El Transporte en las Regiones Ultraperifricas: la necesidad de un sistema legal y compensatorio diferenciado

Las Palmas de Gran Canaria 2 y 3 de noviembre de 2006

El trmino servicios de inters general no figura en el Tratado. En la prctica comunitaria, deriva de la expresin servicios de inters econmico general, que s recoge el Tratado. Ms amplio que este ltimo, abarca los servicios, sometidos o no a la disciplina de mercado, que las autoridades pblicas consideran de inters general y estn sometidos a obligaciones especficas de serviciopblico. En la prctica comunitaria, se suele designar con este trmino aquellos servicios de naturaleza econmica a los que los Estados miembros o la Comunidad imponen obligaciones especficas de servicio pblico en virtud de un criterio de inters general. Por consiguiente, entran dentro de este concepto ciertos servicios prestados por las grandes industrias de redes, como el transporte, los servicios postales, la energa y las comunicaciones.

Dos son los elementos centrales de estos servicios de inters general en el Tratado de la Unin. En primer lugar, su reconocimiento formal como uno de los valores comunes de la Unin, coadyuvante a la cohesin social y territorial de la Unin, y el reconocimiento de que su proteccin la desarrollarn, de forma compartida, las Instituciones de la Unin y los Estados Miembros, en el marco de sus competencias. En segundo lugar, las empresas encargadas de prestar los servicios de inters general estn sujetas a la normativa vigente, por lo que habra que buscar un equilibrio entre los principios de competencia sin perjudicar los principios de la libre circulacin.

Paralelamente, el artculo dedicado a las redes transeuropeas seala, expresamente, la necesidad de unir las zonas ultraperifricas de la Comunidad. Por ltimo, el artculo que se refiere a las Regiones Ultraperifricas (RUP), seala especficamente la posibilidad de adoptar medidas especficas que, se entiende, debern ser ms favorables y flexibles, adaptadas a la realidad de estas regiones sin poner en peligro la integridad y coherencia del ordenamiento jurdico comunitario, incluido el mercado interior y las polticas comunes. En este caso se incluyen las condiciones de abastecimiento de materias primas y de bienes de consumo esenciales, las ayudas pblicas y las condiciones de acceso a los fondos estructurales. Todos ellos son elementos relevantes para los servicios de transporte, en tanto que servicio de primera necesidad para las RUP, eventualmente sujeto a un rgimen de ayudas estatales a travs de posibles compensaciones por sus sobrecostes y, en el marco del FEDER, para coadyuvar en la financiacin de sus inversiones ms fuertes.

En las conclusiones del Consejo Europeo de Sevilla de junio de 2002, invita al Consejo y a la Comisin a profundizar en la aplicacin del apartado 2 del artculo 299 del Tratado CE y a adoptar las medidas adecuadas para que se tengan en cuenta sus necesidades especficas, en especial en el mbito de la poltica de transportes. El mandato del Consejo Europeo hace hincapi en el lugar que ocupan las regiones ultraperifricas en la reforma de la poltica regional y en la importancia de los transportes respecto del tema central de la accesibilidad de las regiones ultraperifricas. EI Anexo de la Comunicacin de la Comisin sobre un refuerzo de la asociacin con las regiones ultraperifricas: balance y perspectivas; Comunicacin de la Comisin COM (2004)343 de 26 de mayo de 2004, insta a una accin coherente y eficaz que enuncie propuestas en diversos mbitos entre ellos los transportes.

El propio libro blanco de los trasportes asume que durante mucho tiempo, la Comunidad Europea no ha podido aplicar la poltica comn de transportes prevista por el Tratado de Roma durante casi 30 aos. El Tratado de Maastricht reforz los fundamentos polticos, institucionales y presupuestarios de la poltica de transportes. E mismo Tratado de Maastricht ha introducido el concepto de red transeuropea, que ha permitido desarrollar un plan general de infraestructuras de transporte a escala europea con un apoyo financiero comunitario. Sobre estas bases, se aprueba el primer Libro Blanco de la Comisin sobre el curso futuro de la poltica comn de transportes se public en diciembre de 1992 y cuyo eje fundamental era la liberalizacin del mercado interior. Sin embargo ni en este primer Libro Blanco, ni en el segundo se mencionaba a las RUPs a pesar de que el propio Tratado de Maastrich contuviera el artculo 299.2.

