APORTES AL DEBATE SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA Y ADOLESCENTES EN CONFLICTO CON LA LEY 1.

El contexto regional: En Amrica Latina el tema de la inseguridad aparece colocado, desde hace algunos aos, en los primeros lugares de las encuestas de opinin, en muchos casos por encima de temas tan cruciales como la salud, la educacin y el desempleo. En este contexto, se ha establecido en los medios de comunicacin y en extendidos sectores de la opinin pblica un vnculo automtico entre la inseguridad y los delitos cometidos por adolescentes. Sin embargo, la centralidad poltico-social del problema no condice con el poco desarrollo de sistemas de informacin que permitan colocar en su justa dimensin el fenmeno de los adolescentes que cometen delitos. En este clima, los instrumentos normativos punitivos parecen haber adquirido el carcter de resolver per s complejas cuestiones sociales. Sin embargo, es importante recordar que las leyes de responsabilidad penal juvenil vigentes en la mayora de los pases de la regin no fueron diseadas para resolver el problema de la delincuencia juvenil, tal como lo concibe la opinin pblica. Las leyes penales juveniles fueron pensadas para administrar en forma democrtica y racional - a travs de un debido proceso y del establecimiento de un sistema diferenciado de sanciones- cuestiones de naturaleza compleja que involucran, no a un gobierno, sino a los tres poderes del Estado. 2. Uruguay: 2.1 Situacin normativa del pas: i. Ley n 16.137, setiembre de 1990: se aprueba la ley ratificatoria de la Convencin sobre los Derechos del Nio (CDN), por la cual el Estado uruguayo queda obligado a estructurar un proceso especial de atribucin de responsabilidad penal juvenil, acorde con los principios de: debido proceso legal, inocencia, estricta legalidad y excepcionalidad de la privacin de libertad, orientado al cumplimiento de una finalidad educativa, y a establecer una edad mnima de responsabilidad penal. ii. Ley n 17.823, Cdigo de la Niez y la Adolescencia (CNA), setiembre de 2004: En cumplimiento de las obligaciones contradas por el pas al ratificar la Convencin sobre los Derechos del Nio se establece un proceso especial de atribucin de responsabilidad penal aplicable a las personas comprendidas entre los 13 y los 18 aos de edad incompletos, orientado al cumplimento de una finalidad educativa. En Uruguay ha sido consagrado, de acuerdo con la normativa internacional ratificada, un proceso de responsabilidad penal juvenil para los adolescentes de entre 13 y 18 aos de edad. De este modo, el Cdigo de la Niez y la Adolescencia de 2004, en sus artculos 74, 75, 76, 77, 78 y 79 prev el sometimiento a un juicio especfico de las personas comprendidas entre los trece y los 18 aos de edad incompletos; siendo estas pasibles de una sancin penal si se comprobara su responsabilidad en el delito del cual se les acusa. El mencionado cdigo establece un conjunto de delitos considerados infracciones gravsimas a la ley - homicidio, violacin, rapia, secuestro y hace referencia a todas aquellas figuras delictivas previstas en el Cdigo Penal. Los magistrados cuentan con amplias facultades sancionatorias para disponer de la privacin de libertad, an como medida cautelar, es decir, como medida previa a determinar si efectivamente el adolescente cometi o no el delito.
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Por lo anterior, es importante sealar que pese a la creencia de diferentes sectores de opinin pblica, en Uruguay los adolescentes no son impunes. Con respecto al reciente debate sobre mantener los antecedentes penales de quienes han cometidos delitos siendo adolescentes, nos permitimos recordar que las Reglas mnimas de las Naciones Unidas para la administracin de la justicia de menores (Reglas de Beijing) 1 establecen en su artculo 21 lo siguiente:
Registros 21.1 Los registros de menores delincuentes sern de carcter estrictamente confidencial y no podrn ser consultados por terceros. Slo tendrn acceso a dichos archivos las personas que participen directamente en la tramitacin de un caso en curso, as como otras personas debidamente autorizadas. 21.2 Los registros de menores delincuentes no se utilizarn en procesos de adultos relativos a casos subsiguientes en los que est implicado el mismo delincuente.

