Tesis Grilli L Aindependencia de EFS

Maestra en Auditora Gubernamental- UNSAM Alumna: Stella Maris Grilli
UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN MARTIN ESCUELA DE POLTICA Y GOBIERNO
Maestra en Auditoria Gubernamental Promocin 2004 Nombre y Apellido: STELLA MARIS GRILLI
Ttulo
de
la
Tesis:
La
Independencia
de
las
Entidades
Fiscalizadoras Superiores. Un requisito necesario para que el control fortalezca la accountability.
Director de Tesis: Lic. HUGO CORMICK
Buenos Aires, 2008
NDICE
Pgina Agradecimientos
4
CAPTULO I.-.INTRODUCCIN
Justificacin del Tema. Planteo del problema Marco Terico Objetivos Hiptesis Enfoque con que se estudi el problema Bsqueda de la Informacin Variables. Mtodos y Tcnicas. Unidades de Anlisis
6/9 10 18 19 19 23 23/28
CAPTULO II.-.ENTIDADES DE FISCALIZACIN SUPERIOR SELECCIONADAS

Presentacin PAISES DESARROLLADOS DE LA OCDE Canad.-.Oficina del Auditor General (Office of the Auditor General) Espaa.-.Tribunal de Cuentas Francia.-.Corte de Cuentas (Cour des Comptes) Reino Unido.-.Oficina Nacional de Auditora (National Audit Office.) PAISES DE AMRICA LATINA Argentina.-.Auditora General de la Nacin Chile.-.Contralora General de la Repblica Colombia.-.Contralora General de la Repblica Mxico.-.Auditoria Superior de la Federacin Uruguay.-.Tribunal de Cuentas
45 52 55 58 61 29 33 38 42 29
CAPTULO III.-.EXPOSICIN MEDICIN APLICADAS

Presentacin
DE
LAS
MODALIDADES
DE
67
Instituciones Internacionales generadoras de la informacin Transparencia Internacional Barmetro Global de la Corrupcin Latinobarmetro Banco Mundial- Instituto del Banco Mundial (WBI) Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE) Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
67 68 68 69 71 71
Cuadros y Grficos comparativos Transparencia Gobernabilidad Eficacia Autonoma Accountability ndice de Desarrollo Humano
72 76 78 84 85 87/88
CAPTULO IV.-.ALGUNOS RESULTADOS SOBRE EL ANLISIS DE LAS VARIABLES

Presentacin Pases desarrollados de la OCDE Pases de Amrica Latina Cuadros comparativos por modelo de control Accountability y Rendicin de Cuentas Resumen de las variables Independencia Eficacia Accountability/Responsabilizacin Transparencia
89 89 97 106 111 114 114 115 115 115 116 125
CAPTULO V.-.CONCLUSIONES BIBLIOGRAFA
AGRADECIMIENTOS
A Oscar que con su afecto y sus palabras de aliento consigui que no decayera nunca. A Hugo, mi querido Director de Tesis, que logr entender mis ideas y darles la forma para que hoy estn en este trabajo. A Guillermo que se entusiasm y crey que era posible. A Paula y Susana por las traducciones en Ingls y Francs. A Sergio y Anbal por su preocupacin en contactarme con funcionarios de otras EFS. A Virginia por su valiosa colaboracin en la confeccin de cuadros, grficos y compaginacin de textos . A los distintos supervisores y compaeros de equipo con quien he compartido el trabajo de todos estos aos, por la buena voluntad que me brindaron al escuchar las interminables charlas sobre la realizacin de esta tesis. A mi familia, que entendi la importancia que le di a la investigacin, a costa de robarles un poco de su tiempo. A todas las personas que colaboraron para que esta Tesis de Maestra llegara a su fin. GRACIAS
BUENOS AIRES, Febrero de 2008
DEDICATORIA
A mis dos hijas, Paula Luca y Mara Soledad
CAPTULO I
INTRODUCCIN
If men were angels, no government would be necessary. If angels were to govern men, neither external nor internal controls on government would be necessary. In framing a government which is to be administered by men over men, the great difficulty lies in this: you must first enable the government to control the governed; and in the next place oblige it to control itself. The Federalist Papers (51, p. 337)
Si los hombres fueran ngeles, el gobierno no sera necesario. Si los ngeles gobernaran a los hombres, ningn control externo o interno sera necesario. En el desarrollo de un gobierno que ser administrado por los hombres sobre los hombres, la gran dificultad yace en esto: primero debe permitir al gobierno el control de los gobernados, y en segundo lugar obligarlo al control de si mismo.
Justificacin del tema Las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) desempean un papel vital en asignar responsabilidad a los gobiernos ante el Poder Legislativo y la sociedad por su administracin de los fondos pblicos, as como en contribuir a asegurar la transparencia de las operaciones gubernamentales. Son instituciones excepcionalmente apropiadas para proporcionar puntos de vista independientes sobre la calidad de la gestin del sector pblico y sobre el grado de incidencia de la burocracia en los organismos estatales. Por ello resulta muy importante que los principales actores que participen en una gestin de gobierno democrtico (legisladores, gobiernos, funcionarios pblicos, la sociedad civil y los ciudadanos) comprendan, reconozcan, acepten y apoyen los principios fundamentales a los que deben ajustarse las EFS en el cumplimiento de sus mandatos, as como la forma en que deben rendir cuentas al hacerlo. Es entonces que el manejo de los recursos pblicos, su aplicacin a los destinos fijados y la forma de administrarlos, deben estar sujetos a un eficaz y eficiente sistema de control externo, donde el organismo rector debe tener un claro diseo de sus atribuciones y funciones. Si el control es uno de los pilares de las nuevas democracias latinoamericanas, algo est faltando para que su accionar deje de ser declarativo y se torne en eficaz. Al decir de Oscar Oszlak (2002) el control es un componente inescindible de la gobernabilidad y una condicin no solo para una gestin ms eficiente, sino tambin para una relegitimacin social y poltica del Estado. Al realizar esta investigacin, se intenta poner de manifiesto que el control en forma aislada no es pilar ni garanta suficiente de ninguna sociedad democrtica. En cambio, si se logra la incorporacin de la idea del control como instrumento rutinario de la Gestin Pblica, quizs la respondabilidad / accountability del funcionario pblico sea el ingrediente necesario para la transparencia de los actos de gobierno.
Un primer desafo fue pasar del control clsico legalista-normativo aplicado en un Estado burocrtico de servicio pblico weberiano a un control de gestin por resultados en el marco de lo que se ha llamado Nueva Gerencia Pblica. En la actualidad, y como surge del ltimo Congreso del CLAD realizado en Caracas (2005) la responsabilizacin y la evaluacin de la gestin pblica tienen que ser comprendidas como medios tiles para mejorar la gobernabilidad y gobernanza democrticas, a travs del incremento de las competencias estratgica y operativa general del Estado, de la capacidad de direccin del liderazgo poltico-institucional y del control democrtico de la sociedad sobre la gestin pblica. Al hablar de gobernabilidad, es importante distinguir tres conceptos: gobierno, gobernabilidad y gobernanza. Este ltimo trmino es la traduccin al espaol del ingls government. Los tres conceptos tienen lgicas distintas. El concepto de gobierno es el ms clsico: corresponde a la labor ms institucionalizada, jerrquica, regulativa, que un ejecutivo hace en trminos polticos. Gobernabilidad hace referencia a las capacidades de ejercer el gobierno en una situacin determinada en una sociedad determinada, de atender a una sobrecarga de demandas que existen en el seno de esa sociedad y la capacidad de dar respuesta a ella. En cambio, el concepto de gobernanza, surge como ms adecuado para dar cuenta de los cambios que se estn procesando en el mbito poltico fruto de la globalizacin, porque intenta denotar que ante esos cambios, es muy importante generar dinmicas de gobierno conjuntas de los actores pblicos y los actores sociales ante problemas que no son de carcter solamente pblico sino que son de carcter colectivo. De alguna manera busca implicar al conjunto de actores sociales en el proceso de gestin, de dinmicas y de problemas colectivos. Resulta oportuno citar la definicin de las Naciones Unidas para el trmino gobernanza como el ejercicio de autoridad econmica, poltica y administrativa para gestionar los negocios de un pas en todos sus niveles. Comprende los mecanismos, procesos e instituciones a travs de los cuales los ciudadanos articulan sus intereses ejercitando sus derechos, obligaciones y sus diferencias. Comprende el Estado pero lo trasciende incluyendo al sector privado y las sociedades civiles (PNUD 1997)1.Entre los diversos factores que deben tomarse en cuenta para la reconstruccin y fortalecimiento del Estado como instrumento insustituible de la sociedad para alcanzar su bienestar, uno de los aspectos que resulta indispensable solventar es la consolidacin de una cultura de la evaluacin que garantice la responsabilizacin (accountability) en la gestin de lo pblico, en los trminos ms convenientes para que se haga efectivo el control social democrtico. La existencia de mecanismos que permitan la responsabilizacin de los funcionarios pblicos por los resultados de su gestin, est relacionada con la vigencia de una cultura que los haga posibles. Las condiciones sistmicas que generan un mbito propicio a la rendicin de cuenta, incluyen entre otros factores la transparencia en la gestin pblica, la publicidad de los actos gubernamentales, la existencia de un marco
1 Prrafo citado por los autores Kenneth M.Dye and Stapenhurst Rick (1998). Pillars of Integrity: The Importance of Supreme Auditing Institutions in Curbing Corruption. Artculo publicado por The Economic Development Institute of the World Bank. Washington.(Traduccin propia).
normativo que establezca los mecanismos de responsabilizacin que abarquen a todos los niveles de la pirmide institucional del Estado, y la independencia de las instituciones encargadas de determinar las responsabilidades.2 La independencia es una caracterstica fundamental en las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) de los pases industrializados. No solo la independencia de la organizacin claramente enunciada, la independencia personal del Auditor General, o los miembros del Colegio de Auditores, est siempre cuidadosamente establecida en la legislacin y en el conocimiento tradicional. En algunos casos, esa independencia puede verse fortalecida incluyendo a la figura del Auditor General en la constitucin del pas. Si la EFS va a auditar al gobierno, debe tener la autoridad de hacer su trabajo sin amenazas de intromisin y el poder necesario para realizar sus planes. Los miembros de las EFS deben tener tambin el satus para persuadir a los integrantes de la burocracia gubernamental sobre la importancia de sus recomendaciones y los requerimientos sobre la informacin. Como expresan Dye y Stapenhurst (1998) en el artculo citado, hablar de la independencia de las entidades que ejercen el control externo fue y es una verdad para las auditoras financieras y de gestin y de igual manera si no ms importante, para la performance de los auditores, porque los informes sobre las operaciones gubernamentales tienen ms poder para comprometer al gobierno y sus ministros. Si la independencia de las EFS en pases en vas de desarrollo no est protegida por la legislacin o una fuerte tradicin, la situacin necesita ser cambiada, ya que podra ser puesta en duda su legitimidad como institucin. La autoridad mxima de las EFS debera ser capaz de reportar directa y frecuentemente al parlamento sin interferencia del Ejecutivo. Esta independencia requiere libertad para los integrantes del Colegio de Auditores, o para el Auditor General para auditar e informar como sea necesario con personal y recursos financieros adecuados. Un servicio de auditora bien constituido e informado es un instrumento esencial para el desarrollo, la promocin y un buen gobierno mejorando al sector de la gerencia pblica. Sin menoscabo de lo expresado en el prrafo precedente, tomado de un artculo publicado por el Banco Mundial (The Economic Development Institute of the World Bank) no debe perderse de vista que los organismos de control externo no son ajenos a la poltica, sino que por el contrario estn inmersos en ella. Es en este sentido que resultara prudente resaltar la importancia de una no subordinacin como condicin imprescindible para su existencia y funcionamiento. No obstante, es fundamental tener en claro que esa independencia no debera aislar a las EFS del resto de las instituciones de un pas, por el contrario debemos hablar de interdependencia. La interdependencia podra preservar la situacin de no subordinacin, lo que traera aparejada la relacin con otras entidades que ejerzan algn tipo de control (social), a apoyarse y retroalimentarse de los mecanismos de control interno de los organismos controlados y en los casos que se encuentre en la rbita del Parlamento, se transformar en el apoyo esencial de ste, que es el destinatario de sus trabajos.
2 Emilia Lerner y Enrique Groisman (2000).
Planteo del Problema El presente trabajo se circunscribe a los ltimos veinticinco aos en el mbito de las reformas del Estado, ocurridas en la regin (Latinoamrica y el Caribe), tomando para su anlisis el desempeo de las EFS de Argentina, Chile, Colombia, Mxico y Uruguay, trayendo a modo de comparacin las experiencias de pases desarrollados, lo que permite identificar diferentes modalidades de control, ya que algunos estados como el caso de Canad y Reino Unido aplican la tradicin anglosajona de auditora, mientras que pases de Europa continental como Espaa y Francia se inscriben en el modelo de Cortes o Tribunal de Cuentas. Para ello, se describen los cambios registrados en los organismos de control desde el modelo tradicional (control de legalidad/controles clsicos) a las reformas realizadas en los sistemas de Administracin Financiera, que proponen un control por resultados. En el contexto del advenimiento del paradigma de la Nueva Gestin Pblica y la institucionalizacin del concepto de responsabilizacin del funcionario pblico, se trata de mostrar que las debilidades que padecen hoy los organismos de control externo, conocidos en el mbito internacional como Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS), podran conspirar contra la credibilidad de su accionar, dificultando la eficacia y el seguimiento de las recomendaciones que surgen de sus informes. Independencia de criterio y autonoma jerrquica, presupuestaria y funcional que permita exigir la rendicin de cuentas de los funcionarios pblicos que actan en el mbito de sus competencias, surgen como los requisitos a los que deberan apuntar las reformas de Segunda Generacin que se planteen en el mbito de la Nueva Gerencia Pblica. La reforma de los sistemas de control en el caso argentino como en muchos pases de Amrica Latina sigui el modelo de reforma estndar de los aos 90. Abarc y sigue abarcando la adopcin de un nmero de medidas legales y organizativas, las cuales se supone que al adoptarse, deben producir cambios visibles y predecibles en la conducta interna y en los resultados externos. Se supona, y se supone an hoy en gran medida, que adoptadas que fueran ciertas medidas, se produciran cambios en los procesos internos y en consecuencia se alcanzaran resultados significativos en trminos de mejora de la gobernanza3. No es desacertado pensar entonces que sin un organismo de control independiente y fortalecido encargado de llevar a cabo dicha funcin, la posibilidad que el control se diluya, o que no se corrijan los ndices de corrupcin, estara a un paso. Otro aspecto importante a considerar en el marco de un debate sobre gerencia publica que aspira a enriquecerse de las experiencias de pases con trayectorias adelantadas en la materia, es el reconocimiento de sus historias, tradiciones culturales, y marcos institucionales y legales distintos a los de la regin. Esto plantea la necesidad y el desafo de disear un modelo propio sin perjuicio de considerar e incorporar todos aquellos elementos que contribuyan a su enriquecimiento.
3 IX Congreso Internacional del CLAD. Experiencias de Educacin de Posgrado en Auditora Gubernamental. Espaa.2004 Guillermo F. SCHWEINHEIM
Especficamente, en el caso de las reformas estructurales y administrativas operadas en la ltima dcada del siglo pasado en la Repblica Argentina a nivel del Estado Nacional, stas no se han traducido, precisamente en el establecimiento de mecanismos institucionales que aseguren una adecuada y razonable accountability por parte de los gestores o administradores de entidades pblicas. Ello ocurre no obstante la expresa mencin que la Ley de Administracin Financiera (24.156) hace a la responsabilidad de los funcionarios de rendir cuenta de su gestin.4 Las debilidades institucionales, en trminos de independencia de los organismos de control externo, a efectos de requerir la rendicin de cuentas a los funcionarios pblicos por la calidad de su gestin ya no slo normativo-financiera, sino por los resultados, podra acarrear el riesgo de diluir el control y atentar contra la eficacia de su labor. La posible o eventual inoportunidad de los dictmenes/informes de las EFS, para ser calificados como preventivos y la ausencia de un marco legal que atribuya las capacidades necesarias para adecuarse al nuevo paradigma de control, pueden conspirar contra un desempeo eficaz de la tarea del control gubernamental. Por el contrario, en aquellos pases donde estas entidades cuentan con esa fortaleza institucional que le brindan los atributos de la independencia, y se registra una cultura de la rendicin de cuenta por parte de los gestores de los fondos pblicos, puede observarse prima facie altos niveles de transparencia y gobernabilidad. Marco Terico El debate en torno a la Nueva Gestin Pblica surgi en Europa a partir de la dcada del 70, y dio lugar a posiciones controvertidas en defensa y crtica al nuevo modelo que de algn modo se hacen presentes hasta nuestros das. Siguiendo a Bresser Pereira (1998) puede decirse que mientras la administracin pblica burocrtica emergi en el siglo XIX bajo los regmenes liberales-autoritarios, en los que garantizar las reglas de la ley y la separacin entre los patrimonios pblico y privado representaron los dos desafos principales, la administracin pblica gerencial crece en pases democrticos, donde las reglas de la ley estn bien establecidas y en la cual el desafo es hacer la administracin ms eficiente y ms accountable5 para la sociedad. Los cambios principales estn en los mecanismos de accountability. Mientras la administracin pblica burocrtica fue controlada por procedimientos, auditoras y revisin parlamentaria estrictos, en las nuevas formas de administracin pblica gerencial -formar gerentes ms capaces de tomar decisiones y ms responsablesgana fuerza el control de los impactos, del gerenciamiento de la competencia y del control social. Sin embargo, el cambio es extremadamente lento, una vez que la inercia, el capital invertido y una ideologa burocrtica atrincherada representan los
4 Art.3-Ley de Administracin Financiera N 24.156 5La palabra accountable significa literalmente aneswerable, bound to give a explained (obligado a dar una explicacin, capaz de ser explicado) y accountability significa the quality of being accountable (la calidad de ser accountable) Lexicon 1993. La expresin rendicin de cuentas constituye una traduccin ms literal, pero con ella se pierde buena parte del marco relacional en que se inscribe la idea de accountability. Los canadienses la traducen al francs como imputabilit, pero la palabra equivalente en castellano esta fuertemente asociada a la idea de culpa, que constituye una versin muy restrictiva y sesgada de la misma.
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obstculos principales a esta nueva gestin pblica o a la reforma gerencial del aparato del Estado. Los pases que adoptaron con ms nfasis la reforma de la gestin pblica son Gran Bretaa, Nueva Zelanda, Australia, todos los pases escandinavos, Estados Unidos, Brasil y Chile. Italia est profundamente inmersa en la reforma; en Francia, Espaa y Alemania puede verse algn movimiento en esta direccin, pero la administracin permanece esencialmente burocrtica. A pesar de haber incluido dos pases latinoamericanos en la lista anterior, la mayora de los pases de esta regin ni siquiera emprendieron una reforma integral del servicio pblico. Entre las principales caractersticas de esta nueva administracin pblica gerencial se pueden citar: (a) orientacin de la accin del Estado para el ciudadano-usuario o ciudadano-cliente; (b) nfasis en el control de los resultados a travs de los contratos de gestin (al contrario de control de los procedimientos); (c) fortalecimiento y aumento de la autonoma de la burocracia estatal, organizada en carreras o "cuerpos" de Estado, y valorizacin de su trabajo tcnico y poltico de participar, junto con los polticos y la sociedad, en la formulacin y gestin de las polticas pblicas. La reforma en curso no parte de la premisa burocrtica de un Estado aislado de la sociedad funcionando solo de acuerdo con la tcnica de sus cuadros burocrticos, ni de la premisa neoliberal de un estado tambin sin sociedad, en la que individuos aislados toman decisiones en el mercado econmico y poltico. Por eso ella exige la participacin activa de los ciudadanos, por eso el nuevo Estado que est surgiendo no ser indiferente o superior a la sociedad, por el contrario, estar institucionalizando mecanismos que permitan una participacin cada vez mayor de los ciudadanos, una democracia cada vez ms directa, por eso las reformulaciones en curso son tambin una expresin de redefiniciones en el campo de la propia ciudadana, que viene ampliando sus objetivos a travs de la constitucin de sujetos sociales ms conscientes de sus derechos y deberes en una sociedad democrtica en la cual la competencia y la solidaridad continuarn siendo complementarias y contradictorias. En este nuevo Estado, los rganos de control no estn exentos de las reformas que all se vienen produciendo.6 Es imprescindible antes de comentar los cambios producidos por las reformas en la Administracin del Estado en Latinoamrica, sealar el contexto socio-poltico que diferencia a esta regin con los pases que sern caracterizados como de la OCDE (Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico) Canad, Espaa, Francia y Reino Unido. En este sentido, cabe sealar lo que enuncia el INTOSAI (sigla en Ingles de la Organizacin Internacional que agrupa a las Entidades Fiscalizadoras Superiores de las finanzas pblicas de los pases miembros de las Naciones Unidas)7 en relacin al informe sobre el Desarrollo Humano correspondiente a 2003 realizado por las Naciones Unidas para Pases en Desarrollo (PNUD): mientras la mundializacin ha beneficiado sistemticamente a algunas de las regiones del mundo, ha pasado de largo en otras y tampoco ha servido de provecho a muchos grupos dentro de los
6Bresser Pereira.1998. Op.Cit. 7 International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI)
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pases. Ms de 1.200 millones de personas siguen viviendo con menos de 1 dlar al da.8 Desde comienzos de la dcada del 80 y con mayor nfasis durante los 90 este perodo fue caracterizado como de desequilibrio fiscal, mayor endeudamiento externo, un acceso restringido a los bienes sociales primarios con la inevitable desproporcin en la distribucin del ingreso. Las transformaciones en el rol del Estado que pronto acompaaron a la reinstauracin de las incipientes democracias latinoamericanas, comenzaron a producir cambios en la divisin social del trabajo entre los sectores pblico y privado, en las funciones de los agentes estatales y en los mecanismos de gestin. Paulatinamente, comenz a colocarse un nfasis creciente en la necesidad de flexibilizar el modelo y el estilo de gestin pblica, dotando a los funcionarios de un mayor poder de decisin para poder as explotar mejor su capacidad innovadora. A la vez, se procur reforzar el control y la responsabilidad de estos funcionarios, lo cual contrarrestara, en parte, los riesgos de la flexibilizacin y autonoma. Pero esta doble y contrapuesta tendencia suele aumentar la complejidad de la gestin. Es que de una mejor o peor gestin pblica depende la suerte misma de una sociedad, su mayor o menor nivel de desarrollo y bienestar social, el grado de equidad distributiva entre sus diferentes sectores y la gobernabilidad de sus instituciones. Por lo tanto, la responsabilizacin por la gestin es el requisito mnimo que toda sociedad debe asegurar para que, quienes asumen responsabilidades por la produccin de valor pblico, conozcan los lmites de su actuacin y respondan por sus resultados. Esta postura enunciada por Oszlak (2003) refleja los matices diferentes ms apropiados a los pases de la regin (Latinoamrica) en los cuales an no est instalada una cultura que incorpore como valor moral la rendicin de cuentas, la entiende como un proceso de exigencia puntual hacia el funcionario de rendir cuenta (... acto o efecto de hacer responsable a alguien por los resultados, frente a los compromisos asumidos...), en cierta medida la considera equivalente a la accountability, aunque concibe a esta ltima como una actitud voluntaria de rendir cuenta ms que una obligacin, actitud voluntaria que se asume naturalmente en contextos culturales que tienen incorporado este valor, como se ver en el caso de los pases desarrollados. Como lo menciona Prats i Catal (1998) en su artculo Reinventar la Burocracia y Construir la Nueva Gerencia Pblica, el mbito propio de la revolucin gerencial se encuentra principalmente en el mbito de la provisin directa de bienes y servicios pblicos, que hoy es el espacio pblico cuantitativamente mayor, pero que no se incluye en las funciones exclusivas del estado, cualitativamente ms importantes; y la revolucin gerencial pblica no es nunca una mera traslacin de las tcnicas y cultura del sector privado, ya que debe resolver problemas genuinamente "pblicos" como son la dificultad del monitoreo de las relaciones entre financiamiento y provisin de servicios, las dificultades en la medicin y control de resultados, la problematicidad inherente a los cuasimercados o mercados planificados y, finalmente, los impactos de la informacin y participacin ciudadana.
8 SIMPOSIO SOBRE LA INDEPENDENCIA DE LAS ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES Informe del 17 Seminario Naciones Unidas/INTOSAI sobre Auditora Gubernamental -Viena 19 al 23 de abril de 2004
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Reinventar la burocracia significa hoy principalmente mejorar la solucin de los dos problemas a que responde su estructura institucional: el problema de durabilidad de los compromisos legislativos y el problema de agencia que envuelve el de monitoreo. La solucin tradicional pasaba por reconocer voz en el proceso exclusivamente a los polticos, a los funcionarios, a los jueces y a los ciudadanos con un derecho subjetivo o un inters legtimo en una decisin administrativa. Ahora se trata de abrir el nmero de actores, de mejorar la informacin y participacin de todos ellos y de perfeccionar el sistema general de responsabilidad administrativa. Los pases que ya cuentan con burocracias consolidadas estn investigando y experimentando diversos caminos a estos efectos. Amrica Latina debera tomarlos en cuenta para plantear un desarrollo institucional a la altura de los tiempos. En este sentido Jos Mario Brusa (1998), seala en su trabajo Gerencia Financiera Pblica, para el Departamento de Integracin y Programas Regionales del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en Latinoamrica, la administracin financiera pblica tradicional se estableci en un contexto de poltica fiscal ortodoxa y persiguiendo, casi exclusivamente, el control de legalidad sobre la ejecucin del mandato presupuestal y la vigilancia sobre los responsables del manejo de fondos y bienes en prevencin de los delitos contra la administracin pblica que los mismos pudieran cometer. Retomando lo sealado sobre el esquema tradicional, es all donde la vigilancia pona nfasis sobre contribuyentes y funcionarios sumergiendo a la administracin pblica en estructuras, funciones y tareas administrativas precapitalistas y casi coloniales. El control previo externo de las Contraloras, Tribunales de Cuentas y autoridades presupuestales centrales recaa sobre los actos administrativos que generaban compromisos y los juicios de cuenta o de responsabilidad fiscal que se llevaban a cabo por los organismos estatales de control fiscal, sin intervencin del Poder Judicial, eran consideradas instituciones de aqul esquema tradicional, incompatible con una moderna Gerencia Pblica. Al hablar de los cambios propuestos para esta Nueva Gerencia Pblica, es interesante repasar lo que afirmara Marcos Makn (1998) en su Proyecto de Reforma del Estado: la administracin financiera va ms all de un modelo tecnocrtico o instrumental. Es una herramienta de gobierno y su utilizacin apropiada otorga ventajas de ndole poltica a quienes la utilizan. La reforma de la administracin financiera slo tiene valor real si es til para mejorar la gestin de los gobiernos, sobre todo de sus reas sociales, es decir si es til a la gente. Si ello no se logra se destinarn grandes esfuerzos para implantar un modelo tecnocrtico que seguramente ser reemplazado en unos pocos aos por otro mejor. La administracin financiera debe coadyuvar a una mejor gestin pblica y jams debe ser un fin en s mismo. Ahora bien, al decir de Brusa (1998) el modelo de control previo introdujo un factor verificar el cumplimiento de la norma- que posteriormente distorsion la eficiencia y responsabilidad de la administracin financiera, razn por la cual su supresin ha sido recomendada y perseguida con ahnco por la cooperacin tcnica internacional para con la regin, particularmente la bilateral proveniente de los pases anglosajones que por tradicin estn afiliados a la prctica de una auditoria independiente y obviamente posterior.
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Es en este escenario que como respuesta y alternativa al esquema clsico criticado, las entidades multilaterales propiciaban el modelo SINAFAL (Modelo de Sistema Integrado de Administracin Financiera para Amrica Latina) que reemplaza el control previo con la consecuente reforma de los Organismos Superiores de control haciendo nfasis en el concepto de accountability, en el fortalecimiento de la disciplina contable al interior del Estado, en el desarrollo del sistema de control interno de la administracin y en la tecnificacin de la actividad de auditoria. Situndonos concretamente en el mbito de estos modernos organismos de control, y repasando los lineamientos que en materia de eficacia de la auditora gubernamental emanan de la INTOSAI, puede mencionarse la Declaracin de Lima (Per, 1997) donde se establecieron las lneas bsicas de la fiscalizacin, que constituyen el fundamento del control de las finanzas pblicas y representan el marco filosfico y conceptual de las actividades tendientes a inspirar las polticas a seguir por las instituciones de control externo. En este marco se elaboraron directrices que abarcan todos los grandes mbitos del proceso de control y que constituyen una metodologa de control de las actividades que presentan un inters colectivo o comn para las EFS, que son importantes para todas ellas sea cual fuere la regin a la que pertenezcan, el desarrollo que hayan tenido, el modo en que se integren dentro del sistema de la Administracin Pblica, o la forma en que estn organizadas. Los considerandos de dicha Declaracin aluden a que la utilizacin regular y racional de los fondos pblicos constituye una de las condiciones esenciales para garantizar el buen manejo de las finanzas pblicas y la eficacia de las decisiones adoptadas por la autoridad competente, que, para lograr este objetivo, es indispensable que cada Estado cuente con una Entidad Fiscalizadora Superior eficaz. En tal sentido la "Declaracin de Lima sobre las Lneas Bsicas de la Fiscalizacin" ha establecido: El control no representa una finalidad en s mismo, sino una parte imprescindible de un mecanismo regulador que debe sealar, oportunamente: desviaciones normativas y las infracciones de los principios de legalidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad de las operaciones financieras, La actividad de control debe tener como objetivo que se puedan adoptar medidas correctivas, determinar la responsabilidad del rgano culpable, exigir la indemnizacin correspondiente o adoptarse las determinaciones que impidan o, por lo menos, dificulten, la repeticin de tales infracciones en el futuro. Los objetivos de control a que tienen que aspirar las Entidades Fiscalizadoras Superiores son: legalidad, regularidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad de las Operaciones. La EFS debe tener, segn la Constitucin, el derecho y la obligacin de rendir informe anualmente al Parlamento o al rgano estatal correspondiente, sobre los resultados de su actividad y publicarlo. Las competencias de control de las EFS tienen que ser especificadas en la Constitucin, al menos en sus rasgos fundamentales, los detalles pueden regularse por Ley.
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Toda la actividad estatal estar sometida al control de la Entidad Fiscalizadora Superior, independientemente de que se refleje, o no, en el presupuesto general del Estado. Una exclusin del presupuesto no debe convertirse en una exclusin del control.
Entre las cuestiones que deben ser sometidas a control, la Declaracin de Lima alude a: las autoridades estatales y las instituciones establecidas en el extranjero; la recaudacin de los ingresos fiscales, incluyendo las declaraciones individuales de los contribuyentes; contratos pblicos y obras pblicas (su control no slo abarca la regularidad de los pagos, sino tambin la rentabilidad de la obra y la calidad de su ejecucin); las instalaciones y procesos de la elaboracin electrnica de datos; las empresas econmicas con participacin estatal; el control de las subvenciones realizadas con fondos pblicos que debe extenderse a la totalidad de las operaciones de la institucin subvencionada. En el caso de aquellos pases que cuentan con Tribunales de Cuentas, stos tienen como caracterstica comn un diseo orientado fundamentalmente al control formal legal, y al de regularidad (financiero-contable) y segn tengan o no atribuciones jurisdiccionales pueden establecer la responsabilidad contable mediante el juicio de cuentas, y en su caso, la responsabilidad administrativa a travs del juicio de responsabilidad. Sin embargo, nadie duda hoy que existe consenso en que las funciones de los controles clsicos se fueron ampliando: hoy se admite sin discusin que el control debe perseguir el logro de eficiencia, economa y eficacia, y para ello es necesario indagar si los recursos se emplean de modo adecuado, si se alcanzan los objetivos, y si ello se logra con el menor gasto posible, todo lo cual conforma el denominado control de gestin. Si bien existen lineamientos impartidos por los organismos rectores en materia de control gubernamental que se espera constituyan guas ideolgicas a seguir por las EFS, puede decirse que las reformas de segunda generacin en el mbito de la Administracin Financiera dan cuenta del agotamiento de los controles clsicos y la imperiosa necesidad de su ampliacin hacia nuevas competencias que permitan una actuacin eficaz en materia de auditora pblica. El control de resultados, en lugar del control centrado nicamente en la observancia de procedimientos y normas administrativas, es una condicin esencial de la Nueva Gestin Pblica, que a su vez se relaciona con la evaluacin del desempeo. La discusin relativa a la rendicin de cuentas en la reforma del Estado est orientada por la teora del principal/agente, que presupone que la responsabilidad ser reforzada por medio del compromiso de los productos ms relevantes y resultados directos, y del monitoreo del desempeo de los agentes. Los contratos son el mecanismo que permite al principal (los ciudadanos)ejercer su control y sanciones sobre los agentes (funcionarios pblicos). Por ejemplo, aunque el gobierno pueda delegar la provisin de servicios, no puede delegar la rendicin de cuentas, que en el sector pblico se procesa en redes de mltiples camadas. Problemas de tica y probidad tambin deben
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ser considerados cuando el gobierno aumenta el poder discrecional de los gerentes en un ambiente de elevada competitividad. Es en este sentido que el tema de la rendicin de cuentas y la gobernabilidad cobra una importancia trascendental en la gestin de las instituciones pblicas y el gobierno de las naciones. La transparencia en el manejo de los fondos pblicos y la gestin pblica fortalecen la institucionalidad del pas y la eficiencia con que se asignan los recursos. Esto mejora la gobernabilidad y el funcionamiento del Estado, generando mayores niveles de bienestar para la sociedad y menos corrupcin. La necesidad de contar con un sistema de rendicin de cuentas es, a la vez, un tema establecido constitucionalmente en la mayora de los pases, sin embargo la ejecucin de este mandato dista mucho de la realidad, ya que la rendicin de cuentas establecida no ha evolucionado lo suficiente ni en armona con la evolucin de la administracin pblica actual, por ello existe un reclamo permanente de una sociedad cada vez ms vigilante de lo que hacen los gobernantes y los funcionarios pblicos con el mandato que se les ha conferido. El aumento de la divulgacin de los temas de corrupcin, el descrdito creciente de la clase poltica y el reclamo creciente de la conciencia ciudadana, ha hecho que la sociedad y los gobiernos dirijan su mirada hacia este mecanismo y que por ello se desarrolle en estos momentos un movimiento que se puede calificar de continental, orientado a la actualizacin de estos sistemas y a vincularlos con el tema de la gobernabilidad y la participacin ciudadana.9 La Rendicin de Cuentas es un proceso de tica poltica que busca dar sostenibilidad a la institucionalidad y gobernabilidad de un pas. Esta figura es inherente a los procesos de gestin de las entidades pblicas y est ligado a la transparencia; lo que significa que es necesario contar con un sistema institucional diseado para rendir cuentas, por lo que es imprescindible desarrollar nuevos instrumentos especializados en la materia en el que las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben jugar un papel importantsimo, constituyndose en el vnculo entre los que piden cuentas y los que rinden cuentas, de all que el tema de Participacin Ciudadana cobre especial importancia, como uno de los instrumentos que facilitan la rendicin de cuentas. La introduccin de la competencia, el aumento del poder discrecional de los gerentes, la introduccin de agencias autnomas, las contrataciones hacia afuera y a interfaces pblico/privado, la flexibilizacin de las relaciones laborales, el aumento de las demandas de los ciudadanos, son factores que afectan el ejercicio de la autoridad pblica y el contexto de gestin de la tica y de la conducta. A modo de ejemplo, en la Repblica Argentina puede citarse la Ley N 24.156 de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional que adopta los postulados que, en materia de control pblico, propiciaban los Organismos Internacionales de Crdito en el contexto de sus recomendaciones para la Reforma del Estado.
9 XIV Asamblea OLACEFS 2004-Buenos Aires noviembre 2004-Memoria
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Esta ley en su Art. 3 , establece que los sistemas de control comprenden las estructuras de control interno y externo del sector pblico nacional y el rgimen de responsabilidad que estipula y est asentado en la obligacin de los funcionarios de rendir cuentas de su gestin. Asimismo entre los objetivos fijados por el Art. 4 inc. a) seala el de Garantizar la aplicacin de los principios de regularidad financiera, legalidad, economicidad, eficiencia y eficacia en la obtencin y aplicacin de los recursos pblicos. A su vez en los apartados ii) y iii) del inciso d) del mismo artculo, establece como responsabilidad propia de la administracin superior de cada jurisdiccin o entidad del sector pblico nacional, la implantacin y mantenimiento de: Un eficiente y eficaz sistema de control interno normativo, financiero, econmico y de gestin sobre sus propias operaciones, comprendiendo la prctica del control previo y posterior y de la auditoria interna; Procedimientos adecuados que aseguren la conduccin econmica y eficiente de las actividades institucionales y la evaluacin de los resultados de los programas, proyectos y operaciones de los que es responsable la jurisdiccin o entidad.
Cules seran entonces, siempre en el marco del debate de la Nueva Gerencia Pblica, las pautas para la accin que nos proporciona la experiencia comparada? Se destacan las nociones que sobre este tema aporta Metcalfe (1990): Gerencia responsable (accountable management): Si administrar es asumir la responsabilidad por el desempeo de un sistema, los gerentes pueden delegar las responsabilidades de implementacin pero no pueden, legtimamente, abdicar de la responsabilidad. Los gerentes no slo operan en un marco de objetivos; como orientadores (pathfinders) y solucionadores de problemas (problems-solvers), ellos participan en definir lo que es alcanzable y en aceptar responsabilidades por alcanzar resultados. "Si la gerencia, en general, significa hacer cosas a travs de otros, gerencia pblica quiere decir hacer cosas a travs de otras organizaciones. Conducir las actividades de sistemas compuestos de varias organizaciones interdependientes es uno de los desafos distintivos de la gerencia pblica". Responsabilidad: Los gerentes pblicos operan en un marco de responsabilidad destinado a asegurar que la autoridad y los recursos son adecuadamente utilizados. Esa funcin no puede ser librada a las buenas intenciones y al espritu pblico de ministros y funcionarios. En trminos generales, la funcin de responsabilidad (accountability) es mantener el desempeo organizacional de acuerdo a las normas. Desde esta perspectiva, la responsabilizacin sera un concepto incompleto, en el sentido de que no todas estas manifestaciones de un Estado responsable (o las de los agentes que lo encarnan) seran pasibles de exigencia por parte del principal (v.g. la ciudadana). Es especialmente en este aspecto donde surge una diferencia importante entre la responsabilizacin y la respondibilidad, porque esos otros componentes del Estado responsable casi nunca son objeto de la aplicacin de mecanismos formales de rendicin de cuentas. Pocos conceptos, como el de responsabilizacin por la gestin
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pblica, presentan un carcter tan polismico y, a la vez, una vinculacin natural tan extendida con otros conceptos asociados. Su sola mencin evoca de inmediato relaciones directas o indirectas con las nociones de transparencia, eficiencia, eficacia, autonoma, control, servicio al ciudadano, legitimidad, buen gobierno o, incluso, democracia. Tambin aparece asociada con sus opuestos: opacidad, arbitrariedad, descontrol, corrupcin, captura burocrtica, ineficiencia, inimputabilidad o autoritarismo. En sntesis, los debates planteados estaran demostrando la tensin en que se encuentra el Estado en general y los organismos de control en particular. Con lo cual, la cuestin se centrara en: A mayor neutralidad e independencia de los rganos de control, (caractersticas de un Estado enmarcado en lo que doctrinariamente conocimos como burocracia weberiana), podra pensarse en un mayor riesgo de aislamiento, como algunos autores sealan de la experiencia recogida en el perodo que rigi en nuestro pas el Tribunal de Cuentas, mientras que la nueva modalidad que propone la interdependencia institucional, el compromiso que conlleva la nueva gerencia pblica, acarreara el riesgo de la politizacin, partidizacin y prdida de su autonoma. Es decir, la EFS que participa del Nuevo Estado Gerencial debera estar dotada de las capacidades/fortalezas que transformen su labor para que sea reconocida, y pudiera contribuir a mejorar la gestin de los funcionarios pblicos, articulando virtuosamente independencia tcnica y profesional con compromiso en los resultados de la gestin del Estado, en trminos de eficacia, eficiencia y economa, sumado esto al logro de una mayor accountability. Objetivos Sobre la base de los conceptos presentados previamente, este trabajo se propone como objetivo principal identificar la posible limitacin de la independencia de las EFS respecto de los poderes del Estado, limitacin que generara efectos negativos sobre la eficacia de su accionar, pudiendo ocasionar un impacto no deseado sobre la calidad de la gestin de los agentes sometidos a su control (falta de transparencia). Ms especficamente se busc identificar los factores ms importantes que limitan el adecuado desempeo de la funcin de los organismos de control externo y sealar las consecuencias que ello trae aparejado en el funcionamiento del Sistema de Control Estatal. A partir de lo anterior se trat de extraer conclusiones para incrementar la eficacia de ese Sistema, y de alguna forma dejar planteado el debate sobre las mejoras que puedan efectuarse sobre estos rganos de control externo. Como cuestiones especficas se procur: Identificar los niveles de independencia de las EFS. Relacionar la importancia de un marco normativo que prev facultades jurisdiccionales a fin de establecer las responsabilidades de los funcionarios pblicos.
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Vincular dentro de cada contexto socio-econmico-poltico la transparencia con la accountability en la gestin pblica. Contribuir al debate sobre la accountability de los administradores pblicos, tratando de precisar los alcances que encierra este nuevo concepto, en relacin con los mecanismos de rendicin de cuentas y formas de responsabilizacin de los funcionarios encargados del manejo de los fondos pblicos. Pasar revista a los productos generados por las EFS, tratando de dar cuenta de su impacto en la sociedad civil. Identificar factores presupuestarios que incidiendo directamente sobre la libre disponibilidad de recursos econmicos, impidan contar con recursos humanos profesionalmente capacitados y con recursos tecnolgicos actualizados para desarrollar eficaz y eficientemente las tareas de contralor.
Hiptesis (...) aunque en un Estado libre el poder legislativo no debe obstaculizar la accin del poder ejecutivo, s tiene el derecho y debe tener la facultad de verificar de qu manera han sido ejecutadas las leyes que ha aprobado. (MONTESQUIEU, De lEsprit des lois, libro XI, captulo 6) Siguiendo los presupuestos anteriores, este trabajo propone a modo de hiptesis que las posibles limitaciones en el accionar que presentaran determinados rganos de control externo sin los atributos de una plena independencia, podran dar lugar a que la funcin de control orientada a la responsabilizacin de los funcionarios pblicos se vea disminuida merced a los vnculos y dependencias de estas entidades fiscalizadoras superiores, respecto de otras instituciones estatales. Esta afirmacin no supone ignorar la interdependencia estructural existente en el conjunto del entramado estatal (sistemas democrtico, constitucional, rgimen jurdico, recursos pblicos, etc.) pero intentar mostrar en qu medida los sistemas caracterizados por una escasa autonoma de los rganos de control ante los controlados (tanto Poder Ejecutivo como el Legislativo) generan las consecuencias precitadas. Se procurar demostrar entonces que, en aquellos pases que cuentan con una cultura de control arraigada, donde esta funcin es ejercida por un organismo fiscalizador independiente, con amplias facultades para exigir la rendicin de cuentas, su accionar podr contribuir a instalar la importancia de la accountability , reflejando una mayor transparencia en la gestin de los fondos pblicos y un descenso en los niveles de corrupcin. Enfoque con que se estudi el problema Hasta el momento no existen trabajos que hayan enfocado de manera integral la problemtica sobre las limitaciones a la independencia de los organismos de control, que afectan la eficacia de su labor en trminos de accountability, responsabilizacin y transparencia, por lo que la presente investigacin intenta desde un tratamiento abarcativo, abordar las variables jurdico-institucionales y poltico-presupuestarias que intervienen sobre las atribuciones y facultades de los organismos de control externo.
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Si entendemos que el poder en su concepcin poltico institucional es concebido como un mandato del pueblo, y que quienes lo ejercen son sus representantes, entonces aquellos que han sido elegidos por el pueblo deberan estar necesariamente sometidos a controles, y como consecuencia de ello habra que exigir la rendicin de cuentas de su actuacin. Este supuesto constituye el fundamento de los controles clsicos y tambin de los ms modernos, de modo que lo que se ha buscado con los criterios innovadores no es su reemplazo, sino el perfeccionamiento de los mismos. Sin embargo, si los llamados controles clsicos (normativo-legalistas) no funcionan de modo efectivo, no habra que esperar que los nuevos controles, por s solo, los suplan. En un Estado de Derecho, a las limitaciones fcticas que encuentra todo poder se agregan las jurdicas, de modo que resulta esencial impedir que sean violadas. El fraccionamiento o reparto de competencias mediante el sistema de controles y contrapesos entre los poderes, es un requisito sin el cual difcilmente un sistema poltico pueda ser considerado democrtico. Pero en este esquema, los controles estn concebidos para evitar los abusos y sancionar las transgresiones. Son, por consiguiente, esencialmente jurdicos. El moderno concepto de rendicin de cuentas y la consiguiente responsabilizacin tienen un sentido ms amplio: no se trata solamente de no haber incurrido en transgresiones sino de haber respondido al mandato recibido, o de haber alcanzado las metas establecidas (gestin por resultados). Resulta oportuno en este punto citar la definicin de Respondabilidad que expone Emilia Lerner (2000) como el deber de informar o rendir cuenta a una autoridad ms elevada respecto a recursos manejados o al trabajo ejecutado. La existencia de respondabilidad est ntimamente vinculada con los procesos democrticos. Es por ello que cita la Iniciativa Democrtica de la US AID (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional), que reconoce que la legitimidad de los regmenes democrticos, depende de la percepcin que tenga el pueblo de su honestidad y respondabilidad. Por su parte, el Informe de la Comisin Independiente de Revisin de la Oficina del Auditor General de Canad (Wilson Committee) ha definido el trmino accountability como la obligacin de responder ante la responsabilidad que ha sido conferida. La rendicin de cuentas supone la existencia de al menos dos partes: una que confiere y otra que acepta esa responsabilidad con el sobreentendido que deber reportar sobre la manera en la que la llev a cabo. De esta definicin se desprenden entonces tres nociones interrelacionadas: responsabilidad, rendicin de cuentas, respuesta ante esa responsabilidad. Responsabilidad ante el cometido asignado, rendicin de cuentas sobre la responsabilidad conferida, y respuesta ante dicha responsabilidad, originada tanto por voluntad propia o como resultado de una exigencia normativa de responder por las acciones propias. En este mismo sentido, el Consejo Cientfico del CLAD expresa acerca del concepto de accountability (responsabilizacin) que el gobierno y sus funcionarios tiene la obligacin de rendir cuentas a la sociedad. La realizacin de este valor (o meta valor)
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poltico depende de dos factores. Por un lado la capacidad de los ciudadanos para actuar en la determinacin de las metas colectivas de la sociedad y por otro la construccin de mecanismos institucionales que garanticen el control pblico de las acciones de sus gobernantes, no slo mediante las elecciones sino tambin durante el transcurso de sus mandatos.10 Es por ello que los mecanismos de accountability deberan evitar la confirmacin de la frase de Rousseau: el pueblo es soberano en el momento de su votacin y deja de serlo al siguiente. La fiscalizacin de los gobiernos debe ser ininterrumpida, con controles burocrticos, polticos, sociales y, ms recientemente, mediante la transparencia y la evaluacin de los resultados de las polticas gubernamentales. Siguiendo con este razonamiento, si la transparencia es la actitud o actuacin pblica que deja ver claramente la realidad de la accin del gobierno, uno de los aspectos ms importantes de las cuentas pblicas y de quienes las manejan, no es solo presentarlas para examinar la honestidad y eficiencia de su manejo, sino su adecuacin a los objetivos para los que estaba establecida su utilizacin y como corolario, trabajar para que dicha informacin llegue al ciudadano (aqul de quien dijimos que detenta el poder dado a sus representantes) hacindola ms comprensible, accesible y transparente. Por eso hablar de transparencia, no es simplemente la exposicin de cifras, datos, referencias y cuadros. En este contexto se apunta ms a la gestin, a la informacin precisa y clara que se requiere para la toma de decisiones, y a la posterior rendicin de esas cuentas. Es importante recordar que la participacin de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones, la responsabilidad de los funcionarios pblicos en cuanto a las decisiones y al gerenciamiento de los recursos del Estado, y la transparencia en el sector gubernamental son componentes fundamentales de un sistema democrtico moderno, y elementos complementarios del derecho inherente al ciudadano de poder elegir a sus autoridades. Al repasar la normativa que regula las competencias de los organismos de control externo, en cuanto a la determinacin de responsabilidades de los agentes pblicos, stas difieren de acuerdo con el diseo institucional que adoptan dichos organismos en cada pas . As, desde el punto de vista del diseo institucional, se identifican tres modelos bsicos de entidades superiores de control externo. En primer lugar, el modelo francs de la Corte de Cuentas Cour de Comptes, organismo colegiado, creado por Napolen por ley de 1807, que, al igual que el Consejo de Estado, integran la Administracin Pblica aunque con reconocida independencia y funcin jurisdiccional. En segundo lugar, los casos italiano (Corte dei Conti) y espaol (Tribunal de Cuentas), constituyen ejemplos de un modelo de instituciones colegiadas caracterizadas por su independencia del Poder Administrador y del Poder Legislativo, y que constitucionalmente tambin tienen funciones jurisdiccionales. En Amrica Latina, este modelo fue el adoptado por Brasil, Chile, Uruguay, Guatemala y Argentina.
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La Responsabilizacin (accountability) en la Nueva Gestin Pblica Latinoamericana. Consejo Cientfico del CLAD (2000)
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Este pas tuvo hasta el ao 1992 un Tribunal de Cuentas organizado bajo estas caractersticas sin rango constitucional-, pero que en el ao 1993 fue reemplazado por la Auditora General de la Nacin como un organismo de asistencia tcnica dentro de la esfera del Poder Legislativo, sin las atribuciones jurisdiccionales que posea su predecesor. Por ltimo, puede sealarse el modelo angloamericano, de Contralor General, o Auditor General, segn los casos, rgano unipersonal en la rbita del Congreso, como es el caso de Estados Unidos, Canad y el Reino Unido. Estos, si bien poseen en general una competencia que incluye el control legal y de regularidad, no tienen funciones jurisdiccionales e incorporan el control de gestin, con el propsito de verificar la economa, la eficiencia y eficacia de los actos de la administracin pblica. Los Tribunales o Cortes de Cuentas tienen como caracterstica comn un diseo orientado fundamentalmente al control formal-legal, y al de regularidad (financierocontable). Algunos de ellos poseen tambin facultades de control ex ante facto o control previo, tendiente a verificar la legitimidad del acto y sus antecedentes en forma previa a su ejecucin, y que tiene por objeto autorizarlo o aprobarlo, o en su defecto suspender sus efectos, y -en su caso-, promover las acciones administrativas o judiciales. Dado que en el Captulo II se tratan en detalle los modelos de control vigente, resulta oportuno tener presente que a fines del siglo pasado Amrica Latina sufri un cambio significativo en la orientacin de la gestin pblica. Previamente los Estados de la regin haban experimentado una gran expansin fruto del fuerte intervencionismo que privilegi los objetivos macroeconmicos, de cumplimiento de polticas de ingreso y empleo por sobre los microeconmicos, descuidando la eficiencia en la gestin gubernamental. Se generaron entonces, dentro de la administracin estatal estructuras organizacionales de gran dimensin econmica, lo que podra explicar la necesidad de un complejo marco reglamentario que permitiera gerenciarla ms eficazmente. Podra concluirse que lo que se origin como consecuencia de una necesidad de control, se convirti finalmente en un cepo que limit las posibilidades de transformacin. En un continente como Amrica Latina, caracterizado durante largos aos por sucesivos quiebres de la estabilidad democrtica, el efectivo ejercicio de los controles clsicos, y la existencia de instituciones fuertes que garanticen su vigencia constituyeron una necesidad esencial. Por otra parte, la existencia de gobiernos de facto produjo una inflacin normativa orientada a la reproduccin del sistema, que devino en la existencia de instrumentos formales no aptos para asegurar las libertades y el ejercicio efectivo de la democracia. En buena medida aunque las normas derivadas de los regmenes de facto no permanezcan en vigencia, siguen influyendo en muchos casos en la cultura organizacional del Estado. Actualmente algunos de los requisitos que se identifican como necesarios para el cumplimiento efectivo de la funcin de control por parte de las EFS, son en general adoptados por lo menos formalmente- en Amrica Latina: su origen constitucional y su independencia financiera y funcional. No obstante, la prctica de estos organismos
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no despeja las dudas respecto de sus limitaciones en cuanto a su independencia y neutralidad. Es de destacar adems que otros requisitos, inherentes a los mbitos estatales (administrativo, legislativo y judicial) responsables de la aplicacin de los diferentes tipos de controles, son asimismo de cumplimiento limitado: existencia de una burocracia independiente, objetiva e imparcial, con adecuada formacin tcnica y salarios apropiados que favorezcan su independencia de criterio; neutralidad poltica; existencia de una carrera administrativa basada en el mrito; competencias, marco normativo y facultades que permitan la asignacin de responsabilidades a los estratos superiores de la jerarqua administrativa. Bsqueda de la informacin Sobre la cuestin planteada no se cuenta con amplia informacin documental, ya sea nacional o internacional, a pesar de tratarse de un problema de caractersticas institucionales y que genera un creciente inters y preocupacin en la opinin pblica, que es uno de los actores que ha tomado protagonismo en el moderno escenario de la Nueva Gestin Pblica. Esta situacin podra originarse en la reciente incorporacin del tema en los debates acadmicos, con lo cual este trabajo intentar aportar nuevas ideas que permitan dejar planteado el debate sobre la temtica que se intenta desarrollar. De la compulsa realizada sobre el material de investigacin consultado, adems de la informacin proveniente de los propios rganos de control externos, surgen aquellos que han abordado el tema desde una perspectiva institucional, por lo que su aporte analtico queda supeditado a su valor normativo o instrumental. En este sentido, el presente trabajo intenta dar cuenta de los aspectos ms estructurales del problema, tratando de explicar las razones que dan lugar a los diferentes niveles de autonoma de estas entidades y las consecuencias que derivan en razn de esa diferente graduacin de independencia reflejada en su desempeo. Variables Teniendo presente el marco terico planteado, resulta necesario definir de manera operativa y especfica, los principales conceptos incluidos en este trabajo, a fin de permitir una mayor aproximacin a dicho enfoque terico. Siendo sta una investigacin que se orienta al anlisis del desempeo de un tipo de organizacin orientada al control de la hacienda pblica, las dimensiones para medirla pueden ser de difcil operacionalizacin, ya que entran en juego factores cualitativos. A efectos de poder realizar un anlisis que precisamente no tome en forma aislada el funcionamiento de las entidades de control, se incluye el ndice de Desarrollo Humano elaborado por las Naciones Unidas y los indicadores de gobernanza (gobernabilidad) elaborados por el Instituto del Banco Mundial. Las variables a considerar son las siguientes:
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INDEPENDENCIA A los fines de este trabajo, nos interesa saber que la independencia es la atribucin que permite a un organismo de control actuar sin restricciones que limiten su funcin. Aplicado a los rganos de control externo de los recursos pblicos, esa calidad de no subordinacin es no slo una condicin importante sino imprescindible para su existencia. Sin embargo no debe entenderse que esa independencia aisle a la EFS del resto de las instituciones de un pas sino que implica actuar en forma interdependiente. La interdependencia preserva su condicin de no subordinacin pero la lleva a enriquecerse de otros controladores, a apoyarse en los mecanismos de control interno de los organismos controlados y conduce tambin a ser un apoyo del Parlamento que es, habitualmente, el destinatario de sus trabajos. En definitiva, hablar de independencia en el mbito de una EFS es declarar un no a la subordinacin y un s a la cooperacin, por lo que esa independencia no puede entenderse como absoluta sino que sta debe actuar en coordinacin y colaboracin con los restantes rganos del Estado. A efectos de contar con una fuente de informacin completa y actualizada, se tomarn los datos que surgen del trabajo presentado entre la OCDE (Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico) y el Banco Mundial durante el ao 2003, como resultado de una encuesta realizada sobre Prcticas y Procedimientos Presupuestarios11donde en su apartado 4.5 trata sobre los Sistemas de Auditora Externa. A los fines de operacionalizar los atributos de la independencia, se sigue lo establecido en los artculos 5 a 7 de la Declaracin de Lima: 1. La independencia orgnica ha de garantizar: La independencia de los miembros de la EFS (capacidad de actuar sin recibir instrucciones u rdenes; inmunidad de destitucin arbitraria); La autoridad suprema del jefe de la EFS al menos en sus rasgos fundamentales sobre los auditores; y Que los auditores no se vean sometidos a injerencias externas. Es importante sealar que la independencia tcnica es la ms relevante ya que confiere consistencia, fuerza, trascendencia a los pronunciamientos de la EFS y hace que su imagen, frente a los otros rganos del Estado y frente al pblico adquiera real trascendencia. 2. La independencia funcional significa que Las competencias de auditora de la EFS deben estar previstas en la Constitucin; La EFS tiene total libertad para elaborar su programa de auditoras; y La EFS goza de plena libertad para preparar sus informes, que han de ser pblicos. 3. La independencia financiera significa que:
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OCDE-WORLD BANK-Results of the Survey on Budget Practices and Procedures.(2003)
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Las EFS pueden solicitar en caso necesario directamente al rgano que apruebe los presupuestos del Estado (el Parlamento) los recursos necesarios que estimen pertinentes para su funcionamiento; y Las EFS pueden disponer durante el ejercicio econmico de los recursos financieros que se les hayan asignado en los presupuestos del Estado como mejor consideren. Al decir de Lerner (2002) en las Jornadas sobre Control Pblico auspiciadas por la AGN, es necesario fortalecer la independencia de los organismos de control para aumentar su credibilidad y para que la rendicin de cuentas sea efectiva y es interesante ver cmo la autora relaciona la accin independiente de los Organismos de Control con el desarrollo de los atributos de la gobernanza: a) Voz y Responsabilidad, b)Estabilidad poltica, c)Eficacia gubernamental, d) Calidad regulatoria, e) Estado de derecho y f) Control de la corrupcin. Se har una breve descripcin de estos atributos en el Captulo II. EFICACIA DE LA LABOR DE LAS EFS. EFICACIA DEL CONTROL EXTERNO En el mbito de la Administracin Pblica se ha caracterizado a la eficacia como el logro de los objetivos fijados para el ente, o tambin podramos decir que es el criterio institucional que revela la capacidad administrativa para alcanzar las metas o resultados propuestos. La eficacia indica el grado en que son alcanzados los objetivos de un programa, actividad u organizacin. En general, la eficacia suele ser difcil de medir, puesto que en las entidades pblicas no siempre existen objetivos definidos y metas claras, en parte debido a las imprecisas demandas del pblico y a constantes cambios en la agenda pblica. Del trabajo ya mencionado entre la OCDE y el Banco Mundial, se tomarn algunos indicadores como los que se detallan a continuacin: Qu labor desarrolla la oficina de auditora Si existe algn sistema para el seguimiento de las recomendaciones de la auditoria una vez emitidas, en cuntos casos se cumple. Si est previsto en la Constitucin o la legislacin que el Poder Ejecutivo realice un seguimiento y responda a las recomendaciones del rgano de auditora externo, en cuntos casos se verifica ese seguimiento. En cunto tiempo se realizan las auditorias (financieras y de gestin)
Segn expresara la OLACEFS, en su reunin de La Habana, 2003: es fundamental el fortalecimiento de las EFS acompaando el desarrollo de las entidades pblicas en un marco de transparencia, tica, eficacia, eficiencia y economa. Para orientar mejor la labor que debern desempear cada uno de los actores (Poderes del Estado, Cooperacin Internacional, entidades fiscalizadoras y la ciudadana en general) se define a una Entidad Mejorada como aquella que evidencia una Gestin Pblica eficaz orientada al beneficio de la sociedad precautelando el uso de los recursos del Estado.
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CONTROL DE LA RESPONSABILIZACION DEL FUNCIONARIO PBLICO. ACCOUNTABILITY. RENDICIN DE CUENTAS El trmino responsabilizacin, de igual raz semntica que responsabilidad, sugiere un componente adicional y diferenciado de la responsabilidad en sentido tradicional, en cuanto supone no slo su asignacin por parte de un tercero, sino la existencia de un compromiso personal del funcionario pblico. La responsabilizacin importa un involucramiento personal en la accin, y una participacin activa del sujeto, a travs de un compromiso permanente. En este caso, no se habla solamente de una obligacin originada en la norma, que se hace efectiva ex - post, sino de un compromiso originado en la conciencia. Al hablar de responsabilidad, se trata de la respuesta derivada de una obligacin impuesta, y responsabilizacin supone adicionalmente la accin consciente y voluntaria. En la actualidad, la responsabilizacin y la evaluacin de la gestin pblica tienen que ser comprendidas como medios tiles para mejorar la gobernabilidad y gobernanza democrticas, a travs del incremento de las competencias estratgica y operativa general del Estado, de la capacidad de direccin del liderazgo polticoinstitucional y del control democrtico de la sociedad sobre la gestin pblica. Es por ello, que para el presente trabajo se intentar determinar qu instrumentos tienen las EFS para medir la responsabilidad del funcionario pblico. a) Qu entidades cuentan con la facultad de verificar el cumplimiento de metas y objetivos (responsabilidad administrativa/presupuestaria). b) Qu entidades tienen la facultad de realizar el seguimiento de las recomendaciones hechas al funcionario por no cumplimiento de esos objetivos. c) Cules cuentan con la posibilidad de iniciar acciones tendientes a la sancin por el incumplimiento (facultad jurisdiccional). TRANSPARENCIA EN LA GESTIN PUBLICA A efectos de operacionalizar el concepto de transparencia en la gestin pblica, como el resultado de un accionar eficaz por parte de los organismos encargados del control pblico, se tomarn los datos relevados por Transparencia Internacional para medir la corrupcin en los pases elegidos y con los distintos tipos de EFS. Si bien, en su origen, la palabra transparencia se refiere a una cualidad tica o intelectual, cuando se le refiere a una organizacin pblica, de modo general, quiere calificar a un diseo administrativo que siguiendo diversas estructuras y procedimientos se encuentra abierto espontnea y permanentemente hacia la sociedad a la cual representa. Segn Angel Gonzalez Malaxecheverra (1995), es "la obligacin legal y tica, que tiene un gobernante de informar al gobernado sobre como ha utilizado el dinero y otros recursos que le fueron dados por el pueblo para emplearlos en beneficio del pueblo gobernado y no en provecho de los gobernantes de turno". Lo opuesto a la transparencia es la opacidad que es el escenario ms favorable a la corrupcin .
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Basado en la informacin proporcionada por las encuestas realizadas en diferentes momentos entre el 2001 y el 2005, a empresarios y analistas de distintos pases, residentes o no, el IPC (ndice de Percepcin de la Corrupcin) se concentra en la corrupcin del sector pblico, y la elaboracin de este ndice responde al concepto general de corrupcin, como el abuso del poder pblico para obtener beneficios privados. Asimismo y para conformar un espectro ms abarcativo en relacin con esta variable, se toman los datos de la Corporacin Latinobarmetro que basa sus estadsticas en encuestas realizadas a la poblacin en general de los pases de Amrica Latina. Mtodos y Tcnicas La informacin obtenida fue procesada teniendo en cuenta la necesaria flexibilidad que permita una adecuada contextualizacin. Partiendo del anlisis de los datos que revelen cuales son -dentro de los pases seleccionados- las EFS que renen todos o casi todos los atributos de la independencia, se verific el grado de eficacia que alcanzan estos organismos. A travs de mtodos secundarios se trat de establecer si esa eficacia se traduce en una mayor accountability y ms transparencia en la gestin. Se han elegido pases con un elevado ndice de transparencia donde las EFS emplean para el control hacendal, modelos de revisin ex ante y ex post (pases de la OCDE adems de Chile y Uruguay). Siempre tomando la posibilidad de comparar pases que adopten diferentes modelos para sus EFS, se seleccionaron otros con bajo nivel de transparencia (Argentina, Colombia y Mxico). Partiendo de una tcnica de revisin secundaria o documental, con los pases seleccionados se confeccion una matriz sintetizando los principales aspectos que conforman los atributos de la independencia. Con el resultado de est matriz se identificaron o establecieron correlaciones que vinculan el marco institucional, los modelos de fiscalizacin y la efectividad del sistema de control externo. El mtodo de esta investigacin se bas fundamentalmente en la recoleccin de informacin de datos, referencias, revisin bibliogrfica, lectura y anlisis de textos, para aplicar tcnicas comparativas (benchmarking) sobre los casos seleccionados, anlisis de pautas presupuestarias y de informes periodsticos.12 Parte de la investigacin se realiz mediante la recopilacin de fuentes formales e informales, donde se busc con los distintos aportes realizados por los autores del
Para la presente investigacin se utilizaron distintas fuentes de investigacin a saber: Primarias o directas: disertaciones, conferencias. Secundarias: libros de texto dispuestas en banco de datos obtenidos en CD, documentos oficiales, reportes oficiales, revistas, boletines. Terciarias: Reportes con informacin gubernamental.
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tema, efectuar un acertado fundamento y completar la investigacin. A efectos de obtener datos actualizados sobre el desempeo de las EFS que no surgen de las pginas web, se enviaron va e-mail sendos cuestionarios a todas las entidades seleccionadas, obtenindose respuesta solo en los casos de Argentina, Colombia, Canad, Espaa y Uruguay.13 Unidades de anlisis Las unidades de anlisis de esta investigacin corresponden a pases con EFS que renen distintos grados de independencia, y que corresponden a contextos socio econmicos diferentes, a fin de cotejar cmo llevan a cabo su accionar, qu relacin se produce entre esta caracterstica y la responsabilizacin de los funcionarios que caen dentro de su rbita, y finalmente si esto da por resultado una mejor y mas eficaz accin del estado traducida en una mayor transparencia y calidad Institucional. Los pases seleccionados corresponden algunos al rea de la OCDE mientras que otros se encuentran en la regin de Latinoamrica, caracterizados como pases de desarrollo intermedio. Estos son: Canad, Espaa, Francia, Reino Unido, Argentina, Chile, Colombia, Mxico y Uruguay. Cerrando el planteamiento del tema, y a modo de ejemplo quisiera mencionar a Bill Radburn, cuando se le pregunt si durante su trabajo como auditor de las empresas de la Corona, en la Oficina General del Auditor de Canad (OAG) alguien poda confundir las tareas de auditora con las de asesoramiento, dada la independencia que debe tener toda oficina de auditora, ste contest que no podra confundirse porque en Canad, nadie duda de la independencia de la Oficina.
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La bsqueda de la bibliografa general con respecto al tratamiento de la actuacin de las EFS seleccionadas se torn relativamente compleja, no obstante se pudo consultar bibliografa de autores nacionales y extranjeros. Para el caso de la bibliografa especfica en lo relacionado estrictamente con el control hacendal pblico argentino, se cont con material de la Auditora General de la Nacin y del Ministerio de Economa y Produccin de la Nacin.
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CAPTULO II
ENTIDADES DE FISCALIZACIN SUPERIOR SELECCIONADAS PRESENTACIN
En este captulo se har una descripcin de las Entidades Fiscalizadoras Superiores que corresponden a los pases seleccionados, detallando en forma particular los atributos sobre los que se hace hincapi en el presente trabajo, para mostrar cules son las que renen las mayores condiciones de independencia en su accionar, contribuyendo a su eficacia y con ello a transparentar la gestin de los funcionarios sometidos a su fiscalizacin en pos de una creciente responsabilizacin. Para facilitar la lectura del funcionamiento de las entidades, se decidi agruparlas considerando la pertenencia de las EFS de los pases desarrollados y nucleados en la OCDE (Canad, Espaa, Francia y el Reino Unido) frente a las que actan en los pases de Amrica Latina:
PAISES DESARROLLADOS DE LA OCDE

