11.

DIAGNOSTICO

DEL SECTOR SANEAMIENTO

1.

Marco general

Caracteristicas generales del pais

El Peru tiene una superficie de 1.285.216 km2, con alturas de O a 6.768 metros sobre el nivel del mar, una extension que va desde la linea ecuatorial hasta el 18" 21' de latitud sur (mas de 2.000 km) y condiciones geologicas variadas. Se divide, de oeste a este, en tres regiones geograficas (costa, sierra y selva) y, de norte a sur, en tres regiones climaticas (tropical, subtropical y templada).
Cuadro 1: Peru: Distribucion de la poblacion segun regiones geograficas y climaticas, 1993

Fuente: INEI 1996.

Por sus caracteristicas geograficas y por efecto de acciones realizadas sobre el medio ambiente, el pais esta expuesto a desastres naturales. Los desastres -tales como sismos, desbordes de rios, inundaciones, desmoronamientos y huaicos- tienen un alto indice de ocurrencia en el pais. Las regiones mas afectadas son la sierra y la costa. Estos desastres naturales y los provocados por influencia humana (vias, embalses, deforestacion) ocasionan danos devastadores que afectan a la poblacion, tal como lo demuestran los efectos de El Nino en 1983 y 1998. Con relacion al medio ambiente, uno de los problemas es la constante erosion de los suelos, ocasionada por distintos agentes naturales y sociales. La deforestacion, vinculada con la explotacion maderera, la ganaderia caprina y los cultivos, es el factor principal de la disminucion de la proteccion natural del suelo y del incremento de los periodos de sequia. En 1995 el INRENA indicaba que en el Peru habia 128 mil Ha erosionadas con tendencia creciente. El cuadro 2 muestra la intensidad de la erosion en el pais.
Cuadro 2: Peru: Intensidad de erosion, 1997 Intensidad Hectareas Porcentaje
l

Muy ligera Ligera Moderada Severa Total

55.620 33.900 3 1.O00 8.000 128.520

43,3 26,4 24,l 62 100,O

Fuente: INEI: Estadisticas del medio ambiente, 1997.

Diagnostico del sector saneamiento

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La erosion severa se concentraba en la sierra, donde 5.800 Ha de tierra (72,5%) recibian el impacto negativo de factores naturales (lluvias, aire) y socioeconomicos (deforestacion, mineria) que agudizaban los efectos. De hecho, se sabe que la erosion se debe principalmente a dos tipos de factores: El escurrimiento superficial por la presencia de surcos y carcavas comunes. El escurrimiento superficial por actividad torrencial con movimiento de masas. Estudios de caso han demostrado que en la sierra existe una relacion muy estrecha agua-tierrabosque (IDEAS 1997), observando que el flujo de agua subterranea en una zona forestal tiene un escurrimiento lento, debido a que la raiz de las plantas favorece la retencion. De igual manera, la escorrentia que se produce con las lluvias o los deshielos arrastra materia organica de la tierra debido a la ausencia de practicas en el cultivo de pastos y al mal manejo de pastos naturales. En la hidrologia del Peru se distinguen cinco rios con mas de 1.000 km cada uno: Ucayali, Maranon, Putumayo, Yavari y Huallaga; todos afluentes del rio Amazonas, de 716 km de longitud. En terminos de recursos hidricos, la disponibilidad de agua es abundante y constituye un gran potencial (Banco Mundial 1995). Existen 106 cuencas hidrograficas a traves del pais que producen 2.046.287 mm3 de aguas procedentes de fuentes superficiales y subterraneas. Sin embargo, las variaciones de clima dan lugar a una fuerte discontinuidad de los flujos de agua. En el caso de los rios, el periodo de niveles maximos dura de tres a cinco meses, y se presenta entre diciembre y mayo. Este periodo es seguido por uno largo con niveles minimos, que abarca de siete a nueve meses entre mayo y diciembre. Se estima que la disponibilidad de reservas de agua subterranea que pueden ser explotados alcanza 2.739.300 mm3. Los acuiferos de la costa estan constituidos por formaciones aluviales correspondientes al periodo cuaternario reciente y son libres. La fuente de los acuiferos son generalmente filtraciones de agua de precipitaciones y rios andinos. Los pozos perforados en la region arida de la costa tienen profundidades que varian entre 100 a 400 m, con una napa freatica de 10 a 30 m y caudales que varian entre 12 y 100 11s. Poblacion El ultimo censo (1 993) indica que el Peru tiene una poblacion total de 22.639.443 habitantes, con una tasa de crecimiento de 1,9 %. La proyeccion para el ano 2000 es de 25.661.690 habitantes. La evolucion de la poblacion, en las tres regiones geograficas, es la que se muestra en el cuadro 3.
Cuadro 3: Peru: Tasa de crecimiento de la poblacion segun regiones, 1940-93

Costa (%) Sierra (Yo) Selva (%)

Poblacion total (en millones)

6.2

9,9

13.5

17,O 22,6

Fuente: INEI: Compendio 1995-1996.

Se observa que el porcentaje de la poblacion en la sierra disminuyo casi a la mitad en 53 anos, aunque cada vez con tendencias mas bajas. Al mismo tiempo, el porcentaje de la poblacion en la selva casi se duplica, constituyendo, al momento del censo, 12,1% de la poblacion total.

14

Peru: Lineamientos para un Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural

En 1993 la poblacion rural era de 6.700.000 habitantes. Pese a que la definicion del area rural no es la misma para todas las instituciones, la informacion es coherente entre una fuente y otra. Por ejemplo, segun el criterio establecido por la Ley General de Servicios de Saneamiento1,el area rural la integran localidades de menos de 2.000 habitantes. Pero una localidad puede comprender mas de un centro poblado, y en cada uno de ellos puede existir una demanda diferente de agua y saneamiento. El cuadro 4 se ha construido considerando el concepto anterior para el periodo 1961-93, y desglosando la poblacion urbana y rural.

