Planejamento Estrategico GP Miolo Grafica 01-12-09-Novo

PLANEJAMENTO ESTRATGICO GOVERNAMENTAL
2009
Renato Peixoto Dagnino
Ministrio da Educao MEC
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES
Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP
Especializao em Gesto Pblica
Planejamento Estrategico GP Miolo Grafica 30-10-09.pmd 30/11/2009, 18:42 1
2009. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.
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1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.
D126p Dagnino, Renato Peixoto
Planejamento estratgico governamental / Renato Peixoto Dagnino. Florianpolis :
Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2009.
166p. : il.
Especializao Mdulo Bsico
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-61608-85-9
1. Planejamento estratgico. 2. Planejamento governamental. 3. Administrao pblica.
4. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
(Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo.
CDU: 65.012.2
Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071
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Reviso Textual
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Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
PREFCIO
Os doi s pri nci pai s desaf i os da at ual i dade na rea
educacional do Pas so a qualificao dos professores que atuam
nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro
funcional atuante na gesto do Estado Brasileiro, nas vrias
i nstnci as admi ni st rat i vas. O Mi ni st ri o da Educao est
enfrentando o primeiro desafio atravs do Plano Nacional de
Formao de Professores, que tem como objetivo qualificar mais
de 300.000 professores em exerccio nas escolas de ensino
fundamental e mdio, sendo metade desse esforo realizado pelo
Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao
segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES, lana o
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica
(PNAP). Esse Programa engloba um curso de bacharelado e trs
especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e
Gesto em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao
dos gestores pbli cos brasi lei ros, com especial ateno no
atendimento ao interior do Pas, atravs dos Polos da UAB.
O PNAP um Programa com caractersticas especiais. Em
primeiro lugar, tal Programa surgiu do esforo e da reflexo de uma
rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP), do Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade,
pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de
Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas
de ensino superior, vinculadas UAB, que colaboraram na
elaborao do Projeto Poltico Pedaggico dos cursos. Em segundo
lugar, esse Projeto ser aplicado por todas as instituies e pretende
manter um padro de qualidade em todo o Pas, mas abrindo
margem para que cada Instituio, que ofertar os cursos, possa
incluir assuntos em atendimento s diversidades econmicas e
culturais de sua regio.
Outro elemento importante a construo coletiva do
material didtico. A UAB colocar disposio das instituies
um material didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas
obrigatrias e para algumas optativas. Esse material est sendo
elaborado por profissionais experientes da rea da Administrao
Pblica de mais de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe
multidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos
materiais didticos libera o corpo docente das instituies para uma
dedicao maior ao processo de gesto acadmica dos cursos;
uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material
didtico; e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem
paralisaes que sempre comprometem o entusiasmo dos alunos.
Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante
passo em direo democratizao do ensino superior pblico e
de qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para
a melhoria da gesto pblica brasileira, compromisso deste governo.
Celso Jos da Costa
Diretor de Educao a Distncia
Coordenador Nacional da UAB
CAPES-MEC
SUMRIO
Apresentao.................................................................................................... 11
Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental
Introduo... .. ... ... ... ... ... ... ... .. ... ... ... ... ... ... ... ... .. ... ... ... ... ... ... ... .. ... ... ... 23
Um breve histrico do pl anej ament o. ... .. .. .. .. .. .. ... .. .. .. .. .. ... .. .. .. .. .. ... .. . 24
O contexto sociopoltico em que se deve inserir o Planejamento Estratgico
Governamental.......................................................................................... 27
A democratizao poltica e o Estado Necessrio...................................... 31
A construo do Estado Necessrio e o Planejamento Estratgico Governamental... 40
O contexto disciplinar da Administrao Pblica................................................. 45
Polticas Pblicas e Polticas Sociais............................................................ 46
O gestor pblico e o administrador de empresas.......................................... 50
Administrao de Empresas, Administrao Geral e Administrao Pblica... 52
A formao do gestor pblico....................................................................... 54
Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como Convergn-
cia e Enfoque
Introduo..................................................................................................... 67
A Cincia Poltica e a supervalorizao do poltico............................................ 69
A Administrao Pblica e a subvalorizao do conflito...................................... 71
A concepo ingnua do Estado neutro................................................. 72
Os enfoques da Anlise de Poltica e o Planejamento Estratgico Situacional como
fundamentos do Planejamento Estratgico Governamental............................... 75
O enfoque da Anlise de Poltica.......................................................................... 78
O enfoque do Planejamento Estratgico Situacional............................................ 85
Unidade 3 Metodologia de Diagnstico de Situaes
Introduo..................................................................................................... 93
Uma viso preliminar do resultado...................................................................... 97
Agir estratgico.......................................................................................... 100
Pressupostos para uma ao estratgica em ambiente governamental........... 100
O conceito de Ator Social.................................................................... 101
Caractersticas do Jogo Social................................................................... 101
Os Momentos da Gesto Estratgica........................................................... 102
A anlise de Governabilidade o Tringulo de Governo..................................... 104
A situao-problema como objeto do Planejamento Estratgico Governamental.... 110
Conceito de Problema (ou situao-problema)........................................... 111
Tipos de Problemas................................................................................. 112
Conformao de um Problema................................................................ 113
Como formular um Problema?....................................................................... 114
Perguntas para verificar se a seleo de Problemas apropriada................ 115
A descrio de um Problema....................................................................... 116
A explicao da Situao-Problema.............................................................. 118
A diversidade das Explicaes Situacionais.................................................. 118
O Fluxograma Explicativo da Situao........................................................ 120
Seleo de Ns Crticos............................................................................ 121
Mos obra.............................................................................................. ... 124
Unidade 4 Metodologia de Planejamento de Situaes
Introduo..................................................................................................... 133
Uma viso preliminar do resultado...................................................................... 134
Planejar por Situaes-Problema.......................................................................... 137
Operaes........................................................................................................... 141
Matriz Operacional.......................................................................... 143
Aes, Atividades, Tarefas.......................................................................... 143
Etapas para a formulao de um Plano de Ao.......................................... 146
Gesto do Plano........................................................................................ 148
Atuar sob incerteza........................................................................... 148
Focos de Debilidade de um Plano........................................................................ 150
Componentes de um sistema de Planejamento Estratgico Governamental.......... 151
Consideraes Finais.......................................................................................... 156
Referncias.................................................................................................... 162
Minicurrculo.................................................................................................... 168
10
Planejamento Estratgico Governamental
11
Mdulo Bsico
Apresentao
APRESENTAO
Caro estudante!
Esta discipl i na foi concebida tendo por referncia a
constatao de que os gestores pblicos brasileiros, atores centrais
do espao onde ocorre o Planejamento Estratgico Governamental
(PEG), tero de seguir por muito tempo atuando no interior de um
aparelho de Estado Herdado que no se encontra preparado para
atender s demandas da sociedade quanto a um estilo alternativo
de desenvolvimento mais justo, economicamente igualitrio e
ambientalmente sustentvel. Ao mesmo tempo, os gestores pblicos
tero de transformar o Estado Herdado no sentido da criao do
Estado Necessrio, entendido como um Estado capaz no apenas
de atender s demandas presentes, mas de fazer emergir e satisfazer
novas demandas embutidas nesse estilo alternativo.
Por isso, e para que fiquem claras as razes que explicam as
caractersticas que a disciplina possui, mencionaremos, em mais
de uma oportunidade ao longo das unidades deste livro, vrios dos
aspectos envolvidos na transio do Estado Herdado para o
Estado Necessrio. Estudaremos ainda o porqu de falarmos em
Estado Herdado e Estado Necessrio. Qual a diferena entre os dois?
O recurso que utilizamos para marcar a diferena entre a
situao atual e a futura, desejada, de opor o Estado Herdado e
a proposta de Estado Necessrio, tem como inspirao o
tratamento dado ao tema por Aguilar Villanueva (1996). Vrios
outros autores latino-americanos, entre os quais Atrio e Piccone
(2008) e Paramio (2008), dois dos mais recentes, tm abordado,
ainda que focalizando uma cena de chegada um tanto distinta,
processos de transio como o que nos preocupa. Com uma
12
perspectiva ideolgica bem mais prxima da que adotamos aqui,
cabe citar, para ficar porm se tratando dos mais recentes, os
trabalhos de ODonnell (2007 e 2008) e Mora-Alfaro (2009), que
atualizam sua viso sobre o Estado latino-americano e indicam
novos rumos para o debate. E ainda o trabalho de Thwaites Rey
(2008), que apresenta uma anlise inovadora sobre a intermediao
que realiza o Estado na relao entre as classes dominantes latino-
americanas e o cenrio globalizado, e de Brugu (2004), que
provocativamente coloca como condio de transformao do
Estado a promoo e um estilo de gesto baseado na pacincia
e na feminilizao.
Esta a maneira que adotamos para referirmo-nos a uma
configurao do Estado capitalista alternativa atualmente
existente, pela via de uma aderncia e de uma condio de
viabilizao de um cenrio normativo em construo no mbito de
um processo de radicalizao da democracia, distinta daquela
proposta, por exemplo, por Guillermo ODonnell reconhecido como
um dos mais agudos analistas latino-americanos das relaes
Estado-Sociedade. Num pronunciamento recente, ele mencionou
um Estado que, apesar de abrigar bolses autoritrios, capaz de
impulsionar a expanso e consolidao das diversas cidadanias
(civil, social e cultural, alm da poltica j estabelecida num regime
democrtico) implicadas por uma democracia mais plena, e ir-se
transformando, assim, num Estado democrtico (O'DONNELL,
2008). Contudo, temos de destacar nossa opo de levarmos em
conta esses aspectos para a concepo desta disciplina. E, tambm,
que a realizao de opes distintas levaria, como evidente,
elaborao de uma disciplina de PEG com caractersticas distintas.