CANAD OFICINA DEL AUDITOR GENERAL.-.(Office of the Auditor General-OAG) La Oficina del Auditor General (OAG) es la Entidad Fiscalizadora Superior del pas en el plano federal y si bien se ubica dentro del cuerpo legislativo del Congreso como en todos los pases anglosajones-, y es responsable de informar a la legislatura, tiene total independencia de los parlamentarios, ya que solo considera su opinin para saber los temas a tratar en las auditoras a realizar. Por la Ley del Auditor General (Auditor General Act-1985) y la Ley de Administracin Financiera (Financial Administration Act-1996) se regula el funcionamiento de este organismo de control externo. El Auditor General de Canad es designado por el Primer Ministro para un perodo fijo de diez aos. La recomendacin para su nombramiento proviene de un comit de seleccin de alto nivel (Consejo de Ordenanza), que incluye profesionales superiores de los sectores pblico y privado; estableciendo que el titular de esta Oficina de Auditora slo puede ser removido mediante una accin conjunta de ambas cmaras del Parlamento no pudiendo ser reelecto. Su mandato y responsabilidades se definen en la Ley del Auditor General. Esta ley garantiza, entre otras atribuciones, la independencia total del funcionario en el cumplimiento de su actuacin y en la conduccin de su trabajo; adems, le otorga el derecho de acceso a la informacin que requiera para tales fines. Si bien puede delegar cierta autoridad a sus subordinados, es totalmente responsable por el logro de los objetivos que le encomienda la Ley. El cargo de responsable mximo en esta Oficina de Auditora an cuando no est previsto en la Constitucin, existe como tal desde 1879 siendo indudablemente
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respetado por considerarlo un instrumento muy valioso e indiscutido para la democracia. Si bien podra creerse que es el Gobierno quien interviene en la designacin, en la prctica no ha resultado ni una sola vez en los ltimos 125 aos que un titular de la entidad haya estado alineado con el Gobierno.14 La funcin del Auditor General consiste en presentar informes a la Cmara de Diputados hasta cuatro veces por ao, para que sta los utilice en el escrutinio de los programas y actividades de gobierno. Este funcionario de mxima jerarqua en el control pblico puede ser llamado para una audiencia en calidad de testigo frente al Comit de Cuentas Pblicas (Public Accountants Comitee), y ocasionalmente tambin frente a otros comits parlamentarios. En Canad no son cuestionadas las facultades del Auditor General para informar sobre criterios de economa y eficiencia, pero s, sobre la efectividad o eficacia, ya que esto implica abrir juicios sobre la naturaleza de un programa y la aptitud que se tiene para alcanzar las metas encomendadas. Tal como se describe, el mandato del Auditor General se deriva directamente del Parlamento, el nico organismo ante el cual debe rendir cuentas y no ante el gobierno de turno. Este mecanismo ha asegurado que tenga independencia total para desempear sus funciones. Las responsabilidades definidas en la Ley del Auditor General comprenden tres aspectos que componen la llamada auditora integral: 1. auditar los libros de cuentas, 2. asegurar que el dinero de los contribuyentes se recaude y gaste de acuerdo con las directrices del Parlamento, 3. informar al Parlamento, si el gobierno ha utilizado el erario eficientemente y si se est midiendo la eficacia de sus programas. En primer lugar, al igual que los auditores del sector privado, el personal de la Oficina de Auditora comprueba los registros financieros del gobierno; formndose una opinin sobre esos estados para luego efectuar las recomendaciones correspondientes. Debido a que las operaciones del gobierno son numerosas y variadas, la tarea de auditarlas es vasta y compleja. Para llevarla a cabo eficientemente, la OAG utiliza mtodos y tecnologas de ltima generacin, encontrndose dentro de los pases ms avanzados en procesos de auditora computarizada. La segunda responsabilidad del auditor general es garantizar que el dinero de los contribuyentes se haya recaudado y empleado con base en las directrices del Parlamento, por ejemplo, que el dinero aprobado para un programa no pueda gastarse en otro rubro. En tercer lugar, la OAG informa si los programas del gobierno se llevan a cabo eficientemente, asegurando a los diputados, que quienes administren los programas del gobierno estn midiendo la eficacia de los mismos. Este trabajo se reconoce como auditora del rendimiento o de optimizacin de recursos, teniendo presente que estas
SIMPOSIO SOBRE LA INDEPENDENCIA DE LAS ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES Informe del 17 Seminario Naciones Unidas/INTOSAI sobre Auditora Gubernamental -Viena 19 al 23 de abril de 2004
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auditoras no se ocupan de los mritos de las polticas del gobierno, sino que tratan de establecer si stas se llevan a cabo correctamente. Para informar a los miembros del parlamento sobre las tareas realizadas, existe un equipo de unidad o de enlace parlamentario, con el que se desarrolla una permanente y fluida coordinacin. Por ejemplo, el Comisionado de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable desde 1995 en representacin del Auditor General, informa anualmente a la Cmara de los Comunes, en todas las materias relacionadas con estos temas. En este sentido todas las oficinas gubernamentales deben publicar estrategias de desarrollo sustentable que son monitoreadas, auditadas e informadas por el Comisionado de esta rea. Como lo ha sealado la actual Auditora General, durante el seminario INTOSAI sobre independencia de las EFS. 2004, desde esta Oficina se puede pedir toda la informacin que sea necesaria en el curso de una auditoria y goza de acceso irrestricto a los locales de la entidad objeto de la auditoria. La ley prev que el departamento en cuestin no puede negarse a ello. Sin embargo este acceso tiene lmites, por ejemplo a algunos documentos del Gabinete. Si la informacin no es suministrada el recurso es informar al Parlamento, y en estos casos, la oficina auditada trata de llegar a algn tipo de transaccin ya que no les interesa comparecer ante la Comisin de Cuentas Pblicas para explicar la negativa. La OAG decide acerca del contenido de los informes, y si bien es cierto que toma en cuenta lo informado por las comisiones parlamentarias, es ella quien decide la fecha de publicacin de los informes, ya que el Gobierno o Parlamento no intervienen en la publicacin o divulgacin de los mismos. Desde la redaccin hasta la publicacin se presta mucha atencin a lo que dice el informe y cmo lo dice; cada captulo pasa a travs de varios niveles de examen e impugnacin rigurosos para estar seguros de los hechos y conclusiones. Asimismo, se da a los ministerios la oportunidad para responder a las conclusiones y recomendaciones, y sus respuestas se publican en los informes. Es interesante sealar la importancia que se le da a la redaccin, forma de presentacin, el diseo, las fotografas y las exposiciones teniendo en cuenta las necesidades de los lectores; un folleto separado de los puntos fundamentales ofrece una panormica con referencias al informe completo para ms detalles. Tambin se presentan datos visuales selectos que pueden, a peticin de los diputados, proyectarse en pantalla en el sistema de video del Parlamento. El informe se encuentra disponible en versin electrnica y es motivo de gran atencin por el pblico cuando se presenta cada ao. La prensa de todo el pas informa a los canadienses sobre las mejoras propuestas por el Auditor General para que los impuestos que pagan se empleen debidamente. El 50 por ciento de los recursos de la Oficina de auditora se dedica a las auditorias llamadas de Valor por Dinero / Value for money. Anualmente en la oficina del Auditor General se elabora el plan de trabajo, formando distintos grupos que cubren de manera terica todas las reas de la Administracin Pblica. Cada grupo identifica los
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temas principales en profundidad, luego se confecciona una lista de asuntos auditables que se decide por orden de prioridades, se determinan los recursos disponibles, se asignan los fondos y se inicia el programa. La CCP puede sugerir temas, pero en ltimo trmino es la OAG la que decide el programa, que es de cinco aos y se revisa anualmente.15. La financiacin de la Oficina la aprueba la Secretara de la Junta del Tesoro. Sin embargo puede presentar un informe especial al Parlamento en caso de que los fondos negociados con la Secretaria no sean suficientes para que la entidad pueda cumplir con su mandato. De lo relatado precedentemente se desprende que, si bien es un organismo tcnico en el rea del Parlamento, cuenta con suficiente independencia funcional y operativa como para determinar las reas a auditar y los recursos humanos y econmicos necesarios para tal fin. En este sentido, cuenta con un equipo de auditora multidisciplinario en el cual el 60 por ciento de los auditores son contadores pblicos, actuando tambin con ingenieros, economistas, socilogos, abogados y mdicos que colaboran en la realizacin de auditorias desde diferentes puntos de vista y con las particularidades que cada ente a fiscalizar requiere, ya que se ha visto que para la OAG resulta ms costoso pero ms prctico capacitar a estos especialistas para que hagan un buen trabajo de auditora que capacitar a un contador para que haga un buen trabajo de medicina o ingeniera en razn de que, para auditar la amplia variedad de actividades que desarrolla el gobierno es necesario contar con experiencia y vastos conocimientos. Los equipos que realizan auditoras de rendimiento reciben el asesoramiento de comits, cuyos miembros, provenientes de dentro y fuera de la oficina, proporcionando la experiencia especializada. El trabajo de auditora es apoyado por servicios profesionales y administrativos, de investigacin permanente con la creacin de mtodos, prcticas y desarrollo profesional que mantiene a los auditores equipados con los medios avanzados que necesitan para resolver las complejidades cada vez mayores de las operaciones del gobierno. Los auditores tienen acceso a una biblioteca profesional, bien dotada de materiales, y servicios de procesamiento de textos y confeccin de grficos cuando llega el momento de hacer informes con los resultados de sus auditoras; la redaccin de informes es una actividad principal en el trabajo de la oficina del auditor general; el Informe Anual al Parlamento, establecido por la ley, es la publicacin ms importante de la oficina. El 10 por ciento del presupuesto asignado a este Organismo se aplica a la contratacin de consultores externos con especializacin en reas especficas para que trabajen en las auditoras. La Ley del Auditor General autoriza a contratar su
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Petrei Humberto.Op.Cit.
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propia planta siempre que respete los valores de la funcin publica, como la funcin de mritos. Asimismo se impulsan acciones para asegurar que los niveles de corrupcin se mantengan bajos, como de hecho lo son en la actualidad. Los comits parlamentarios juegan un papel muy importante para asegurar que el mensaje de las auditoras llegue a su objetivo. Resulta interesante por ejemplo, cuando un comit llama al departamento para que explique las medidas a tomar en cuanto a las recomendaciones, en muchas ocasiones los auditores son llamados como testigos en la comparecencia, con el objeto de que el Auditor General pueda actuar y pedirle informacin previa a la elaboracin del informe. Luego de estas audiencias, las comisiones elaboran informes en los que pueden exigir al departamento auditado que presente un plan de accin para dar aplicacin a las recomendaciones. Si no ocurre as, la propia OAG, tras dejar transcurrir cierto plazo, vuelve a visitar el departamento auditado para comprobar si se han puesto en prctica las recomendaciones. La autoridad y responsabilidad para estudiar las recomendaciones del auditor general se han delegado en el Comit de Cuentas Pblicas. ste pide al gobierno, en su informe a la Cmara, que tome acciones correctivas donde sea necesario y siga sus propias recomendaciones. De esta manera, se completa el ciclo de responsabilidad, la obligacin de rendir cuentas en lo que se refiere a la utilizacin y gestin de los fondos pblicos. Este ciclo es similar al que se desarrolla en el Reino Unido (Cycle of Accountability). Esta EFS no cuenta con funciones jurisdiccionales, por lo que no puede obligar a ningn ente a cumplir en algo especfico, no tiene funcin de toma de decisiones, por lo que solo puede emitir recomendaciones, proporcionar informacin, realizar anlisis y emitir opiniones. Las acciones que se llevan a cabo a travs de las auditoras son realizadas para sustentar las revisiones financieras que luego efecta el Gobierno. Para medir el impacto en la responsabilidad del gobierno sobre las funciones y servicios que presta, cada cuatro aos se determina el porcentaje de las recomendaciones que se han implementado. Se usa ese intervalo porque los datos histricos muestran que los departamentos y agencias auditadas regularmente necesitan de ese tiempo para poner en marcha las recomendaciones.16 Por datos del ao 2004, el presupuesto de la OAG era de U$S 74.3 millones para una planta de personal de 573 agentes. ESPAA TRIBUNAL DE CUENTAS A partir del nuevo orden constitucional espaol (1978) a travs de la Carta Magna espaola y las Leyes Orgnica y de Funcionamiento, se define al Tribunal de Cuentas como el supremo rgano fiscalizador de las cuentas y de la gestin econmica del
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2003-04 Estimates Report on Plans and Priorities . http://www.oag-bvg.gc.ca/
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Estado as como del Sector Pblico, sin perjuicio de su propia jurisdiccin, y dejando a salvo las atribuciones fiscalizadoras de los rganos de Control Externo de las Comunidades Autnomas17. Este rgano de control se encuentra en la rbita del Poder Legislativo con dependencia directa de las Cortes Generales aunque no es un rgano propio del Parlamento Nacional, y es precisamente en la Constitucin donde se distinguen con absoluta claridad las dos funciones encomendadas, la fiscalizadora y la jurisdiccional. El Tribunal de Cuentas se rige por la siguiente normativa: Constitucin Espaola del 27/12/1978 (Artculos 136 y 153) Ley Orgnica del Tribunal de Cuentas (LOTCu) N 2 de 12/05/1982 Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas N7 de 5/04/1988
Esta EFS, est caracterizada como un organismo especializado colaborador de las Cortes Generales en su funcin de la gestin econmica desarrollada por las Administraciones Pblicas. No es propiamente un rgano parlamentario, sino de relevancia constitucional, de apoyo tcnico al Parlamento para que ste pueda desarrollar su control poltico sobre la actividad econmico-financiera del poder Ejecutivo y las Administraciones Pblicas. La exposicin de motivos de la Ley Orgnica 2/82 dice que la vinculacin del TC a las Cortes Generales le exige, por una parte, que respete de modo absoluto la esfera poltica que es propia del Congreso de los Diputados y del Senado, y de otra, que los dictmenes que emita se caractericen por su solvencia tcnica con objeto de que ilustren el juicio de ambas Cmaras en las decisiones que hayan de adoptar en el ejercicio de las competencias que la Constitucin le atribuye.18 El cuerpo acta con un programa anual que l mismo prepara e interacta con las cmaras del Congreso a travs de la Comisin Mixta Especial. Para la realizacin de toda su actividad, las mencionadas Leyes Orgnica y de Ley de Funcionamiento, estructuraron el Tribunal de Cuentas en los siguientes rganos: a) b) c) d) e) f) g) h) El Presidente El Pleno La Comisin de Gobierno La Seccin de Fiscalizacin La Seccin de Enjuiciamiento Los Consejeros de Cuentas La Fiscala La Secretara General
Los Consejeros del Tribunal son designados por las Cortes Generales, seis por la Cmara de los Diputados y seis por el Senado, mediante votacin por mayora de tres quintos de cada una de las Cmaras, por un perodo de nueve aos, y son elegidos entre Letrados y Auditores del Tribunal de Cuentas, Censores, Jurados de Cuentas,
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Art 136. y 153 de la Constitucin Espaola Citada por el Dr. Ramn M. ALVAREZ, Presidente de la Cmara de Cuentas de la Comuna de Madrid en las Jornadas AGN 2002.
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Magistrados y Fiscales, Profesores de Universidad y funcionarios pblicos pertenecientes a Cuerpos para cuyo ingreso se exija titulacin acadmica superior, de abogados, economistas y profesores mercantiles, todos ellos de reconocida competencia, con ms de quince aos de ejercicio profesional. A su vez, de entre estos Consejeros y en votacin secreta eligen al Presidente, por un perodo de tres aos, pudiendo ser reelegido. Su nombramiento lo efecta el Rey a propuesta del Pleno del Tribunal. Los Consejeros son independientes e inamovibles y sujetos a las mismas causas de incapacidad, incompatibilidad y prohibiciones establecidas para los Magistrados y Jueces en la Ley Orgnica del Poder Judicial. El Presidente y los Consejeros de Cuentas del Tribunal cesarn en sus cargos por agotamiento de su mandato, renuncia aceptada por las Cortes Generales, incapacidad o incompatibilidad. Tambin podrn cesar por haber incurrido en responsabilidad disciplinaria, que se producir por incumplimiento grave de los deberes del cargo o por haber sido declarados, en virtud de sentencia firme, responsable civilmente por dolo o condenado por delito doloso. Si bien en estos pases donde la entidad fiscalizadora adopta una forma semi-judicial los jueces/consejeros no deben estar afiliados polticamente para resaltar su independencia como tal, en Espaa el equilibrio poltico se mantiene ya que estos consejeros deben tener el apoyo de por lo menos el 60 por ciento de la cmara que los elige. El Tribunal tiene dos secciones principales: a) De Fiscalizacin, estructurada en siete departamentos. b) De Enjuiciamiento, con funciones jurisdiccionales, estructurada en tres departamentos. a) La funcin fiscalizadora se concreta en un conjunto de actuaciones que el TC realiza en el ejercicio de las competencias que, constitucional y legalmente, tiene atribuidas, con el fin de comprobar, segn precepta el artculo 9 de la LOTCu19, el sometimiento de la actividad econmico-financiera del Sector Pblico a los principios de legalidad, eficiencia y economa, en relacin con la ejecucin de los programas de ingresos y gastos pblicos. En trminos casi idnticos se manifiesta el artculo 27.1 de la Ley de Funcionamientoen adelante, LFTCu- al recoger que la funcin fiscalizadora del Tribunal de Cuentas tiene carcter externo, permanente y consuntivo . Para llevar a cabo la actividad fiscalizadora, el artculo 34 de la LFTCu. y otros preceptos concordantes establecen que todas las entidades integrantes del Sector Pblico estn sometidas a la obligacin de rendir, en tiempo y forma adecuados, al Tribunal las cuentas legalmente establecidas de sus operaciones, elaboradas con arreglo al rgimen de contabilidad que sea de aplicacin y sin perjuicio de lo dispuesto en los artculo 27 y 29 de dicho texto legal, referidos a la necesaria coordinacin con los rganos de Control Externo de las Comunidades Autnomas.
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Ley Orgnica del Tribunal de Cuentas. Texto Ordenado nico.
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Por otra parte, el Tribunal puede exigir la colaboracin de todas las entidades pblicas, que estn obligadas a suministrarle cuantos datos, estados documentos, antecedentes o informacin requiera, relacionados con el ejercicio de la funcin fiscalizadora.20 Con independencia de la extensin de la funcin fiscalizadora a todo el mbito del Sector Pblico, la Ley Orgnica 3/1987, sobre financiacin de los partidos polticos, as como la Ley Orgnica 5/1985, del Rgimen Electoral General, atribuyen de forma especfica al Tribunal de Cuentas competencias fiscalizadoras, respectivamente, sobre la contabilidad anual de la actividad ordinaria de las formaciones polticas, y sobre la contabilidad referida a los diferentes procesos electorales. La LFTCu seala en su artculo 44.1 que, una vez que los procedimientos de fiscalizacin hayan sido tramitados e inmediatamente antes de que el Departamento de la Seccin de Fiscalizacin redacte el oportuno proyecto de Informe, se pondrn de manifiesto las actuaciones practicadas a los actuales responsables del Sector o Subsector Pblico fiscalizado y a quienes lo fueron durante el periodo examinado, o a las personas o entidades fiscalizadas, concedindoles un trmite de audiencia para que, en un plazo no superior a treinta das prorrogable con justa causa por un perodo igual, aleguen y presenten los documentos y justificaciones que estimen pertinente. Concluido este trmite, si no se han acordado otras comprobaciones o diligencias con nuevas audiencias, se formula un Proyecto de Informe con los resultados de la fiscalizacin corriendo traslado, junto con las observaciones formuladas, al Ministerio Fiscal y al Servicio Jurdico del Estado en el Tribunal de Cuentas, para que, dentro de un plazo comn no superior a treinta das, formulen lo que estimen pertinente en relacin con las posibles responsabilidades contables que del procedimiento fiscalizador pudieran derivarse. b) La funcin del enjuiciamiento contable es una actividad de naturaleza jurisdiccional implementada para juzgar y ejecutar lo ya juzgado en materia contable. Consiste en aplicar la norma jurdica al acto contable, emitiendo un juicio sobre su adecuacin a ella declarando, en consecuencia, si existe o no responsabilidad del gestor de fondos pblicos, absolvindole o condenndole y en esta ltima, ejecutando coactivamente su decisin. El contenido de esta funcin se limita a los supuestos que originan la responsabilidad contable, que se ejerce respecto de las cuentas que deben rendir quienes recaudan, intervienen, administran, custodian, manejan o utilizan bienes, caudales o efectos pblicos. La jurisdiccin contable se caracteriza por ser necesaria, improrrogable, exclusiva y plena, y se extiende a los solos efectos del ejercicio de su funcin, al conocimiento y decisin de las cuestiones prejudiciales e incidentales, salvo las de carcter penal, que constituyan elemento previo necesario para la declaracin de la responsabilidad contable y estn relacionadas directamente con ella. Dado el amplio mbito de aplicacin del Tribunal de Cuentas, no es posible una auditora en profundidad en cada organismo, por ello estas revisiones abarcan ms de
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Artculo 7 de la LOTCu
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un perodo anual. Y como dato de excepcin, no es auditable la Casa Real a pesar de figurar incluida en el presupuesto nacional. El artculo 12.1 de la LOTCu establece que el resultado de la fiscalizacin se expondr por medio de informes, memorias, mociones o notas que se elevarn a las Cortes Generales y se publicarn en el Boletn Oficial del Estado. A estos efectos, el Informe es el documento aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas que recoge los resultados y conclusiones de una fiscalizacin; la Memoria es el resumen de las actuaciones fiscalizadoras o jurisdiccionales desarrolladas en un determinado ejercicio; la Mocin es el documento elevado por el Tribunal de Cuentas a las Cortes Generales proponiendo modificaciones de la normativa aplicable u otras medidas para la mejora de la gestin analizada a la vista de los resultados recogidos en anteriores Informes de fiscalizacin, semejante a lo que se conoce como recomendaciones en otras entidades de control; y la Nota ( vista al auditado) es la comunicacin del Tribunal a las Cortes Generales acerca de determinadas irregularidades puestas de manifiesto en el transcurso del correspondiente procedimiento fiscalizador. En esta clasificacin de los tipos de documentos cabe diferenciar, por su relevancia a la Declaracin sobre la Cuenta General del Estado por la cual, en virtud de lo previsto en el artculo 10 de su Ley Orgnica, el Tribunal de Cuentas examina y comprueba dentro del plazo de seis meses de la fecha de su rendicin, y el Pleno una vez odo el Fiscal dicta la Declaracin definitiva que le merezca para elevarla a las Cmaras con la oportuna propuesta, dando traslado al Gobierno. El Tribunal elabora su propio presupuesto, que se integra en los Generales del Estado, en una seccin independiente y es aprobado por las Cortes Generales, normalmente sin restricciones; y para el cumplimiento de sus funciones se le encomienda al Pleno la competencia de aprobar previamente a su envo el Anteproyecto de Presupuesto.21. Para el ao 2005 tena fijados 48.242.000,87 de Euros y para el ao 2006 50.728.000,78 de Euros ( 1U$S= 0.71 E), representando ambos montos un 0.017 por ciento del Presupuesto del Estado.22 El Estatuto del Personal al servicio del Tribunal de Cuentas se encuentra regulado en el Ttulo VI de la Ley 7/1988. Dicho personal se rige, tenga o no la condicin de funcionario, por los preceptos de dicho Ttulo y, en lo no previsto, por la legislacin general de la Funcin Pblica y por las disposiciones de Rgimen Interior que le son aplicables. La dotacin de este personal est constituida por funcionarios (integrado por los Cuerpos Especficos-Cuerpos Superiores y Tcnicos de Auditora y Control Externo), personal eventual (Cuerpos de asesoramiento) y personal laboral (administrativo). Actualmente cuenta con una planta de 579 agentes de personal funcionario, 30 de personal eventual y una planta de 147 agentes de personal laboral.
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Art.6 LotCu y artculo 3 inc.h) de la LFTCu Mara Jos de la Fuente, Directora de Relaciones Internacionales del Tribunal de Cuentas de Espaa
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FRANCIA TRIBUNAL DE CUENTAS.-.(Cour des Comptes) En Francia, el Tribunal de Cuentas o Cour des Comptes (en francs) existe desde 1807 y de manera general est encargado del control de legalidad de los actos del gobierno en materia econmica, mas precisamente puede decirse que, la Administracin Pblica es fiscalizada por este organismo de control desde el punto de vista presupuestario. El cuerpo est conformado por doscientos magistrados y se halla subrogado por las Cmaras de Cuentas Regionales (Chambres Regionales des Comptes- CCR) que se encargan del control externo financiero en el mbito local. Reputado por su independencia, el Tribunal examina y juzga las cuentas de todos los funcionarios de la contabilidad del Estado; vigila la gestin de las autoridades administrativas y de los responsables del sector pblico, que incluye las grandes empresas pblicas. Tanto el Tribunal de Cuentas como las Cmaras Regionales se rigen por el Cdigo de las Jurisdicciones Financieras (Code des Juridictions Financieres). El Tribunal de Cuentas es independiente tanto de las ramas legislativas como de las ejecutivas del gobierno siendo su autonoma garantizada por su posicin como un tribunal, por la inamovilidad del ejercicio de aquellos de sus miembros que son magistrados, y por su derecho de preparar su programa de actividades como lo considere ms adecuado. Para el ejercicio de sus funciones se ha dividido al sector pblico, en: Estatal-administrativo(Estado en s mismo, sus ministerios, organismos descentralizados) Estatal-econmico(empresas pblicas) Local(colectividades territoriales divididas en regiones, departamentos, comunas) Sector de la Seguridad Social No obstante, el control de ciertas categoras de establecimientos pblicos nacionales (universidades, por ejemplo) recae en las Cmaras de Cuentas Regionales, conservando el Tribunal de Cuentas solo el control de los establecimientos pblicos ms importantes. Por otra parte, tanto el Tribunal de Cuentas como las CCR pueden controlar organismos de derecho privado, siempre que stos, cualquiera que sea su forma jurdica, hayan recibido asistencia financiera pblica. El caso ms conocido es el de las asociaciones subvencionadas. Por el artculo 47 de la Constitucin del 4 de octubre de 1958 se establece que el Tribunal "asista al Parlamento y al Gobierno a supervisar la implementacin de los Actos de Finanzas". Una forma de asistencia al Parlamento se ha implementado desde 1996, donde cualquier comunicacin enviada a un ministro es tambin automticamente enviada a los Comits de Finanzas de ambas Casas del Parlamento francs (Asamblea Nacional y Senado), si ninguna contestacin importante es recibida dentro de seis meses. Si bien desde 1950 el Tribunal tiene jurisdiccin para auditar los organismos de la seguridad social, con la reforma constitucional de 1996, en el nuevo Artculo 47-1, se
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amplan sus funciones ya que tambin deber asistir al Parlamento y al Gobierno a supervisar y aplicar las leyes que gobiernan la financiacin de esos organismos que, legalmente son entidades del sector privado, pero sus ingresos consisten en contribuciones que los ciudadanos deben aportar obligatoriamente . Esta Entidad Fiscalizadora est formada por siete cmaras entre las cuales se reparten las competencias de la institucin segn un criterio sectorial (ministerios, establecimientos pblicos del Estado, empresas pblicas y organismos beneficiarios de asistencia financiera pblica). Cada cmara est dirigida por un Presidente y emplea aproximadamente treinta magistrados y examinadores, ms el apoyo especializado de funcionarios del estado pertenecientes a esa rea. Tanto el premier Presidente del Tribunal como los Presidentes de las CCR son elegidos por el primer Ministro y no pueden ser reelegidos. El Presidente es designado por decreto del Consejo de Ministros y como todos los magistrados su cargo es vitalicio, gozando de estabilidad en su ejercicio. Cuenta adems con un Secretario General que es asistido por dos Secretarios Generales, quienes adems son magistrados del Tribunal y responsables de los departamentos administrativos del mismo, bajo la supervisin del Presidente. A su vez, los secretarios ponentes, como se los denomina, ejercen funciones similares a las de los magistrados, exceptuadas las propiamente jurisdiccionales. Magistrados y ponentes realizan sus tareas de control con la colaboracin de asistentes y funcionarios procedentes de diversos sectores de la administracin. Como todos los tribunales franceses, el Tribunal de Cuentas es asistido por el Ministerio (Parquet), un departamento responsable de proporcionarle el asesoramiento jurdico, especialmente en asuntos del inters pblico, al Tribunal y en casos limitados acta como fiscal. La funcin ms importante de este Ministerio es actuar como intermediario entre el Gobierno y el Tribunal. Anualmente una orden del Presidente establece el programa para cada una de las siete Cmaras para el ao siguiente. Se basa principalmente en las fechas de auditorias anteriores y el objetivo es que todas las instituciones dentro de la jurisdiccin obligatoria del Tribunal se examinen en promedio una vez cada cuatro o cinco aos. El control a posteriori de las cuentas y de la gestin abarca: Auditoras Financieras: se controla la regularidad de las operaciones contables y de las cuentas anuales; el control de legalidad de las operaciones descritas en las cuentas: por ejemplo la regularidad de las compras y de las remuneraciones abonadas. Auditoras de gestin: Corresponde al moderno concepto del "correcto empleo de los fondos pblicos", que se acerca a los estndares anglosajones de "economy", "efficiency" y "effectiveness", pero con la diferencia respecto a aquellos que en este caso dicho control puede llegar hasta la valoracin de una poltica pblica. El caso ms frecuente es el control de un organismo, que abarca a la vez, el control de sus
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cuentas y de su gestin. Si dicho organismo hubiera confiado un servicio pblico a una empresa (concesin de la distribucin de agua, por ejemplo), el control puede extenderse an hasta las cuentas de la citada concesionaria del servicio. En estos casos, el control no es anual sino plurianual (en general, engloba cuatro ejercicios consecutivos). Puede tambin revestir la forma de una investigacin, en cuyo caso, el control de las cuentas y de la gestin se realizan por separado. En el sector pblico administrativo, donde se aplica la regla fundamental de la separacin del ordenante del pago de la figura del contable pblico (comptable en francs, cuentadante en nuestra acepcin), el control abarca desde las cuentas del contable y la gestin del ordenante y esto puede dar lugar a: sistemticamente a un acto jurisdiccional. Siempre que un organismo cuente con un contable pblico, ste, que est sometido a un rgimen especfico de responsabilidad personal, deber rendir cuentas anualmente a la jurisdiccin financiera competente y sta juzgar dichas cuentas. En el caso de los fallos provenientes de las CCR pueden ser recurridos ante el Tribunal de Cuentas, con la posibilidad de ser objeto a su vez los fallos de dicho Tribunal de un recurso de casacin ante el Consejo de Estado. observaciones que, segn el caso, tendrn carcter pblico o no, y son transmitidas al ordenante (ministro, alcalde, presidente o director de un establecimiento pblico, etc).Estas observaciones, en si mismas no constituyen actos jurisdiccionales.
Por regla general, los documentos de naturaleza no jurisdiccional transmitidos por el Tribunal de Cuentas a continuacin de sus controles no son pblicos, en tanto que la situacin contraria prevalece en las CCR desde 1990. El Tribunal puede, no obstante, decidir la publicacin de una observacin en uno de sus informes pblicos. En el perodo ms reciente, el nmero de los informes pblicos ha aumentado, logrndose la publicacin de sus informes, y como dato reciente, los Informes Pblicos Especiales de asuntos especficos, que han sido publicados regularmente desde 1991, son presentados ante el parlamento y enviados al Presidente de la Repblica. Este Informe anual se entrega en cada mes de Julio y trata de la forma en que han sido utilizados los recursos disponibles segn la Ley de Presupuesto del ao anterior. Desde 1995 se eleva tambin al Parlamento un informe anual sobre el uso del presupuesto asignado a la seguridad social.23 El Tribunal de Cuentas est compuesto por cerca de 600 agentes, de los cuales ms de la tercera parte son magistrados, repartidos entre las siete cmaras, el ministerio fiscal general (Parquet) y la secretara general. Los magistrados (auditores, secretarios ponentes y maestros-asesores) pertenecen a un cuerpo particular regido por disposiciones, que los asimilan con los magistrados judiciales, en especial respecto a la inamovilidad. Este rgano de control puede exigir responsabilidades directamente a los administradores pblicos, con el apoyo de un rgano auxiliar llamado la Corte
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Art.132-3 del Cdigo de Finanzas Pblicas del Tribunal de Cuentas.
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Disciplinaria (Cour de Discipline Budgtaire et Financire). A diferencia de sus homlogos en el Reino Unido o Alemania, pero a semejanza de los correspondientes tribunales de cuentas de Blgica, Espaa o Italia, el Tribunal de Cuentas francs dispone de poder coercitivo del mismo modo que las Cmaras de Cuentas Regionales. El proceso de Rendicin de Cuentas se ejemplifica claramente en este sistema donde tiene lugar a dos niveles: Al nivel de los comptables (cuentadantes) - la rendicin personal (primer nivel)de la responsabilidad por el dinero pblico a su cuidado, se da una vez que se ha juzgado previamente su gestin financiera (segundo nivel) y se ha encontrado satisfactoria por la Cour des Comptes. Si los comptables cumplen satisfactoriamente su trabajo, se libera su fianza personal. En el caso de que sea declarado en situacin de dbito, se lo considera deudor de la colectividad pblica. En el mbito nacional el descargo o la rendicin de la Cuenta Estatal se da por el Poder Legislativo, que tiene en cuenta el informe de la Cour des Comptes, donde se incluye una declaracin general de conformidad y se dan los detalles cuando hubiere incumplimientos significativos a las reglas presupuestarias. Una parte de su actividad jurisdiccional puede ser calificada de contenciosa, concepto que engloba, por una parte, la gestin de hecho, y por otra, las multas. Esta actividad se ejerce, segn el caso, siguiendo una peticin legal del ministerio fiscal o a iniciativa de la propia jurisdiccin. Pocas diferencias existen en estas materias entre el Tribunal de Cuentas y las Cmaras de Cuentas Regionales; cabe nicamente destacar que el Tribunal de Cuentas es a la vez jurisdiccin de primera instancia en su mbito de competencias y tribunal de apelacin en el mbito de competencias de las citadas Cmaras. La ponencia ante el Presidente de la Repblica es anual y existe desde 1832. Es el documento ms famoso de los que elabora el Tribunal de Cuentas y contiene informacin que le ha sido remitida por las cmaras del Tribunal as como por las CCR. Algunas de las inserciones se refieren a un determinado organismo en tanto que otras son el fruto de una investigacin llevada a cabo por el propio Tribunal de Cuentas y varias cmaras de cuentas regionales. Las investigaciones son volcadas desde 1991 sobre informes pblicos particulares que, jurdicamente, se presentan como fascculos distintos de la ponencia anual. Un informe puede ser aprobado por el Tribunal de Cuentas solo si se renen dos condiciones: a) el cuerpo auditado ha hecho comentarios formales acerca de las conclusiones del informe; y b) una vista colegiada de la Cmara ha aprobado las revisiones hechas al informe siguiendo los comentarios del organismo auditado. El Tribunal de Cuentas as como las Cmaras de Cuentas Regionales tienen el poder de infligir dos categoras de multas distintas, las multas por gestin de hecho, ya mencionadas, cuyo importe puede ser muy elevado y las multas por retraso, por una cuanta mucho ms modesta.
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Los magistrados y los auditores del Tribunal de Cuentas tienen poderes de investigacin muy amplios y todos los organismos dentro de la jurisdiccin obligatoria del Tribunal de Cuentas deben someter regularmente la documentacin legalmente estipulada para su fiscalizacin. Esto representa solamente el requisito mnimo, y ninguna informacin puede ser ocultada a los funcionarios del Tribunal. A ellos no se les puede negar el acceso a cualquier documentacin contable o de administracin con la excusa de la confidencialidad, ni a ningn oficial implicado en la administracin de la organizacin. Entorpecer las investigaciones del Tribunal puede ocasionar una multa superior a 100.000 francos. Para concluir, el perodo reciente se caracteriza por una doble evolucin: la progresiva adaptacin de los procedimientos del Tribunal de Cuentas y de las CCR a las auditoras de rendimiento y la informatizacin computarizada en sus mtodos de control. REINO UNIDO OFICINA NACIONAL DE AUDITORIA - (National Audit Office-NAO) La Oficina Nacional de Auditoria (National Audit Office) es la entidad fiscalizadora del Reino Unido que controla todos los departamentos y agencias de cualquier rango en el sector pblico e informa al Parlamento sobre la economa, eficiencia y eficacia con que esas oficinas han utilizado los fondos pblicos. Los derechos de inspeccin y auditora estn conferidos al Comptroller and Auditor General (Contralor y Auditor General), y al personal de la Oficina que ejerce estas tareas en su representacin. Para los gobiernos locales existe un organismo separado de la NAO que controla los gastos de las comunidades que es la Comisin de Auditora. Este organismo de control externo est regido por cuatro leyes fundamentales que regulan su funcionamiento y de donde emana su autoridad: La Ley Nacional de Auditoria del ao 1983, Ley sobre los Recursos y Cuentas Pblicas del ao 2000, y las Leyes de 1886 y 1921 sobre los Departamentos de Auditora y Hacienda, que an continan vigentes. Una responsabilidad primaria que tiene el Auditor es determinar que los crditos satisfacen los propsitos aprobados por la ley, y estn dentro de los montos autorizados por el Parlamento, emitiendo una opinin independiente, informacin y consejo al Poder Legislativo sobre la adecuada contabilidad para el gasto del gobierno central, las rentas y activos incluyendo el cumplimiento de las leyes aplicables y regulaciones sobre la economa, eficiencia y efectividad del uso de los recursos de los organismos del Estado24. El titular de la Oficina Nacional de Auditora, es nombrado por la Reina a propuesta del Primer Ministro en consulta con el Presidente de la Comisin o Comit de Cuentas Pblicas (CCP, en ingls Public Accounts Comisin) que es un miembro de la oposicin en la Cmara de los Comunes, por lo que puede decirse con certeza que es un puesto no poltico. Su nombramiento no tiene trmino fijo y solo puede ser dejado
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National Audit Office: The Status and Functions of the C&AG.
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cesante por decisin de la Reina o a instancias de las dos cmaras legislativas. Para realzar su independencia, percibe su sueldo directamente de un fondo consolidado, sin necesidad de que haya una aprobacin de fondos por parte de ningn poder. Si bien este alto funcionario pertenece al partido opositor, sus resoluciones abarcan a ambas cmaras parlamentarias, de los Lores y los Comunes. La NAO emite alrededor de 50 informes anuales al Parlamento con el objeto de asesorar a los integrantes de ambas Cmaras que intentan optimizar los beneficios del dinero de los contribuyentes, siendo stos los que generan gran parte del ingreso de los servicios gubernamentales. Los informes pueden abarcar todos los aspectos de los costos y resultados de las polticas gubernamentales. En los informes del Auditor General se destaca claramente la recomendacin de mejoras en la aplicacin de las polticas pblicas, pero es el CCP el que emite la opinin final de las mismas basado en los informes de la Auditora. Respecto del financiamiento independiente de la NAO, la Ley Nacional de Auditora de 1983 establece la creacin de la mencionada Comisin de Cuentas Pblicas, con la funcin de supervisar las finanzas de la Oficina. Esta Comisin esta presidida por un miembro del partido en el Gobierno y seis integrantes del Parlamento. Si bien la NAO, tiene libertad para elegir los temas ms relevantes, discute su plan de auditoria con el CCP y toma muy en cuenta sus puntos de vista. La oficina trabaja con un Programa mvil de dos aos que es revisado anualmente. Una vez que el CCP recibe un informe de auditora de gestin conocidos como de Value For Money (valor por dinero), realiza sus propias indagaciones y formula sus recomendaciones, verificndose que un alto porcentaje de las recomendaciones que surgen del CCP son puestas en prctica. La mayora de las recomendaciones no son difciles de seguir, se basan en cuestiones de sentido comn, y se orientan a un mejor aprovechamiento de recursos para disminuir los riesgos de filtraciones o fraudes. La Oficina de Auditora efecta un seguimiento permanente de las agencias que controla, procurando revisar a fondo las cuentas de cada una en un ciclo de cinco o seis aos, permitindole conocer los problemas centrales actuales y potenciales de cada agencia, categorizndolos por nivel de riesgo25. La entidad cuenta con aproximadamente 837 funcionarios de los cuales 450 son contadores pblicos y se emplean adems, especialistas en diversas reas como la salud y la polica, como parte de los equipos especiales para las auditoras de value for money. La relacin con el Parlamento y en particular con el CCP son fundamentales en el desempeo de la Oficina de Auditoria. Cuando se habla del Ciclo de la Responsabilidad (Cycle of Accountability) se esta haciendo referencia a un proceso que comienza con los informes de auditoras financieras o de gestin- que la NAO eleva al Parlamento, para que sean girados al CCP que se va a encargar de reunir toda la evidencia relativa a como hicieron uso de los fondos pblicos los funcionarios encargados de ellos. En una etapa posterior el Comit prepara su propio informe por el cual reglamentariamente el Gobierno debe responder las recomendaciones dentro de los dos meses de recibido. Luego de esto, el Auditor General y/o el Comit de Cuentas
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Petrei Humberto. Presupuesto y Control. Pautas de reforma para Amrica Latina. BID.Washington.1997
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Pblicas deciden como continuar con la investigacin de los temas informados. De esta forma, cerrado el Cycle of accountability se demuestra que una vez que los fondos pblicos son gastados por un departamento del estado, la Oficina de Auditora informa sobre la regularidad, oportunidad y gestin del uso de esos fondos. A su vez la supervisin efectiva del Parlamento requiere que sea ste quien revise los gastos e ingresos estatales aunque en los ltimos tiempos, los medios han salido a arrogarse esta funcin reclamando al Parlamento que informe regularmente a la ciudadana de los hallazgos que obtiene la Entidad Superior de Control . En el Reino Unido las audiencias (hearings) son semanales y cuando el Parlamento esta en sesin, el Auditor General personalmente toma nota de las audiencias en sus informes y en algunos casos los funcionarios, oficinas y agencias gubernamentales son llamados a estas audiencias y el Auditor General y sus colaboradores asisten y comentan sus hallazgos. La CCP considera los testimonios de los auditados y enva sus informes al Parlamento para tratarlos y actuar en consecuencia. Frecuentemente, hay recomendaciones que requieren una accin de seguimiento por el AG.
CICLO DE LA RESPONSABILIDAD CYCLE OF ACCOUNTABILITY
Informe de la NAO Publicado y presentado al Parlamento Audiencia Comit de Cuentas Pblicas (Hearing CCP)* Informe del Comit de Cuentas Pblicas** Respuesta del Gobierno a las recomendaciones del C.C.P. *** Seguimiento de la NAO y del CCP de las recomendaciones
Notas: * En las audiencias el CCP rene evidencia de los informes, en los cuales interrogan a los funcionarios responsables. ** El CCP publica en detalle las recomendaciones para que los errores detectados no sean repetidos. *** El Gobierno, asimismo, publica las respuestas dadas a cada recomendacin del informe del CCP.
Durante el ao 2004 como producto de las auditorias de gestin, la NAO ha reconocido ahorros por 425 millones de libras equivalente a ahorrar 7 libras por cada libra gastada en una auditora. De un presupuesto anual de 66 millones, alrededor del 38% de los recursos de la entidad, son destinados a auditorias de gestin que producen ms de 50 informes anuales. El costo de las auditorias de gestin contina cayendo como resultado de un mejor gerenciamiento y planificacin con nfasis en exmenes rpidos, concretos y agudos.26 Para el perodo 2005/2006 con un presupuesto de 65.25 millones, la NAO ha generado ahorros por 555 millones, y segn su informe anual, alrededor del 90 por ciento de las recomendaciones implementadas por la CCP, son aceptadas por los organismos auditados.
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www.nao.org.uk/About us /budget information
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De ese informe anual de 2005, segn palabras del Auditor General puede decirse que han superado la meta de hacer ahorrar 8 libras por cada libra pagada en impuestos. En ese mismo reporte la NAO ha publicado estudios sobre cmo son gastados los impuestos de los contribuyentes en temas diversos como el tratamiento de enfermos de cncer, educacin para adultos, trabajo para gente de la tercera edad, y ciudadanos sin techo. Asimismo, y remarcando la importancia de dar a publicidad sus informes a travs de la cadena de televisin BBC, ha comenzado una serie de programas para que toda la poblacin conozca la labor de la Auditora. Segn palabras de Sir John Bourn, actual Auditor General Continuamos asegurando al Parlamento y a la Comisin de Cuentas Pblicas con la calidad de nuestros informes, sobre el uso de los fondos pblicos. Nuestros cuerpos de auditora han respondido a los cambios en el campo de la auditora, con nuevos mtodos de trabajo e innovacin en el desarrollo de la informacin.27
PAISES DE AMERICA LATINA

