVES, 2006, p. 23). Posteriormente, buscou-se retornar a vinculao de recursos por meio da Contribuio sobre Interveno no Domnio Econmico (Cide-Combustveis) instituda em 2001, que tem como um de seus trs objetivos nanciar programas de infraestrutura de transportes. Contudo, apesar de sua destinao para ns espec cos, as receitas da Cide tm sido utilizadas para amortizar dvidas, pagar funcionrios e custear a administrao federal. Neste sentido, cita-se, por exemplo, que, de acordo com dados disponibilizados pela Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados, da arrecadao total da CideCombustveis, entre 2002 e 2004, de R$ 22,7 bilhes, apenas R$ 3,1 bilhes ou 14% da arrecadao foram utilizados em investimentos em rodovias pelo Ministrio dos Transportes. Em suma, no se conseguiu restabelecer as fontes de recursos para o setor. A implementao da captao de recursos da iniciativa privada para manter rodovias federais passa a ganhar importncia e factibilidade quando o Art. 175 da CF/88 foi disciplinado pela Lei no 8.987/1995 (Lei das Concesses), que estabeleceu em sntese as obrigaes e direitos das empresas concessionrias por exemplo, que o concessionrio tem que executar um programa de investimentos a ser realizado ao longo do perodo de concesso que no caso das rodovias detalhado no Programa de Explorao da Rodovia (PER) e a poltica tarifria dos concessionrios de servios pblicos. Inicia-se ento o Programa de Concesso de Rodovias Federais, com a concesso da rodovia Rio Petrpolis Juiz de Fora, em 1995. No ano seguinte, prosseguiu com a transferncia da rodovia Presidente Dutra (Rio So Paulo), da ponte Rio Niteri e da rodovia Rio Terespolis Alm Paraba. Esta etapa foi concluda em 1997, com a Osrio Porto Alegre Acesso Guaba. Em suma representou a transferncia de 858,6 km1 de estradas iniciativa privada na modalidade Recuperar, Operar e Transferir (ROT) a rodovia para o governo ao trmino do perodo estipulado.
1. De fato, inicialmente foram 1.482,4 km, referentes ao lote de concesses inicial 858,6 km em cinco trechos , realizado entre 1995 e 1997 mais 623,8 km referentes a concesses do Rio Grande do Sul que retornaram gide do governo federal em 2000.
Cabe destacar que iniciativa privada somente interessam as rodovias que se apresentem como um negcio rentvel, quando as receitas superam signi cativamente as despesas, isto , que apresentem viabilidade nanceira. Esta restrio intrnseca do setor privado limitava a possibilidade do governo em lhe conceder um nmero expressivo de rodovias. Tal limitao foi superada pelo governo com a promulgao da Lei no 11.079, de 30 de dezembro de 2004, conhecida como Lei das parcerias pblico-privadas. Esta lei viabiliza a participao privada em empreendimentos com pouca ou nenhuma rentabilidade nanceira. Ela permite constituir dois tipos de PPPs por meio de contrato de concesso. Um na modalidade patrocinada e o outro na modalidade administrativa, em que: Concesso patrocinada: trata da prestao de servio pblico ao usurio, que paga pelo servio (tarifa) complementado pelo pagamento da autoridade pblica. Concesso administrativa: o usurio da prestao do servio a prpria administrao pblica. Esta adquire o servio com o objetivo de disponibiliz-lo gratuitamente ao cidado. No h, portanto, cobrana de tarifa do bene cirio.
Na prtica, o governo federal ainda no licitou nenhum empreendimento na modalidade de PPP.2 Mas, esta nova modalidade de conceder rodovias iniciativa privada j foi testada e aprovada. A unidade da federao que saiu frente foi Minas Gerais, que, em maio de 2007, assinou com um grupo privado o contrato de concesso patrocinada da primeira PPP rodoviria do pas, bene ciando 372 quilmetros da MG-050, que liga o sudoeste do estado de Minas Gerais ao noroeste do estado de So Paulo. Com relao alternativa do governo federal de delegar rodovias aos estados, ela passa a ser implementada aps a aprovao da Lei Federal no 9.277/1996 denominada Lei das Delegaes regulamentada por meio da Portaria no 368/1996, do Ministrio dos Transportes. A portaria estabeleceu os procedimentos para a delegao de rodovias federais aos estados, Distrito Federal e municpios, que podem solicitar a delegao de trechos de rodovias federais para inclu-los em seus programas de concesso de rodovias. Entre 1996 e 1998 foram assinados convnios de delegao com os estados do Rio Grande do Sul, Paran, Santa Catarina e Minas Gerais. Para o Rio Grande do Sul, foram transferidos 983,5 km de rodovias federais integradas a 674,3 km
2. Chegou a lanar, em setembro de 2006, um edital para as rodovias BR-116 e 324 na Bahia que pretendia recuperar 638 quilmetros de estradas, desde a divisa de Minas Gerais com a Bahia at Salvador. Porm, semelhana das obras da ferrovia Norte Sul que o governo desistiu de fazer por meio de PPP, o Ministrio dos Transportes anunciou, em julho de 2007, aps a realizao das audincias pblicas, que o governo abdicou de fazer uma PPP para recuperar as referidas BRs. O ministro dos transportes comunicou que as rodovias so viveis economicamente e podem ser repassadas iniciativa privada por concesso comum, ou seja, sem necessidade de investir dinheiro pblico (GOVERNO..., 2007).
de rodovias estaduais tambm concedidas iniciativa privada. J no Paran foram transferidos 1.769,8 km de rodovias federais integradas a 581,3 km de rodovias estaduais, que esto sob concesso. Chegou-se a incluir no programa de delegao trechos de rodovias federais dos estados de Gois e do Par, mas posteriormente foram retirados porque tais trechos, tal como apresentados, no tinham viabilidade para concesso. Alm disso, face s di culdades para implementao dos programas estaduais, por meio da Resoluo no 8, de 5 de abril de 2000, o Conselho Nacional de Desestatizao (CND) recomendou a reviso do Programa de Delegao de Rodovias Federais, de que trata a Lei no 9.277/1996 (ANTT, 2010a). Em sntese o programa de delegao de rodovias no representou uma soluo para a manuteno das rodovias federais.
3 GARGALOS E DEMANDAS DO SETOR RODOVIRIO NACIONAL
Atualmente, 61% das cargas transportadas nacionalmente so deslocadas por meio das rodovias. O Brasil possui mais de 61 mil quilmetros s em vias federais pavimentadas. Desde o advento da rodoviarizao, na dcada de 1950, a matriz de transporte brasileira tem se mantido desequilibrada, com larga vantagem para este modal, cujos custos, muitas vezes, superam aqueles apresentados por outros. De acordo com a Fundao Dom Cabral e o Frum Econmico Mundial (FDC; FEM, 2009) o Brasil tem a terceira malha rodoviria mais extensa do mundo, todavia apenas 12% destas vias so pavimentadas. Tambm em funo disso, grande parcela das cargas que atravessam o pas o faz por meio das rodovias. Uma possvel explicao para a persistncia da rodoviarizao nacional refere-se aos custos relativos de construo das vias e ao foco de curto prazo dos planejamentos de transporte no pas. Alm disso, o transporte de cargas por rodovias apresenta diversas vantagens como: a exibilidade nas rotas; a movimentao de pequenos volumes; menor custo de operao; e menores custos de embalagem. Embora sejam amplamente distribudas no territrio nacional, as rodovias brasileiras no possuem a qualidade desejada. O indicador de qualidade mais divulgado a Pesquisa Rodoviria CNT 2009, realizada em 89.552 quilmetros da malha rodoviria pavimentada do pas. Destes, 75.337 km esto sob gesto pblica, com a seguinte classi cao: 37,7% entre timo e bom; 45,8% regular; e 26,4% entre ruim e pssimo. Apesar da melhoria dos resultados da pesquisa nos ltimos cinco anos, a m qualidade ainda veri cada nas rodovias brasileiras eleva os custos operacionais do transporte, os quais se encontram entre 19,3% e 40,6% mais altos do que seriam em condies ideais. Alm disso, estradas dani cadas geram um aumento na emisso de poluentes e propiciam acidentes, aumentando as despesas hospitalares.3
3. Segundo estudo do Ipea e Denatran (2006), intitulado Impactos sociais e econmicos dos acidentes de trnsito nas rodovias brasileiras, estima-se que o custo dos acidentes foi de aproximadamente R$ 6,5 bilhes para o ano de 2005.
comum no Brasil a construo de rodovias de asfalto, cujo preo, em geral, inferior ao pavimento em concreto. Contudo, as vias asflticas sofrem deformaes constantes dados o clima brasileiro e o peso das cargas transportadas pelos caminhes, o que reduz a durabilidade e o desempenho destas estradas. Apesar de representarem um maior custo inicial, rodovias em concreto chegam a apresentar custos de manuteno at 85% mais baixos, alm de benefcios como maior segurana e reduo na frenagem dos veculos de at 40% em superfcie molhada , reduo de at 20% do consumo de combustvel destes mesmos veculos e economia entre 30% e 60% no gasto com energia eltrica na iluminao, devido superfcie clara oferecida pelo concreto (PAVIMENTO..., 2000). O transporte rodovirio , alm de um modal substituto em muitas transposies de carga, tambm um meio complementar por excelncia. por meio de caminhes que atravessam as rodovias do pas que muitos carregamentos deixam as reas de produo e alcanam ferrovias ou portos a partir do qual sero transportados para os mais diversos destinos. Alm disso, muito comum tambm o transbordo de navios e trens para caminhes que realizam a entrega dos produtos aos consumidores nais. Tendo em vista a enorme importncia do setor rodovirio para a economia, o Ipea decidiu dimensionar e avaliar os gargalos e de cincias das rodovias nacionais. Para isso foi realizado um amplo levantamento das obras identi cadas como necessrias por diversos rgos competentes, presentes nos documentos Plano Nacional de Logstica e Transporte (PNLT) (BRASIL, 2007a), Plano Plurianual (PPA) (BRASIL, 2008-2011), Plano CNT de Logstica (CNT, 2008) e PAC (BRASIL, 2009a). A este levantamento chamou-se: Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias.4 Nesse levantamento foi identi cada a necessidade de R$ 183,5 bilhes de reais em investimentos para sanar os problemas e impulsionar o setor rodovirio nacional, ampliando sua e cincia e seu impacto sobre a economia do pas (gr co 1).
4. O Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias estar disponvel integralmente no Texto para Discusso Gargalos e demandas da infraestrutura rodoviria e os investimentos do PAC: Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias (em elaborao).
GRFICO 1
Rodovias do Brasil, gargalos e demandas 2008

(Em R$ bilhes)
150,00 144,18
100,00
50,00
38,49
0,83 0,00 Recuperao, adequao e duplicao Construo e pavimentao Obras de arte
Fonte: Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias. Elaborao prpria.
O mapeamento identi cou a necessidade de R$ 144,18 bilhes s em obras de recuperao, adequao e duplicao, quase 80% do total das necessidades. Estes nmeros re etem a extenso da malha rodoviria existente no pas, bem como a insu cincia da capacidade de trfego entre as localidades atendidas por estas rodovias. Alm dos investimentos necessrios s rodovias existentes, foi identi cada uma demanda de quase R$ 40 bilhes para a construo e pavimentao de novas vias federais, ou novos trechos em vias j existentes (gr co 2). Predominam nesta categoria as demandas por novos trechos, que englobam 24 unidades federativas (UFs) nas cinco regies do pas.
GRFICO 2
Demandas por construo e pavimentao de rodovias
(Em R$ bilhes)
31,01 30,00
20,00
10,00
7,03 0,45
0,00
Trecho Fonte: Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias. Elaborao prpria.
Contorno
Acesso
10
Merece destaque, tambm, a construo de contornos rodovirios municipais, que implicam em uma opo para o trfego de carga, constituindo-se em uma alternativa ao enfrentamento do trfego urbano pelos caminhes. Estes contornos so importantes, pois diminuem o trfego urbano, reduzindo a propenso formao de engarrafamentos e emisso de poluentes nas reas mais densamente povoadas. Alm disso, a retirada dos caminhes e veculos de carga do uxo normal das vias urbanas ajuda a preserv-las, mantendo-as em boas condies, por mais tempo, para a movimentao de veculos de transporte pblico metropolitano e de passeio. Outra categoria no mapeamento realizado se refere construo das chamadas obras de arte. Nesta categoria, so consideradas pontes, que visam conectar diferentes centros urbanos e viadutos destinados ao descongestionamento das vias intraurbanas (gr co 3).
GRFICO 3
900,00
Demandas por obras de arte