Vale ainda destacarmos, adicionalmente, e de partida, que
entendemos que ajustar o aparelho de Estado visando alterao
e conformao das relaes Estado-Sociedade, desde que
respeitando as regras democrticas, um direito legtimo, uma
necessidade, e um dever colocados aos governos eleitos com o
compromisso poltico de levar a cabo suas propostas. Portanto,
assumir explicitamente essa inteno no diferencia o governo Lula
de outros que ocuparam anteriormente o aparelho de Estado.
13
Mdulo Bsico
Apresentao
No obstante, partimos tambm da constatao de que a
Reforma Gerencial do Estado brasileiro inaugurada na dcada de
1990, dado o impulso que ganhou e os laos de realimentao
sistmica que produziu, segue em curso, o que ocorre de modo lento
e desigual, em consequncia da oposio, s vezes meramente
corporativa, que vem sofrendo no mbito da sociedade e do prprio
aparelho do Estado. E, de modo genrico, porque a correlao de
foras vigente no cenrio poltico nacional impede que ela siga no
ritmo pretendido pelos seus partidrios.
i mport ant e reconhecermos que, mesmo de forma
fragmentada, a Reforma Gerencial continua na lista das mudanas
que esto sendo realizadas, no mbito do aparelho de Estado, no
deixando hoje espao para que as aes que esto conduzindo ao
Estado Necessrio sejam colocadas na agenda governamental
com a centralidade que elas merecem.
Em consequncia, estamos assistindo a um paradoxo,
extensivo a outros pases latino-americanos, de governos de
esquerda democraticamente eleitos no estarem sendo capazes de
fazer avanar a democratizao de seus respectivos pases, j que
vrios autores latino-americanos tm apontado que esses governos,
embora estejam sancionando e respaldando a cidadania poltica,
esto se omitindo ou se demonstrando incapazes de sancionar e
respaldar direitos emergentes de outros aspectos da cidadania
(ODonnell, 2008), e correndo o risco de sofrer uma derrota
catastrfica por carem na armadilha do possibilismo e do
tecnicismo que conduzem ao imobilismo (BORN, 2004).
Coutinho (2007), assumindo uma postura ainda mais crtica
e usando categorias gramscianas, considera que a poca neoliberal
que vivemos no Brasil no deveria ser considerada como uma
revoluo passiva e sim como uma contrarreforma. Apontando
para o fato de personalidades dos partidos democrticos de
oposio estarem se incorporando classe poltica conservadora,
hostil interveno das massas populares na vida estatal, ou de
grupos radicais inteiros estarem passando ao campo moderado,
ele faz referncia ao conceito de transformismo: processo em que
as classes dominantes buscam obter governabilidade em processos
14
de transio pelo alto atravs da cooptao das lideranas
polticas e culturais das cl asses subalternas diminuindo sua
propenso transformao social.
Frequentemente, podemos observar, a implementao de
algo mais alinhado com a Reforma Gerencial do que com a proposta
do Estado Necessrio. E isso, apesar de parecer ser este o modelo
de Estado privilegiado pelo governo Lula. Por estar num nvel
claramente incipiente, o processo que ir possibilitar a transio
do Estado Herdado para o Estado Necessrio no pode
prescindir de contedos como os que esta disciplina pretende
proporcionar aos gestores pblicos.
Contudo, para que esse processo se efetive, consideramos
i mportant e e i ndispensvel a ao dos gestores pbl icos -
concordam com essa ideia vrios pesquisadores latino-americanos
orientados a formular recomendaes para a capacitao de
gestores pblicos, como Ospina (2006) e Longo (2006), alm de
outros, como Echebarra Koldo (2006), preocupados em comparar
pases latino-americanos em termos da relao entre o que
denominam configurao burocrtica e efetividade do sistema
democrtico. Contamos ainda com ODonnell (2008), que
considera os gestores pblicos como uma ncora indispensvel
dos direitos da cidadania. O autor destaca ainda que sem esta
ancoragem um regime democrtico simplesmente no existe e se
converte numa caricatura em que se realizam eleies que no
satisfazem requisitos mnimos de competitividade, equidade e
institucionalizao. E afirma que sem eles, os setores postergados e
discriminados, que no tm possibilidade de fugir do Estado
(Herdado) mediante a contratao de diversos servios ou
benefcios privados, continuaro sendo excludos.
Assim, podemos dizer que esta disciplina uma condio
necessria, inclusive, para assegurar que as mudanas que venham
a ser realizadas na configurao do Estado se deem de forma
competente, criteriosa, sem comprometer os xitos anteriormente
obtidos e com a mxima aderncia aos consensos alcanados na
sociedade brasileira de respeito participao cidad, democrtica
e republicana de todos os seus integrantes. Schmitter (2006)
15
Mdulo Bsico
Apresentao
encontrou, a partir de uma anlise transversal para mais de cem
pa ses, um ndi ce de correl ao si gni fi cat i vament e al t o
(aproximadamente de 0,9) entre grau de democracia de um pas
e capacidade de gesto do seu Estado. Embora no seja possvel
afirmar que exista uma relao de causalidade em qualquer dos
dois sentidos, a alta correlao j suficiente para chamar a
ateno para a necessidade de que mudanas na configurao do
Estado acompanhem o ritmo do processo de democratizao em
curso no Pas.
Seu objetivo, num plano mais especfico, contribuir para
que as atividades de gesto pblica levadas a cabo nos vrios nveis
e instncias governamentais que abarca o Estado brasileiro passem
a ser real i zadas em conf ormi dade com os pri nc pi os do
Planejamento Estratgico Governamental (PEG). Entendido este,
vale repetir, como um dos instrumentos para viabilizar a transio
do Estado Herdado para o Estado Necessrio.
E, por essa razo que este livro trata a questo dessa
transio nos dois captulos que seguem de um modo que voc,
seus colegas, e at alguns dos professores universitrios formados
na tradio acadmi ca, no contexto do Estado Herdado,
poderiam considerar excessivo. Ao buscar romper o que poderia
ser entendido como uma espcie de crculo vicioso que faz com
que a maioria de professores e alunos tendam a reproduzir o que
os anos de autoritarismo e neoliberalismo naturalizaram a respeito
das relaes Estado-Sociedade, esses dois captulos preparam o
terreno para que o objetivo da disciplina desenvolver uma
ferramenta de gesto pblica comprometida com a viabilizao
daquela transio seja alcanado.
Essa a f orma que escol hemos para aumentar a
probabilidade de o PEG que trata de uma atividade ainda no
presente na gesto pblica brasileira e que teria de substituir outra,
que aqui se denomina simplesmente planejamento governamental,
na atualidade visivelmente contaminada pelo planejamento
corporativo vir a ser adotado.
A disciplina pode ser entendida como o resultado da
convergncia de dois enfoques relacionados gesto pblica, ou
16
mais especificamente ao processo de elaborao de polticas
pblicas: a Anlise de Polticas e o Planejamento Estratgico
Situacional.
Assim, podemos afirmar que a disciplina Planejamento
Estratgico Governamental fruto de um processo iniciado em
meados da dcada de 1990, quando, no mbito de um projeto que
vi sava criao de uma Escol a de Governo na Uni camp,
comearam a docncia e a pesquisa resultando na implantao do
Curso de Especializao em Gesto Estratgica Pblica junto ao
Grupo de Anlise de Polticas de Inovao, em 2001, e do Programa
de Gesto Estratgica Pblica, ligado Pr-reitoria de Extenso e
Assuntos Comunitrios da universidade.
RELAO COM AS DEMAIS DISCIPLINAS DO CURSO
Por estar focada em aspectos operacionais associados a
uma abordagem incremental de resoluo de situaes-problema
que visam atuao e capacitao continuada do aluno no seu
ambiente de trabalho, a disciplina no lograr a materializao dos
objetivos mencionados se no contar, por um lado, com o apoio de
metodologias que integram o arsenal do enfoque da Anlise de
Polticas sumariamente apresentado adiante. E, por outro lado e
num sent i do mai s pol t i co, com os el ement os cogni t i vos,
proporcionados pelas demais disciplinas. Sejam os orientados a
const rui r no pl ano anal t i co-concei t ual uma propost a de
reori ent ao do Est ado no sent i do de aproxi m-l o das
caractersticas (ou princpios) da proposta do Estado Necessrio,
sejam aqueles que oferecem os balizamentos sobre o rumo a seguir
para conduzi r o Pa s na const ruo daquel e est i l o de
desenvolvimento alternativo.
O PEG deve subsidiar as aes que se realizam no contexto
maior da gesto pblica; em particular aquelas que se relacionam
ao ci cl o de el aborao das pol ti cas pbl icas (for mul ao,
17
Mdulo Bsico
Apresentao
implementao e avaliao). O fato de o PEG poder ser considerado
como um momento recorrente desse ciclo e de ele ocorrer no interior
de um aparelho de Estado capitalista perifrico, histrico e
socialmente construdo ao longo de uma trajetria marcada pela
relao de foras econmicas e polticas e a dupla natureza de
policy e de politics das polticas pblicas fazem com que esta
disciplina apresente muitos pontos de contato com as demais que
integram o Curso:
Polticas Pblicas: em funo de sua relao com o
processo de elaborao das polticas pblicas; em
especial ao seu momento de formulao.
Estado, Governo e Mercado e O Pblico e o Privado
na Gesto Pblica: porque nelas se exploram em
detalhes as particularidades e perspectivas de mudana
daquela especfica conformao da relao Estado-
Sociedade que temos e que evidenciam as dificuldades
e margens de manobra caracterizando o contexto onde
o PEG dever se desenvolver.
Desenvolvimento e mudanas no Estado brasileiro e
O Estado e os Problemas Contemporneos: pois se
focaliza, segundo um ponto de vista dinmico e aberto
aos processos de construo democrtica em curso, o
papel que o PEG deve desempenhar, no pl ano
operacional em que ele se situa, como alavancador
desses processos.
