Notas sobre el funcionamiento regresivo, desigual y anacrnico de la coparticipacin en la Provincia de Buenos Aires1 Un gasto crecientemente local y una recaudacin

cada vez ms centralizada tienden a incrementar la importancia y necesidad de sistemas de transferencias financieras entre niveles de gobierno.

Fuerte heterogeneidad existente entre los diferentes municipios de la PBA.

Rgimen vigente Poblacin (35,96%) Superficie (8,70%) Inversa de la capacidad tributaria (13,34%) (nico criterio distributivo) Transferencias por servicios no sanitarios (5%) Componente de salud (37%) Camas s/ complejidad y ocupacin (12,95%) Consultas (9,25%) Egresos (3,70%) Pacientes internados por da (7,40%) Cantidad de establecimientos s/ internacin (3,70%).

La PBA es la nica provincia que tiene un componente sectorial (salud) en su frmula de distribucin. El Componente de Salud privilegia y promueve la atencin de mayor complejidad, no la prevencin. Favorece a los municipios que tengan varios establecimientos con internacin y uno de ellos de mxima complejidad. Se incentivan los das de internacin de los usuarios, y se convierte, de esta manera, en un premio a la ineficiencia del proceso de atencin.
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Apuntes de la presentacin del libro La provincia de Buenos Aires y sus municipios. Los laberintos de una discusin anacrnica de recursos de Alejandro Lpez Acotto, Carlos Martnez; Irene Grimberg y Martn Mangas, de la Universidad Nacional de General Sarmiento, en la Jornada sobre la coparticipacin en la Provincia de Buenos Aires, organizada por la Cmara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires (Diputado Marcelo San) y la Universidad de General Sarmiento, 29 de mayo de 2013.

La variacin de la coparticipacin est vinculada fundamentalmente con los cambios en el componente de salud dada la alta movilidad que pueden presentar los parmetros que conforman este rubro.

Errores en los registros o en los procesos de auditora que realizan los organismos locales y/o provinciales ocasionan alteraciones en el coeficiente. Se traducen luego en mayores recursos que reciben algunos municipios en detrimento de otros. Mucha dificultad para fiscalizar y auditar los establecimientos sanitarios de los municipios dada la cantidad existente. Frecuente la sobre o sub-declaracin de datos. No es posible logsticamente auditar las miles de camas que tienen los establecimientos municipales bonaerenses ni los millones de consultas que se realizan anualmente. No se cuenta con datos detallados y desagregados sobre los servicios que fueron oportunamente transferidos a los municipios y por los cuales se asigna casi el 5%de fondos de coparticipacin (incluye parques, lagunas, zoolgicos, museos, casas del nio, institutos de minoridad). Existe oscuridad ya que no se tiene informacin precisa sobre aquellos servicios que efectivamente ya no se prestan, que sin embargo, podran no haberse dado de baja y siguen operando como una fuente de recursos para algunos municipios.

La proliferacin de esquemas de distribucin de fondos paralelos a la coparticipacin ha incrementado el porcentaje real de distribucin primaria correspondiente a los municipios respecto de la masa coparticipable.

Los municipios rurales han recibido del gobierno provincial, en promedio para el perodo 20032010, una coparticipacin por habitante que prcticamente triplica la que recibe el conurbano bonaerense y duplica el promedio provincial. Los diez municipios ms beneficiados poseen menos de 20.000 habitantes, representan en conjunto el 0,49% de la poblacin provincial y aportan el 0,83% del Producto Bruto Geogrfico. De los diez municipios peor ubicados en el ranking, nueve pertenecen al Conurbano o a su rea de influencia (Escobar y General Rodrguez). La nica excepcin es el municipio de General Pueyrredn. Mientras los municipios que reciben mayores transferencias por habitante tenan, en 2010, el 0,25% de la poblacin provincial que habita en hogares sin inodoro con descarga, aquellos que reciben menor coparticipacin per cpita nucleaban al 24% de la poblacin en tales condiciones. 2

Resulta notable el hecho de que el municipio que ms coparticipacin per cpita recibe (General Guido) obtenga casi trece veces lo que percibe el menos favorecido (Tres de Febrero).

