EI desarrollo local: como combinar

gobernabilidad, desarrollo econornico y

capital social en el territorio
Enrique GaJlicchio'
1. l.Por que se habla tanto de desarrollo local?
EI desarrollo local esta de moda en America Latina. Diversas personas,
instituciones y gobiernos con muy diferentes caracteristicas 10 nombran
como uno de los principales temas de sus agendas. Sin embargo, parece
que el desarrollo local y la descentralizacion son usados por los actores con
diferentes objetivos y contenidos. Estas lineas pretenden avanzar en di
reccion a establecer que deberiamos entender por desarrollo local desde
una agenda construida por las sociedades latinoamericanas.
, La situacion social y politica en America Latina pide nuevas alternativas
de desarrollo, y el desarrollo local y la descentralizacion aparentan ser la
nueva panacea en varios discursos. Sin embargo, bajo tales denominacio
nes se nuclean numerosas experiencias de muy diverso caracter, desde las
instrumentales hasta las de construcclon de capital social. Existe, con ra
zan, cierta disconformidad con el uso y la practica de estas nociones y
formas de hacer.iDesde nuestro punto de vista, ~ desarrollo local y la
descentralizacion son a la vez estrateqias e instrumentos de desarrollo] No
son ni una moda, ni un paradigma, ni una panacea. Su gran potencialidad
radica en que representan una estrategia diferente para el desarrollo.
America Latina esta fuertemente impactada por la qlobattzacton, con
importantes crisis sociales, econornicas y polfticas; golpeada por experi
mentos de reformas estructurales de corte neoliberal inspiradas en el Con
senso de Washington, que no han reducido la pobreza ni la desigualdad, ni
tampoco han mejorado la calidad de vida de la mayoria de la poblacion.
America Latina tiene hoy el mayor nurnero de pobres de su historia y el
~
acceso a la educacion y al empleo se restringe. Como sefiala Alberto
Enriquez), "SI bien no somos los mas pobres, somos el continente con la
Director del Programa de Desarrollo Local. Centro Latinoamericano de Economia Humana
(CLAEH, Uruguay). qUique@claeh.org.uy
1 Enriquez, Alberto. "Desarrollo Local: hacia una nueva forma de desarrollo nacional y centro
americana". Alternativas para et Desarrollo N 80. FUNDE, San Salvador, EI Salvador, Diciern
bre de 2003, y Enriquez, Alberto y Gallicchio, Enrique. "Gobernanza y Desarroilo Local".
Documento presentado en la Escuela de Verano MOST-UNESCO, organizada por CLAEH; Pun
ta del Este, Uruguay, octubre de 2003.
60
Desarrollo local
mayor brecha entre ricos y pobres, el continente Iider en desigualdades
sociales y desequilibrios territoriales, y con increfbles inequidades de gene
ro, edad y etnia. Esta sltuadon da sentido a la rediscusion de los modelos de
desarrollo, al desarrollo local y la descentralizacion como alternativas".
Por otro lado hay aspectos positivos; procesos dernocraticos en mar
cha, nuevos movimientos sociales nacionales y regionales (Foro Social,
mujeres, movimiento sin tierra, involucramiento en foros) y una riqueza
de experiencias de caracter social y de base local de gran envergadura.
Los actores sociales, econornicos y politicos, sobre todo los de base terri
torial, elaboran y discuten sus alternativas frente a esta situaclon.
Se trata de un dilema para todos los actores, desde los partidos politi
cos hasta los actores sociales, el sector privado, las agencias multilaterales,
que se plantean diversas soluciones en las cuales el desarrollo local, la
descentralizacion y la participacion son un cornun denominador. EI desa
rrollo local como factor de democracia y desarrollo sustentable no surge
por casualidad, sino como resultado del estado de situacion y como una
ruta diferente y alternativa de desarrollo nacional y regional.
2. Las visiones del desarrollo local
Coexisten al menos seis visiones del desarrollo local.
2.1. Desarrollo local como pcrflcipoclon
La primera de elias es la vision "particll2acionista", fuertemente teiiida
por la salida de las dictaduras en y muy asociada con
procesos participativos. Para esta concepcion.i desarrollo local serla todo
aquel proceso en el que participen actores en fa discusion de asuntosde
un territorio el trabajosequn esta concepcion ha
permitido generar arnbltos y acciones de mejora de fa calidad de vida, en
la mayorfa de los casos la participacion se ha transformado en unJLn en sf
mismo, sin su necesario vinculo con la produccion de visiones estrateqi
cas del territorio 0 con visiones que trasciendan el pequefioprovectoo el
microemprendimiento,. En suma, se trata de visiones que se afilian'a: ia
matriz de pensamiento que supone que todo es posible desde el territo
rio, y su deficit se ubica en la posibilidad de salir de 10 local visto como
localismo y en involucrar actores que tomen decisiones econornicas y
politicas. adentro y afuera del territorio en constderaclon. Sin embargo,
los procesos participativos deben contemplar bastante mas que el
nucleamiento alrededor de mesas de consulta. En lineas generales deben
tener en cuenta que a esta altura de los procesos la partlclpacton es cada
vez mas praqmatlca, y asociada a la obtencion de recursos y voluntades
pollticas pa.ra IIevar las propuestas generadas per la poblaclon.
-
-,

