ANLISIS Y OPININ

Federalismo fiscal en los Estados Unidos de Amrica

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INTRODUCCIN

Dr. Jorge Armando Mora Beltrn, Autor

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arece un lugar comn aludir a la forma de cmo estn compuestos los sistemas de impuestos federales de otros pases, particularmente cuando nos referimos a las deficiencias o a lo que desearamos para el nuestro. Sin embargo, lo cierto es que en muchas ocasiones encontramos comparaciones y referencias exageradas, e incluso poco afortunadas. Por esta razn, con el propsito de abonar a una mejor comprensin de nuestro sistema federal fiscal, realic una somera revisin de los sistemas fiscales de los pases federales ms exitosos, o bien, de aquellos con los que tenemos similitudes culturales o

Revisin de su sistema fiscal

econmicos a la Federacin en el artculo I, seccin 8a., cuando dispone que:

El Congreso tendr poder para establecer y recaudar tasas, derechos, impuestos y aranceles, para pagar las deudas y proveer a la defensa comn y al bienestar general de los Estados Unidos;

la Constitucin de los EUA no atribuye fuentes tributarias a los diferentes rdenes de gobierno. Ambos gobiernos, el federal y los estatales, pueden establecer cualquier tributo no prohibido por la Constitucin o, en el caso de los Estados, por la legislacin federal.
de grado de desarrollo poltico y econmico. En este marco, a continuacin slo se revisar el sistema fiscal federal de los Estados Unidos de Amrica (EUA), nuestro vecino y socio comercial ms importante. Para tal efecto, se revisarn brevemente los poderes expresos de cada orden de gobierno, as como los implcitos y concurrentes, entendiendo por ello, respectivamente, aquellos sealados de manera explcita por la Constitucin de los EUA o las leyes (poderes expresos), aquellos que sin haber sido otorgados expresamente resultan necesarios para la consecucin de los primeros (poderes implcitos) y, por ltimo, aquellos que corresponden a dos o ms rdenes de gobierno (poderes concurrentes). Asimismo, como corolario, es necesario referir la materia relativa a la coordinacin fiscal entre los diferentes mbitos de gobierno. EL FEDERALISMO FISCAL EN LOS EUA En general, la Constitucin de los EUA no atribuye fuentes tributarias a los diferentes rdenes de gobierno. Ambos gobiernos, el federal y los estatales, pueden establecer cualquier tributo no prohibido por la Constitucin o, en el caso de los Estados, por la legislacin federal. Existen pocas restricciones constitucionales o legales del poder tributario de los Estados los cuales gozan, de esta manera, de una soberana fiscal considerable, en tanto que los gobiernos municipales, al ser creados por la legislacin de los estados, tienen los poderes fiscales que estos ltimos les atribuyen.
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En segundo lugar, la Constitucin establece el poder tributario de la Federacin ... para reglamentar el comercio con naciones extranjeras y entre los diferentes estados, y con las tribus indgenas. A partir de este principio, la jurisprudencia ha construido los poderes federales en esta materia. En tercer lugar, se encuentra la cuestin del impuesto sobre la renta. En 1895, el poder federal en materia del impuesto sobre la renta fue declarado inconstitucional por un fallo de la Corte. Por tal motivo, en 1913 se enmend la Constitucin para autorizar esta clase de impuestos (Enmienda XVI): El Congreso tendr poder para establecer y recaudar impuestos sobre los ingresos, sea cual fuere la fuente de la que provengan, sin prorratearlos entre los Estados y sin atender a ningn censo o recuento. Por otra parte, el artculo I, seccin 9a. de la Constitucin de ese pas, establece algunas limitaciones tributarias para la Federacin: a. Ningn impuesto per cpita u otro impuesto directo, podr establecerse excepto en proporcin al censo o recuento que aqu en adelante se ordena tomar. b. No se establecer ningn impuesto o derecho sobre los artculos exportados de cualquier Estado. c. No se dar ninguna preferencia por medio de ninguna reglamentacin de comercio o recaudacin a los puertos de un Estado sobre los de otro; ni podr obligarse a los barcos procedentes de o destinados a un Estado, a pagar derechos en otro. En ese sentido, la Constitucin otorg al gobierno federal una nica excepcin y con dos nicas calificaciones: el Congreso no puede gravar las exportaciones de los Estados, y el Congreso debe establecer los impuestos directos bajo la regla del prorrateo y ese rgano debe establecer los impuestos indirectos de manera uniforme. LOS PODERES FISCALES EXPRESOS DE LOS ESTADOS La Constitucin de los EUA reserva a los Estados todos aquellos poderes que no se hayan delegado

LOS PODERES FISCALES EXPRESOS DE LA FEDERACIN En una primera instancia, la Constitucin estadounidense confiere los principales poderes

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expresamente en el gobierno federal (poderes residuales). Los Estados tienen, a su vez, los poderes legislativos sometidos a los imperativos de sus propias constituciones y a las limitaciones establecidas por la Constitucin federal. De esa manera, cada Estado establece su propio sistema tributario y el correspondiente a sus municipios. En este sentido, el artculo VI de la Constitucin establece en la llamada Clusula de Supremaca que:
La Constitucin y las leyes de los Estados Unidos que se dicten para la aplicacin de aquella, y todos los tratados realizados o que puedan realizarse bajo la autoridad de los Estados Unidos, sern la Ley Suprema del pas; y los jueces de cada Estado vendrn obligados por sta, a pesar de que se establezca lo contrario en la Constitucin o leyes de cualquier Estado.