(Em R$ bilhes)
809,60
600,00
300,00
25,00 0,00 Ponte Fonte: Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias. Elaborao prpria. Viaduto
Foram identi cadas necessidades de investimento em 15 pontes que atendem a 12 estados da Federao, totalizando um volume de R$ 809,6 milhes dos quais 11% para recuperao ou ampliao e o restante para construo de novas vias suspensas de ligao. Ainda como obra de arte, contabiliza-se um viaduto, com valor de construo estimado em R$ 25 milhes a serem investidos no municpio de Vila Rica MG. Alm das obras citadas foram identi cadas no PPA (BRASIL, 2008-2011) 47 obras de manuteno de trecho que se referem a 32 BRs em 19 estados brasileiros (tabela 1). importante salientar que a descrio destas obras no permite a clara identi cao dos trechos a serem atendidos, sendo possvel que estejam, em parte, contabilizados no mapeamento.
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TABELA 1
Manuteno de trechos
Por regio Nordeste Sudeste Centro-Oeste Sul Norte Total Fonte: Brasil (2008-2011). Elaborao prpria. Valor (R$ milhes) 2.129,40 1.679,19 1.260,54 577,83 103,77 5.750,73
Alm das manutenes de trechos, foi identi cada a necessidade de ampliao de dez terminais rodovirios e da construo de mais 25, atendendo a um total de 17 unidades federativas em todas as cinco regies. Finalmente, embora no incorporadas ao mapeamento que tem por foco as vias federais foi identi cado um total de R$ 14,65 bilhes em demandas por obras em rodovias estaduais (tabela 2).
TABELA 2
Demandas em rodovias estaduais
Por regio Norte Nordeste Sul Sudeste Centro-Oeste Total Fontes: Brasil (2007a) e CNT (2008). Elaborao prpria. Valor (R$ milhes) 1.336,27 3.734,64 391,47 2.260,01 6.928,29 14.650,68
Vale lembrar que por meio das rodovias que se do os pequenos deslocamentos de carga, essenciais para que o produto siga das mos do produtor para as do consumidor. Mesmo grandes cargas precisam, em geral, percorrer alguma poro de rodovias para alcanarem seus destinos nais. Apesar de sua extensa malha e da capilaridade de suas conexes rodovirias, o Brasil no possui uma tradio de manuteno e conservao de suas estradas que so construdas muitas vezes com a utilizao de materiais menos durveis e reparadas de modo inadequado.
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Sabe-se que as condies do pavimento das vias in uem signi cativamente no preo dos fretes, pois no apenas amplia o tempo de transporte, mas tambm eleva o gasto de combustvel e acelera o desgaste dos veculos. De acordo com a Pesquisa Rodoviria 2009 (CNT, 2009), o custo do transporte de carga por rodovias, no Brasil, , em mdia, 28% mais caro do que seria caso as estradas apresentassem condies ideais de pavimento. Neste ranking a regio mais prejudicada a Norte com aumento de 40,6% nos custos de frete , seguida pela regio Nordeste (33,1%), enquanto a menos afetada a regio Sul, que alcana o patamar de 19,3% de aumento nos custos de frete.
4 FINANCIAMENTO E INVESTIMENTOS
Para um setor cuja importncia econmica assume a dimenso veri cada no setor rodovirio, ca evidente o dever da iniciativa pblica de interferir por meio da proviso de polticas que estimulem e fortaleam sua dinmica. Uma das formas pelas quais o Estado pode atuar no desenvolvimento deste setor por intermdio da celebrao de contratos de concesso com o setor privado. Estes tm de ser atraentes para as concessionrias e garantir que os preos praticados sejam compatveis com a importncia estratgica do setor e da capacidade de pagamento do usurio, os quais discutiremos mais frente. Outra forma pela qual o governo pode atuar sobre este setor pela realizao de investimentos diretos por meio da construo, manuteno e adequao das vias, estimulando a economia nacional com a promoo de uma infraestrutura competitiva. Ou, ainda, pelo estabelecimento de arranjos federativos que possibilitem uma reduo na burocracia e, consequentemente, uma maior e cincia do setor. Como ressaltado, o setor rodovirio nacional passou por di culdades em termos de investimento a partir da dcada de 1980, quando deixou de receber os recursos oramentrios scais antes destinados a ele. Anteriormente, haviam recursos tributrios vinculados s obras de infraestrutura de rodovias e os nveis de investimento eram altos, mas j nos ano 1970, tais recursos passaram a ser direcionados a outras nalidades (LACERDA, 2005). Por m, coube a CF/88 acabar com a vinculao dos impostos, o que resultou em baixos nveis de investimento para o setor nos anos seguintes. Entre 1945 e 1988, o investimento pblico em rodovias era garantido por lei. Neste perodo, vigorava um tributo sobre combustveis e lubri cantes, o IUCL. Os recursos arrecadados por este imposto eram direcionados ao FRN, utilizado no nanciamento do Plano Rodovirio Nacional. Posteriormente, outros dois tributos foram criados para compor o fundo, o Imposto sobre Servio de Transporte Rodovirio (ISTR) intermunicipal e interestadual de passageiros e cargas em 1967 e a Taxa Rodoviria nica (TRU) em 1969.
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Na dcada de 1970, iniciou-se a desvinculao tributria, com parte da arrecadao que iria ao FRN, sendo ento direcionada ao FND. Em 1982, toda vinculao foi extinta por lei, fato posteriormente reiterado pela CF/88. Em 1986, os tributos do setor foram extintos, com o IUCL e o ISTR sendo substitudos pelo ICMS e o TRU substitudo pelo IPVA (LACERDA, 2005), controlados pelos estados. Assim, de 1982 a 1995 o setor rodovirio contou apenas com os recursos oramentrios scais para nanciar as obras de infraestrutura necessrias, causando o sucateamento da malha rodoviria. O ano de 1995 trouxe mudanas ao setor, com a introduo do sistema de concesses rodovirias. A acentuada escassez de recursos pblicos e a crescente deteriorao da infraestrutura rodoviria motivou o governo a procurar parcerias com o setor privado para nanciar os vultosos investimentos na recuperao, manuteno, operao e ampliao da malha rodoviria (SOARES; CAMPOS NETO, 2006). Listam-se as seguintes justi cativas para a realizao das concesses (BNDES, 2001, p. 7). Necessidade de investimento para recuperao da malha viria, degradada pelo d cit de investimentos em anos anteriores. Inexistncia de mecanismos de nanciamento. Introduo de servios alternativos, como auxlio a usurios resgate mdico, socorro mecnico etc. , de modo a melhorar a qualidade do servio ofertado, garantindo segurana e con abilidade. Aplicao de capital privado com recursos prprios.
As concesses viabilizaram a entrada do setor privado no processo de investimento em infraestrutura rodoviria. Isto permitiu o surgimento de linhas de nanciamento privadas para que tais inverses ocorressem. No Brasil, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) tem fundamental importncia no nanciamento de longo prazo de projetos de infraestrutura. Deste modo, ele est entre os principais nanciadores das concessionrias federais, sendo responsvel por, em mdia, um tero do nanciamento destas (LACERDA, 2005). Alm do BNDES, as concessionrias contam com outras fontes de nanciamento. Entre estas esto outros bancos Bradesco, Caixa Econmica Federal, Unibanco etc. e instituies nanceiras internacionais IFC e Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Ademais, parte dos investimentos deve ser nanciado com capital prprio e tambm com os recursos arrecadados com a tarifa cobrada nos pedgios. Desta forma, a distribuio das fontes de recursos das concessionrias dada por: 25% de capital prprio; 58% com nanciamentos internos e externos; e 17% com o caixa gerado pela cobrana de tarifas (LACERDA, 2005).
14
Com a entrada da iniciativa privada, as rodovias concedidas foram recuperadas e houve um aumento no nvel de investimentos no setor, no entanto, os trechos concedidos atualmente totalizam 4.763 km dos 56.000 km de rodovias federais. Portanto, para sua manuteno e expanso, o setor depende majoritariamente dos recursos federais, que estavam restritos ao previsto pelo Oramento Federal. Apenas em 2001 houve uma alterao nesta limitao com a instituio da Cide pela Emenda Constitucional no 33 e a Lei no 10.336 de 2001. Em seu Art. 177, a Constituio Federal, determina que a arrecadao desta contribuio cobrada sobre a importao e a comercializao de petrleo, seus derivados e outros combustveis deve ser dividida entre: i) subsdios a combustveis; ii) nanciamento de projetos ambientais relacionados a indstria petrolfera; e iii) nanciamento de obras de infraestrutura de transportes. Porm, a Cide-Combustveis tem sido destinada apenas, parcialmente, para os objetivos previstos pela Constituio. Os valores arrecadados esto sendo utilizados para saldar dvidas, pagar funcionrios e custear a administrao federal (LACERDA, 2005). No gr co 4 apresenta-se o total de arrecadao deste tributo entre 2001 e 2008.
GRFICO 4
9.000
Arrecadao Cide-Combustveis
(Em R$ milhes)
8.000
7.000
6.000
5.000
2002
Fonte: Brasil (2009b). Elaborao prpria.
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Com exceo do ano de 2008, quando o governo reduziu a alquota em resposta crise econmica internacional, os valores arrecadados com o CideCombustveis foram crescentes. Em compensao, o valor investido em rodovias foi aqum do arrecadado, como se ver adiante. Segundo Lacerda (2005), em torno de apenas 14% da contribuio direcionada para o setor. Mesmo assim, comparado com os investimentos pblicos de perodos anteriores, o patamar de
15
inverses federais em rodovias aumentou. Cabe, portanto, analisar os investimentos realizados em transportes e rodovias e a evoluo destes, para ento construir o per l do setor, particularmente quanto relevncia do setor pblico e da iniciativa privada para o seu desenvolvimento. Ao se falar de investimento pblico, a principal fonte de dados a execuo oramentria do governo federal.5 Dos desembolsos do governo direcionados infraestrutura, possvel identi car as aplicaes em rodovias. O levantamento dos dados referente aos investimentos privados di cultado pela caracterstica estratgica desta informao. No entanto, alguns setores de transportes divulgam tais informaes em relatrios anuais, para ns de regulao. Este o caso dos setores rodovirio e ferrovirio federais. Assim, para o investimento privado, no caso das aplicaes em rodovias e ferrovias, utiliza-se o valor divulgado pelas concessionrias federais. Cabe ressaltar que os relatrios anuais das concessionrias rodovirias s comearam a ser divulgados a partir de 2002. Isto implica a no disponibilizao de dados originais para os investimentos no setor de 1999 a 2001. Outro ponto que estes relatrios referem-se apenas as concessionrias federais,6 logo, considerando que grande parte do investimento em rodovias tambm realizado por concessionrias estaduais, foi necessrio encontrar fonte de dados alternativa. Assim, a partir dos valores de desembolsos fornecidos pelo BNDES, estimam-se por complementaridade os outros investimentos privados em rodovias, no realizados pelas concessionrias federais, inclusive nos trs primeiros anos da srie. No caso de portos e aeroportos, utiliza-se como estimativa os desembolsos realizados pelo BNDES nos dois setores, supondo que estes representam 60% dos investimentos privados em transportes, uma vez que o banco tem limites mximos em suas linhas de nanciamento que esto em torno de 80% e nem todos os investidores tomam emprstimos por meio desta instituio.7 A primeira informao que os dados revelam refere-se participao dos investimentos em transportes no produto interno bruto (PIB). Em termos de PIB, os recursos destinados ao setor de transporte subiram de uma participao de 0,38% em 1999 para 1,15% em 2008. No entanto, este crescimento se deveu principalmente a maior participao da iniciativa privada em anos recentes. Durante o perodo analisado, os investimentos pblicos oscilaram entre 0,1% e 0,2% do PIB, atingindo um mximo de 0,26% em 2002, enquanto que as inverses privadas cresceram de 0,24% para 1,05% do PIB (gr co 5).
5. Utiliza-se na contabilizao dos desembolsos do governo o conceito de despesa de capital (investimento) paga. 6. So elas: CRT, NovaDutra, Ecosul, Concepa, Ponte e Concer. 7. Metodologia utilizada originalmente nos Textos para Discusso, n. 1423 e n. 1465 do Ipea (CAMPOS NETO et al., 2009, 2010).
16
GRFICO 5
1,5
Participao no PIB dos investimentos em transportes e rodovias

(Em % do PIB)
R$ 33,3 bi R$ 24,7 bi R$ 26,6 bi R$ 19,5 bi
1,2
0,9
R$ 13,2 bi R$ 15,1bi R$ 8,2 bi R$ 11,7 bi R$ 9,0 bi R$ 5,1 bi R$ 5,3 bi R$ 1,7 bi R$ 2,6 bi R$ 1,8 bi R$ 5,4 bi R$ 3,2 bi R$ 3,1 bi R$ 1,1 bi R$ 1,1 bi R$ 1,5 bi
0,6
0,3
0,0 1999 2000 2001 2002 2003 Transportes 2004 2005 Rodovias 2006 2007 2008
Fontes: Brasil (2009c, 2009d), BNDES (2007), ANTF (2009) e ANTT (2010b). Elaborao prpria.
interessante observar a correlao entre o comportamento da participao dos investimentos em transportes no PIB e a participao dos investimentos em rodovias no PIB. A razo disto est na importncia relativa do setor rodovirio para os transportes. Esta relevncia pode-se veri car na tabela 3 que apresenta a evoluo dos investimentos totais em transportes e em transporte rodovirio, oriundos tanto do governo federal quanto das concessionrias. Os dados de investimento privado no setor de transportes tm como base para estimao os investimentos de concessionrias e os desembolsos anuais totais do BNDES, para portos e aeroportos. Os nanciamentos do banco em transportes so divididos entre: transporte areo, aquavirio e terrestre, destes foram utilizados os valores do transporte areo e aquavirio. A partir da diferena em relao s inverses das concessionrias ferrovirias e rodovirias federais, chegou-se aos outros investimentos rodovirios relacionados s concessionrias estaduais. Desta forma, deve-se ter cuidado ao comparar as inverses pblicas e privadas, pois uma referese apenas ao governo federal e a outra inclui os valores das concesses estaduais. No entanto, pode-se observar, em anos recentes, o aumento dos desembolsos do BNDES, que se distanciam dos investimentos pblicos, re etindo a alternativa de poltica pblica adotada pelo governo para a promoo do desenvolvimento a partir do maior incentivo participao do setor privado nos investimentos em infraestrutura. A tendncia se mantm para os anos vindouros, pois as estimativas do BNDES (BORA JR.; QUARESMA, 2010) para as inverses no setor para o perodo de 2010 a 2013 so de R$ 33 bilhes, um aumento de 45% frente ao perodo 2005-2008.
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TABELA 3
Ano
Investimentos pblicos e privados em infraestrutura 1999-2008