La integracin de las regiones ultraperifricas en el resto de la Unin Europea es la base del objetivo perseguido en el apartado 2 del artculo 299 del Tratado CE. Reconociendo sus desventajas, en particular su extrema lejana y su aislamiento, e invitando a las instituciones europeas a adoptar medidas especficas al respecto, lo que se intenta conseguir, a pesar de su lejana, es el desarrollo de estas regiones dado que son parte integrante de la Unin. Por primer vez en la Poltica Comn de Transportes aparece la necesidad de garantizar la accesibilidad de las RUPs en la revisin del Libro Blanco de los transportes recientemente aprobada en Mayo de 2006. La Comisin ha reconocido de las dificultades persistentes del desarrollo de las regiones ultraperifricas, debido a sus particularidades geoespaciales, dficit de accesibilidad y las desventajas en trminos de competitividad de las empresas por actuar en un mercado limitado, dividido y alejado impiden beneficiarse de las economas de escala y economas externas. Ello obliga a desarrollar polticas que incorporen al acervo y estrategias comunitarias tales esas particularidades.

Estas caractersticas propias de las regiones ultraperifricas pueden resumirse en los siguientes objetivos: reducir el dficit de accesibilidad mejorar la competitividad local y los factores de atraccin reducir los costes adicionales de la economa local garantizar la creacin de empleo y sacar el mximo partido del capital humano, promover la innovacin, la sociedad de la informacin y el correcto desarrollo de los servicios de inters general as como las iniciativas medioambientales centradas en sus limitaciones pero tambin sus propios activos reforzar la integracin regional local y, por ltimo, proseguir el esfuerzo de integrar la dimensin de las regiones ultraperifricas en las polticas comunitarias de la agricultura y la pesca, dada la importancia constante de estas producciones tradicionales en la economa de las regiones ultraperifricas.

La situacin estructural social y econmica de los departamentos franceses de ultramar, las Azores, Madeira y las islas Canarias se caracterizada por su gran lejana, insularidad, reducida superficie, relieve y clima adversos y dependencia econmica de un reducido nmero de productos. Un anlisis econmico permite la reagrupacin de estos factores en torno a los conceptos de accesibilidad, tamao y morfologa territorial. En el caso de las regiones ultraperifricas, estos factores alcanzan valores extremos y ocasionan problemas de dependencia econmica y de ausencia de diversificacin de las actividades, lo que las expone an ms a los riesgos de la coyuntura. La escasa accesibilidad y la limitada competitividad de sus empresas con relacin a las oportunidades del mercado nico; adems algunos mecanismos fundamentales como la libertad de circulacin y la liberalizacin de los servicios pblicos no producen todos los efectos previstos en estas regiones o no se pueden aplicar ntegramente, debido a la situacin particular de las regiones ultraperifricas

Si los intercambios entre estas regiones y el resto de la Unin han aumentado estos ltimos aos, no es menos cierto que siguen estando esencialmente centrados en el Estado miembro al que pertenecen estas regiones. En los trabajos relativos al impacto del factor lejana dimensin en el proceso de localizacin de la actividad econmica, el concepto de periferia tiene generalmente un carcter gravitacional. En la medida en que los costes de transporte y las otras barreras impiden la continuidad entre estas economas fragmentadas. El concepto de periferia debe pues analizarse como una conjuncin del tamao y la accesibilidad. Si los costes de acceso a los mercados son reducidos, el tamao deja de ser un criterio determinante, dado que se garantiza la continuidad. El trmino clave en la calificacin de periferia es la capacidad de acceso al mercado de las empresas. Los estudios relativos a la nueva geografa econmica mencionan los efectos positivos de las economas externas y los efectos negativos causados por la congestin, que estn estrechamente relacionados con la aglomeracin de la actividad econmica.