Elaborao de Indicadores: j que apresenta algumas
das metodologias nas quais se apoia o PEG. Ao
traduzir, de forma passvel de ser operacionalizada
pelas metodologias de elaborao de polticas pblicas
e, em particular, pelo PEG, a mul tiplicidade de
aspectos tratados pelas disciplinas recm-nomeadas,
a elaborao de indicadores fornece uma matria-
prima essencial para o conj unto das ativi dades
envolvidas com a gesto pblica.
18
SOBRE AS UNIDADES QUE COMPEM A DISCIPLINA
Para atendermos ao objetivo mais ambicioso expresso nos
pargrafos iniciais fazer com que as atividades de gesto pblica
do Estado brasileiro passem a ser realizadas em conformidade com
os princpios do PEG de modo a contribuir para viabilizar a
transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio
necessrio tratarmos em separado cada um dos elementos dessa
declarao.
A longa trajetria que visa concretizao desse objetivo
tem inicio com a Unidade 1 Contedos Introdutrios ao
Planejamento Estratgico Governamental. Seu propsito central
examinar o contexto sociopoltico brasileiro onde deve estar inserido
o PEG, que se caracteriza pelo processo em curso de construo
do Estado Necessrio, e o contexto disciplinar da Administrao
Pblica, uma vez que ambos, por se apresentarem como adversos,
precisam estar sempre presentes na ao dos atores sociais
interessados na implantao do PEG no mbito do Estado
brasileiro.
A Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental
como convergncia de enfoques possui um propsito semelhante.
Isso porque tambm importante para voc, aluno, pois se espera
ter presentes as opes que conduziram proposta de PEG com as
caractersticas que possui esta disciplina. A Unidade apresenta,
por isso, a Anlise de Polticas que surgiram nos pases avanados,
na dcada de 1970, de uma confluncia entre a Cincia Poltica e a
Administrao Pblica, e o Planejamento Estratgico Situacional,
que iniciou na Amrica Latina na mesma poca como uma crtica
ao planejamento convencional.
Explicadas as razes que levaram proposta da disciplina
aqui apresent ada e estabel eci dos os fundament os t eri co-
metodolgicos em que ela se apoia, as duas Unidades seguintes se
concentram na apresentao das duas metodologias cujo objetivo
a sua operacionalizao: a Metodologia de Diagnstico de
Situaes (Unidade 3), concentrada na construo do fluxograma
19
Mdulo Bsico
Apresentao
explicativo de situaes-problema, e a Metodologia de Planejamento
de Situaes (Unidade 4) que, a partir deste fluxograma, permite o
detalhamento da matriz operacional (aes, atores, recursos, prazos
etc.) e completa o ciclo do PEG.
A apresentao desses quatro contedos o conceito de
Planejamento Estratgico Governamental e seus princpios, o
histrico do pl anejamento, o contexto das relaes Estado-
Sociedade e o contexto disciplinar da Administrao Pblica o
propsito da primeira Unidade da disciplina, intitulada Contedos
Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental. Dado
que esses contedos, em especial os dois ltimos, se apoiam em
assuntos que so detalhadamente abordados em outras disciplinas
do Curso, chamar-se- sua ateno, em cada caso, para as relaes
que com elas se pretende estabelecer.
Por fim, nas Consideraes Finais, apresentaremos os
procedimentos metodolgicos a serem seguidos com vista a atingir
os objetivos que a disciplina pretende alcanar.
conveniente ressaltarmos, neste sentido, que a ideia que
orientou a concepo desta disciplina (e do Curso como um todo)
muito distinta daquela que subjaz s propostas realizadas pela
Reforma Gerencial (BRESSER-PEREIRA, 2007). Contudo, para
uma referncia mais recente e menos irrealista, podemos considerar
a Carta Ibero-americana de Qualidade na Gesto Pblica (2008),
que pretende ser um instrumento til sobre o comportamento do
bom burocrata propondo aos gestores em vez de uma lista de
recomendaes sobre a conduta, baseada na responsabilidade
social, na tica, na qualidade etc., um contedo analtico-
conceitual e metodolgico que os tornem capazes de exercer sua
discricionariedade para materializar a escolha que fizeram de
melhorar a relao Estado-Sociedade.
UNIDADE 1
OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM
Ao finalizar esta Unidade voc dever ser capaz de:
Descrever os principais modelos de planejamento, no mundo e
no Brasil;
Correlacionar o processo de redemocratizao com as caractersticas
do Estado Necessrio; e
Compreender o PEG como instrumento de que o gestor pblico pode
dispor para que o Estado adquira competncia para prover solues
s demandas sociais, antigas e novas.
CONTEDOS INTRODUTRIOS AO
PLANEJAMENTO ESTRATGICO
GOVERNAMENTAL
22
23
Mdulo Bsico
INTRODUO
Embora o ttulo desta Unidade possa dar a impresso de
que seu objetivo to-somente introduzir o tema e que por isso
no merece ser entendido como um assunto importante para a sua
formao, esta seo , de fato, uma das Unidades da disciplina.
Tal como a Unidade seguinte, ela essencial para a compreenso
das que a seguem, orientadas exposio das duas metodologias
mais utilizadas no PEG.
Iniciaremos com um breve histrico do planejamento de
modo a explicitar algumas caractersticas do contexto sociopoltico
em que se verificam as relaes Estado-Sociedade no capitalismo
perifrico. Em conjunto com as demais sees, ele permite ressaltar
o ambiente adverso no qual se pretende que o PEG seja implantado.
Vamos comear?
24
UM BREVE HISTRICO DO
PLANEJAMENTO
Embora o planejamento possa ser considerado como uma
extenso do pensamento marxista, na medida em que estava nele
implcita a possibilidade de conferir ao Estado herdado do
capitalismo um papel destacado na organizao das tarefas
associadas transio ao socialismo, foi somente no perodo da
Nova Pol ti ca Econmi ca, i n ci o dos anos de 1920, que o
planejamento se integrou ao arsenal do Estado sovitico.
Na Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS),
inspirado na experincia do exrcito revolucionrio advinda da luta
contra a burguesia e contra os inimigos externos, e apoiado pelos
estudos que vieram a constituir a metodol ogia de balano
intersetorial (matriz de insumo-produto), o planejamento logo se
afirmou como instrumento de organizao da economia socialista.
A potenci ali dade que el e apresent ava em t ermos de
prospectiva, simulao e organizao para a consecuo das metas
econmico-produtivas permitiu que em menos de um quinqunio
fosse possvel atingir os nveis de produo agrcola e industrial
vigentes antes da destruio causada pela guerra, pela revoluo e
pela sabotagem contrarrevolucionria.
A rpida industrializao e o crescimento da produo
agrcola da URSS permitiram que ela despontasse como uma aliada
essencial para a vitria sobre o nazismo e, j num contexto de
Guerra Fria, o planejamento passou a gerar efeitos socioeconmicos
positivos nos demais pases do bloco socialista.
25
Mdulo Bsico
No mbito dos pases capitalistas, o planejamento com a
conotao aqui adotada e fazendo referncia ao mbito global e
pblico, referido a um territrio delimitado por alguma instituio
estatal passou a ser visto, pela esquerda, como uma possibilidade
de superar as relaes sociais e tcnicas de produo capitalistas
na direo de algum tipo de socialismo. E, pela direita, como uma
maneira de evitar as falhas de mercado e, assim, substituir,
racionalmente ainda que parcialmente, o seu papel como ente
regulador e alocador de recursos.
Em alguns desses pases, governos populares adotaram
pl anej amentos com caract er st i cas soci al i st as, i mi t ando a
experincia sovitica. A experincia da Frente Popular, na Frana e
em meados da dcada de 1930, foi a mais significativa. No extremo
ideolgico oposto, na Alemanha, os dirigentes nazistas preferiram
a racionalidade do planejamento capacidade do mercado de
otimizar a alocao de recursos. Isto aconteceu, primeiro, no que
se relacionava preparao para a guerra; depois, se estendeu
para toda a economia, pois o Estado alemo passou a adotar
mtodos desenvolvidos no mbito militar.
Ainda que no as possamos caracterizar propriamente como
planejamento na acepo que o termo viria a ter posteriormente,
as iniciativas implementadas durante o esforo de guerra e nos
processos de reconstruo europeia no imediato ps-guerra se
utilizaram de mtodos (de planejamento) que se aproximavam
daqueles usados no campo socialista.
O sucesso dessas iniciativas foi um elemento importante para
que a ideia do planejamento ganhasse fora na Amrica Latina.
Experincias anteriores, como as que ocorreram no incio da dcada
de 1940 no Brasil, receberam impulso, estimuladas no ps-guerra
pela Organizao das Naes Unidas (em especial da Comisso
Econmica para a Amrica Latina e o Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento).
No pl ano terico, esse processo l evou a impor tantes
contribuies amparadas num amplo espectro ideolgico que foi
desde o materialismo histrico at o pensamento conservador,
passando pela viso keynesiana*. No plano das aes de governo,
*Keynesiana teoria eco-
nmica que procura re-
solver o problema do de-
semprego pelo aumento
dos gastos pbl i cos e
pela diminui o das ta-
xas de juros, para estimu-
lar o consumo e
desencorajar o
entesouramento. Fonte:
Lacombe (2004).
26
surgiram no Brasil, a partir dos
anos ci nquent a, sucessi vas
experincias de planejamento no
mbi t o f ederal . Como, por
exemplo, a do Plano de Metas
(1956-1961) do governo de
Juscelino Kubitschek, bastante
bem-sucedi da a j ul gar pel os
resultados que obteve.
A experincia brasileira de
pl anej amento se aprofunda
durante o per odo mi l itar.
Sucessivos planos so formulados
e implementados a partir de 1964
seguindo o esti l o autori t ri o,
centralizador e economicamente
concentrador que caracterizou os
governos mi l i t ares. Seu proj et o de Brasi l -grande-pot nci a
demandava uma mobilizao que, ainda que em menor grau do
que havia ocorrido no mbito dos pases avanados, demandava
um significativo esforo de planejamento.