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Investimento pblico Investimento em transportes Investimento em rodovias Participao em rodovias 620,36 776,01 1.037,39 2.480,24 1.091,90 1.025,49 2.453,38 2.443,38 4.484,05 3.009,46
442,81
485,74
533,19
1.289,26
385,12
757,43
1.516,25
1.618,12
2.788,88
1.725,80
71,38%
62,60%
51,40%
51,98%
35,27%
73,86%
61,80%
66,22%
62,20%
57,35%
Investimento privado Investimento em transportes Concessionrias federais1 Outros investimentos em rodovias Participao rodovias 1.115,28 1.051,28 1.532,56 2.616,04 4.245,51 7.174,76 10.713,22 12.668,49 20.209,15 30.339,17
189,21
102,00
224,49
161,46
260,52
195,95
186,35
635,11
662,38
1.011,43
1.715,70
2.632,34
4.445,38
7.310,70
9.779,03
16.557,04
24.654,61
56,95%
63,01%
66,00%
72,82%
64,41%
65,09%
69,75%
79,25%
82,90%
81,88%
Investimento total Investimento total em rodovias
1.077,92
1.148,12
1.544,62
3.194,18
3.119,46
5.427,31
8.988,41 11.657,67 19.541,86 26.566,77
Fontes: Brasil (2009c, 2009d), BNDES (2007), ANTF (2009) e ANTT (2010b). Elaborao prpria. Nota: 1 Dados sobre os investimentos das concessionrias federais para os anos de 1999, 2000 e 2001 no disponveis. Obs.: Valores constantes de 2008 em R$ milhes, deacionados pelo ndice Geral de Preos de Mercado (IGP-M).
Dessa tabela, segue o gr co 6, com a evoluo dos investimentos no setor rodovirio. Observa-se que os investimentos totais apresentaram uma forte tendncia de crescimento, devido a maior participao da iniciativa privada no setor. O distanciamento entre os investimentos pblicos e privados crescente, chegando a um valor aproximado de R$ 23 bilhes em 2008. A mdia anual dos recursos pblicos destinados ao setor foi de R$ 1,9 bilho, contra R$ 9,2 bilhes da iniciativa privada. Isto re ete a importncia dos empresrios para a ampliao do nvel de investimentos e, ao mesmo tempo, a escassez de fundos pblicos para nanciar as necessidades da infraestrutura nacional, apesar do leve crescimento dos investimentos pblicos realizados.
18
GRFICO 6
28,00 24,00 20,00 16,00 12,00 8,00 4,00 0,00
Evoluo do investimento rodovirio pblico e privado

(Em R$ bilhes)
1999
2000
2001
2002 Pblico
2003
2004 Privado
2005
2006 Total
2007
2008
No gr co 7, apresentam-se as participaes relativas das inverses em rodovias frente ao total de transportes, bem como a parcela destinada s rodovias dos investimentos privados e pblicos. No difcil perceber a relevncia do setor rodovirio para os desembolsos em transportes. Em mdia 70% deles destinam-se a este modal. Os investimentos pblicos foram os que mais oscilaram, atingindo o mnimo em 2003, quando apenas 30% dos recursos federais para transportes foram reservados ao setor. J para as inverses privadas, os valores destinados ao setor foram ascendentes, destinando 57%, em 1999, dos recursos s rodovias e evoluindo para aproximadamente 82%, em 2008.
GRFICO 7
90% Participao no total de transportes
Participao do setor rodovirio nos investimentos em transporte
70%
50%
30% 1999 2000 2001 2002 Pblico 2003 2004 Privado 2005 2006 Total 2007 2008
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Outro ponto que se pode considerar refere-se ao baixo patamar de investimentos das concessionrias de rodovias federais frente ao total de inverses privadas e, tambm, quando comparados com a relevncia do setor para o governo federal. Os investimentos das concessionrias federais corresponderam a apenas 13,1% das aplicaes do governo em rodovias via oramento scal (tabela 3). A causa da baixa participao pode estar no pequeno nmero de rodovias concessionadas, apenas seis at 2008, que em comparao com a extenso da malha rodoviria federal representam menos de 3% desta.8 Alm disso, a partir do Relatrio Anual de 2008 (ANTT, 2010c) veri ca-se que os investimentos realizados pelas concessionrias federais entre 2002 e 2008 representaram apenas 30% do total investido desde o incio das concesses, em 1995. Visando reduzir os problemas gerados pela precariedade da infraestrutura nacional, em janeiro de 2007, a Presidncia da Repblica do Brasil lanou um programa de investimentos que previa R$ 503,9 bilhes em obras de infraestrutura. Em 2009, devido crise internacional e s expectativas de investimento na camada do pr-sal, o governo federal anunciou uma expanso de mais R$ 142,1 bilhes em investimentos a serem incorporados ao oramento do programa que alcanou o valor de R$ 646 bilhes, dos quais apenas R$ 37,1 bilhes esto sendo destinados infraestrutura de transportes. O PAC tem como objetivo criar condies macrossetoriais para o crescimento do pas a partir de 2007. Visando promover a acelerao do crescimento econmico, o aumento do emprego e a melhoria das condies de vida da populao brasileira, o programa consiste em trs medidas: incentivar o investimento privado; aumentar o investimento pblico em infraestrutura; e remover obstculos burocrticos, administrativos, normativos, jurdicos e legislativos ao crescimento (PGO; CAMPOS NETO, 2008, p. 7-8). Segundo o relatrio da Fundao Dom Cabral (FDC) e Frum Econmico Mundial (FEM) (FDC; FEM, 2009), a maior parte dos projetos presentes no PAC so decorrentes de estudos e detalhamentos que vm sendo realizados desde a dcada de 1980. Ainda de acordo com a FDC e o FEM , o PAC foi adotado pelo governo como um pacote de infraestrutura nico, buscando uma melhor alocao dos recursos de modo que o novo investimento fosse focado no aumento da produtividade e competitividade. Quando se confronta o total das necessidades identi cadas no Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias (apresentado na seo 3) e as projees de investimentos apresentadas no PAC (gr co 8), observa-se que o programa cobre aproximadamente 13% das demandas identi cadas no setor. A categoria de demanda mais contemplada a de obras de arte, com 61% de seus empreendimentos, seguida por construo e pavimentao, com 34% de seu valor constante do programa.
8. Em 2010, eram 14 os trechos federais concessionados em uma extenso de 4.763,8 km, representando menos de 10% do total da malha rodoviria federal no perodo.
20
GRFICO 8
Demandas identicadas versus investimentos do PAC

(Em R$ bilhes)
150,00 144,18
100,00
50,00
38,49 13,02 0,83 0,51
9,75 0,00 Recuperao, adequao e duplicao
Construo e pavimentao Demandas Investimentos do PAC
Obras de arte
Percebe-se pelo gr co que, apesar do percentual atendido pelo PAC das obras de arte ser o maior, sua relevncia frente s outras necessidades limitada. De fato, os investimentos em obras de arte so bem reduzidos frente s outras categorias, assim como so as demandas identi cadas. Ao analisar mais detalhadamente os investimentos do PAC sobre cada categoria, chega-se a concluso de que as obras de recuperao, adequao e pavimentao entre as quais 99% referem-se a trechos so as menos contempladas, com apenas 7% de seu valor previsto no programa. Contudo, as necessidades de construo e pavimentao de rodovias (gr co 9), apresentam uma abrangncia de 34% do valor das necessidades por parte do PAC.
21
GRFICO 9
Demandas por construo e pavimentao de rodovias versus investimentos do PAC

(Em R$ bilhes)
31,01 30,00
20,00
10,00
8,32
7,03 4,25 0,45 0,45
0,00 Trecho Demandas

Contorno Investimentos do PAC
Acesso
A partir do gr co, possvel observar que quase todos os acessos esto contemplados no PAC. Realmente, embora haja apenas dois acessos porturios que necessitam de obras de construo ou pavimentao, ambas as obras esto previstas pelo programa, o que refora, com esta amplitude, a importncia da intermodalidade (rodovia porto) para o escoamento de cargas. Com relao aos contornos rodovirios, foram identi cadas demandas em 11 estados, com destaque para So Paulo, cuja obra do Rodoanel ultrapassa os R$ 5 bilhes, sendo, sozinha, responsvel por mais de 72% das necessidades e 85% dos investimentos do PAC nesta categoria. relevante observar tambm que, desconsiderado o Rodoanel de So Paulo, o Programa de Acelerao do Crescimento no alcana 18% das necessidades de contornos rodovirios. Em se tratando de trechos rodovirios, observa-se que, apesar de ser a categoria mais contemplada pelo PAC em valor, ela representa um percentual muito pequeno de empreendimentos quando contrastada com as necessidades identi cadas. Esta categoria alcana no mais do que 27% do valor levantado pelo mapeamento realizado. Outra maneira de analisar o efeito do PAC sobre as rodovias nacionais observando o percentual de necessidades por ele contemplado por regio do pas (gr co 10). Desta forma, alm de veri car os impactos do programa de modo mais localizado, possvel tambm constatar que no h nele quaisquer indicativo de uma tentativa de reduo das desigualdades regionais. Na verdade, observa-se que as necessidades identi cadas acompanham a quilometragem das malhas, isto , regies com malhas
22
mais extensas apresentaram maiores necessidades de investimento. Possivelmente por conta dos fortes investimentos veri cados em recuperao e manuteno, mas no em expanso. Todavia, o PAC no acompanha esta escala nem apresenta uma ordenao que indique preocupao com equidade entre as cinco regies do pas.
GRFICO 10
50,00 40,00 30,00 22,93 20,00 10,00 0,00 Sudeste Demandas (R$ bilhes) Sul Nordeste Norte Centro-Oeste 18,09 13,72 7,86 10,58 4,46 4,32 5,99 4,16 19,63 9,55 2,28 44,76 36,45
Malha federal, demandas e investimentos do PAC por regio

45,27
Extenso da malha federal (1.000 km) Investimentos do PAC (R$ bilhes)
Fontes: Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias e Guia do transportador rodovirio de cargas (2000). Elaborao prpria.
Observa-se pelo gr co que apesar de possuir a maior malha e a maior demanda por investimento identi cada, a regio Nordeste apenas a terceira na ordenao dos investimentos do PAC, absorvendo apenas 18,7% dos recursos do programa destinados a rodovias contra 34% destinados a regio Sudeste segunda em malha e demandas. Alm disso, veri ca-se que, mesmo possuindo uma malha e um valor de demandas superior, a regio Centro-Oeste preterida pela regio Norte nos investimentos previstos do programa. Com relao aos prazos de realizao das obras, destaca-se que, de acordo com a Revista Veja (A VERDADE..., 2009) apenas 30% das obras do PAC esto dentro do cronograma de execuo e, entre elas, as mais atrasadas referem-se ao eixo de logstica ou transportes , cujas aes esto concentradas sob a responsabilidade direta do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT). Segundo o jornal Estado de So Paulo (RITMO..., 2009), nos primeiros dois anos do PAC, o governo federal no conseguiu aplicar mais que 28% do oramento destinado aos projetos. De modo que, para cumprir o cronograma de investimentos at as prximas eleies, os ministrios precisariam investir R$ 37 bilhes em apenas um ano, o que, segundo clculos da Confederao Nacional das Indstrias (CNI), soma o dobro das execues de 2007 e 2008.
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Fatores como projetos executivos mal elaborados, falta de mo de obra para conduo desses projetos, di culdades para consecuo de licenciamento ambiental, paralisaes determinadas pelo TCU por supostas irregularidades de processo etc., tm atrasado o cronograma executivo do PAC, que parece no ter chance de ser realizado a contento. Soma-se a isto o fato de que 2010 um ano eleitoral, restringindo os investimentos realizados no ano, pois a partir de 1o de julho novas obras no podem ser iniciadas, gerando um entrave ainda maior ao cumprimento do programa. Para o Valor Econmico (LULA..., 2009), Lula no conseguir inaugurar mesmo as obras de maior impacto previstas no PAC. De acordo com o jornal, o governo tem investido, ano a ano, percentuais cada vez menores em relao ao programado, o que re ete o atraso no cumprimento do cronograma de obras e compromete o funcionamento da economia.
5 CONCESSES RODOVIRIAS FEDERAIS 5.1 Situao atual
O programa nacional de concesses teve incio em 1995 com a rodovia Rio Petrpolis Juiz de Fora e, at 2010, j concedeu 14.853 km de rodovias iniciativa privada (tabela 4). Este programa surgiu tmido entre 1995 e 1996, quando o governo federal celebrou os primeiros cinco contratos de concesso com a iniciativa privada e, desde ento, tem crescido de modo contnuo. Somente o governo federal concedeu 4.763 km, enquanto os estados repassaram 10.090 km de rodovias para o setor privado. Os destaques cam com So Paulo, que transferiu 4.929 km, Rio Grande do Sul 1.729 km, Paran 2.544 km. Alm destes, existem tambm concesses de rodovias estaduais no Rio de Janeiro, no Esprito Santo, na Bahia, em Minas Gerais e em Pernambuco. Cabe lembrar que a primeira PPP rodoviria foi constituda no estado de Minas Gerais, em junho de 2007, tem 371,4 quilmetros de estradas, localizadas no Sistema MG-050/BR-265/BR-491, que esto sendo administrados pela Concessionria Nascentes das Gerais. Ademais, esta modalidade de concesso tem atrado a ateno de vrios estados, que tambm possuem rodovias de baixo uxo de veculos, que veem na experincia mineira um caminho que podem trilhar.
TABELA 4
Concedente Governo federal1 So Paulo Paran
Concesso de rodovias federais e estaduais para a iniciativa privada