EI desarrollo local: como combinar gobernabilidad,

61

2.2. La vision neoliberal del desarrollo local

Una segunda vision es claramente de caracter neoliberal. La misma

ha sido impulsada preferentemente a instancias de los organismos

multilaterales de credito. Los arnplistrnos procesos de desarrollo local

Ilevados adelante en la decade del '90 especialmente en paises como

Argentina, Peru, Bolivia y casi toda America Central, han estado tefiidos
t
de una loqica de desarttculacion del Estado Nacional y un traslado de
competencias, de forma mas 0 menos difusa, a 105 gobiernos y actores
)
locales. En este sentido, se financiaron muchfsimos microem-"
)
prendimientos -con el argumento de que la pobreza se combate
emprendedurismo-, agencias de desarrollo (ocal--::'-C6-nel arqumeritods
t
que-e-snece-sarTo-generar'una'instltucTOnalidad rnulttactoral-. 0 procesos
cJerTlej'ora,::::c!e.la -bajo el supuestcde queno !la-bfa

ur:l"ilgesti6n "moderna" para administrar las nuevas competencias que, )

por la via de los hechos, aterrizaban en los municipios-. Fueron afios en
)
los que, con leyes 0 sin leyes, de manera mas clara 0 mas difusa, IIovieron
nuevas competencias al ambito local, desde un Estado central )
ba de cu'mpITi- acciones en educacion, salud, alimentacion,infancia 0 .1.' .

ernpleo. Toda la "tecnologfa" del desarrollo local fue aplicada a rajatabla e' J _c
..:Argentina fue el caso mas paradiqrnatico, con planes estrateclcos.c'" "
mejoras de la qestion municipal/ clusters y corredores productivos, <:a: ',,<
pa.QtC\Ci6ri-;diagnosticos tocales-. Lo que Falla es que todo se realizo en' .r :
un contextodo-nde losrecu'rso's aparecian como parte de una estrategia
de debilitamiento del Estado central. Asimismo, no se dio prioridad a
procesos de verdadera construccion de sociedad, en el sentidode capi
talsociaT:ra-aesc'enfraliiaciOn;'ensuvlsion mas instrumental y rnenos
P6Jlfica"operocomo agencra-del'os o'rganismosmultilaterales, como un
E:lemento-centra'l-de'todo su accionar.
2.3. Desarrollo local como municipalismo
Una tercera vision asocio el desarrollo local al municipalismo. En el
mismo contexte, se hada' necesano fortalecer los municipios en un nuevo '
'I \
rol, como actores de desarrollo y no ya como meros prestadores de ser- '
vicios. En ese sentido, y asociado a fuertes procesos de descentraliza
cion, se genera una vision de que el desarrollo local pasaba por el desa
rrollornunicipal. Si habia un buen municipio,necesariamente' ibaahaber
buen desarrollo local Esta vision fallo en el senti do de que no tuvo la
suficl"ente visioncomo para entender que la nueva gobernanza implica
incorporar una multiplicidad de actores a ambltos donde se toman deci
siones. En general, y en los pocos casos en los que se fue eficaz en
mejorar la qestion municipal, nunca se rnejoro la qestion social del muni
cipio y su capacidad de interlocucion social con otros actores.

