Andrs Ortega/Jos M. De Areilza ESCISIN Y PERMANENCIA EN LA UE Aproximacin a un marco terico sin precedentes Revista Claves de Razn Prctica N 100.

Marzo 2000. Madrid.

ESCISIN Y PERMANENCIA EN LA UE
El objeto de este estudio es examinar la hiptesis de que un territorio de un Estado miembro (como Escocia, Crcega, Pas Vasco o Catalua), o incluso de varios Estados miembros, de la Unin Europea decidiera escindirse y permanecer, o ingresar, en la UE. Aunque tiene en cuenta distintas consideraciones polticas y econmicas, trata de desarrollar las normas jurdicas que se aplicaran a este caso hipottico, para al que, sin embargo, no hay precedentes, sino pistas. Nadie, que sepamos, ha esbozado hasta la fecha, con cierta profundidad, los elementos principales para un anlisis terico de tal hipottico caso. Distintos partidos nacionalistas que gobiernan regiones europeas pretenden ofrecer a los ciudadanos el mito de una nueva identidad colectiva, ms ntida que la de los viejos Estados miembros, hoy convertidos en plurales y abiertas. Parte de ellos han expresado, ms o menos retricamente, su deseo de que sus regiones se escindan en un futuro del Estado miembro al que pertenecen y formen parte de la Unin Europea como nuevo Estado desde el momento de la separacin, es decir, todo momento en la Unin. Lo cual no es evidente, y puede resultar engaoso. Ni la Unin ni sus Estados miembros tienen inters en favorecer el estallido de ninguno de sus miembros. Cabe opinar incluso lo contrario: en buena medida, la integracin europea ha fortalecido a los Estados que participan en el proceso. Uno de los elementos ms valiosos del proyecto europeo es el intento de unir preservando identidades, nacionales y subnacionales. Europa suplementa la capacidad nacional de formular un proyecto colectivo, limitando tanto el estatismo como el nacionalismo excesivo. En terminologa de Joseph Weiler, la integracin ha transformando a los Estados-nacin en Estados miembros de la UE. Adems, la insercin de un Estado miembro en una polis ms amplia, una Unin que es verdadera Comunidad de Derecho, contribuye al respeto y proteccin de las minoras comprendidas en los territorios de los socios comunitarios. Pero el refuerzo producido por el proceso de integracin de sus unidades componentes no significa que no las haya cambiado: un Estado miembro no se define ya por su moneda, ni se definir, un da, por su ejrcito. Incluso aunque su territorio siga siendo el mismo y sea un referente de identidad, sus fronteras con otros Estados de la Unin han perdido sustancia. En esta sentido, la integracin relativiza el concepto mismo de soberana nacional. En virtud de la construccin europea, los ciudadanos de la Unin han visto alterarse el contenido real de sus constituciones nacionales y la forma en la que se gobiernan. Sus gobiernos tienen que aceptar decisiones obligatorias contra las que han votado en el Consejo de la UE. Con frecuencia la representacin de intereses nacionales en Europa convive con la de otros intereses ms fragmentados, y a veces ms decisivos, en reas como el comercio exterior o el mercado interior. Los tratado originales comunitarios y sus posteriores reformas y aadidos no han previsto la posibilidad de que un Estado miembro deje de serlo, es decir, que se salga. Tampoco ningn Estado miembro quiere salirse. Solo en previsin de los casos de descolonizacin se establecieron algunas disposiciones para que lo que eran territorios de un Estado se independizaran y dejaran de pertenecer a la Comunidad. Tambin se 1