ARGENTINA AUDITORIA GENERAL DE LA NACIN.-.(AGN) La Repblica Argentina en la dcada del 90 contaba con un rgano de control externo, situado por fuera de los tres poderes del Estado, con facultades jurisdiccionalesTribunal de Cuentas de la Nacin- cuya intervencin sobre los actos de la Administracin Pblica era previa al dictado de los mismos, basada en el anlisis de la legalidad y oportunidad, instancias que, segn la opinin dominante en dicho perodo, atentaban contra los principios de economa, eficacia y eficiencia que eran promovidos por la Reforma de la Administracin Pblica Nacional. Como menciona Gonzalez de Rebella en el trabajo anteriormente citado, los gobiernos de pases tales como la Argentina deben enfrentar un doble desafo: consolidar las instituciones democrticas y conducir la reforma de la economa, y, todo esto en un contexto de demandas sociales por una mayor eficacia y por mejores resultados. En el pasado, la bsqueda de estos objetivos ha obligado a dejar de lado los mecanismos de control existentes pues estos hacan todo el proceso de toma de decisin ms lento y ms dificultoso.28 La nueva contabilidad gubernamental requera asimismo la modificacin de las normas de control externo. Las reformas a los balances jurisdiccionales y la elaboracin de la Cuenta General del Ejercicio necesitaban de un nuevo modelo de control externo basado en normas de auditora que reemplazaran el anlisis y el juicio de las cuentas ejercido por el Tribunal de Cuentas. Del mismo modo, las normas de auditora deban ser igualmente aplicadas a la elaboracin del informe sobre la Cuenta de Inversin.
The Comptroller and Auditor General s Overview-Annual Repport 2005. VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina, 5-9- Nov. 2001 El control del sector pblico: la Auditora General de la Nacin. Liliana Carmen Gonzlez de Rebella
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El reemplazo de los principios del anterior juicio de cuentas por los de auditora gubernamental requeran modificar la naturaleza jurisdiccional administrativa del organismo de control externo, eliminando el juicio administrativo de responsabilidad y se opta entonces por un modelo de Auditora General. Era necesario que se unificaran las funciones de contralor de la administracin nacional y de las empresas del estado. Careca de sentido el esquema institucional vigente que comprenda al Tribunal de Cuentas de la Nacin y a la Sindicatura General de Empresas Pblicas, que a su vez no distingua claramente entre control interno y externo. Se promovi en cambio una distincin clara entre un sistema de control interno y uno de control externo, disolviendo los dos organismos preexistentes. Se identific al modelo de control canadiense como un buen modelo a adoptar, con una Auditora General, unidades de auditora interna y un rgano tcnico de coordinacin del control interno (Sindicatura General de la Nacin). Se fij el objetivo de desarrollar un modelo institucional y de procesos y resultados del control, basado en principios de responsabilizacin, auditora y retroalimentacin. Este diagnstico, que tal como se seal anteriormente fue consistente con el Programa de Mejoramiento de la Administracin Financiera para Amrica Latina y sus estndares (SIMAFAL) impulsado por la Agencia para el Desarrollo Internacional del gobierno federal de los Estados Unidos de Amrica (USAID) supuso un fuerte cambio en el paradigma de control pblico existente, impuls un conjunto de medidas que se reflejaron en el proyecto de Ley de Administracin Financiera y los Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional, enviado en abril de 1991 por el Poder Ejecutivo al Congreso y en el debate parlamentario verificado hasta fines de 1992. Asimismo, este ambiente de reforma del sistema de control continu posteriormente en la Convencin Constituyente de Santa Fe en 1994, que incluy como uno de los captulos de la reforma, la creacin constitucional de la Auditora General de la Nacin. La Auditora General de la Nacin (AGN) es el organismo que asiste tcnicamente al Congreso en el control de las cuentas del sector pblico. Verifica el cumplimiento contable, legal y de gestin por parte del Poder Ejecutivo Nacional; controla la exposicin completa, clara y veraz de las cuentas pblicas y analiza la administracin de los intereses fiscales. Controla y no coadministra la cosa pblica: examina hechos, actos y documentos una vez finalizados los ejercicios contables de los entes que se haya decidido auditar. Con sus Informes de Auditora, que incluyen comentarios, conclusiones y recomendaciones, asesora al Poder Legislativo sobre el desempeo de la Administracin Pblica Nacional y la situacin de la hacienda pblica. El marco normativo que regula su funcionamiento est dado por la mencionada Ley 24156 de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del estado en los artculos 116 a 127, y en el artculo 85 de la Constitucin Nacional. Por el citado artculo se establece que el control externo del sector pblico nacional en sus aspectos patrimoniales, econmicos, financieros y operativos, ser una atribucin propia del Poder Legislativo, el que sustentar su opinin sobre el desempeo y situacin general de la Administracin Pblica en los dictmenes de la Auditora General de la Nacin. Si bien esta misma norma constitucional expresa que el
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organismo de asistencia tcnica del Congreso, con autonoma funcional, se integrar del modo que establezca la ley que reglamente su creacin y funcionamiento, que deber ser aprobada por mayora absoluta de los miembros de cada Cmara, hasta la fecha esa ley no fue dictada, y por tanto su funcionamiento se rige nicamente por las disposiciones de la Ley 24156 del ao 1992 anterior a la reforma de la Constitucin que ocurri en 1994. Segn los comentarios del Dr. Eduardo Mertehikian, la naturaleza jurdica de la actividad a ser desarrollada por la AGN es de carcter administrativa (tcnica) y consultiva, aun cuando la insercin o ubicacin institucional del referido rgano en el mbito del Poder Legislativo, permita suponer que reviste naturaleza poltica. Puede que las consecuencias de esa actividad sean polticas, o que su razn de ser posea fundamentos de tal ndole, pero ello no permite inferir que el contenido material o sustancialmente considerado de la actividad de la Auditora General participe de esa caracterstica.29 De acuerdo al artculo 85 de la Constitucin Nacional surge de manera evidente que el constituyente ha privilegiado la funcin fiscalizadora por sobre la tradicional asignacin de facultades jurisdiccionales que se atribuyen a los Tribunales de Cuentas. Con la sancin de la esta Ley se deja sin efecto la instancia jurisdiccional en sede administrativa que era atribuida especficamente al anterior rgano de control, para la determinacin de la responsabilidad patrimonial de los agentes pblicos. Resulta indudable que la insercin en el texto constitucional de un rgano de control parlamentario jerarquiza esta funcin de quien por voluntad de la sociedad est llamado a gestar y distribuir el bien comn. Esta funcin del Poder Legislativo, nicamente habr de responder a la tan proclamada jerarquizacin si est dotada de la suficiente independencia en su ejercicio y en ese sentido la conjuncin de las caractersticas que la Constitucin Nacional le ha atribuido a saber: autonoma funcional, naturaleza tcnica y carcter consultivo son piezas claves para asegurar la tan mentada independencia.30 Del juego del artculo 85 de la Constitucin Nacional y del artculo 123 de la Ley de Administracin Financiera, surge que el presidente del organismo ser designado a propuesta del partido poltico de la oposicin con mayor nmero de legisladores en el Congreso y es nombrado por resolucin conjunta de los presidentes de las Cmaras de Senadores y Diputados. Sin embargo, el marco constitucional, legal y reglamentario y su cumplimiento han estado lejos de asegurar los principios de independencia personal e institucional generalmente aceptados, ya que El marco legal no ha impedido el nombramiento de Auditores Generales sin experiencia en administracin financiera y/o control del sector pblico. No ha imperado el principio de las competencias acreditadas sino el de las
Ley de Administracin Financiera y Control de Gestin. Revista Argentina del Rgimen de la Administracin Pblica. Dic.1999-Juan Carlos Cassagne y Comentarios de Eduardo Mertehikian. 30 Cassagne.Op.Cit.1999.
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incumbencias profesionales. Esto especialmente en las designaciones que se produjeron para renovar el primer Colegio de Auditores .31 En lo que respecta a su estructura orgnica, sus normas bsicas internas, la distribucin de funciones y sus reglas bsicas de funcionamiento son establecidas por resoluciones conjuntas de las Comisiones Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas y de Presupuesto y Hacienda de ambas Cmaras del Congreso de la Nacin, por vez primera y las modificaciones posteriores son propuestas por la auditoria, a las referidas comisiones y aprobadas por stas. Dentro del mbito de su competencia, adems de la administracin central, organismos descentralizados, empresas y sociedades del estado, son pasibles de la fiscalizacin por parte de la AGN, entes reguladores de servicios pblicos, los entes privados adjudicatarios de procesos de privatizacin, en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos y las instituciones de seguridad social. Asimismo a travs de la normativa establecida en la Ley 24.156 se ampli la cobertura temtica del control al definirlo como un control integral econmico, financiero, contable, legal, operacional, de gestin y de eficacia, eficiencia y economa. Cabe destacar la relevancia de la ampliacin del alcance sobre el universo de control que abarca la nueva entidad creada, ya que el Tribunal de Cuentas de la Nacin no tena bajo su rbita los entes reguladores, las empresas privatizadas y las empresas y sociedades del estado, que antes recaan bajo la supervisin de la antigua Sindicatura de Empresas Pblicas. Ahora bien, como primera limitacin a su competencia, surge en el artculo 117 que el control de la gestin de los funcionarios referidos en el artculo 45 de la Constitucin Nacional (los diputados) ser siempre global y ejercida, exclusivamente, por las Cmaras del Congreso de la Nacin. Asimismo la Corte Suprema de Justicia de la Nacin dispondr sobre la modalidad y alcances de la puesta en prctica del sistema instituido en esta ley con relacin al Poder Judicial de la Nacin. En el marco del programa de accin anual que le fijen las comisiones sealadas en el artculo 116, la Auditoria General de la Nacin, realiza auditorias financieras, de legalidad, de gestin, exmenes especiales de las jurisdicciones y de las entidades bajo su control, as como las evaluaciones de programas, proyectos y operaciones. Controla la aplicacin de los recursos provenientes de las operaciones de crdito pblico.32
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IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa. Nov. 2004.Experiencias de educacin de posgrado en auditora gubernamental: Guillermo Schweinheim.
A tales efectos puede solicitar al Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos- actualmente Ministerio de Economa y Produccin- y al Banco Central de la Repblica Argentina la informacin que estime necesaria en relacin a las operaciones de endeudamiento interno y externo, y realizar exmenes especiales de actos y contratos de significacin econmica, por s o por indicacin de las Cmaras del Congreso o de la Comisin Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas; y tambin audita a las unidades ejecutoras de programas y proyectos financiados por los organismos internacionales de crdito conforme con los acuerdos que, a estos efectos, se llegue entre la Nacin Argentina y dichos organismos.
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A diferencia de lo que ocurra con su antecesor, el control de cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en relacin con la utilizacin de los recursos del Estado, se ejerce una vez dictados los actos correspondientes (control ex post). Por el artculo 119, se establece que la AGN, podr exigir la colaboracin de todas las entidades del sector pblico, las que estarn obligadas a suministrar los datos, documentos, antecedentes e informes relacionados con el ejercicio de sus funciones. En este mismo sentido podr promover las investigaciones de contenido patrimonial en los casos que corresponda, comunicando sus conclusiones a la Comisin Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas. El entrecomillado es para sealar que se trata de una facultad que de no cumplirse no acarrea ningn tipo de sancin para con el funcionario, salvo lo que prevn las normas bsicas de la AGN, ya que de estas surge que: Toda vez que la Auditora General de la Nacin solicite informes o necesite practicar in situ la verificacin de documentos y no pueda acceder a ellos por el silencio o negativa del sector a ser auditado, el responsable de la auditora encomendada est obligado a: a) insistir ante las autoridades del organismo enviando una segunda peticin acompaada de la primera, mediando entre ambas siete (7) das corridos. b) En caso de persistir el silencio o la negativa del requerido, el mximo responsable de la auditora informar al cuerpo de Auditores Generales sobre tal situacin, a travs del funcionario respectivo, una vez transcurridos siete (7) das corridos contados a partir de la insistencia. La Auditora General de la Nacin queda facultada para ampliar los plazos sealados, por un trmino que no exceder los quince (15) das corridos, en los casos que la circunstancia lo requiera. En el artculo 19 de las Normas citadas se prev que: El cuerpo de Auditores Generales emitir un dictamen sobre el informe recibido en existencia del supuesto normado por el artculo anterior, debiendo expedirse en un plazo no mayor a siete (7) das corridos. Dicho dictamen ser remitido a la mxima autoridad de la organizacin de la que se trate, a la Sindicatura General de la Nacin y a la Comisin Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas de la Administracin. Tambin queda como facultad del Congreso de la Nacin (artculo 120) extender su competencia de control externo a las entidades pblicas no estatales o a las de derecho privado en cuya direccin y administracin tenga responsabilidad el Estado Nacional, o a las que ste se hubiere asociado incluso a aquellas a las que se les hubieren otorgado aportes o subsidios para su instalacin o funcionamiento y, en general, a todo ente que perciba, gaste, o administre fondos pblicos en virtud de una norma legal o con una finalidad pblica. En cambio, la AGN deber presentar a la Comisin mencionada, antes del 1 de mayo la memoria de su actuacin; y dar a publicidad todo el material sealado en el inciso anterior con excepcin de aquel que por decisin de la Comisin Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas, deba permanecer reservado.
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Si bien para su diseo institucional como EFS, se adopt el modelo canadiense, no ocurri lo mismo con la conformacin del cuerpo, siendo que en aqul pas hay un nico titular responsable con el cargo de Auditor General, en la Argentina se adopt la forma colegiada como rezan los artculos 121 a 126 de la Ley: La Auditora General de la Nacin estar a cargo de siete (7) miembros designados cada uno como auditor general, los que debern ser de nacionalidad argentina, con ttulo universitario en el rea de ciencias econmicas o derecho, con probada especializacin en administracin financiera y control. Durarn ocho (8) aos en su funcin y podrn ser reelegidos. Seis de dichos auditores generales sern designados por resoluciones de las dos Cmaras del Congreso Nacional, correspondiendo la designacin de tres (3) a la Cmara de Senadores y tres (3) a la Cmara de Diputados, observando la composicin de cada Cmara. Los auditores generales podrn ser removidos, en caso de inconducta grave o manifiesto incumplimiento de sus deberes, por los procedimientos establecidos para su designacin. Los informes de la Auditora General de la Nacin son aprobados mediante sistema de votacin en la Comisin Mixta Revisora de Cuentas.- De esta forma, la Comisin Parlamentaria puede rechazar el informe o no tratarlo o solicitar otro informe, con lo cual el principio de la eficacia de la funcin de control, aparecera debilitado ya que los mismos carecen de carcter vinculante, y como se dijo, la Auditora General no tiene asignada la legitimidad procesal para ejercer denuncias penales. No obstante, es de destacar que desde el ao 2001, en que asume la presidencia el Dr. Leandro Despouy los informes de todas las auditoras realizadas se comunican a la Comisin parlamentaria Mixta del Congreso y se publican en su pgina web, www.agn.gov.ar Durante el ao 2004 el total del personal de la Auditoria General de la Nacin alcanz la cifra de 875 agentes, distribuidos entre personal de planta permanente, planta transitoria, contratados y pasantes. Como puede observarse en el cuadro que sigue, el personal propio representa slo el 46 por ciento del total. Esto habilita a la reflexin sobre la cantidad de personal necesario para llevar a cabo los proyectos de auditoria, si consideramos tambin que los porcentajes ms altos de personal propio se encuentran en las reas de apoyo: Gerencia de Administracin y Finanzas (14.22%) y Colegio de Auditores Generales (20.59%).
Planta AGN 2004
Pasantes 10%
Personal Propio 46% Contratados 44%
Personal Propio
Contratados
Pasantes
Fuente:TesinaDiversidad en las modalidades de Empleo Pblico. El caso de la auditora General de la Nacin. Hugo T. Cormick .Diciembre 2004
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Planta AGN 2006
Pasantes 5% Contratados 32% Personal Propio 63%