Las economas externas producen efectos positivos que no tienen que ver con el tamao de la empresa sino con la dimensin de la industria o del sector; van pues ligados a las relaciones intrasectoriales entre empresas que utilizan factores que requieren la misma especializacin. Esta dimensin, medida en trminos de mercado se encuentra ntimamente ligada a una red de transporte interior y exterior que asegure la integracin de factores, consumidores y usuarios en espacios nicos mayores. Los factores de reduccin de las ventajas de la polarizacin econmica aumentan la atraccin de la actividad en las regiones perifricas. No obstante, debido a las desventajas que les depara la lejana y el aislamiento que los mantiene alejados de los efectos positivos de la polarizacin econmica, es indispensable solucionar los problemas de accesibilidad, para que puedan sacar partido de esta oportunidad.

Algunas polticas comunitarias no tienen suficientemente en cuenta las particularidades de las regiones ultraperifricas, como ocurre en el sector del transporte. Concretamente, la Unin reconoce, en sus ltimos Documentos, que el diseo de las redes transeuropeas de transporte no han sido diseadas para aumentar la accesibilidad de las RUP a los mercados europeos. En trminos generales, la poltica de transporte sigue siendo crucial para las regiones ultraperifricas que acumulan varias desventajas y de esta manera acentan su dficit de accesibilidad: lejana del continente europeo, insularidad (incluso en algunas regiones ultraperifricas, doble insularidad), aislamiento, y, en el caso particular de Guyana, pas interior enclavado en la selva amaznica. La poltica comn de transportes deber dotarse de medios efectivos para hacer frente a importantes retos que favorezcan a las regiones ultraperifricas.

La Red Transeuropea de Transportes (RTE-T), en la Decisin 1346/2001/CE los puertos de las regiones ultraperifricas son reconocidos como de inters comn y se integran a la red transeuropea, lo que les permite automticamente optar a la financiacin del presupuesto RTE y al Fondo de Cohesin. Sin embargo no estn entre los proyectos prioritarios. Otro ejemplo concreto es el programa Marco Polo. Se trata de un programa a favor del transporte modal y no de un instrumento de poltica regional. Dotado con 75 millones de euros para el perodo 2003-2006, el programa Marco Polo prevea que las regiones ultraperifricas puedan participar en los tres tipos de accin previstas por el programa acciones de transferencia modal, acciones de efecto catalizador y acciones destinadas a construir un conocimiento compartido. Sin embargo, debido al presupuesto limitado del programa y al principio de subsidiariedad, por ejemplo para la intermodalidad las carreteras puramente nacionales quedan excluidas del mbito de aplicacin del programa. Slo las carreteras que conectan al menos dos Estados miembros podan optar a financiacin, lo que reduce las posibilidades de las regiones ultraperifricas de recurrir a este programa. Tenemos buenos proyectos y buenas prcticas que exportar y compartir a travs de programas como el Marco Polo, sin embargo, la concepcin continental de las bases los hace prcticamente inaccesibles para las RUPs

Las normas aplicables en materia de ayudas estatales ofrecen la posibilidad de tener en cuenta las necesidades de las regiones ultraperifricas en materia de transporte, en particular mediante las ayudas de carcter social (letra a) del apartado 2 del artculo del Tratado CE) y las ayudas de finalidad regional En particular, conviene destacar que la Comisin adopt un enfoque favorable a las ayudas para la compra o renovacin de aeronaves en las regiones ultraperifricas, con cargo a las ayudas regionales, dado que estas ayudas responden a desventajas. Reconociendo as que las desventajas regionales que pesan sobre las regiones ultraperifricas y que reconoce especficamente por el Tratado CE, tienen un impacto muy negativo en los costes de explotacin de una compaa area que opere servicios de transporte a partir de estos territorios

Para responder a las necesidades especficas de las regiones ultraperifricas, fue concebido, en particular, el mecanismo de las obligaciones de servicio pblico (OSP). La sentencia dictada en el asunto Altmark Trans, el Tribunal de Justicia indic que las compensaciones por servicio pblico no constituan ayudas de Estado con arreglo el artculo 87 del Tratado, siempre y cuando se cumpliesen a la vez cuatro criterios. Esta decisin establece las condiciones para que una ayuda estatal en compensacin por servicio pblico concedida a determinadas empresas a las que se ha atribuido el funcionamiento de servicios de inters econmico general pueda considerarse compatible con el mercado comn y quedar exenta del requisito de notificacin establecido en el artculo 88, apartado 3, del Tratado.