No incio dos anos setenta, a implantao de um Sistema
de Planejamento Federal deu origem a trs edies do Plano
Nacional de Desenvolvimento. O ltimo deles, com um perodo de
execuo que coincidiu com a perda de legitimidade da ditadura
militar que antecedeu a abertura e a redemocratizao do Pas,
terminando por explicitar o carter demaggico e manipulador que
envolveu a experincia de planejamento dos militares.
Com o governo civil da Nova Repblica, iniciado em 1985,
tentou-se sem muito sucesso retomar iniciativas de planejamento
que fossem alm do plano setorial. A partir do governo Collor, com
a adoo da orientao neoliberal, iniciativas de planejamento no
sentido estrito do termo, sobretudo as que visavam preparar o Pas
e a sociedade para enfrentar um futuro que j se prefigurava como
difcil, passam a ser cada vez mais escassas.
Juscelino Kubitschek de Oliveira (1902-1976)
Nascido em Mi nas Gerai s, foi eleito de-
putado federal e real i zou obras de re-
model ao da capital. Posteri ormente
foi governador em Minas Gerais. Venceu
a el ei o para presi dente da Repbl i ca
na coligao PSD-PTB com o famoso slogan
Cinquenta anos em cinco. Um de seus principais feitos
foi a construo de Bras l i a e a insti tui o do Di stri to
Federal. Seu governo foi marcado por mudanas sociais
e culturai s. Aps o trmino de seu mandato, foi eleito
senador de Gois, mas foi cassado e seus direitos pol-
ti cos suspensos, pel o regi me mi l i tar. Tentou organi zar
uma frente pela redemocratizao do Pas, mas no vol-
tou mais ao poder. Fonte: <http://ti nyurl .com/lwkaas>.
Acesso em: 20 jul. 2009.
Saiba mais
27
Mdulo Bsico
OCONTEXTO SOCIOPOLTICO EM QUE SE
DEVE INSERIR O PLANEJAMENTO
ESTRATGICO GOVERNAMENTAL
Esta seo, assim como as duas que seguem, tem por
objetivo precisar o contexto onde ocorrer a proposta mais
ambiciosa desta discipl ina, ou seja, contribui r para que as
atividades de gesto pblica levadas a cabo nos vrios nveis e
instncias governamentais abarquem o Estado brasileiro passando
a ser realizadas em conformidade com os princpios do PEG.
Nesse sentido, esclarecendo nossa opinio, j esboada ao
longo da retrospectiva realizada na seo anterior, podemos dizer
que o contexto brasileiro atual adverso adoo do Planejamento
Estratgico Governamental como um instrumento de gesto pblica.
I sso porque as ati vi dades a el e correspondentes se
desenvolveram no interior de um aparelho de Estado Herdado,
onde o planejamento teve frequentemente um carter demaggico
e manipulador (no perodo militar) ou foi praticamente desativado
(no perodo do neoliberalismo) por no estar preparado para atender
s demandas que nossa sociedade cada vez mais complexa hoje
lhe coloca. As atividades correspondentes ao PEG devero, inclusive,
buscar sua transformao no sentido do Estado Necessrio,
entendido como um Estado capaz no apenas de atender quelas
demandas, mas de fazer emergir e satisfazer as demandas da maioria
da populao hoje marginalizada. Um Estado que possa alavancar
o atendimento das demandas da maioria da populao e projetar
o Pas numa rota que leve a estgios civilizatrios superiores.
28
Para introduzir o tema central desta seo vamos colocar uma
pergunta: Por que a existncia de uma disciplina de PEG num
Curso de Especializao deve ter como compromisso a
capacitao de gestores pblicos para promover a construo
do Estado Necessrio?
A resposta a esta pergunta ser formulada em duas etapas.
Primeiramente sero identificadas as caractersticas do Estado
Herdado. Do processo de sua constituio, em particular do seu
crescimento durante o perodo autoritrio que sucedeu ao nacional-
desenvolvimentismo e antecedeu ao seu desmantelamento pelo
neoliberal ismo, Guillermo ODonnell, pesquisando sobre as
particularidades de um tipo especfico de Estado capitalista, o
Estado burocrtico autoritrio latino-americano, provavelmente
o pesquisador que mais tem contribudo para o entendimento desse
primeiro componente da matriz que compe o chamado Estado
Herdado, que provm do per odo mi l i t ar. Sua expresso
corporativismo bifronte combinao de uma face estatista
levada conquista do Estado e subordinao da sociedade
civil com outra privatista que teria colocado a servio de setores
dominantes suas reas institucionais prprias especialmente
elucidativa (ODONNELL, 1976).
Em segundo lugar, sero fornecidos elementos que levam
constatao de que este Estado herdado por ns duplamente
incompatvel com a proposta de mudana desejada pela sociedade
brasileira, pois sua forma no corresponde ao contedo para onde
deve apontar sua ao. De um lado porque a forma como se
relaciona com a sociedade impede que ele formule e implemente
polticas pblicas com um contedo que contribua para alavancar
essa proposta. De outro lado porque o modo como se processa a
ao de governo na sua relao com o Estado existente,
determinado pelos contornos de seu aparelho institucional,
irreconcilivel com as premissas de participao, transparncia e
efetividade dessa proposta.
Entre os muitos
trabalhos que
conceituam o
neoliberalismo e que nos
autorizam a caracterizar
a Reforma Gerencial que
designa o segundo
componente que
conforma o que
chamamos Estado
Herdado como
neol iberal,
recomendamos pela sua
clareza e facilidade de
entendimento a
excelente resenha feita
por Diniz (2007).
29
Mdulo Bsico
Mas, voc sabe caracterizar o "Estado Herdado"?
Alm das preferncias ideolgicas, a combinao que o Pas
herdou do perodo militar (1964-1985), de um Estado que associava
patrimonialismo e autoritarismo com clientelismo, hipertrofia com
opacidade, insulamento com intervencionismo, deficitarismo com
megalomania, no atendia ao projeto das coalizes de direita e
mui t o menos daquel as de esquerda que, a part i r da
redemocratizao, iniciada em meados dos anos de 1989, poderiam
suceder os governos de ento. Reconhecendo a existncia de
caractersticas semelhantes da relao Estado-Sociedade em outros
pases latino-americanos, Fragoso (2008) mostra como trajetrias
distintas so manifestadas no que diz respeito ao desenvolvimento
do que ele denomina nova gerncia pblica.
um princpio bsico da ao humana, da atuao
das organizaes, e tambm do PEG, o fato de que
todas as decises tm um custo de operao e que,
se equivocadas, demandam a absoro de custos de
oportunidade econmicos e polticos.
O Estado legado por mais de 20 anos de
autoritarismo no contemplou os recursos como
escassos. Os econmicos podiam ser financiados
interna ou externamente com aumento da dvida
imposta populao, os polticos eram virtualmente
inesgotveis, uma vez que seu aparato repressivo a
servio do regime militar sufocava qualquer oposio.
A reforma gerencial desse Estado, proposta pela
doutrina neoliberal e iniciada pelos governos civis
que sucederam queda do mil itarismo, no
encontrou muitos opositores. O mais conhecido
expoente da proposta de Reforma Gerencial do
Estado brasileiro Luis Carlos Bresser-Pereira.
Para uma anlise
detalhada deste e de
outros ismos que
caracterizam o Estado
Herdado
(patri moni al ismo,
mandoni smo,
personali smo,
formalismo), ver Costa
(2006).
Luis Carlos Bresser-Pereira
Entre vrios trabalhos
de sua autori a, na
obra de Bresser-Perei-
ra (1998) voc encontra
as pri nci pais caracte-
r sti cas da Reforma
Gerenci al . Seu documento ofi ci al
(Plano Diretor da Reforma do Aparelho
de Estado, 1995), que pautou as inici-
ati vas governamentai s neste senti -
do, uma transposi o de suas
ideias para uma linguagem no aca-
dmica. Fonte: Elaborado pelo autor.
Saiba mais
29
30
Para a direita, a questo era inequvoca. No havia por que
defender um Estado que el a considerava superinter ventor,
proprietrio, deficitrio, paquidrmico, e que, ademais, se tornava
crescentemente anacrnico na cena internacional. Na verdade, j
h muito, desde o momento em que, no cumprimento de sua funo
de garantir a ordem capitalista, ele havia sufocado as foras
progressistas e assegurado as condies para a acumulao de
capital, ele se tornara disfuncional.
J para a esquerda, que tinha participado do fortalecimento
do Estado do nacional-desenvolvimentismo, a questo era bem mais
complexa. Ela o entendia como um baluarte* contra a nomeada
dominao imperialista e como uma espcie de sucedneo de uma
burguesia incapaz, por estar j aliada com o capital internacional,
de levar a cabo sua misso histrica de promover uma revoluo
democrtico-burguesa. De fato, mesmo no auge do autoritarismo,
o crescimento do Estado era visto pela esquerda como um mal
menor: ao mesmo tempo que denunciava o carter de classe,
repressivo e reprodutor da desigualdade social do Estado brasileiro,
ela via este crescimento como necessrio para viabilizar seu projeto
de longo prazo de reconstruo nacional. E, tambm, para assentar
as bases do que seria o Estado forte capaz de planejar e viabilizar
a transio ao socialismo segundo o modelo sovitico ainda vigente.
A questo dividiu a esquerda. De um lado os que, frente
ameaa de um futuro incerto, defendiam intuitivamente o passado,
e os que, defendendo interesses corporativos, mal-entendendo os
conceitos de Estado, nao e autonomia nacional, defendiam
ardorosamente o Estado que herdramos. J de outro lado estavam
os que entendiam que a construo do Estado Necessrio iria
demandar algumas das providncias que j estavam sendo tomadas
e que o fortalecimento de uma alternativa democrtica e popular
ao neoliberalismo no privilegiava a questo; e defendiam o
controle da sociedade sobre o processo de privatizao.