Personal Propio Contratados Pasantes
Fuente: Elaboracin propia en base a datos recopilados en la Secretara de Hacienda del Ministerio de Economa y Produccin
A diciembre de 2006, la planta se redujo a 818 agentes distribuidos 515 de Planta permanente y temporaria, 260 contratados y 43 pasantes. Segn datos proporcionados por funcionarios de la AGN, el presupuesto de este rgano de control externo era de $ 46.334.835 , conforme datos recabados en la Secretara de Hacienda del Ministerio de Economa y Produccin, representando esta cifra el 6.83 por ciento del Presupuesto del Poder Legislativo y el 0.05 por ciento de los gastos totales de la Administracin Nacional. Para finalizar, la misma Ley 24.156 establece que La Comisin Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas es quien analiza los informes peridicos de cumplimiento del programa de trabajo aprobado, y efecta las observaciones que pueden merecer e indicar las modificaciones que estime conveniente introducir, adems de analizar la memoria anual que la Auditora General de la Nacin deber elevarle antes del 1 de mayo de cada ao.33 Respecto a las auditoras de gestin que realiza, comprende el examen de planes, programas, proyectos y operaciones de una organizacin o entidad pblica, a fin de medir e informar sobre el logro de los objetivos previstos y la utilizacin de los recursos pblicos en forma econmica y eficiente. A travs de este tipo de auditoras, se vincula por medio de indicadores de gestin aplicados a la informacin fsica contenida en la ejecucin presupuestaria, los indicadores del producto final con los resultados obtenidos en la accin gubernamental.34 Como se expuso precedentemente, al no contar con la facultad para determinar responsabilidades administrativas o presupuestarias, no se hace un seguimiento al funcionario que no acata las recomendaciones que surgen de los distintos informes de auditora, quedando como nica alternativa, verificar si se han corregido las observaciones planteadas en informes de ejercicios anteriores, siempre y cuando el organismo auditado se encuentre en el Plan Anual de Auditora, con la salvedad que este procedimiento es habitual en las auditoras financieras.
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Artculo 129. Ley 24.156 Memoria AGN-2005
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CHILE CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA En este pas la Contralora General de la Repblica (CGR) es el rgano superior de fiscalizacin de la Administracin del Estado, contemplado en la Constitucin Poltica de 1980, que goza de independencia frente al Poder Ejecutivo y dems rganos pblicos. Se lo ha clasificado como un organismo de control de la juridicidad o legalidad de la Administracin y su rango constitucional est contemplado en el Captulo IX artculos 87 a 89, y su autonoma se ve reflejada en la independencia que goza para el ejercicio de sus funciones. A travs de la Ley 10.336 de Organizacin y Atribuciones de la Contralora General de la Repblica, promulgada en 1964 se regula el funcionamiento de la entidad, siendo esta ley de rango constitucional. Es una de las EFS latinoamericanas que ha adoptado para su representacin la forma unipersonal en la cabeza del Contralor General de la Repblica que es designado por un periodo de ocho aos, por el Presidente de la Repblica con acuerdo del Senado adoptado por los tres quintos de los miembros en ejercicio, es inamovible en su cargo y cesa al cumplir los 75 aos, y la remocin tanto del contralor como del subcontralor corresponde al Presidente, previa resolucin judicial tramitada en la forma establecida para los juicios que se siguen contra los ministros de los tribunales superiores de justicia y es dispuesta por el Senado en el caso de recibir una acusacin constitucional hecha por la Cmara de Diputados fundada en notable abandono de funciones. (Artculo 52.2 letra c). La planta del personal de la Contralora General es materia de ley, pero es el Contralor General quien realiza todos los nombramientos y dispone las dems medidas atinentes a los funcionarios. El Organismo no goza de personalidad jurdica propia, por lo que acta con la personalidad del Estado, y tampoco goza de una autonoma financiera completa, de modo que la aprobacin y ejecucin de su presupuesto est sometido a las mismas reglas que el resto de los servicios pblicos. Sin embargo, el presupuesto de esta EFS se ha mantenido bastante estable en el tiempo, pese al enorme aumento de los recursos pblicos cuyo expendio est llamada a controlar. A modo de ejemplo, consignemos que para el ao 2006 el presupuesto total de la contralora ascendi a $28.057.490.000, mientras que para el ao 2007 el proyecto de ley de presupuesto contempla $29.546.680.000, lo que significa un esculido 1.7 por ciento de aumento frente a un gasto pblico total que aumenta casi en un 10 por ciento.35 Ahora bien, dentro de las funciones que realiza la Contralora se encuentra la fiscalizacin del ingreso y la inversin de los fondos del Fisco, de las Municipalidades y dems organismos y servicios que determinen las leyes; examina y juzga las cuentas de los funcionarios que tengan a su cargo bienes de esas entidades; lleva la contabilidad de la Nacin, y desempea las dems funciones que le encargue la ley orgnica constitucional correspondiente (artculos 87 y 88 de la Constitucin).
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Una nueva Contralora para el Chile del siglo XXI. Sebastin Pieira. Ignacio Rivadeneira.
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Tanto el artculo 99 de la Constitucin Poltica como el artculo 10 de la ley N 10.336, consagran a la Toma de Razn como un instrumento de control previo de que dispone la Contralora General para verificar la constitucionalidad y legalidad de los actos de la Administracin. Con motivo de este trmite, el Organismo Contralor somete el acto administrativo a un examen destinado a comprobar si cumple con los requisitos de fondo y de forma exigibles a su respecto. Realiza adems una amplia labor de informacin y de asesora a la Administracin y al Congreso Nacional ya que tiene una coordinacin permanente con la Cmara de Diputados-, publica los Tomos de Leyes y Reglamentos, proporciona informacin jurdica a los rganos pblicos y particulares a travs de Boletines de Jurisprudencia y mantiene la Base Computacional sobre Legislacin y Jurisprudencia, considerndose como una de sus misiones de importancia la publicacin anual de la Memoria de su gestin. Aun cuando no integran la Administracin del Estado, se encuentran tambin sujetas al control de esta Entidad Fiscalizadora las instituciones de carcter privado en las que el Estado tenga aportes, representacin o participacin en los porcentajes que seala el artculo 16 , inciso segundo, de la Ley 10.336. Dicho control se ocupa de "cautelar el cumplimiento de los fines de esas empresas, sociedades o entidades, la regularidad de sus operaciones, hacer efectivas las responsabilidades de sus directivos o empleados, y obtener la informacin o antecedentes necesarios para formular un Balance Nacional". Asimismo, la Contralora General tiene atribuciones con respecto a las entidades del sector privado que perciban, en virtud de leyes permanentes, aportes o subvenciones del Estado para finalidades especficas y determinadas, con el objeto de verificar el cumplimiento de esos fines. Del mismo modo, fiscaliza a todos los rganos no gubernamentales (ONG) que reciben aportes o subvenciones estatales para verificar el empleo de estos recursos en los fines previstos por el legislador. El Contralor General tiene competencia exclusiva, lo que se conoce como Toma de Razn, en la investigacin, examen, revisin y determinacin de todos los crditos y deudas del fisco; en el examen y juzgamiento de quienes custodien, administren, recauden o inviertan rentas, fondos o bienes fiscales, municipales o de la beneficencia pblica, o de toda persona o entidad que deba rendir sus cuentas a la Contralora o que est sometida su fiscalizacin. Tambin refrenda todos los bonos y otros documentos de deuda pblica directa o indirecta que se emitan. Al Contralor General cuenta con las atribuciones de modificar la planta de funcionarios que integran la Contralora, puede crear cargos que estime necesarios, con cargo al presupuesto del propio servicio. Los empleados son de la exclusiva confianza del Contralor quien los nombra, promueve o remueve con entera independencia de toda otra autoridad.36
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Proceso de Modernizacin Institucional Chile-Argentina-Colombia-Edgar Salas-2006
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Actualmente, la Contralora esta integrada por 1397 funcionarios de los cuales 43,2% son profesionales, 19,4% tcnicos y 37,4% son administrativos con un nivel de formacin equivalente a la educacin secundaria. El Contralor goza de una renta mensual igual a la ms alta que es percibida en los servicios sometidos a su fiscalizacin y el subcontralor gana un 20 por ciento por debajo. La Contralora General al contar con la funcin jurisdiccional puede iniciar juicios de cuentas en contra de funcionarios o ex funcionarios cuando con motivo de la administracin de los recursos entregados a su custodia han actuado ilegalmente, con dolo o negligencia, provocando dao al patrimonio pblico. Este juicio tiene por objeto que el Estado se resarza de los perjuicios que se le hayan causado, situacin que fluye del respectivo examen de cuentas o de las conclusiones de un sumario administrativo. La demanda respectiva se llama reparo y se deduce en contra de los inculpados, los que, por regla general, deben responder en forma solidaria y esta accin caduca en el plazo de un ao desde la entrega de la documentacin respectiva. El Tribunal de Primera Instancia es el Subcontralor, y el de Segunda Instancia estar integrado por el Contralor General, quien lo presidir, y por dos abogados que se hayan destacado en la actividad profesional o universitaria, los cuales sern designados por el Presidente de la Repblica, a propuesta en terna del Contralor General. El fallo condenatorio se cumple mediante el descuento de remuneraciones o hacindose efectivas las fianzas de fidelidad funcionaria o mediante un juicio ejecutivo seguido ante los Tribunales Ordinarios de Justicia. Si a partir de las tareas de investigacin realizadas, tanto de oficio como a peticin de la Cmara de Diputados o por denuncias, se verifican faltas administrativas, el Organismo de Contralor puede realizar investigaciones sumarias y sumarios administrativos. Estas actuaciones tienen por finalidad establecer hechos irregulares, determinar las responsabilidades que emanan del incumplimiento de los deberes funcionales y proponer las medidas que procedan de acuerdo con el mrito del proceso. Debe tenerse en cuenta, que en tales casos el control ejercido por la Entidad Fiscalizadora encuentra precisamente su justificacin en la necesidad de cautelar la inversin de los recursos pblicos, diferentes, por lo tanto, de la fiscalizacin que sobre aquellas organizaciones de derecho privado realizan otras entidades especializadas de control, en aspectos de orden societario y tcnico. Lo mismo ocurre con las instituciones privadas que reciben aportes o transferencias del Estado, sujetas tambin, en determinadas circunstancias y para ciertos efectos, a la fiscalizacin de la Contralora General. Sin embargo dentro de la Contralora pero con carcter independiente, existe un rgano jurisdiccional, constituido como juzgado de primera instancia y un tribunal de segunda instancia, encargado de hacer efectiva la responsabilidad civil que afecte a los servidores pblicos que han causado un dao al Estado.
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En tal caso este rgano de Control no tiene facultades sancionadoras, sino slo propone las medidas a las autoridades respectivas con competencia para decidir. Sin embargo, tratndose de una infraccin a las normas sobre uso de vehculos estatales, la Entidad Fiscalizadora aplica tambin las sanciones, de las que se puede apelar a la Corte Suprema en el caso de destitucin. COLOMBIA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Segn la Constitucin Poltica de Colombia de 1991 (Ttulo X), la Contralora General de la Repblica es una entidad de carcter tcnico, con autonoma administrativa y presupuestal. El control fiscal que ejerce es posterior y selectivo, conforme a los procedimientos, sistemas y principios fijados por su ley. Sus funciones consisten en ejercer la vigilancia de la gestin fiscal del Estado a travs de los sistemas de revisin de cuentas, de control financiero, de gestin, fsico, de resultados y valoracin de los costos ambientales. Asimismo se ocupa de la revisin y fenecimiento de las cuentas que manejan los responsables del erario nacional, llevando un registro de la deuda pblica, que es presentada a la Cmara de Representantes, la Cuenta General de Presupuesto y del Tesoro y adems, certifica el balance de la Hacienda Pblica. La Ley 42 del 26 de enero de 1993 establece la Organizacin del Sistema de Control Fiscal Financiero y los organismos que la ejercen en el nivel nacional, departamental y municipal, as como los aspectos relativos a su autonoma presupuestaria, mbito de competencia, sistemas de control aplicables, y la organizacin administrativa de la Contralora y sus responsabilidades fiscales. La Entidad est conformada por un nivel central y otro regional. El nivel central est integrado por el Contralor General, Vice Contralor, Secretario General, Secretario Administrativo, Oficina Jurdica, Oficina de Planeacin, Oficina de Control Interno, Oficina de Relaciones Interinstitucionales, Oficinas de Sistemas e Informtica y Oficina de Administracin de Carrera Administrativa. Tambin cuenta con las Direcciones Sectoriales: Agropecuario y Recursos Naturales, Energa y Minas, Industria y Desarrollo Regional, Estado Nacional y Sector Social y otras. El nivel regional est conformado por 32 direcciones seccionales territoriales, las cuales tienen a su cargo la ejecucin de los planes, programas y proyectos de acuerdo con las polticas generales adoptadas. El Contralor es elegido por el Congreso en pleno para un perodo igual al del Presidente de la Repblica, de terna integrada por candidatos presentados a razn de uno por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado (Artculo 274 de la Constitucin) y no podr ser reelegido para el perodo inmediato posterior ni continuar en ejercicio de sus funciones al vencimiento del mismo. Slo el Congreso puede admitir las renuncias que presente el Contralor y proveer las vacantes definitivas del cargo, y a su vez no podr ser elegido Contralor General quien sea o haya sido miembro del Congreso u ocupado cargo pblico alguno del orden nacional, en el ao inmediatamente anterior a la eleccin.
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Las Contraloras departamentales, distritales y Municipales realizan la vigilancia de la gestin fiscal en su jurisdiccin, de acuerdo con principios, sistemas y procedimientos establecidos en la mencionada Ley 42. Entre las funciones que desempea esta EFS, debe presentar informes al Congreso y al Presidente sobre el cumplimiento de sus funciones y certificacin sobre la situacin de las finanzas del estado, as como un informe anual sobre el estado de los recursos naturales y medio ambiente. Por el juego armnico del artculo 4 de la Ley 106 de Organizacin y Funcionamiento de la Contralora y del artculo 54 de la Ley de Organizacin del Sistema Financiero, en ejercicio de la autonoma presupuestal otorgada por la normativa, la entidad cada ao elabora su proyecto de presupuesto de gastos o apropiaciones para ser presentada a la Direccin de Presupuesto, que lo incorpora al Proyecto de Ley Orgnica que ser sometido a la consideracin del Congreso. Como rasgo distintivo y para tal fin, la Contralora cobra una tarifa de control fiscal a los organismos y entidades fiscalizadas, equivalente a la de aplicar el factor, resultante de la frmula de dividir el presupuesto de funcionamiento de la Contralora sobre la sumatoria del valor de los presupuestos de los organismos y entidades vigiladas, al valor de los presupuestos de los organismos y entidad vigilada. La presentacin del proyecto debe efectuarse dos meses antes de iniciarse la correspondiente legislatura. Tal como lo informara un funcionario de la Contralora, toda entidad u organismo que administre recursos pblicos es auditable, incluso si lo manejan particulares, la nica dificultad que puede presentarse es cuando hay fondos en moneda extranjera y coparticipacin colombiana, pues muchos de estos funcionarios invocan inmunidad en el manejo, pero de todas formas se audita por la parte del aporte local.37 La funcin de control y vigilancia fiscal que le corresponde a la Contralora General de la Repblica se concreta en tres labores misionales: Control Macro, Auditoras o Control Micro y Responsabilidad Fiscal. La base del control macro son las estadsticas acopiadas y procesadas por la CGR, a partir de las cuales se determina el resultado de un Ejercicio Fiscal a nivel nacional y se analiza la consistencia de la poltica fiscal con las dems polticas macroeconmicas (monetaria, cambiaria, etc.). Las Auditoras, enmarcadas dentro del control fiscal micro, se traducen en la vigilancia sistemtica y permanente sobre las diversas entidades del Estado y aquellos particulares que manejan recursos pblicos que son sujetos de control de la CGR, o que son objeto del control excepcional. Esta labor se concreta anualmente mediante la formulacin y la ejecucin de un Plan General de Auditora (PGA), que contiene la programacin de las entidades y los puntos de control que se auditarn durante el ao.
37 Informacin enviada por el Lic. JAVIER ALEX HURTADO MALAGON , funcionario de la Contralora General de
Colombia.
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El resultado final del control Fiscal micro queda registrado en un informe de auditora que se comunica a la entidad auditada y que puede ser consultado por la opinin pblica. Como resultado de las auditoras, las entidades deben elaborar un Plan de Mejoramiento que contenga las acciones correctivas para subsanar las observaciones formuladas por la CGR. Los hallazgos con incidencia fiscal, disciplinaria o penal se ponen en conocimiento de la Contralora Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdiccin Coactiva que son comunicados a la Procuradura y la Fiscala, respectivamente. Corresponde a la Contralora Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdiccin Coactiva la obligacin de dirigir los procesos de responsabilidad fiscal y jurisdiccin coactiva que existan como producto del ejercicio de la vigilancia fiscal y de las denuncias presentadas, as como de los informes de otras entidades de control y vigilancia. Brevemente se enuncia el proceso de responsabilidad fiscal, como el conjunto de actuaciones que adelantan las contraloras con el fin de establecer la responsabilidad de los servidores pblicos y particulares, por la administracin, recaudo y manejo irregulares de los fondos o bienes pblicos. Puede iniciarse de oficio o a solicitud de parte, en los casos siguientes: Como resultado de trabajos de control fiscal Como resultado de la revisin de cuenta cuando existen observaciones de fondo Como resultado de informes de control fsico o de gestin Como resultado de la etapa preliminar adelantada por denuncias, quejas, peticin de investigacin por irregularidades en la gestin fiscal.
Las etapas del proceso son: investigacin y juicio fiscal. Durante la etapa de investigacin pueden decretarse medidas cautelares sobre los bienes de las personas presuntamente responsables de un faltante de recursos del Estado. El juicio fiscal es la etapa del proceso que se adelanta con el objeto de definir y determinar la responsabilidad de las personas cuya gestin fiscal ha sido objeto de observacin. La responsabilidad fiscal puede comprender a los directivos de las entidades y personas que produzcan decisiones que participen en la gestin fiscal, as como quienes desempeen funciones de ordenacin, control, direccin y coordinacin; incluso los contratistas particulares que vinculados al proceso, hubieren causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado. Para la cobranza de los crditos fiscales se sigue el proceso de jurisdiccin coactiva sealado en el Cdigo de Procedimiento Civil. Una vez ejecutado el fallo por responsabilidad fiscal, ste presta mrito ejecutivo por jurisdiccin coactiva, imponiendo sanciones y haciendo efectivo su recaudo, contra los responsables fiscales y sus garantes si los hubiere. Actualmente la entidad cuenta con una planta de personal de 4057 cargos de los cuales 3934 son de carrera administrativa y 123 de libre nombramiento y remocin.
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Los cargos en todo el pas tienen su sistema de carrera administrativa especial actualmente en pleno desarrollo. Para el ao 2007 el presupuesto de la Contralora General de la Repblica asciende a $201.195.102 (miles de pesos colombianos) de los cuales el 91 por ciento corresponden a gastos de funcionamiento y el 9 por ciento restante a inversin.38 MXICO AUDITORA SUPERIOR DE LA FEDERACIN.-.(ASF) El 14 de julio de 1999, se reform la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y por los artculos 73, 74, 78 y 79 se crea a la Auditora Superior de la Federacin (ASF) como organismo de fiscalizacin externo, sustituyendo a la Contadura Mayor de Hacienda. En cuanto al funcionamiento de la entidad, se encuentra regulada por la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin. Se lo describe como un rgano tcnico, auxiliar del Poder Legislativo, dotndolo de autonoma tcnica, de gestin, material y financiera, a los fines de verificar e informar sobre la fiabilidad de la rendicin de cuentas y de la medida en que los programas y acciones gubernamentales cumplen con su cometido social, as como de las irregularidades y de la falta de probidad o transparencia en la gestin pblica. Las auditoras practicadas a partir de la promulgacin de la nueva ley representan un gran cambio cualitativo en la revisin de los estados financieros, ya que trascienden la mera revisin de los recursos, y se amplan a lo que se conoce como auditoras de desempeo, que permiten medir la forma y el grado de cumplimiento de los objetivos sociales de las instituciones, as como el desempeo de los funcionarios y empleados pblicos. La ASF, fue creada para apoyar a la Cmara de Diputados en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales relativas a la revisin de la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, con el propsito de conocer los resultados de la gestin financiera, comprobar si sta se ajust a los lineamientos sealados en el Presupuesto de Egresos de la Federacin y en la Ley de Ingresos correspondiente, y constatar la forma y grado del cumplimiento de los objetivos y metas contenidos en los programas de gobierno. Una rendicin de cuentas clara, oportuna y transparente es condicin indispensable para el ejercicio pleno, por parte de la sociedad, de su derecho de vigilar la honesta y eficiente utilizacin de los recursos pblicos, por lo que el fortalecimiento de las facultades de la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin ha resultado fundamental en la reforma del Estado mexicano. Estos avances son significativos, ya que:
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www.contraloriagen.gov.co/informacion constitucional. (1 U$S= $c 1980.-)
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Otorga a la Auditora Superior de la Federacin autonoma tcnica y de gestin para decidir sobre su organizacin interna, funcionamiento, resoluciones y manejo de los recursos presupuestales que le son asignados. Concede nuevas atribuciones para fincar directamente responsabilidades resarcitorias y aplicar multas y sanciones cuando se determinen daos patrimoniales a la Hacienda Pblica Federal. Ordena que las revisiones se lleven a cabo con mayor oportunidad, reduciendo los plazos para la entrega de los informes. Admite la revisin anticipada de la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, a travs de la evaluacin de un Informe de Avance de Gestin Financiera que rinde el Poder Ejecutivo por el primer semestre del ao en que se ejerce el presupuesto respectivo. Establece el carcter pblico de los informes, una vez que stos son entregados a la Cmara de Diputados. Faculta al rgano fiscalizador para solicitar, en situaciones excepcionales, informacin a los distintos Poderes y entes auditados, revisando los conceptos que estime pertinentes y rendir el informe respectivo y ampla sus facultades para llevar a cabo auditoras de desempeo que permitan determinar si la gestin gubernamental cumpli con los objetivos y metas previstos, en trminos de su eficacia, eficiencia y economa.39
Al frente del organismo est el Auditor Superior de la Federacin, quien es designado para un periodo de ocho aos, por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cmara de Diputados, conforme a lo previsto por el prrafo tercero del artculo 79 de la Constitucin Poltica. En diciembre de 2001, mediante convocatoria pblica y de entre 65 candidatos inscritos, entrevistados y evaluados, se eligi, por mayora calificada, y con ms del 83 por ciento de la votacin del pleno de la Cmara de Diputados, al C.P.C. Arturo Gonzlez de Aragn Ortiz, quien el 15 de diciembre de 2001, fue designado como el primer Auditor Superior de la Federacin, por un periodo de ocho aos (2002-2009). El presupuesto fijado para la Entidad en el ao 2005 alcanzaba a pesos mexicanos 612.500.000 (1 U$S= $ Mex. 10,78), segn lo manifestado por su titular en una alocucin al Anlisis de la Cuenta Pblica del ao 2003.40 El Auditor Superior est secundado por tres Auditores Especiales: de Cumplimiento Financiero, de Desempeo y de Planeacin e Informacin. As como por los titulares de las unidades de Asuntos Jurdicos y General de Administracin. Cabe mencionar que el programa de auditoras se somete a la consideracin de los diputados integrantes de la Comisin de Vigilancia de la ASF, quienes finalmente aprueban las auditoras que habr de realizar la institucin. En el ao 2001, la Comisin de Vigilancia aprob el Reglamento Interior de la ASF. La entidad debe informar a la Comisin de Vigilancia del resultado de la revisin y fiscalizacin superior de la Cuenta Pblica, a la vez que emite observaciones y recomendaciones que, a su juicio, son procedentes para el logro de una mejora en la
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www.asf.gob.mx/ Origen y Evolucin de la ASF Discurso del C.P.C.Arturo Gonzalez de Aragn a la Honorable Legislatura. Mxico D.F. Junio de 2005
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gestin de los fondos pblicos con miras a la obtencin de resultados, y en su caso, aplica directamente las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes y promueve el establecimiento de otro tipo de responsabilidades a que haya lugar, derivadas del incumplimiento de la Ley. La ASF, por ley, est obligada a mantener reserva y secreto sobre los resultados y contenido del Informe, el que a partir de su entrega a la Cmara de Diputados, pasa a ser de carcter pblico (Capitulo II artculo 16 apartado X). Segn la Ley de Fiscalizacin Superior, Titulo Primero artculo 2 ap.VI, las entidades fiscalizadas por la Auditoria son: Los Poderes de la Unin, los entes pblicos federales, las entidades federativas y municipios que utilicen recursos pblicos federales y en general cualquier entidad persona fsica o moral, publica o privada que haya recaudado, administrado, manejado o utilizado recursos pblicos federales. Como parte de los informes realizados surgen las: Observaciones.-Derivan de los resultados de las revisiones practicadas y se refieren a los sealamientos puntuales de las deficiencias, debilidades o irregularidades detectadas. Acciones promovidas.-Consecuencia y complemento inseparable de las observaciones de auditora. Se clasifican genricamente en correctivas y preventivas: b.1)Correctivas: Formulacin de observaciones a servidores pblicos, por la presuncin de daos o perjuicios al erario federal. Fincamiento, determinacin de responsabilidades resarcitorias a servidores pblicos y particulares, por daos y perjuicios estimables en dinero causados a la Hacienda Pblica Federal o al patrimonio de los entes pblicos federales. Multa o sancin pecuniaria que la ASF impone a los servidores pblicos responsables, en los trminos de los artculos 37 y 40 de la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin, cuando la entidad fiscalizada, sin causa justificada, omita presentar dentro del plazo de 75 das hbiles, el informe del resultado derivado de la revisin de una situacin excepcional. b.2)Preventivas o Recomendaciones: En el caso de las auditoras de regularidad o especiales, las recomendaciones que se formulan corresponden a sugerencias generalmente relacionadas con deficiencias y debilidades en el control interno de las entidades auditadas. Estas recomendaciones se emiten con el fin de evitar la recurrencia de errores y omisiones, fortalecer la operacin y los sistemas administrativos, atenuar la discrecionalidad en la toma de decisiones, promover el cabal cumplimiento de la normativa y desalentar la comisin de irregularidades. Respecto a las auditoras de desempeo, las recomendaciones se orientan a mejorar la gestin de las entidades evaluadas, con el propsito de que stas atiendan los problemas estructurales que enfrentan, adopten las mejores prcticas administrativas
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y cumplan sus objetivos y metas con eficacia, eficiencia y economa, fomentando el perfeccionamiento y aplicacin sistemtica de indicadores de desempeo. Las normas en relacin al seguimiento de las observaciones-acciones promovidas, corresponden al procedimiento y/o tipo de revisin (auditora de seguimiento) que debe realizarse para constatar que dichas observaciones-acciones promovidas por la Auditora Superior de la Federacin han sido solventadas por parte de las entidades fiscalizadas, en tiempo y forma. La normativa que regula el establecimiento de responsabilidades, es aquella mediante la cual la Auditora Superior de la Federacin determina cundo el servidor pblico de la entidad fiscalizada en el desempeo de su cargo o comisin infringi la normativa que regula su gestin, o bien, que caus un dao o perjuicio al Estado en su hacienda pblica o al patrimonio de los entes pblicos federales. De la Misin enunciada en el sitio oficial de la Auditora Superior, puede extraerse el siguiente prrafo: Arraigar la cultura de la rendicin de cuentas. Los servidores pblicos tienen la obligacin de rendir cuentas a la sociedad, porque manejan recursos que le pertenecen. Debe existir una rendicin de cuentas clara, oportuna y transparente en todas las esferas, niveles y funciones de la administracin pblica como elemento fundamental de la democracia plena. Promover la cultura de la rendicin de cuentas es una tarea obligatoria, parte esencial de una verdadera Reforma del Estado. La rendicin de cuentas es el vnculo que mantiene la legitimidad de los estados democrticos y uno de los mecanismos sin el cual sera imposible el equilibrio entre los Poderes. Por ello, es primordial arraigar la cultura de la rendicin de cuentas en el servicio pblico, pero, sobre todo, en los responsables del manejo de los recursos que pertenecen a la sociedad.41 URUGUAY TRIBUNAL DE CUENTAS Segn reza el artculo 208 Captulo nico, Seccin XIII de la Constitucin Nacional de 1934, ratificado en las modificaciones de 1966, 1989 y 1997, el sistema de control externo de los actos y la gestin econmico-financiero del pas, estar encabezado por el Tribunal de Cuentas, al cual corresponder: 1) Dictaminar e informar en materia de presupuestos a solicitud expresa de la Asamblea General o de cualquiera de sus Cmaras, cuando se trate el Presupuesto Nacional y preceptivamente sobre los presupuestos de los entes industriales y comerciales del Estado y Gobiernos Departamentales 2) Intervenir preventivamente en los gastos y en los pagos a realizar por Entidades Estatales al solo efecto de certificar su legalidad pudiendo cometer dicha intervencin en la forma que determine mediante ordenanzas 3) Dictaminar e informar sobre los balances de ejecucin presupuestal y rendiciones de cuentas que deben formular el Poder Ejecutivo y los Gobiernos
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Departamentales, as como los estados de situacin, de resultados y de ejecucin presupuestal, que formulen los Entes Autnomos y Servicios Descentralizados 4) Dictaminar e informar sobre los estados y balances que formulen los Organismos, Servicios o Entidades no estatales que perciban fondos pblicos o administren bienes del Estado, en las condiciones que establezcan las normas respectivas. 5) Visar previamente a su publicacin los estados peridicos que por lo menos una vez al ao deben formular y dar a conocer los Entes Autnomos y Servicios Descentralizados, de conformidad con el artculo 191 de la Constitucin de la Repblica. 6) Coordinar con la Auditora Interna de la Nacin y con las Unidades de Auditora Interna de los Organismos comprendidos en los artculos 220 y 221 de la Constitucin de la Repblica y de los Gobiernos Departamentales, la planificacin de las auditoras de dichos rganos de control. 42 Como su par chilena esta es una de las EFS que conserva la intervencin previa en cuanto a la legalidad de los actos, controlando toda la gestin relativa a la Hacienda Pblica observando y denunciando ante quien corresponda, las irregularidades en el manejo de fondos pblicos e infracciones a las leyes de presupuesto y contabilidad informando en cuanto fuere pertinente, respecto a las acciones en casos de responsabilidad. La intervencin preventiva de los gastos y pagos, que de acuerdo con el literal B) del artculo 211 de la Constitucin de la Repblica compete al Tribunal de Cuentas, ser ejercida directamente por el mismo, por sus Auditores o los Contadores Delegados en la forma que dicho organismo determine mediante Ordenanza. El Tribunal de Cuentas, los Auditores o contadores Delegados, podrn certificar la legalidad de los gastos y pagos o proceder a su observacin, ello sin perjuicio de la informacin complementaria que previamente se solicite a efectos de su pronunciamiento. El Tribunal de Cuentas eleva a la Asamblea General, copia autenticada de las resoluciones que recaigan en todas las auditoras que practique, y de su intervencin que refiere el ttulo VI De las Responsabilidades", estableciendo en este ltimo caso, cuando el organismo competente no hubiere atendido sus observaciones, el grado de responsabilidad que la infraccin le merece.43 Puede decirse de esta EFS que posee una ubicacin institucional de mximo nivel jerrquico con independencia absoluta respecto a los Poderes, organismos y entidades controladas, cuenta con autonoma funcional, administrativa y tcnica, que la habilitan para actuar en forma objetiva, imparcial y libre de toda influencia polticopartidaria. El Tribunal es un cuerpo colegiado que inicialmente estuvo conformado por cinco miembros y al que se agregaron dos integrantes ms cuando se reform la Constitucin de 1952 .
Artculo 211 de la Constitucin Nacional. Artculo 94. Texto Ordenado de la Ley de Contabilidad y Administracin Financiera, Decreto N 194/997 de junio 1997 Actualizado a diciembre de 2001.
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Los Ministros del Tribunal de Cuentas deben reunir las mismas calidades que para ser senador (ciudadana natural o legal con siete aos de ejercicio y treinta aos cumplidos de edad) y son elegidos por la Asamblea General (Cmaras de Diputados y Senadores) por dos tercios de votos del total de sus componentes, contando cada uno de ellos con tres suplentes, para los casos de vacancia, impedimento temporal o licencia de los titulares44 pudiendo ser reelectos. El elevado qurum que se exige para su designacin procura asegurar una cuidadosa seleccin de los candidatos, quienes luego de ser designados eligen al Presidente del Cuerpo, algo similar a lo que ocurre en Espaa. No hay un perodo de cumplimiento de mandato, ya que en el caso actual hace once aos que estn los mismos miembros, porque no se ha podido conseguir en la Asamblea General la mayora especial para designar nuevos miembros. En relacin con el perfil de estos Ministros cabe destacar que No pueden formar parte de comisiones o clubes polticos, suscribir manifiestos de los partidos, autorizar el uso de su nombre, y, en general, ejercer cualquier acto pblico o privado de carcter poltico, salvo el voto (artculo 77.4 de la Constitucin). Asimismo, por el artculo 208 de la norma constitucional se prev que cesan en sus funciones cuando la Asamblea General, que sustituye a la que los design, efecte los nombramientos para un nuevo perodo, pudiendo ser reelectos. El Tribunal debe presentar a la Asamblea General la memoria anual relativa a la rendicin de cuentas y gestiones de todos los rganos del Estado, inclusive Gobiernos Departamentales, Entes autnomos y Servicios descentralizados.45 Por el artculo 95 de la Ley de Contabilidad y de Administracin Financiera (T.O.C.A.F Texto Ordenado a septiembre de 2001) el rgano de control, evacua las consultas que le formulan por escrito los organismos pblicos, cuyo efecto es vinculante para el caso concreto, adems de publicar peridicamente aquellas que son de inters general. En la actualidad dichas consultas estn disponibles en la base de datos de Resoluciones a la que se accede a travs de su pgina web. De la lectura del texto constitucional surge la potestad de proyectar su propio presupuesto, y si bien el Poder Ejecutivo puede introducirle modificaciones, en caso que existan diferencias entre lo planteado por el Ejecutivo y el Tribunal, ambos presupuestos deben ser remitidos al Parlamento, para que ste decida en definitiva (artculo 211 lit. G). Es decir que el presupuesto que tiene la entidad, no es totalmente autnomo, es un inciso del presupuesto nacional, que es elaborado de acuerdo con la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y el Ministerio de Economa. Si se tiene que modificar el presupuesto aprobado por el Poder Ejecutivo hay que presentar en el Ministerio de Economa los argumentos para realizar un refuerzo de partidas para determinados rubros.
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Artculo 208 de la Constitucin Nacional. Artculo 211 Lit. D Constitucin Nacional.
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En este organismo se desempean dos clases de funcionarios: los presupuestados y los contratados. Para el caso de los funcionarios presupuestados existe la inmovilidad de los funcionarios pblicos y cuentan con una carrera administrativa que opera en todo el mbito del Estado. Los ascensos se realizan por vacantes en los cargos ya fijados en el presupuesto, y por calificaciones que se realizan anualmente. Existen distintos escalafones segn la preparacin y funcin que desarrollan los funcionarios del Tribunal, a saber: Escalafn A- Profesional universitario Escalafn B- semitcnicos Escalafn C- administrativos Escalafn F- Servicios Escalafn R- Residual (todo lo que no est comprendido en los anteriores, pero que en la actualidad se abre para personal informtico).
Segn datos remitidos por funcionarios del Tribunal de Cuentas, el organismo cuenta con una planta de 384 funcionarios divididos en 159 del rea de Auditora, 91 para el rea Jurdica y 134 en personal de Apoyo. En relacin a los recursos de la entidad, para el ao 2007 se le fij un presupuesto de Pesos Uruguayos 155.243.000, representando el 0,13 por ciento del Presupuesto Nacional.46 Como dato que hace a su funcionamiento es de sealar que el artculo 99 prev que Es obligatorio para todas las dependencias de los Organismos pblicos permitir las inspecciones o verificaciones que decidan realizar las contaduras centrales, la contadura general de cada jurisdiccin, la Auditora Interna de la Nacin o el Tribunal de Cuentas, para lo que debern tener permanentemente a disposicin los registros y la documentacin, facilitar la gestin de los funcionarios o empleados y proporcionar la informacin que le fuere requerida. El no cumplimiento de las obligaciones establecidas en el inciso precedente, har incurrir al funcionario omiso en responsabilidad administrativa conforme a lo dispuesto en los artculos 53 y 54 de la Ley N 16.736 de 5 de enero de 1996, y 572, 573 y 575 a 580 de la Ley N 15.903, de 10 de noviembre de 1987 (artculos 119 a 127 de este Texto Ordenado), sin perjuicio de las responsabilidades civiles o penales que pudieran corresponder, de igual forma a lo que est previsto en las entidades europeas citadas. Dicho incumplimiento ser determinado por el Tribunal de Cuentas, previa aplicacin de las reglas que regulan el debido proceso administrativo, dando vista de las actuaciones por un plazo de diez das hbiles. Cuando la responsabilidad pueda recaer en funcionarios sujetos a jerarqua, el Tribunal lo comunicar al funcionario de mxima autoridad del servicio respectivo a efectos de que disponga la realizacin de los procedimientos disciplinarios
46
Fuente: Contadura del Tribunal de Cuentas de Uruguay- Presupuesto Nacional para 2006 $u 117.033.401.000 (1U$S= 23.50 pesos uruguayos ).
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correspondientes, dando cuenta de lo actuado al Tribunal as como de las conclusiones a que arribe en cuanto a la responsabilidad administrativa de que se trate. En los casos en que se verifique la comisin de actos de obstruccin cometidos por los funcionarios responsables del manejo de documentacin o informacin cuyo conocimiento resulte imprescindible para el cumplimiento de los cometidos de fiscalizacin o de vigilancia por parte del Tribunal de Cuentas, el mismo, previa vista por el trmino de diez das hbiles conferida al funcionario de que se trate a efectos de la presentacin de los descargos que puedan corresponder, podr formular denuncia circunstanciada ante el Poder Ejecutivo, la Asamblea General, la Junta Departamental respectiva o el Poder Judicial, segn corresponda. De acuerdo a lo informado por funcionarios del propio TC, resulta dificultoso cuantificar las recomendaciones surgidas de los informes, dada su numerosa cantidad. El seguimiento se realiza siempre, cuando se comienza una nueva auditoria en el organismo observado, y si bien no est previsto en la Constitucin un seguimiento expreso, los organismos auditados le responden al TC, generalmente tratando de cumplir las observaciones47. Cabe destacar que no se hace seguimiento al funcionario sino a la entidad. Si el funcionario responsable, mantiene la observacin, es decir la reitera, hace suya la responsabilidad y puede ser sancionado por la Asamblea General. Tampoco hay sanciones previstas para este tipo de responsabilidad en la Constitucin, solamente se comunica a la Asamblea General, quien puede pasar el tema a la rbita judicial o sancionar al funcionario que dirige la entidad que no cumple.
47
Informacin remitida por los Cdores. Teresita Andin, y Patricio Young, funcionarios del Tribunal de Cuentas de Uruguay.
65
A modo de Resumen
PAISES DESARROLLADOS DE LA OCDE
Pais denominacin Canad Oficina del Auditor General Tipo de Control Ex - post Autoridad Auditor general Superior Designacin Duracin del mandato Funcin Jurisdiccional Relacin con el Parlamento y con el Gobierno Espaa Tribunal de Cuentas Francia Corte de Cuentas Ex - post Cuerpo Colegiado(Magistrados) Primer Ministro vitalicio si Ministerio Parquet Reino Unido Oficina Nacional de Auditora Ex - post Auditor General Reina a propuesta del Primer Ministro Sin termino fijo no Comit de Cuentas Pblicas
Previo y post Cuerpo Colegiado (Consejeros) Primer Ministro 6 por cada cmara del Parlamento 10 aos 9 aos no Comit de Cuentas Pblicas si Cortes Generales
PAISES DE AMRICA LATINA