Cuadro 4: Peru: Porcentaje de la poblacion segun area de residencia, 1961-93

I
34,3 6597

Urbana (> 2.000 habitantes)

Rural (< 2.000 habitantes)
Fuente: INEI: Compendio 1995-1996.

40,6 56,4

52,l 47,9

58,l 41,9

Debido al incremento de procesos migratorios campo-ciudad, especialmente en los anos sesenta, la mayoria de la poblacion esta ubicada en el area urbana y urbano marginal. La disminucion del porcentaje de la poblacion rural se manifiesta con mayor enfasis en pueblos con menos de 500 habitantes. En terminos absolutos, dicha poblacion no aumenta como la urbana: su tasa de crecimiento fue casi nula y a veces negativa. Considerando la poblacion rural por area geografica, la Encuesta Nacional sobre Medicion de Niveles de Vida (ENNIV), de 1994, muestra los datos que aparecen en el cuadro 5.

Cuadro 5: Peru: Poblacion rural por region geografica, 1994

I
14 67 19 1O0

Costa Sierra
Selva

Total rural

941.216 4.485.486 1.292.424 6.719.126

4 20 6

Fuentes: INEI y ENNIV (1994), en CUANTO S.A.

En el cuadro 5 se observa que la selva tiene mas poblacion rural que la costa. La sierra, sin embargo, tiene mas poblacion rural que ambas. Pero cabe destacar que en la selva existe una poblacion nativa de 299.218 habitantes, distribuida en 1.450 comunidades pertenecientes a 65 grupos etnicos2. La mayoria de esta poblacion vive en pequenos centros poblados, distantes de las ciudades y de dificil acceso. A su vez, 50% de la poblacion selvatica tiene menos de 15 anos; mientras que 49% tiene de 15 a 64 anos de edad, con una elevada tasa de fecundidad y mortalidad. La

1. Ley 26338 del 15 de julio 1994. Exposicion de los motivos, ambitos de prestacion de los servicios. 2. Censo Nacional de Poblacion de 1993.

Diagnostico del sector saneamiento

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esperanza de vida tluctua entre los 40 y 50 anos; para las mujeres, estas cifras son mucho mas bajas que para los hombres, debido a los riesgos de embarazo a temprana edad y a complicaciones durante el parto. La disponibilidad de agua potable y de saneamiento basico en esta poblacion es casi inexistente.

Poblacion y centros poblados rurales

En terminos generales. se estima que 29% de la poblacion vive en el area rural, localizada principalmente en la sierra andina y de manera muy dispersa. La SuNAss (1997), con base en la informacion del censo de 1993, estima que la poblacion residente en centros poblados con menos de 2.000 habitantes llegaria a 7.804.775 en un total de 76.891 centros poblados. Para calcular el numero de centros poblados se consideran las categorias del INEI: pueblo, caserio, anexo, villa, comunidad nativa, tribu, unidad agropecuaria, cooperativa agraria de produccion, comunidad campesina, campamento minero, isla, centro poblado menor y demas.

Cuadro 6: Peru: Poblacion y numero de centros poblados con 2.000 o menos habitantes, 1997

Total

7.804.775

100,O

76.891

100,O

Fuente: SUNASS (1997) a partir de INEI 1993.

En resumen, la mayoria de la poblacion rural (70%) se encuentra en centros poblados con menos de 500 habitantes. Ademas de la sierra, una parte significativa de la poblacion -y cada ano mas importante- vive en la selva. Sobre la base de diferentes fuentes de informacion, se puede estimar que el ambito rural albergara alrededor de 8 millones de habitantes para el ano 2000, distribuidos en 80.000 centros poblados de 2.000 habitantes o menos.

La pobreza en el Peru
La pobreza en el Peru es todavia alta. En 1990 alcanzo sus indices mas elevados; en 1994, 43% estaba en condicion de pobreza, es decir, 10,5 millones de personas, dentro de las cuales mas de 4 3 millones se hallaban en pobreza extrema (PRES1996). Los pobres son definidos con relacion a sus posibilidades de acceso al costo de la denominada canastabasica. En 1994 se habia calculado que dicha canasta tenia un costo per capita de 63 dolares en Lima y 32 en la sierra rural. Los niveles de pobreza de la poblacion muestran una tendencia a disminuir en diferentes ritmos, asociados con la recuperacion y la estabilidad economica y social del pais, y, de otro lado, con las acciones del Gobierno en sus estrategias de lucha contra la pobreza.

16

Peru: Lineamientos para un Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural

a.

La estrategia de lucha contra la pobreza

Luego de la aplicacion del programa economico en 1990, el Gobierno adopto medidas para aliviar a la poblacion afectada y reducir los niveles de pobreza en tres campos de accion: La programacion: Se elaboraron los planes nacionales de accion para la infancia (1992-1995) y la estrategia nacional de alivio a la pobreza, priorizando la recuperacion economica y la eficiencia en el gasto social del Estado. El marco institucional: Se establecio el marco institucional y organizativo para implementar las acciones. Se creo el Programa Social de Emergencia, luego el Fondo Nacional de Compensacion y Desarrollo Social (FONCODES) y el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA). A su vez, en 1992 se creo el Ministerio de la Presidencia (PRES)y la Comision Interministerial de Asuntos Sociales. El gasto publico social: La estrategia nacional de lucha contra la pobreza se proponia incrementar y mejorar la eficiencia del gasto social. Los avances presentados por el PRES (1996) indican que se han producido mejoras en ese aspecto. Asi, de 58 dolares en 1993 se pasa a 83 dolares en 1994 y a 150 en 1995 como promedio de gasto social per capita, considerando programas como FONCODES, PRONAA, FONAVI, INFES, entre otros.

6.