*Baluarte local absolu-
tamente seguro, ali cer-
ce, base. Fonte: Houaiss
(2007).
31
Mdulo Bsico
A DEMOCRATIZAO POLTICA E
O ESTADO NECESSRIO
Com o final do regime militar, o Brasil iniciou um processo
de democrati zao pol ti ca que possibi l i tou o aument o da
capaci dade dos segmentos marginal izados de veicular seus
interesses levando expresso de uma demanda crescente por
direitos de cidadania.
Na medida em que este processo avanou, foi evidente o
aumento da capacidade dos segmentos margi nal izados em
veicularem seus interesses e necessidades no atendidas por bens
e servios alimentao, transporte, moradia, sade, educao,
comunicao etc. e, com isto, da demanda por polticas pblicas
capazes de promover seu atendimento. o que vem sendo chamado
de cenrio tendencial da democratizao.
Para satisfazer essas necessidades sociais com
eficincia, e no volume que temos em pases como o
Brasil, ser necessrio duplicar o tamanho dessas
polticas para incorporar os 50% desatendidos da
populao. Tarefa que, por si s, j evidencia a
importncia do PEG.
Se no for possvel promover um processo de transformao
do Estado Herdado em direo ao Estado Necessrio que
busque satisfazer as necessidades sociais represadas ao longo de
tanto tempo, o processo de democratizao pode ter dificuldade ou
mesmo fracassar, com enorme esterilizao de energia social e
poltica. claro que para satisfazer quelas demandas, o ingrediente
fundamental, que no depende diretamente do Estado, est
relacionado a uma ampla conscientizao e mobilizao poltica
que se espera ocorrer sem maiores custos sociais alm dos que a
sociedade j vem pagando.
Muitas contribuies, a
partir de uma crtica
Reforma Gerencial, tm
apresentado elementos
do que aqui enfeixamos
na proposta de Estado
Necessrio. Entre as
mais recentes, vale citar
Tenrio e Saravia (2006),
Thwaites (2008) e Costa
(2006).
32
Podemos, ento, afirmar que necessrio que o Estado faa a
sua parte?
Sim, de extrema importncia que o Estado faa a sua
parte e esta premissa uma das motivaes desta disciplina e do
prprio Curso em que ela est inserida. Isto , aumentar as chances
de xito do trabalho que deve ser desenvolvido na frente interna
de gerar as condies cognitivas necessrias para a transformao
do Estado. Transformao a qual est sendo impulsionada na frente
externa do contexto social e poltico, pelos segmentos da sociedade
identificados com o estilo alternativo de desenvolvimento que se
desenha para o futuro.
Apesar do exposto at aqui podemos observar que a
correlao de foras polticas, que sanciona uma brutal e at agora
crescente concentrao de poder econmico, muito pouco espao
deixa para que aes internas ao Estado possam alterar a situao
de misria observada na maioria da populao.
H que se entender a esse respeito que a configurao atual
do Estado brasileiro o Estado Herdado uma consequncia
da concentrao de poder econmico e poltico vigente no Pas,
que foi estabelecendo um tipo particular de relao Estado-
Sociedade. Ela se revela na coexistncia, no mbito das polticas
pblicas que implementa o Estado, de dois espaos distintos:
um, que serve classe proprietria, criao da
infraestrutura econmico-produtiva e coordenao
econmica, que so relativamente preservadas e
insuladas do clientelismo seguindo um padro de
eficincia e eficcia semelhante quele que vigora no
Est ado de bem-est ar dos pa ses avanados.
Corroborando com este cenrio ODonnell (2004)
apresenta um esquema para entender e avaliar o
Estado baseado em quatro dimenses: eficcia que
faz referncia ao conjunto de burocracias que o
compe; efetividade referente ao seu sistema legal;
credibilidade que granjeia como realizador do bem
Concordando com o que
apresentado para a
Amrica Latina em geral,
podemos dizer que,
tambm em geral, temos
tido e seguimos tendo
um Estado que registra
um baixo escore nessas
quatro dimenses.
33
Mdulo Bsico
comum da nao, ou do povo; e capacidade que
alusiva atuao como filtro adequado ao interesse
geral de sua populao; e
outro, que abrange os rgos per tencentes aos
ministrios sociais que servem s classes subalternas,
que so objeto de repartio poltica entre os partidos
que apoiam o governo e em que usual a prtica do
clientelismo, onde o padro se situa muito abaixo
daquele que exibem pases perifricos com renda
muito inferior nossa.
Esse tipo particular de relao Estado-
Soci edade revel ado, t ambm e por
consequnci a, numa segment ao do
funcionalismo pblico em duas categorias
distintas que convivem no interior do Estado.
Elas se compuseram na dcada de 1950,
quando recm se consol i dava uma
admi ni st rao meri tocrt i ca de ti po
weberiano que pretendia se impor ao modelo
burocrtico patrimonial. Com caractersticas
profissionais e remunerao muito distintas,
el as passaram a ser responsvei s pel o
funcionamento daqueles dois espaos de
pol t i ca pbl i ca que vm desde ent o
cont ri bui ndo para aprof undar nossa
concentrao de poder econmico e poltico.
A existncia desses dois espaos e, consequentemente, de
dois tipos de burocracia, tambm necessrio que se entenda,
nunca foi vista como um problema. Como algo que devia ser
resolvido no sentido de modernizar o Estado tornando-o mais
prximo dos pases de capitalismo avanado que se tomava como
modelos. Ao contrrio, uma espcie de acordo entre a classe poltica
e o segmento no estatutrio, mais bem pago, em geral mais bem
preparado e que teve um papel fundamental na execuo dos
projetos de desenvolvimento do perodo militar, terminou levando
Dcada de 1950
A parti r dessa poca se i nsti tui um
descolamento, que viria se aprofundar con-
si deravel mente durante o governo mi l i tar,
entre os barnabs, cujo estatuto foi esta-
belecido com a criao do Departamento Ad-
mi ni strati vo do Servio Pbl ico (DASP), por
ocasio da reforma do Estado iniciada em 1938,
e a burocracia pblica moderna que, no n-
cleo do aparelho administrativo ou nas empre-
sas estatais, passava a implementar a estrat-
gia de desenvolvimento do capitalismo brasi-
leiro: o nacional-desenvolvimentismo. Fonte:
Bresser-Pereira (2007).
Saiba mais
34
a uma situao totalmente anmala quando comparada com a dos
pases avanados, pois, no Brasil, cada vez que assume um novo
Presidente da Repbl ica, abrem-se 50 mil cargos de livre
provimento para nomeao (BRESSER-PEREIRA, 2007).
Para aprofundarmo-nos no entendimento das dificuldades
que envolvem a transio do Estado Herdado para o Estado
Necessrio, conveniente lembrar uma passagem da obra de Claus
Offe. Ela elucidativa para entender por que malograram as
tentativas de reforma do Estado que h mais de oitenta anos se
sucedem em nosso Pas, e tem sido usada por muitos autores, entre
eles Martins e Costa (2006), para criticarem a Reforma Gerencial.
Offe (1994, p. 219) afirma que:
[...] bem possvel que o desnvel entre o modo de opera-
o interno e as exigncias funcionais impostas do exterior
administrao do Estado no se deva estrutura de uma
burocracia retrgrada, e sim estrutura de um meio
socioeconmico que [...] fixa a administrao estatal em
um certo modo de operao [...] bvio que um desnvel
desse gnero entre o esquema normativo da administrao
e as exigncias funcionais externas no poderia ser supera-
do atravs de uma reforma administrativa, mas somente
atravs de uma reforma daquelas estruturas do meio que
provocam a contradio entre estrutura administrativa e
capacidade de desempenho.
Em outras palavras, o que o autor assinala que o desnvel
entre o modo de operao (interno) do Estado e as exigncias
funcionais provenientes do exterior no se deve a uma estrutura
burocrtica retrgrada, e sim a um ambiente socioeconmico e
poltico (este sim, retrgrado) que condiciona a administrao
estatal a um certo modo de operao. E que um desnvel desse tipo
no pode ser superado atravs de uma reforma administrativa. Ele
demanda uma reforma das estruturas daquele ambiente que
provocam a contradio entre a administrao e sua capacidade
de desempenho.
35
Mdulo Bsico
Enquanto essa reforma das estruturas socioeconmicas no
ocorre, necessrio entender que a ideia to difundida entre
ns de que o Estado brasileiro no funciona! deve ser
matizada por essa contribuio de Offe. Isso nos remete a uma
indagao: ser que o Estado brasileiro no funciona bem
para a classe rica?
fcil resumir por que isso ocorre. O Estado (capitalista)
brasileiro foi conformado mediante a sucessiva resoluo de
agendas decisrias enviesadas pelos interesses e valores da classe
proprietria. E, por isso, ele funciona, e muito bem, para esta
classe proprietria. E s ir funcionar para a classe trabalhadora
se isso for funcional para a manuteno e naturalizao das relaes
sociais capitalistas; isto , para a manuteno da reproduo do
capital. E, alm disso, como ocorreu no Estado de bem-estar, quando
a classe trabalhadora, organizada, for capaz de pressionar para
que isso acontea.
Mas, como se pode fazer o Estado funcionar para a classe
trabalhadora?
Mudar a sua conformao, entende o senso comum, implica
um caminho de volta e um movimento de fora para dentro. Isto
, supe alterar o contexto poltico, econmico e social que garante
a relao de foras que sanciona as agendas que interessam classe
proprietria. Assim, paulatinamente, o carter do Estado ou sua
incapacidade de funcionar para a classe trabalhadora seriam
alterados. Nessa perspectiva, que apenas parcialmente correta,
Reformar o Estado, mud-lo de dentro para fora, seria irrealista
uma vez que o Estado um reflexo do contexto.
A viso sistmica e a considerao da existncia do grau de
autonomia relativa existente na relao Estado-Sociedade sugerem
uma problematizao dessa questo. Ela permite entender que essa
36
alterao prvia do contexto pode no ser suficiente. E, talvez, nem
mesmo necessria.