Pais Denominacin Tipo de Control Autoridad Superior Argentina Auditoria General de la Nacin Ex - post Cuerpo Colegiado. Auditores Generales 3 por cada Cmara del Congreso y el Presidente del partido de la oposicin 8 aos, pueden ser reelectos no Comisin Parlamentaria Mixta Chile Contralora General de la Repblica Previo y post Contralor General Colombia Contralora General de la Repblica Previo y post Contralor General Mxico Auditoria Superior de la Federacin Ex - post Auditor Superior Uruguay Tribunal de Cuentas Previo y post Cuerpo Colegiado. Ministros del Tribunal Por ambas Cmaras del Congreso
Designacin
Presidente con acuerdo del Senado
Por el Congreso en pleno
Con el voto de los 2/3 de la Cmara de Diputados
Duracin del mandato Funcin Jurisdiccional Relacin con Parlamento y con el Gobierno
Cesa al cumplir 75 aos si Cmara de Diputados
Igual perodo 8 aos que el Presidente si Congreso y Presidente si Comisin de Vigilancia de la Cmara de Diputados
Sin trmino fijo, pudiendo ser reelectos parcial Asamblea General
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CAPTULO III
EXPOSICIN DE LAS MODALIDES DE MEDICION APLICADAS Presentacin
Como se ha sealado oportunamente, este trabajo se basa en el anlisis de las cuatro variables propuestas a efectos de intentar medir y posteriormente comparar los ndices que reflejen el accionar de las EFS de los pases seleccionados, en relacin con su independencia, la accountability (entendida como la responsabilidad del funcionario pblico/ rendicin de cuentas) la eficacia de la entidad y finalmente la transparencia del pas donde funcionan estas EFS que reflejan los indicadores elegidos. Es por ello que, previamente se expone una breve resea de las instituciones y organismos internaciones de donde se han tomado los datos y estadsticas utilizadas para la comparacin de las variables sealadas: Instituciones Internacionales generadoras de la informacin Transparencia Internacional Es una organizacin de la sociedad civil lder en la lucha contra la corrupcin. En la actualidad, cuenta con 90 captulos nacionales en todo el mundo, con su Secretara Internacional en Berln, Alemania, y es la responsable de elaborar el ndice de Percepcin de la Corrupcin (IPC). El IPC de Transparencia Internacional es un ndice compuesto, que refleja las percepciones de empresarios y analistas de distintos pases, residentes o no. Se basa en 16 encuestas realizadas por 10 instituciones diferentes y de conocida reputacin. TI requiere al menos tres fuentes disponibles para incluir un pas en el IPC, sin proporcionar un enfoque en las tendencias de ao en ao. Sin embargo esta entidad toma las medidas necesarias para asegurarse que las fuentes utilizadas sean de la mejor calidad, y que la encuesta se realice de forma ntegra. Para poder utilizar los datos deben estar bien documentados, y ser suficientes para permitir juicios sobre su confiabilidad. Este ndice considera la corrupcin en el sector pblico, y la define como el abuso de cargos pblicos para beneficio privado. Las encuestas utilizadas para calcular el IPC contienen preguntas relacionadas con el mal uso del poder pblico para beneficio propio, por ejemplo, sobornos aceptados por funcionarios pblicos en contrataciones pblicas. Las fuentes no distinguen entre corrupcin poltica y administrativa, o entre actos de corrupcin menor y significativos. Vale destacar que el IPC se basa solo en percepciones porque resulta difcil, justamente, analizar datos empricos como base de argumentos comparativos de los niveles de corrupcin en los distintos pases.
67
TI ha obtenido los datos para el IPC de forma confidencial y absolutamente gratuita. Las instituciones que proporcionaron los datos para el IPC 2005 incluyen: la Universidad de Columbia, la Unidad de Inteligencia Econmica, Freedom House, Information International, Instituto Internacional para Gestin de Desarrollo, Merchant International Group, Consultora de Riesgo Econmico y Poltico, La Comisin Econmica de las Naciones Unidas para frica, el Foro Econmico Mundial y el Centro de Investigacin de Mercados Mundiales. Hasta hace poco, se crea que era casi imposible medir la corrupcin y la gobernabilidad. No se consideraba posible estimar la magnitud de las transacciones anuales corruptas a nivel mundial. Sin embargo, recientemente ha habido una explosin en las tcnicas de medicin. Esto ha puesto freno al escepticismo, dice Daniel Kaufmann, director de gobernabilidad del Instituto del Banco Mundial (WBI). Estos nuevos enfoques se concentran en crear indicadores basados en encuestas de expertos y en medir, a travs de las mencionadas encuestas de empresas y usuarios de servicios pblicos, la magnitud de la mala gestin y el soborno.48 La creciente disponibilidad, para muchas instituciones, de estas encuestas y sondeos que contienen datos sobre diferentes dimensiones de la gestin de los asuntos pblicos, ha permitido crear un banco de datos sobre la gobernabilidad en todo el mundo. Utilizando una multitud de diferentes fuentes y variables, as como una nueva tcnica de agregacin, este banco de datos incluye ahora a unos 200 pases y contiene indicadores agregados sobre aspectos clave tales como el imperio de la ley, la corrupcin, la calidad del marco normativo, la eficacia del gobierno, la participacin popular, la rendicin de cuentas, y la inestabilidad poltica.49 Barmetro Global de la Corrupcin A diferencia del IPC, el Barmetro Global de la Corrupcin de TI presenta los resultados de una encuesta de opinin pblica que incluye a ms de 50.000 personas en 69 pases de ingresos altos, medios y bajos. La encuesta fue llevada a cabo por Gallup Internacional entre los meses de mayo y octubre de 2005. El Barmetro pregunta a las personas su opinin respecto a los sectores de la sociedad que considera ms corruptos. Esta es una de las herramientas de TI para medir la corrupcin en todo el mundo, ya que a travs de su nfasis en la opinin pblica, complementa el ndice de Percepcin de la Corrupcin y el ndice de Fuentes de Soborno, basados en opiniones de expertos y gente de negocios. Latino barmetro Este estudio es producido por la Corporacin Latino barmetro con sede en Santiago de Chile, que es una ONG sin fines de lucro, dirigida por Marta Lagos, financiada con aportes de instituciones internacionales como el BID, BIRF, gobiernos locales y empresas. De acuerdo a su ficha tcnica se aplicaron 20.209 entrevistas cara a cara en 18 pases entre el 1 de agosto y 10 de septiembre de 2005, con muestras
48Daniel Kaufmann .Corrupcin y Reforma Institucional: El Poder de la evidencia emprica. Revista Perspectivas. Vol 3-N2 . Chile.2000 49Para obtener ms datos sobre el IPC consultar con www.transparency.org/barometroglobal
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representativas de las poblaciones nacionales de cada pas entre 1000 y 1200 casos, con un margen de error de 3 por ciento por pas. El Latinobarmetro realiza anualmente una encuesta en 18 pases de la regin, con muestras representativas en cada pas, aplicando un cuestionario idntico con una unidad metodolgica y tcnica que permite la representacin de las opiniones, actitudes, comportamientos y valores de los universos medidos. El estudio representa una poblacin de 400 millones de habitantes. La ejecucin del proyecto consiste en la confeccin y aplicacin de un cuestionario que permita la medicin de todos los objetivos, creando una serie de tiempo en los distintos temas, incluyendo la rotacin de temas especficos, la repeticin peridica de los temas fundamentales, y as se consigue la observacin y acumulacin de informacin en una importante lista de variables que entrega una visin acabada de las opiniones, actitudes, comportamientos y valores de los pueblos de la regin . Como surge del informe, Diez aos de datos nos dicen lo mucho que no ha cambiado Amrica Latina en sus actitudes hacia la democracia. Estamos frente a una democracia estancada en su capacidad de consolidarse. Los datos dan evidencia de la brecha entre la cultura y la estructura y su impacto en la funcin de la representacin de la democracia. Una cultura democrtica que no cambia, lo que cambi fue la estructura del funcionamiento del estado, con un estado de derecho que existe en el papel pero no es percibido como existiendo en la vida de cada cual.50 El Banco Mundial Esta institucin (World Bank) es una fuente de asistencia financiera y tcnica para los pases en desarrollo de todo el mundo. Es una organizacin internacional propiedad de 184 pases miembros y est formada por dos instituciones de desarrollo: el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF) y la Asociacin Internacional de Fomento (AIF). Cada organizacin tiene una funcin diferente pero fundamental para alcanzar la misin de reducir la pobreza en el mundo y mejorar los niveles de vida de la gente. El BIRF centra sus actividades en los pases de ingreso mediano y los pases pobres con capacidad crediticia, mientras que la AIF ayuda a los pases ms pobres del mundo. Si bien el Banco es ms conocido como organismo de financiamiento, otra de sus funciones es la de proporcionar servicios de anlisis, asesora e informacin a los pases miembros para que puedan alcanzar las mejoras econmicas y sociales duraderas que sus habitantes necesitan. Ello se logra de varias maneras: mediante la investigacin desde el punto de vista econmico de grandes temas como el medio ambiente, la pobreza, el comercio y la globalizacin, y mediante estudios econmicos y sectoriales especficos para cada pas, en los que el Banco evala las perspectivas econmicas nacionales analizando sus sistemas bancarios y sus mercados financieros, as como, por ejemplo, el comercio, la infraestructura, las cuestiones relativas a la pobreza y las redes de proteccin social.
50
www.latinobarometro.org.com
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Desde el principio, el Banco Mundial a travs del Instituto del Banco Mundial (WBI por su sigla en ingls) entre otras organizaciones internacionales, asumi un papel de liderazgo definiendo la agenda anticorrupcin y desarrollando instrumentos concretos orientados a ayudar a los pases en sus propios esfuerzos contra la corrupcin. Entre estos instrumentos se encuentran estudios y diagnsticos detallados, uno de los cuales refleja, lo que se ha dado en llamar Corrupcin Corporativa abarcando formas de corrupcin (legal) no sujeta a los indicadores de corrupcin convencionales (ilegal), sealando que puede ser mas frecuente la manifestacin de corrupcin legal que la ilegal, dando lugar, como luego se ver, a valores sobre tica en el Sector Pblico y de Eficacia Legal. En la medida que las EFS son un elemento clave dentro del marco institucional de gestin de las finanzas pblicas de todos los pases, el Banco Mundial apoya una auditora eficiente y eficaz del sector pblico en aquellos pases receptores de crditos, considerando la actuacin de estos organismos de control como un elemento fundamental para el logro de los objetivos de desarrollo, as como de su obligacin fiduciaria de obtener garantas acerca de la utilizacin de los fondos.51 Se han tomado estudios del WBI relacionados con indicadores de la Gobernanza/Gobernabilidad, para completar la visin del desempeo de las Entidades Fiscalizadoras en el contexto de lo que se espera de la Nueva Gestin Pblica.
Cuadro N 1 Indicadores de Gobernabilidad Componentes de la Gobernabilidad Elementos a Medir (Governance)
Voz y Rendicin de cuentas/ Accountability Estabilidad poltica Marco regulatorio /calidad normativa Fuerza del Estado de Derecho
Existencia de Opinin Pblica/ Mecanismos de Control, e informacin de la accin de Gobierno Conflictos y acciones de violencia Polticas y Leyes adecuadas Respeto de los ciudadanos y del Estado de las instituciones que rigen sociales sus relaciones econmicas y Capacidad del Gobierno para administrar recursos pblicos Organismos y acciones para el control de la corrupcin
Eficacia Gubernamental
Control de la Corrupcin
Fuente: Governance Matters (1999) de los investigadores del Banco Mundial Kaufmann, Kraay y ZoidoLobatn.
51
INTOSAI 2004 Seminario sobre Independencia EFS.
70
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE)
Esta entidad es una corporacin internacional intergubernamental compuesta por 29 pases52, cuyo objetivo es coordinar, en forma conjunta, sus polticas econmicas y sociales. La OCDE genera todo tipo de informacin relevante para la formulacin de polticas nacionales en los campos de mayor importancia para la actividad econmica. Esta modalidad de cooperacin, basada en el crecimiento independiente de las polticas econmicas de cada pas, comenz en 1948, cuando se fund la Organizacin Europea para la Cooperacin Econmica (OECE), para administrar el Programa de Reconstruccin Europea (Plan Marshall) y trabajar en el restablecimiento posblico. La OCDE, sucesora de la OECE, fue fundada en 1961, con el fin de darle un mayor alcance y envergadura a la cooperacin. Esta organizacin es el mayor productor mundial de publicaciones en economa y asuntos sociales con ms de 500 ttulos por ao, documentos de trabajo y otros productos que cubren todas las reas del trabajo de la Organizacin. La Base de Datos sobre Prcticas y Procedimientos Presupuestarios de la OCDE/Banco Mundial proporcionan la informacin comparable sobre casi 300 aspectos de la formulacin de presupuesto, la aprobacin, la puesta en prctica y fases de auditora en cada pas miembro de OCDE y en treinta pases no miembros. Esta base de datos, que se actualiza permanentemente, es un recurso fundamental para los gobiernos, parlamentos, acadmicos, organizaciones internacionales, y ongs. La recoleccin de estos datos es nica, dado que antes de estas encuestas no se contaba con esta clase de datos, y como examina todos los aspectos de la conformacin del presupuesto, proporciona una gran cantidad de datos que abarcan los sucesivos pasos. Esta Base contribuye a un mejor entendimiento de prcticas de presupuesto, y asegura un anlisis bien informado y posibles medidas cuantitativas.53 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Se ha decidido tomar indicadores elaborados por el PNUD para determinar el ndice de Desarrollo Humano (IDH), a fin de denotar que este estudio no puede aislarse de parmetros tan importantes como son la mortalidad infantil, la esperanza de vida, o el Producto Bruto Interno. El PNUD es la red mundial de las Naciones Unidas Para el Desarrollo (UNPD por sus siglas en ingles) que promueve el cambio y conecta a los pases con los conocimientos, la experiencia y los recursos necesarios para ayudar a los pueblos a lograr una mejor calidad de vida. Se encuentra en 166 pases, tratando de fortalecer su capacidad local y, a travs de los conocimientos tcnicos y las instituciones asociadas, se constituye en una herramienta potencial para brindar a los pases pobres, oportunidades y capacidades para una vida mejor.
52
Pases miembros de la OCDE: Japn, Noruega, Portugal, Espaa, Canad Francia, Mxico, Austria, Irlanda, Suecia, Dinamarca, entre otros. 53 Para la informacin adicional sobre este proyecto, se puede consultar la secretara de la OCDE en gov.budgetdata@oecd.org
71
El PNUD tiene su propia voz en el desarrollo mundial, y este Informe publicado todos los aos por encargo de esta entidad internacional centra el debate mundial en temas fundamentales del desarrollo y ofrece nuevos instrumentos de medicin, anlisis innovadores y, a menudo, propuestas polmicas en materia de polticas pblicas. La idea que orienta este Informe es la conviccin de que el desarrollo, ms que el simple aumento de los ingresos econmicos, es en ltima instancia un proceso de ampliacin de la capacidad de eleccin de la gente. El equipo independiente de expertos que elabora el Informe recurre a una red mundial de personalidades destacadas del mbito acadmico, gubernamental y de la sociedad civil, quienes aportan datos, ideas y prcticas ptimas. Los pases en vas de desarrollo y sus aliados internacionales utilizan este Informe para medir resultados y formular nuevas polticas, ya sea a nivel regional, nacional o local.
CUADROS Y GRFICOS COMPARATIVOS

TRANSPARENCIA Transparencia Internacional A efectos de medir la variable de Transparencia en los pases donde se encuentran las Entidades Fiscalizadoras seleccionadas para este trabajo, se presentan los cuadros y grficos que reflejan los ndices de Percepcin de la Corrupcin y del Barmetro Global de la Corrupcin que son elaborados por Transparencia Internacional. Para el caso especfico de Amrica Latina, se tomaron los ndices elaborados por la Corporacin Latinobarometro. Asimismo y siempre en este contexto se muestran los valores del estudio realizado por el Instituto del Banco Mundial en cuanto a ndices de tica en el Sector Pblico y Eficacia Legal. Para finalizar, se traen a modo de comparacin los ndices que como Control de la corrupcin arroja el estudio realizado por este Instituto como parte de los indicadores de Gobernabilidad. Las mediciones realizadas fueron hechas durante el ao 2005.-
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Cuadro N 2 INDICE DE PERCEPCION DE LA CORRUPCION 2005
Rango Encuestas Puntaje IPC 2005 Pas (*) Utilizadas (**) del Pas 11 Reino Unido 8.6 13 11 Canad 8.4 12 20 Francia 7.5 12 23 Chile 7.3 12 23 Espaa 7.1 11 33 Uruguay 6.2 7 39 Colombia 3.7 11 64 Mxico 3.6 12 92 Argentina 2.5 12
Desviacin estndar 0.5 0.9 0.9 1.1 0.8 1.1 0.5 0.6 0.5 Rango alto-bajo (***) 7.8 - 9.2 6.5 - 9.4 5.6 - 8.8 4.8 - 9.0 5.2 - 7.8 4.1 - 7.4 2.7-4.4 2.4 - 4.9 1.6 - 3.2
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de TI 2005

*Puntuacin del IPC. Corresponde a las percepciones del grado de corrupcin segn la ven los empresarios y los analistas de cada pas. Van desde 10 (altamente transparente) a 0 (altamente corrupto). ** Encuestas utilizadas. Hace referencia al nmero de encuestas que evalan el rendimiento del pas. 16 encuestas y evaluaciones de expertos fueron utilizadas y al menos 3 fueron necesarias para que un pas fuera incluido en el IPC. *** Rango de confiabilidad. Proporciona un rango de valores posibles de la puntuacin del IPC. Esto refleja cmo la puntuacin del pas puede variar, segn la precisin de la medicin. Nominalmente, con 5% de probabilidad la puntuacin puede ser ms alta, y con otro 5% puede bajar. Sin embargo, en particular cuando slo unas pocas fuentes (n) estn disponibles, un estimativo no sesgado de la probabilidad de cobertura media es menor que el valor nominal de 90%.
Grfico N 1
Indice de Percepcin de la Corrupcin 2005
9 8 7 6 5 4 3 2 1 0
8,6
8,4 7,5 7,3 7,1 6,2
3,7
3,6 2,5
Reino Unido
Canad
Francia
Chile
Espaa
Uruguay
Colombia
Mxico
Argentina
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de TI 2005
Barmetro Global de la Corrupcin Como respuesta a la pregunta: En qu medida percibe que estos sectores se ven afectados por la corrupcin en su pas? (1: sin corrupcin.5:muy corruptos), se obtuvieron los siguientes datos:
73

Cuadro N 3 Corrupcin por Sectores
Pases Parlamento Poder Judicial 2,9 3.2 3.1 3.2 4,1 3.9 3,8 4.5 4.3 Partidos Polticos 3.5 3.4 4.1 3.9 4,2 4.3 4,4 4.7 4.6 Polica
Reino Unido 3,2 2,8 3.2 3,2 Espaa 3.4 3.1 Francia 3.6 2.7 Canad 3,8 3,5 Chile 4.1 4.2 Uruguay 4,2 3,8 Colombia 4.4 4.7 Mxico 4.5 4.3 Argentina Fuente: Barmetro Global de la Corrupcin -Transparencia Internacional 2005
Grfico N 2
Corrupcin por Sectores

5 4,5 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0
Reino Unido Espaa Francia Canad Chile Uruguay Colombia Mxico Argentina
Parlamento/Legislatura
Sitema Legal/Poder Judicial
Partidos Polticos
Policia
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Barmetro Global de la Corrupcin 2005
Latino barmetro Se han tomado como representativos del estudio realizado por la Corporacin en el ao 2005, los siguientes datos:
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Cuadro N 4 Informe Latino barmetro 2005
Pas Argentina Chile Colombia Mxico Uruguay
Batalla contra la corrupcin (*) 34 41 45 31 45 Aprobacin del Gobierno 71 65 69 41 72 Conocimiento de la Constitucin Poltica 46 31 32 45 45 Logro en cumplimiento de leyes (**) 48 59 61 52 63 La justicia tarda pero llega (***) 38 50 62 43 70
Fuente: Elaboracin propia en base a datos recopilados del Informe Latinobarmetro 2005.
Nota: Las cifras reflejan porcentajes de conformidad (*) Cree que ha progresado la lucha por reducir la corrupcin en las instituciones del estado? (**) En un escala de 10 a 100 donde 10 es El Estado no logra que se cumpla ninguna ley y 100 El Estado logra que se cumplan todas las leyes. (***) Est de acuerdo con que la Justicia tarda pero llega?
Grfico N 3
Informe Latinbarmetro 2005
80
70
60
50
40
30
20
10
Argentina
Chile
Colombia
Mxico
Uruguay
Batalla contra la corrupcin Conocimiento de la Constitucin Poltica La justicia tarda pero llega
Aprobacin del Gobierno Logro en cumplimiento de leyes
Fuente:Elaboracin propia en base a datos recopilados del Informe Latinobarmetro 2005.
De los datos aportados se desprende que es Uruguay el pas donde convergen los mayores ndices de una aceptacin y confianza en la democracia, ratificando el valor ms alto en la lucha contra la corrupcin. Con realidades institucionales diferentes, Colombia y Chile reflejan valores similares en este sentido, quedando Argentina y Mxico como los pases que con notables diferencias en la Aprobacin del Gobierno muestran los ndices ms bajos en su Batalla contra la Corrupcin.
75
Instituto del Banco Mundial.-.(World Bank Institute)

Cuadro N5 Indicadores de Gobernabilidad a nivel mundial
Pas R. Unido Canad Francia Espaa Chile Uruguay Colombia Mxico Argentina
Control de la Corrupcin 94,60 94,10 90,60 90,10 89,70 74,40 53,20 43,80 41,90 Voz y Rendicin de Cuentas 92,8 95,2 92,3 87 82,6 76,8 36,7 54,1 59,4 Estabilidad Poltica 59,4 78,8 58,5 60,4 75,9 65,6 4,2 36,3 37,7 Eficacia Gubernamental 94,30 95,70 90,00 89,50 86,10 68,90 53,10 57,40 47,80 Calidad Normativa 94,10 95,00 80,20 87,60 90,60 61,40 54,00 62,40 25,20 Estado de derecho 93,20 95,20 89,90 85,00 87,40 61,80 32,40 39,60 36,20
Fuente: Elaboracin propia en base a datos recopilados del WBI
Grfico N 4
Indicadores de Gobernabilidad
Argentina
Mxico
Colombia
Uruguay
Chile
Espaa
Francia
Canad
Reino Unido 0 20 40 60 80 100

Estabilidad Poltica Estado de derecho
Control de la Corrupcin Eficacia Gubernamental
Voz y rend.Ctas Calidad Normativa
Fuente: Elaboracin Propia en base a datos del WBI
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Cuadro N 6 tica del Sector Pblico y Eficacia Legal
Pases Reino Unido Canad Francia Chile Espaa Uruguay Mxico Colombia Argentina
tica Sector Pblico 79,7 59,7 61,4 62,9 59,4 40,9 23,3 22,6 21,8 Eficacia Legal 92,1 81,6 76,4 66,1 53,0 50,5 29,8 30,0 12,3
Fuente: Elaboracin propia en base a datos recopilados del Instituto del Banco Mundial
Para complementar los ndices de Corrupcin resulta pertinente incorporar los datos que, sobre la tica en el Sector Pblico y Eficacia Legal fueron elaborados por Daniel Kaufmann durante el ao 2004 del Banco Mundial como Apndice al trabajo Corrupcin, Gobernanza y Seguridad.54 El ndice de tica del Sector Pblico, est construido en base a preguntas sobre la honestidad de los polticos, las posibilidades de favoritismo del gobierno que lleva a la dispersin de fondos pblicos, y la confianza utilizada en este sector, para sobornos en permisos, pago de impuestos y logro de utilidades. Por su parte, el ndice de Eficacia Judicial/ Legal, se construye sobre preguntas en relacin a la independencia en la administracin de justicia, posibilidad de sobornos en este mbito, la calidad del marco legal para la proteccin de la propiedad, sobre la actuacin del Parlamento y la eficacia del accionar de la polica.
Corruption, Governance and Security: Challenges for the Rich Countries and the World - by Daniel Kaufmann (September,2004)Chapte rin the Global Competitiveness Report www.worldbank.org/wbi/governance/pubs/gcr2004.html
54
77
Grfico N 4
Etica Pblica y Eficacia Legal
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Un i do Fr an cia hi le o ru gu ay R ein C
Co lo m bi
tica Sector Pblico
Eficacia Legal
EFICACIA De la Base de Datos sobre Prcticas y Procedimientos Presupuestarios, elaborados por la OCDE y el Banco Mundial, se ha tomado la informacin estadstica sobre algunos de los aspectos relacionados con el funcionamiento de las EFS, a efectos de la elaboracin de un ndice que permita inferir el grado de eficacia de estos rganos de control externo Al respecto, se detallan los resultados obtenidos en esta Base de Datos que informan sobre el marco regulatorio donde se asienta la autonoma de las EFS, cmo se describen sus funciones, el rol que cumplen, quien determina los temas de auditora, el tiempo que lleva la realizacin de las tareas de auditora, si se comunican y debaten los informes, su publicidad y fundamentalmente, si est previsto un seguimiento de las recomendaciones producto de esos informes y en qu porcentaje se ejecutan. Siempre con la salvedad, que no se cuenta con datos en todos los pases seleccionados.
Cuadro N 7 Como se establece la independencia entre la EFS y los otros poderes del Estado
PAISES
Argentina X Canad Chile X Colombia X Espaa X Francia X Mxico X Reino Unido Uruguay X
Respuesta Est establecida en la Constitucin Est establecida en la ley
A rg en tin
Fuente: Elaboracin Propia en base a datos recopilados de la Encuesta OCDE/Banco Mundial
78

Cuadro N8 Cmo se describen las funciones de la EFS Respuesta
Es independiente del Poder Ejecutivo y reporta a la Legislatura Es un cuerpo de la Legislatura
PAISES Argentina Canad Chile Colombia Espaa Francia Mxico Reino Unido Uruguay
Cuadro N9 Qu papel desempea la EFS

Respuesta Certificacin EE FF de los organismos Certificacin EE FF del Gobierno Auditora Sistemas financiero Control Interno Auditorias de desempeo y EEFF PAISES
Argentina Canad Chile Colombia Espaa Francia Mxico Reino Unido Uruguay
X X
X X
X X
X X X
X (*)
X X
X X
Fuente: Elaboracin Propia en base a datos recopilados de la Encuesta OCDE/Banco Mundial (*) De los antecedentes recopilados en la pgina oficial de la Cour des Comptes, surge que Francia hace auditorias de las cuentas y de la gestin de los organismos que caen bajo su competencia.
Cuadro N10 Cmo se determinan los temas de auditorias

Respuesta A solicitud del Legislativo A solicitud del Ejecutivo A solicitud de otros actores Determinados Internamente Otros PAISES
X X X X X X X X
Fuente: Elaboracin Propia en base a datos recopilados de la Encuesta OCDE/Banco Mundial (*)La respuesta explica que los temas se determinan por la Ley de Auditoria de la NAO.
79

Cuadro N11 Los informes estn disponibles al pblico
Respuesta Siempre Generalmente salvo excepciones PAISES
X X X
X X
Cuadro N12 En cuanto tiempo se realizan los informes de auditora de gestin

PAISES Respuesta
Argentina Canad Chile Colombia (*) Espaa (*) Francia Mxico Reino Unido (*) Uruguay
De 1 a 2 aos De 6 meses a 1 ao Menos de 6 meses
X X X X X
Fuente: Elaboracin Propia en base a datos recopilados de la Encuesta OCDE/Banco Mundial Nota: (*) En estos pases no se cuenta con datos.
Cuadro N13 En cuanto tiempo se realizan los informes de auditora financiera.