La estrategia de la politica social 1996-2000

A partir de 1996 el Gobierno propone una nueva orientacion a su estrategia de lucha contra la pobreza, enfatizando el acceso directo de las poblaciones mas pobres para facilitar su incorporacion eficiente a la economia nacional. Con ese nuevo enfoque, se establecen prioridades en el campo del desarrollo humano. En otros terminos, a diferencia de la etapa anterior, la estrategia actual enfatiza no solo la ayuda asistencial, sino programas que permitan superar la situacion de pobreza de manera sostenible. Sobre la base de esas premisas, el PRES (1996) elabora la EstrategiaFocalizada de Lucha contra la Pobreza,planteando como objetivo una reduccion de 50% de la pobreza para el ano 2000. En ese contexto, se pone enfasis en la nutricion, infraestructura educativa y de salud, agua y saneamiento, vias de comunicacion, pequenas irrigaciones y electrificacion. De manera especifica, para el saneamiento la estrategia considera: ampliar el acceso de agua potable y sistemas de eliminacion de excretas en los ambitos rural y urbano marginal, incrementando la cobertura de los servicios de agua de 64 a 80% y la cobertura de servicios de alcantarillado de 60 a 75% en el periodo 1995-2000. Adicionalmente, el PRES considera que la nueva estrategia debe incluir componentes esenciales tales como la capacitacion para el desarrollo y la participacion de la poblacion en los siguientes terminos: Incorporar programas de capacitacion para el desarrollo. Esta consideracion plantea la introduccion de capacitacion tecnica y gestion administrativa acordes con los planes de desarrollo en el ambito local. Cada plan o programa, complementado con la capacitacion respectiva, asegura la sostenibilidad de la accion y potencia e1 desarrollo de la comunidad. Fomentar la participacion de la poblacion en la formulacion de los planes de accion local. La participacion activa de la poblacion en los planes de accion local, en todas sus etapas, garantiza la adecuada combinacion, integracion y dimensionamiento de las prioridades citadas. Solo a traves de esta participacion se asegura la armonizacion de las necesidades mas urgentes de la poblacion pobre con el accionar y los planes de inversion social del Estado. Para implementar la estrategia de lucha contra la pobreza, el Gobierno recibe el apoyo de la cooperacion bilateral y multilateral. En el marco de la ayuda bilateral, se ejecutan programas con el

Diagnostico del sector saneamiento

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apoyo internacional de Canada, la Union Europea, Suiza, Japon, Francia, Holanda y Espana, el Banco Mundial y el BID. Coberturas en agua y saneamiento Segun el BM (1 997), 60% de la poblacion total en el Peru tenia, en 1995, acceso a agua potable y 47% a servicios de saneamiento. Tomando como referencia las inversiones sectoriales para el periodo 1996-2002, el PRONAP estima que de una poblacion nacional igual a 24.361.920 habitantes para 1997, 57% cuenta con agua potable con conexion domiciliaria; este porcentaje sube a 63,1% cuando se incluye a la poblacion servida con piletas. Con relacion al desague el PRONAP estima que 48,4% de la poblacion tiene conexion domiciliaria.
Cuadro 7: Peru: Cobertura con conexiones domiciliarias, 1993

I
2.668.520 64.935 601.928 0,4% 0,1%

Poblacion total No de centros poblados No de viviendas Con conexion de agua Con conexion de desague
Fuente: INEI: Censo Nacional 1993.

7.804.775 76.891 1.726.398 7,4% 2,3%

Para el area rural, en ausencia de un inventario preciso de los sistemas, se estima que 30% de la poblacion rural tiene algun tipo de sistema de agua, 0,4% tiene alcantarillado y 7% letrinas (Leon 1997; Verdera 1998). El cuadro 7 muestra la tasa de cobertura con conexiones domiciliarias en el pais para poblaciones de 2.000 o menos habitantes y para poblaciones con menos de 200 en 1993. Los cuadros 8 y 9 muestran estimaciones de la cobertura segun regiones y departamentos. Cabe aclarar que en el cuadro 9 hay una sobreestimacion de la poblacion rural debido a que no fue posible separarla de la urbana residente en cooperativas agroindustriales, centros mineros y centros poblados menores. Se observa que la cobertura con conexiones domiciliarias no es elevada, y que en centros poblados de menos de 200 habitantes es casi nula. De otro lado, un estudio de OSIPTEL/FITEL (1996) muestra la tasa de cobertura para pueblos de 400 a 3.000 habitantes que se aprecia en el cuadro 8. Estos datos muestran las diferencias entre las regiones. Casi la mitad de las regiones tiene una cobertura dos o tres veces menor al 30% establecido para el area rural en el ambito nacional. La situacion es particularmente dramatica en la selva baja. Es probable que la cobertura sea todavia mas baja en los centros poblados con menos de 400 habitantes. Estos albergan alrededor del doble de personas que el rango de poblacion de 400 a 3.000. Sin duda, la situacion no es homogenea de una zona a otra; tampoco lo es en el ambito de los servicios vinculados con la satisfaccion de los usuarios. Lo anterior se refleja en el cuadro 9, donde los departamentos de Ucayali, Loreto, San Martin y Madre de Dios son los que tienen el menor indice de cobertura (0, 2 y 8% respectivamente). Los datos disponibles consideran la tasa de cobertura en terminos de realizacion fisica, pero no incluyen informacion sobre la satisfaccion de la poblacion por los servicios. A su vez, es dificil

18

Peru: Lineamientos para un Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural

Cuadro 8: Peru: Cobertura con servicios de agua segun region geografica, 1996

Costa norte Costa centro Costa sur Sierra norte Sierra centro Sierra sur Selva Alta norte Selva Alta centrolsur Selva Baja

Total

3.142

441.900

1.944.500

29

Fuentes: CUANTO, OSIPTEL 1996.

evaluar el porcentaje de sistemas de abastecimiento de agua, alcantarillado y letrinas que actualmente funcionan, tal como fueron previstos en la fase de diseno o despues de la inauguracion.