2.2 La dimensin cuantitativa del fenmeno: datos sobre el funcionamiento del sistema de responsabilidad penal de adolescentes: Al igual que en la regin, no son pocas las dificultades en el pas para dimensionar en su justa medida el fenmeno de la delincuencia juvenil. De todos modos, en los ltimos aos, los distintos actores estatales en la materia han realizado esfuerzos valiosos en el mejoramiento de la informacin disponible. Si bien an no es posible cuantificar con exactitud las caractersticas del problema, los datos aportados por el Ministerio del Interior, la Suprema Corte de Justicia y el Instituto de la Niez y la Adolescencia permiten poner en duda la idea extendida del crecimiento en violencia y cantidad de los delitos cometidos por adolescentes. Detenciones de adolescentes: En primer lugar, es importante sealar que la forma en que est recabada la informacin por parte del Ministerio del Interior no permite dimensionar en su justa medida el volumen de presuntos infractores. La informacin que se maneja pblicamente sobre presuntas infracciones cometidas por menores de edad rondaba en el 2009 las 24.490 intervenciones (ver anexo). Sin embargo, dicha informacin es poco precisa. Para llegar a una cifra un poco ms certera deberamos dejar fuera los siguientes datos: 1. Las intervenciones en menores de 13 aos de edad. Como se muestra en el anexo, las categoras etarias utilizadas por el Ministerio del Interior no se corresponden con lo establecido en el Cdigo de la Niez y la Adolescencia ya que los datos contemplan las edades de 0 a 18. 2. Los casos incluidos en la categora otras situaciones ya que de acuerdo a la informacin que nos ha brindado el Ministerio del Interior lo que se incluye en dicha categora no est relacionado con presuntos delitos cometidos por menores de edad intervenidos policialmente. 3. Las categoras abandonados y extraviados por no estar relacionadas con delitos. 4. La categora fugados por duplicar la informacin.

Adoptadas por la Asamblea General en su resolucin 40/33, de 28 de noviembre de 1985 2

El modo en que estn recabados los datos del Ministerio del Interior no permite aislar para el anlisis a los mayores de 13 aos. Por esa razn, aunque no es del todo correcto, hemos optado por seguir la evolucin de las intervenciones en la franja de 11 a 17 aos sin considerar las categoras abandonados, extraviados, fugados, y otras situaciones. Esos datos muestran que las intervenciones policiales por presuntos delitos cometidos por adolescentes se han mantenido estables en los ltimos aos. Si tomamos los datos sobre adolescentes de entre 11 y 17 aos (pese a que los nios de 11 y 12 aos no se consideran penalmente responsables) el total de categoras sumadas contra la propiedad, contra la persona y las infracciones sexuales se comportan de la siguiente manera: 13.998 en 2005, 13.751 en 2006, 13.137 en 2007, 13.400 en 2008 y 13.088 en 2009. Por otra parte los datos muestran una clara preponderancia de las intervenciones relacionadas con presuntos delitos cometidos contra la propiedad y no contra la persona. Por ltimo, si bien se observa un muy leve aumento del peso de las intervenciones por delitos contra las personas en el total de intervenciones policiales, es posible afirmar que tambin en la distribucin del tipo de delito existe cierta estabilidad. El sistema de justicia: Pese a la percepcin del aumento de los delitos cometidos por adolescentes, los datos del Poder Judicial muestran tambin estabilidad desde 2004. Si bien es metodolgicamente cuestionable utilizar como indicador de la dimensin del fenmeno de la delincuencia juvenil los asuntos iniciados2 (ya que no todos ellos se convierten en causas o procesos) esta es la nica medida relativamente comparable entre el sistema penal de adolescentes y el sistema de adultos. En el sistema de justicia penal juvenil este dato se mantiene relativamente estable desde 2004. Segn la informacin del Poder Judicial, en 2004 fueron iniciados 2.720 asuntos a adolescentes, 3.200 en 2005, 2.198 en 2006, 2.122 en 2007, 2.742 en 2008 y 2.948 en 2009. Adems, los asuntos penales iniciados a adolescentes continan siendo una porcin muy poco significativa en el total de asuntos penales. De hecho, el peso de los asuntos iniciados a los adolescentes en el total de los asuntos penales es el siguiente: 6,9 % en 2004, 6,9% en 2005, 4,5 % en 2006, 4,6 % en 2007, 5,3% en 2008 y 5,9% en 20093. (ver anexo) Aunque los delitos cometidos por los adolescentes son en su gran mayora contra la propiedad y no contra las personas, y el Cdigo del Niez establece que la privacin de libertad debe ser utilizada como ltimo recurso, los datos muestran que este tipo de medida es la ms utilizada por la justicia de adolescentes. Segn la informacin de la Divisin Planeamiento y Presupuesto del Poder Judicial, en 2009 se concluyeron en Montevideo 786 casos a adolescentes4, con un porcentaje de 64 % de