PAISES Respuesta De 1 a 2 aos De 6 meses a 1 ao Menos de 6 meses
Argentina Canad Chile Colombia (*) Espaa (*) Francia Mxico Reino Unido (*) Uruguay
x x x x X x
Cuadro N14 Los resultados de las auditoras se comunican y debaten en el Parlamento

Respuesta NO Por la Comisin de presupuesto Por la Com. Supervisora Por la Asamblea General PAISES
Argentina Canad Chile Colombia Francia Espaa (***) Mxico Reino Unido Uruguay
X X (*) X X (**)
X X X
Fuente: Elaboracin Propia en base a datos recopilados de la Encuesta OCDE/Banco Mundial Nota: (*) los informes se comunican pero no se debaten (**) Los informes se comunican al Congreso y al Presidente de la Repblica (***) En este pas no se cuenta con datos.
80

Cuadro N15 Existe algn sistema para el seguimiento de las recomendaciones de la auditora una vez emitidas
Pases
Respuesta
Argentina (*)
Canad
Chile
Espaa Colombia (*)
Francia
Mxico
Reino Unido
Uruguay (*)
S, se realiza un seguimiento de la ejecucin de las recomendaciones S, se emite un informe anual de recomendaciones S, pero los informes se llevan internamente
En el caso concreto de las EFS de Espaa, Uruguay y Argentina, no tienen previsto un seguimiento de las recomendaciones, pero con las siguientes salvedades: Como en Espaa la funcin fiscalizadora comprende la rendicin de cuentas, luego del descargo del auditado, si no cumple con la normativa vigente, se pasa a un juicio de responsabilidad contable. Entonces, ms que recomendaciones son observaciones sobre las cuentas. Lo que ms se aproxima a lo que seran recomendaciones, es lo que llaman MOCION, pero se da como algo ms general. En el caso de Uruguay pasa lo mismo por actuar en forma preventiva, sin embargo, el porcentaje del seguimiento es mucho mayor que el de Espaa.
Cuadro N16 Si existe seguimiento de las recomendaciones generadas por las auditoras, cuntas de ellas se ejecutan oportunamente (segn estn definidas en leyes o normas)?
Pases
Respuesta
Argentina
Canad
Chile
Colombia X
Espaa
Francia X
Mxico X
Reino Unido
Uruguay
Cerca del 100% 75 a 100% 50 a 75% 25 a 50% 0 a 25% X X X
X X
81
Grfico N 6
Seguimiento de Recomendaciones
Espaa Argentina
Francia Colombia Mxico
Canad Reino Unido Chile Uruguay
Cerca del 100%
75 a100%
50 a 75%
25 a
50%
0a
25%
De las EFS de los 9 pases seleccionados, el 66,7% efecta un seguimiento oportuno de las recomendaciones que surgen una vez realizada las auditorias.
Cuadro N 17 La Constitucin o la legislacin requieren que el Poder Ejecutivo realice un seguimiento y responda a las recomendaciones del rgano de auditora suprema o nacional?
Pases Respuesta Argentina Canad
X
Chile
X
Colombia Espaa
X
Francia
X
Mxico
X
Reino Unido
Uruguay
S
El Ejecutivo puede rechazar la sugerencia No, pero generalmente lo hace No
X
Fuente: Elaboracin Propia en base a datos recopilados de la Encuesta OCDE/Banco Mundial Nota: Nuevamente el caso de Espaa, se deduce de los anteriores cuadros.
De este cuadro, surge que el 55,5% de los pases prev en su normativa que el Ejecutivo realice el seguimiento de las recomendaciones.
82

Grafico N 7
Seguimiento Previsto en la Normativa Argentina Espaa Canad Chile Colombia Francia Mxico Uruguay S el 55,56% El Ejecutivo puede rechazar la sugerencia el 11,11% No, pero generalmente lo hace el 11,11% No el 22,22%
Reino Unido
Fuente: Elaboracin Propia en base a datos recopilados de la Encuesta OCDE/Banco Mundial Grafico N 8
Eficacia de las EFS
10
10
10 8
10
9 8 7 6 5 4 3 2 1 0
Reino Unido Canad Francia Espaa Chile Uruguay Colombia Mxico Argentina
4 2,5 2,5
83
AUTONOMIA Para determinar el ndice de autonoma que alcanza cada una de las EFS seleccionadas, se le otorg un valor a los atributos que -de acuerdo a la informacin recopilada- detentan dichos rganos de Control.55
Cuadro N 18 Atributos de la Autonoma
Pases Argentina Canad Chile Colombia Espaa Francia Reino Unido Mxico Uruguay Normativa
SI SI SI SI SI SI SI SI SI
Funcional
Parcial SI SI Si SI SI SI SI SI
Financiera
Parcial Parcial NO SI Si SI SI SI Parcial
Orgnica
Parcial SI SI SI SI SI si SI SI
Informativa
SI SI SI SI SI SI SI SI SI
ndice %
70 90 80 100 100 100 100 100 90
Fuente: Elaboracin propia en base a datos recopilados de las respectivas EFS. Nota: Para confeccionar el ndice, sobre un total de 5 atributos se le ha otorgado, a cada atributo un valor de 20 a la respuesta afirmativa y un valor de 10 para respuestas parciales sobre un total de 100. Grafico N 8
Autonomia
10 9 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0
Reino Unido Canad Francia Espaa Chile Uruguay Colombia Mxico Argentina
10
10 9 8
10
8 7
Fuente: Elaboracin propia en base a datos recopilados de las respectivas EFS.
55
Ver los alcances de independencia funcional, financiera y orgnica en pginas 24 Y 25 , Captulo I.
84
ACCOUNTABILITY Para elaborar un ndice de accountability se han tomado como base los valores surgidos del Cuadro de Gobernabilidad elaborado por el Instituto del Banco Mundial, el que se refiere a la Rendicin de Cuentas, y de la informacin recopilada en el trabajo sobre aquellas Entidades Fiscalizadoras que tienen prevista dentro de sus facultades la Jurisdiccional con o sin poder sancionatorio.
Cuadro N 19 ndice de Accountability (Rendicin de Cuentas) Accountability Pases Argentina Canad Chile
5,94 9,52 8,26
3,67 Colombia 8,7 Espaa 9,23 Francia 9,28 Reino Unido 5,41 Mxico 7,68 Uruguay Fuente: Elaboracin propia en base a datos recopilados del Instituto del Banco Mundial
Es importante a los efectos del trabajo, ver la gran diferencia que existe entre Canad, Reino Unido y Argentina, cuyas EFS carecen de funcin jurisdiccional pero las dos primeras registran altos ndices de accountability casi similares a sus pares europeas Espaa y Francia que s tienen prevista esa funcin como Tribunales de Cuentas. De los cuatro pases latinoamericanos restantes, en los casos de Mxico y Colombia que poseen esa facultad y con poder sancionatorio, dicha circunstancia no se refleja en los ndices de una mayor accountability, como s ocurre con Chile y Uruguay a pesar de carecer de un poder coercitivo para sancionar al funcionario pblico que resulte responsable por manejo indebido de fondos.
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Grafico N 9
Accountability 9,28 9,52 9,23 8,7 8,26 7,68 5,94
10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0
Reino Unido Canad Francia
5,41 3,67
Espaa
Chile
Uruguay
Colombia
Mxico
Argentina
Cuadro N 20 RESUMEN DE VARIABLES

Pases Reino Unido Canad Francia Espaa Chile Uruguay Colombia Mxico Argentina Autonoma(1)
10 9 10 10 8 9 10 8 7
Accountability(2)
9,28 9,52 9,23 8,7 8,26 7,68 3,67 5,41 5,94
Eficacia De La EFS(3)
6 4 10 2,5 6 8 10 10 2,5
Transparencia(4)
8,6 8,4 7,5 7,3 7,1 6,2 3,7 3,6 2,5
Eficacia Gubernamental(5)
9,43 9,57 9,00 8,95 8,61 6,89 5,31 5,74 4,78
Fuente: Elaboracin propia en base a datos recopilados de las respectivas EFS. Notas: 1. El ndice de AUTONOMIA surge de los valores otorgados en la tabla precedente de acuerdo a los datos recopilados de la bibliografa consultada. 2. El ndice de ACCOUNTABILITY proviene de los valores que surgen de las tablas de Gobernabilidad elaborados por el Banco Mundial, para el indicador de Rendicin de Cuentas. 3. El ndice de EFICACIA de la EFS surge de los cuadros N 16 y 17 que expresan el porcentaje de recomendaciones que son seguidas por el Ejecutivo 4. El ndice de Transparencia est tomado del IPC 2005 publicado por Transparency internacional. 5. Este ndice es tomado de las tablas de gobernabilidad, donde si bien no puede relacionarse directamente la Eficacia Gubernamental con la Eficacia de la EFS, los valores indican alguna correlatividad, salvo en el caso de Colombia y Mxico.
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Grafico N 10
Variables Seleccionadas
Argentina
Mxico
Colombia
Uruguay
Transparencia( 4)
Chile
Eficacia De La Efs (3)

Espaa
Accountability (2)
Francia
Autonomia (1)
Canad
Reino Unido
10
15
Fuente: Elaboracin propia en base a datos recopilados de las respectivas EFS.
ndice de Desarrollo Humano Como se ha mencionado previamente, el ndice de Desarrollo Humano (IDH) es un indicador compuesto que mide los avances promedio de un pas en funcin de tres dimensiones bsicas del desarrollo humano, a saber:
vida larga y saludable medida segn esperanza de vida al nacer; educacin medida por la tasa de alfabetizacin de adultos y la tasa combinada de matriculacin en enseanza primaria, secundaria y terciaria; y nivel de vida digno medido por el PIB per cpita.
El concepto de Desarrollo Humano es bastante ms amplio de lo que es capaz de medir cualquier ndice compuesto individual, no obstante el IDH es una alternativa seria al uso del ingreso como medida sinptica del bienestar humano, y la intencin de incorporarlo al presente trabajo es mostrar si existe correlacin entre las variables vinculadas con el control y una de carcter mas estructural. Este anlisis permite ver que se mantienen los dos bloques de pases agrupados por la OCDE y en Latinoamrica, si bien en este ltimo caso, Argentina se halla al frente de la regin.
87

Cuadro N 21 ndice de Desarrollo Humano desagregado Pas IDH Canad 94,90 74,5 30,67 96 2,93 Reino Unido 93,90 80 27,14 97 2,16 Francia 93,80 77,9 27,67 91 2,73 Espaa 92,80 72,4 22,39 86 1,64 Argentina 86,30 79,5 12,10 97 0,95 Chile 85,40 79,5 10,27 97 0,64 Uruguay 84,00 75,1 8,28 85 0,8 Mxico 81,40 78,4 9,16 99 0,55 Colombia 78,50 75,4 6,70 94 0,53 Fuente: ndice de Desarrollo Humano 2006-PNUD Nota:(*) Por cada 1000 nios nacidos vivos (**) % de Poblacin con acceso sostenible a fuente de agua mejorada
Esp. Vida al nacer (aos) PIB p/Cpita en U$S ndice Gasto en Educacin Salud %Gasto Mortalidad Pub. en Infantil (*) Educac. 5 6 5 4 20 9 14 28 21 12,7 11,5 11,4 11,3 13,8 18,7 9,6 24,3 15,6
Lo que se desprende de este cuadro, como complemento de los datos mostrados en los cuadros anteriores, es que de acuerdo al IDH, Argentina se encuentra con valores superiores a los que reflejan Chile y Uruguay, pases que aparecen con Entidades Fiscalizadoras Superiores ms consolidadas en su funcin de contralor.
Grafico N 11
Indice de Desarrollo Humano

9,39 9,38 9,28
10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0
9,49
8,63
8,54
8,4
8,14
7,85
Canad
Reino Unido
Francia
Espaa
Argentina
Chile
Uruguay
Mxico
Colombia
Fuente: ndice de Desarrollo Humano 2006-PNUD
88
CAPTULO IV
ALGUNOS RESULTADOS PROPUESTAS
Presentacin
Con la finalidad de dar forma definitiva a la hiptesis que se propone con este trabajo, se presentan en este captulo los resultados mas relevantes en relacin a las variables empleadas, para lo cual utilizando la metodologa del benchmarking, se compararon a travs de los ndices que fueron plasmados en los grficos y cuadros del captulo anterior, los factores comunes y disonantes existentes entre las distintas EFS de los pases desarrollados integrantes de la OCDE con los pases del Continente Latinoamericano.
DEL
ANLISIS
DE
LAS
VARIABLES
Pases desarrollados de la OCDE Canad, Espaa, Francia y Reino Unido

La mayora de las entidades pertenecientes a los pases de la regin nucleadas en esta organizacin internacional, realizan auditoras ex post, con base en la revisin selectiva y mediante muestras representativas del universo sujeto a control. Generalmente, presentan sus informes, derivados de las auditoras y revisiones que realizan, al Poder Legislativo, aunque en ellas no buscan evaluar las polticas de gobierno, pero es comn que observen el impacto de stas. Todas las entidades guardan estrecha vinculacin con el Legislativo. Como se ha descrito en el Captulo II el Reino Unido y Canad adoptan para el funcionamiento de sus EFS el modelo anglosajn, denominando a sus rganos de control externo como Oficina Nacional de Auditora (NAO) y Oficina del Auditor General (OAG), mientras que , Espaa y Francia cuentan con Tribunales de Cuentas. A primera vista, entre las entidades fiscalizadoras de estos pases puede sealarse:
la diferente forma de su integracin y el procedimiento para el nombramiento de sus autoridades, la funcin jurisdiccional que tienen los Tribunales de Cuentas con posibilidad de aplicar sanciones a los cuentadantes/responsables, mientras que las entidades anglosajonas no lo tienen, el establecimiento de su independencia en la constitucin del pas en los Tribunales de Cuentas, en tanto que las oficinas de auditora lo establecen en su correspondiente Ley Nacional de Auditora (National Audit Act).
Independientemente de donde se halle establecida su independencia, todas las EFS cuentan con una autonoma reconocida pblicamente, siendo, como se ha descrito en los distintos casos, organismos de apoyatura tcnica al Parlamento. Es por ello que puede afirmarse que, el nico sentido que cabe reconocer a la preceptiva dependencia
89
o vinculacin del Tribunal de Cuentas Espaol a las Cortes Generales es para expresar el asentamiento democrtico del rgano de Control en la representacin del Pueblo Espaol y, a travs de esa relacin poner de manifiesto la interdependencia material de la funcin fiscalizadora del gasto pblico y la supremaca institucional del Parlamento, verdadero eje del sistema poltico. En el caso de la Cour des Comptes, su independencia se refleja en la importancia de los deberes asignados a esta Corte, sus amplios poderes investigativos y sus mtodos de auditoria, que la hacen una institucin muy poderosa, siendo considerada uno de los tres `Grands Corps de l'Etat' (grandes cuerpos administrativos del Estado). Es una de las ms antiguas y prestigiosas instituciones en Francia (1807), jugando un papel protagonista en la aplicacin del presupuesto estatal. Sin embargo, tiene el cuidado de no ir tan lejos como para juzgar los mritos de los objetivos polticos en los programas y polticas bajo examen. La funcin que desempea la Corte, no es la de reemplazar a las autoridades polticas, y por ende no juega un papel directo en ningn proceso decisorio. Como se ha dicho, tanto en el Reino Unido como en Canad, el puesto de Auditor General es estrictamente no-poltico pero su nombramiento se propone por el Primer Ministro/Reina, en consulta con el Presidente del Comit de Cuentas Pblicas que es un miembro de la oposicin de la Casa de los Comunes. En los pases con sistemas de control semijudiciales, -as califican algunos autores a los Tribunales de Cuentas-, sus miembros (consejeros/magistrados) por lo general no estn afiliados polticamente, porque su estatus de jueces hace necesaria su independencia partidaria. Sin embargo, el equilibrio poltico se mantiene en el caso de Espaa ya que los miembros del Tribunal deben tener el apoyo de por lo menos el 60 por ciento de los integrantes de la Cmara que los elige. Los consejeros espaoles son designados por el Poder Legislativo, y en Francia por el Ejecutivo, a diferencia de lo que ocurre en el Reino Unido y Canad, donde para la designacin del funcionario que ocupar el cargo de Auditor General intervienen ambos poderes. Los Consejeros de Cuentas espaoles son designados por las Cortes Generales, mediante votacin por mayora de tres quintos de cada una de las Cmaras, siendo independientes e inamovibles y estn sujetos a las mismas causas de incapacidad, incompatibilidad y prohibiciones establecidos para los Magistrados y Jueces en la Ley Orgnica del Poder Judicial. En Francia tanto el premier Presidente de la Corte como los Presidentes de las Cmaras de Cuentas Regionales son elegidos por el primer Ministro y no pueden ser reelegidos. El Presidente es designado por decreto del Consejo de Ministros y como todos los magistrados su cargo es vitalicio. Si bien los Tribunales de Cuentas adoptan el modelo de control previo y posterior como en el caso de Espaa, Francia ejerce un control ex post como ocurre en la NAO y la OAG que como el resto de los pases anglosajones ejercen el control posterior de los actos de la administracin, caracterizndose por poner un marcado nfasis en las auditoras de cumplimiento, y destinando una parte importante de sus recursos a los estudios de VFM: Valor por Dinero.
90
Otra caracterstica comn de estas EFS es la fluida comunicacin que tienen con las Comisiones Mixtas en el caso de Espaa y Francia y con la Comisin de Cuentas Pblicas en el Reino Unido y Canad, todas en el mbito de los Parlamentos. Podra decirse que la comunicacin a la ciudadana mediante la publicacin de los informes, es algo que se produce con regularidad ms all de las que reglamentariamente efectan al Parlamento. A ttulo de ejemplo se reproducen tres artculos de diarios espaoles:
Diario El Pas. 23/04/2003: El Tribunal de Cuentas le reclama al Alcalde de Madrid la devolucin de mas de cien mil euros. El alcalde de Madrid, Jos Mara Alvarez del Manzano, fue condenado por el Tribunal de Cuentas a devolver 103.776 euros al municipio. Los habra gastado sin justificacin. Dicen que el funcionario gast el dinero en regalos, viajes de su esposa, pagos a su costurera y donaciones a algunas entidades religiosas. El fallo de la auditora del Tribunal de Cuentas de la ciudad considera que Alvarez del Manzano cometi una "grave negligencia" al gastar este dinero de los fondos pblicos sin justificar su destino, ocasionando as un perjuicio a los fondos municipales. El dao fue estimado en 171.342 euros, pero como una parte de los gastos es anterior a 1995 y la responsabilidad por ellos prescribi, la cifra final es de 103.776 euros.
A su vez, del Diario Crdoba del 25/02/07 se extrae el siguiente artculo titulado: El
Tribunal de Cuentas detecta errores en contratos pblicos. Denuncia que a pesar de los avisos no se han corregido las irregularidades. El rgano reclama a la Administracin ms rigor en las adjudicaciones. El Tribunal de Cuentas ha vuelto a detectar "defectos, omisiones e irregularidades" en los contratos pblicos. Estas, pese a haber sido denunciadas en ejercicios anteriores, siguen sin corregirse, segn el ltimo informe de fiscalizacin, correspondiente al 2004 y que ha sido remitido al Congreso de los Diputados. El dictamen se refiere a los contratos suscritos por la Administracin, sus organismos autnomos y la Seguridad Social. "La documentacin de los expedientes result con frecuencia incompleta", indica el informe. En sus conclusiones relativas a la contratacin celebrada por la Administracin General del Estado y sus organismos autnomos, cuya fiscalizacin alcanz un total de 1.328 contratos por importe de 7.837 millones de euros, el Tribunal de Cuentas seala que en algunos contratos se "incumple" la obligacin de justificar en el expediente "el procedimiento y la forma de adjudicacin". Por ello, el mximo rgano fiscalizador recomienda adoptar las medidas oportunas para que el envo de informacin se efecte en los trminos legales, as como "aplicar el mximo rigor en la seleccin de la forma de adjudicacin, justificndose la eleccin del procedimiento y forma utilizados". MADRID, (EUROPA PRESS) 12/07/05: El Tribunal de Cuentas denuncia que el Instituto Social de FAS pag innecesariamente 7,43 millones por personas muertas. El Tribunal de Cuentas denuncia, en su informe 'Fiscalizacin del Instituto Social de las Fuerzas Armadas (ISFAS). Ejercicios y 2003', al que tuvo acceso Europa Press, que este organismo "ha pagado innecesariamente durante el periodo 1987-2002" aproximadamente 7.428.450 euros por personas fallecidas. En el texto, que pone de manifiesto irregularidades, el Tribunal de Cuentas explica que la comparacin entre los datos proporcionados por la Direccin General de los Registros y del Notariado de las personas de nacionalidad espaola fallecidas desde el ao 1987 hasta el ao 2002, ambos inclusive, con la base de datos de titulares y beneficiarios del Instituto a 31 de diciembre de 2002, "ha puesto de manifiesto la existencia de 4.296 titulares y beneficiarios que, a pesar de haber fallecido, permanecan
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indebidamente en situacin de alta en la base de datos de titulares y beneficiarios del ISFAS" en esa fecha. En 2002: 1,2 MILLONES. Segn los clculos de este Tribunal, el importe que el ISFAS abon innecesariamente slo durante el ejercicio 2002, "por la cobertura de la asistencia sanitaria de estas personas fallecidas fue de, aproximadamente, 1.192.330 euros". Aade que, "considerando que el Instituto efectu entre 1997 y 2002 pagos innecesarios a las compaas aseguradoras por estas personas fallecidas desde 1987", el coste acumulado que, segn los clculos de este Tribunal, el ISFAS "ha pagado innecesariamente durante el perodo 1987-2002, ascendera aproximadamente a 7.428.450 euros". El rgano fiscalizador advierte de que estos pagos innecesarios "pueden generar la exigencia de eventuales responsabilidades contables de los funcionarios responsables de su realizacin".
Ahora bien, en cuanto a los recursos econmicos de que disponen estas entidades, el presupuesto es fijado por el Parlamento a recomendacin del propio Tribunal en Espaa, mientras que en el Reino Unido se fija una propuesta de presupuesto a un comit parlamentario, y es este comit quien recomienda que el parlamento lo acepte. Las definiciones del rol que tienen estas Entidades, varan entre los distintos pases. En Francia, por ejemplo, es "para ayudar al Parlamento y al Gobierno a supervisar la ejecucin del presupuesto estatal". Algunos tienen un cometido muy amplio, por ejemplo en Espaa donde se lleva a cabo la fiscalizacin externa permanente y final de la actividad econmica del sector pblico". En cambio, el objetivo de los rganos de control externo anglosajones, incluye la referencia especfica a la auditora operativa, en sus respectivas Leyes Nacionales de Auditora (de 1983 en el Reino Unido y de 1993 en Canad). La auditora de las cuentas de algunas o todas las empresas del Estado est dentro del alcance de estas entidades fiscalizadoras. En Francia comprende tambin el control del trabajo de los auditores del sector privado involucrados en el sector pblico. En el Reino Unido puede examinar a los entes reguladores establecidos para vigilar a las industrias privatizadas. Como se expresara anteriormente, en estos cuatro pases se evidencian dos modelos de control diferentes: a priori y a posteriori, con la funcin judicial en Espaa y Francia y con alcances de auditora operativa especficamente en el Reino Unido y Canad. La fiscalizacin a priori (Espaa) involucra la autorizacin del gasto pblico, esencialmente como parte del proceso de control financiero del Estado. All se reciben todas las rdenes de pago y la documentacin de soporte, se comprueba que la transaccin ha sido autorizada, que es legal y regular, y que cuenta con la provisin suficiente en el presupuesto. Entonces se aprueba el pago o, en aquellos casos donde la transaccin no es correcta, la devuelve al auditado para su enmienda. La fiscalizacin a posteriori se divide, a su vez, en tres clases: Los que tienen funcin judicial, que examinan y enjuician a los individuos que tienen la responsabilidad personal por el uso de fondos pblicos.
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La auditora financiera, que incluyendo el examen de documentacin respaldatoria de una serie de transacciones, le permite a la entidad informar en la cuenta estatal (Cuenta General de Inversin) y dar al parlamento las bases para una opinin. Y finalmente la auditora operativa, que enfoca aspectos particulares del gasto pblico, con el propsito de verificar la economa, eficacia y eficiencia, algo que los Tribunales de Cuentas han incorporado recientemente. De la informacin consultada pudo comprobarse que en todos los pases de la Unin Europea se reconoce a las EFS el derecho de acceso a la documentacin y a todas las explicaciones que sean necesarias para la realizacin de sus funciones. Los que realizan una auditora a priori reciben en su oficina toda la documentacin que avala las transacciones y como se ha visto, en Espaa el Tribunal puede imponer las sanciones a quienes no atiendan las demandas de informacin y en Francia quienes obstaculicen las investigaciones, son pasibles de multas dinerarias. Un rasgo comn a todos estos rganos de control, es el deber de informar sobre las finanzas del gobierno. Esta tarea est fijada en la Constitucin o en las Leyes de Auditora, y aunque la redaccin puede variar, el fundamento es el mismo, y deriva del ciclo de responsabilidad por el cual el Poder Legislativo aprueba el presupuesto estatal; el Poder Ejecutivo lo administra y la EFS examina si se han usado los recursos para los propsitos establecidos. Como se describiera en el caso de Francia, esto implica un Descargo formal de las cuentas y sus responsables, mientras que en los pases con rganos de control con formato de auditora, este accionar se transforma en un juicio u Opininsobre la exactitud de las cuentas sealando los errores o desvos detectados. A diferencia de lo que se establece en Francia como una descarga de la rendicin de cuentas, en Canad y el Reino Unido el objetivo de la auditora financiera es formar una opinin independiente sobre las operaciones y registraciones contables y financieras. En este caso, su tarea es obtener la evidencia suficiente, pertinente y fiable para apoyar esta opinin. No hay ninguna descarga formal como tal, ya sea con una opinin limpia o con reparos (salvedad al dictamen), el Auditor General indica que las cuentas son satisfactorias. En el Reino Unido la auditora operativa puede tener lugar durante y despus de la aplicacin de un programa en particular, pero sin confundir este accionar con un control concomitante. Aunque hay consenso generalizado en que la auditora operativa implica el examen de economa, eficacia y eficiencia, se utilizan interpretaciones diferentes en los distintos pases. Bajo esta denominacin se llevan a cabo controles que van desde la auditora de economa hasta la evaluacin de programas. Por ejemplo, con este concepto en Francia se refiere al Bon emploi des fonds o Uso legitimo de los fondos, algo que podra entenderse como una definicin de amplia interpretacin, es lo que viene utilizando la Cour des Comptes para llevar a cabo de manera mas eficiente su tarea analizando los efectos directos e indirectos de programas gubernamentales y el ambiente en que se estn desarrollando. Sin embargo con esta denominacin el Tribunal de Cuentas est desarrollando un programa de evaluacin como medio para llevar a cabo de manera ms eficiente su
93
tarea, analizando los efectos directos e indirectos de programas gubernamentales y el ambiente en que se estn desarrollando. As lo refleja el peridico francs Ecos Judiciales en la edicin del 2 de marzo de 2006:
Publicado cada ao, el informe del Tribunal de Cuentas seala las disfunciones del Estado y los malos usos de fondo pblicos. Pero se oyen estas llamadas al orden o se pierden en los meandros administrativos? El propio Tribunal decidi sacar las conclusiones de sus informes y hacerlos pblicos. El 22 de febrero pasado, el Primer Presidente del Tribunal, Philippe Sguin, comunic las primeras enseanzas: "Se ha seguido generalmente al Tribunal cuando denuncia irregularidades o disfunciones principales." En cambio, los progresos son lentos en mbitos como la gestin del personal o la cuestin de los bienes inmuebles "." Al garantizar el seguimiento de sus recomendaciones, el Tribunal de Cuentas se propone participar en la buena gestin de los fondos pblicos con rayos X sobre los litigios surgidos durante el ao 2005.
Del mismo modo, puede afirmarse que en Canad casi todos los ciudadanos han odo hablar del Auditor General y saben que este funcionario forma parte de su sistema de gobierno parlamentario. Durante ms de 100 aos, los parlamentos que se han sucedido en la historia de Canad han encaminado sus esfuerzos hacia el control de los actos pblicos. En este sentido y a modo de ejemplo, en el Boletn del Consejo Canadiense del Trigo el Director de la entidad expres el informe de auditora culmina con
un proceso minucioso que ha tomado dos aos donde la OAG revis las operaciones del CWB, consult con representantes de la industria y entrevisto a clientes finales. Esta auditora indica que bsicamente somos una organizacin eficiente que puede ser ms eficiente an. La Auditora General de Canad y el Presidente del CWB participaron de una rueda de prensa para hacer pblico el informe56
Respecto de la comunicacin entre los poderes del estado y la ciudadana, es decir los "informes peridicos", hay que sealar que esta prctica fue iniciada en EUA y en la actualidad esta cobrando relevancia pocas oficinas de auditoria, como la de Estados Unidos, se est estableciendo especialmente en lo que se refiere a las auditoras de rendimiento. En algunos casos, las auditoras son objeto de informes tan pronto como se completan, como en Gran Bretaa; en otros casos, como en Canad, el auditor informa hasta cuatro veces al ao, en lugar de una como se haca en el pasado. Esto permite que los legisladores, as como otros actores, asimilen mejor los informes de auditora y acten de manera mucho ms oportuna. Adems, en la actualidad se est trabajando sobre la revisin de cmo las oficinas de auditoras nacionales se relacionan con las partes interesadas, incluyendo a los legisladores, el gobierno, el pblico y los medios de comunicacin. Una de las responsabilidades importantes del Parlamento en los pases anglosajones es que los fondos pblicos recaudados mediante los impuestos aplicados al pueblo sean usados conforme al fin para el que fueron creados. Sin embargo, en el mundo actual de complejidades financieras y vastos programas de gobierno, los diputados necesitan ayuda para garantizar que el dinero del pueblo se use correctamente, y es aqu donde el auditor general entra en accin.
56 Boletn del Consejo Canadiense del Trigo. Primavera de 2002
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Puede decirse entonces, que el auditor general en estos pases, no trabaja para el gobierno, sino que su mandato se deriva directamente del Parlamento, el nico organismo ante el cual debe rendir cuentas. Como se ha mencionado, este mecanismo asegura que tenga independencia total al desempear sus funciones; las responsabilidades definidas en la Ley del Auditor General se dividen en tres partes: auditar los libros de cuentas, asegurar que el dinero de los contribuyentes se recaude y gaste de acuerdo con las directrices del Parlamento, informar si el gobierno ha utilizado los fondos pblicos de manera eficiente y si al mismo tiempo, est midiendo la eficacia de sus programas. Como surge de las pginas web de estas entidades, el informe tambin est disponible en versin electrnica y recibe una gran atencin por parte de la ciudadana cuando se presenta cada ao. Precisamente, en el caso de Canad, la prensa de todo el pas informa a los ciudadanos sobre las mejores propuestas que formula el auditor general para que los impuestos que ellos pagan se empleen adecuadamente. Sin embargo, el impacto a largo plazo del informe se advierte cuando lo examina el Comit de Cuentas Pblicas del Parlamento. Este Comit basa la mayor parte de su trabajo en captulos del informe de auditora. En las audiencias realizadas, frecuentemente el Auditor General y miembros de su personal estn presentes, conjuntamente con funcionarios de alto nivel de los programas del gobierno que han sido auditados. El CCP usualmente confecciona su propio informe al Parlamento; en l se recomienda a funcionarios del gobierno que emprendan acciones correctivas, y se espera que estos funcionarios informen al Comit sobre lo que estn haciendo para cumplir con dichas recomendaciones. Esto completa el crculo de rendicin de cuentas (Cycle of Accountability) (Ver flujograma NAO, pgina 44), y muestra cmo el Auditor General desempea un papel decisivo con el fin de garantizar que el gobierno mejore continuamente sus operaciones y preste a los contribuyentes canadienses el mejor servicio posible a cambio de los impuestos que pagan. Por ultimo y completamente vinculado con los aspectos anteriores, es interesante, como una primera aproximacin a la hiptesis que se intenta demostrar en este trabajo, sealar los resultados de la ltima encuesta realizada por el EUROSAI en 1999 (Pars): 1. Las bases legales de las EFS de EUROSAI se encuentran establecidas en la Constitucin o en la legislacin. 2. En el 56 por ciento por de los casos, las autoridades superiores de las EFS son designadas por el Poder Legislativo. 3. Un gran nmero de EFS concentra sus actividades en la legalidad, regularidad y resultados de las operaciones de las instituciones fiscalizadas. 4. En la mayora de los casos, las EFS elaboran y deciden la adopcin de su propio programa de actividades. 5. El principal destinatario de los informes de las EFS es el Poder Legislativo, ya que existe una significativa cooperacin con este Poder.
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6. En el 88 por ciento de los casos, los presupuestos de las EFS son aprobados por el Poder Legislativo, y en la mayora de las ocasiones, sus actividades no se encuentran sujetas a restricciones financieras. 7. La independencia del poder poltico parece constituir una de las principales preocupaciones de las EFS. 8. Las EFS deben asumir el control (auditora) de las finanzas pblicas, como tema prioritario en todas las sociedades. Como consecuencia de estos resultados, en aqulla oportunidad se sentaron los siguientes principios bsicos:
1. Las EFS deben disponer de los recursos necesarios para ser completamente independientes. La independencia de las EFS debe estar basada en disposiciones constitucionales o legislativas que recojan su carcter institucional, dentro de las autoridades pblicas.
La independencia tambin depende de las garantas concedidas a los Presidentes de las EFS, que les permitan desarrollar sus tareas en un medio suficientemente estable. Se necesita proteccin legal contra las presiones externas y poderes de investigacin claramente definidos de cara a salvaguardar la independencia de los auditores. Las EFS deberan tener a su disposicin la autonoma presupuestaria traducida en la disposicin de recursos suficientes para llevar a cabo sus tareas. Finalmente, para ser totalmente independientes, las EFS deben ser libres a la hora de planificar y desarrollar fiscalizaciones segn lo consideren adecuado.
2. La independencia va pareja a la responsabilidad, que se manifiesta de diversas formas, dependiendo del marco institucional del pas. Las EFS deben cumplir las mismas normas que stas recomiendan que otros implanten. Por lo tanto, deben establecer procedimientos de auditora interna para asegurar la eficacia de su propio trabajo. Las EFS de una manera creciente se someten a auditoras externas. Este procedimiento ofrece al pblico la garanta de que las EFS utilizan mtodos de trabajo adecuados, esto no debe suponer un desafo a su independencia. Mediante la publicacin de sus informes de rendimiento presupuestario y de sus informes sobre las actividades fiscalizadoras, y mediante su remisin al Parlamento, las EFS deben proporcionar el ms alto grado de transparencia en aquello relacionado con el modo en que utilizan los recursos disponibles y los resultados que han logrado. 3. Las relaciones con los medios de comunicacin son otro indicador de la independencia de las EFS. La libertad de las EFS para definir su propia poltica de comunicacin con los medios y el pblico dentro de los marcos legales y regulatorios existentes, es un componente esencial de su independencia y eficacia. Deben asegurarse que su proceso de comunicacin proporciona una visin justa e imparcial y que no da lugar a controversias absurdas.
Con la excepcin de aquellos casos en que la divulgacin es obligatoria de acuerdo con las disposiciones legales o constitucionales, esta libertad incluye la posibilidad de
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decidir si un determinado informe puede ponerse a disposicin del pblico. La misma filosofa cabe aplicar al contenido, medio, formato, fecha, periodicidad y canales de divulgacin. La transparencia con respecto al organismo auditado es esencial. Esta tiene que ser transmitida mediante un proceso donde los hechos son acordados con los organismos fiscalizados, y/o a travs del acceso pblico a las respuestas del organismo fiscalizado, posiblemente mediante la publicacin de stas junto a los informes de las EFS, de tal modo que el pblico reciba una informacin completa, equilibrada y justa.
Pases de Amrica Latina Argentina, Chile, Colombia, Mxico, Uruguay