Salud
Muchos de los problemas de salud en poblaciones rurales se deben a la falta o al uso inadecuado de agua potable y saneamiento. Las infecciones respiratorias agudas (IRA)y las enfermedades diarreicas agudas (EDA) son las principales causas de morbilidad y mortalidad de la ninez. Segun datos de 1995, la presencia de IRA en la ninez es de 23,4%, y la de EDA 9,3%. En el ambito de regiones naturales, los ninos de la sierra fueron los mas afectados: alrededor de 10% de los menores de 5 anos padecieron de este mal, seguidos por los de la selva (7,8%) y la costa (5,2%). El INEI (1996), a partir de la Encuesta de Hogares de 1995, indica que del total de ninos menores de 5 anos que enfermaron de diarrea, 89,l% se proveian de agua de pozo, rio o camion, y 70,7% carecia de servicio higienico en su vivienda. Las cifras en el ambito nacional indican que la situacion para las zonas rurales es mucho mas dramatica, con tasas de mortalidad infantil que superan 15011.000, mientras que en el area urbana es de 5011.000. Sin embargo, las condiciones de la salud, en general, y la de las mujeres, en particular, han mejorado sustancialmente en los ultimos decenios. La tasa de mortalidad infantil pasa de 81 en 1980 a 47 en 1995 por cada 1.000 nacidos (el promedio mundial es de 80 a 55 para los mismos anos)3. La ultima epidemia de colera de 1991-92 afecto a medio millon de personas, aunque con tasas de mortalidad inferiores a 1%. De otro lado, los recientes danos del fenomeno El Nino presentan un nuevo riesgo de epidemias y enfermedades involucradas con la contaminacion de agua.

Genero
En terminos de politica, el Gobierno peruano considera fundamental el papel de la mujer en la pacificacion y el desarrollo nacional, asi como en la lucha contra la pobreza. Para ello, en 1996 crea
3. Banco Mundial: Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997 (por cada 1.000 nacidos vivos).

Diagnostico del sector saneamiento

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Cuadro 9: Peru: Departamentos segun centros poblados rurales con agua, 1993 Centros poblados Habitantes Poblacion rural
Con servicios de agua potable"

Departamento

Porcentaje

Amazonas Ancash Apurimac Arequipa Ay acucho Cajamarca cusco Huancavelica Huanuco Ica Junin La Libertad Lambayeque Lima Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martin Tacna Tumbes Ucayali Total
Fuente:

* Referente a las viviendas abastecidas por conexiones de agua dentro y fuera de la vivienda, pero dentro del
edificio y pilon o pileta.

SUNAss (1997) sobre la base del Censo 1993.

el Ministerio de Promocion de la Mujer y del Desarrollo Humano (PROMUDEH) con el objetivo de promover la equidad en el acceso al empleo, salud y educacion, afianzar el papel de la mujer y la familia en la sociedad. El PROMUDEH tiene entre sus acciones el Programa de Apoyo al Repoblamiento y Desarrollo de Zonas de Emergencia (PAR),cuya mision consiste en promover las condiciones basicas para el desarrollo humano sostenible de la poblacion afectada por la violencia terrorista; una de sus lineas de accion es construir infraestructura social con sistemas de saneamiento basico en las comunidades rurales del sur andino. Sin embargo, a pesar de la atencion del Gobierno y de los programas que ejecutan entidades del sector publico y privado, la mujer en el area rural aun no tiene suficiente participacion ni bienestar. En el area rural, la poblacion femenina era de 3,4 millones de personas en 1993, lo que representa un poco mas de 50% de esa poblacion; la tasa de fecundidad era de 6,2, mientras que en

20

Peru: Lineamientos para un Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural

el area urbana era de 3,2. La mortalidad materna por 100 mil nacidos vivos asciende a 448, mientras que en el area urbana es 203. Cabe indicar que en la Amazonia peruana vive un sector especial de mujeres que corresponde a las comunidades nativas. En 1993 eran 114.772 mujeres, de las cuales 50,6% tenia menos de 14 anos. La mortalidad femenina en las comunidades nativas es mayor que la masculina, en especial durante la infancia y el periodo de gestacion. De igual modo, el rezago educativo de las mujeres es mayor: casi 44% son analfabetas, solo 44% tiene nivel de educacion primaria y apenas 10% alcanza el nivel superior. En el ambito nacional, la tasa de analfabetismo de las mujeres bajo de 63,3% (1940) a 18,3% (1993). La tasa de analfabetismo de la poblacion femenina (15 anos y mas) es de 42,9% en el ambito rural y de 9,8% en el urbano. Un indicador positivo que muestra avances en la cobertura del nivel educativo es el descenso de esta tasa en el ambito rural a 24% para el grupo de mujeres de 20 a 29 anos y a 14% para las adolescentes de 15 a 19 anos. Sin embargo, 39% de las mujeres que trabajan en el ambito rural no pueden leer o escribir, a diferencia de 7% de mujeres en el area urbana. La incorporacion del concepto de genero en los proyectos de saneamiento basico rural es una premisa importante para el Gobierno y las agencias de cooperacion; sin embargo, las estrategias y el grado de aplicacion de las mismas son variables. La inclusion del componente de genero se realiza tomando en cuenta las caracteristicas culturales de las comunidades rurales, en las que las mujeres son responsables del uso del agua, el saneamiento y la educacion e higiene en las familias. En consecuencia, la participacion de la mujer es fundamental para la sostenibilidad del proyecto y, al mismo tiempo, para promover cambios en las conductas y roles sociales orientados a un reconocimiento de la igualdad entre hombres y mujeres.

2.