abord en su momento el caso de Groenlandia, que permaneci en su Estado, Dinamarca, pero fuera de la Comunidad Europea, es decir, el caso contrario al que nos ocupa. Y sin embargo, parece oportuno abordar las posibilidades que un territorio escindido de un Estado miembro tendra para permanecer en la UE y sus efectos previsibles. El territorio escindido, convertido en nuevo Estado, acabara negociando su adhesin como cualquier otro candidato a la Unin Europea o, por el contrario, podra conseguir su permanencia bajo una nueva forma? Sea como sea, el debate sobre la viabilidad de la opcin que estudiamos es slo la antesala del debate principal: el de su eventual idoneidad. Antes de entrar en materia es conveniente mencionar la cuestin del tamao econmico ptimo del Estado, que se trata crecientemente en la literatura. Para el economista Robert J. Barro "no existe relacin alguna entre el crecimiento o el nivel de renta per cpita y el tamao de un pas, medido en funcin de su poblacin o de su extensin". Los pases pequeos pueden tener xito y, de hecho "el tener un tamao reducido favorece la apertura exterior porque la alternativa no sera viable econmicamente". Ahora bien, una vez en la UE, con su mercado abierto, este tipo de razonamiento pierde fuerza. Adems, no es lo mismo ser un Estado rico y bien adaptado al mundo actual que escindirse de un Estado para convertirse en Estado independiente y rico. Alberto Alesina y otros consideran que con el libre comercio el tamao de los Estados deja de ser relevante para el tamao de los mercados. Cuando unas economas pueden sacar provecho del efecto de la escala de su integracin econmica en una unidad superior se reduce la necesidad de formar pases grandes. Alesina llega incluso a la conclusin de que una mayor integracin econmica puede reducir en Europa la necesidad de una integracin poltica, ya sea de los Estados o de la propia Unin Europea. Conviene recordar que el nivel de solidaridad interna que proporciona la UE es mnimo (el tope presupuestario de la Unin sigue en un 1.27% del PIB) y que esta funcin de redistribucin, y la de creacin de "bienes pblicos" esenciales para las economas y el bienestar, corresponden bsicamente an al Estado. Asimismo, hay que tener en cuenta la cuestin de la capacidad negociadora internacional de un Estado para conseguir condiciones ventajosas. A este respecto, los Estados grandes tienen ventajas, aunque la pertenencia a la UE potencia las capacidades de los pequeos en las negociaciones extra-comunitarias. Conviene tambin recordar que desde que fuera de la UE, las expectativas de incorporacin han servido en unas ocasiones de freno a tendencias secesionistas en el pas aspirante, pero en otras de aliciente para las secesiones. Este ltimo caso se ha dado cuando las la escisin en un Estado europeo no miembro de la UE facilitaba el ingreso del territorio escindido en la Unin, como Eslovenia o Chequia. Eslovenia quera ingresar en la UE, pero saba que no lo conseguira junto a Serbia y otros en la antigua Yugoslavia. La explosin de aquel Estado federal comenz en parte por Eslovenia. Evidentemente, el deseo de ingresar en la UE no es el nico motivo de la decisin eslovena de separarse, pero contribuy a ello. La historia le est dando la razn: Eslovenia est entre los primeros elegidos para la ampliacin al Este de la UE. En parte se podra considerar algo parecido de la facilidad con que la parte checa admisin la separacin de Eslovaquia en la antigua Checoslovaquia. Ahora, sin embargo, se plantea un problema. Pues la Repblica Checa y Eslovaquia mantienen acuerdos bilaterales en el terreno comercial y otras que tendran que romper si uno de ellos, pero no el otro, ingresara en la UE. Probablemente el problema se resuelva con periodos transitorios adecuados y con aceleracin del ingreso de Eslovaquia, para que se produzca si es posible al mismo tiempo que el de la Repblica Checa.

El territorio de la UE y el territorio de los Estados Miembros Ningn territorio forma parte jurdicamente de la Unin sino como parte de un Estado (aunque no todos los territorios de un Estado forman parte de la UE, por ejemplo Groenlandia en el caso dans). Pero son los Estados miembros los que conservan competencia para definir su propio territorio. Esta competencia nacional encuentra limitaciones en el Derecho Internacional y tambin en el Derecho Comunitario, pues un Estado no puede modificar unilateralmente el territorio que es parte de la UE, entre otras razones porque supone las modificaciones del Tratado, formal o materialmente, y por la posible incidencia del citado territorio en las polticas comunes. El debate ms parecido que recientemente se ha dado en el plano europeo se ha concentrado no en la secesin sino en la posibilidad de suspensin de los derechos de pertenencia en casos en los que un Estado miembro diera marcha atrs en su situacin democrtica: las modificaciones introducidas por el Tratado de la Unin Europea (TUE, modificado por el de Amsterdam) en los artculos 49 (condiciones de adhesin) y 7 (sanciones) indican la cautela europea sobre su propio futuro. El nuevo Tratado prev la posibilidad de suspender en sus derechos a un Estado miembro por ""violacin grave y persistente" de los principios democrticos. Ha sido introducido en el nuevo Tratado sin que ningn Estado haya puesto dificultades, especialmente a instancias de Estados miembros partidarios de una rpida ampliacin y, sin embargo, preocupados por el respeto futuro a estos principios en las nuevas democracias del Este. Este artculo 7 encarga al Consejo Europeo, compuesto por jefes del Estado o de gobierno, la vigilancia del respeto a los derechos humanos y principios democrticos por parte de un Estado miembro. La tensin es difcil de resolver: si un Estado entra a formar parte de la UE se debera dar por descontada us naturaleza democrtica y su respeto por los derechos fundamentales. Casos indicativos Otras mutaciones de territorio de los Estados miembros de la UE distintas a la secesin han tenido lugar en la historia de la Comunidad. Estos cambios han confirmado la vigencia del principio de competencia nacional sobre la definicin del territorio, con sus distintos matices. Por ello, y, porque, sirven para el argumento sobre la hipottica secesin y permanencia o ingreso, merece la pena estudiar casos como el de la salida sin secesin (Groenlandia); secesin y salida (Argelia); o unificacin y entrada (Alemania). a. Groenlandia: salida sin secesin Aunque se trata de un caso inverso al que nos ocupa, guarda un claro paralelismo. es el de una parte de un Estado miembro que decido no seguir siendo parte de la (entonces ) Comunidad Europea. No fue simple. Pero puede llevar a algunas enseanzas sobre el grado de complejidad que supondra tener que gestionar una escisin de un Estado dentro de la UE. Groenlandia era,, y es, parte de Dinamarca. Con 62,000 habitantes (42,000 esquimales y 20,000 daneses) no tena estatuto de autonoma cuando se negoci el ingreso de Dinamarca en la Comunidad Econmica Europea (CEE). Pero, pese a las resistencias en Groenlandia, Dinamarca decidi incorporar este territorio como comunitario. El referndum dans de 1972 arrastr a Groenlandia a ingresar en la CEE, como parte de Dinamarca el 1 de enero de 1973. De hecho, el entonces Consejo Provincial (Landsret) de Groenlandia haba previamente pedido, en marzo de 1972, que el plebiscito en ese territorio se aplazase hasta que se pudiera difundir ms informacin sobre la Comunidad Europea, y que, en todo caso, los votos de los groenlandeses no contaran en el referndum dans si ste se acercaba a un empate. La peticin del Landsret, sin