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J
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63
[
Desarrollo local
62
1,1 I 2.4. Desarrollo local como desarrollo ecorrornico local
. I
Una tendencia muy fuerte ha visto al desarrollo local exclusivamente en
I
su dimension econornica. EI supuesto basico era que el problema de estas
sociedades era de caracter economlco, y que las sociedades locales caredan
del dinamismo necesario para encarar otras fases del desarrollo. En est a
,concepcion, de caracter claramente economicista, se priorizo ante todo el
\ desarrollo de microempresas en una primera fase y los planteos de mejora
I . .-"
de la competitividad territorial en una segunda etapa. Su raiz esta muy
c1aramente vinculada a la cooperacion europea para el desarrollo, aunque
")1 no solamente. En este sentido, y especialmente en America Central, se
I, :
impulsaron multiplicidad de proyectos de carecter productivo y de
!
institucionalidad para el desarrollo economico local. Si bien como todas las
lineas de trabajo ha tenido sus puntas altos, en general ha fallado en cons
truir un modele donde los. emprendimientos .se, articulen y generen una
i691ca de local,' Y
estalOg(ca productiVista"y mas veces ha
en'las'socledades"Tatinoamerica
nas;"elclelempleo, no ha sido el articulador de estos procesos.
2.5. Desarrollo local como ordenamiento territorial
Mas recientemente, tarnbien impulsado desde la cooperacion euro
pea, se ha generado un accionar de proyectos de ordenamiento territorial
como la nueva panacea para el desarrollo local. En general se parte del
supuesto de que el territorio no esta 10 sutlctentemente ordenado para
generar un nuevo modelo de desarrollo y, en distintas modalidacles,'se
promueve una estrategia de construccion de una vision estrategica""del
territorio, que termina pretendiendo promover procesos de desarrollo
local mucho mas que procesos de ordenamiento del terri to rio en sentido
estricto. Aqui se da un fuerte choque de predominios y lcqicas profesio
nales, que hacen que frecuentemente se observe que bajo el rotulo del
ordenamiento territorial se este dando un saito hacia una predominancia
del urbanismo en los procesos de desarrollo local.
2.6. Desarrollo local como forma de analisis social
Se trata de una vision mas "neutra" del desarrollo local, en el sentido
de que 10 ve mas como una herramienta de analists que como un instru
mento de cambio social. Es as! que este enfoque 10 ubica en una dimen
sion anatittco-rnetodoiocica, como herramienta definida por un conjunto
de variables e indicadores. Diversos estudios se ubican en esta dimen
sion, sobre todo a partir de la utilizacion intensiva de sistemas de infor
macion geogrMicos. Estos estudios adoptan, finalmente, un caracter mucho
mas descriptivo que de herramientas para la accion.
.-
EI desarrollo local: como combinar gobernabilidad ...
Mas politico, menos mas sociedad que economia
Resulta claro que hay que avanzar hacia definir con mas claridad que
es y que no es desarrollo local, perc sobre todo, c1arificar su sentido.
Desde nuestro punto de vista cada vision recoge una necesidad 0 una
;. dimension -ta parttctpacton multiactoral, el fortalecimiento de la
gobernabilidad local, la dimension econormca, la construccion de estrate
gias, la herramienta de anattsls-. Pero frecuentemente se falla en un
elemento crucial :L.el deserrollo local no es una tecnologfa a aplicar en
cualquier circunstancia. Es, ante todo, una estrategia socio-potitice de
cambia.
Para cumplir con sus objetivos de desarrollo, debe resolver, desde el
terrltorio.valqunosaspectos que hacen al devenir del mismo. En particu
pase por tres tipos de temas:
{,,fa potenciacion de 10 existente (personas, recursos, empresas, go
biernos, gobernanza, proyecto local);
r,
' ..
,/i'la obtencion de recursos externos al territorio (personas, recursos,
v
.. empresas);
,.J. la gestion del excedente economico que se produce en el territorio
(como usamos los recursos generados en el para mejorar la calidad
de vida de los habitantes).
En ese sentido, el desarrollo local es un proceso mucho mas socio
politico que economico en sentido estrlcto. Los desatlos son mucho mas
de articulaclon de actores y capital social que de qestlon local, todo 10
cual implica:
/" Una vision de mediano y largo plazo, que establezca el punto de
lIegada y el horizonte que determina y da senti do a las acetones del
corto plazo, y que permita avanzar de manera gradual.
La concertaclon de los agentes locales con agentes regionales, na
cionales e internacionales.
La ccnstruccion de un nuevo Estado dernocratico y descentralizado.
EI reconocimiento de que la realidad es diversa. Se recupera el valor
de las particularidades, potencialidades e identidades territoriales. EI
desarrollo local se vuelve un instrumento necesario en la qesnon de
la diferencia. Los procesos regionales y locales, con sus diferencias,
pueden y deben ser motor del desarrollo nacional.
Los municipios se ven como fuente de procesos y recursos que, si se
generan las condiciones apropiadas, pueden contribuir al desarrollo
nacional.