Marco institucional

Evolucion del sector y del marco legal

El marco institucional del sector ha evolucionado en varias etapas entre los anos 1962 y 1994, con diferencias entre el area urbana y rural; a su vez, el marco legal (cuadro 10) se modifica de manera sustancial en los Ultimos cinco anos. La SUNASS (1996) identifica tres periodos para el marco institucional en el area urbana: a. El primer periodo, que comprende los anos sesenta hasta mediados de los ochenta, en el cual los servicios se manejaban de manera centralizada y predominaba el concepto de que debian ser subsidiados por el Estado. Entonces la mayoria de empresas departamentales dependia de la Direccion General de Obras Sanitarias, del Ministerio de Vivienda. Luego, en 1981 se crea la empresa estatal SENAPA (Servicio Nacional de Abastecimiento de Agua Potable y Alcantarillado) que incorpora todas las empresas de agua en el ambito nacional. b. El segundo periodo, desde mediados de los ochenta hasta 1990, ano en que mediante el DL 601 se dispone la transferencia de todas las empresas del SENAPA a las municipalidades provinciales y distritales, quedando el SENAPA como una entidad que solo brindaria asistencia tecnica a las municipalidades. c. El tercer periodo se relaciona con el proceso de descentralizacion del Estado y el conjunto de normas que se adoptan para modernizar el sector. Las principales reformas del Estado sobre el tema se resumen en lo siguiente: Creacion de la SUNASS (diciembre de 1992), encargada de fiscalizar las actividades de las empresas que brindan el servicio. Transferencia de la Empresa de Lima (SEDAPAL), con mas de 820 mil conexiones domiciliarias, al Ministerio de la Presidencia (PRES). En el contexto de la politica de privatizaciones

Diagnostico del sector saneamiento

21

para el sector, el Ejecutivo ha declarado que esta empresa no sera privatizada o entregada al municipio provincial y los distritales; en consecuencia, seguira como una empresa estatal descentralizada, bajo la tutela del PRES. Liquidacion del SENAPA y transferencia de sus activos al PRES. Actualmente el Ministerio no tiene una estructura organica que le permita cumplir las funciones que realizaba SENAPA. A mediados de 1994 se promulga la Ley General de Saneamiento (26338) con la cual se reordena el sector y se designa al Ministerio de la Presidencia como su cabeza. En cuanto a los municipios, la ley ratifica su papel asignado en su Ley Organica y crea la figura juridica de EntidadPrestadora de Servicios(EPS)para designar a las empresas municipales que seran las encargadas de administrar los servicios. Sin embargo, se establece que solo los municipios provinciales tienen la facultad para entregar en concesion los servicios. Pero en las EPS los municipios distritales tienen participacion en el capital social de manera proporcional al numero de conexiones domiciliarias de su jurisdiccion. De otro lado, para el area rural, el marco legal e institucional evoluciona de la siguiente manera:
a. En 1962 se promulga la Ley 13997 de Saneamiento Rural, que encarga al Ministerio de Salud Publica todos los aspectos del subsector, es decir, la ampliacion de las coberturas, la organizacion dc la comunidad para la gcstion dc los scrvicios, y el control de la calidad del agua. Ese mismo ano se emite el DS 125 para reglamentar la ley, indicando que su finalidad es dotar de sistemas de suministro de agua potable y disposicion de excretas y aguas servidas a las poblaciones que no sobrepasen los 2.000 habitantes. De igual manera, encarga al Ministerio de Salud la responsabilidad de su ejecucion y se le confiere autoridad para concertar operaciones de credito con instituciones internacionales. Cinco anos despues, en 1967, se emite el DS 110167, que otorga reconocimiento legal a las Juntas Administradoras Rurales, fiscalizadas por el Area de Salud Departamental. Finalmente, en 1976 se oficializa el modelo de estatutos para los servicios de agua potable y el funcionamiento de las JAAP. El Ministerio crea la Direccion de Saneamiento Basico Rural (DISABAR) como el organismo encargado del subsector, para lo cual llego a organizar 17 oficinas de saneamiento basico rural en el ambito nacional. Dicha estructura se mantiene hasta 1990. 6. En 1990 se emite el DL 584, Ley de Organizacion y Funciones del Ministerio de Salud, con el cual se elimina la DISABAR y sus oficinas zonales son incorporadas como Secretarias de Asuntos Sociales de los Gobiernos Regionales. c. Finalmente, la Ley General de Servicios de Saneamiento 26338, de 1994, dispone que los servicios del area urbana brindados por las EPS seran normados por un solo ente rector y fiscalizador. El DS 09 del Ministerio de la Presidencia, en 1995, establece que las EPS deberan brindar asesoria tecnica y administrativa al area rural; y la SUNASS propondra las normas y reglamentos pertinentes. El marco legal se complementa con las normas que emite el Ministerio de Agricultura, a traves del Instituto Nacional de Recursos Naturales (TNRENA) y la Direccion General de Recursos Hidricos. A su vez, con las normas del Ministerio de Transportes, Comunicacion y Vivienda, sobre el ReglamentoNacional de Edificacionesque establece las caracteristicas tecnicas de los sistemas de saneamiento en el area rural. En resumen, se cuenta con un marco legal e institucional consolidado para el sector, pero no asi para el area rural, que tiene pendiente la emision de las normas para el funcionamiento de las organizaciones encargadas de la gestion, operacion y mantenimiento de los sistemas.

L o s vacios normativos
Como se ha indicado, en los ultimos anos se producen avances en la reforma del sector de saneamiento. Sin embargo, existen vacios normativos que deben ser trabajados a fin de crear mejores condiciones para brindar los servicios y ampliar las coberturas. Un resumen es el siguiente:

22

Peru: Lineamientos para un Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural

Cuadro 10: Marco legal del sector saneamiento

Ley
Ley Organica de Municipalidades, 23853, de 1984

Funciones y competencias
Establece que los municipios tienen competencia en materia de acondicionamientoterritorial, vivienda y seguridad colectiva,y para construir la infraestructura urbana y rural (servicios de agua y saneamiento, entre otros) indispensables en la vida del vecindario. El municipio organiza, reglamenta y administra los servicios publicos (art. 10). Esta funcion es irrenunciable e indelegable, con excepcion de las que correspondan a otros organos del Estado (art. 56). Las municipalidades distritales son competentes para sostener o vigilar diez servicios publicos; el primero de ellos es el abastecimiento de agua potable y desague (art. 71). Establece que la SUNAss es un organismo del Ministerio de la Presidencia (a partir de junio de 1998pasa a depender del Ministerio de Economia y Finanzas). La SUNASS propone las politicas y normas para la prestacion de los servicios de saneamiento, fiscaliza la prestacion y aplica las sanciones que establezca la legislacion sanitaria. Evalua el desempeno de las Entidades Prestadoras de Servicios y promueve su desarrollo. La SUNASS propone normas y reglamentos para la gestion y administracion de los servicios en el area rural. Establece que el Ministerio de la Presidencia es el organismo rector, formula politicas y dicta normas generales para el desarrollo del sector. (Pero no cuenta con una instancia que se encargue del secto~) Las municipalidades provinciales son responsables de la prestacion de los servicios de saneamiento. Otorgan el derecho de explotacion a las entidades prestadoras. Las EPS pueden ser publicas, privadas o mixtas, con capacidad para explotar en forma total o parcial uno o mas servicios de saneamiento. Se pueden organizar EPS a partir de mil conexiones domiciliarias (es decir, en localidades concentradas con mas de 6.000 habitantes). Las EPS municipales pueden propiciar la participacion del sector privado para mejorar la gestion empresarial. El Ministerio de Salud (MINSA) formula politicas y dicta normas de calidad sanitaria del agua y de proteccion del ambiente. Otorga a la municipalidad provincial la responsabilidad de luprestacion de servicios de saneamiento en todo el ambito de la provincia. En los pequenos centros poblados del ambito rural (pueblos con menos de 2.000 habitantes), la explotacion de los servicios se realizara por accion comunal, mediante la organizacion de juntas administradoras que operen y mantengan los servicios. El funcionamiento de las juntas es regulado por la S U N A S ~ .

Ley General de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento, 26284, de enero de 1994

Ley General de Servicios de Saneamiento, 26338, de julio de 1994

DS 09-95, PRES; Reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento, de agosto de 1995

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No se cuenta con una institucion responsable de la planificacion y elaboracion de estrategias y de regular el funcionamiento del subsector, para garantizar un buen servicio de agua y saneamiento en las mejores condiciones de calidad y costo. Se carece de una estrategia nacional para el sector de saneamiento basico en el area rural. Existe un vacio normativo respecto a los servicios de saneamiento en zonas rurales. La legislacion en materia de prestacion de servicios de saneamiento prioriza al sector urbano (formacion de EPS).Las entidades que norman los servicios de saneamiento buscan incrementar la sostenibilidad de los servicios, asegurando el fortalecimiento de las EPS;pero las evidencias senalan que estas verian afectadas su rentabilidad si incluyen a la poblacion rural dispersa. Con respecto al diseno y construccion de sistemas de abastecimiento de agua potable para las zonas rurales, el Ministerio de Transportes, Vivienda y Comunicacion, y SENCICO, en su propuesta de Reglamento Nacional de Edificaciones (1998), no incluye normas para tal fin. Las normas emitidas por el MINSA en 1963 son las que se aplican en la construccion de la mayor parte de los sistemas de saneamiento rural. No existe fiscalizacion sobre la aplicacion de las normas tecnicas en la elaboracion de los expedientes y en la ejecucion de la infraestructura, situacion que conduce al colapso de un alto porcentaje de sistemas y a la busqueda de financiamiento para la rehabilitacion de obras. Los Consejos Transitorios de Administracion Regional (CTAR) tienen cruces de funciones con las municipalidades respecto a la definicion de prioridades en obras de saneamiento basico, en la promocion de la ejecucion de inversiones privadas, en el adecuado cumplimiento de normas sobre medio ambiente y en la supervision de la prestacion de servicios publicos y administrativos. Actores y funciones Los principales actores en el campo del saneamiento basico son las instituciones del Gobierno, agencias bilaterales y multilaterales de cooperacion, ONG, empresas y organizaciones privadas y comunidades. El cuadro 11 muestra a dichos actores.
La coordinacion y alianzas entre actores

Los organismos publicos encargados de normar el subsector, los gobiernos locales y las instituciones ejecutoras no cuentan con mecanismos que faciliten la concertacion o coordinacion. En ese sentido, las experiencias de concertacion en Cajamarca y el Cusco que promueven los proyectos de APRISABAC y SANBASUR proveen algunas lecciones que se podrian replicar en todo el pais. Las relaciones entre las instituciones y la cooperacion externa son por lo general formales; se basan en convenios y acuerdos de cooperacion con el gobierno, pero a veces las entidades de cooperacion buscan impactos locales no necesariamente ligados a una estrategia sectorial, dejando de lado procesos de institucionalizacion y sostenibilidad del servicio. Entre los organismos promotores de inversiones estatales (instituciones, programas y proyectos) y no estatales (ONG y proyectos con financiamiento de bilaterales), las relaciones son formales. Estas ultimas requieren consultar las politicas sectoriales, conocer la planificacion de las inversiones en el subsector, la definicion de politicas para el financiamiento de servicios de saneamiento y el aporte de los beneficiarios rurales, pero muchas veces no encuentran respuesta de los organismos normativos ni de los promotores estatales. No se observa una politica homogenea de las instituciones para promover las inversiones a favor de las comunidades rurales, con apoyo de instituciones estatales. Algunos sectores del Estado que ejecutan inversiones priorizan sus relaciones con las municipalidades, las que a veces son bue-

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Peru: Lineamientos para un Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural

Cuadro 11: Actores que intervienen en el subsector de saneamiento basico rural Actores sociales4

Funciones
Promocion del subsector (organismos normativos) Organismos de cooperacion externa y financiamiento

MEF, MEF/SUNASS, PRES, MINSA, MVTC/SENCICO, PROMUDEH Cooperacion multilateral: Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo; Cooperacion bilateral: CosUDE, Embajada de Holanda, Fondos de Contravalores, etcetera
CEPIS,

OMS/OPS, UNICEF, PNUD

Organismos de apoyo y asistencia tecnica Promotores estatales de inversiones Promotores no estatales de inversiones y ejecutores

PRONAP/SAMEPEL, FONCODES, CTAR, DIGESA, PAR, COOPOP,municipalidades Proyectos: APRISABAC, SANBASUR ONG: CARE-PERU, ADRA-OFASA, SUM-Canada, Caritas del Peru Municipalidades, DESA, DISA, ODSA,EPS

Promocion, supervision y asistencia tecnica Promocion y ejecucion

ONG, nucleos ejecutores, juntas administradoras, iglesias, promotores de salud, comites locales de desarrollo, organizaciones femeninas

nas intermediarias, debido a que se encuentran muy cerca de las necesidades de servicios de la poblacion. Sin embargo, la mayor parte de municipalidades pequenas son debiles en su presupuesto y10 tienen deficiencias en su gestion administrativa. A su vez, las relaciones entre el municipio y las juntas administradoras o los organismos de gestion de los sistemas no son prioritarias en la mayoria de ellos.