embargo, se rechaz, pues ua se haba firmado el Acta de Adhesin de Dinamarca. Una vez Groenlandia en la CEE, los pescadores comunitarios de alta mar, sobre todo alemanes, desplazaron una parte importante de su actividad hacia aguas de Groenlandia, donde se gener una reaccin an ms contraria a la permanencia en la CEE. El estatuto de autonoma para Groenlandia, aprobado el 29 de noviembre de 1978, entr en vigor el 1 de mayo de 1979. El 3 de abril de 1981, el Landsting (Parlamento) groenlands decidi organizar un referndum sobre la permanencia en la CEE, que se celebr el 23 de febrero de 1982, y en el que una mayora (52%, algo menos que en 1972) se pronunci a favor de la salida de Groenlandia de la Comunidad. El Landsting decidi por unanimidad solicitarle al Gobierno dans que diera los pasos oportunos para sacar a Groenlandia de la CEE. El 19 de mayo de ese ao, el Gobierno dans present un memorndum al Consejo de Ministros comunitario, proponiendo unas modificaciones de los Tratados basado en los artculos 96 del Tratado CECA, 236 del Tratado CEE, y 204 del Tratado Euratom (CEEA), solicitando que Groenlandia se incorporara a la lista de los Pases y Territorios de Ultramar que figuraban en el Anexo IV del Tratado CEE. Se negociaron estas reformas. La Comisin Europea hizo una propuesta: simplemente tres artculos para los tres tratados (CEE, CECA, CEEA) que rezaban: "el presente Tratado no se aplica a Groenlandia". Y la mencin al Anexo IV, junto con algn ajuste ms como un acuerdo de pesca entre Groenlandia y la CEE, adems de un acuerdo de asociacin. Groenlandia qued vinculada a la CEE por un acuerdo de asociacin especial, de una "forma mutuamente armoniosa", como seal el Parlamento Europeo, que aprob al respecto un dictamen no vinculante. Este Tratado fue aprobado por unanimidad y ratificado por todos los Estados miembros y se public en el Diario Oficial del 1 de febrero de 1985. Era, como seal el Parlamento Europeo, "la primera vez que el Gobierno de un Estado miembro solicita la exclusin de la jurisdiccin de los Tratados para una parte de su territorio que, aunque se le haya concedido una amplia autonoma, sigue siendo parte de la estructura de ese Estado". Hoy, con la proliferacin de las polticas y programas y legislacin comunitaria, resultara mucho ms compleja la negociacin de la salida de la jurisdiccin de los Tratados de un territorio como Groenlandia, pese a tener una economa relativamente simple. A diferencia de lo ocurrido con Groenlandia, cuando Dinamarca ingres en la CEE, expresamente dej fuera a las islas Faroe, pertenecientes al Reino, aunque dej abierta la posibilidad de su eventual posterior ingreso (art. 227 V CEE). Las Faroe tenan un estatuto de autonoma desde 1948, segn el cual, la legislacin danesa y los tratados internacionales que firme Dinamarca (aunque mantenga el Gobierno las relaciones exteriores) slo se aplican en las islas si stas dan su consentimiento. Temores nacionalistas, culturales y de recursos pesqueros para un pueblo de 40,000 habitantes, llevaron a las Faroe a optar por quedarse fuera de la CEE. Dinamarca intent en las negociaciones de adhesin buscar un acuerdo satisfactorio para las Faroe dentro de la CEE, y no fuera, pues el nico estatuto externo posible entonces era el del pas y territorio de ultramar pensado para no europeos. Las Faroe obtuvieron este estatuto y un plazo de tres aos para poder ingresar en la CEE, optando por no ejercitar este derecho. b. Argelia: Independencia y salida Argelia era un Departamento de Francia -es decir, parte de la Repblica- cuando se negoci y entr en vigor tanto el Tratado de la Unin Europea del Carbn y del Acero, como el posterior Tratado de Roma (art. 227.2 TCEE), con la misma consideracin que los Departamentos de ultramar franceses (Martinica, Guadalupe, Guyana y Reunin). Esto significaba que Argelia entraba en el campo de aplicacin territorial del Tratado CEE, con las "modulaciones" previstas en el citado artculo (con un estatuto parecido al