Nmero de concesses 13 17 6 Pista simples (km) 2.686,6 1.332,0 1.915,1 Pista dupla (km) 2.076,4 3.597,0 628,6 Total (km) 4.763,0 4.929,0 2.543,7 (Continua)
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(Continuao) Concedente Rio Grande do Sul Rio de Janeiro Minas Gerais Outros2 Total Nmero de concesses 8 3 1 3 51 Pista simples (km) 1.711,3 140,3 371,4 188,4 8.345,1 Pista dupla (km) 17,6 85,0 0,0 103,3 6.507,9 Total (km) 1.728,9 225,3 398,4 291,7 14.853,0
Fontes: ABCR (2010) e ANTT (2010a). Elaborao prpria. Notas: 1 Inclui o polo rodovirio de Pelotas (623,4 km), que foi concedido iniciativa privada pelo Rio Grande do Sul e alguns anos depois transferido para o governo federal. 2 Inclui os estados do Esprito Santo, da Bahia e de Pernambuco.
No perodo 1995-2009 os governos celebraram 51 contratos de concesso, sendo 14 da esfera federal e 37 dos estados. As 51 empresas concessionrias que foram constitudas passaram a deter a explorao de monoplios naturais, e muitas destas, por sua vez, passaram a ser controladas por empresas maiores. Entre as controladoras destacam-se a Companhia de Concesses Rodovirias (CCR) que, constituda em 1998, administra 1.452 km de rodovias por meio de seis concessionrias: Ponte (RJ), Dutra (RJ/SP), Vialagos (RJ), Rodonorte (PR), Via Oeste (SP) e Autoban (SP); e a empresa de origem espanhola do Brasil Obrascon Huarte Lain (OHL) Brasil S/A, que ingressou no mercado brasileiro operando concesses do estado de So Paulo e, em 2007, ganhou cinco licitaes de rodovias federais, inclusive a Ferno Dias e a Rgis Bittencourt, controla nove concesses e a primeira do pas em extenso com 3.225 km (GRUPO..., 2007). Surge ento um mercado oligopolizado constitudo por duas grandes companhias que controlam empresas as quais detm monoplios naturais. Aparentemente esta caracterizao do mercado aumenta ainda mais as di culdades das agncias reguladoras do setor rodovirio em scalizar as concesses, na medida em que deve aumentar o risco de serem capturadas pelos interesses privados. Este risco possivelmente foi ampliado pelo fato da Agncia Nacional de Transportes Terrestres, no caso federal, ter sido implantada aps a realizao das primeiras concesses. A ANTT somente foi criada pela Lei Federal no 10.233, de 5 de junho de 2001. Iniciou-se ento um longo processo para ter quadros tcnicos prprios. A carreira dos funcionrios do rgo foi criada em 2004, pela Lei no 10.871. Em 2008, a agncia estava ainda fazendo concurso para preenchimento de 355 vagas do quadro efetivo. Esse duoplio tambm criaria di culdades em vrias outras situaes, como no caso de incluso de obras ou servios no previstos nos contratos. Neste caso, a agncia deve aprovar a obra a ser realizada e xar o aumento da tarifa de pedgio para restabelecer o equilbrio econmico- nanceiro (EEF) do contrato de concesso.
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Isto, por si, j seria uma negociao difcil pois a concessionria detm o monoplio da estrada e tem a seu favor a assimetria das informaes e pode car ainda mais difcil, com re exos nos custos, em face da possibilidade de articulao de vrias concessionrias sob a orientao de uma controladora. No caso das concesses federais, o vencedor da licitao tem sido escolhido pelo critrio de menor tarifa. Quanto s rodovias estaduais, existe uma diversidade de mtodos aplicados, embora em todos eles a tarifa inicial tenha sido preestabelecida pelo poder concedente. Enquanto em So Paulo as concessionrias vencedoras foram aquelas que propuseram maior oferta pela concesso, conhecido como valor de outorga, que o pagamento que a concessionria faz ao estado para obter a explorao da rodovia. No Paran e no Rio Grande do Sul as vencedoras foram aquelas que propuseram o maior programa de conservao em quilmetros, incorporando sua administrao trechos adicionais de estradas sem cobrana de pedgio.
5.1.1 Diferenas entre a experincia nacional e a internacional
O Brasil possui em torno de 170.000 km de rodovias pavimentadas destas, 14.853 km (9%) esto nas mos da iniciativa privada, um percentual bem superior a mdia mundial. Segundo estudos realizados pela Associao Nacional de Transportes de Cargas (NTC) (PRIVATIZAO..., 2003) a mdia mundial de 2%. A NTC destaca que os Estados Unidos, que possui extensa malha rodoviria, vrias vezes maior que a nossa, tem ao redor de 7.150 km de rodovias pedagiadas, a Frana possui 6.500 km de estradas concedidas, o Mxico (6.400 km), a Espanha (2.000 km) e a Itlia (6.175 km) (SOARES, 2004, p. 21-29). A experincia internacional difere signi cativamente da brasileira na medida em que, na maioria dos pases, as concesses foram para a construo de autopistas. Destaca-se que a primeira autoestrada que se construiu sob regime de concesso, mediante pedgio, foi na Itlia, a Milano Laughi. Este modelo foi adotado tambm na Inglaterra, em 1993, quando foi implantada a primeira autoestrada concedida, a Birmingham Northern Relief Road. Em alguns contratos do Reino Unido adotada a modalidade Design, Build, Finance, Operate and Transfer (DBFOT), pela qual o concessionrio assumiu a responsabilidade de projetar, construir, nanciar, operar e retornar a rodovia para o governo ao trmino do perodo estipulado. O modelo foi adaptado em vrios pases como Frana, Espanha e Mxico. No caso espanhol, em 1996, foi institudo o Plano Nacional de Autopistas que visava implantar 2.000 km de rodovias. Por sua vez, o Mxico realizou 53 concesses, efetuando o que foi considerado em 1993 como o maior programa de construo de rodovia do mundo (SOARES, 2004, p. 24). A mesma sistemtica foi adotada nos Estados Unidos e em outros pases. J no Brasil, o modelo adotado no teve como objetivo construir novas autoestradas, buscava-se, simplesmente, transferir as rodovias existentes para a iniciativa privada.
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Dessa forma, o programa de concesses rodovirias no Brasil visou transferncia de ativos do setor pblico para o privado, enquanto que na maioria dos pases um programa de criao de ativos. Possivelmente, por ser mais fcil e rpido transferir, do que construir uma rodovia, o Brasil fez mais concesses do que os demais pases. Essa diferena entre o programa de concesso brasileiro e os internacionais mostra que no Brasil os investimentos realizados pelo setor privado foram muito inferiores aos realizados no exterior. Este fato importante e indica que no um procedimento aceitvel comparar o valor da tarifa de pedgio brasileira com o de outros pases. Naturalmente a tarifa nacional de pedgio, independentemente do fluxo de veculos, tem de ser significativamente menor do que a praticada em outros pases, em que as concessionrias tiveram que investir na construo das autoestradas. Alm disso, se estaria comparando dois produtos diferentes. Uma coisa o preo para utilizar uma autopista, como as construdas no exterior, outra o preo para trafegar em rodovias de pistas simples, como na maioria das concesses brasileiras, que transferiu para a iniciativa privada 8.345 km de rodovias de pistas de mo-dupla. Por outro lado, no existe uma tarifa de pedgio nacional que possa ser comparada com a tarifa de outros pases. Em princpio, entende-se que cada concesso rodoviria deve ter uma tarifa, em funo, basicamente, da sua necessidade de investimentos e do uxo de veculos da rodovia; e que no haveria uma grande variao entre tarifas se os projetos fossem semelhantes. Entretanto, isto no ocorre no Brasil. Aqui as tarifas so signi cativamente diferentes. Um exemplo na esfera federal, para ir de So Paulo ao Rio de Janeiro, 402 km, se paga R$ 34,60 de pedgio, ou R$ 8,61 por 100 km. J o custo de So Paulo Curitiba, 401,6 km, de R$ 9,00, ou R$ 2,24 a cada 100 km. S neste caso, tem-se uma tarifa que quatro vezes maior do que a outra, para distncias semelhantes, em uma mesma regio. Fator que di culta a de nio de uma tarifa mdia brasileira para ns de comparao internacional. Outra caracterstica da Lei de Concesses brasileira que ela no estabelece a obrigatoriedade do poder pblico (concedente) em manter trajetos ou vias alternativas livres de pedgio como condio prvia para a outorga de concesses. Embora esta obrigatoriedade seja observada em outros pases, como no Mxico, que por fora de lei mantm estradas alternativas, sem pedgio, na mesma rota, para os usurios que preferirem recorrer aos trechos livres de pedgio para os seus deslocamentos, embora trafeguem por estradas de pistas simples em vez de auto-estradas (SOARES, 2004, p. 26).
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5.1.2 Concesses rodovirias do governo federal
O processo de concesso de uma rodovia tem vrias etapas preparatrias, como a elaborao da minuta do edital, a sua discusso em audincias pblicas e a aprovao pelo TCU. Vencidas estas etapas, ocorre a publicao do edital, que divulga e detalha as especi caes referentes ao empreendimento, licitao e ao contrato. As empresas interessadas podem ento calcular os investimentos, as despesas de operao e manuteno e as receitas que tero com a concesso. O processo tem continuidade com a licitao, quando os participantes oferecem seus lances por meio da proposta comercial. Ganha o direito de operar a rodovia que oferecer a menor tarifa de pedgio. O processo concludo com a empresa vencedora assinando contrato com a ANTT poder concedente. A partir da, comea a contar o prazo de 25 anos para a devoluo da rodovia ao poder concedente. Nos primeiros seis meses, as concessionrias devem executar as obras emergenciais e de recuperao da via previstas no edital contrato, bem como construir as praas de pedgios. Cumprida estas obrigaes iniciais, elas passam a cobrar tarifas de pedgio dos usurios e a executar as aes previstas no PER. A tabela 5 mostra a primeira etapa do programa de concesso de rodovias federais para a iniciativa privada. Deve-se mencionar que aps a denncia de alguns convnios de delegao por parte do governo do Rio Grande do Sul, foi incorporado s concesses federais um trecho de 623,8 km do polo rodovirio de Pelotas,9 concedido pelo estado do Rio Grande do Sul iniciativa privada, em julho de 1998, aumentando, as concesses federais para 1.482,4 km, no ano 2000. A segunda etapa do programa federal foi concluda em 2008 com a assinatura de sete contratos de concesso de rodovias, que transferiram mais 2.600,8 km de trechos de rodovias federais iniciativa privada. Ainda nesta etapa, em 2009, uma nova concesso foi realizada com a assinatura do contrato das BR-116/324 (BA) transferindo 680,7 km. A tabela 5 mostra ainda que esto previstas mais trs concesses federais no estado de Minas Gerais, em trechos de estradas que somam 2.055 km. As minutas dos editais destas novas concesses aguardam o parecer do TCU (O ESTADO..., 2010). Essas informaes de datas dos contratos e extenso dos trechos concedidos indicam que as concesses esto sendo efetuadas de forma mais acelerada nos ltimos anos.
9. Os agrupamentos de trechos, regionalmente realizados, deram origem ao conceito de Polo de Concesso Rodoviria. Assim sendo, um polo seria formado a partir de um n rodovirio, centrado em determinado municpio, englobando-se no mnimo trs e no mximo cinco trechos distintos. Por sua vez, as praas de cobrana estariam dispostas entre os respectivos trechos, no sentido de cobrirem os principais acessos ao polo (SOUZA JR., 2007).
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TABELA 5
Concesses de rodovias do governo federal