(Charter ) donde se precisan los lmites territoriales de sta, as como la estructura de su gobierno y de sus poderes, sobre todo en materia financiera. Existen ms de 80 mil entidades locales, con poderes tributarios delegados y una gran variedad de formas de gobiernos municipales entre los diferentes Estados. As, en el sur, los condados tienen una mayor importancia; los distritos escolares abundan en Dakota del Sur, Texas y Nebraska; y los municipios son de especial importancia en los estados del noreste. Los impuestos municipales se apoyan en la imposicin de la propiedad, teniendo las dems fuentes poca importancia relativa. En consecuencia, un porcentaje muy elevado de sus ingresos procede de fuentes distintas de los impuestos, como son los derechos o tasas. LOS PODERES IMPLCITOS La jurisprudencia de la Suprema Corte en el caso Mc Culloch vs. Maryland perfil la llamada Teora de los Poderes Implcitos (Implied Powers ), a partir de la cual, se reconocen en favor de la Federacin los poderes que no estn explcitamente reconocidos por la Constitucin, pero que deben entenderse comprendidos en algn precepto de sta, los cuales se derivan de los poderes expresamente conferidos por la propia Carta Fundamental y que resultan necesarios para cumplir con las facultades expresas. Esta teora se debe a Alexander Hamilton, a partir de la cuestin de constitucionalidad donde Jefferson se manifest en contra de la creacin de un banco federal, pues consideraba que la Constitucin no autorizaba a la Unin (Federacin) para crearlos, debido a que ese poder no estaba incluido dentro de los enumerados por el texto constitucional. Esta teora fue reforzada por John Marshall en su ejecutoria Mc Culloch vs. Maryland. Las argumentaciones de Hamilton y Marshall fueron consideradas en la X enmienda, la cual establece que los poderes no delegados a la Unin quedan reservados a los Estados. LOS PODERES CONCURRENTES La Constitucin de los EUA no consagra poderes concurrentes, pero la Corte Suprema de ese pas se pronunci en el sentido de que ante la ausencia de un poder concedido a la Federacin, pero no legislado por sta, y al no estar prohibido expresamente a los Estados, stos pueden sin violar la Constitucin legislar en esa materia (Sturgess vs. Crownishield ).

En el mismo sentido, las exiguas restricciones al poder de los Estados, se ubican en el artculo I, seccin 10a. de la Constitucin:
a. Ningn Estado podr establecer, sin el consentimiento del Congreso, ningn impuesto o derecho sobre las importaciones o exportaciones, salvo lo que sea absolutamente necesario para llevar a cabo sus leyes de inspeccin; y el producto neto de todos los derechos e impuestos, establecidos por cualquier Estado sobre las importaciones o exportaciones, ser para el uso de la Tesorera de los Estados Unidos; y todas estas leyes estarn sujetas a la revisin y control del Congreso. b. Ningn Estado establecer, sin el consentimiento del Congreso, ningn derecho de tonelaje.

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No obstante lo anterior, existen importantes limitaciones establecidas por la Corte federal, fundamentalmente en razn de la Clusula de Comercio, la cual otorga al Congreso el derecho exclusivo de regular el comercio internacional e interestatal y la Clusula del Debido Proceso Legal, que requiere que se observe este procedimiento en la tributacin. LOS PODERES FISCALES EXPRESOS DE LOS MUNICIPIOS Las autoridades municipales y dems entidades locales son creadas y reguladas por la Constitucin de cada Estado y reciben sus poderes por delegacin de los mismos. Las Constituciones estatales consideran, segn el tamao de las ciudades, el tipo de gobierno que aqullas requieren. El Estado proporciona a cada municipalidad una Carta