Sobresale la distancia del municipio que ms coparticipacin recibe por habitante, Malvinas Argentinas ($239), respecto a los que le siguen. Los dos municipios que continan (San Isidro $165 y Vicente Lpez $ 155) son los que cuentan con las poblaciones ms ricas del conurbano bonaerense. Este dato justificara por s solo una revisin de los criterios con los cuales se est realizando la distribucin secundaria de la coparticipacin. A su vez, la relacin entre la coparticipacin per cpita recibida por el municipio ms favorecido y el menos beneficiado (Tres de Febrero con $77) es de tres a uno. La distribucin de fondos per cpita en el Conurbano presenta resultados que no tiene criterios de racionalidad distributiva. Obedece a la lgica del componente de salud, que la condiciona fuertemente

Componente de Salud La provincia de Buenos Aires es la nica que mantiene, en el sistema de transferencia de la masa coparticipable, indicadores de salud de los municipios. La cantidad de parmetros que lo componen, la compleja metodologa para su clculo, la escasa fiscalizacin en la obtencin de los datos necesarios para su elaboracin y la posibilidad de que los municipios desarrollen un comportamiento estratgico para extraer el mximo provecho (dado que es el nico componente sobre cuyo valor pueden incidir) lo convierten en el ms controvertido de los elementos que integran el mencionado rgimen. El componente de Salud captura variables de un modelo de atencin sesgado hacia la enfermedad, de mayores costos sociales, econmicos y sanitarios (Nelly Barbieri, ex funcionaria del Ministerio de Salud de la PBA). Originado en la necesidad de dar respuesta a los problemas de financiamiento, este sistema asociado a la distribucin secundaria de la coparticipacin termina teniendo carcter devolutivo, en lugar de orientar la definicin de polticas locales (Magdalena Chiara, docente-investigadora de la Universidad de General Sarmiento). Por el componente salud, el conjunto de municipios rurales recibe casi cinco veces ms de lo que reciben los municipios del Conurbano. Los territorios menos poblados reciben por este concepto un monto que prcticamente triplica el promedio provincial. Una gran proporcin de municipios que pertenecen al Conurbano no reciben transferencias de coparticipacin por salud por las variables producido resultante, egresos y pacientes da, por no contar con establecimientos municipales con internacin.

Los diez municipios mejor ubicados en este ranking pertenecen en su totalidad al grupo de los rurales, mientras que los ltimos diez en trminos de transferencias por el componente salud per cpita son ciudades del interior (Lobos y Mercedes) y municipios del Conurbano. La diferencia entre el municipio que ms coparticipacin por salud per cpita recibe (Maip) y el que menos recibe (Almirante Brown) es de 100 a 1, lo que demuestra la enorme distancia en trminos de distribucin por habitante que el rgimen de salud plantea. Sobresale la distancia del municipio que ms coparticipacin recibe por salud por habitante (Malvinas Argentinas) respecto al que le sigue (San Isidro). Ello obedece al comportamiento estratgico de Malvinas Argentinas respecto de este componente. La relacin entre el municipio del conurbano ms favorecido por este rgimen respecto al que menos dinero obtiene por l (Almirante Brown) es de 33 veces a 1. Si se realiza el mismo ordenamiento para el total de los recursos coparticipables en el Conurbano, el ranking queda encabezado por los mismos municipios que se ordenan por salud. Es decir, los ms favorecidos son Malvinas Argentinas, San Isidro y Vicente Lpez y entre los tres menos favorecidos se encuentran Ituzaing y Tres de Febrero. El gasto sanitario por habitante en los municipios rurales es casi el triple que en el Conurbano. El grupo de los diez municipios con mayor gasto por habitante est integrado por distritos rurales. En cuanto a los diez municipios que menor gasto sanitario por habitante despliegan, es un grupo heterogneo que incluye uno del Conurbano (Almirante Brown), otro de su rea de influencia (Presidente Pern), la capital provincial (La Plata), dos ciudades del interior (Zrate y Pergamino), un distrito en vas de integrar dicha categora (Junn) y cuatro municipios rurales (Lobos, Carmen de Areco, Las Flores y Monte). Esto se relaciona fuertemente con el patrn de distribucin de los recursos originado en el componente de salud de la coparticipacin y especialmente con el gran peso de los indicadores relacionados con la internacin. Malvinas es el distrito de toda la provincia con mayor nmero de camas hospitalarias municipales, tiene asignada la mxima complejidad y presenta el mayor nmero de pacientes-da. Tambin se encuentra entre los diez con mayor porcentaje ocupacional de camas, por lo que no sorprende que lidere el ranking respecto al producto resultante de las camas por su grado de ocupacin y complejidad. En materia de consultas y de egresos se ubica segundo y en lo referente a cantidad de establecimientos sin internacin ocupa la onceava posicin. El grupo de los diez municipios con mayor gasto en salud por habitante sin cobertura del seguro de salud se encuentra integrado por nueve municipios rurales de menos de 50.000 habitantes, siendo el distrito restante, Vicente Lpez, que se caracteriza como aqul el de mayor autonoma financiera lo que denota los altos niveles de ingreso de su poblacin y, por tanto, el menor peso relativo de sus habitantes sin obra social o prepaga.