La decisin slo se aplica a las obligaciones de servicio pblico en el sector del transporte areo y martimo, siempre que respeten las normas sectoriales aplicables. No obstante, en los casos especficos de las compensaciones por servicio pblico concedidas a conexiones areas o martimas con las islas o a puertos o aeropuertos que constituyesen servicios de inters econmico general, conforme al artculo 86, apartado 2, del Tratado, la Comisin estableci umbrales alternativos sobre la base de la media anual de pasajeros. Se aplica a las compensaciones por servicio pblico concedidas: * A las conexiones areas o martimas con las islas cuyo trfico anual medio no alcance los 300.000 pasajeros durante los dos ejercicios anteriores. * A los puertos y aeropuertos cuyo trfico anual medio no alcance la cantidad de 1.000.000 pasajeros, para los aeropuertos, y de 300.000 pasajeros, para los puertos. * En lo que respecta a los aeropuertos, hay que hacer referencia a las directrices comunitarias sobre la financiacin de aeropuertos y las ayudas estatales de puesta en marcha destinadas a compaas areas que operen desde aeropuertos regionales de diciembre de 2005

Propuestas y acciones estratgicas La estrategia para el desarrollo de las RUPs ha sido ya reconocida por la UE. As, en el la comunicacin ya citada Refuerzo de la asociacin con las RUP: balance y perspectivas se sealan tres prioridades en la accin futura de la Comunidad Europea respecto de las regiones ultraperifricas: Reforzar la cohesin del territorial tanto internamente como con la UE. Mejorar la competitividad de nuestro tejido econmico para atraer mayores inversiones. Ampliar nuestro mercado natural de influencia socioeconmica a los mercados vecinos. El comn denominador de estas tres lneas estratgicas es la accesibilidad, tanto en trminos de frecuencia, precios y alternativas.

1) 2) 3)

Los instrumentos al servicio de los objetivos La visin estratgica de las RUPs trata de conciliar con la filosofa de la Comisin Europea, en materia de transportes tiene dos vertientes: 1. 2. La concepcin de un territorio RUP como centro de un sistema de relaciones de la UE con el exterior de la unin, como plataforma logstica. En el caso de Canarias Atlntica La bsqueda de un sistema integrado de transportes interinsulares que persigan la cohesin socio-econmica del Archipilago en s mismo, desechando el aislamiento insular, a la vez que perfectamente conectado con sus hinterlands naturales y polticos.

Centro de un sistema de relaciones de la UE con el exterior Esta visin de las Regiones Ultraperifericas, como autntico plataforma intercontinental incorpora un valor con un potencial tal, que merece considerar todas aquellas medidas coadyuvantes a la efectividad de este hecho. La Unin Europea necesita, y por ello busca incrementar las relaciones con sus territorios colindantes o de Gran Vecindad, a la par que requiere de plataformas de conexin logstica con vnculos intercontinentales. Pocos ejemplos de enclaves geo-estratgicos existen como Canarias. Este activo, al servicio de la UE en sus relaciones con terceros, en todos los mbitos, requiere unas dotaciones y un sistema que permita convertir es potencia o renta de localizacin en beneficios efectivos. Estas dotaciones pasan, una vez ms por la necesidad de accesibilidad, como combinacin de los factores que la permiten, empezando por las infraestructuras, y continuando con los operadores (servicios, precios, frecuencias,). Cohesin social y econmica interior y con la UE de los territorios alejados. En esta segunda vertiente , la estrategia de desarrollo y los mbitos de accin por definir para las regiones ultraperifricas debe tener en cuenta el carcter especfico de estas regiones, caracterizado por las desventajas ya citadas.