Los asuntos iniciados corresponden a la fase de indagatorias. Los procesos infraccionales iniciados refieren a la etapa en la que el juez rene los elementos de conviccin suficientes para dar inicio a los procedimientos que permitirn determinar la responsabilidad del adolescente en un acto de presunta infraccin a la ley penal. 3 Construido en base a los anuarios estadsticos del Poder Judicial. 4 En el total del pas se concluyeron 1577 procesos infraccionales a adolescentes. Fuente: Poder Judicial, Divisin Planeamiento y Presupuesto. Juzgados letrados en materia de adolescentes de todo el pas. Se utilizan los datos de Montevideo ya que en los datos del interior del pas existen 128 casos sin informacin sobre la medida impuesta. 3

internacin provisoria como medida cautelar y 57, 7 % de internacin como medida impuesta en la sentencia. Una de las dificultades identificadas por UNICEF en los distintos intercambios con los actores que trabajan en el sistema de justicia penal de adolescentes es la no especializacin del sistema de administracin de justicia. En primer lugar, los juzgados, fiscalas y defensoras especializadas en materia de infancia slo existen en Montevideo, lo que pone en cuestin el derecho de acceso a la justicia en el resto del pas. La especializacin institucional no pasa solamente por la creacin de estructuras y la atribucin de responsabilidades y funciones especficas y exclusivas, sino que exige necesariamente asegurar la formacin adecuada y el compromiso de los recursos humanos que operan en el sistema. Particularmente, se ha identificado como prioritaria la necesidad de fortalecer la actuacin de la defensa pblica (que recibe al 90% de los adolescentes en conflicto con la ley). La defensa en el juicio es una garanta frente al ejercicio del poder punitivo del Estado, y su objetivo primordial es el de proteger al acusado de haber cometido un delito. Tal como lo establecen la Convencin y el Cdigo de la Niez y la Adolescencia, la defensa tiene la responsabilidad de la efectiva proteccin de los derechos de los adolescentes sometidos a proceso y el respeto de las garantas establecidas a su favor. La ejecucin de la sancin: El tercer eslabn del sistema penal de adolescentes es el sistema de ejecucin de sanciones. Para cumplir una pena los adolescentes pueden ser derivados al INAU o a una organizacin de la sociedad civil. En el caso de la privacin de libertad la institucin responsable es el INAU. Del total de adolescentes con sentencia, la informacin disponible muestra que desde 2004 algo ms de 1000 adolescentes por ao5 son referidos al INAU para cumplir una sancin; de ellos casi un 80% son sentenciados a privacin de libertad. De acuerdo con la legislacin el sistema de justicia penal de adolescentes persigue dos objetivos: por un lado penar a aquellos adolescentes que han cometido delitos; y por otro que el pasaje del adolescente por el sistema lo ayude a una mejor integracin social. Es este el lente que debemos utilizar a la hora de emitir una opinin sobre el sistema de ejecucin de sanciones. En cuanto al primer aspecto, sancionar a quienes han cometido delitos y efectivamente garantizar que quienes fueron penados a privacin de libertad la cumplan, el sistema mostr tener problemas significativos. Relativo al impacto que la privacin de libertad tiene en trminos de mejorar la integracin de los adolescentes, existe evidencia reciente que muestra una clara ineficiencia. Los informes de organismos de derechos humanos nacionales e internacionales, como el del Comit de los Derechos del Nio de Uruguay, o el informe del Relator de Naciones Unidas contra la Tortura, Manfred Nowak, son contundentes al afirmar que no existe una poltica de intervencin socioeducativa para los adolescentes que cumplen penas de privacin de libertad tal como se establece en el Cdigo. Algunas de las graves deficiencias sealadas evidencian que no hay proyectos educativos, que predominan las horas de encierro, el aislamiento, el hacinamiento y la discrecionalidad en el manejo de los reglamentos internos. Por otra parte, es un hecho constatado que las condiciones de seguridad de los establecimientos para adolescentes son sumamente insuficientes, reiterndose fugas y motines, que