Concessionria 1a Etapa Novadutra Ponte Concer CRT Concepa Ecosul1 2a Etapa Fase I Autopista Planalto Sul Autopista Litoral Sul Autopista Rgis Bittencourt Autopista Ferno Dias Autopista Fluminense Transbrasiliana Rodovia do Ao 2a Etapa Fase II Via Bahia BR-116/324 BA BR-116 Feira de Santana BR-324 Salvador Feira de Santana BR-526/ BR-324/BR-528 BA-528/ BA-526/ Aratu 3 Etapa Fase I
a
Rodovia
Trecho
Extenso (km) 1.482,40
Postos de pedgio 39 10 1 6 8 4 10 66 10 10 12 16 4 8 6 14 14
BR-116/RJ/SP BR-101/RJ BR-040/MG/RJ BR-116/RJ BR-290/RS BR-116/293/392/RS
RJ SP Ponte Rio/Niteri RJ Juiz de Fora RJ Terespolis Alm Paraba Osrio Porto Alegre Polo de Pelotas
402,00 13,20 179,90 142,50 121,00 623,80 2.600,80
BR-116/PR/SC BR-376/PR - BR-101/SC BR-116/SP/PR BR-381/MG/SP BR-101/RJ BR-153/SP BR-393/RJ
Curitiba Div. SC/RS Curitiba Florianpolis SP Curitiba (Rgis Bitencourt) BH SP (Ferno Dias) Ponte Rio-Niteri Div.RJ/ES Div.MG/SP Div. SP/PR Div. MG/RJ Entr.BR-116 Dutra
412,70 382,30 401,60 562,10 320,10 321,60 200,40 680,70 680,70
2.055,00 BR-381/MG BR-116/MG BR-40/MG BH Governador Valadares Alm Paraba Divisa Alegre DF Juiz de Fora 301,00 817,00 937,00 6.818,90
Total
119
Fonte: ANTT (2010a). Nota: 1 O polo rodovirio de Pelotas foi concedido pelo estado do Rio Grande do Sul em julho de 1998. Em maio de 2000, a concesso passou para o governo federal.
Em sntese, desde o incio do programa o governo federal j concluiu 14 processos de concesso, transferindo para iniciativa privada 4.763,9 km de rodovias federais, autorizando a instalao de 119 postos de pedgio incluindo os 14 da ViaBahia que ainda no esto em operao. Os prazos das concesses,
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na maioria das vezes, tm sido pre xados em 25 anos.10 O vencedor da licitao tem sido escolhido pelo critrio de menor tarifa de pedgio. Ele compromete-se a executar um plano de investimentos que visa recuperao, manuteno e ampliao da rodovia, que deve ser parcialmente cumprido em tempo prvio ao incio da cobrana de pedgio. Contemplando tambm exigncias de critrios de segurana das rodovias, como o atendimento pr-hospitalar, o sistema de telefonia de emergncia, entre outras aes.
5.2 Caractersticas dos contratos
Os contratos de concesso estabelecem as condies e as normas que regulam o negcio de administrao de rodovias, bem como as obrigaes e os direitos das empresas concessionrias e do poder concedente. Entre as principais caractersticas destes contratos destacam-se: i) os objetivos das concesses e o programa de obras conhecido como o PER; ii) a tarifa inicial do pedgio e as variveis determinantes; iii) os critrios para a manuteno da tarifa inicial reajuste e reviso; e iv) o prazo dos contratos.
5.2.1 Objetivos das concesses e os Programas de Explorao da Rodovia
Os contratos de concesso rodoviria, assinados na primeira etapa do programa explicitam que os objetivos dessas concesses eram: a recuperao, o reforo, a monitorao, o melhoramento, a manuteno, a conservao, a operao e a explorao da rodovia.11 Objetivos que con rmam o entendimento de muitos analistas de que o governo tinha um patrimnio e no conseguia mant-lo em condies operacionais em virtude da queda da arrecadao scal e da perda de recursos vinculados ao setor e que encontrou na concesso uma soluo para atrair recursos, evitando que o patrimnio se deteriorasse. Assim, o estado aceita transferir as rodovias para quem assumir o compromisso de recuper-las e conserv-las, em troca da sua explorao comercial. Aparentemente, buscou-se resolver o problema emergencial que era ter uma rodovia em boas condies operacionais. No se observa uma preocupao com o futuro, isto , que no prazo da concesso poderia ocorrer expressivo crescimento do uxo de veculos nas estradas, o que demandaria uma oferta maior de infraestrutura rodoviria. Isto observado nos contratos, cujos objetivos no incluem a construo, duplicao, ou mesmo a ampliao da rodovia. Assim, pode-se a rmar que a estrutura das estradas concedidas no se altera no prazo da concesso, podendo gerar gargalos. Na segunda etapa do programa de concesso, os objetivos dos sete contra10. Excetuando-se as concesses da Ponte Rio Niteri e da Rodovia Osrio Porto Alegre ambas com prazo de 20 anos e do polo de Pelotas que foi prexado em 15 anos. 11. Contrato de concesso da primeira etapa, captulo II, seo I objeto. Disponvel em: <www.antt.gov.br>.
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tos celebrados apresentam pequena diferena em relao aos cinco primeiros. Os contratos desta fase explicitam que os objetivos da concesso so: recuperao, manuteno, monitorao, conservao, operao, ampliao, melhorias e explorao, conforme apresentado no Programa de Explorao da Rodovia.12 A diferena entre os objetivos da primeira para a segunda etapa que na segunda se excluiu o reforo e incluiu-se a ampliao. Esta troca indica que o objetivo do segundo lote de concesses no somente com a manuteno das estradas, mas tambm a ampliao das rodovias concedidas. Entretanto, os contratos no apresentam meta para a ampliao nem indicam o que vem a ser esta ampliao. Uma omisso de dados que d margem a interpretao de que a manuteno das rodovias continua a ser o objetivo maior das concesses. Esse entendimento, de que as concesses objetivam principalmente a manuteno das rodovias, tambm seria o da ANTT que a rma: a concesso de rodovias com pagamento de pedgio garante o investimento e a manuteno constante necessria em trechos rodovirios estratgicos para o desenvolvimento da infraestrutura do pas. So rodovias com uxo intenso de veculos e, consequentemente, com desgaste rpido do pavimento, que nem sempre consegue ser recuperado com recursos pblicos. Alm da manuteno, as concessionrias tambm prestam servios de atendimento aos usurios (ANTT, 2010a, grifo nosso). Ainda na segunda etapa do programa na chamada fase dois, o governo faz a ltima concesso do perodo, com 680,9 km nas BRs-116/324, trecho da divisa de Minas Gerais Feira de Santana Salvador Aratu. Os objetivos deste contrato, assinado em novembro de 2009, no diferem dos demais contratos assinados na segunda etapa. Porm este traz uma inovao importante: relaciona o uxo de veculos com a duplicao da rodovia. Na verdade, a necessidade de duplicao de vrios trechos desta concesso j existia e estas deveriam estar sendo realizadas. Neste sentido, na prtica, como a demanda j existe e como o contrato concede um prazo para o concessionrio realizar a obra, entende-se que esta concesso tambm est orientada para o curto prazo.13 De modo geral, os objetivos dos contratos de concesso de nem as responsabilidades do concessionrio, que so detalhadas e quali cadas no PER. O contrato de concesso de ne o programa de explorao como sendo o documento que estabelece as condies em que os servios e obras sero executados pela concessionria, ou seja, o projeto bsico para execuo do contrato (ANTT, 2010d, grifo nosso). O contrato estabelece claramente uma correspondncia entre os seus objetivos e as aes detalhadas no PER. Apresenta esta relao nos seguintes ter12. Contrato de concesso da segunda etapa, captulo II, item 2.1 objeto. Disponvel em: <www.antt.gov.br>. 13. Os estudos realizados por consultoria contratada pelo governo federal, em 2004-2005, para conceder este trecho como PPP j previam a necessidade de duplicaes.
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mos: os objetivos e metas da concesso so os previstos no edital e seus anexos e devem ser alcanados, sem prejuzo de outras disposies, mediante o integral cumprimento do Programa de Explorao da Rodovia PER (ANTT, 2010e). Esta correspondncia ntida no exame do PER uma vez que este documento tem seis tpicos, um para cada objetivo de nido no contrato de concesso, quais sejam: i) recuperao geral da rodovia trabalhos iniciais e recuperao; ii) conservao; iii) monitorao; iv) manuteno; v) melhoramento; e vi) operao. A ANTT apresenta o PER como um documento que possui trs fases. 1. Trabalhos iniciais: da assinatura do contrato at o 6o ms de concesso. a fase de eliminao de problemas emergenciais que signi quem riscos pessoais e materiais iminentes dotando a rodovia de requisitos mnimos de segurana e conforto aos usurios. Recuperao: do 6o ms at o 5o ano de concesso. Os servios de recuperao tm por objetivo restabelecer as caractersticas de projeto da via. Manuteno: at o nal da concesso.
2.
3.
Essas trs fases do programa, que constam da pgina eletrnica da ANTT,14 no deixam dvida que as obras que sero executadas so para a manuteno da rodovia. Entretanto, o PER no o projeto bsico, no relaciona os investimentos que sero realizados nem os problemas emergenciais que as empresas vencedoras da licitao tero de eliminar nos primeiros seis meses. um conjunto de informaes e normas que espelham as diretrizes gerais a serem seguidas no detalhamento dos projetos executivos. (ANTT, 2010f, introduo, p. 2) Ou seja, uma metodologia para identi car situaes que exigiriam a atuao do concessionrio e de orientao na elaborao dos projetos. O PER , basicamente, um documento padro igual para todas as rodovias. O exame dos programas destinados a Rodovia do Ao e a Ferno Dias mostra que as diferenas so mnimas. Estas ocorrem nos tpicos 5.1 melhorias fsicas e operacionais, que trata de pequenas obras, como correo de traado, execuo de variantes, execuo de ruas laterais, melhorias de acesso, entre outras e no tpico 5.2 que trata de ampliao da capacidade, mas tambm de forma limitada. Neste sentido cabe citar que no PER da Rodovia do Ao consta a duplicao de 27,4 km, a ser concluda do segundo ao sexto ano da concesso e execuo de 15,9 km de terceiras faixas entre o terceiro e o sexto ano. Enquanto o PER da Ferno Dias prev a execuo de terceira faixa em 88 km da estrada a ser concluda entre o segundo e o quarto anos.
14. Disponvel em: <www.antt.gov.br>, consulta realizada em 2 de maro de 2010.
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5.2.2 Tarifa inicial de pedgio e variveis determinantes
O critrio utilizado pelo governo federal para estabelecer o valor da tarifa inicial de pedgio tem sido por meio de licitao. Ganha a concesso a empresa que ofertar o menor preo. Este critrio o que apresenta maior preocupao com os usurios, na medida em que no busca obter uma receita adicional das rodovias concedidas por meio deles, como ocorreria se houvesse a cobrana de valor de outorga, ou se fosse transferida para a concessionria a manuteno de trechos de estradas no pedagiadas. Os empresrios que participam da licitao tm a responsabilidade de denir qual a menor tarifa que podem ofertar, de modo a ganhar o contrato e ao mesmo tempo auferir o lucro esperado. Para tanto, consideram muitas variveis que afetam a tarifa inicial, entre elas cabe destacar duas que tm relao direta com o valor inicial da tarifa, quais sejam: o volume do investimento especi cado no edital e os riscos do negcio. Quanto maiores os investimentos e/ou os riscos, maior a tarifa, uma vez que os empresrios, ao constatar o risco, buscam um retorno maior para compens-lo, elevando a tarifa inicial. Por outro lado, a demanda pelo servio uxo de veculos projetado para o perodo da concesso, apresenta uma relao inversa com a tarifa inicial de pedgio. Quanto maior o uxo estimado de veculos, menor a tarifa. Entretanto, as empresas interessadas no negcio so induzidas a fazer projees conservadoras do uxo de veculos, porque o edital estabelece que o risco do uxo de veculos durante todo o perodo da concesso de responsabilidade da concessionria.15 Por isso, acredita-se que as empresas tendem a fazer estimativas conservadoras deste uxo, basicamente, pela incerteza inerente ao longo prazo da concesso, de at 25 anos. Geralmente ganha a licitao a empresa menos conservadora na projeo do uxo de veculos, porque esta tem condies de apresentar a menor tarifa de pedgio. Em outras palavras, de se esperar que, diante da incerteza existente ao fazer o lance em uma licitao, o empresrio trabalhe com uma taxa de desconto (retorno) mais alta. Este recurso ser adotado para acomodar o risco de que o comportamento efetivo do uxo de veculos seja inferior estimativa feita pela rma para calcular o valor presente de suas receitas. Pois, no caso de um erro por superestimao, isso signi ca que a tarifa inicial da concesso trar perda de rentabilidade, enquanto que, em caso de subestimao (projeo conservadora),
15. Contrato de concesso, itens: 4.7) A concessionria assume, integralmente, o risco de trfego inerente a explorao do lote rodovirio, neste se incluindo o risco de reduo do volume de trfego, inclusive em decorrncia da transferncia de trnsito para outras rodovias. 4.8) A assuno do risco de alterao do trfego no lote rodovirio constitui condio inerente ao regime jurdico da Concesso outorgada, no se admitindo reviso tarifria para ns de reequilbrio econmico-nanceiro do contrato de concesso, caso ocorra variao do volume de trfego real em relao ao trfego projetado pela concessionria em sua proposta comercial.
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a concessionria vencedora do leilo no sofrer nenhuma penalidade por isso.16 Deve-se frisar que, mesmo a concorrncia na disputa para ganhar a prpria concesso no implica uma melhor estimativa da previso de demanda pelo servio ( uxo de veculos), se todos os concorrentes tiverem graus similares de averso ao risco, pois a tendncia que todos sejam conservadores ao estimar a demanda, em funo do risco envolvido no negcio. A questo central aqui a assimetria de riscos envolvidos na tomada de deciso poder levar a concessionria a subestimar a demanda futura pelo servio, para ter um maior grau de segurana de que a rentabilidade do empreendimento no seja inferior esperada (PIRES; GIAMBIAGI, 2000, p. 11). Outra questo importante que interfere no clculo da tarifa inicial referente taxa bsica de juros vigente no pas quando da licitao da concesso. Cabe destacar que o empresrio, ao investir certa quantidade de recursos prprios em um projeto, sabe que est deixando de ganhar um rendimento que lhe oferecido pelo sistema nanceiro, por diferentes mecanismos. Isto quer dizer que o investimento do capital tem um custo de oportunidade que no est contabilizado no oramento de receitas e de custos. O Custo de Oportunidade do Capital (COC) um custo nanceiro que equivale perda que o capital investido sofre por estar vinculado ao projeto e no poder ser investido em outra alternativa oferecida pelo mercado (BUARQUE, 1984, p. 145). Assim, para atrair o investidor privado a alocar recursos no projeto, a taxa de retorno do investimento tem de ser superior taxa real que ele pode obter no mercado nanceiro. Ou seja, para que a concesso seja atrativa, preciso que a taxa de retorno do negcio seja superior remunerao do capital, tornando o investimento oportuno. Ou ainda, taxa de juros do Sistema Especial de Liquidao e Custdia (SELIC) de longo prazo estando elevada no perodo da licitao, impacta de modo signi cativo o valor inicial da tarifa de pedgio tanto por encarecer os emprstimos que o empresrio toma no mercado quanto por elevar o COC. Esses determinantes da tarifa inicial de pedgio explicam, em parte, porque nas concesses federais as tarifas de pedgio das primeiras concesses so mais elevadas que as tarifas da segunda etapa (tabela 6). Observa-se nas rodovias da primeira etapa que para cada 100 km paga-se pedgio de: R$ 8,61 na Via Dutra; R$ 8,68 na Osrio Porto Alegre; e R$ 12,51 na RJ Juiz de Fora, enquanto nas rodovias da segunda etapa, para cada 100 km, paga-se: R$ 1,57 na Ferno Dias; R$ 1,57 na Curitiba Florianpolis; R$ 2,24 na Rgis Bittencourt; R$ 3,51 na Curitiba Divisa SC/RS; e R$ 5,09 na Rodovia do Ao.
16. A concessionria quando subestima a demanda recebe uma receita no considerada nos seus clculos.
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A diferena entre as tarifas da primeira e segunda etapa tem vrias explicaes, pode-se citar pelo menos trs que reduziram as tarifas da segunda. 1. A reduo do COC: quando das primeiras concesses a SELIC real superava 20% ao ano (a.a.) e caiu na segunda para algo em torno de 10% ao a.a. A reduo do risco poltico: na poca das primeiras concesses o risco poltico era mais elevado porque no havia consenso entre os partidos do governo e da oposio a respeito da necessidade de conceder iniciativa privada a explorao de rodovias, o que aumentava os riscos do negcio, especialmente, ao se considerar uma eventual mudana de governantes. A inverso das fases da licitao: hoje, primeiro so abertas as propostas de preo, depois, apenas para o vencedor faz-se o exame da documentao.
2.
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Tambm se deve destacar que o tempo transcorrido da primeira para a segunda etapa (13 anos) explica, em parte, a diferena das tarifas de pedgio. Na medida em que as tarifas das primeiras concesses foram anualmente reajustadas por ndice superior a in ao do perodo, e porque no se deduziu dos reajustes os ganhos de produtividade que as concessionrias tiveram (CAMPOS NETO; SOARES, 2007).
TABELA 6
Custo do pedgio para o usurio que faz uma viagem
Concessionria Pista simples (km) Pista dupla (km) Total (km) Tarifa bsica de pedgio Custo do pedgio de uma viagem Custo do pedgio por 100 km
1 Etapa Nova Dutra (RJ SP) Concer (RJ Juiz Fora) CRT (RJ Terespolis Alm Par.) Concepa (Osrio PA) Ecosul (Polo Pelotas) 0,0 37,0 102,0 8,7 623,0 402,0 142,9 40,5 112,3 0,0 2 Etapa Planalto Sul (Curitiba SC/RS) Litoral Sul (Curitiba Florianpolis) Rgis Bitencourt (SP Curitiba) Ferno Dias (BH SP) Fluminense (Ponte RJ/ES) Transbrasiliana (MG/SP SP/PR) Rodovia do Ao (MG/RJ Dutra) 412,7 382,3 33,0 0,0 320,1 0,0 200,4 0,0 0,0 368,6 562,1 0,0 321,6 0,0 412,7 382,3 401,6 562,1 320,1 321,6 200,4 2,90 1,20 1,50 1,10 2,60 2,60 3,40 14,50 6,00 9,00 8,80 6,50 10,40 10,20 3,51 1,57 2,24 1,57 2,02 3,23 5,09 402,0 179,9 142,5 121,0 623,0 8,80 7,50 9,00 7,00 7,20 34,60 22,50 21,60 10,50 36,00 8,61 12,51 15,16 8,68 5,78
Fontes: ABCR (2010) e ANTT (2010a). Elaborao prpria.
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5.2.3 Critrios para a manuteno do valor da tarifa inicial de pedgio: reajuste e reviso
Com relao ao reajuste de tarifas, a Lei das Concesses estabelece que o edital de licitao e o contrato contero os critrios e procedimentos a serem utilizados. O critrio adotado de um mecanismo de atualizao, de uso peridico, que visa repor a perda do poder aquisitivo da moeda nacional. Como o prazo de concesso das rodovias de 25 anos, o reajuste dever manter o valor real da tarifa, que a principal fonte de receita do negcio. Os reajustes so automticos, tm incidncia anual e baseiam-se em ndices de preos. Nas primeiras concesses do governo federal, entre 1995 e 1996, adotou-se uma cesta de ndices dos principais componentes de custos de obras rodovirias.17 No segundo lote de concesses realizado pelo governo federal, em 2008 e 2009, foi de nida a utilizao do ndice de Preo ao Consumidor Amplo (IPCA), que utilizado para mensurar a in ao do pas. Portanto, pelo menos para os trechos de estrada da segunda etapa, as tarifas de pedgio sero reajustadas visando repor a in ao passada. Isso j um avano, porque, nos contratos anteriores, os ndices utilizados nos reajustes superaram sistematicamente a in ao. O reajuste com base na in ao mostrava-se necessrio antes da estabilizao monetria e, possivelmente, foi necessrio, logo aps o Plano Real, em 1994, como mais um mecanismo para dar segurana ao investidor privado. Atualmente, a manuteno da indexao plena pelo IPCA discutvel em face da realidade nacional e da experincia internacional. Esta uma discusso necessria e relevante pela sua repercusso nos ndices de in ao e seu rebatimento na poltica monetria. Com relao a reviso da tarifa, observa-se que a concesso um contrato administrativo que contempla a possibilidade de sua alterao unilateral por parte do poder concedente, tendo em vista que este representa um interesse que se sobrepe ao interesse do particular. Por isso, a legislao garante s concessionrias de servio pblico, incluindo-se nelas as concessionrias de rodovias, uma proteo contra riscos de abuso do poder pblico: a reviso contratual. Trata-se da garantia do direito manuteno do EEF do contrato. Sempre que este equilbrio for rompido pela ao do poder concedente, as concessionrias tm o direito de solicitar sua recomposio por meio de reviso de tarifa. A legislao que rege os contratos de concesso apresenta duplo carter: de interesse pblico, por ser um servio pblico; e de interesse privado, dada a explorao comercial que visa a resultado econmico. O regime jurdico destes contratos administrativos diferencia-se das regras aplicveis aos contratos
17. Os componentes de custos de obras rodovirias so distribudos em quatro grupos: terraplenagem, pavimentao, obras de arte especiais e servios de consultoria. A Fundao Getulio Vargas (FGV), publica mensalmente estes ndices. Para cada trecho rodovirio concedido so denidos os pesos de cada grupo. Somando a variao de cada grupo ajustada pelo seu peso respectivo, chega-se a um ndice ponderado de reajuste que se aplica anualmente sobre a tarifa.
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privados em vrios aspectos, mas principalmente quanto reserva de poderes especiais (privilgios) legados ao concedente. Dessa maneira, em todo contrato administrativo, embora a administrao pblica participe de um acordo de vontades com um particular, ela sempre mantm alguns privilgios, as chamadas clusulas exorbitantes, que lhe do poderes unilaterais. As disposies legais que reconhecem poderes unilaterais administrao pblica, lhe garantindo possibilidade de mudana na execuo do contrato, contemplam o interesse pblico. Por isso, h uma di culdade em atrair o capital privado para investimento de longo prazo em infraestrutura. H o receio por parte da iniciativa privada de que o poder concedente, ao utilizar as suas prerrogativas, faa mudanas unilaterais no contrato, diminuindo o retorno do empreendimento. Para assegurar s empresas de que no existir uma reduo da rentabilidade a legislao introduziu o conceito do EEF do contrato de concesso, que autoriza concessionria se ressarcir das aes unilaterais do poder pblico. Para assegurar a rentabilidade das concesses, a legislao Lei no 8.987/1995 garante concessionria a remunerao do capital investido ao estabelecer: Art. 9o A tarifa do servio pblico concedido ser xada pelo preo da proposta vencedora da licitao e preservada pelas regras de reviso previstas nesta Lei, no edital e no contrato.
(...) 2o Os contratos podero prever mecanismos de reviso das tarifas, a m de manter-se o equilbrio econmico- nanceiro. (...) 4o Em havendo alterao unilateral do contrato que afete o seu inicial equilbrio econmico- nanceiro, o poder concedente dever restabelec-lo, concomitantemente alterao. Art. 10 Sempre que forem atendidas as condies do contrato, considera-se mantido seu equilbrio econmico- nanceiro.
Em suma, a teoria do equilbrio econmico- nanceiro vem como forma de compensar as prerrogativas estatais. Aos poderes estatais de alterao e extino de contratos, contrape-se o direito do concessionrio de obter lucro. Assim, toda vez que o equilbrio for rompido por uma alterao contratual determinada pela administrao pblica, o contratado tem o direito de solicitar a reviso do valor da tarifa, para restabelecer a relao prevista inicialmente entre receitas e despesas. Na teoria, pelo EEF, a tarifa inicial ca mantida por todo o tempo do contrato. Na prtica, a tarifa inicial de pedgio pode at aumentar em termos reais ao longo do prazo do contrato, porque ela reajustada automaticamente, anualmente,
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por ndice de preo, que no caso das primeiras concesses federais superou a inao. Mas no caso das concesses da segunda etapa, adotou-se o IPCA que a medida o cial da in ao o que su ciente para manter a tarifa real ao longo do prazo da concesso. Alm deste reajuste, a concessionria tem o direito de solicitar reviso de tarifa sempre que julgar que o EEF do contrato foi rompido. Face essas regras especiais de manuteno da tarifa real de pedgio deve-se ter uma preocupao maior com a xao da tarifa inicial. Porque, na prtica, ela no mnimo se manter em termos reais no prazo do contrato de concesso. Deste modo, se a tarifa inicial foi estabelecida em um momento em que o custo de oportunidade do capital estava alto e/ou a demanda uxo de veculos foi subestimada e/ou o risco poltico estava elevado, pode-se acreditar que ela foi xada por um valor elevado, este valor ser o piso real que ser mantido durante todo o prazo do contrato. Outra questo preocupante surge do entendimento de que o contrato, ao caracterizar as obrigaes e os riscos do poder concedente buscando dar garantias ao concessionrio, no considerou que no prazo de 25 anos provvel que, para algumas rodovias, ocorra um forte crescimento da demanda uxo de veculos criando a necessidade de incluir novas obras no de nidas anteriormente no PER, como reti cao, ampliao ou duplicao de trechos rodovirios. O contrato simplesmente estabelece: O Poder Concedente assume os riscos decorrentes de seu inadimplemento contratual, alteraes unilaterais no Contrato ou de fato do prncipe que provoque impacto econmico- nanceiro do contrato de concesso.18 Assim, entende-se que havendo necessidade de realizar novas obras em virtude do crescimento da demanda, a opo do poder concedente provavelmente seria a de negoci-las com a concessionria que detm o controle da rodovia.19 Possivelmente, esta ter interesse em negociar todas as etapas da obra, desde o estudo das alternativas, a elaborao do projeto e sua execuo, at a reviso do EEF. Contudo, a concessionria est em melhor condio de negociao que o rgo concedente, pois tem a seu favor, alm da assimetria de informaes,20 o fato de ser praticamente a nica opo para viabilizar a execuo da ao proposta. Isso aumentaria o custo da obra e, considerando que a maior parte do prazo da concesso j transcorreu, o perodo que falta seria relativamente pequeno para amortizar os novos investimentos, podendo provocar um expressivo aumento de tarifa e/ou prorrogar a concesso. Estas opes ampliam as di culdades dos representantes do concedente conclurem satisfatoriamente as negociaes.
18. Contrato de concesso, captulo IV, Risco do Poder Concedente, item 4.9. 19. Os itens 2.7 e 2.8 do contrato de concesso estabelecem que a concessionria detm o controle da rodovia formalmente por meio do documento Termo de cesso de bens. 20. Conhece melhor a rodovia, a demanda efetiva, o projeto e os custos da obra.
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Em suma, em face de melhor posio negociadora da concessionria e como j teria transcorrido boa parte do prazo da concesso, tm-se um desestmulo prpria negociao. O mais provvel que nada seja feito e se aguarde o trmino do contrato de concesso da rodovia para, ento, se buscar uma soluo para o crescimento da demanda.
5.2.4 Prazo dos contratos de concesso
O prazo das concesses rodovirias no Brasil tem variado em funo do rgo concedente. Normalmente de 25 anos para o governo federal, 15 anos no Rio Grande do Sul, 20 anos em So Paulo e 24 anos no Paran. Entretanto, qualquer que seja o concedente, observa-se que o prazo prede nido sem uma anlise tcnica e econmica que o justi que. Os interessados no negcio so informados pelo edital do prazo da concesso. Ou seja, o perodo que a empresa concessionria ter para explorar o negcio no considerado como uma varivel, mas sim como um dado da concesso. Confirma esta observao o fato de que algumas das rodovias do novo lote de licitaes, como a Ferno Dias e a Rgis Bittencourt, recentemente receberam expressivos investimentos do governo federal para a sua duplicao, de modo que as futuras concessionrias devero, basicamente, se preocupar com os custos de manuteno. Enquanto outras rodovias exigiro recursos para recuperao e manuteno. Estes fatos deveriam ser levados em considerao no processo licitatrio. No h porque estabelecer prazos iguais, como de 25 anos, para rodovias que exigem aportes diferenciados de recursos dos concessionrios. Portanto, o prazo das concesses deve ser tratado como uma varivel econmica, relacionando-se com o volume de recursos que ser aplicado na rodovia despesas investimentos e com a demanda uxo de veculos. A empresa privada analisa o prazo sob a tica da taxa de retorno que ter o negcio, o que lhe permite de nir o valor da tarifa inicial de pedgio. J o governo deveria analisar o prazo com duas vises. Uma sob a tica da demanda, estimando o crescimento do uxo de veculos para de nir quando haveria necessidade de ampliar ou duplicar a rodovia. Outra, sob a tica da tecnologia de construo de estrada, transferindo um ativo j construdo com base em determinado traado prever quando seria necessrio modernizar a rodovia. Observa-se o ano de incio e de trmino21 das concesses do governo federal na tabela 7. Deve-se excetuar da anlise o polo rodovirio de Pelotas
21. Contrato de concesso, item 2.3. A contagem dos prazos da concesso se inicia a partir da data de publicao do extrato deste contrato de concesso no Dirio Ocial da Unio (DOU).
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(623,8 km) concedido em 1998 pelo estado do Rio Grande do Sul e depois herdado pelo governo federal, porque o prazo desta concesso, assim como todas as demais realizadas pelo Rio Grande do Sul de 15 anos. Nos demais contratos, o governo federal de niu que o prazo seria de 25 anos e concedeu 4.005,9 km de estradas com este prazo. Por isso, somente em 2020 retornam ao governo federal as rodovias Presidente Dutra, a RJ Juiz de Fora e a RJ Terespolis Alm Paraba, concedidas em 1995. A partir desta data se poder, ento, realizar correes de trajeto (modernizaes), ampliaes, duplicaes ou outras obras no previstas nos respectivos PER. Sem dvida, se houver disposio poltica, possvel realizar estas obras nas rodovias concedidas com brevidade, mas o poder concedente ter de negociar com as empresas e no m ter que concordar com as compensaes solicitadas por elas a m de manter o equilbrio econmico- nanceiro dos contratos. Correes de trajeto e duplicaes possivelmente j so necessrias nessas rodovias. Por exemplo, a construo da Via Dutra de 1950, sendo que alguns trechos da estrada so anteriores e foram aproveitados do traado da antiga Rio So Paulo, como ocorreu com a descida da Serra das Araras. O trecho, de 8 km de extenso, tem vrias curvas consideradas perigosas e registra um dos maiores ndices de acidentes da rodovia. Destaca-se que a soluo desta questo, que pode ser a duplicao do trecho de subida da Serra das Araras ou a construo de nova estrada com novo traado, passa necessariamente pela concessionria da Via Dutra, que deve estudar as alternativas, elaborar o projeto, submet-lo aos rgos competentes para aprovao e execut-lo (VIA..., 2006). Ao poder concedente cabe somente aprovar o projeto encaminhado pela concessionria e negociar com a empresa o EEF do contrato, o que normalmente se traduz em aumento da tarifa de pedgio. O fato que o prazo da concesso no parece ter sido preocupao dos rgos concedentes. Este no seria um problema para uma autoestrada nova, construda por meio de pedgio, com exigncias atualizadas de traado e de qualidade, ou se a demanda de servio da rodovia fosse declinante ou constante no tempo. Porm, como no se trata de uma rodovia nova e moderna e como se acredita que o uxo de veculos de passageiros e de cargas tem tendncia ao crescimento, previsvel que, no futuro, o prazo de trmino da concesso venha a se constituir em um novo problema. Este impasse, com a modernizao e a ampliao duplicao de trechos de estrada, pode ocorrer bem mais cedo nas estradas de pista simples, como nos 2.063 km de pistas simples concedidos em 2008, que somente retornaro ao poder concedente em 2033.
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TABELA 7
Ano de incio e de trmino das concesses federais