de Canarias en la actualidad), un caso de "aplicacin parcial" de los tratados. Argelia no entraba en el mbito de aplicacin del Tratado CECA. Un Protocolo anejo al Tratado de Roma de 1957 prevera que en la primera revisin del Tratado de la CECA se solucionara la cuestin. Naturalmente, con la independencia de Argelia en 962, dicho protocolo nunca se desarroll. La independencia de Argelia y su constitucin como nuevo Estado signific su salida de la CEE, pero nunca se formaliz. Entra en la categora de modificaciones no expresamente previstas por el Tratado, pero aceptadas por interpretacin. La mencin a Argelia slo fue eliminada del texto por el Tratado de Maastricht (TUE) en 1992, con la desaparicin del art. 227. Fue un caso en que un Estado miembro modific el alcance de su territorio tan slo con el consentimiento tcito de los dems Estados. c. Alemania: unificacin y entrada Algo similar, desde el punto de vista jurdico, ocurri con la unificacin de Alemania, con la incorporacin de lo que antes haba sido territorio de un Estado distinto, la Repblica Democrtica Alemana (RDA), no miembro de la UE. Esta modific el alcance de su territorio, lo que no implic cambio en los tratados -pues el Estado miembro segua siendo el mismo-, aunque s una compleja negociacin sobre adaptaciones y transiciones para la aplicacin de las polticas comunitarias en los nuevos Lnder del Este. Tambin posteriormente hubo que negociar otros aspectos como la modificacin en el Tratado de Maastricht el nmero de escaos en el Parlamento Europeo que correspondan a Alemania. La Ley Fundamental de Bonn ofreca dos vas para la unificacin, el artculo 23 y el artculo 146. Los alemanes eligieron el artculo 23, ya que contemplaba la posibilidad de extender la vigencia de la Ley Fundamental a otras partes de Alemania, sin alterar su orden constitucional ni tampoco los fundamentos jurdicos de su adhesin a la Comunidad Europea. El artculo 146 hubiera llevado a la redaccin de una nueva Constitucin y a un debate peliagudo sobre si se haba creado un nuevo Estado a partir de dos anteriores. Es cierto que la mayora de los constitucionalistas alemanes opinaban que el 146 no conduca a la fundacin de un nuevo Estado. De ser as, la nueva Alemania debera haber negociado su adhesin a la Comunidad Europea. El artculo 23, en cambio, permita la integracin de la poblacin y el territorio de la RDA en las instituciones federales existentes. La RDA quedaba disuelta y sin Estado sucesor. El artculo 23 tambin era de posible aplicacin a "otras partes de Alemania", pero en las negociaciones bilaterales con Polonia se limit esta va. De hecho, tras la unificacin del artculo fue suprimido y las alusiones del Prembulo de la Ley Fundamental a futuras unificaciones fueron eliminadas. Alemania recibi en su empresa unificadora el apoyo decidido de la Comisin Europea, presidida entonces por Jacques Delors, y del Parlamento Europeo, que reconoci el derecho de los alemanes del Este a formar parte de una Alemania y una Europa unidas. El Consejo Europeo de abril de 1990, celebrado en Dubln bajo presidencia irlandesa, aprob un Documento sobre la unidad alemana, que reconoca el derecho a la autodeterminacin del pueblo alemn y aceptaba la va rpida del artculo 23, con lo que algunos jefes de Gobierno hacan de la necesidad virtud y olvidaban sus reticencias iniciales a una unificacin acelerada y no tutelada internacionalmente. Los alemanes decidieron que los Tratados comunitarios seran aplicados tal cual en todo nuevo territorio tras la unificacin, sin necesidad de renegociar su contenido con la CE y de recibir el consentimiento de los dems Estados miembros. Alemania contara con casi ochenta millones de habitantes, pero conservara el mismo nmero de votos en el Consejo y sus dos comisarios. Slo con la reforma de Maastricht se rompi su igualdad con los otros grandes de la UE y se le permiti a Alemania crecer en nmero de

diputados europeos por encima de los dems. Desde la perspectiva del Derecho Comunitario, las normas europeas se seguan aplicando en toda Alemania, de acuerdo con el antiguo artculo 227 del Tratado CE, que se limitaba a enumerar los territorios sujetos a derecho comunitario. Lo nico que variaba era la definicin de la extensin del territorio alemn, una cuestin de derecho interno y de Derecho Internacional Pblico, pero que produjo una alteracin del estatuto jurdico de Alemania en la CE. La CE adelant al 1 de julio de 1990 la vigencia en la antigua RDA de las normas europeas que dan lugar a una unin aduanera, unos meses antes de la unificacin formal de las dos Alemanias. Con la unificacin, Alemania pact algunos periodos transitorios para la aplicacin de normas europeas en los lnder de la antigua RDA, no acostumbrados al funcionamiento del libre mercado y en una situacin econmica y social delicada. Los casos de Groenlandia, Argelia y Alemania son distintos al caso de escisin y permanencia e ingreso en la UE. Sin embargo, ilustran el principio de competencia nacional sobre modificaciones del territorio de un Estado miembro, con algunas limitaciones de derecho europeo, pues, en dos de los casos, los otros Estados miembros tambin tuvieron que dar su consentimiento, mientras el de Argelia es una situacin de hechos consumados, pero que no planteaba problemas prcticos pues era un territorio que se independiz y se sali de la UE. Estas limitaciones no impiden que un Estado expulse una parte de su territorio, pues a l le corresponde la definicin de su alcance geogrfico. Un jurista de renombre como C.D. Ehlerman, antiguo director general de los Servicios Jurdicos de la Comisin Europea, h considerado que "los Estados miembros conservan el poder para definir el alcance de su territorio" Es, pues, al Estado miembro a quien corresponde fijar su alcance territorial. Aunque este principio debe ser complementado por otro, segn el cual el Estado no puede hacerlo unilateralmente si ello implica modificacin de los tratados o de la aplicacin de la poltica comunitaria. Pues prctica establecida es que con los aos se han creado unos vnculos jurdicos y polticos en la UE que impuden la marcha atrs respecto a la pertenencia de un territorio. En este sentido no existe la posibilidad de una inaplicacin efectiva de normas comunitarias a travs de una declaracin unilateral, salvo las salvaguardias por razones de seguridad previstas en el propio Tratado. Es decir, que la integracin produce efectos no slo a travs de la definicin del territorio, sino esencialmente de la aplicacin de polticas. As Canarias se incorpor en 1986 a la CE como parte de Espaa, quedando exenta de la aplicacin de algunas polticas comunes. Los posteriores cambios en la situacin comunitaria de Canarias han requerido la aprobacin de todos los Estados miembros de la UE. En este sentido, se est desarrollando otro factor adicional que acta en contra de las posibilidades -e incluso del posible sentido- de las escisiones: el euro. En el Tratado de Maastricht que sirve de diseo jurdico-constitucional a la construccin de la Unin Econmica y Monetaria se sealan las posibles condiciones para la entrada en el euro, pero no hay indicacin alguna sobre posibles salidas de un pas de la Unin Monetaria, algo que resultara incluso ms difcil una vez que est en circulacin el euro fsico en el 2002 y desaparezcan las denominaciones nacionales. Tcnicamente, al constituirse en nuevo Estado, el territorio escindido dejara de ser parte de la Unin Monetaria y tendra que renegociar su ingreso, en caso de que lo quisiera, lo que le obligara a constituir (como, por cierto, lo hizo Luxemburgo para participar en el Sistema Europeo de Bancos Centrales) un Banco Central propio y a cumplir los requisitos que hubiere en ese momento, lo cual implica una nueva contabilidad nacional. En resumen, cabe sealar que el euro, adems de relativizar el concepto de soberana en materia monetaria , es un