Datos proporcionados por SIPI INAU. 4

hacen inviable el cumplimiento del objetivo educativo de la sancin penal para adolescentes en conflicto con la ley. En este contexto, la nica funcin que cumple la sancin es la del castigo. 3. Algunas reflexiones finales: Si se atiende a la dimensin cuantitativa de los delitos cometidos por los adolescentes, este fenmeno parece tener un espacio desmedido en el debate pblico. Pero si analizamos las consecuencias del funcionamiento del sistema de justicia penal en la vida de los adolescentes que han pasado por l, su dimensin es totalmente menor en la agenda. En este sentido, el sistema de responsabilidad penal de adolescentes est primordialmente orientado a responder al clamor social de castigo y seguridad. Los datos muestran cmo, en ocasiones, las intervenciones policiales no tienen lugar necesariamente como respuesta a la incursin por parte de los adolescentes en conductas ilegales. Estas intervenciones se producen sin que haya mediado una infraccin penal, y obedecen en cambio a circunstancias que ameritaran la intervencin del sistema de proteccin social. En ese mismo sentido, la trayectoria institucional de muchos de los adolescentes en contacto con el sistema penal juvenil sugiere fallas previas del sistema de proteccin social. Se trata de jvenes que acumulan serias vulneraciones de sus derechos sin que el sistema de polticas sociales haya logrado generar una respuesta adecuada. Para evitar que la intervencin de la Justicia Penal Juvenil opere como poltica sustitutiva de las polticas sociales insuficientes o inadecuadas, es necesario reforzar aquellas que tienden a la promocin de los derechos sociales, econmicos y culturales, disear e implementar polticas de prevencin de las infracciones y asegurar una clara diferenciacin entre el sistema penal y el conjunto de las polticas sociales. Bajo esta ptica, es preciso continuar trabajando para que el sistema de justicia penal de adolescentes cumpla efectivamente con los objetivos que se le han dispuesto en la ley. Con respecto a los sistemas de informacin, es preciso trabajar para que los datos disponibles permitan un justo dimensionamiento del nmero de adolescentes que infringen la ley con el fin de tomar decisiones de poltica basadas en evidencia. En relacin con la actuacin policial, resulta fundamental contar con formacin y protocolos de actuacin que garanticen que las intervenciones referidas a presuntos infractores sean realizadas de acuerdo con lo dispuesto en la ley. Sobre el sistema de justicia, resulta necesario adecuar la estructura institucional de los organismos competentes6 as como fortalecer el rol de la defensa pblica. En lo relativo a la ejecucin de sanciones, es necesaria la implementacin de un nuevo modelo de intervencin socioeducativa que garantice el cumplimiento de los estndares mnimos para la proteccin de las personas menores de edad, segn las Reglas de naciones Unidas, Res. 45/113 y la promocin de la aplicacin de sanciones no privativas de libertad. Asimismo, parece necesaria la

En particular, adems de la formacin de los recursos humanos, estas reformas deberan contemplar la creacin de un Tribunal de Apelaciones en materia exclusiva penal adolescente, Fiscalas y Defensoras especializadas en la materia en el interior del pas y la creacin de juzgados especializados en aquellas capitales departamentales en que por el volumen de asuntos se justificara su implementacin. 5

creacin de un sistema de monitoreo independiente de las condiciones de los centros de privacin de libertad. Por los motivos expuestos, UNICEF considera que es pertinente enfocar las discusiones ms que en reformas legales en la efectividad del funcionamiento del sistema penal de adolescentes. En nuestra opinin el debate debera desarrollarse basndose en un adecuado dimensionamiento del fenmeno y en la necesidad del establecimiento de un sistema que brinde garantas a los adolescentes en conflicto con la ley y a la ciudadana en general.