Ano de incio 1995 1995 1997 1998 2008 2009 Ano de trmino 2015 2020 2017 2013 2033 2034 Concesso em anos 20 25 20 15 25 25 Trechos concedidos (km) 13,2(1) 724,4(2) 121,0(3) 623,8(4) 2.600,8(5) 680,7(6)
Fonte: ANTT (2010a) e contratos de concesso. Elaborao prpria. Notas: 1 Ponte RJ Niteri. 2 Via Dutra, 402 km; Rio de Janeiro Juiz de Fora, 179,9 km; Rio de Janeiro Terespolis Alm Paraba, 142,3 km. 3 Osrio Porto Alegre, 121 km. 4 Polo de Pelotas. 5 Sete trechos de estradas da segunda fase de concesses. 6 BR-116 Aratu, 680,7 km.
5.2.5 Vantagens e desvantagens das concesses rodovirias
No tocante s rodovias concedidas, a principal vantagem que se encontram em situao muito melhor do que as demais. Dados da Pesquisa Rodoviria (CNT, 2009), indicam que o estado geral das rodovias pedagiadas apresenta-se bastante favorvel, uma vez que 87,8% destas foram classi cadas como tima ou boa. Enquanto, somente 37,7%, das rodovias administradas pelo setor pblico obtiveram esta classi cao. A pesquisa mostra ainda que as rodovias concedidas tm espao para melhorar, pois 10,7% delas foram classi cadas como regular, e 1,4% como ruim (tabela 8).
TABELA 8
Estado geral das rodovias brasileiras 2009
Pavimento timo Bom Regular Ruim Pssimo Total Extenso total km 34.459 6.494 36.006 9.097 3.496 89.552 Fonte: CNT (2009). Elaborao prpria. % 38 7 40 10 4 100 km 22.940 5.526 34.479 8.896 3.496 75.337 Gesto pblica % 30 7 46 12 5 100 Gesto concedida km 11.519 968 1.527 201 14.215 % 81 7 11 1 100
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Cabe ressaltar a melhoria observada entre 2005 e 2009. Neste perodo o percentual de estradas concedidas consideradas boas ou timas subiu 3,6 pontos percentuais, enquanto para as estradas ruins ou pssimas houve uma queda de 2,4 pontos. No que se refere s rodovias geridas pelo poder pblico, o percentual de vias consideradas boas ou timas passou de 19,7% para 37,7%, enquanto as ruins e pssimas caram de 45,5% para 16,4% (CNT, 2005, 2009). Essa uma vantagem importante para a sociedade porque tanto o abastecimento das grandes cidades quanto o uxo de exportao e de importao passam por estas vias. A e cincia do transporte rodovirio re ete na renda dos produtores agrcolas, na lucratividade das suas exportaes que tm seus preos determinados no exterior, independente dos custos de produo e de transporte e nos ndices de in ao, j que o item alimentao corresponde, aproximadamente, a 40% destes ndices. Entretanto, h a necessidade de relativizar a melhor situao das rodovias concedidas frente s demais. Esta melhor situao se deve em parte a gesto privada, que recuperou e est mantendo as rodovias em boas condies operacionais, mas tambm decorre do fato de que as concesses ocorreram nos estados que tinham as melhores rodovias do pas. Ou seja, estas estradas j estavam em situao melhor quando da terceirizao. A pesquisa do Departamento Nacional de Estradas e Rodagens (DNER) de 2001 mostra que a situao de conservao da malha rodoviria federal foi considerada como bom para 73,8% das rodovias de So Paulo, 73,9% do Paran, 61,9% do Rio de Janeiro e 56,3% das estradas do Rio Grande do Sul. O estado de Minas Gerais, que contava com somente 10,9% das rodovias federais classi cadas como bom, praticamente no participou da primeira fase de concesso (tabela 9).
TABELA 9
Regio Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul Brasil Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Paran Rio Grande do Sul
Estado de conservao da malha federal pavimentada por regies e UFs selecionadas

