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A importncia da formalizao da poltica para a garantia do direito sade do doente mental The importance of formalizing policies to ensure the right to health of the mentally ill
Sueli Gandolfi Dallari 4 A assuno dos princpios do Movimento da Reforma Psiquitrica no cotidiano da elabora o e da gesto da poltica de sade mental nas trs esferas de governo, no Brasil, deve ser moti vo de satisfao para todos aqueles que milita ram e continuam a faz lo no seio daquele movimento. Isto porque a garantia de um direi to exige a possibilidade de sua afirmao, inclu sive, pelo Poder Judicirio. Assim, apenas uma poltica pblica sanitria que tenha sido elabora da com a participao popular e formalizada em diferentes suportes legais, nos Municpios, nos Estados e na Unio, poder ser reconhecida como um direito vigente, no Brasil.

No caso da sade mental, pode se afirmar que a Constituio brasileira contm vrios dis positivos que orientam a formulao e a imple mentao da poltica destinada prestao de aes e servios para sua garantia. Certamente o mais importante deles diz respeito participao popular, que funda a democracia representativa e direta, caractersticas do Estado Democrtico de Direito, inscrito em seu artigo inaugural. E o Movimento da Reforma Psiquitrica Brasileira, nascido ainda em meados da dcada de setenta do ltimo sculo, testemunha a efervescncia das discusses pblicas a orientar as opes polticas na matria. A curiosa histria dos dois primei ros Congressos de Trabalhadores de Sade Men tal de So Paulo, em 1985, comprova com lar gueza de argumentos a afirmao anterior: nas cido de uma real oposio, ele consegue ser o marco de articulao de diferentes movimentos sociais em torno da Reforma Psiquitrica, parti cularmente de So Paulo, Rio, Minas Gerais. A importncia da participao popular ado tada na construo do novo Estado ser, ento, reforada em diversos dispositivos, cuidando especificamente do processo legislativo ou da construo de polticas setoriais. Estava claro, tanto para os tericos quanto para os movimen tos sociais organizados, que o direito deveria ter gnese democrtica e que seria fruto, ento, da combinao e da mediao recproca entre a soberania do povo juridicamente institucionali zada e a soberania do povo no institucionaliza da. Considerava se que tal equilbrio, como na lio de Habermas, implicava a preservao de espaos pblicos autnomos, a extenso da par ticipao dos cidados, a domesticao do po der das mdias e a funo mediadora dos parti dos polticos no estatizados1. Assim, por exem plo, a participao popular na Administrao de veria ser considerada um procedimento eficiente ex ante para legitimar as decises que apreci adas conforme seu contedo normativo atuam como atos legislativos ou judicirios. No havia dvida de que apenas a manuteno do espao jurdico pblico permitiria superar a velha opo sio entre direitos formais e reais, entre direitos polticos e sociais.

Ncleo de Pesquisas em Direito Sanitrio, Faculdade de Sade Pblica, Universidade de So Paulo. sdallari@usp.br