factor suplementario en contra de las escisiones en la UE por los elevados costes de transaccin que supone salir y entrar de nuevo en la moneda nica para lo que habra que crear un banco central, aprobar nuevas normas y cumplir antiguos o nuevos criterios de convergencia o de funcionamiento. Pero lo ms importante es que la Unin no decide sobre posibles mutaciones de los territorios nacionales. Slo sobre sus consecuencias para la UE. No hay territorios miembros de la UE, sino Estados. Ahora bien, una escisin genera expectativas. Formalmente, hasta que la regin escindida se constituyera en Estado, un proceso que sera arduo, no estara en situacin de poder ser, territorio de la Unin. En lo que sigue se estudiarn las condiciones de la escisin y las de la vinculacin (mediante permanencia o incorporacin) del nuevo Estado. Escisin y constitucin de un nuevo Estado Las normas aplicables a una escisin seran, en primer lugar, las normas constitucionales del Estado al que pertenece la regin que se escinde. La situacin ms favorable a la escisin es que por mayora se haya dado un status y un procedimiento constitucional a las comunidades territoriales para que ejerzan de un modo concreto este derecho. Como el ejercicio del derecho de autodeterminacin por parte de Alemania, aunque en este caso se ejerciera en un sentido contrario: para la unificacin. Pero una vez escindido el territorio, tanto la incorporacin como la permanencia en la UE del mismo requiere la constitucin sobre l de un nuevo Estado. Un nuevo sujeto de derecho internacional. En estos dos pasos, la escisin de un territorio perteneciente a un Estado miembro de la UE y la constitucin en l de un nuevo Estado, se regulan tambin por normas de Derecho Internacional Pblico. En la Europa Central y Oriental y en la ex URSS, tras 1989 se han multiplicado las escisiones por la fuerza de las armas o de los hechos. Pero tales escisiones han requerido tambin un reconocimiento internacional y el respeto al derecho internacional. Y dicha normativa no est diseada para facilitar una independencia unilateral. En general, toda escisin requiere formalmente y en principio la aceptacin del Estado de origen -o de los Estados de origen su implica a varios de ellos-, incluso, en el ejercicio del llamado derecho de autodeterminacin. La situacin del derecho a la autodeterminacin en el derecho internacional contemporneo no avala una escisin de un territorio de un Estado de la UE mientras conserve el Estado su carcter democrtico y no haya una mayora en todo el Estado a favor de la decisin en cuestin. En el conjunto de Europa el derecho de autodeterminacin est sumamente limitado. La Carta de Naciones Unidas recoge tal derecho, como principio en sus artculos 1 y 55, y se pueden citar otros textos en un debate siempre polmico sobre si este derecho se refiere slo a la descolonizacin o no. Limitndonos a Europa, habra que hacer referencia al Acta Final de Helsinki de 1975, revalidada en varias ocasiones, la ltima en Estambul en 1999. No es un tratado propiamente dicho per5o las alusiones a ella son constantes en todos los debates europeos. Ese texto habla del "principio de la igualdad de derechos y libre determinacin de los pueblos", aunque no habla del problema central de qu es lo que constituye un pueblo. Y posteriormente, limita el derecho de autodeterminacin con dos principios complementarios con una fuerza que no recogen otros textos internacionales: el principio de la integridad territorial de los Estados, y el principio de la inviolabilidad de las fronteras (no "inmutabilidad", justamente porque la Repblica Federal de Alemania no quiso renunciar a la posibilidad de una unificacin que eventualmente lleg). Evidentemente, lo ocurrido en la parte oriental de la OSCE (Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin en Europa), con la desaparicin de la Unin Sovitica, la