Extenso levantada (km) 8.234,10 16.086,70 4.010,90 11.230,90 9.940,90 49.503,40 7.511,70 1.804,70 1.340,50 2.972,00 4.814,00 Estado de conservao (%) Bom 11,8 15,7 26 28,8 58,9 27,7 Unidades da Federao 10,9 61,9 73,8 73,9 56,3 43,1 28,3 14,1 15,7 25,5 46,1 9,7 12,1 10,4 18,1 Regular 34,9 45 31,5 36,8 25 36,2 Ruim 53,3 39,3 42,5 34,5 16 36,1
Fonte: Sistema de Gerncia de Pavimento (SGP)/DNER (2001). Elaborao prpria.
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Outras vantagens so as relacionadas com a qualidade dos servios ofertados aos usurios, como o de comunicao, acesso telefnico a distncias preestabelecidas, resgate mdico, socorro mecnico, scalizao de velocidade e de cargas, sinalizao etc. Mas nem tudo so vantagens. Embora a poltica de concesso tenha melhorado as condies das rodovias pedagiadas, chama ateno o grande nmero de praas de pedgio que surgiram de maneira acelerada desde o surgimento do programa de concesses. Neste sentido, destaca-se que em 2006 havia 321 postos de cobrana de pedgio em operao (SOARES; CAMPOS NETO, 2006) e que quatro anos aps, no incio de 2010, existiam 432 pontos de cobrana de pedgio no Brasil considerando os 14 postos em construo nos 680,7 km da concessionria ViaBahia. Somente sob concesso federal foram construdos 119, principalmente, nas regies Sul e Sudeste. Os restantes, 313, so concesses estaduais concentradas tambm nestas regies, sendo 166 em So Paulo, 59 no Rio Grande do Sul, 56 no Paran, 12 em Minas Gerais, 12 no Rio de Janeiro e oito nos demais estados (PRAAS..., 2010). Essas praas de pedgio, administradas por concessionrias privadas, controlam cerca de 90% das estradas com pista dupla, respondendo por algo em torno de 40% do trfego de veculos nas rodovias brasileiras, embora signifique apenas 9% da malha rodoviria nacional. Em suma, a concesso de rodovias ao setor privado resolve parcialmente a questo da infraestrutura rodoviria, uma vez que a maior parte das estradas, devido a seu elevado nmero e pequena densidade do fluxo de veculos, no passvel de ser entregue explorao da iniciativa privada no modelo de concesso comum, somente como PPPs. Outra desvantagem desse sistema refere-se ao valor das tarifas de pedgio, principalmente, das primeiras concesses que alm de terem a tarifa inicial de pedgio elevada, o que, como visto, se mantm em todo o prazo da concesso, foram reajustadas por um ndice de preo que subiu mais que a inflao no perodo. Segundo Josef Barat (ANALISTAS..., 2007), especialista do setor, os valores do pedgio acabam sempre gerando polmicas porque os transportadores de carga, que so quem percorrem grandes trechos. Eles utilizam em mdia dois teros de estradas sem pedgios e em condies precrias e, quando pagam tarifas altas nesse trecho menor, os ganhos em manuteno e velocidade no so compensados. Essa preocupao pode ser exempli cada na movimentao da safra agrcola de 2010. Neste ano, os agricultores colhem a maior safra do pas, superior a 140 milhes de toneladas, somente o estado do Mato Grosso colhe
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18,4 milhes. O aumento na produo e a coincidncia da colheita com outras regies produtoras zeram crescer a demanda por transporte. Em consequncia, o frete do Mato Grosso at o Porto de Santos est mais caro, subiu 12%.22 Os caminhoneiros culpam a precariedade das estradas pelos preos, especialmente o trecho entre Cuiab e Rondonpolis, e o aumento no custo do pedgio no Paran e em So Paulo. Alegam que a soja que sai pelo Porto de Santos paga R$ 1.095,00 por viagem s de pedgio, sendo R$ 576,00 para ir e R$ 519,00 para voltar (FRETE..., 2010). Neste caso, os caminhoneiros tm tanto uma despesa elevada com a manuteno do caminho quanto com o custo do pedgio. Mas, a principal desvantagem que as concesses de rodovias foram adotadas em virtude da crise financeira do governo brasileiro. A preocupao era manter em bom estado de operao as rodovias existentes. Neste sentido, pode-se entender que foi adotada uma soluo conjuntural, vlida para o curto prazo. Aparentemente, no se considerou que 25 anos de prazo para a concesso de uma rodovia, que j havia sido construda h algum tempo, pudesse ser exagerado. Todavia, importante lembrar que neste perodo a estrutura rodoviria da estrada concedida fica engessada pelo prazo do contrato de concesso, que em sua maioria no prev investimentos de ampliao ou de duplicao. Em virtude do crescimento da economia brasileira, em especial da indstria automobilstica e do setor agrcola, destacadamente gros, acar e lcool, natural veri car um aumento no uxo de veculos e de cargas nas rodovias pedagiadas. Isso pode indicar que estas rodovias tero di culdade em atender a demanda futura, podendo representar, no longo prazo, um gargalo para o crescimento da economia, em especial para o setor agrcola. Um exemplo das razes de um maior uxo de cargas a transitar nas rodovias o crescimento da produo nacional de gros no perodo de 2000 a 2009, que passou de 83 para 134,3 milhes de toneladas. A questo : qual a produo que o Brasil poder ter em 2025? Uma hiptese razovel que a produo brasileira de gros tenha taxa de crescimento equivalente a mdia de 2000 a 2002 em relao mdia de 2007 a 2009. Neste caso, a produo de gros em 2025, seria de 262 milhes de toneladas. O que preocupa que as rodovias concedidas possivelmente no tero capacidade para escoar este acrscimo de produo sem custos adicionais para os produtores e consumidores.
22. Segundo o diretor do Instituto Mato-Grossense de Economia Agrcola (Imea), o frete na principal regio produtora agrcola subiu 12% desde janeiro. Ver Agncia Estado, noticirio cotidiano portos e logstica, 08 mar. 2010).
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5.3 Perspectivas e sugestes 5.3.1 Sugestes para aperfeioar o modelo brasileiro de concesses rodovirias
O estudo indica que o modelo de concesso rodoviria adotado pelo governo federal apresenta algumas di culdades no longo prazo, na medida em que. 1. Mantm inalterada a estrutura das rodovias concedidas. Este um problema para o pas que est em processo de crescimento, tanto da produo industrial, especialmente da indstria automobilstica, quanto da produo agrcola, especialmente de gros, que passaram de 80 milhes de toneladas em 2000 para 140 milhes em 2010 e podero superar a 235 milhes em 2025.23 E que tem uma dependncia excessiva do transporte de carga em relao ao modal rodovirio. Excede nas garantias ao concessionrio. O conceito do EEF usado de modo amplo, como se pode observar nos contratos de concesso. Por exemplo, o da Rodovia Ferno Dias se refere ao EEF em 30 situaes distintas. Isto torna os contratos mais complexos, difceis de administrar dando margem a muitas pendncias que, de modo geral, pela assimetria de informaes, favorecem ao concessionrio. Eleva a tarifa inicial de pedgio. Como o risco de demanda ( uxo de veculos) integralmente atribudo ao concessionrio, o que pode proporcionar prejuzo na hiptese de superestimao da demanda. A empresa se defende elevando a taxa de retorno do negcio, o que signi ca que oferta, na licitao, uma tarifa inicial maior. Em virtude das regras de reajuste e reviso pactuadas, esta tarifa mais alta se mantm elevada por todo o perodo do contrato.
2.
3.
Mas essas di culdades no so inerentes s concesses. Em certa medida, elas so espec cas do modelo adotado no Brasil. Uma alternativa de concesso que restringe ou elimina alguns destes problemas o modelo chileno.24 A diferena bsica entre os modelos adotados nos dois pases o critrio para de nir o ganhador da licitao. Em vez de o licitante vencedor ser escolhido pelo critrio da menor tarifa de pedgio, no Chile ele escolhido pelo critrio do menor valor presente das receitas (MVPR), ou seja, pelo menor valor nanceiro que os licitantes propuseram para cumprir todas as obrigaes contratuais previstas no edital.
23. A produo nacional de gros no perodo de 2000 a 2010, em milhes de toneladas, passou de 83 para 140 milhes. Em 2000 (83), 2001 (100,3), 2002 (96,8), 2003 (123,2), 2004 (119,1), 2005 (114,7), 2006 (122,5), 2007 (131,8), 2008 (144,1), 2009 (134,3), 2010, (140)* (*estimativa). 24. Ver Nassif (2000), Pires e Giambiagi (2000), Barella e Zeitlin (2005), Barella (2005), Soares e Campos
Neto (2006).
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No modelo chileno, o trmino do prazo da concesso acontece quando a receita da concessionria, em termos de valor presente, atinge o montante que ela mesma props quando da licitao. Desta maneira, o prazo de durao da concesso seria varivel de acordo com a realizao da receita e no xo, como acontece na maioria dos casos de concesses. Este tipo de contrato foi utilizado pela primeira vez em fevereiro de 1998 no prprio Chile, para a concesso rodoviria que liga Santiago, Valparaso e Via del Mar. Tal projeto contemplava a obrigao do concessionrio realizar grandes intervenes no trecho, que incluem um prolongamento de alguns quilmetros e a construo de trs tneis, os ltimos, com custos estimados em US$ 400 milhes (BARELLA; ZEITLIN, 2005, p. 8). O edital detalhava todas as obras e obrigaes que a empresa vencedora teria de realizar no prazo da concesso. Bem como a tarifa de pedgio e a taxa de desconto que a critrio do licitante podia ser xa, predeterminada no edital, ou atrelada a algum ndice o cial. Os licitantes puderam ento estimar suas despesas e investimentos e naturalmente acrescentam as despesas que teriam com a cobrana de pedgio e o lucro esperado. Calculando e trazendo estes valores para o presente, as empresas licitantes puderam obter o valor presente das receitas necessrias para realizar todas as tarefas previstas no edital. Ganhou a licitao aquela que props o menor valor. Entre as vantagens desse modelo destacam-se: 1. Ocorrendo o crescimento da demanda durante o perodo da concesso, ele captado pela concessionria por meio de recebimentos maiores de receita. Receitas maiores diminuem, correspondentemente, o prazo da concesso. Neste caso, a rodovia retorna em menos tempo ao poder concedente que pode ento de nir a sua ampliao e a maneira de faz-la, se por meio de uma nova licitao ou como obra pblica. 2. Elimina o risco da demanda que, no caso brasileiro, integralmente assumido pelo concessionrio o que tira a importncia das previses de trfego feitas pelos licitantes, que no geraro mais prejuzos ou lucros excessivos para eles. Em outras palavras, risco menor implica que a taxa de retorno do empreendimento pode ser menor, por isso, este tipo de concesso teria possibilidade de reduzir as tarifas de pedgio. 3. Simpli ca a administrao dos contratos por no ter mais a necessidade de especi car inmeras situaes em que o equilbrio econmico- nanceiro pode ser afetado. Permite que sejam acomodadas diferentes situaes como o nvel do reajuste de tarifa ou outras condies que venham a in uir na demanda, sem a necessidade de reequilbrios do EEF, j que estes se daro de forma automtica, uma vez que o prazo no xo.
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4. Facilita ao poder concedente, no caso da necessidade de retomar a rodovia concedida, determinar o valor que o Estado deve ressarcir ao particular que simplesmente a diferena entre o valor presente licitado e o valor presente das receitas j recebidas. Segundo Barella e Zeitlin (2005, p. 7),
(...) um dos motivos principais que levou escolha deste tipo de concesso foi o fato do poder pblico contar com um mecanismo simples de estabelecimento do valor da concesso, caso um dia fosse decidido pelo seu trmino antecipado, uma vez que haveria grande possibilidade da demanda crescer a um ponto em que a rodovia fosse necessitar de uma ampliao no antecipada nesse contrato. Assim, previu-se explicitamente que o poder pblico poderia retomar a concesso a qualquer momento, aps o dcimo segundo ano, compensando a concessionria pela diferena entre o valor com o qual ela ganhou a licitao e o valor presente das receitas at aquele momento, do qual seria subtrado ainda o valor correspondente a estimativa da economia que a concessionria teria com os custos operacionais e de manuteno devido ao trmino antecipado. 6 CONSIDERAES FINAIS
Este captulo apresentou a situao em que se encontra o setor rodovirio nacional, com foco, sobretudo, na infraestrutura fsica, nos investimentos e canais de nanciamento e na questo das concesses. No que concerne s necessidades fsicas das vias, analisou-se a demanda reprimida por servios rodovirios a partir do Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias. Por meio de obras identi cadas por diversos rgos competentes, e apresentadas em documentos o ciais PNLT 2007, PPA 2008-2011, Plano CNT de Logstica 2008 e PAC 2009 o mapeamento exps uma necessidade de mais de R$ 180 bilhes em obras de recuperao, adequao e duplicao (R$ 144,18 bilhes); construo e pavimentao (R$ 38,49 bilhes); e obras de arte (R$ 830 milhes). Em termos de nanciamento e investimento, observou-se que o setor passou por um renascimento na ltima dcada. Depois do abandono sofrido com o m das fontes de recursos na dcada de 1980, e com o incio das concesses, em meados dos anos 1990, voltaram a uir recursos, tanto privados quanto pblicos, para atender s necessidades rodovirias. Alm disso, veri cou-se uma mudana de posicionamento do governo, que reassumiu seu papel de planejador e comea a programar seus investimentos de longo prazo, cujo resultado foi a elaborao de planos e programas como o PNLT e o PAC.
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Entre os resultados positivos provenientes das melhorias nos nveis de investimento destaca-se a recuperao de estradas federais e estaduais, com a entrada da iniciativa privada, por meio das concesses, e maiores linhas de crditos para o setor, por meio do BNDES. Alm disso, houve um crescimento dos investimentos pblicos federais de mais de 500% entre 1999 e 2008. Isto foi possvel mais pela vontade poltica do governo ao destinar recursos oramentrios para este m do que pela criao da Cide-Combustveis, como se esperaria, uma vez que esta acabou desvirtuada em seu propsito. Apesar de seu crescimento, os investimentos em 2008 mal chegaram a 1% do PIB brasileiro, mostrando que mesmo com as melhorias, as inverses realizadas no setor ainda so pequenas, quando considerada sua importncia na economia nacional. Relativamente aos investimentos pblicos, destacou-se a atuao do PAC. Com base no Mapeamento Ipea, foi possvel constatar que o programa federal cobre aproximadamente 13% das demandas identi cadas, e apenas 7% no que se refere recuperao, adequao e duplicao das vias. Ademais, com base na quilometragem das malhas regionais, no Mapeamento Ipea e no PAC, foi possvel perceber que, embora os investimentos demandados em valor sejam maiores quanto maior a malha rodoviria da regio, o mesmo no acontece com o PAC, que tambm no apresenta quaisquer indcios de promoo da reduo das desigualdades regionais. No mais, destaca-se a necessidade de que as obras do PAC sejam realizadas segundo seus cronogramas fsicos, o que no vem acontecendo, de um modo geral. O captulo mostrou, ainda, que em menos de 15 anos, o pas concedeu 14.853 km de rodovias iniciativa privada. Em um programa que surgiu tmido em 1995, quando o governo federal celebrou os primeiros cinco contratos de concesso e transferiu para a iniciativa privada 858 km de rodovias. Desde ento, o programa tem crescido de modo contnuo. Somente o governo federal transferiu 4.763 km, basicamente, com prazo de 25 anos. Os estados, por sua vez, transferiram 10.090 km de rodovias para o setor privado. Sendo 4.929 km de So Paulo, 1.729 km do Rio Grande do Sul e 2.544 km do Paran. Alm disso, existem tambm concesses de rodovias estaduais no Rio de Janeiro, no Esprito Santo, na Bahia, em Minas Gerais e em Pernambuco. Lembrou-se que o Brasil tem por volta de 170 mil quilmetros de rodovias pavimentadas, das quais aproximadamente 9% esto nas mos da iniciativa privada, um percentual bem superior a mdia mundial. Segundo estudos realizados pela Associao Nacional de Transportes de Cargas (PRIVATIZAO..., 2003), a mdia mundial de 2%. Ademais, a experincia internacional difere signi cativamente da brasileira na medida em que na maioria dos pases as
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concesses visaram construo de autopistas, enquanto, no Brasil, buscou-se, simplesmente, transferir as rodovias anteriormente construdas para a iniciativa privada, com o objetivo de recuperao e manuteno. Em suma, o Programa de Concesses Rodovirias no Brasil um programa de transferncia de ativos do setor pblico para o privado, enquanto que na maioria dos outros pases um programa de criao de ativos. Possivelmente, por este motivo, por ser mais fcil e rpido transferir do que construir uma rodovia, o Brasil fez mais concesses do que os demais pases. Alm disso, no caso brasileiro facilita o processo de concesso o fato de as rodovias estarem sendo transferidas pelo governo federal sem um projeto bsico ou pelo menos uma relao detalhada das obras que devem ser executadas pelo concessionrio. O principal compromisso das empresas o de recuperar e manter a rodovia conforme as orientaes estabelecidas no Programa de Explorao da Rodovia. Neste quadro, a principal concluso do estudo de que a rodovia concedida recupera sua condio operacional, mas a sua estrutura em termos de capacidade, basicamente, no se altera pelo prazo da concesso. Assim, no curto prazo, o programa de concesso brasileiro deve apresentar uma resposta positiva, na medida em que a rodovia em bom estado operacional atender a demanda de transporte. Porm, considerando o prazo de 25 anos da concesso e admitindo-se a continuidade do processo de expanso da economia principalmente o crescimento das safras de gros, que dobraram nos ltimos 15 anos e podem dobrar novamente em perodo de tempo equivalente pode-se esperar que as estradas concedidas tenham di culdade em atender a demanda. O cenrio imaginado para as rodovias concedidas aps o 15o ano da assinatura do contrato de que aumentaro signi cativamente as tonelagens transportadas, mas a qualidade da rodovia em termos da velocidade dos veculos e da segurana estar pior, enquanto as tarifas de pedgios em termos reais no mnimo se mantero. Este cenrio indica a necessidade da realizao de ampliaes e duplicaes das estradas. Obras que, possivelmente, no seriam acordadas por negociao em face da posio desfavorvel dos negociadores do poder concedente. Outra concluso do estudo que h a necessidade de aperfeioar o modelo de concesso de rodovias adotado pelo governo federal, para atender a este previsvel aumento da demanda, que pode ocorrer no prazo da concesso. Uma sugesto neste sentido que se altere o critrio de escolha do vencedor da licitao. Atualmente vence a licitao a empresa que oferece a menor tarifa de pedgio, sugere-se substituir este critrio pelo do MVPR, como no modelo chileno. Ganharia a licitao o proponente que ofertasse o menor valor nanceiro para cumprir todas as obrigaes contratuais previstas no edital. Este critrio apresenta trs vantagens em relao ao da menor tarifa, quais sejam:
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1.
Ocorrendo o crescimento da demanda durante o perodo da concesso, isso seria captado pela concessionria por meio de recebimentos maiores de receita. Eliminando o risco da demanda que atualmente integralmente assumido pelo concessionrio. Simpli cando a administrao do contrato e diminuiria os questionamentos.
2. 3.
Por m, preocupa o prazo das concesses de 25 anos por ser muito longo e porque, aparentemente, excessivo para a atividade de manuteno de rodovias. Sugere-se que os prximos contratos tenham, pelo menos, prazo substancialmente menor, compatveis com a atividade que o concessionrio ir executar, com as estimativas de crescimento do pas, especialmente com a realidade do setor agrcola nacional que pode car estrangulado por falta de transporte.
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REFERNCIAS
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ANEXO Rodovias federais e estaduais concedidas iniciativa privada