Debilidades en la coordinacion y la concertacion institucional en saneamiento basico rural

La carencia de un plan estrategico en el ambito regional y local hace que las instituciones que implementan servicios de agua y saneamiento actuen sin coordinacion, sin un referente o ente rector que establezca prioridades de desarrollo e identifique las prioridades en la provision de los servicios de agua y saneamiento para la provincia y el distrito. No existen criterios compartidos entre las instituciones de saneamiento para establecer un sistema de informacion, supervision y monitoreo. Esta es una de las dificultades para replicar y sistematizar experiencias. Por ejemplo, se sabe que existen sistemas de saneamiento basico en zonas rurales que han dejado de funcionar, pero no se tiene informacion precisa sobre su numero y las razones del colapso.
4. Las siglas aparecen al final del documento.

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No existen esfuerzos por establecer un sistema o mecanismo que permita una capacitacion homogenea e integrada en las etapas de operacion, mantenimiento y en educacion sanitaria e higiene; algunas instituciones enfatizan en las obras de infraestructura, sin ligarlas con procesos de capacitacion que acompanen todas las etapas. En el ambito de la participacion comunitaria, las instituciones implementan proyectos de saneamiento basico rural bajo diferentes modelos, pero no todos contribuyen a una verdadera sostenibilidad del proyecto. No existe una estrategia concertada de capacitacion en salud e higiene para proyectos de agua y saneamiento, ni sobre el enfoque de genero. El marco cultural de las comunidades por lo general no es tomado en cuenta en los manuales, y no responden a una estrategia definida. En la mayoria de los proyectos de agua y saneamiento, no existe un enfoque homogeneo acerca de la capacitacion con ejes tematicos como salud, educacion sanitaria e higiene. Son pocos los proyectos que trabajan con el sistema educativo formal en la zona, dado que dicho sector no incorpora aspectos de capacitacion en salud e higiene.

Las inversiones en el subsector Financiamiento Se estima que la inversion en el sector de saneamiento fue en el periodo 1985-1993 de 533 millones de dolares5. Actualmente la principal fuente financiera para el area rural es FONCODES, entidad que en el periodo 1991- 1996 realizo inversiones en saneamiento basico por aproximadamente 136 millones de dolares. A su vez, para el periodo 1997 a 2000 (area urbana y rural), el Gobierno tiene proyecciones de inversiones por un total de 2.669 millones de dolares; dicho monto se divide en preinversion (8%), inversion comprometida (23%) e inversion nueva (69%). Un resumen de las inversiones proyectadas se presenta en el cuadro 12. Sin embargo, conviene indicar que, en terminos generales, menos de diez por ciento de dicha inversion, de concretarse, se canalizaria al area rural. La mayor cantidad de recursos se orienta al area urbana, especialmente a la empresa SEDAPAL, que abastece Lima Metropolitana. Un listado de proyectos, el monto y el periodo de inversion se presenta en el cuadro 13. El cuadro no es exhaustivo, pero muestra la magnitud de la inversion para el saneamiento rural. La presencia de proyectos de inversiones es mas fuerte en los departamentos de Cajamarca y Cusco que en otras partes del pais. Costos de los proyectos y sistemas Los resultados de un estudio sobre costos6, basado en una muestra de 59 proyectos de cinco instituciones que ejecutan obras de abastecimiento de agua potable, indicaron que el costo per capita varia de 40,9 uS$ a 62,6 US$, dependiendo del nivel de servicio, tal como se muestra en el cuadro 14. Del total de casos estudiados, 82% comprende a costos directos y 18% a costos indirectos. Los costos directos consideraron materiales ( S % ) , mano de obra (23%) y otros (3%), e incluyen costos de: Estudios de preinversion tecnica y social.
5. Fuente: Presentacion PRES en el taller de COSUDE de octubre de 1997. 6. Segun informes del Programa de Agua y Saneamiento PNUD-Banco Mundial: Isabel Hernandez (octubre de 1997) y Mathys Alain y Claure S.: Estudiode costos de proyectos que proveen agua en areas rurales de la region andinav. Lima, abril de 1998.

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Peru: Lineamientos para un Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural

Cuadro 12: Peru: Programa de inversiones en saneamiento, 1997-2000 Inversion

Estudios de preinversion Inversion comprometida
Prestamo BrD, primera etapa Rehabilitacion en Lima-SEDAPAL Rehabilitacion a cargo d e la EPS

Monto (mulones de US$)

Inversion nueva
Programa SAMEPEL Rehabilitacion Ampliaciones

Ampliaciones del servicio

Prestamo BID (segunda etapa, primera fase) Inversiones en EPS
FONAVI FONCODES ONG SEDAPAL

Total

us$

2.669,O

Fuente: COSUDE 1997

Cuadro 13: Casos de inversion en saneamiento basico rural Instituci6n/Programas

FONCODES APRISABAC SANBASUR CARE-PERU UNICEF

Miilones de US$

Periodo

Cuadro 14: Peru: Costo promedio per capita de servicios de agua en el area rural

Fuentes: Hemandez 1997; Mathys y Claure 1998; Verdera 1998.

7. Denominadas tambien multifamiliares. 8. Sistema que incluye un proceso completo como decantacion, filtracion, sedimentacion, etcetera, para que el agua sea considerada potable. 9. Sistema que solamente incluye la clorificacion para que el agua sea considerada potable.