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Certamente o setor sade foi o que primeira e mais intensamente se dedicou instituio dos espaos pblicos autnomos na organizao brasileira. Assim, a prpria Constituio estabe lece como uma das diretrizes para a organizao do sistema de sade a participao da comuni dade em todas as aes e servios de sade (CF. art. 198, III). A legislao nacional que regula mentou esse dispositivo, conhecida como Lei Orgnica da Sade (Lei federal n 8080/90 e Lei federal n 8142/90), institucionalizou duas ins tncias de participao popular: a conferncia e o conselho de sade. E a II Conferncia Nacional de Sade Mental, realizada j em 1992, revela que o Movimento da Reforma Psiquitrica Brasilei ra se apropriou adequadamente do instrumento legal, proporcionando a intensa participao dos segmentos sociais envolvidos. Fato que se repete em 2001, quando da III Conferncia Nacional de Sade Mental. Alm disso, a Constituio da Repblica, de 1988, reforou a estrutura federativa do Estado, reconhecendo competncias prprias s trs es feras de governo, mas inovando na definio das hipteses do chamado federalismo de coopera o. Assim, ela atribuiu Unio, no campo sani trio, a competncia para editar normas gerais de proteo e defesa da sade, que devero ser complementadas por regras dos Estados e dos Municpios, nesta ordem hierrquica (CF art. 24, 1 e 2 c/c art. 30, II). E, ainda na rea da coope rao, ela previu uma esfera de competncias comuns, que em sade implicam a responsabili dade solidria de todos os entes da federao: Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios por cuidar da sade (CF art. 23, II). Novamente o Movimento da Reforma Psiquitrica Brasileira agiu em perfeita sintonia com os ditames consti tucionais, apresentando, j em 1898, um projeto do que viria a ser conhecido como a Lei da Re forma Psiquitrica, que foi aprovado apenas mais de uma dcada depois, transformando se na Lei federal n 10.216/2001. Enquanto essa nor ma geral de proteo e defesa da sade mental que impediria a construo ou a contratao de novos hospitais psiquitricos pelo poder pbli co, direcionava os recursos pblicos para a cria o de recursos no manicomiais de atendi mento e obrigava a comunicao das interna es compulsrias autoridade judiciria era discutida, vrios Estados aprovaram legislao semelhante, valendo se do previsto mesmo arti go 24 da Constituio da Repblica. De fato, diz o pargrafo 3 desse artigo que inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exerce

ro a competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. E a supervenincia da Lei da Reforma Psiquitrica suspendeu a eficcia dessas leis estaduais apenas no que lhe foram contrrias (CF art. 24, 4). As polticas pblicas devem, como visto, as segurar a participao popular na Administra o para legitimar suas decises normativas. preciso que todo o arcabouo normativo, so bretudo o sanitrio, seja construdo com a efeti va participao de todos os interessados. E neste ponto cabe uma crtica importante ao processo de formalizao da poltica de sade mental no Brasil. Com efeito, vrios suportes normativos veicularam a implementao das medidas prio ritrias elencadas nas Conferncias e previstas na legislao durante a primeira dcada dos anos 2000. Nenhuma dessas portarias, contudo, faz referncia ao processo da participao popular que as legitima. E note se que no h qualquer dvida que tanto os Centros de Ateno Psicos social (CAPS), quanto os Servios Residenciais Teraputicos em Sade Mental (previstos, res pectivamente, nas Portarias n 336, de 19 de feve reiro de 2002, e n 106, de 11 de fevereiro de 2004, ambas do Gabinete do Ministro da Sade), re presentam importantes recursos no manicomi ais, que permitem o efetivo cumprimento da Lei, especialmente no que respeita indicao da in ternao (lei 10 216/2001, art. 4). O que existe, sim, um menosprezo formal pelo processo de participao popular na feitura da norma, que o torna invisvel para um juiz que deva apreciar eventual disputa a respeito do uso desses recur sos teraputicos. fato que uma poltica de sade mental, de senhada em suas grandes linhas pelo Movimen to da Reforma Psiquitrica Brasileira, vem sendo implementada pelos servios de sade em todos os nveis da federao, tendo sido previstos obri gaes e recursos financeiros para isso nas nor mas que regem as relaes internas entre Unio, Estados e Municpios. Existem, porm, novos segmentos populacionais que ainda no foram adequadamente amparadas pelas aes e servi os atualmente previstos na poltica e dispon veis para os necessitados. Isso no deve significar que a fora democratizante de gestes de Munic pios, Estados e Unio esteja fagocitando o Movimento da Reforma Psiquitrica Brasileira, como supe Ana Pitta no denso artigo Reforma psiquitrica no Brasil: Ideias, atores e institui es polticas. Certamente no deve ser essa a concluso frente ao processo de formalizao da poltica de sade mental que veiculou. Importa

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agora controlar a execuo da poltica, empre gando tanto a participao popular direta quan to, eventualmente, o recurso ao Poder Judicirio para garantir sua realizao conforme a vontade dos interessados manifestadas nos espaos p blicos autnomos. Esse o novo desafio do Movimento da Reforma Psiquitrica Brasileira.

Referncias
1. Habermas J. Droit et dmocratie: entre faits et nor mes. Paris: Gallimar; 1996.