No que respeita condio necessria, parece possvel ir
mudando aquela conformao mesmo que a relao de foras no
contexto no se tenha ainda alterado a ponto de desencadear uma
mudana natural ou socialmente induzida no Estado. Se o
aparelho de Estado est sendo ocupado por um governo sensvel
s demandas da classe trabalhadora, tender a haver dentro dele
uma relao favorvel a essa mudana.
Ento, esse governo poder, ainda que a relao de foras
polticas e econmicas no contexto no seja a ela favorvel,
pressionar para que a agenda decisria se v aproximando da sua
agenda de governo; a qual inclui, por construo, as demandas da
classe trabal hadora. E seria justamente esse processo que,
simultaneamente, iria alterando a relao de foras polticas no
contexto e a configurao do Estado herdado por aquele governo.
Suplementarmente, teria de ocorrer, no plano interno, dos
integrantes do aparelho de Estado (burocratas), a neutralizao dos
contrrios ao atendimento daquelas demandas e a capacitao e
empoderamento daqueles a favor. E, no plano institucional, a
desmontagem de arranjos legais, procedimentos administrativos,
normas de funcionamento etc., que garantiriam o modo de
funcionamento que aquele governo estivesse interessado em mudar.
E, tambm, a criao de outros arranjos que trouxessem engatilhada
a mudana atravs da adoo de metodologias de trabalho entre
as quais ressaltamos a do PEG que permitam maior racionalidade,
transparncia, accountability* etc. no mbito interno e, no externo,
o favorecimento participao crescente dos movimentos sociais
e da classe trabalhadora.
O primeiro caso, aquele em que a alterao prvia do
contexto pode no ser suficiente para mudar o carter do Estado,
remete a uma conjuntura em que o contexto, em funo de um
movimento de ascenso da conscientizao e mobilizao da classe
trabalhadora, est sendo rapidamente alterado, mas em que o
governo que ocupa o aparelho de Estado, embora sensvel s
demandas da classe trabalhadora, no se mostra capaz de promover
36
*Accountability reme-
te para dimenses como
prestao de contas, res-
ponsabilidade social, ve-
rificao da qualidade de
servio prestado, escru-
tnio pblico, etc. Fonte:
< ht t p: / / t i ny ur l . c om/
nhoz2r>. Acesso em: 15
set. 2008.
37
Mdulo Bsico
as mudanas necessrias para responder alterao do contexto
e, muito menos, para promov-la.
A cadeia de argumentos e eventos hipotticos indicados
anteriormente mostra por que nossa proposta de promover a
transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio comea
no por um dos extremos ambos irrealistas de reforma do Estado
ou da reforma das estruturas do meio socioeconmico, e sim na
mobilizao de um ciclo virtuoso que vai da capacitao dos
gestores pblicos para a transformao das relaes Estado-
Sociedade. A cadeia explica, tambm, por que este texto se ocupa
com tanta nfase na explicitao detalhada do contexto em que os
conhecimentos que a disciplina oferece podero vir a ser utilizados.
Diversos autores, de pases latino-americanos, tm refletido
sobre a associao entre a refl exo desenvol vida sobre as
caractersticas da relao Estado-Sociedade, o aumento da
participao poltica, e a mudana da arquitetura do Estado; e, em
consequncia, nas polticas pblicas elaboradas nesses pases.
Paramio (2008) mostra como as propostas sobre a segunda gerao
de reformas, iniciada no final dos anos de 1990, combinadas com
a presso poltica contra o impacto social e econmico negativo da
primeira, originam, em funo das caractersticas daquela relao,
reaes distintas em dois grupos de pases da regio. Atrio e Piccone
(2008), concordando com a ideia de que a mudana no modo de
operao da burocracia depende criticamente das exigncias
impostas pela relao Estado-Sociedade, apontam recomendaes
para esta mudana.
Contudo, importante lembrarmos que medida que a
democratizao avance e a concentrao de renda, que hoje asfixia
nosso desenvolvimento e penaliza a sociedade brasileira, for sendo
alterada, se amplia o espao econmico e poltico para um tipo de
atuao da burocracia com ela coerente. E, nessa conjuntura, o
conhecimento que passaro a deter os gestores que se pretende
capacitar atravs de iniciativas como esta em que estamos
envolvidos poder fazer toda a diferena. Isto , talvez sejam as
i dei as apresentadas nos cap t ul os i ni ci ai s dest e t exto e o
conheci mento mais operati vo apresentado no seu fi nal os
38
responsveis por se alcanar ou no a governabilidade necessria
para tornar sustentvel o processo de mudana social em que a
sociedade est empenhada. Da a importncia de disponibilizar
conhecimentos aos gestores pblicos que possam levar melhoria
das polticas, ao aumento da eficcia da sua prpria mquina, e
sua transformao numa direo coerente com a materializao
daquele novo estilo de desenvolvimento.
Privatizao, desregulao e liberalizao dos mercados tm
impedido que o Estado brasileiro se concentre em saldar a dvida
social e, enquanto Estado-nao capitalista, por certo, assumir
suas responsabilidades em relao proteo aos mais fracos,
desnacionalizao da economia e subordinao aos interesses
do capi t al gl obal i zado. Assumi r essas responsabi l i dades e
materializar os processos de democratizao e redimensionamento
do Estado so desafios interdependentes e complementares que
demandam de maneira evidente os contedos que trata este Curso
e, no plano operacional, da implementao das aes, que no
podero prescindir do PEG.
A redefinio das fronteiras entre o pblico e o privado exige
uma cuidadosa deciso, como por exemplo: Quais assuntos
podem ser desregulamentados e dei xados para que as
interaes entre atores privados com poder similar determinem
incrementalmente, ainda que com uma atenta monitorao e
fiscalizao por parte do Estado, um ajuste socialmente aceitvel?
Quais devem ser objeto da agenda pblica, de um processo de
deciso racional, participativo e de uma implementao e
avaliao sob a responsabilidade direta do Estado?
Logo, podemos afirmar que a democracia uma condio
necessria para construir um Estado que promova o bem-estar das
maiorias. S o conjunto que ela forma com outra condio
necessria a capacidade de gesto pblica e de PEG suficiente.
S a democracia aliada s quatro dimenses propostas por
A seo que analisa a
questo da
governabilidade e do
Tringulo de Governo
especialmente
elucidativa a este
respeito.
39
Mdulo Bsico
ODonnell (2004), de eficcia da burocracia, da efetividade do
sistema legal, da credibilidade, e da capacidade de atuar como filtro
adequado ao i nt eresse geral da popul ao, pode l evar
transformao do Estado Necessrio no sentido que almeja a
sociedade brasileira.
Sem democracia no h participao e transparncia nas
decises, no h planejamento participativo, avaliao de polticas,
prestao de contas. No h responsveis, h impunidade. Mas a
democracia, se restrita a um discurso poltico genrico e sem
correlao com ao cotidiana de governo, pode degenerar num
assemblesmo inconsequente e irresponsvel e numa situao de
descompromisso e ineficincia generalizada.
Governar num ambiente de democracia e participao e,
ao mesmo tempo, com enormes desigualdades sociais, requer
capacidades e habilidades extremamente complexas e difceis de
conformar, sobretudo no mbito de um Estado como o que
herdamos. E, sem a utilizao das ferramentas do PEG, isso ser
ainda mais difcil.
Voc sabe por que tanto a direita como a esquerda perceberam
a necessidade de contar com metodologias de planejamento e
gesto que, ao mesmo tempo, promovam e deem consequncia
participao popular?
Primeiro porque j no podem manter o estado de ignorncia
e subordinao do qual at agora tm lanado mo para seguir
governando. E, em segundo lugar, porque ao abandonar sua
estratgia de revoluo armada que permitiria a seus quadros,
tomando o poder e atravs de um renovado apoio das massas, usar
o Estado para alcanar o seu cenrio normativo, perceberam que a
simples mobilizao poltica no era suficiente. De fato, ao abraar
a via eleitoral, a participao, mais do que a mobilizao poltica,
a garantia que tm para dar consequncia e para, assim, manter
o apoio popular que foram capazes de conquistar.
40
A CONSTRUO DO ESTADO
NECESSRIO E O PLANEJAMENTO
ESTRATGICO GOVERNAMENTAL
Esta seo se inicia com a apresentao do argumento de
que o trnsito do Estado Herdado para o Estado Necessrio,
aquele que possa servir como um instrumento para implementar
aquela proposta de mudana, demanda:
a capacitao de seus quadros; e
a formao de gestores que aliem dois tipos de
capacidades ou habilidades bsicas.
a primeira dominar os aspectos tericos e prticos do
processo de elaborao de polticas pblicas a ponto
de serem capazes de utiliz-los como ferramentas da
mudana social, econmica e poltica.
a segunda capacidade diz respeito atuao de maneira
eficiente no seu dia a dia a ponto de fazerem com que
a estrutura que corporificam o Estado seja cada vez
mais eficaz no uso dos recursos que a sociedade lhe
faculta e que produza impactos crescentemente efetivos.
A democratizao poltica est levando a um crescimento
exponencial da agenda de governo; erupo de uma infinidade
de problemas que, em geral, demandam solues especficas e
criativas, muito mais complexas do que aquelas que o estilo
tradicional de elaborao de polticas pblicas e de planejamento
41
Mdulo Bsico
governamental homogeneizador, uniformizador, centralizador,
tecnocrtico, tpico do Estado que herdamos pode absorver.
No Brasil, a maneira como tradicionalmente se definiam e
caracterizavam os problemas que o Estado deveria tratar ficava
restrita ao que a orientao ideolgica e o pensamento poltico
conservador dominante eram capazes de visualizar. No que respeita
ao Pl anej amento Governamental , val e dest acarmos que a
explicao dos problemas pblicos estava constrangida por um
model o expl i cat i vo que, de um l ado, tendi a quase
monocausalidade e, de outro, a solues genricas, universais. Esse
procedimento levou adoo de um padro nico do tipo causa-
problema-soluo no qual, embora fosse percebida uma certa
especificidade nos problemas enfrentados, o fato de que, segundo
o modelo explicativo adotado, sua causa bsica era a mesma,
terminava conduzindo proposio de uma mesma soluo global.