Diagnostico del sector saneamiento

Construccion del sistema: materiales locales y no locales, mano de obra calificada y no calificada, transporte, adquisicion de terrenos, equipos y herramientas). Costos de capacitacionl0: administracion de los servicios construidos, operacion y mantenimiento de las obras ejecutadas, educacion sanitaria y ambiental, etcetera. Los costos indirectos (1 8%) son: Supervision (pago al ingeniero civil, tecnico sanitario). Promocion. Capacitacion institucional: costo total anual de los cursos y talleres de capacitacion, actualizacion, especializacion (visitas a otros proyectos), etcetera, dividido por el numero total de proyectos comunitarios ejecutados en un ano. Administrativo: sueldos del personal administrativo, directivo y de coordinacion; salarios de choferes y mensajero; costos de oficina, equipos, telefono y fax; transporte; licitacion; IGV; costos financieros (bancos comerciales); utilidades, entre otros. E1 estudio revela una tendencia a la sobreestimacion de los presupuestos, debido a que se incorporan algunos parametros tecnicos fuera de los estandares". De otro lado, se encuentra que la demanda economica por los servicios de agua es baja, y en los proyectos se observa una tendencia a decidir por la comunidad para implementar un modelo uniforme. Pero dada la gran dispersion de la poblacion rural, es probable que un modelo uniforme no sea el mas adecuado para centros poblados con menos de 200 habitantes. De ahi que se necesita buscar soluciones mas innovadoras, para lo cual se requiere: Una metodologia uniforme para afinar el presupuesto con relacion a la distribucion de los costos (conceptos y criterio, parametros tecnicos preestablecidos, formato tipo, etcetera). Una estrategia para generar la demanda economica de la comunidad mediante una negociacion sobre niveles de servicios, opciones ticnicas, opciones financieras y poner la realidad de los costos del servicio por delante. Una estrategia para reducir los costos unitarios sin afectar la calidad. Bajar los costos totales de las inversiones mediante incentivos para eleccion de tecnicas y nivel de servicios apropiados que la comunidad y los usuarios esten dispuestos a pagar. Politica financiera La estrategia de los proyectos que implementa el Gobierno en las zonas de pobreza y extrema pobreza, es cubrir casi todos los costos de un proyecto, especialmente los que se proveen mediante los Fondos de Inversion Social, solicitando un aporte minimo de las comunidades. Por ejemplo, en la construccion de sistcinas de agua rural con el apoyo de FONCODES se solicita un aporte de 10% de los costos mediante la participacion de los beneficiarios con mano de obra no calificada. Las principales caracteristicas de los agentes que intervienen en el financiamiento para dotar de servicios de agua al area rural, son las siguientes:
a.

A nivel del Gobierno Central

Segun se menciono anteriormente, el Estado es el mayor proveedor de recursos financieros para el subsector. El origen de los fondos es multiple: tesoro publico, creditos y donaciones.
10. El concepto y contenido de costosde capacitacion no parece ser el mismo para cada institucion; es por eso que la comparacion del costo relativo es dificil. 11. Consumo per capita, factores de consumo y caudal diario, tasa de crecimiento de la poblacion, cantidad real de la demanda en agua de la comunidad, etcetera.

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Peru: Lineamientos para un Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural

b.

A nivel municipal

En la mayoria de los municipios rurales se observa una politica financiera orientada a cubrir los costos de las obras de infraestructura con la comunidad beneficiaria. La participacion de la comunidad es con mano de obra no calificada y10 recursos materiales de la zona. Son muy pocas las ocasiones en las que la comunidad interviene aportando dinero en efectivo. Sin embargo, el Ministerio de Economia y Finanzas (MEF), del 18% del Impuesto General a las Ventas (IGV) que recibe, destina 2,596 para las municipalidades'? De esos fondos, por lo menos 80% se debe invertir en gastos de capital e infraestructura, incluyendo los servicios de agua y saneamiento. No hay estadisticas precisas sobre el uso de estos fondos en saneamiento basico por las municipalidades rurales. En muchos casos FONCODES es la unica fuente financiera para las municipalidades en la construccion de los sistemas de agua y saneamiento en el centro poblado y el area rural. c. En el ambito de promotores de inversiones

Cada institucion tiene su politica financiera para realizar inversiones en el subsector. En la mayoria de los casos, un punto comun es que la comunidad participa en los costos directos, pero en promedio representa menos de 14% del costo total. En el cuadro 15 se presenta la contribucion de los actores sociales que forma parte de la politica financiera de instituciones que trabajan en el subsector13, sistematizada a partir del estudio de una muestra de 12 proyectos por institucion (Verdera 1998).

Cuadro 15: Peru: Porcentaje de distribucion de los costos de ejecucion entre promotores de inversiones y comunidad, 1997

APRISABAC

CARE DIGESA FONCODES SANBASUR Promedio

I

72,l 22,O 94,4 94,4 76,O 76,l

16,9 28,6 5,6 4s 23,l 13,7

11,O 49,3 0,O 1,O 0,9 10,l

64,9 83 93,3 93,l 69,9 70,9

21,3 33,8 6,7 56 28,9 16,8

13,8 57,9 0,O 1,3 1,1 12,3

Fuente: Programa de Agua y Saneamiento PNUD-Banco Mundial: Estudio de costos, 1998.

Cada proyecto tiene su propio nivel de servicios, cuyos costos oscilan entre 19.100 a 33.800 US$ por unidad. En general, las instituciones promotoras de inversiones pagan entre 70 y 95% del costo total y entre 65 y 95% de los costos directos. El rubro otros puede corresponder a una entidad de promocion y de cooperacion internacional que tienen convenios con municipios o subregiones.
12. Este ingreso es el Fondo de Compensacion Municipal (FCM). El FCM represente hasta 10.000 soles mensuales para 32% de las municipalidades y entre 10.001 y 50.000 para 48% de las municipalidades. Solo 9% de las municipalidades acceden a mas de 100.000 soles mensuales (vease Castillo y Vera 1998). Mundial: Hernandez (1997), Mathys y 13. Segun informes del Programa para Agua Saneamiento PNUD-Banco Claure (1 998).