explosin de Yugoslavia, la separacin de la Repblica Checa y Eslovaquia, han puesto a prueba estos principios. Pero se mantienen. Y de hecho, se ha venido fortaleciendo en la Europa comunitaria un rgimen antisecesionista, basado principios interrelacionados: la integridad territorial; la inviolabilidad de las fronteras de acuerdo con el Acta Final de Helsinki de 1975; el hecho de que la UE no contemple escisiones territoriales; el respeto a "la identidad nacional de los Estados miembros" recogido en el Tratado de la Unin, e irnicamente el propio principio de autodeterminacin -con sus limitaciones- que los secesionistas invocan, pues sigue sin definirse quin es el yo que ejercera el derecho a la autodeterminacin. Cabe afirmar, pues, que en la UE no existe un derecho de autodeterminacin para ejercer la secesin. La propia existencia y evolucin de la UE vacan de contenido el sentido de la autodeterminacin. Adems, los Estados miembros de la Unin Europea no pueden atribuir el derecho de autodeterminacin a un "pueblo" de uno de ellos sin negar validez al artculo 6 del Tratado, que versa sobre la vigencia de la libertad y la democracia en un Estado miembro y el respeto de la Unin a las identidades nacionales. Slo si existe una situacin patolgica que amenaza la paz internacional se puede plantear a la vez la reclamacin del derecho y la capacidad de ser titular del mismo. En la prctica internacional, se ha extendido como situacin dramtica la existencia de represin o violencia por parte del Estado en el que se inscriben los territorios o la dominacin extranjera. Pero no hay ni siquiera un criterio general y ms bien lo que existe es una presuncin jurdica en contra, difcil de vencer mientras el Estado no atente contra la dignidad humana de los habitantes de esa comunidad territorial. En ese sentido, si no se ha desencadenado el mecanismo de suspensin de derechos de pertenencia de un Estado en la UE, previsto en el ya citado artculo 7, no hay una comprobacin jurdica de situacin fctica que avale un ejercicio de autodeterminacin. Un nuevo Estado europeo: adhesin o permanencia? En la hiptesis de que el nuevo Estado haya sido reconocido por el viejo y por los restantes miembros de la Unin, es cuando se plantea la cuestin de si puede permanecer en ella o debe pasar por una adhesin como cualquier pas candidato. La permanencia formal, como se ha indicado, es imposible porque el territorio escindido slo puede plantersela una vez ha logrado constituirse en un nuevo Estado independiente. A partir de ese momento su deseo de permanencia no evita que formalmente lo que se plantee sea una adhesin o incorporacin, aunque se trate de una incorporacin cualificada (en el sentido de que el territorio formaba parte anteriormente de la UE, de su mercado nico, y aplicaba sus polticas comunes). Es muy probable que en el caso de que el territorio escindido de un Estado miembro, ste afirmase desde el primer momento su pertenencia a la UE y buscara tan slo hacer los ajustes necesarios para poder funcionar como nuevo Estado miembro. Pero el mecanismo jurdico que se desencadenara sera el mismo de las ampliaciones, aunque se consiguiese un reconocimiento por parte de las instituciones europeas y de los Estados miembros del derecho del territorio escindido a "permanecer" polticamente en la UE. En este caso, sera decisiva la actitud de los distintos actores en esta negociacin, que estara influida por consideraciones institucionales, econmicas y polticas que describimos a continuacin, especialmente, la del Estado de origen y la de los otros Estados miembros. La actitud del Estado de origen En teora, tras una escisin habra un nuevo Estado, mientras que el viejo conservara su personalidad internacional y europea. Estara muy claro en el caso de la escisin de una parte menos, principalmente en trminos de poblacin, como el Pas Vasco o Catalua,