O governo no apenas filtrava as demandas da sociedade
com um vis conservador e elitista. Ele adotava uma maneira
tecnoburocrtica* para trat-las que levava sua uniformizao,
ao seu enquadramento num formato genrico que facilitava
tratamento administrativo. Ao faz-lo, escondia sob um manto de
aparente equidade os procedimentos de controle poltico e
assegurava a docilidade do povo, desprotegido e desprovido de
cidadania, frente ao burocratismo onipotente do Estado. Era na
fila do INPS que este povo aprendia o que era a democracia.
As caractersticas do Estado Herdado
faziam com que as demandas da populao se
tornassem assuntos genricos, nacionais, a
serem resolvidos mediante a distribuio dos
recursos arrecadados de forma centralizada.
Assim, sem nenhuma preocupao com a
elaborao de polticas apropriadas e com a
adoo de ferramentas como as propostas pelo
PEG, os recursos f l u am at ravs de uma
complexa rede de influncias e favores at os lideres polticos locais
que, discricionariamente e seguindo os procedimentos sancionados
pelo patrimonialismo e pelos outros ismos que ele desencadeou
*Tecnoburocrtica novo
vi lo da histria, como
uma classe necessari a-
mente autoritria que
frustrou as esperanas
no socialismo. Isto ser
vtima da ideologia bur-
guesa. Fonte: Bresser-
Pereira (2007).
Burocratismo
Para uma excel ente retrospecti va de
como se deu ao longo do nosso proces-
so de desenvol vimento soci oeconmi co
a relao entre o Estado e os interesses
das cl asses di ri gentes e subordi nadas
(BRESSER-PEREIRA, 2007).
Saiba mais
42
no nosso ambiente (COSTA, 2006), os transformavam em benesses
com que atendiam a suas clientelas urbanas e aos seus currais
do interior do Pas.
Esta situao perpetuava e retroalimentava um modelo de
planejamento governamental e de elaborao de polticas que era
no apenas injusto e genrico. Era tambm incuo, uma vez que as
verdadeiras causas ou no eram visualizadas ou no podiam ser
enfrentadas. Este modelo consolidado objetivos, instrumentos,
procedi ment os, agent es, tempos , al m de i ncrement al ,
assistemtico e pouco racional, tendia a gerar polticas que eram
facilmente capturadas pelos interesses das elites.
As demandas que o processo de democratizao poltica
cada vez mais coloca, e que sero filtradas com um vis progressista
por uma estrutura que deve rapidamente se aproximar do Estado
Necessrio, originaro outro tipo de agenda poltica. Sero muito
distintos os problemas que a integraro e tero de ser processados
por este Estado em transformao. Eles no sero mais abstratos e
genricos, sero concretos e especficos, conforme sejam apontados
pela populao que os sente, de acordo com sua prpria percepo
da realidade, com seu repertrio cultural, com sua experincia de
vida, frequentemente de muito sofrimento e justa revolta.
Logo, podemos afirmar que construir o Estado Necessrio
no somente difcil. uma tarefa que, para ser bem-sucedida,
deveria contar a priori com algo que j deveria estar disponvel,
mas que , ao mesmo tempo, seu objetivo criar. Isto , as
capacidades e habilidades extremamente complexas necessrias
para transformar o Estado Herdado.
Assim colocado, o problema pode nos parecer que este no
tem soluo. Mas, no obstante, ela existe. E existe porque j h a
conscincia do problema que a construo do Estado Necessrio.
E quando existe esta conscincia porque a soluo j vislumbrada
por uma parte dos atores envolvidos com o problema.
De acordo com o exposto at aqui, podemos afirmar que a
deciso de criar o Curso no qual se insere esta disciplina j nos
remete a uma conscincia por parte desses atores de que a
emergncia da forma institucional Estado Necessrio, aquela que
So muitos os trabalhos
de pesquisadores que
descrevem as
caractersticas que
foram impregnando a
gesto pblica latino-
americana, que
configuram o que
denominamos Estado
Herdado e que apontam
propostas para sua
modificao. Entre eles,
recomendamos Oszlak
(1999), Evans (2003) e
Waissbluth (2002 e
2003).
43
Mdulo Bsico
corresponde ao contedo das polticas que cabe a ele implementar,
depende de uma preocupao sistemtica com a capacitao do
conjunto de seus funcionrios. Ou seja, a criao do Curso
representa uma demonstrao de que o primeiro, indispensvel e
corajoso passo est sendo dado. Ele revela a percepo de que
rotinas admini strativas que do margem ao cl ientel ismo,
iniquidade, injustia, corrupo e ineficincia, que restringem
os resultados obtidos com a ao de governo, que frustram a
populao e solapam a base de apoio poltico dificultando a
governabilidade, no podem ser toleradas. E que, para que isto
ocorra, no bastam o compromisso com a democracia e com um
futuro mais justo, o ativismo e a militncia.
Este passo denota a percepo de que, para criar
condi es favorveis para que seu corpo de
funcionrios materialize esse compromisso,
imprescindvel que um novo tipo de conhecimento
terico e prtico acerca de como governar (para a
populao e em conjunto com ela) seja urgentemente
disponibilizado. E que atravs dele que uma nova
cultura institucional ser criada e alavancar a
construo do Estado Necessrio.
Do ponto de vista cognitivo, esta nova situao demanda
do gestor pblico um marco de referncia analtico-conceitual,
metodologias de trabalho, e procedimentos qualitativamente muito
diferentes daqueles que se encontram disponveis no meio em que
ele atua. O contedo a ser incorporado s polticas, fruto de um
vis no mais conservador e sim progressista, transformador, ir
demandar um processo sistemtico de capacitao.
Para darmos uma ideia do desafio cognitivo que isto significa,
vale introduzirmos um dos elementos-chave do PEG: a forma como
se d a determinao do que so problemas e o que so solues, o
que so causas e o que so efeitos, o que so riscos e o que so
oportunidades. Isso porque, em muitos casos, ela ter de ser invertida.
44
Estamos vivendo um momento, da democratizao poltica,
em que as duas pontas da gesto pblica e do processo de
elaborao de polticas esto sofrendo uma rpida transformao.
Na sua ponta inicial a veiculao da demanda h claramente
maior probabilidade de que assuntos submersos e de grande
importncia para a populao passem a integrar a agenda de
deciso poltica. Na sua ponta terminal a deciso de onde alocar
recursos existe igualmente uma grande probabilidade de que
problemas originais passem a ter sua soluo viabilizada:
Como tratar essas novas demandas at transform-las
em problemas que efetivamente entrem na agenda
decisria?
Como fazer com que o momento da implementao da
poltica (que se segue ao da formulao) possa contar
com um plano para sua operacionalizao eficaz, que
maximize o impacto favorvel dos recursos cuja
alocao pode ser agora localmente decidida de forma
rpi da, medi ant e i nst rument os i novadores e
transformadores, como o caso do Oramento
Participativo?
Contudo vale ressaltarmos que o PEG um dos instrumentos
atravs dos quais novas inter-relaes, sobredeterminaes, pontos
crticos para a implementao de polticas etc. tero de ser
identificados, definidos e processados. S assim os novos problemas
podero ser equacionados mediante polticas especficas; por
exemplo, atravs de redes de poder locais, com a alocao de
recursos sendo decidida localmente.
Mas, cabe a voc, estudante, ao final, avaliar a potencialidade
deste instrumento, pois no nossa inteno apresentar o PEG
como a panaceia que ir resolver todos os problemas e enfrentar
todos os desafios que estamos comentando nesta parte
introdutria.
45
Mdulo Bsico
O CONTEXTO DISCIPLINAR DA
ADMINISTRAO PBLICA
Esta seo, como as duas anteriores, focaliza o contexto no
qual o objetivo mais ambicioso desta disciplina contribuir para
que as atividades de gesto pblica levadas a cabo nos vrios nveis
e instncias governamentais que abarca o Estado brasileiro passem
a ser realizadas em conformidade com os princpios do PEG ter
que ocorrer.
Ela ir tratar de questes associadas ao marco analtico-
conceitual do PEG introduzidas a partir de uma postura crtica em
relao Administrao Geral, derivada da Administrao de
Empresas e ut i l i zada na conf ormao dos cont edos da
Administrao Pblica; os quais marcam aquele contexto e o tornam
inadequado para a consecuo daquele objetivo.
Voc sabe por que se usa nesta disciplina o termo Gesto
Pblica e no Administrao Pblica?
A literatura anglfona de Administrao (que mantm uma
perspectiva que, apesar de alegadamente genrica, aquela da
Administrao Geral, se refere s empresas) costuma utilizar o
termo management para referir-se ao mundo privado.
O termo administration tem um significado mais amplo,
buscando um status universal capaz de abarcar todos
os mbitos de atividade humana, inclusive o mundo
46
pblico; ou aquilo que em seguida se designa como
Admi ni st rao Geral . O pri mei ro t er mo
administration tem sido traduzido para o portugus
como gesto e o segundo management como
administrao.
A mesma literatura usando o prefixo public enfatiza
o que tem sido traduzido como administrao pblica
para referir ao ambiente pblico, de governo.
No Brasil, atualmente, utilizado o termo gesto pblica
para fazer referncia s atividades que tm lugar no ambiente
pblico ou aos conhecimentos que nele so aplicados.
Ento, qual deveria ser o marco analtico-conceitual do PEG
no mbi to de uma Gest o Pbli ca coerente com os
balizamentos expostos nas sees anteriores?