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En complemento de lo anterior, la Corte esgrimi la llamada Doctrina del Silencio del Congreso, en razn de la cual, si el asunto es nacional por su carcter y exige uniformidad de regulacin, solamente el Congreso puede legislar, y cuando ste no lo ha hecho, se deduce necesariamente que tal asunto deba estar exento de toda legislacin, cualquiera que ella sea. Por otra parte, si el asunto no es nacional por su carcter y si las necesidades locales requieren diversidad en la regulacin, los Estados pueden legislar. As, su legislacin privar y ser efectiva slo hasta que la legislacin del Congreso se sobreponga a la del Estado. Federalismo fiscal en los EUA
Federacin Plenos poderes impositivos: poder para establecer tasas, derechos, impuestos, aranceles y regular el comercio exterior (artculo I, seccin 8a.) La Enmienda XVI (1913) otorga poder para gravar la renta sin necesidad de prorratearla entre los Estados Plenos poderes impositivos. Aun cuando no existe un catlogo de tributos estatales reservados para los Estados por la Constitucin, tampoco existen limitaciones en la materia No se alude a stas en la Constitucin Federal No puede establecer ningn impuesto o derecho sobre los artculos exportados por cualquier Estado No puede dar preferencia fiscal a los puertos de un Estado sobre los de otro; ni puede obligar a los barcos procedentes de o destinados a un Estado, a pagar derechos en otro (artculo I, seccin 9a.) No pueden establecer impuestos o derechos sobre importaciones o exportaciones No pueden establecer derechos de tonelaje No pueden gravar el comercio internacional e interestatal No se alude a stas en la Constitucin Existe una concurrencia generalizada y mltiple tributacin Poderes implcitos (Mc Culloch vs. Maryland ) reconoce a la Federacin poderes no explcitamente reconocidos por la Constitucin, pero que deben entenderse comprendidos para poder hacerlos efectivos Poderes concurrentes (Sturgess vs. Crownishield ), ante la ausencia de un poder concedido a la Federacin, pero que sta no ha legislado, y no est prohibido a los Estados, stos pueden legislar en esa materia

Estados

Municipalidades Limitaciones de la Federa cin

Limitaciones de los Estados

Limitaciones de los munici pios Poderes implcitos y concurrentes

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Sistema de impuestos en el federalismo estadounidense

Federacin Impuesto sobre la renta personas fsicas Impuesto sobre la renta de las sociedades Impuesto sobre la masa salarial Impuesto sobre sucesiones y donaciones
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Estados Impuesto sobre la renta personas fsicas Impuesto sobre la renta de las sociedades Impuesto general sobre las ventas

Municipalidades Impuesto sobre la renta personas fsicas Impuesto general sobre las ventas

Impuestos sobre aduanas Impuestos sobre consumos especficos

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LA COORDINACIN FISCAL En los EUA no existe un sistema de coordinacin fiscal o ingresos tributarios coordinados similar al adoptado por Mxico. Esto se explica fundamentalmente en la exacerbada cultura federalista desarrollada en este pas, donde cualquier intento por suprimir o limitar ms los poderes fiscales de los estados sera considerado una afrenta nacional. Cabe recordar que la seccin 10a. del artculo I de la Constitucin de los EUA, establece que los impuestos federales han de ser uniformes en los distintos Estados, siendo que esta limitacin coarta las posibilidades de la Federacin para desarrollar una poltica fiscal encaminada a una reduccin de los desequilibrios entre los mismos. A partir de lo anterior, se ha interpretado que el gobierno federal no puede establecer compensaciones en favor de Estados ms pobres. Asimismo, como complemento de dicho criterio, se sostiene que los Estados y los municipios cuentan con amplios poderes tributarios para sufragar sus gastos mnimos. De igual manera, como anteriormente seal, la seccin 2a. del artculo I de la Constitucin estadounidense establece la obligacin de prorratear los ingresos por concepto de impuestos directos entre

los Estados que forman a la Unin, de acuerdo con la poblacin respectiva. Dadas las limitaciones aludidas, la Federacin ha empleado el poder de gasto otorgado en la clusula 1a. de la seccin 8a. del artculo I de la Constitucin (Taxing-Spending Clause o Clusula del Bienestar General) para fortalecer los ingresos fiscales de algunos estados y municipios, de manera similar a los fondos de aportaciones federales mexicanos. Al respecto, resulta importante aclarar que dicha clusula es una autorizacin al gobierno nacional para que gaste fondos pblicos federales en la persecucin de una serie de objetivos. Adicionalmente, gracias a la Necessary and Proper Clause el gobierno federal puede expedir todas las normas jurdicas necesarias para conseguir la finalidad que persigue el gasto. En consecuencia, al contrario de lo que sucede prcticamente en todas las otras democracias federales, los EUA nunca han tenido una poltica fiscal nacional dirigida a asegurar una igualdad competitiva o una provisin de servicios mnimos para todos los Estados de la Unin. Por su parte, los Estados s aplican programas de nivelacin para sus municipios, los cuales datan de principios del siglo XX.

Transferencias Fiscales Intergubernamentales en los Estados Unidos de Amrica No existe un sistema de coordinacin fiscal en razn de que el artculo I, seccin 10a., al establecer que los impuestos deben ser uniformes en los distintos Estados, ha coartado las posibilidades de la Federacin para desarrollar una poltica fiscal equilibradora del desarrollo regional en favor de los Estados ms pobres. Asimismo, la seccin 2a. del artculo I establece la obligacin de prorratear entre los Estados los ingresos por impuestos directos La State and Local Fiscal Assistance Act (1972-1986) estableci transferencias federales La Doctrina del Poder de Gasto Condicionado (1937) ha permitido que la Federacin realice transferencias fiscales atadas hacia los Estados y municipalidades, permitiendo la evolucin del Federalismo Dual hacia el Federalismo Cooperativo (artculo I, seccin 8a.) El caso National League of Cities (1976) rompe con la Doctrina del Poder de Gasto Condicionado, pero el caso Garca vs. San Antonio (1985), estableci que la Constitucin no limitaba el poder federal de regular la economa

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