ANEXO Tipos de Intervencin Policial sobre Menores de Edad. 2005, 2006, 2007, 2008, 2009.
Infractores contra Persona 2005 69 556 1.501 12 2.138 2006 70 642 1.758 1 2.471 2007 100 738 2028 0 2866 2008 47 765 2.394 0 3.206 2009 52 702 2.028 0 2.782 Infractores contra Propiedad 516 3.639 8.089 42 12.286 346 3.298 7.882 1 11.527 291 2761 7443 0 10495 182 2.640 7.485 1 10.308 190 2.365 7.880 0 10.435

Edad 0 a 10 11 a 14 15 a 17 Sin dato Total 0 a 10 11 a 14 15 a 17 Sin dato Total 0 a 10 11 a 14 15 a 17 Sin dato Total 0 a 10 11 a 14 15 a 17 Sin dato Total 0 a 10 11 a 14 15 a 17 Sin dato Total

Abandonados 144 58 7 1 210 30 9 9 16 64 38 18 22 5 83 23 9 3 0 35 20 12 12 0 44

Extraviados 71 51 22 0 144 45 28 34 3 110 91 35 25 0 151 28 19 13 0 60 51 30 22 0 103

Fugados 291 1.408 1.852 0 3.551 207 1.266 1.608 4 3.085 254 1405 1778 1 3438 201 1.358 1.564 18 3.141 190 1.289 1.737 5 3.221

Infractores Sexuales 32 67 92 0 191 7 51 118 0 176 12 90 77 0 179 3 39 76 0 118 6 34 79 0 119

Otras Situaciones 443 1.987 4.932 16 7.378 399 1.944 5.162 6 7.511 299 1820 4539 10 6668 360 1.714 4.570 1 6.645 406 1.784 5.585 11 7.786

Total 1566 7766 16495 71 25.898 1.104 7.238 16.571 31 24.944 1085 6867 15912 16 23.880 844 6.544 16.105 20 23.513 915 6.216 17.343 16 24.490

Fuente: Divisin Estadstica y Anlisis Estratgico. Ministerio del Interior

Tipos de Intervencin Policial sobre Menores de Edad. 2005, 2006, 2007, 2008, 2009. Categoras seleccionadas
Infractores contra Persona 556 1.501 12 2.069 642 1.758 1 2.401 738 2.028 0 2.766 765 2.394 0 3.159 702 2.028 0 2.730 Infractores contra Propiedad 2005 3.639 8.089 42 11.770 2006 3.298 7.882 1 11.181 2007 2.761 7.443 0 10.204 2008 2.640 7.485 1 10.126 2009 2.365 7.880 0 10.245

Edad 11 a 14 15 a 17 Sin dato Total 11 a 14 15 a 17 Sin dato Total 11 a 14 15 a 17 Sin dato Total 11 a 14 15 a 17 Sin dato Total 11 a 14 15 a 17 Sin dato Total

Infractores Sexuales 67 92 0 159 51 118 0 169 90 77 0 167 39 76 0 115 34 79 0 113

Total 4.262 9.682 54 13.998 3.991 9.758 2 13.751 3.589 9.548 0 13.137 3.444 9.955 1 13.400 3.101 9.987 13.088 13.088

Fuente: Procesamiento propio en base a datos de la Divisin Estadstica y Anlisis Estratgico. Ministerio del Interior

Asuntos iniciados por materia penal y adolescentes. Ejercicios 2005 al 2009

2004 36.870 2.720 39.590 6,9 2005 43.059 3.200 46.259 6.9 2006 46.189 2.198 48.387 4,5 2007 44.342 2.122 46.464 4,6 2008 49.480 2.742 52.222 5,3 2009 47.150 2.948 50.098 5,9

Penal Adolescentes Total asuntos iniciados % de adolescentes en el total

Fuente: Procesamiento propio en base a datos de los Anuarios Estadsticos del Poder Judicial. 2005 - 2009