respecto a Espaa, o Escocia, respecto al Reino Unido. Si la creacin del nuevo Estado anterior, naceran al menos dos Estados, ninguno de los cuales sera parte de la UE. Blgica es un caso siempre citado en este sentido. Una hipottica ruptura de Blgica es un caso siempre citado en este sentido. Una hipottica ruptura de Blgica sera un caso de escisin si la regin flamenca acaba por separarse de la valona y se constituye en Estado, mientras que los valones reclaman para s la estatalidad belga, con su pertenencia automtica a la UE. Pero tambin podra ocurrir como caso de ruptura y desaparicin de un Estado, el belga, el intento de permanencia en la UE de sus partes integrantes, una vez constituidas en nuevos Estados. Toda modificacin de los Tratados -y el nmero de Estados miembros es una modificacin sustantiva- exige un acuerdo por unanimidad de los Estados miembros. EL Estado o los Estados de origen, como los otros Estados miembros, dispondra de esta palanca, pues se requiere su aceptacin. Incluso a partir del Tratado de Amsterdam, requerira no slo el acuerdo de los Estados, sino tambin, del Parlamento Europeo, y, por supuesto, la ratificacin en todos los Parlamentos nacionales y la aprobacin el referndum en algunos pases. En caso de escisin, el Estado de origen tendra un doble veto, sobre la creacin de un nuevo Estado (siempre que sea en condiciones pacficas) y sobre la adhesin del nuevo Estado a la Unin. Probablemente, la negociacin principal sobre el nuevo ingreso en la UE sera entre el Estado escindido y el Estado de origen, pues habran de repartirse los activos, institucionales y financieros, existentes. El Estado de origen podra mantener la posicin de no querer perder peso institucional o recursos comunitarios. La actitud de los restantes Estados miembros La posibilidad de que polticamente la UE y sus Estados facilitasen la integracin del nuevo Estado dependera de una serie de factores sobre cmo afectara esta escisin a la UE misma. Como se ha indicado, toda modificacin en el nmero de Estados miembros requiere una decisin por unanimidad, lo que equivale a un derecho de veto para el Estado sucesor y para los otros Estados miembros (incluidos los Parlamentos nacionales), y para el Parlamento Europeo. Desde un punto de vista prctico, en el seno de las instituciones europeas, se plantearan algunos problemas importantes. Habra que negociar la aplicacin de las diversas polticas al Estado de origen y al nuevo Estado, y las modificaciones institucionales oportunas. Tomemos un ejemplo: los votos en el Consejo de Ministros. En la situacin actual, sera difcilmente concebible que en el futuro previsible, por ejemplo, en caso de escisin de Escocia, a la suma del Reino Unido (sin Escocia), ms el nuevo Estado escocs independiente, se le otorgaran ms votos (o ms eurodiputados) que al antiguo Reino Unido, porque significara que los otros Estados miembros tendran que quitarse votos o escaos o perder peso relativo por la incapacidad de un Estado de mantenerse unido. El reparto tendra que hacerse entre el Estado de origen y el nuevo Estado, as, ante una hipottica separacin de Catalua, si sta tiene seis millones de habitantes (es decir, 1/6 parte del total de Espaa). Y si los ocho votos de Estaa en el Consejo se repartieran proporcionalmente, le correspondera a Catalua uno o dos, y a la nueva Espaa seis o siete. Se dara la paradoja de que Catalua con seis millones de habitantes tendra menos votos que Finlandia con tres votos y un milln menos de habitantes. Hay que sealar, sin embargo, que la solucin de este problema podra facilitarse si la reforma de la UE avanzara en el sentido de eliminar votos por pases a favor de decisiones que combinaran nmero de Estados y poblacin. Las escisiones supondran un aumento del nmero de Estados pequeos y agravaran el problema que supone el desequilibrio institucional a favor de estos ltimos y en contra de los grandes. Ahora bien, este desequilibrio est tambin provocando la aparicin, en

la prctica, de un directorio formado por los grandes: al menos Alemania, Francia y Reino Unido. Una escisin en cualquiera de ellos restara fuerza al Estado de origen. El riesgo de contagio en otros Estados miembros y nuevas escisiones en sus territorios limita los trminos de benevolencia posibles de cualquier acuerdo poltico que facilite la adhesin del nuevo Estado. Una serie encadena de escisiones debilitara a los Estados miembros de la UE y, por tanto, a su capacidad de llevar adelante en el proyecto europeo y su profundizacin. Lo mismo puede decirse de un aumento an mayor del nmero de pases candidatos: los actuales 13 aspirantes ya plantean una serie de problemas de difcil resolucin. Es importante subrayar, a la vista de la prctica de negociaciones de ampliacin, pasadas y presentes, que no se trata tanto de una negociacin contractual entre un pas candidato y la UE, algo de por s complejo si tenemos en cuenta el nmero de reas en las que legisla la Unin, sino de un examen ms riguroso para la aplicacin plena de todo el acervo comunitario. Aunque existiese un acuerdo poltico para facilitar esta permanencia, la dinmica propia que supone negociar una ampliacin pondra en una posicin dbil al candidato a permanecer como territorio y convertirse en Estado miembro. Estamos ante una solicitud de entrada en un club que no va a cambiar sus reglas de funcionamiento para facilitar la adhesin de un nuevo Estado resultante de una escisin. Pues al margen de razones institucionales prcticas que dificultan una escisin ms adhesin, existen razones polticas europeas para poner freno a tal posibilidad tanto desde los Estados miembros como desde las instituciones europeas. Los ideales de paz, prosperidad econmica compartida y supranacionalidad, en los que se funda la Unin Europea y sin los cuales no se entiende la evolucin del proceso integrador hasta nuestros das, son contrarios a que estallen los Estados miembros o a que se facilite en algn modo estas tendencias. La Unin pone en marcha un proceso de civilizacin y de relacin entre los pueblos europeos que la fundan o se adhieren posteriormente a ella. Transforma el poder de los Estados y sus excesos nacionalistas, en beneficio de las sociedades que componen estos Estados. Pero en ningn momento pretende dividir a sus Estados miembros, sino todo lo contrario: el ideario de la integracin refuerza la identidad estatal, sometindola, eso s, a la disciplina comunitaria y favoreciendo su evolucin hacia la convivencia fructfera con otras identidades nacionales, mediante las clusulas de no discriminacin, libre circulacin o sus normas de creacin de un mercado interior y unas polticas comunes en muchos sectores. La UE relativiza el concepto clsico de soberana, y por ello mismo, el de escisin. En nuestra sociedad europea, compleja y abierta, las identidades tienen saludables zonas grises, repartidas entre unas comunidades polticas y otras, y conviven con el pluralismo de lealtades. Hay un ejemplo de relativizacin de la soberana con la pertenencia a la UE que viene aqu al caso. El proceso de paz, aunque difcil, en el Ulster no sera posible si Irlanda o el Reino Unido no pertenecieran a la UE, diluyendo la cuestin de la soberana (y aportando en los ltimos cinco aos, 400 millones de dlares, condicionados a la creacin de proyectos intercomunitarios, especialmente en el sector no gubernamental). Ha funcionado, al parecer bastante bien, Tambin dos funcionarios de la Comisin tuvieron una cierta contribucin al debate norirlands, al proponer en 1994 la posibilidad de utilizar para el Ulster el modelo institucional de la UE, con una Comisin y un Consejo de Ministros, para Irlanda del Norte, Reino Unido e Irlanda, que tiene algo que ver con las instituciones que se crearon a raz del acuerdo de Stormont del 10 de abril de 1998. La capacidad de negociacin del nuevo Estado "La UE ofrece un objetivo ilusorio a los movimientos separatistas regionales que