Las Entidades Fiscalizadoras Superiores del continente Latinoamericano renen aspectos de inters comn, entre ellos podemos destacar los siguientes: la tendencia a preservar y fortalecer su autonoma con respecto al poder Ejecutivo; salvaguardar su autonoma financiera y programtica y la prctica de auditoras y revisiones que le encarga el Legislativo, tomando en cuenta su capacidad fiscalizadora real. Tambin puede decirse que la mayora de las entidades de esta Regin realizan auditoras ex post, con base en la revisin selectiva y mediante muestras representativas del universo sujeto a control. Generalmente, presentan sus informes derivados de las auditoras y controles que realizan, al Poder Legislativo (con quien guardan estrecha relacin), aunque en ellas no buscan evaluar las polticas de gobierno, pero es comn que observen el impacto de stas, asemejndose en este ltimo aspecto a las EFS integrantes de la OCDE. Cabe recordar en este punto que, el control hecho por un rgano independiente tiene el fin primordial de ofrecer a la ciudadana la certeza de que el gasto pblico, que se hace a partir de sus contribuciones, es transparente y bien utilizado, legitimando de esta forma al gobierno que lo ejerce. Es por ello que, la decisin sobre el tipo de supervisin y control de las finanzas pblicas, presenta en la actualidad serios cuestionamientos en estas sociedades con democracias dbiles, o de reciente establecimiento como es el caso de Latinoamrica. 57 Ahora bien, a los fines de realizar una investigacin que abarque diferentes modelos de control dentro de Amrica Latina, es que se seleccionaron dos pases con caractersticas de auditorias similares a las de pases anglosajones, que en este caso corresponden a Argentina y Mxico, pero con funciones diferentes ya que como se ha visto la Auditora Superior de Mxico cuenta con la funcin jurisdiccional; el Tribunal de Cuentas de Uruguay con funciones como las enunciadas para el Tribunal de Cuentas espaol, y dos pases con Contralora como son Chile y Colombia, que como surge de los datos estadsticos volcados en el Captulo III, a pesar de tener un mismo modelo de control externo alcanzan ndices de Transparencia y Accountability notoriamente diferentes. Como se ha dicho precedentemente, en Mxico la finalidad de las reformas propuestas tuvo como premisa principal buscar instrumentos ms efectivos de
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La Fiscalizacin pblica en diferentes regmenes de gobierno Diputado Jos Antonio Magallanes, Mxico D.F. 2001
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fiscalizacin del uso honesto y eficiente de los recursos federales, creando para tal efecto, una entidad de fiscalizacin superior que, como rgano adscrito a la Cmara de Diputados, contara con atribuciones especficas en materia de control gubernamental. Para ello se le otorgaron nuevas atribuciones para determinar directamente responsabilidades resarcitorias y aplicar multas y sanciones cuando se determinen daos patrimoniales a la Hacienda Pblica Federal. Se ampliaron las facultades de la ASF para llevar a cabo auditoras de desempeo que permitan determinar si la gestin gubernamental cumpli con los objetivos y metas previstos, en trminos de su eficacia, eficiencia y economa. Las normas en relacin al seguimiento sobre la atencin de las observacionesacciones promovidas, corresponde al procedimiento y/o tipo de revisin (auditora de seguimiento) que debe realizarse para constatar que las observaciones-acciones promovidas por la ASF han sido respondidas por parte de los organismo auditados, en tiempo y forma. En un intento por reforzar y fortalecer el marco jurdico de la ASF, aparece como una medida de gran importancia el hecho de contar ahora con atribuciones y facultades suficientes que le permitan cumplir con sus funciones, y establecer que las resoluciones que se deriven de su actuacin, sean vinculantes es decir resultan de cumplimiento obligatorio. Segn el diario El Sol de Mxico del 2 de abril de 2003:
El presidente Vicente Fox instruy a todos los titulares de dependencias y entidades paraestatales que fueron mencionadas en el Informe de Resultados de la Revisin y Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2001, presentado por el auditor superior de la Federacin, a que inicien los trabajos para solventar las observaciones y atender las acciones promovidas por el rgano superior de fiscalizacin. La citada auditora encontr tres mil veintitrs observaciones al ejercicio del gasto pblico en el 2001, y fij al gobierno de Vicente Fox un plazo de 45 das hbiles para aclarar las observaciones, que representan ms de 339 mil millones de pesos. El titular del Ejecutivo subray la importancia que tiene este informe para la vida democrtica del pas, para la transparencia en el ejercicio pblico y para la rendicin de cuentas, en virtud de que este reporte es el primero que se efecta de conformidad con la nueva Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin.
Desde la ptica de la organizacin poltica del Estado, un sistema federal o de repblica unitaria, puede significar una diferencia importante en la estructuracin del control externo. La mayor relevancia de los controles autnomos se verifica en el caso de Argentina, ya que cada provincia cuenta con su propio rgano de control externo (Tribunales de cuentas provinciales) sin ingerencia de la entidad fiscalizadora superior a nivel nacional. Para el caso de Colombia existe una cierta tradicin de autonoma en los rganos de control fiscal propios del nivel subnacional, la cual incluso se extenda para todos los municipios del pas hasta hace unos cuantos aos, pero se revirti parcialmente por los costos fiscales de mantener en funcionamiento estos organismos.
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El caso de Chile es distinto al de Colombia y Argentina, toda vez que ha existido una descentralizacin administrativa, pero no una autonoma poltica territorial. En este sentido, no es de extraar entonces que el control fiscal del nivel territorial sea ejercido en forma desconcentrada por la EFS de Chile. En cuanto al sistema presidencialista vigente en los cinco pases examinados, la cuestin se plantea en trminos de la preponderancia de la figura presidencial, por lo cual las EFS tienen un desafo que afrontar en la misma medida en que las facultades presidenciales sean mayores. Con la eventual posibilidad de reeleccin presidencial inmediata, combinada con una institucin presidencial fuerte, parece necesario garantizar un sistema de designacin relativamente independiente del contralor/auditor o del presidente de una EFS, frente a la eventual injerencia que pueda llegar a tener en dicha designacin el poder Ejecutivo. Si bien el control pblico externo no puede ni debe asimilarse con las funciones particulares que cumple la justicia, es evidente que muchos de los casos que puedan ser de conocimiento de la misma provienen de actuaciones de las EFS (informes de auditora/denuncias). En este sentido, estas entidades requerirn contar con una mayor autonoma en los pases donde la designacin de los miembros surge del poder Legislativo. A pesar de ello, esta regla de mayor independencia no se cumple plenamente en el caso de la EFS de Argentina, cuya dependencia respecto del Poder Legislativo es muy marcada en comparacin con la de los cuatro pases restantes. Cabe recordar que los regmenes autnomos territoriales fuertes como es el caso de la Argentina para su nivel intermedio y de Colombia para el nivel intermedio y local, se asocian a poderes autnomos de control pblico externo, como el que ejercen los tribunales de cuentas provinciales para el primer caso y las contraloras territoriales para el segundo. Es por ello que para las EFS el reto que se plantea en los ltimos tiempos, es conciliar el enfoque del control sobre los recursos nacionales que se manejan en toda la nacin, con los controles autnomos territoriales. Como se mencion precedentemente, en Chile el modelo de control se corresponde con una cierta tradicin centralizada, que ha mostrado sntomas de apertura con el nivel local, pero que no alcanza la tradicin y fuerza de los otros pases. En aquel Estado, a pesar de los desarrollos de la descentralizacin en el nivel local, es la misma EFS la que ejerce directamente el control sobre los dos niveles regionales. Puede de esta forma afirmarse que existe una correlacin clara entre los mayores poderes de la autonoma del control territorial, segn el desarrollo y tradicin de la descentralizacin, pero que en todo caso en escenarios descentralizados an no se ha llegado a conciliar y armonizar los enfoques del mismo y garantizar su articulacin para evitar fugas de control. Podra observarse que estos derroteros constitucionales son una medida fundamental para la independencia de cada una de las EFS, aunque no son sus determinantes nicas y aisladas, ya que se inscriben en un entramado complejo, propio de las sociedades en las que estn insertas.
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En general el origen de la nominacin de los contralores/auditores se produce fundamentalmente en los rganos del poder Legislativo. Esta determinacin del origen de la nominacin puede ser favorable, siempre que la tradicin cultural primero, y las normas del ejercicio de la auditora y la autonoma del contralor despus, sean garantes de una plena independencia posterior en el ejercicio del control, libre de cualquier presin poltica, o de una injerencia indirecta del propio presidente a travs de sus canales de interlocucin poltica por la va del Congreso. En este sentido es interesante el caso argentino, en el que el partido de oposicin mayoritario es quien realiza la eleccin del funcionario que ejerce la presidencia del cuerpo. En relacin a la duracin del mandato que ejercen sus autoridades, como se ha visto, el correspondiente al Contralor de Colombia es el ms breve (cuatro aos). El intermedio es el de Argentina y Mxico, que virtualmente es el doble del primero. Y el ms largo es el de Chile, que una vez designado es vitalicio hasta la edad de retiro forzoso y como fue descrito, en el caso de Uruguay se necesita una amplia mayora de la Cmara para su renovacin. Si se examina la naturaleza del control pblico externo en esta regin, el contraste hallado es significativo. Los dictmenes generados por la EFS de Argentina son de asesoramiento al Poder Legislativo, quien es el responsable final del control, mientras que en los pases restantes, la fiscalizacin externa est autnomamente caracterizada, y si bien es un fundamento esencial para el ejercicio del control poltico o para el fenecimiento de las cuentas pblicas, dicho control por s mismo es significativo en el mbito de las potestades de las propias EFS. En cuanto a la difusin de los informes resultantes del ejercicio de la vigilancia y el control pblico, las EFS de Colombia, Chile, Mxico y Uruguay no tienen ningn impedimento de naturaleza legal. En Argentina el Congreso puede disponer una reserva de los que considere pertinentes. La naturaleza social y pblica del control debe seguirse preservando en los casos que ya lo han consagrado y ampliarse de forma general para quienes no disponen de esta posibilidad. Conviene sin embargo, advertirse, que la forma como se articula la EFS de Argentina dentro de la estructuracin del Estado explica en buena medida ciertas restricciones sobre algunas de sus competencias, como consecuencia de una tradicin y cultura poltica e histrica, que no puede catalogarse en forma previa como positiva o negativa. Sin embargo, la propia Auditora General de la Nacin (AGN) reclama una libertad mayor en esta materia y ha encaminado sus logros de modernizacin a mejorar los niveles de difusin de sus informes. Segn palabras del actual Presidente de la AGN, Dr. Leandro Despouy:
en la Argentina, por la historia y el escaso nfasis que el Estado ha puesto en los organismos de control, existe una desaprensin por los informes de auditora. Ante la pregunta del periodista sobre las fallas de este sistema de control de la auditora afirmaba: ....el control aparece como un diagnstico. En muchos casos hay una reiteracin de recomendaciones. Esto ocurre porque histricamente hay una desaprensin por el control. Esto se confirma, por ejemplo, cuando se analiza el caso de ferrocarriles: all ni siquiera aparecen los inventarios de las privatizaciones, no se constituyeron las garantas. Se premiaba el incumplimiento. Pero, cmo hacemos para garantizar
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mayores mecanismos de control? Bueno, la prensa es un elemento importantsimo. La difusin de los documentos por Internet y la difusin en los medios ha socializado la informacin. 58
Ms recientemente, en un artculo del mismo diario La Nacin en relacin a la poca independencia que tienen los rganos de control en general, se lee ...dependencia del poder poltico y escasez de recursos asignados a los organismos de control son dos razones de peso para que todos lleguen a la misma conclusin: no hay voluntad poltica para terminar con la corrupcin. En ese mismo artculo Silke Pfeiffer, directora regional para las Amricas de Transparencia Internacional, coincide con Gustavo Maurino, director ejecutivo de la Asociacin Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), una organizacin que trabaja para mejorar el control de la administracin pblica, quien afirma:
"Las dinmicas sobre cmo han funcionado estos organismos son similares en ste y en los gobiernos anteriores. Todos han sido en algn momento neutralizados en su independencia y hoy slo la Fiscala Nacional de Investigaciones Administrativas parece no responder al poder poltico. La falta de estabilidad y los cambios en las cabezas de estos organismos dificultan el trabajo a largo plazo, algo indispensable para generar un clima de control real. Adems, las asignaciones presupuestarias a los rganos de control estn lejos de ser suficientes para garantizar que tengan una capacidad efectiva para hacer un control intenso de las polticas pblicas".59 Para lograr ese objetivo la auditoria debe hacerse en tiempo til, mejorando sustancialmente los mecanismos vigentes, de manera que sus constataciones no sean meras autopsias de un pasado irredimible, ni se refieran a hechos que el transcurso de los aos torna imposible revertir. Resulta decisivo actuar a tiempo para que los informes y sus recomendaciones permitan mejorar prcticas, enmendar conductas, rectificar rumbos. El control no es una frmula, es un instrumento y como tal debe adecuarse a los nuevos requerimientos de la sociedad. La transparencia debe abarcar las distintas etapas del proceso de auditoria, desde la planificacin hasta la adecuada divulgacin de sus resultados. De esto ultimo depende en gran medida el impacto de los informes y la posibilidad de que se pueda hacer una correcto seguimiento de sus recomendaciones, de tal manera que cualquier ciudadano u organizacin est en condiciones de verificar su cumplimiento. 60
Las EFS de Argentina, Colombia y Mxico tienen por principio una auditora integral. Por su parte en el caso de la Contralora General de Chile, los nfasis estn colocados en las cuestiones financieras y de legalidad. Puede sealarse que, si bien el control financiero y de legalidad es esencial, resulta insuficiente frente a los nuevos modelos de gerencia pblica a los que se ha hecho referencia en pginas anteriores y que ponen el acento principalmente en los resultados, calidad e impactos de la gestin pblica. Por lo cual el control pblico externo debe observar el principio de adecuar sus puntos focales a los paradigmas que marcan el desarrollo de la nueva gestin pblica. La revisin, examen, dictmenes o juzgamientos sobre las cuentas y los estados financieros se realizan por igual en las EFS analizadas, siendo una funcin de trascendencia pblica y elemento central del ejercicio del control poltico que debe efectuar el Legislativo. Es claro, como se ha dicho, que con las nuevas tendencias del
58 LA NACION 18/04/05 Leandro Despouy: "No tenemos una cultura del control" 59 LA NACION.7/05/07. El Poder Impune. 60 UNA ECONOMA SANA NO PUEDE FUNCIONAR SIN CONTROLES .Por Leandro DESPOUY Presidente de la Auditora General de la Nacin. Pgina web AGN.
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control, tanto en Argentina como en Colombia y Mxico se efectan comentarios por parte de las EFS sobre el cumplimiento o eficacia y otros aspectos inherentes al control integral. En relacin a las funciones jurisdiccionales que detentan estos rganos de control externo, en Argentina su papel se limita a promover investigaciones patrimoniales, sin que pueda obrar como querellante en los procesos que se realizan con ocasin de su actuacin. En Colombia y Mxico est claramente asignada la funcin de establecer la responsabilidad derivada de la gestin fiscal, pudiendo imponer sanciones y hacer efectivo su recaudo, incluso por va coactiva. Igualmente, estn habilitadas para promover investigaciones penales y disciplinarias y si es el caso, tomar medidas de suspensin sobre los funcionarios. Por su parte, la Contralora de Chile y el Tribunal de Cuentas de Uruguay proponen las sanciones administrativas y solamente en casos excepcionales puede directamente aplicarlas. Las EFS encuentran un terreno especialmente abonado con las nuevas tendencias de enfatizar en el mejoramiento de calidad de la gestin pblica y avanzar hacia una administracin por resultados. Ello indica que la vigilancia de la gestin fiscal debe incorporar modernos enfoques que desarrollen verdaderos modelos de evaluacin de polticas pblicas, no exclusivamente centrados en el manejo financiero, en el cumplimiento de las normas, o el desarrollo riguroso de ritualidades procedimentales, sino en que se apliquen y verifiquen el anlisis de metas y resultados, respecto a la satisfaccin de los usuarios frente a los servicios pblicos y a la accin del Estado, la eficiencia en la relacin de los medios y objetivos alcanzados as como en el anlisis costo-efectividad de las intervenciones pblicas. El enfoque requiere trascender al mbito de la gerencia pblica y del proceso de toma decisiones, al manejo de los sistemas de informacin que soportan las mismas y a la forma como se redisean los procesos y se impone su calidad certificada. La transparencia y la probidad administrativa son elementos esenciales que tienen que ser considerados para el ejercicio de la vigilancia fiscal, mediante la prevencin, deteccin y el castigo, pues con la excepcin de Chile y Uruguay pese a los avances de la Administracin, los riegos de corrupcin permanecen relativamente altos y han tenido en el pasado reciente episodios significativos de prcticas irregulares por parte de los responsables del manejo de bienes y fondos pblicos, bajo modalidades verstiles y puestas a tono con las nuevas responsabilidades del Estado impuestas por la globalizacin. En lo que hace especficamente al caso argentino, su entidad fiscalizadora reporta avances funcionales en cuanto a una mayor independencia respecto al criterio del auditor; en tanto que la auditora sobre la cuenta de inversin pblica ha incorporado un anlisis de resultados, por lo cual su visin se ha reforzado en la direccin de un control integral. Como se ha visto, en la Repblica Argentina el ao 1992 con el dictado de la Ley de Administracin Financiera, se reforma el antiguo modelo de Tribunal de Cuentas de la Nacin, crendose la Auditora General de la Nacin, rgano tcnico auxiliar del Congreso, sin facultades jurisdiccionales como las que detentaba su antecesor. A diferencia de su par mexicano, se trata de una entidad colegiada, con miembros
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designados por las cmaras del Congreso, y cuyo presidente es designado a propuesta del partido poltico de oposicin con mayor nmero de legisladores en el Congreso y es nombrado por resolucin conjunta de los presidentes de las Cmaras de Senadores y Diputados. Es as que su composicin colegiada la diferencia no solo de la Auditora Superior de la Federacin de Mxico, sino de la entidad de la cual fue tomado su modelo, es decir la Oficina de Auditora de Canad, y como se ha relatado, esta integracin pluralista, el origen poltico de sus miembros y su dependencia funcional respecto del Parlamento es uno de los obstculos con que se enfrenta actualmente el rgano de control argentino. El hecho de que el plan Anual de la AGN quede supeditado a la propuesta de la Comisin Parlamentaria, le resta la autonoma funcional requerida para el ejercicio del control pblico, pese a que se le otorga un reconocimiento formal. Tambin se observa cmo la Auditora est restringida por mltiples aspectos a la dinmica de la Comisin y a su composicin, por lo cual las estructuras polticas y de afinidad con el Gobierno de esta Comisin, pueden ser un impedimento para la imparcialidad debida del control pblico externo.61 Como parte del entorno y de los retos generales que enfrenta la Auditora a juicio de su presidente, se encuentran las dificultades para ejercer controles en un pas cuya clase dirigente los desestima y donde de alguna forma ha existido la tentacin de hacer del rgano fiscalizador un apndice del poder Legislativo o restar poder a sus facultades de actuacin. Esta desaprensin se manifiesta en el hecho de que el Congreso nunca dio tratamiento a varios informes cruciales producidos desde 1994.62 Es interesante y consistente con el objeto de estudio lo manifestado por el propio Dr. Despouy, en ocasin de las Jornadas sobre el Control Pblico en la Argentina que de esta forma la cuestin del control se ha convertido en un tema crucial y en pases como la Argentina se ha transformado en uno de los grandes vrtices de la reconstruccin institucional. Para recobrar la confianza pblica la auditoria debe situarse en un espacio mucho ms cercano a la comunidad. Es importante que la gente advierta que quien audita defiende sus intereses y que el resultado de esa tarea lo beneficia. Resulta decisivo actuar a tiempo para que los informes y sus recomendaciones permitan mejorar prcticas, enmendar conductas, rectificar rumbos. El control no es una formula, es un instrumento y como tal debe adecuarse a los nuevos requerimientos de la sociedad. La transparencia debe abarcar las distintas etapas del proceso de auditoria, desde la planificacin hasta la adecuada divulgacin de sus resultados. De esto ultimo depende en gran medida el impacto de los informes y la posibilidad de que se pueda hacer un correcto seguimiento de sus recomendaciones, de tal manera que cualquier ciudadano u organizacin est en condiciones de verificar su cumplimiento.63
CONTROL FISCAL, MODERNIZACION Y LUCHA CONTRA LA CORRUPCION- EXPERIENCIAS EN AMERICA LATINA-2006. Contralora General de Colombia en cooperacin con el BID. (pag.175) 62 Idem. Ant. (pag.190) 63 Jornadas sobre el Control Pblico en la Argentina. Buenos Aires, diciembre de 2002
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Sin embargo, como se ha mencionado en el Captulo II, la difusin de sus informes a travs de la prensa y la Internet, puede considerarse un logro importante. Con la publicidad se ha ganado mayor receptividad de los mismos, pero sigue siendo evidente que con el actual ordenamiento legal se le han limitado sus facultades de control, al mermar su poder para exigir el cumplimiento de la normativa vigente en el organismo auditado, una caracterstica que es ampliamente reconocida en cualquier EFS. La AGN tambin constata reticencia a los controles en ciertos sectores del aparato institucional, ilustrados en la dificultad de informacin en el Banco Central y en la AFIP, con fundamento en los secretos bancarios y fiscal, lo que en algunas auditoras limita los alcances del control. El otro aspecto restringido es el de ser querellantes en la justicia ante una denuncia de irregularidad, o suspender a un funcionario hasta que se compruebe su inocencia. Sin embargo y como un escenario diferente al modelo de control en el mbito nacional, es importante destacar que de las veinticuatro provincias que conforman la Repblica Argentina, solo en Salta y luego de un arduo debate, logr imponerse el formato de Auditora ex post para el control de la hacienda provincial. En el resto de las jurisdicciones se contina con el modelo de fiscalizacin previa y de legalidad que caracteriza a los Tribunales de Cuentas. Como lo expresa el Contador Walter R. Daz, auditor del Tribunal de Cuentas de la provincia de Santiago del Estero y ex Vocal de las Entidades de Control Pblico del MERCOSUR, en un artculo de reciente publicacin, es posible trabajar sobre la posibilidad de integrar sistmicamente los puntos fuertes de los dos modelos de control imperantes en el pas. No es desacertado preguntarse si la actual situacin de desprestigio del sector pblico nacional, provincial y municipal obedece al resultado del rol histrico de los Tribunales de Cuentas y a la funcin moderna de la Auditora General en cada una de sus jurisdicciones. La realidad nos muestra que ese rol ha colapsado por insuficiente e inoportuno, puesto que las causas de los problemas estn en la administracin, no en la rendicin de cuentas donde solo obran las consecuencias de hechos acaecidos en el pasado y vinculados especialmente al movimiento del flujo de fondos. Del mismo modo, el accionar de la Auditora General de la Nacin ha demostrado ser insuficiente para dar una respuesta integral a la realidad imperante en la administracin ya que al no tener potestades imperativas para instar a corregir deficiencias detectadas, le resta efectividad y favorece el accionar de conductas dolosas.64 Con el formato de Contralora General, encontramos a Colombia y Chile, que a pesar de presentar grandes similitudes en su modelo de control (Colombia ejerce un control posterior y Chile es previo y posterior) , a la luz de los datos, la informacin y los indicadores volcados en el trabajo, los resultados del accionar de estas EFS, muestran significativas diferencias. Como ya se ha descrito Chile es esencialmente un rgano de control de la juridicidad o legalidad de la Administracin del Estado que ha adoptado para su representacin la forma unipersonal en la cabeza del Contralor General de la Repblica. La Contralora General puede iniciar juicios de cuentas en contra de funcionarios o ex funcionarios
64 Modelo de Control Externo. Publicado en la revista de la Asociacin del Personal de los Organismos de Control Ms Control. N 27.Diciembre de 2006.
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cuando con motivo de la administracin de los recursos entregados a su custodia han actuado ilegalmente, con dolo o negligencia, provocando dao al patrimonio pblico. Ambas entidades cuentan con facultades de investigacin y juicio fiscal, son dirigidas por un Contralor, que en Chile es designado por el presidente con acuerdo del Senado y en Colombia es elegido por el Congreso en pleno para un perodo igual al del Presidente de la Repblica. Como en el caso de los Tribunales de Cuentas Europeos, el rgano de control uruguayo es un cuerpo colegiado cuya funcin es fiscalizar toda la gestin relativa a la Hacienda Pblica observando y denunciando ante quien corresponda, las irregularidades en el manejo de fondos pblicos e infracciones a las leyes de presupuesto y contabilidad informando en cuanto fuere pertinente, respecto a las acciones en casos de responsabilidad. Los miembros del Tribunal son siete, designados por la Asamblea General, donde habitualmente la mayora la tiene el partido de gobierno. No hay un perodo de cumplimiento de mandato, ya que en el caso actual hace 11 aos que estn los mismos miembros, porque no se ha podido conseguir en la Asamblea General la mayora especial para designar nuevos miembros. La sucinta revisin realizada sobre las cinco EFS seleccionadas permite identificar una importante brecha entre los rganos fiscalizadores de Chile y Uruguay respecto de Colombia, Mxico y Argentina. Ahora bien, si la eficacia del accionar de estas entidades dependiera exclusivamente de su autonoma, parecera que en los casos de Colombia y Mxico, la fiscalizacin por parte de su entidad alcanza los ms altos ndices; sin embargo como el anlisis no puede ser aislado, los datos recabados muestran que con ese solo indicador no se logra la transparencia ni la eficacia gubernamental que reflejan los otros pases de la Regin. Cabe recordar en este punto que la Eficacia Gubernamental mide la calidad del funcionario publico y el grado de su independencia de las presiones polticas, la calidad, la formulacion y la implementacin de las polticas y la credibilidad de los esfuerzos gubernamentales para alcanzar esas polticas.65 Del cuadro siguiente se desprende que Colombia an cuando es el pas que rene los mayores atributos de la autonoma, alcanzando los valores mas altos en cuanto a la eficacia de su EFS junto con Mxico, no tiene su correlato en la transparencia, Y la accountability. Donde s, puede observarse un accionar eficaz acorde con el grado de autonoma que presentan sus EFS, es en Chile y Uruguay, donde se refleja en altos ndices de accountability y transparencia tanto como en la eficacia gubernamental. Del mismo modo, la falta de algunos de los atributos de la autonoma con que se caracteriza el organismo de contralor argentino, incide directamente sobre la eficacia de su accionar as como en los ndices de su accountability, transparencia y eficacia gubernamental.
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Pagina del Banco Mundial: acceso interactivo a los indicadores de gobernabilidad
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Cuadro N22 Resumen de las Variables en Pases de Latinoamrica
Pases CHILE URUGUAY COLOMBIA ARGENTINA MEXICO Autonoma
8 9 10 6 8
Accountability 8,26
7,68 3,67 5,94 5,41
Eficacia de la EFS
6 8 10 2,5 10
Transparencia
7,1 6,2 3,7 2,5 3,6
Eficacia Gubernamental 8,6

6,8 5,3 4,7 5,7
Fuente: Elaboracin propia en base a datos recopilados de las EFS.
Es por ello que como se plante inicialmente para realizar un anlisis dentro de un contexto ms abarcativo, se incluy en al presente trabajo el ndice de Desarrollo Humano como complemento imprescindible para insertar el accionar de estas entidades dentro de la estructura socio-econmica de cada pas y como un contraste interesante surge que los ndices hallados en el trabajo realizado por el PNUD, muestran a la Argentina por encima de Chile y Uruguay, independientemente de la brecha que presentan cuando se habla exclusivamente del accionar de las respectivas EFS.
Cuadro N23 IDH en Pases de Latinoamrica
Pas Argentina
Chile Uruguay Mxico Colombia
IDH 86,30
85,40 84,00 81,40 78,50
Esp. Vida al nacer (aos) 79,5

79,5 75,1 78,4 75,4
PIB p/Cpita ndice Gasto en en U$S Educacin Salud 12,10 97 0,95

10,27 8,28 9,16 6,70 97 85 99 94 0,64 0,8 0,55 0,53
Agua (**) 94
92 94 80 86
%Gasto Mortalidad Pub. en Infantil (*) Educac. 20 13,8

9 14 28 21 18,7 9,6 24,3 15,6
Fuente: Elaboracin propia en base a datos recopilados del IDH- PNUD (2005)
Cuadros Comparativos por modelo de control

Se ha intentado comparar tambin, qu reflejan los ndices volcados en el Capitulo III agrupando a las entidades seleccionadas de acuerdo al modelo de control adoptado, y como se ver Francia, Espaa, Uruguay y Chile alcanzan ndices parejos en las variables analizadas, a pesar de actuar en regiones geogrficas con culturas diferentes:
Cuadro N24 ndice de Percepcin de la Corrupcin
Pas Francia Espaa Chile Uruguay Puntaje IPC2005 (*)
7.5 7.1 7.3 6.2 Rango del Pas 20 23 23 33
Fuente: Elaboracin propia en base a datos recopilados de TI
106

Cuadro N25 ndices de Gobernabilidad
Pas Francia Espaa Chile Uruguay Voz y Estabilidad Rend.Ctas Poltica (accountability) 92,3 58,5
87 82,6 76,8 60,4 75,9 65,6
90,00 89,50 86,10 68,90
Calidad Normativa
80,20 87,60 90,60 61,40
Estado de derecho
89,90 85,00 87,40 61,80
Control de la Corrupcin 90,60

90,10 89,70 74,40
Fuente: Elaboracin propia en base a datos recopilados del WBI.
Como rasgo comn se ha visto que en mayor o menor medida, estas cuatro EFS cuentan con la funcin jurisdiccional, para determinar la responsabilidad del funcionario pblico. Es interesante observar las diferencias en los valores cuando se comparan los indicadores que surgen de las Contraloras latinoamericanas de Chile y Colombia:
Cuadro N26 ndice de Percepcin de la Corrupcin Pas
Chile Colombia
Puntaje IPC2005 (*) 7.3 3.7 Rango del Pas 23 39
Fuente: Elaboracin propia en base a datos recopilados de TI Cuadro N27 ndices de Gobernabilidad
Pas Chile Colombia Voz y Estabilidad Rend.Ctas Poltica (accountability) 82,6 75,9
36,7 4,2
86,10 53,10
Calidad Normativa
90,60 54,00
Estado de derecho
87,40 32,40
Control de la Corrupcin 89,70

53,20
El mismo fenmeno se repite al comparar los organismos que han adoptado el formato de Auditora, como son Reino Unido, Canad, Mxico y Argentina:
Cuadro N28 ndice de Percepcin de la Corrupcin Pas

Reino Unido Canad Mxico Argentina Puntaje IPC2005 (*)
8.6 8.4 3.6 2.5 Rango del Pas 11 11 64 92
Fuente: Elaboracin propia en base a datos recopilados de TI
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Cuadro N29 ndices de Gobernabilidad

Pas R. Unido Canad Mxico Argentina Voz y Rend.Ctas Estabilidad (accountability) Poltica 92,8 59,4 95,2 78,8
54,1 59,4 36,3 37,7
Eficacia Gubernamental 94,30 95,70