La comprobacin de estas desventajas permite definir tres instrumentos principales en la accin futura de la Comisin respecto de las regiones ultraperifricas: Medidas Legislativas. Tendentes a adecuar las normativa comunitaria al logro de los anteriores objetivos. Obligaciones de servicio pblico, Reglamentos sobre servicios areos, normativa sobre ayudas de estado, regulacin tarifaria, etc. Destinados a garantizar la accesibilidad sin conculcar los principios de libre competencia y tendentes a limitar los costes. Por ejemplo la regulacin tarifaria adecuada, la poltica de subvenciones, o la reglamentacin de las OSP. Medidas de carcter organizativo. Establecer mecanismos de coordinacin entre las distintas Administraciones Pblicas que intervienen en la planificacin de los transportes. Por ejemplo la tabulacin de horarios, la sincronizacin intermodal, la supervisin y funcionamiento de Consorcios o autoridades nicas, etc Medidas econmicas y de inversin. Que permitan tener una red de puertos, aeropuertos, carreteras, trenes ligeros, zonas logsticas, intercambiadores, en consonancia a las necesidades descritas y que permitan eliminar los sobre costes de los handicaps citados anteriormente

Las estrategias en las RUP tiene una esencia que slo se pueden entender bajo un sistema de transportes bien diseado: la mxima accesibilidad. Para ello se propone: Permitir el destino del Fondo especial de las RUP al incentivo del ptimo funcionamiento de los sistemas de transporte, tanto en operaciones como en infraestructura. La no exigibilidad a puertos y aeropuertos la autofinanciacin propia de territorios continentales, como tampoco se hace con las infraestructuras ferroviarias o carreteras en dicho mbito general. La reconsideracin de todas las valoraciones, estrategias y acciones de la poltica comunitaria de transportes, para incluir una visin que supere a la continental. Ejemplos de esta necesidad se encuentran en la definicin de las autopistas del mar, de los conceptos de hinterlands o zonas de influencia, de las obligaciones de conexin entre pases para considerar elegibles las infraestructuras en programas de apoyo (RTE, Marco Polo, de la estimacin de distancias, medidas, etc. en las definiciones o limitaciones en actuaciones comunitarias, OSP, competencia, liberalizacin,).

Esta circunstancia obliga a Las polticas de cohesin, de mejora de competitividad, y el resto de polticas genricas transnacionales requieren concordancia con las de transportes, en este caso particular, realizando cuantas adaptaciones sean necesarias en todas y cada una de ellas, como se ha conseguido ya en el acervo comunitario para multitud de mbitos. Las excepciones a las reglas sobre ayudas, son un ejemplo de ello. La ultraperificidad de Canarias (como la de las dems RRUUPP) es un activo geoestratgico de la UE que requiere de consideraciones que las conviertan en autnticos muelles del territorio central, para la relacin con los territorios no comunitarios. La eliminacin de los riesgos de territorios logsticamente esclerosados cobra adems una razn adicional para su cumplimiento. Las medidas ya diseadas y particulares, como las Redes Transeuropeas, son best practices en la UE, en materia de transportes y dentro de los principios de sostenibilidad, descongestin e intermodalidad, por lo que requieren de los estmulos adecuados para su imitacin por otras regiones y su perdurabilidad en situaciones donde el mercado no alcanza a la adecuada fijacin y distribucin de costes.

Si estas sugerencias y propuestas son tenidas en cuenta, y reflejadas en los principios rectores del los trasportes en la UE, se estar haciendo realidad y cumpliendo lo expresado en el proyecto de Constitucin Europea, en lo dispuesto y consensuado en materia de tratamiento de las Regiones Ultraperifricas. Sin duda ser la clave de nuestro futuro.

Muchas gracias por su atencin

Rosa Dvila Mamely Directora General de Transportes de Canarias