10

estiman poder negociar solos", estima Patrick McCarthy. Con una escisin no slo perdera peso institucional y poltico el Estado de origen y miembro, sino tambin el nuevo Estado creado, incluso, aunque aumente sus mrgenes de maniobra para alianzas. Cabe subrayar lo difcil que ha sido para cualquier Estado nuevo y pequeo convertirse en interlocutor permanente de los dems y de las instituciones europeas y tener un aparato administrativo eficaz y preparado para negociar en todos los niveles europeos y en su momento presidir la UE, entre otras consideraciones. El anverso es que el Estado se refuerza tambin hacia el interior por su capacidad de negociar hacia el exterior y. Especialmente, como categora especial, en el terreno europeo. Es lo que hace un tiempo se vena a llamar el Estado estratega y hoy se vuelve a bautizar, con un concepto ms amplio aunque no es slo exterior, sino tambin interior, como el Estado negociador. El nuevo Estado tendra que negociar su acceso a las distintas polticas comunitarias y europeas, Para que se incorporara el territorio escindido al mercado interior al que antes permaneca, debera crear autoridades de normalizacin y reconocimiento. El nuevo Estado debera legislar masivamente para convertir y adaptar las anteriores normas nacionales que transponan el derecho europeo de normas suyas. Aparte del esfuerzo legislador, cabra imaginar que en la negociacin con la UE, se le exigiera a este nuevo socio que cediera en algunas de las ventajas ya ganadas por el Estado miembro al que perteneca. Esto puede ocurrir en asuntos tan importantes como los niveles de ayudas pblicas o de incentivos fiscales, por citar un ejemplo, por lo que el nuevo Estado podra tener inters en solicitar periodos transitorios o excepciones de algunas materias para adaptar su estructura productiva a la competencia europea, sin por ello, romper el mercado nico. En tal negociacin, se podran perder posiciones duramente obtenidas por el antiguo Estado al que pertenecan. Adems la aplicacin de otras polticas, especialmente las estructurales, requerira una dura negociacin, al partirse de una nueva situacin de niveles de renta en ese territorio, lo cual puede suponer su no exceso a algunos fondos de los que antes participaba o, en el caso de que el nuevo Estado sea ms pobre que el anterior, una negociacin desde fuera de la Unin, siendo comparado con Estados candidatos de Europa del Este con rentas, previsiblemente, mucho ms bajas y en unos aos en los que reina la austeridad presupuestaria europea. Baste un ejemplo: ni Catalua o el Pas Vasco tendran acceso al Fondo de Cohesin. Conclusiones El juicio de idoneidad de una escisin debe hacerse despus del de posibilidad, y hay que precisar que se hara desde una perspectiva que no es la del nuevo Estado. La hiptesis de escisin y, luego, permanencia o adhesin, va en contra de los fines de la Comunidad y no beneficia a nadie, empezando por el propio territorio escindido. Este tendra que hacer frente al doble veto del Estado sucesor, primero para poder constituirse en Estado y luego para adherirse a la Unin, ya que en ningn caso permanecera automticamente en ella, sino que formalmente tendra que ingresar. La escisin es en s muy difcil: jurdicamente, no hay posibilidad de escisin unilateral en una situacin pacfica. Si se consigue, la escisin no lleva a la permanencia en la Unin, porque slo a travs de la adopcin por el nuevo territorio de la forma de Estado se puede plantear su relacin plena con la UE. Si se diese el caso de que el territorio escindido se constituyera en nuevo Estado, con el beneplcito del Estado de origen y de los dems Estados miembros que lo reconocen, lo que se plantea jurdicamente es una adhesin, al ser una modificacin sustantiva de los Tratados. Para ello es necesario de nuevo el consentimiento del Estado de origen y de los dems Estados miembros y del Parlamento Europeo. En la hipottica negociacin aparece un cmulo de problemas institucionales y de acceso a polticas europeas del

11

nuevo Estado candidato. Tambin planea el riesgo de contagio en otros Estados miembros que temen escisiones en su territorio. Todo ello refuerza la tesis de que con las escisiones, todos pierden. El nuevo Estado miembro no obtendra beneficios y estara haciendo un sacrificio de intereses objetivos en aras de una pasin. En definitiva, la opcin de escisin y permanencia no respeta las reglas del juego. La escisin y adhesin a la UE no es fcil de imaginar en una situacin pacfica y no resiste un anlisis racional coste-beneficio. Y si se formula esta opcin como un ideal, por encima del clculo de intereses, acaba desembocando en la irona de que su cumplimiento es ms decepcionante que su no obtencin. [Los autores quieren agradecer al profesor Francisco Rubio Llorente su impulso en la elaboracin de este trabajo] Andrs Ortega es periodista. Autor de La Razn de Europa Jos M. De Areliza es profesor de Derecho Comunitario en el Instituto Universitario Jos Ortega y Gasset.

12