64
Desarrollo local
3. Las nuevas estrategias
Existen tres elementos cruciales a la hora de pensar y actuar en clave
de desarrollo local: la gobernanza local, regional y nacional; el desarrollo
econcmico local y el empleo; y la construcclon de capital social.
.. 3.1. La gobernanza local, regional y nacional
EI desarrollo local mejora la gobernanza en todos sus niveles, basica
mente porque pone el gobierno y el poder al alcance de la gente. ------
Un primer desafio pasa por recuperar el vinculo gobierno-ciudad.a_no.!_
elemento clave para la legitimidad de las formas de gobierno que nos
hemos dado. EI diaqnostico inicial es que los desernpefios gubernamen
tales siguen siendo caracterizados en America Latina -para centrarnos
en nuestro continente-, por crisis de legitimidad y, por tanto, de credibi
lidad. La falta de rurnbo, la corrupcion y la ineficacia siguen siendo atrl
butos de la mayorfa de los gobiernos, y los rnetodos para paliar esta
realidad siguen dirigidos a la minimizecion del rol del Estado y la prepon
derancia de los actores privados, como via para disminuir el peso de la
ineficacia gubernamental y alcanzar asi la gobernabilidad dernocratlca
proclamada. Este no es el camino. Como ya se sefialo, uno de los atribu
tos del desarrollo local es que permite acercar el pcder a la ciudadania.
La cercania con los problemas y con los tomadores de decisiones puede
permitir una mejora dernocratlca.
La propia globalizacion, con su dinamica de desterrttorielizacion ya la
vez de localizacion, produce las condiciones para recuperar el rol de los
actores locales como tomadores de las decisiones acerca de su destine.
Es que si bien las condiciones favorecen su nueva centralidad, el desaffo
es de construccion de nuevas formas de gobernanza local". Resulta bas
tante evidente que estamos ante un proceso en el que las jerarquias del
gobierno se desmoronan para reaparecer bajo la apariencia de una com
pleja red de actores y relaciones.' En ese marco los actores locales pasan
., a ser no ya un eslabon de la cadena sino actores capaces deconvertirse
en actores politicos y econornlcos relevantes (Brugue-Goma, 2001).
Sin embargo, en el contexto de esta profunda reestructuraclon de las
formas de gobernar, los desaffos son nuevos e implican, entre otras for
mas de accion, moverse en la complejidad; gobernar a traves de redes y
no de jerarquias; dirigir a traves de la influencia y no del ejercicio de la
autoridad; relacionarse mas que mandar.
La presion de la globalizacion obliga a las autoridades locales a re
construir las relaciones entre los sectores publico y privado a nivel local,
, Una discusi6n sobre este tema se puede encontrar en Enriquez y Gallicchio (2003).
r
EI desarrollo local: como cornbmar gobernabilidad...
65
asl como tarnblen a replantearse los aspectos mas basicos de su capaci
dad de gobernar. Articular esta red no es f'3cil, implica voluntad polftica y
tambien nuevas capacidades, pero parece ser el principal desaffo para
gestionar eficientemente el nuevo orden.
En suma, nos hallamos ante un desaffo doble: (como se generan po
Ifticas nacionales que den marco y potencien el desarrollo local? (Ia des
centralizaclon es una de las principales), y a fa vez (como generamos
nueva gobernanza democrettce a nivel local?
3.2. EI desarrollo ecorrornlco local. Su necesario vinculo con
el empleo
Un segundo tema de la nueva agenda es el desarrollo econornico
local. Durante muchos afios el abordaje basista del desarrollo local nos
alejo de la discusion real sobre los procesos econornlcos. En el fondo,
una practtca que deje de lado la dimension economica del desarrollo es
una practtca condenada al ostracismo, como un desafio para tecnicos 0
miutantes-.
Nuestra tesis es gue en la realidad latinoamericana el desarrollo econo
mico local debe ser discutido y practicado no solamente en su dimension \)
. de crecimiento, sino sobre todo como una estrategia de generacion de
empleo y trabajo, En 10 que se refiere a desarrollo econornlco, America
Latina vive horas drarnaticas con relacion a los temas que hacen a la gene
racion de empleo y su necesario correlato, la mejora de la calidad de vida.
Desde la perspectiva que hemos sefialado, hablar de desarrollo eco
normco local implica trabajar sobre una dimension del desarrollo local
inseparable de las dernas. Se puede decir que uno de los objetivos de
esta linea de trabajo es generar riqueza en un territorio. Los instrumen
tos para esto son, por ejernplo, el fortalecimiento de las empresas exis
tentes, la atraccion de nuevas empresas e inversiones, la inteqracion y
diversificacton de la estructura productiva, el mejoramiento de los recur
sos humanos del territorio, y la coordinacion de programas y proyectos-.
Los impactos esperados son la activacion de la economia local, el au
mento de ingresos y empleo, el aumento de la productividad y la caudad
del empleo, el aumento de fa recaudacion municipal y, en un sentido mas
amplio, una mejor calidad de vida.
En este campo podernos identificar claramente instrumentos utlles
para Ilevar adelante cada una de estes acciones. Los principales progra
mas de desarrollo econornlco local (DEL) son los que refieren a la
J Una drscuslon con mayor profundidad sobre este tema puece ser teida en Gallicchlo (2003) .
Los siguientes parrafos se basan sobre todo en el trabajo "Desarrollo Economico Local"
(Asoctacion Chilena de Municipalidades, 1996).
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Desarrollo local
66
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dinarnizacion empresarial (fortalecer y atraer empresas), elfomento del
empleo (politicas activas de empleo) y asociativismo municipal (bus
!
queda de escalas productivas desde el territono).
En cualquier case, es ineludible la lectura de las principales dinami
cas de los territorios en el contexte de qlcbalizacion. Como sefiala
Alburquerque>, los territorios se encuentran fuertemente impactados
por dos tipos de d inarni cas , en el campo de la micro y de la
macroeconomia. Asi, aunque no deben confundirse los procesos de cam
bio t ecnoto qlco y organizativo de la p r od ucci on -de car acter
rnicrceconornico-, con la qlobalizacion economica, la combinacion de
nuevas formas de produccion y orqanizacion empresarial, sumada a la
mayor exposicion externa de los sistemas productivos locales, provoca
una fuerte reestructuraclon de estes, demandando una nueva forma de
qestion publica, nuevas formas de requlacion y tam bien la reorganiza
cion del sistema productivo local.
EI mismo autor ubica estos cam bios en procesos mas amplios de rno
dificaciones al desarrollo territorial. Asi, nos ubica en un contexte donde
se pasa de una estrategia dominante basada en el objetivo del crecimien
to cuantitativo, grandes proyectos, movilidad de la fuerza de trabajo,
qestlon centralizada de los recursos, y el Estado central y las grandes
empresas como agentes centrales, a un nuevo modelo, aun emergente,
mas difuso, mas territorializado, con rnovilizacion y potenciacion del ca
pital endoqeno, qestlon local del desarrollo, numerosos proyectos y, so
bre todo, un nuevo rol de las administraciones publlcas locales, perc
tarnbien del Estado central y del sistema productivo.
Estos cambios nos ubican en una dinamica totalmente diferente a la
imperante. No se trata, por tanto, de apostar al crecimiento mas 0 menos
explosivo de las pequefias y medianas empresas Iocatesjrilala apuesta
(tarnbien casi desesperada) a la inversion extranjera, sino a la construe
cion de un nuevo tipo de competitividad de corte territorial, donde las
gobiernos locales tienen un nuevo rol, ah!::.a sf
cumplir. Esto nos lIeva a otro de los temas de reflexion de este articulo,
que refiere a las formas de gobernabilidad del territorio.>
Esta situacion de fuerte cambio en el modele de desarrollo, tal como la
caracteriza Alburquerque, pone ell cuestion no solo la forma de dinamizar
la econornia de un territorio, sino, sobre todo, la forma de gobernar el
mismo. De entrada digamos que no se trata de un problema de
gobernabilidad "nacional" 0 "local", sino mas que nada de una nueva logica
para gestionar las relaciones local-qlobal con el territorio como eje.,.--
5 Alburquerque, Francisco. Desarrollo econ6mico local en Europa y America Latina. Consejo
Superior de Investigaciones Cientificas, Madrid, 1999.
EI desarrollo local: como combinar gobernabilidad...
EI propio Alburquerque nos seriate los diferentes momentos que se
vivieron en parses como Espana a la hora de establecer politicas y lineas
de trabajo en desarrollo econornico local. En la bibliograffa citada se hace
referencia a la forma como el modele espafiol paso de las ILE (Iniciativas
Locales de Empleo), a las IDE (Iniciativas locales de Desarrollo Empresa
rial), para culminar en las IDL (Iniciativas de Desarrollo Local). Estas
ultirnas representan un paso adicional a los anteriores. Mientras las ILE
confiaban en la "mano visible" del Estado como la fuente que iba a solu
cionar los temas del empleo (empleos de emergencia, forrnacion, etc.),
las IDE confiaban en la "mano invisible" del mercado, y alli se asiqno
fuerte prioridad a los programas de fomento de las Pymes. Finalmente,
... se lleqo a la conclusion de que el camino era la construccion
que a1E.culen el Estado, el mercado y los actores r
En alqun senti do, el propio proceso de globalizacion potencia el rol de
los responsables locales. Sin embargo, estas posibilidades que tienen,
como nunca antes, los gobiernos locales, pueden operar como oportuni
dad 0 como amenaza para su legitimidad en el territorio.
EI desempleo no es un fenorneno nuevo en nuestra sociedad. Lo que
hace de el un hecho singular en los ultirnos tiempos, y de manera cre
ciente, son sus dimensiones y caracteristicas. Estos aspectos 10 vuelven
una asignatura ineludible para la forrnulacion de polfticas que den cuenta
de su importancia. AI volumen tan importante de desempleados, hay que
sumar otro tan importante contingente de trabajadores que tienen serios
problemas en la calidad de sus empleos, y otros que deben optar por la
erniqrecion como via para mejorar sus ingresos y vivir dignamente. EI
desempleo no se distribuye de manera uniforme entre las diferentes ca
tegorias de activos, sino que afecta de modo muy desigual a los diferen
tes grupos y territorios. Siendo un fenorneno de toda la sociedad, es un
hecho anti-igualitario que tiende a concentrarse en ciertos colectivos.
EI desempleo, al decir de Cachon", "se nos impone como un hecho
social basico para comprender nuestras sociedades, porque, aunque no
toda la sociedad este desempleada, el desempleo este en toda la estruc
tura social".
Nuestra region viene, en el mejor de los casos, de una tradicion de
politicas "pasivas" vinculadas al mercado de trabajo, desde una optlca en
la cual el empleo es directamente dependiente del crecimiento economi
co, y que, ante situaciones de desempleo, coyunturales, se debe actuar a
traves de medidas "pasivas" como el seguro de para 0 via la seguridad
social. Por el contra rio, la realidad ha marcado que el desempleo se ha
, Cachon, Lorenzo. "EI estudio del mercado de trabajo local en el marco de una politica de
desarrollo endcqeno". En Economfa y Sociedad, 1992.
1
I
Desarrollo local EI desarrollo local: como combinar gobernabilidad
f
1