(Em Km)
Federal Federal Federal Federal Federal RS/Federal Federal Federal Federal Federal Federal Federal Federal Federal So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo Paran Paran Paran Concedente Concessionria Nova Dutra Ponte Concer CRT Concepa Ecosul Autopista Planalto Sul Autopista Litoral Sul Autopista Rgis Bitencourt Autopista Ferno Dias Autopista Fluminense Transbrasiliana Rodovia do Ao ViaBahia Autoban Autovias Centrovias Colinas Ecovias dos Imigrantes Intervias Renovias SPVias Tebe Tringulo do Sol Vianorte Viaoeste Rodoanel Oeste Rota das Bandeiras Cart Rodovias do Tiet Via Rondon Caminhos do Paran Ecocataratas Econorte Pista simples 0,0 0,0 37,0 102,0 8,7 623,0 412,7 382,3 33,0 0,0 320,1 0,0 200,4 567,4 0,0 82,2 75,0 154,2 0,0 255,6 133,4 288,9 110,6 137,5 24,5 41,2 30,0 0,0 0,0 0,0 0,0 405,3 421,2 287,3 Pista dupla 402,0 13,2 142,9 40,5 112,3 0,0 0,0 0,0 368,6 562,1 0,0 321,6 0,0 113,2 316,7 234,3 143,2 144,8 176,4 124,8 212,3 227,8 45,4 304,7 212,1 120,9 0,0 269,9 388,2 344,4 331,1 0,6 87,4 51,8 Total 402,0 13,2 179,9 142,5 121,0 623,0 412,7 382,3 401,6 562,1 320,1 321,6 200,4 680,6 316,7 316,5 218,2 299,0 176,4 380,4 345,7 515,7 156,0 442,2 236,6 162,1 30,0 269,9 388,2 344,4 331,1 405,9 508,6 339,1 (Continua)
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(Continuao) Concedente Paran Paran Paran Rio Grande do Sul Rio Grande do Sul Rio Grande do Sul Rio Grande do Sul Rio Grande do Sul Rio Grande do Sul Rio Grande do Sul Rio de Janeiro Rio de Janeiro Rio de Janeiro Minas Gerais Bahia Esprito Santo Pernambuco Total Concessionria Ecovias Rodonorte Viapar Brita Convias Coviplan Metrovias Rodosul Santa Cruz Sulvias Vialagos Lamsa Rota 116 Nascentes das Gerais CLN Rodosol Via Parque 51 Fontes: ABCR (2010) e ANTT (2010a). Pista simples 57,4 322,3 421,5 135,5 164,7 250,4 500,9 132,7 208,9 317,8 0,0 0,0 140,3 371,4 170,9 17,5 0,0 8.345,7 Pista dupla 117,7 245,7 125,5 8,6 9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 60,0 25,0 0,0 0,0 46,3 50,0 7,0 6.508,0 Total 175,1 568,0 547,0 144,1 173,7 250,4 500,9 132,7 208,9 317,8 60,0 25,0 140,3 371,4 217,2 67,5 7,0 14.852,7

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RODOVIAS BRASILEIRAS: GARGALOS, INVESTIMENTOS, CONCESSES E PREOCUPAES COM O FUTURO

Rodovias Brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro

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Rodovias do Brasil, gargalos e demandas 2008

0,83 0,00 Recuperao, adequao e duplicao Construo e pavimentao Obras de arte

Fonte: Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias. Elaborao prpria.

Trecho Fonte: Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias. Elaborao prpria.

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Demandas por obras de arte

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Participao no PIB dos investimentos em transportes e rodovias

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Investimentos pblicos e privados em infraestrutura 1999-2008

Investimento total Investimento total em rodovias

8.988,41 11.657,67 19.541,86 26.566,77

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Evoluo do investimento rodovirio pblico e privado

Participao do setor rodovirio nos investimentos em transporte

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Rodovias Brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro

Demandas identicadas versus investimentos do PAC

38,49 13,02 0,83 0,51

9,75 0,00 Recuperao, adequao e duplicao

Construo e pavimentao Demandas Investimentos do PAC

Fonte: Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias. Elaborao prpria.

Rodovias Brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro

Demandas por construo e pavimentao de rodovias versus investimentos do PAC

7,03 4,25 0,45 0,45

0,00 Trecho Demandas

Contorno Investimentos do PAC

Rodovias Brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro

Malha federal, demandas e investimentos do PAC por regio

Extenso da malha federal (1.000 km) Investimentos do PAC (R$ bilhes)

Rodovias Brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro

Concesso de rodovias federais e estaduais para a iniciativa privada

Rodovias Brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro

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5.1.2 Concesses rodovirias do governo federal

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Concesses de rodovias do governo federal

Extenso (km) 1.482,40

BR-116/RJ/SP BR-101/RJ BR-040/MG/RJ BR-116/RJ BR-290/RS BR-116/293/392/RS

402,00 13,20 179,90 142,50 121,00 623,80 2.600,80

BR-116/PR/SC BR-376/PR - BR-101/SC BR-116/SP/PR BR-381/MG/SP BR-101/RJ BR-153/SP BR-393/RJ

412,70 382,30 401,60 562,10 320,10 321,60 200,40 680,70 680,70

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