57,40 47,80
Calidad Normativa 94,10 95,00

62,40 25,20
Estado de derecho 93,20 95,20

39,60 36,20
Control de la Corrupcin 94,60 94,10

43,80 41,90
Los aspectos conceptuales reseados hasta aqu permiten dar forma a la hiptesis que se propone en este trabajo. Por lo tanto podra afirmarse que la independencia es un valor fundamental para que la funcin de auditora externa sea digna de crdito, tanto en el sector privado como en el pblico. Como se ha expuesto, la independencia tiene un carcter multidimensional, puesto que abarca la independencia constitucional, poltica, operativa y profesional. La independencia no es un fin en s misma, sino ms bien un medio o una serie de medios de potenciar el escepticismo y la objetividad en el auditor y, por ende, permitir una auditora que no slo ha de ser de gran calidad, sino que ha de ser vista como tal.66 En vista al planteamiento efectuado sobre la necesidad de que las EFS sean independientes para contribuir a una mayor accountability y transparencia en la gestin de los fondos pblicos, a la luz de la comparacin efectuada entre los rganos de control externo seleccionados, se ha podido comprobar lo siguiente: 1. Es notoria y clara la diferenciacin que debe hacerse entre las EFS cuyos pases pertenecen a la OCDE (Canad, Espaa, Francia y el Reino Unido), respecto de algunos pases de Latinoamrica (Argentina, Colombia y Mxico), puesto que como se ha visto, Chile y Uruguay alcanzan valores similares en los indicadores propuestos respecto de los primeros. 2. Aquellos organismos de control externo con formato judicial y de intervencin previa (conocido como el control legal-tradicional), estn tratando de modernizar el control apuntando a las auditoras de rendimiento, es decir con miras a la eficacia, economa y eficiencia (casos Francia, Espaa, Chile y Uruguay). 3. Los cambios en los universos auditables de todas las EFS descriptas, y los requerimientos de la propia ciudadana por saber no solo cmo se gastan sus impuestos sino, si con ellos se logran las finalidades de las polticas pblicas (Eficacia de las EFS) ha llevado necesariamente a incorporar las nociones y elementos de las auditoras value for money, siendo las precursoras en este tipo de controles, las entidades de los pases anglosajones. 4. En los pases que cuentan con una reconocida cultura y tradicin del control y de la rendicin de cuentas tengan o no sus EFS facultades para iniciar juicios
66
SIMPOSIO SOBRE LA INDEPENDENCIA DE LAS ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES. Informe del 17 Seminario Naciones Unidas /INTOSAI sobre Auditora Gubernamental. Viena 19 al 23 de abril de 2004
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resarcitorios contra los funcionarios pblicos que no cumplen eficazmente sus tareas- la gobernabilidad y transparencia alcanzan los valores mas altos que se ven reflejados en el accionar de estas entidades, como se describe en el Captulo III. 5. Ms all de la independencia de los integrantes de estos rganos de control externo, es importante destacar la fluida comunicacin entre estos y el brazo poltico del Estado que es el Parlamento, recordemos a las Comisiones de Cuentas Pblicas en los pases anglosajones y las Cmaras de Cuentas Regionales de Espaa y Francia. 6. En los pases desarrollados, el contexto socio-poltico en que se mueven estas entidades, acompaa la ejecucin de las polticas pblicas y contribuye a un mejor nivel de vida como lo seala el IDH. 7. De los cuadros presentados para los pases de Amrica Latina, podra hacerse una clara lnea divisoria entre Chile y Uruguay por un lado y Argentina, Colombia y Mxico, cuando hablamos estrictamente del funcionamiento de sus EFS. Sin embargo, viendo los valores que arroja el IDH, esos ndices varan notablemente y Argentina queda al frente de los cinco pases elegidos. 8. En Colombia y Mxico, an cuando sus EFS renen todos los atributos de la autonoma, altos niveles de eficacia y facultades jurisdiccionales otorgadas por su normativa, estas variables por s solas, no reflejan una mayor transparencia y accountability. 9. Argentina, presenta una rgano de control con aspectos recortados de autonoma, sin facultades juridiccionales que s, se corresponden con los ms bajos niveles de transparencia y accountability. Sin embargo, es el pas que posee el mayor ndice de Desarrollo Humano de los cinco de la Regin. 10. Prima facie pareciera que Chile y Uruguay no han variado sustancialmente su modelo de control hacendal, y esto les ha permitido alcanzar elevados ndices de transparencia y gobernabilidad. Por el contrario, Argentina, Colombia y Mxico que han modificado su anterior esquema de control hacendal (si bien con aos de diferencia en sus reformas del Sistema Financiero), parecen reflejar en los indicadores que ese cambio no ha sido positivo. 11. Este trabajo apunt a resaltar la necesaria independencia en el accionar de los organismos de control externo, tan pregonado por los organismos internacionales que las nuclea, as como las entidades de crdito internacional, ya que la regin de Latinoamrica es destinataria de un importante flujo de fondos provenientes de aquellas. Como se ha ido describiendo a lo largo del presente trabajo, se suscribe la perspectiva que seala la existencia de una determinada tendencia a lograr la independencia de estas entidades como reaseguro para actuar como checks and balances (pesos y contrapesos) de la democracia.
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Es oportuno recordar los temas que fueron tratados en el marco del 17 Seminario Naciones Unidas /INTOSAI-2004 donde se abordaron en relacin con la Independencia de las EFS, los siguientes temas, entre otros: 1. 2. 3. 4. 5. El marco jurdico; El mbito del mandato de auditora; El libre acceso a la informacin; El derecho y el deber de presentar informes; La dotacin de suficientes recursos.
Es en ese documento donde la Secretaria General de la INTOSAI informa sobre respecto a violaciones de la independencia de las EFS, que son informadas a esa entidad internacional, por ejemplo:
La disolucin de EFS si han elaborado informes que no son del gusto de los respectivos gobiernos; La destitucin por el gobierno de los jefes de las EFS tras la publicacin de informes que contienen crticas (legitimada oficialmente en ocasiones mediante medidas legislativas que reducen abruptamente la duracin del mandato de los funcionarios afectados); La adopcin de medidas por el gobierno para impedir la publicacin de los informes de las EFS; La prohibicin por parte del gobierno de que los miembros de las EFS asistan a reuniones internacionales; La injerencia del gobierno en los nombramientos del personal de las EFS y en sus carreras profesionales; Las amenazas o los actos de violencia contra auditores sin que se impongan sanciones a los culpables; La reduccin de los recursos financieros de las EFS para mermar su mbito de actuacin.
En los ltimos aos se ha visto que la INTOSAI no es la nica interesada en el fortalecimiento de mecanismos independientes de fiscalizacin, sino que las organizaciones internacionales donantes que conceden fondos a los pases (en particular los pases en desarrollo) muestran un creciente inters en que en los pases receptores acten unas Entidades Fiscalizadoras Superiores eficaces, que lleven a cabo auditoras objetivas sin la injerencia de los gobiernos para comprobar si los fondos de ayuda se destinan efectivamente a los fines previstos. Para ello, no obstante, se ha de dar la condicin previa de que las EFS de los pases en desarrollo estn organizadas de forma independiente. As pues, cabe destacar que organizaciones donantes internacionales, como el Banco Mundial, apoyen los esfuerzos de la INTOSAI en pro de conseguir o garantizar la independencia de las EFS en todo el mundo. La independencia es una cuestin prioritaria para la INTOSAI, puesto que constituye un requisito indispensable para una fiscalizacin eficaz de las finanzas pblicas. Sin independencia, es imposible que exista una fiscalizacin verdaderamente imparcial por medio de las Entidades Fiscalizadoras Superiores y que los resultados de las
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auditoras sean objetivos, pudiendo verse disminuida la eficacia de la funcin fiscalizadora. La divulgacin pblica y el debido seguimiento de las conclusiones de sus informes, son objetivos a los que tambin debe aspirarse. Para cumplirlos, las EFS necesitan gozar de independencia orgnica, funcional y financiera. En definitiva, una supervisin eficiente del sector pblico y funciones de auditora realmente independientes constituyen elementos esenciales de las formas de gobierno democrticas. La legislatura consciente tiene el deber de proveer a su entidad fiscalizadora superior con el marco legal, la independencia, la autonoma y los recursos que necesita para cumplir su importante misin. Por su trascendencia la funcin pblica debe someterse a evaluaciones abiertas, peridicas, profundas. Supervisar los actos de la administracin y el uso de los recursos pblicos, debe ser una tarea permanente, ajena al juego pblico y poltico, y conducida por expertos de reconocido prestigio, seriedad, honorabilidad y calidad. Un gobierno auditable y efectivamente auditado, es requisito fundamental para el desarrollo. Slo con estructuras de gobierno transparente y eficiente es posible avanzar hacia sociedades justas, democrticas y prsperas. Los rganos superiores de fiscalizacin deben tener las facultades legales y administrativas, los recursos humanos y materiales y la independencia suficiente para desempear sus labores con eficacia y objetividad.
Accountability y Rendicin de Cuentas Por ltimo y vinculado con los aspectos anteriores cabe una reflexin sobre la importancia de la Rendicin de Cuentas, como atributo de la accountability que se procura derivada del accionar de las EFS. La principal ventaja que tiene la utilizacin de la Rendicin de Cuentas dentro del marco estudiado es que pretende disminuir el poder mal controlado por parte de los diversos actores que toman decisiones y que afectan directamente a la esfera pblica, y a su vez por medio de este control evitar la corrupcin de la misma persona (agente) ante el poder resultado de la ventaja que le proporciona el manejo de informacin mayor en comparacin con la cantidad de informacin que hace uso y que maneja cualquier ciudadano.
Esto es, la Rendicin de Cuentas se encarga de limitar el rango de accin de estas personas, para que de esta forma, en la posicin que ocupan dentro del sistema, no la utilicen para aquello que contravenga al bien comn y a la mayora. Sin embargo, esta concepcin que intenta prevenir la corrupcin, contiene dentro de ella misma la esencia de su degeneracin, que puede ser ilustrado a manera de parfrasis como la corrupcin no se crea ni se destruye tan slo se transforma, lo que quiere decir que al tomar como agente simplemente a aquel individuo que toma y/o ejecuta las decisiones dentro de lo pblico, sea llamado funcionario pblico, oficial civil, servidor pblico, poltico, legislador, o administrador pblico; quedan de lado otros actores, los correspondientes a las dems esferas de poder, y que, como resultado a este enfoque en lo pblico, la balanza de la corrupcin se desnivela en otro sentido, lo
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cual puede repercutir, si no lo detectamos y evitamos a tiempo de manera pro-activa, en una desnivelacin mayor a la de la actualidad. Todo esto implica una responsabilidad no slo hacia s mismo por parte del agente, ni nicamente entre agentes o del agente hacia el principal, presupone adems la responsabilidad por parte del principal hacia s mismo y entre principales, pues por una parte las personas juegan el rol de principales mientras por otra se dedican al papel que les confiere cada esfera a la que pertenecen. Incluso, mucho antes de hablar de asumir responsabilidades para los agentes y los principales, se debe tomar la responsabilidad hacia el yo y hacia el otro, un otro trascendente (el Estado) y uno inmanente (el conciudadano). El principal lineamiento que nos debe conducir, es aquel en donde consideremos que el colaborar para el crecimiento del todo es la causa que permite el crecimiento del uno. A medida que cada ciudadano colabore con el todo (bien pblico) para su crecimiento, el todo colaborara con cada ciudadano para su crecimiento.67 La definicin de un sistema de rendicin de cuentas pblico debe considerar dos aspectos fundamentales. Uno, relativo a la obligacin que asiste a los polticos y funcionarios que administran caudales pblicos de presentar informacin que justifique sus actos ante quienes les han delegado dicha capacidad, esto es la ciudadana. Otro elemento est representado por la existencia de mecanismos sancionadores cuando estos mandatarios violen o incumplan sus obligaciones de servicio pblico contradas con la comunidad. A su vez, implcito en el proceso de rendicin de cuentas se infieren dos tipos de competencias y deberes que las EFS deben asumir. Por una parte, las EFS deben resguardar un estado de derecho que da garantas y condiciones suficientes para la consolidacin de la institucionalidad, organizacin, funciones y responsabilidades del Estado para que los administradores y fiscalizadores de los recursos pblicos puedan presentar, rendir y examinar las cuentas. En lo posible, esta obligacin de responder ante terceros interesados en la gestin del Estado, debera estar inserta en un contexto de Sistema Nacional de Control Pblico, el que a su vez forme parte de una concepcin de Gobierno Corporativo, por medio del cual los mandatarios respondan ante la comunidad y las EFS acerca de los logros alcanzados en su rol de administradores de los caudales pblicos. Para estos efectos, las EFS deben adoptar slidas metodologas de auditoria que incorporen matrices de control como apoyo a la planificacin de la fiscalizacin en las agencias, como asimismo, matrices de anlisis de riesgos y evaluacin de los procedimientos de control, para los efectos de establecer reas de impacto y niveles de exposicin al riesgo. Sin perjuicio del rgimen jurdico concreto al que se someta una EFS, un estado social y democrtico de derecho se sustenta en la publicidad de los actos de sus rganos y en la transparencia de los fundamentos y procedimientos que utilicen. De esta manera las reservas, en cuanto a publicidad de los actos, cobran un carcter excepcional, admitindose slo para respetar el debido cumplimiento de dichos rganos, como los
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Raymundo Castillo Bautista "De la rendicin de cuentas a la reforma cero, ms all de un gobierno tico" en Contribuciones a la Economa, abril 2005. Texto completo en http://www.eumed.net/ce/
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derechos de las personas involucradas y el inters nacional. En este orden, una mayor transparencia de la informacin fortalece el control social y la probidad administrativa, permitiendo a la sociedad civil, rganos fiscalizadores y terceros interesados en la gestin de la actividad gubernamental, disponer de accesos giles a los sistemas de rendiciones de cuentas, sistemas integrados de administracin financiera y sistemas de compras y contrataciones pblicas. Recordando que la accountability (respondabilidad) se ha definido como la obligacin de responder ante la responsabilidad que ha sido conferida68 , pueden distinguirse claramente tres nociones interrelacionadas:
responsabilidad ante el cometido asignado, rendicin de cuentas sobre la responsabilidad conferida y respuesta ante las autoridades y ante la ciudadana respecto de dicha responsabilidad.
El proceso de rendicin de cuentas posee distintos focos de atencin que ameritan ser tratados, tal el caso de su impacto social e institucional vinculado a la exigencia de transparencia, la existencia de prerrequisitos tcnicos de gestin que habiliten la existencia de una rendicin consistente, y la implementacin de prcticas que se acerquen al concepto de respondabilidad enunciado. En consistencia con lo que se ha venido desarrollando, puede observarse que en los pases de la Regin Latinoamericana, inmersos, estructuralmente en profundas crisis institucionales y econmicas, ha surgido una exigencia social en cuanto a la necesidad de transparencia en la gestin de la cosa pblica, como efecto directo de la percepcin de una proliferacin de actos de corrupcin en el sector pblico, que ha afectado la confianza en el sistema de convivencia social. Retomando la definicin adoptada por la Subsecretara de Gestin Pblica de la Repblica Argentina, en el sentido que: Transparencia es la apertura al conocimiento y escrutinio pblicos de la informacin relativa al uso de los recursos del Estado, y de la conducta, el desempeo y los criterios de decisin adoptados por los servidores pblicos69, cabra preguntarse cul es el papel que le cabe a la rendicin de cuentas de la gestin pblica -e, incluso, a la respondabilidad- frente a la exigencia de transparencia? Indudablemente, un lugar preponderante en el marco del requerimiento social y la realidad institucional regional. Se ha puesto reiteradamente a la transparencia en la gestin pblica, unida a la lucha contra la corrupcin, en el centro de la atencin de la opinin pblica, motorizada, probablemente, por la actividad de la prensa investigativa que ha exhibido casos de irregularidades considerados paradigmticos. Sin embargo, en modo alguno debemos considerar que lo reclamado supone una exigencia calificable como original o novedosa, puesto que ella constituye una caracterstica propia de los esquemas institucionales regionales que permiten su funcionalidad y vigencia.
68 69
XIV Asamblea General de la OLACEFS-Portugal 2007 Idem anterior
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Cuando Montesquieu enunciaba su teora de la separacin de los poderes adverta sobre el resultado de los desvos no deseados que conllevaba el uso de ese poder delegado, procurando su contencin para proteger a los hombres en su libertad y sus derechos, y en ello podemos reconocer implcitamente la idea de lucha contra la corrupcin y la exigencia de transparencia. La pretensin de publicidad de los actos pblicos como la explcita asuncin de responsabilidades por la gestin, encuentran su mximo exponente en la rendicin de cuentas, como hito central de la gestin del ejecutivo por el que pone a disposicin del controlante un detalle pormenorizado de lo actuado en un perodo. Respecto de ese ltimo aspecto, la definicin de estrategias sectoriales, por materia y/u organismos, soportados en las debidas evaluaciones de riesgo y materialidad, importan la combinacin de auditoras financieras, de gestin e integrales que permiten la maximizacin en el uso de los recursos disponibles de las EFS, y un mayor conocimiento sobre la gestin gubernamental y la evaluacin en trminos de economa, eficiencia y eficacia. En definitiva, podra sealarse a la rendicin de cuentas como un punto fundamental en el marco de la convivencia democrtica, pero una mirada objetiva a las experiencias analizadas lleva preliminarmente a concluir que es necesario su fortalecimiento para sustentar la transparencia en la gestin pblica. Asimismo, surge como esencial el compromiso de los distintos actores involucrados y la mejora en la calidad de los instrumentos tcnicos adoptados tendientes a aportar confiabilidad sobre la informacin puesta a escrutinio de la ciudadana. Finalmente, son las EFS, las que a partir de las amplias funciones que se les encomiendan en materia de control y de una slida formacin tcnica, adquieren un papel preponderante como factor de cambio, considerando su ubicacin institucional con las variaciones propias de cada pas- que las sitan en posicin de contar como interlocutores tanto a quienes rinden cuentas como a quienes son destinatarios de las mismas.
Resumen de las variables A modo de cierre del anlisis de las variables desarrolladas a lo largo de este trabajo podran enunciarse las siguientes proposiciones: Independencia Indudablemente una EFS que pudiera reunir los mayores atributos que caracterizan la independencia, otorgara mayores posibilidades de que su accionar contribuya a una mayor accontability por parte de los funcionarios pblicos, con las salvedades expuestas precedentemente en relacin al contexto socio-poltico-cultural del pas donde se desempean. Eficacia El seguimiento oportuno de las recomendaciones y hallazgos que son volcados en los informes como resultados de las diferentes auditoras, siempre y cuando encuentre su fluida relacin con las Comisiones Parlamentarias que son las encargadas de hacer
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efectivo el cumplimiento de esas recomendaciones, contribuir a cerrar el ciclo de la accountability, haciendo ms eficaces la labor de estos rganos de control externo.
Accountability/Responsabilizacin Como se ha tratado de demostrar, en este punto es notoria la diferencia encontrada en los ndices de responsabilizacin de los pases desarrollados (Europa y Canad) respecto de los pases de Latinoamrica. Las EFS anglosajonas no tienen establecida la facultad jurisdiccional y sin embargo alcanzan mayores ndices de responsabilidad que sus pares europeos que s la tienen. Cuatro de los cinco pases latinoamericanos analizados poseen la funcin de establecer la responsabilidad de los funcionarios pblicos (slo Argentina no la tiene), y sin embargo los ndices que revelan los antecedentes investigados muestra que Mxico y Colombia estn muy cerca de Argentina, y por el otro lado con grandes diferencias en cuanto a mayores ndices de responsabilidad aparecen Chile y Uruguay.
Entre los diversos factores que deben tomarse en cuenta para la reconstruccin y fortalecimiento del Estado como instrumento insustituible de la sociedad para alcanzar su bienestar, uno de los aspectos que resulta indispensable solventar es la consolidacin de una cultura de la evaluacin que garantice la responsabilizacin (accountability) en la gestin de lo pblico, en los trminos mas convenientes para que se haga efectivo el control social democrtico. En la actualidad, la responsabilizacin y la evaluacin de la gestin pblica tienen que ser comprendidas como medios tiles para mejorar la gobernabilidad y gobernanza democrticas, a travs del incremento de las competencias estratgica y operativa general del Estado, de la capacidad de direccin del liderazgo poltico-institucional y del control democrtico de la sociedad sobre la gestin pblica.
Transparencia Finalmente pareciera que combatir la corrupcin y elevar los ndices de transparencia en el Sector Pblico no depende exclusivamente de las variables expuestas en relacin a la funcin de control externo que desarrollan las EFS. Debera tenerse en cuenta, como se ha mencionado a lo largo de este trabajo, que la publicidad de los actos de gobierno y la posibilidad de que los objetivos de estas entidades se acerquen a las necesidades de las sociedades donde se desempean, contribuir al fortalecimiento de los nuevos sistemas de control. La sinergia entre el accionar de los rganos de control externo, dentro de un estado democrtico que cuenta con normas claras y slidas de fiscalizacin, con un Parlamento (Comit de Cuentas Pblicas) que haga efectivas las polticas de control y una entidad con recursos humanos y financieros suficientes, puede dar como resultado altos ndices de transparencia.
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CAPTULO V
CONCLUSIONES
El propsito de toda constitucin poltica es, o debera ser, en primer lugar, promover como gobernantes a hombres que posean la mayor capacidad para discernir y la mayor virtud para perseguir el bien comn de la sociedad; y en segundo lugar, tomar las mas efectivas precauciones para que se mantengan virtuosos mientras sigan siendo depositarios de la confianza pblica (James Madison, The Federalist, 57)
Las Entidades de Fiscalizacin Superior han sido el objeto del presente trabajo que trat de reflejar una labor investigativa de descripcin y anlisis comparativo encaminada a establecer un diagnstico que permita demostrar que mas all de los propsitos enunciados desde los organismos internacionales que las nuclean, hay aspectos socio-econmicos propios de cada realidad nacional que necesitan ser adaptados para que su labor contribuya eficazmente a un control de los fondos pblicos que asegure la satisfaccin de las necesidades de los actores ms importantes que son los ciudadanos. Dicho de diferente manera, no existen frmulas nicas o uniformes, con pretensin de validez generalizada, susceptibles de ser utilizadas para aplicar el control, sin diferenciacin alguna en cualquier tipo de hacienda: es insoslayable la exigencia de adaptarlo a la ndole de cada uno de los tipos de hacienda de que se trate. Uno de ellos, es la hacienda pblica, donde asume substancial primaca el sentido poltico de todo su quehacer, como dato absolutamente preeminente. Luego de la descripcin hecha en los captulos anteriores respecto al desempeo de estas entidades superiores de control, podra afirmarse que un sistema de control externo, eficaz que audite en tiempo oportuno, no puede ignorar la incidencia que revisten los factores socioculturales polticos, jurdicos e institucionales del pas donde actan. Vale aclarar que cuando se habla de los resultados de una auditora en tiempo oportuno, no se refiere a que el modelo sea ex ante o ex post, sino que las acciones desarrolladas por estas entidades puedan relacionarse y respondan a los fines que demanda la sociedad civil. El ejercicio de un control fiscal independiente, eficaz y proactivo que lograra el buen uso de los recursos pblicos, es un compromiso prioritario de las EFS, en beneficio de la democracia y con el indispensable concurso de la ciudadana. Como se ha intentado demostrar a lo largo de esta investigacin, las EFS solo podrn cumplir de manera eficaz sus funciones si son independientes de la institucin controlada, y estn protegidas contra influencias exteriores, siendo sta una de las bases fundamentales del proceso de fiscalizacin. Ahora bien, aunque la independencia absoluta respecto de los dems rganos estatales es imposible por tratarse de una institucin inserta en el Estado, las entidades deberan gozar de la independencia operativa, financiera, funcional y organizativa necesaria para el cumplimiento de sus funciones, debiendo consagrase este grado de independencia en
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la Constitucin y en las leyes de cada pas, teniendo un basamento legislativo que plasme en los hechos, lo que consagran las normas. El hecho de reunir todos estos requisitos en el diseo institucional de un rgano de control externo, conformara la garanta de una opinin independiente, que en definitiva es lo que se intenta alcanzar. Una contribucin que se pretende con este trabajo, es dejar abierto el debate en torno a la existencia de una vinculacin real entre el proceso de la auditora pblica, el fortalecimiento de las polticas pblicas y que estas polticas pblicas mejoradas redunden en el beneficio directo a la ciudadana. El ejercicio de revisar las diferentes metodologas y el accionar de las EFS seleccionadas, puede resultar un buen insumo en procesos de generacin y gestin de conocimientos. La vertiginosa dinmica de los mercados globales y su incidencia directa en la corrupcin, determina que los procesos de desarrollo institucional junto con las nuevas reformas del sector pblico, dentro del cual actan las entidades objeto de este anlisis, consideren cada vez ms de cerca las seales del entorno, con el propsito de ajustar sus prcticas a las condiciones de cada pas frente a las presiones externas. Es la sociedad civil la que observa la necesidad de que sus funcionarios le expliquen hacia dnde y cmo se destinan los esfuerzos comunitarios en un contexto de recursos escasos e innumerables necesidades bsicas insatisfechas, y es ella la que exige que asuman la responsabilidad de sus actos70. La tarea que tiene el Estado en busca de la satisfaccin plena de los requerimientos de los ciudadanos, amerita y justifica plenamente el trabajo por buscar un modelo de control que permita resguardar eficazmente el patrimonio pblico, la probidad y ticas pblicas y la eficiencia y eficacia de las administraciones pblicas. La recurrencia sistemtica de los actos de corrupcin a la vez que traicionan la confianza de la ciudadana, se ha constituido en una grave amenaza para la gobernabilidad democrtica. El desafo de la gobernabilidad en la sociedad protagonista de las reformas de las ltimas dcadas, comprende una mejora en la eficiencia de los resultados de las polticas pblicas implementadas y una creciente responsabilizacin por parte de la administracin frente a la ciudadana. La preocupacin mundial por mejores niveles de buen gobierno y accountability nunca ha sido tan grande, ya sea en sectores pblico y privado o dentro de organizaciones internacionales y no gubernamentales. La creencia de que una mejor transparencia puede lograr no solo ms significativos niveles de accountability, sino tambin conseguir con ello una mejor relacin costo-efectividad, se expresa actualmente de manera universal.71 Uno de los atributos importantes a considerar para poder afirmar que una entidad goza de autonoma al momento de planificar su plan de accin, es la asignacin,
V Conferencia EUROSAI/ OLACEFS Lisboa, mayo, 2007 Transparencia y funcin pblica. Noem R. Llanos. Subcontralora Gral. De la Repblica de Chile. Revista espaola de Control Externo. Volumen VI.2004
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distribucin y ejecucin de sus recursos financieros. En este sentido la adjudicacin del presupuesto (a la EFS) es una decisin que depende del Ejecutivo en su funcin de asignacin del presupuesto nacional y se constituye en un indicador de voluntad poltica. De tal forma el presupuesto determina el grado de independencia del Ejecutivo, en cuanto la capacidad de control est relacionada con los recursos disponibles para cubrimiento y especializacin del control. El BID menciona que una leccin aprendida de las EFS miembros de la INTOSAI, es que para asegurar la independencia y el alcance adecuado, el presupuesto de la entidad debe ser un porcentaje constante del presupuesto del Estado. 72 Cuando se lee en las Normas de Fiscalizacin de la INTOSAI, o en las recomendaciones de los organismos internacionales de crdito, -ya mencionadas a lo largo de este trabajo,- que las EFS no deben responder ni siquiera en apariencia a los deseos del Ejecutivo, o de las influencias polticas, pareciera que se plantean las normas como si fueran independientes de las relaciones socio-polticas del pas donde estos rganos se desempean. Y la fiscalizacin no es un problema de sucumbir a los deseos de actores polticos y sociales, ms bien se trata de determinar y situar las dificultades y obstculos para lograr esta misin en su contexto social y en el tiempo, como procesos constitutivos de tradiciones y prcticas que forman parte de la historia, la cultura y la sociedad. La problemtica que enfrentan los pases con la corrupcin en el Estado, o la no disminucin de la pobreza en pases de Amrica Latina, son razones de suficiente peso para que en aquellos pases que aun cuentan con sistemas obsoletos que no permiten disponer de mejores controles en la administracin del Estado sean corregidos, a travs de programas de modernizacin para mejorar la revisin del manejo de los recursos estatales, eso ha podido visualizarse en los indicadores del ndice de Desarrollo Humano que elabora el PNUD. En la medida que la normatividad para el control permita herramientas que mejoren la efectividad de las prcticas de las EFS, estas gozarn de mayor legitimidad frente a los sujetos de control, los que percibirn incrementalmente un rol mas ajustado a sus necesidades de acompaamiento y a un control que les resulte efectivo, as como frente a una ciudadana que ver mejores resultados de las diferentes actividades que abarca el control fiscal. En los pases donde las reglas de la ley estn bien establecidas y el proceso de democratizacin tiene una base slida en la sociedad, el servicio pblico demuestra una estabilidad razonable que no depende de las previsiones de la ley. Es por ello necesario resaltar que, a travs de los datos expuestos en esta investigacin podra afirmarse que la independencia de los rganos de control se ve reflejada en una mayor accountability y transparencia en los pases que ya cuentan con un contexto socio-econmico de estabilidad, como es el caso de los que integran la OCDE. Sin embargo, en aquellos pueblos de Amrica Latina donde an hoy existen grandes conflictos por solucionar en relacin al inters pblico, y se evidencia la permanencia de las necesidades bsicas insatisfechas, el ciudadano no muestra el mismo inters por los resultados de las auditoras ni participa en la evolucin y
CONTROL FISCAL, MODERNIZACION Y LUCHA CONTRA LA CORRUPCION- EXPERIENCIAS EN AMERICA LATINA-2006. Contralora General de Colombia en cooperacin con el BID. (Pag.46)
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seguimiento de los trabajos de fiscalizacin, ms all de algunos que puedan tener una cierta repercusin pblica por los medios de comunicacin. Podra considerarse la situacin excepcional de Chile y Uruguay, que siendo tambin pases de la regin, son pueblos donde la vasta trayectoria del control de sus entidades fiscalizadoras es acompaada por una administracin pblica responsable de la gestin de los fondos estatales. Consecuentemente, en pueblos en desarrollo donde la preocupacin por mejoras en su calidad de vida no les permite participar activamente del control de cmo son gastados sus impuestos, resultara hasta el momento, poco probable que la sola independencia y eficacia de las entidades superiores de control contribuyan a una mayor transparencia de los funcionarios pblicos, producto de una slida cultura de la rendicin de cuentas. La responsabilizacin, como promesa de acercar el ejercicio del poder a las necesidades de los ciudadanos, se ha convertido en un tema central de la reforma del Estado. Sin embargo, al decir de O Donnell (1999) citado por Koldo Echevarria, el dficit en los mecanismos de responsabilizacin son una emanacin de la separacin de poderes y estn constituidos por entidades encargadas de supervisar y sancionar las acciones ilegales o fraudulentas del Estado (instituciones de control del poder legislativo o el judicial y oficinas de supervisin especializadas y autnomas, como las contraloras y tribunales de cuentas, los defensores del pueblo, las fiscalas, etc.). Numerosos anlisis constatan que estas entidades operan en las nuevas democracias bajo limitaciones de voluntad y capacidad que les impiden un cumplimiento cabal de sus funciones.73 Una sociedad en la que el ciudadano individual y colectivamente, o a travs de entidades de inters pblico participa en un conjunto de decisiones es una sociedad madura, una sociedad que entiende que determinadas decisiones tienen que venir acompaadas por consejos o por orientaciones dadas por personas o por entidades que tienen la capacidad para hacerlo y que es un control que cuando no existe tambin se deterioran en su conjunto los grados de control de un pas. Segn un artculo publicado en la Revista Espaola de Control Externo: En el momento en que un rgano de control externo tiene una actitud pasiva respecto al Poder Legislativo aparece ante la opinin pblica no solo como dependiente del Legislativo, sino muy por debajo del mismo, y pasa a no ser considerado por el conjunto del sistema institucional del pas.74 Hasta aqu se ha tratado de mostrar que si bien la independencia de los rganos de control externo configura el elemento necesario para asegurar una mejor rendicin de cuentas por parte de los funcionarios pblicos, es evidente la diferencia que surge en aquellos pases donde el rol que cumplen tiene su correlato en la respuesta que reciben por parte de la ciudadana.
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VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Panam, 2003 Koldo Echebarra Ariznabarreta 74 Luis Armet i Coma. Consejero del Tribunal de Cuentas de Espaa. control externo del sector Pblico. Revista Espaola de . Control Externo. Vol VI 2004
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Las agencias de cooperacin internacional estn reconociendo cada vez ms que las oficinas superiores de auditora nacionales pueden ser herramientas poderosas en la promocin del buen gobierno. Una funcin fiscalizadora fuerte se encuentra ligada a una mayor responsabilidad y a una mayor transparencia en la utilizacin y el manejo de los recursos pblicos. Cabe sealar que se ha tratado de obtener informacin que no procediera exclusivamente de las pginas oficiales de las EFS seleccionadas, recurriendo a cuestionarios enviados a distintos funcionarios de las mismas, pero solo se obtuvo respuesta desde Espaa, Canad, Colombia y Uruguay, con lo cual hay una marcada diferencia entre los datos obtenidos respecto a la situacin Argentina (dado que de este pas pudo obtenerse mayor cantidad de informacin) con relacin al resto de los pases analizados. Como corolario al trabajo realizado podemos concluir con que: Sin perjuicio de sus particulares formas, las EFS cuentan con una misin comn en cuanto a proteger el debido uso del patrimonio pblico, garantizando el cumplimiento del ordenamiento jurdico, la preservacin y fortalecimiento de la probidad administrativa y la transparencia de la gestin financiera del Estado. Las EFS deben preparar informacin y comunicar los resultados de la fiscalizacin realizada a los servicios e instituciones de la administracin del Estado, mediante informes que dan cuenta de la gestin que hacen los Gobiernos sobre el ingreso y la inversin de los recursos pblicos. El resultado de las acciones de control externo de las EFS sobre la actividad gubernamental debe ponerse a disposicin de los ciudadanos, en forma equitativa y prudente, para que puedan conocer sobre el funcionamiento de la administracin del Estado en el uso de los recursos que la propia sociedad le ha conferido. Por lo tanto, el xito del desempeo de las EFS est en funcin del grado de comprensin que se tiene acerca de sus tareas y resultados tanto la sociedad como la administracin y el parlamento. Sus procesos y mtodos de trabajo deben ser transparentes y divulgados abiertamente a la comunidad, a los medios de comunicacin social y a terceros interesados en su gestin de control. Los principios y directrices que rigen la difusin de informacin por parte de las EFS deben ser reflejo del espritu del marco constitucional y legal aplicable a cada una de ellas, en especial, de aquellos preceptos que establecen responsabilidades y sanciones frente a actos contrarios a la transparencia, probidad y publicidad en los rganos de la administracin del Estado. Una mirada objetiva a las experiencias analizadas nos lleva preliminarmente a concluir que, de hecho, la democracia se consolida y solidifica cuando se fortalecen permanentemente los sistemas de transparencias y respondabilidades, principalmente en el sector pblico. Si un Estado no los garantiza, y el ciudadano no tiene acceso a una informacin fidedigna y adecuada; si no hay un sistema real de participacin activa por parte del mismo, as como instituciones que faciliten su participacin en lo concerniente al manejo y control de los fondos pblicos; si no existen normas y
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mecanismos que puedan exigir tanto a las autoridades polticas como tcnicas una rendicin total y clara de las cuentas pblicas, entonces se caer en la telaraa de la corrupcin, la soberbia y la impunidad, agravada por la falta de seguridad jurdica75. Tales esfuerzos deben redundar en un mejoramiento de la gestin pblica que est siendo fiscalizada para poder conseguir el apoyo de los ciudadanos, quienes estn dispuestos a ayudar a financiar los sistemas de control si perciben un mejoramiento en el uso de los recursos pblicos, mejoramiento ste que se manifiesta de dos maneras: mediante un efectivo freno a la corrupcin, y traducido en bienes y servicios pblicos que satisfagan efectivamente las demandas sociales. A medida que el ciudadano empieza a tomar conciencia de que el control de los fondos pblicos no es un asunto de responsabilidad exclusiva de las EFS, sino que tambin es responsabilidad suya y de otros actores y organizaciones, en esa misma medida tambin le exige a dichas entidades un rol ms decidido en la lucha contra la corrupcin, y el desarrollo de modelos de rendicin de cuentas claros, precisos, transparentes, tiles y a su alcance. Tambin ha quedado en evidencia que los funcionarios pblicos tienen la responsabilidad, en el ejercicio de sus funciones, de actuar eficientemente con total apego a la Constitucin, al ordenamiento jurdico en general y con criterios de sana administracin, esto ltimo muchas veces ignorado en todo el sistema de transparencia. La rendicin de cuentas implica e involucra el deber de responder y rendir ante autoridad superior, en primera instancia, y ante el conglomerado social, autor sustancial, sobre los asuntos de la responsabilidad conferida, informando peridicamente sobre el empleo de los recursos dados, puestos a su disposicin para el cumplimiento de la finalidad estatal. A lo largo del desarrollo de la presente tesis, se ha visto que, si bien, los problemas de corrupcin existen en todas partes, las soluciones que se adopten deben tomar en cuenta las tradiciones jurdicas, administrativas y gubernamentales de cada regin. Podra decirse que hay pases donde existe un sentimiento de que el servicio pblico ha perdido su funcin original, y muchos de sus elementos, autoridades, funcionarios y sus recursos financieros son el resultado de un accionar corrupto, que queda fuera de las esferas del control pblico. Entonces, el ciudadano ve a estos servidores como un cuerpo no responsable ante la comunidad a quienes ellos haban prometido servir. Otro aspecto importante a considerar en el marco del debate que se intenta instalar es enriquecerse con las experiencias de pases con amplia trayectoria en el control, el reconocimiento de sus historias, tradiciones culturales y marcos institucionales y legales diferentes a los que existen en la regin de Latinoamrica. La institucin del control es inmanente a la economa financiera pblica, no representa una finalidad en s misma, sino una parte imprescindible de un mecanismo regulador que debe sealar oportunamente, las desviaciones normativas y las infracciones de los principios de legalidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad de las operaciones financieras, de tal modo que puedan adoptarse las medidas correctivas convenientes en cada caso, determinarse la responsabilidad del rgano culpable, exigirse la
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Memoria OLACEFS 2004-
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indemnizacin correspondiente o adoptarse las determinaciones que impidan o, por lo menos, dificulten la repeticin de tales infracciones en el futuro. La democracia como sistema poltico se ha ampliado. La democracia acarrea una mayor participacin, voz y seguimiento de la sociedad sobre de las actividades gubernamentales, tanto internas como externas y del cmo se manejan los fondos pblicos y municipales. La disponibilidad de informacin ha conducido al incremento de la demanda de respuesta sobre las organizaciones e instituciones, por parte de los ciudadanos a quienes sirven. La participacin cada vez mayor, de organizaciones de la sociedad civil, organizaciones no gubernamentales, y los medios de comunicacin, provoca la respuesta irremediable de los entes obligados por ley a examinar e informar sobre los resultados en la gestin pblica, esto origina un bloque paralelo de estos organismos de la sociedad civil con los fiscalizadores pblicos. Las comisiones de cuentas pblicas, consideradas ahora una importante institucin presupuestaria, son un vnculo esencial entre la responsabilidad del Parlamento de asegurar la rendicin de cuentas del gobierno en materia de finanzas pblicas y la funcin de contralora externa realizada por las entidades fiscalizadoras superiores. Estas entidades actan como un mecanismo de control fundamental para garantizar que el gobierno responda por la manera en que administra las finanzas pblicas. Aunque se ha avanzado mucho en los ltimos aos para mejorar el cumplimiento de las disposiciones legales y financieras en el gasto gubernamental, todava queda mucho por hacer para asegurar la evaluacin adecuada del desempeo del gobierno y el efectivo control externo de la ejecucin del presupuesto. En muchos pases latinoamericanos estas tareas continan siendo deficientes y los informes de auditora externa no logran mejorar el proceso de elaboracin del presupuesto. Al decir de Lpez Santiso la eficacia de los sistemas nacionales que velan por la integridad y probidad de las finanzas pblicas depende en gran medida de la sinergia entre sus diversos componentes, a saber: los sistemas contables gubernamentales, las entidades de control externo, los tribunales administrativos y penales y las comisiones parlamentarias de supervisin. Las EFS brindan directa o indirectamente importantes servicios de asesoramiento a los parlamentos en el ejercicio de sus funciones ligadas a la rendicin de cuentas, sin embargo los vnculos entre esas entidades y las comisiones parlamentarias de presupuesto y cuentas pblicas son bastante dbiles y se caracterizan en el mejor de los casos, por una corts indiferencia. La calidad del control parlamentario de las finanzas gubernamentales depende esencialmente de la disponibilidad de informacin fiable y de anlisis independientes del presupuesto, proporcionados con regularidad por las entidades fiscalizadoras superiores. Al mismo tiempo, la eficacia y los resultados finales de la labor de estas entidades dependen en gran medida de que los parlamentos apliquen las recomendaciones contenidas en los informes de auditora que ellas elaboran. De aqu que sea crucial la calidad del vnculo funcional y las relaciones institucionales entre las comisiones de cuentas pblicas del parlamento y las entidades fiscalizadoras
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superiores. Asimismo, la capacidad de estas entidades para cumplir con su mandato depende en gran medida de su independencia de los gobiernos y, al mismo tiempo, de la cooperacin que presten los organismos gubernamentales. Las relaciones entre las entidades fiscalizadoras superiores y las comisiones de cuentas pblicas son decisivas para asegurar una efectiva rendicin de cuentas por parte del gobierno. La eficacia que en definitiva tengan unas y otras se deber en gran medida a los mecanismos institucionales y las estructuras de incentivos. En primer lugar, los informes y las recomendaciones de las entidades fiscalizadoras superiores son intiles si no son llevados a la prctica por otras instituciones que forman parte del sistema de control, en especial la propia administracin pblica (responsabilidades administrativas), el poder judicial (responsabilidades penales) y el parlamento (responsabilidades polticas).76 Se puede asegurar que el control es un pilar de la democracia. La legitimidad de un Estado en democracia supone que su gestin debe estar sometida al escrutinio de la ciudadana y al Checks and balances entre sus diferentes Poderes. La transparencia de los actos de gobierno es una regla bsica para conocer en qu medida se estn logrando los resultados prometidos, y una condicin necesaria para que el electorado cuente con informacin que respalde formas de participacin. En este sentido el control es un componente imprescindible de la gobernabilidad y una condicin, no slo para una gestin ms eficiente, sino tambin para una relegitimacin social y poltica del Estado. Dentro de esta concepcin el control debera perder connotacin detectivesca y convertirse un verdadero componente de la cultura de la gestin pblica. Las ideas presentadas a lo largo del trabajo tienen como propsito bsico el contribuir a un debate amplio sobre las perspectivas de profunda transformacin que deben llevar adelante las EFS, para convertirse en un instrumento eficiente de la gestin de polticas de Estado. La legislatura tiene el deber de proveer a su entidad fiscalizadora superior con el marco legal, la independencia, la autonoma y los recursos que necesita para cumplir su indelegable misin. Un gobierno auditable y efectivamente auditado, es requisito fundamental para el desarrollo. Slo con estructuras de gobierno transparente y eficiente es posible avanzar hacia sociedades justas, democrticas y prsperas. El rgano de control externo debe asumir en plenitud su condicin de tal, como parte integrante del Estado, e insertarse en el sistema republicano y democrtico a travs de un rol activo, protagnico, utilizando sus potestades y mecanismos que le brinda el sistema, con miras a: a)Ejercer una influencia manifiesta para que la gestin se desarrolle con legalidad, transparencia, economa, eficacia y eficiencia y b) resguardar la integridad del patrimonio pblico.
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Los prstamos del BID a las Instituciones de Control presupuestario. Carlos Santiso.Revista de la CEPAL- Agosto 2004
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En consecuencia, una independencia jerrquica, funcional y financiera, es el requisito excluyente para ejercer el control externo con independencia de criterio, como resguardo objetivo del inters ciudadano, exento de toda presin, subjetividad o intencionalidad.77 Como bien explica Manuel Villoria Mendieta en el Congreso del CLAD (2002) Las polticas pblicas que estn influenciadas en su eficacia por la realidad institucional en la que operan (como las EFS), sobre todo aquellas que tienen una alta dependencia de las instituciones nacionales, ven reflejados los fallos de stas y expresan ndices de calidad mediocres cuando la institucionalidad es deficiente, reflejando la correlacin que indica que donde las instituciones funcionan, las polticas tienden a funcionar, y donde las instituciones fallan, las polticas tienden a fallar.78
CPN Walter R.Daz.Modelo de Control Externo. Ex Vocal de las Entidades de Control Pblico del MERCOSUR. Revista de la Asociacin del personal de los rganos de Control Externo. Diciembre 2006. 78 Control democrtico y transparencia en la evaluacin de polticas pblicas. Manuel Villoria Mendieta. VII Congreso Internacional del CLAD. Portugal 2002.
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Tesis Grilli L Aindependencia de EFS

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UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN MARTIN ESCUELA DE POLTICA Y GOBIERNO

Fiscalizadoras Superiores. Un requisito necesario para que el control fortalezca la accountability.

Director de Tesis: Lic. HUGO CORMICK

Buenos Aires, 2008

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CAPTULO II.-.ENTIDADES DE FISCALIZACIN SUPERIOR SELECCIONADAS

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CAPTULO III.-.EXPOSICIN MEDICIN APLICADAS

CAPTULO IV.-.ALGUNOS RESULTADOS SOBRE EL ANLISIS DE LAS VARIABLES

CAPTULO V.-.CONCLUSIONES BIBLIOGRAFA

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BUENOS AIRES, Febrero de 2008

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A mis dos hijas, Paula Luca y Mara Soledad

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2 Emilia Lerner y Enrique Groisman (2000).

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9 XIV Asamblea OLACEFS 2004-Buenos Aires noviembre 2004-Memoria

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OCDE-WORLD BANK-Results of the Survey on Budget Practices and Procedures.(2003)

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PAISES DESARROLLADOS DE LA OCDE

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2003-04 Estimates Report on Plans and Priorities . http://www.oag-bvg.gc.ca/

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Ley Orgnica del Tribunal de Cuentas. Texto Ordenado nico.

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Art.132-3 del Cdigo de Finanzas Pblicas del Tribunal de Cuentas.

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National Audit Office: The Status and Functions of the C&AG.

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www.nao.org.uk/About us /budget information

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