69 liJ
68
I
1
vue Ito mas frecuente en la vida activa de los trabajadores, adernas de
poder y a los recursos, y a traves de los cuales se toman declslonesj
t
-t
colectivas y se formulan las politlcas. Podemos referirnos al capital social,'
e mas largo, y el retorno al
-, instrumentQ_s. De ahi la necesidad de politicas activas que complemen
ten, y no sustituyan, las politlcas pasivas.
Nuestro subcontinente ha reconocido diversas experiencias de politi
cas activas de empleo en los ultlrnos afios, impulsadas por diversos acto
res. Muy pocas han considerado la dimension territorial como uno de sus
elementos centrales. Por el contrario, y por formar parte de las agendas
de los organismos multilaterales, la descentratizecton ha sido vista en
una lcqica funcional al modelo neoliberal, y no como un mecanismo de
damocratizecion de la sociedad. En cualquier caso queda pendiente esta
blecer cual puede ser el rol de los gobiernos locales en este tema. La
experiencia europea Y la latinoamericana son muy diferentes en ese sen
tido. America Latina ha "entrado" al desarrollo econornico local desde sus
propias necesidades, pero tambien inducida por la cooperacion al desa
rrollo. La vision ha sido frecuentemente economicista
etas, competitividad, etc.) y ha chocado con la debilidad de nuestrosac
tores y gobiernos locales. Como contra partida a esta linea de trabajo, ha
surgido otra que hace hincapie en la integralidad de los procesos de desa
como 'asociaciones horizontales' entre la gente y a redes sociales de"
compromiso dvico y normas colectivas que tienen efectos en la producti
t
vidad de la comunidad. EI aspecto fundamental del capital social es que
facilita la coordtnacion y la cooperacton en beneficio mutuo de los rniern-'
t
bros de la asociacion'".
t
Cuando sefialarnos que el objetivo de fondo de los procesos de desa
t
rrollo local es la construccion del capital social, estamos diciendo que es
necesario, desde la qestion local, y tarnbien desde la cooperacion, pres )
tar mucha mas atencion a estos procesos. Los cambios necesarios no
)
pueden ser abordados por organizaciones aisladas ni por proyectos pun
tuales, sino que deberan establecerse formulas sisternaticas y persisten )
tes de interaccion social.
)
Como sefiala Barreiro, "si la cooperacion y la asociacion son un factor
clave para el exito del desarrollo local, debemosaveriguar como funciona,