En cuanto a los diez distritos con menor gasto local en salud por habitante sin cobertura sanitaria privada o de la seguridad social, se encuentran Almirante Brown, Moreno, Florencio Varela y Berazategui, uno de su zona de influencia (Presidente Pern), la capital provincial (La Plata), dos ciudades del interior (Pergamino y Zrate) y solamente dos municipios rurales (Lobos y Carmen de Areco). No slo la desigualdad es an mayor si se considera la demanda natural de los servicios pblicos de salud locales, sino que se exacerba, si se tiene en cuenta a la poblacin de los distritos ms pobres de tales zonas, en beneficio de los de mayores ingresos. En las municipalidades rurales se registra una cama de hospital municipal cada 300 habitantes (en el resto de la provincia, cada 3.000), se produce un egreso del establecimiento pblico local cada 13 personas (en los otros distritos, cada 55) y, en trminos de pacientes-da, en los municipios rurales cada habitante permanece internado, en hospitales municipales, en promedio, unas 20 horas al ao (contra 2 en el Conurbano y en las ciudades del interior provincial). Resulta clara la falta de consistencia entre la estructura de los gastos sanitarios y los indicadores considerados en el componente de salud de la coparticipacin bonaerense. Esto se relaciona por una serie de fallas en su concepcin, que van desde la utilizacin de ponderadores fijos dentro del componente hasta la existencia de claras superposiciones, como, por ejemplo, la que considera tres veces la situacin de una persona internada; primero como paciente-da, luego en el porcentaje ocupacional de camas y finalmente por su egreso.

Conclusiones Funcionamiento actual con una lgica propia, no regulada, carente de criterios sistemticos y precisos que permitan la produccin de informacin eficiente con posibilidades de fiscalizacin y normas establecidas de control. Diversidad de organismos, tanto provinciales como municipales, que participan del proceso. Complejidad en el diseo de algunos parmetros que integran la distribucin. No existen mecanismos regulados para la auditora y fiscalizacin de la informacin. La distribucin actual de fondos por coparticipacin, tomando como indicador la distribucin per cpita por municipio, muestra inconsistencias serias y graves. Patrn distributivo profundamente desigual y regresivo que favorece a los municipios rurales en detrimento de los del Conurbano y de las ciudades grandes y medianas del interior de la provincia. Dentro del Conurbano, la tendencia va en la direccin de otorgar ms recursos por habitante a los distritos con poblacin ms rica o que mejor aprovechan las oportunidades de captacin de rentas. 5

El componente de la distribucin bonaerense que peor funciona y cuyos impactos son particularmente dainos, por el enorme peso relativo que se le ha asignado, es el vinculado con la salud. Termina funcionando como un incentivo extra a la consolidacin de un sistema sanitario desarticulado, que prioriza el financiamiento a la hospitalizacin y la alta complejidad por sobre modelos asistenciales menos costosos (en trminos econmicos y sociales) basados en la prevencin, la promocin de la salud y su atencin primaria.