como se genera y por que determinados territorios son proclives a que sus

agentes colaboren y otros, en cambio, son debiles en las acciones coopera

tivas, que son las que, finalmente, activan y combinan los recursos exis )
rrollo. Este discurso se ancla muchas veces en 10 social y no desarrolla tentes de una manera adecuada. Esto es, que producen desarrollo para el
f
)
Iineas tendientes a mejorar la economia local. Ninguna de las dos lineas
de trabajo ha sido eficaz para resolver los problemas.
3.3. La construccion de capital social
La principal hipotesls de este articulo es que se debe trabajar sirnulta
neamente en los procesos de desarrollo econornlco local, los de
gobernabilidad local y los de construccion de capital social, en el entendi
do de que los primeros son una variable dependiente de los segundos. No
habra desarrollo econornico si no se generan previamente las condicio
nes minimas de desarrollo social local, y mas aun, no habra desarrollo
local sostenible sin construccion de capital social que mantenga y les de
sentido a los dernas procesos.
He sefialado que el desafio del momento con relacion al desarrollo
local en America Latina es la construccion.de capital social. Pero es im
territorio". La pregunta es si estos procesos pueden estimularse y
promoverse, y la respuesta es 51. Es hacia alii que es necesario caminar:

"el capital social -sigue Barreiro- se diferencia de otros factores de desa
)
rrollo en que es el unlco que es relacional, se encuentra en la estructura de
las relaciones. Para poseer capital social una persona 0 una orqanizaclon

debe relacionarse con otra. No es propiedad de ninguno de los actores que
se benefician de el. Solo existe cuando se comparte". t
Tarnbien sefiala que uno de los problemas a los que nos enfrentamos )
a menudo en el desarrollo local es el cerecter ocasional de las formas de
)
cooperecion. La permanencia en la interaccion social es constituyente del
capital social. Siendo este el objetivo, hay que considerar el costo de

producirlo. Requiere recursos, pero el principal es el tiempo. Este es uno
)
de los grandes desaffos para la cocperacton y los actores nacionales y
regionales actuando en desarrollo 101tal, construyendo territorios, dimen
J

sion econornica, ambiental, social, politics.

portante discernir de que hablamos cuando hablamos de capital social.
Se trata de un tema del que se habla mucho en este momento (desde
4. Hada una evolueclen
1
agendas no siempre latinoamericanas ni interesadas por el bienestar de
sus pueblos, por ejemplo, aunque no sola mente, la de los organismos
Definidos los principales conceptos del desarrollo local y sus desaffos
)
I
r
I,

,
I
multilaterales de credito) y no queremos caer en definiciones que prioricen
actuales, planteare algunos temas referidos a las acciones y proyectos
la contorrnacion de capital social como dlsrnmucion de costos de transac
que se Ilevan adelante. Las reflexiones que siguen se ubican desde la
cion, 10 cual implica una vision "neoliberal" del mismo. Nos basaremos en
" <,
la definicion propuesta por Barreiro (2000): esun "concepto que se refie
7 Barreiro, F. Desarrollo desde el territorio. A proposito del desarrollo local, 2000.
re a las normas, redes y organizaciones con las que la gente accede al

.

'
71
-,;;................_"'"
il
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I,
"III'
,I
I
,I
11
Desarrollo local
70
evaluacion de proyectos y desde el desarrollo local en una perspectiva no
localista, con un sesgo hacia la cooperacron vinculada a proyectos con
ONGs y gobiernos locales",
i Los proyectos de desarrollo econornico local que se lIevan adelante
, hasta hoy en America Latina no son tales en el sentido estricto del
terrnino. En general, son proyectos que no crean riqueza ni los terri
'\
'"
,;0' , torios logran capitalizarse mayormente a traves de ellos. En ese sen
tido, 10 que muchas veces evaluamos como "exitos" 0 como "fraca
sos" son intentos de cambiar la base economica a traves de peque
, nos proyectos, frecuentemente de tipo productivo. Perot (que es 10
que queda a la hora de evaluar proyectos de desarrollo local?
Por una parte quedan los resultados de los proyectos encarados.
Muchas veces, sus resultados son tan magros en los contenidos pro
pios (econornicos) que debemos mostrar todo 10 que se ha logrado
en terrninos de capital social. Pero como dicha dimension no era el
objetivo del proyecto, no interesa a los evaluadores.
"Por el contrario, estamos ante proyectos "en perspectiva" de desa
"rrollo local. Lo que se busca es mas bien sentar las bases -crear
'!capacidades, confianzas, precondiciones- para pensar en proyectos
" ~ ( ' d e desarrollo local estrictamente hablando. EI desarrollo local en esta
'" "sequnda acepcion es una idea fuerza que apunta a otras metas, fre
cuentemente de empoderamiento. Son procesos largos, relaciona
dos con el sentido de fortalecimiento de la sociedad civil, de creacion
y fortalecimiento de vinculos, de capital social. En todos los casos,
hay esfuerzos serios por imaginar suefios y caminos de busqueda
para alcanzarlos. Estas son las metas de desarrollo social que dan
sentido y una slqnlflcacion a la partlcipacton en sociedad.
Sin embargo, muchos de los proyectos son por to general "exitosos" en
varies aspectos: logran mayores niveles de autofinanciamiento y mas
trabajo de coordinaclon interinstitucional, mayor autoestima de los ac
tores involucrados, mas inversiones publico-privadas. forrnacion de
equipos locales, apertura municipal hacia la comunidad, procesos de
mayor conocimiento de la realidad del territorio, internaclonallzadon de
las categorias y conceptos del desarrollo local, articulacion intermunicipal,
reconocimiento y iegitimidad de las iniciativas, disrninuclon de factores
psicosociales de riesgo en sectores vulnerables, mejoras en aspectos
pedaqoqlcos, mayores grados de iniciativa social y econornica, recupe
racion de vinculos, ampliacion de temas en las mesas de trabajo, forta
lecimiento del espacio local, entre otros.
s Una discuslon mas a fondo se puede encontrar en Winchester y Gallicchlo (2003).
EI desarrollo local: como combinar gobernabilidad.. ,
No parece poca cosa. Cabe preguntarse, entonces, si estos son proce
sos validos, utiles, replicables. Si la respuesta es sf, como sostengo, la
pregunta es como potenciarlos y rnuttiplicarlos. No solo estamos conven
cidos de que la respuesta es positiva, sino que hace a la esencia de 10 que
es necesario hacer hoy dia por el desarrollo local en America Latina, y por
tanto estamos a la busqueda de nuevas alternativas para lIevar adelante
estas acciones.
No debemos olvidar que las condiciones nacionales son pobres. En
nuestros paises no existen las condiciones basicas del entorno -en la
sociedad y en las estructuras- para un desarrollo local tal como 10 he
mos pensado desde nuestros enfoques teoricos. Nos encontramos ante
un contexto global donde se priorizan los grandes acuerdos politicos
internacionales y los equilibrios rnacroeconornicos nacionales. La socie
dad civil y los gobiernos locales estan ausentes de este proceso. Se
descuidan las politicas y condiciones que darian un nivel mfnimo de
proteccion a las economias y sociedades nacionales que, edemas,
incentivarfan un desarrollo endoqeno con vinculos globales. Como he
mos sefialado, la grave situacion latinoamericana hace que 10 local sea
desplazado por otros problemas estructurales graves: una profundizacion
de la exclusion social, altos niveles de desempleo, institucionalidades
politicas debiles 0 rotas. Con los actuales niveles de atornlzacion societal
en 10 espacial y 10 temporal, muchas intervenciones a nivel local apun
tan, finalmente, a resultados de corto plaza y no logran incorporar dina
micas sisternicas. En ese sentido, las intervenciones en desarrollo local
en clave puramente economicista corren el riesgo de tornarse
compensatorias y localistas, perdiendo sentido como modelos de desa
rrollo. Sin embargo, hay otros caminos, en la direccion de construir las
capacidades para que, a nivel local y nacional, obtengamos sociedades
que puedan construir su propio destino.
5. l.C6mo juega la cooperaci6n internacional en
esta estrategia?
I La cooperaclon internacional esta a la busqueda de un nuevo paradig
ma. Debe partir de la base de que despues de varias decades de coope
racion, los programas, tal como estan concebidos, han fallado. No hay
, evidencia concluyente de que hayan promovido sostenidamente desarro- I::
110 economico y social en los paises de America Latina. La pobreza no ha
bajado y la exclusion es creciente. EI proceso de los programas de apoyo
es que han sido, frecuentemente, mas asistenciales y rnenos de desarro
llo. Si bien se trata de un proceso dinarnico que deja lugar a nuevas
formas de cooperar, todavfa no se observan cam bios sustanciales. Ahora
bien, es un juego que todos, en mayor 0 menor medida, hem os jugado.
Si 10 reconocemos, cambiemos.



72
Desarrollo local
A partir de un trabajo recientemente distribuido", se avanza en algu
nos puntos de agenda para resolver esta situacion, transfiriendo capaci
dades y no solo recursos. Se plantean diez puntos que deberfa tener
presente la cooperacion para enfocar en este problema:
)/. Todo proyecto de desarrollo debe tener un producto residual que sea
mejorar la capacidad de concertacion de la sociedad. Es un resultado
que siernpre debe estar presente.
Las intervenciones no deben generar ruptura de los niveles de
concertacion previos. Frecuentemente hay impactos negativos por
romper procesos anteriores. Que los proyectos no generen disminu
cion de la cultura dernocratica, de reduccion de la participacion.
Apoyar comunidades, no proyectos. EI tema es la sociedad y sus
articulaciones, donde debemos considerar especialmente el peso del
actor politico.
Los fondos son 10 menos importante que los donantes pueden ofre
cer. EI tema es la logica de uso de los fondos.
Permanecer con el proceso es uno de los principales aspectos a con
siderar. EI desarrollo de 10 clvico, entendido como interes publico,
como 10 politico entendido en sentido amplio.
Apoyar la flexibilidad y la capacidad del staff mas que los fondos.
Ser menos estratecico y estar mas vinculado a las necesidades inrne
diatas. Que Ja cooperacion responde a la demanda de las comunida
des. Que 10 estrateqico sea promovido desde adentro y no por la
cooperacion.
Apoyar a las comunidades en darse su tiempo para diseiiar su pro
yecto. Respetar los tiempos de la comunidad, no de la cooperacion.
Apoyar a las comunidades en retroceder y repensarse en torno a 10
que han hecho mas que urgirlas en concluir los reportes.
Los donantes no pueden desarrollar parses, son los ciudadanos los
que 10 hacen.
De manera que tanto la cooperacion como sus receptores de la misma
deben repensar los objetivos ultlrnos de las acciones que Ilevan adelante,
as! como las estrategias para conseguirlos: gobernanza, desarrollo eco
nornico local, empleo y construccion de capital social. Se trata de un
doble vinculo que hay que rediscutir.
. Finalmente, es importante seiialar que el desarrollo local no es, no
puede ser, un proceso autarquico, sino que debe articularse con los pro
'Daubon, Ramon E. y Saunders, Harold. "Operationalizing Social Capital: A strategy to enhace
communities 'Capacity to Concert". The Kettering Foundation, 2003. Mimeo.
EI desarrollo local: como combinar gobernabilidad..
73
cesos nacionales de desarrollo. Adernas, la accion local solo sera util en el
rned.ano y largo plazo si la unimos a una accion por cambiar los marcos
r
nacionales de desarrollo. Las polfticas nacionales de desarrollo local de
,.
ben ser un objetivo de quienes trabajamos en desarrollo local y tam bien
de la cooperaclon para el desarrollo. En este sentido, podemos decir que
el desarrollo local es una estrategia mas politice que economics 0 social
en sentido estricto.
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