A indagao sobre a adequao do marco analtico-
conceitual da Administrao Geral que tem orientado as
experincias brasileiras de planejamento governamental se inicia
pela caracterizao da rea de atuao conhecida como Polticas
Sociais, que aquela na qual se desenvolvem boa parte das aes
de PEG.
POLTICAS PBLICAS E POLTICAS SOCIAIS
Embora no devesse ser assim e no seja esta a nossa viso,
a expresso Gesto Pblica tem sido frequentemente utilizada no
meio acadmico para designar um corpo de conhecimentos
associado elaborao das polticas orientadas ao atendimento
de demandas sociais, as Polticas Sociais. A individualizao das
Polticas Sociais no mbito das Polticas Pblicas revela uma
47
Mdulo Bsico
concepo de desenvolvimento que entende como separveis e, por
isso, passveis de serem tratados em separado, os aspectos relativos
ao econmico e ao social.
Ao escamotearmos essa relao, os par tidrios dessa
concepo reforam a ideia que til aos seus interesses de que o
desenvolvimento econmico e suas polticas e instituies devem
tratar do crescimento econmico, da competitividade e do avano
tecnolgico etc., e que as atinentes ao desenvolvimento social
deveriam compensar seus eventuais efeitos colaterais negativos. Essa
separao entre duas esferas de polticas, por estar solidamente
ancorada na hegemonia (ideolgica) construda pela classe
dominante, no precisa ser revestida de um aparato legal. Ao
conformar o modelo cognitivo que impregna a ao do Estado, ela
a naturaliza e materializa a condio subordinada, residual e
acessria que possui a Poltica Social.
Situao distinta pode ser verificada em relao a outras
reas de poltica pblica (econmica, agrcola, industrial, financeira
etc.) em que os contedos atinentes gesto so oferecidos pelos
segmentos acadmicos e a elas diretamente associados. Uma exceo
que valeria a pena analisar a rea de sade, onde tm ocorrido
significativas iniciativas de produzir e difundir conhecimento no campo
da sade preventiva (ou da sade pblica). Por isso importante
entendermos o que significam as chamadas Polticas Sociais.
Os servios educacionais, de orientao social, de
assistncia mdica, de ajuda jurdica e outros providos
pelas Polticas Sociais, mesmo que garantidos por lei,
geralmente aparecem como favores populao
sendo implantados em conjunturas polticas mais ou
menos especficas e cambiantes.
No passado, o Cdigo Civil obrigava que o trabalhador fosse
sustentado por seus filhos quando ficasse velho. Isso no mais
assim. No regime salarial da economia capitalista, o indivduo
que contratado para o trabalho, e no o grupo familiar, como
Uma das obras mais
completas e conhecidas
(com mais de dez
edies) publicadas no
Brasil sobre o tema a
de Faleiros (2000). Nela
nos baseamos para
realizar os comentrios
feitos aqui.
48
chegou a ocorrer no passado; e as formas de produo atuais
destruram a famlia extensa que se organizava em torno da
economia de subsistncia.
claro que a interveno do Estado na garantia de benefcios
e servios no substituiu a famlia. E mais, sua ao parece
pautar-se no modelo familiar. Mas, de que modo? Voc sabe?
As Pol t i cas Soci ai s so organi zadas em nome da
solidariedade social: os jovens trabalhadores contribuem para a
aposentadoria dos idosos e para o cuidado e a educao das
crianas; os sos para o tratamento dos doentes; os empregados
para os desempregados; os ativos para os inativos; os solteiros para
os casados (salrio-famlia) etc. Logo, a razo de existncia das
polticas sociais seria, ento, fazer com que a sociedade, assimilada
a uma grande faml ia, viva em harmonia e paz social , uns
colaborando com os outros.
A articulao do econmico e do poltico atravs das polticas
sociais um processo complexo que se relaciona com a
produo, com o consumo e com o capital financeiro. Por qu?
Porque as polticas sociais (talvez em menor grau do que as
demais polticas pblicas, mas ainda assim de forma majoritria)
no costumam ser implementadas diretamente pelo Estado, mas
por meio de convnios e contratos com empresas privadas, ONGs
e empresas envolvidas com atividades de responsabilidade social
empresarial, que passam a oferecer os servios financiados pelo
Estado. Conhea alguns exemplos:
hospitais particulares atendem a clientes da Previdncia
ou da Assistncia Social e cobram do Estado pelo
servio, no raro com margem de lucro;
49
Mdulo Bsico
escolas particulares recebem subsdios e bolsas para
certo nmero de estudantes; e
bancos que servem de intermedirios para vrios
ser vios aos benefi ci ri os, como, por exempl o,
pagament os e cobranas previ denci ri as,
evidentemente cobrando por eles.
Assim, e de modo que pode parecer paradoxal, essas
organizaes mantm seu processo de acumulao de riqueza
atravs da implementao de polticas sociais. Na realidade, cabe
ao Estado, por exemplo, a compra de equipamentos sofisticados e
intensivos em tecnologia para oferecer os servios mais caros e
menos lucrativos; a manuteno das faculdades mais caras, como
as de Medicina e Odontologia, por exemplo, enquanto os cursos
menos dispendiosos e mais lucrativos so mantidos por empresas
privadas; e os subsdios de diversas naturezas, alguns indefensveis
e escusos, que tm sido dados a instituies deste tipo por governos
no comprometidos com a qualidade do ensino.
Outro bom exemplo o caso das polticas orientadas para o
trabalhador. Trabalhadores desempregados, doentes, acidentados
ou velhos so atendidos atravs de uma articulao do econmico
e do poltico (as polticas sociais) que possibilita um ganho para o
setor privado capaz de compensar o prejuzo causado pelo fato de
eles e outros segmentos no produtivos no estarem inseridos na
produo de mercadorias.
Contudo, podemos afirmar que essas polticas ser vem
t ambm para ret i rar do mbi t o da f bri ca conf l i t os e
reivindicaes, que so encaminhados e tratados por rgos
governamentais (hospitais, reparties pblicas ou tribunais) que
os despolitizam, transformando-os em assuntos individuais. As
vtimas de eventos negativos ligados ao processo produtivo (acidentes,
doenas, incapacitao e invalidez), cuja origem est no prprio
processo produtivo, so responsabilizadas pela sua ocorrncia.
Os rgos de atendimento ao trabalhador que implementam
essas polticas no questionam as origens dos problemas dos
assalariados, o ambiente que os condiciona, nem as relaes que
Estes rgos tratam cada
caso atravs da
percia, relegando-o ao
saber e ao sabor de
especial istas que
exami nam
individualmente a
vtima, e no as
condies de produo e
de trabalho.
50
os produzem. Por essas e outras razes, as polticas sociais so
vistas por alguns crticos como algo incompatvel com aquele modelo
f ami l i ar. Apesar de aparecerem como compensaes, el as
constituiriam um sistema poltico de mediaes entre capital e
trabalho que visa articulao de diferentes formas de reproduo
das relaes de explorao e dominao da fora de trabalho entre
si, com o processo de acumulao e com a correlao de foras
polticas e econmicas.
Devido a suas caractersticas, as polticas sociais costumam
ter, sobretudo em pases perifricos como o nosso, seu contedo
definido, em boa medida, no momento da implementao. E no
apenas no momento da sua formulao, como o caso clssico em
que os momentos de formulao, implementao e avaliao que
integram o processo de elaborao da poltica esto mais claramente
definidos.
Diferentemente de outras polticas pblicas que, por estarem
destinadas a orientar ou subsidiar as atividades empresariais,
possuem lgica e racionalidade facilmente operacionalizveis
pelos profissionais da administrao de empresas, as polticas
sociais demandam, no apenas para sua formulao, mas tambm
para a sua implementao, um tipo especfico de gestor. A formao
desse tipo de gestor demanda a veiculao de um conhecimento
distinto daquele oferecido pelas profisses tradicionais que so
adequadas para a elaborao de polticas voltadas ao bom
funcionamento da economia capitalista e s quais as Polticas
Sociais devem em muitos casos se opor.
O GESTOR PBLICO E O ADMINISTRADOR DE EMPRESAS
De modo a tratar sobre o tipo de formao ideal do gestor
pblico para, desta maneira, avanar na caracterizao do marco
anal t i co-concei t ual do PEG, necessri o preci sar o que
entendemos por ele.
51
Mdulo Bsico
Por diferenciao, o concebemos como aquele profissional
cuja especificidade consiste fundamentalmente na sua capacidade
de traduzir, interpretar ou decodificar para uma lgica e
raci onal i dade empresari ai s o cont edo e a f or ma de
implementao das polticas pblicas. Sua atuao deve estar
orientada para as polticas sociais e, tambm, para o conjunto de
polticas que possuem um carter mais propriamente empresarial
na medida em que se referem a atividades desempenhadas pelo
aparelho de Estado na interface com o mbito privado. Esse tipo
de atuao, em que costumam estar envolvidos administradores de
empresa, engenheiros etc., demanda para sua adequada realizao
a complementao de sua formao mediante programas de
capacitao em gesto pblica. Coisa que, apesar de bvia, tem
sido frequentemente desconsiderada.
Conceber o processo de capacitao de um profissional que
seja capaz de atuar na elaborao de polticas pblicas um grande
desafio. Pela primeira vez, em funo das mudanas de orientao
que vm ocorrendo nos Estados de uma regio conhecida como a
mais desigual do planeta e cujos governos esto a privilegiar o
atendimento de demandas sociais de grandes propores, se coloca
na Amrica Latina a necessidade de abreviar um processo lento e que
estava sendo efetivado de forma mais ou menos autodidata de formao
de gestores pblicos interessados na consolidao dessas mudanas.
Mais que em outros pases da regio, o Brasil conta com um
supervit de vagas universitrias visando capaci tao de
administradores de empresa. Isso, associado ao fato de que o gestor
social, alm de ter que trabalhar na empresa privada como
implementador das polticas sociais (e, de certa forma, devido s
caractersticas, tambm como o seu formulador), dever atuar
igualmente na sua elaborao no mbito do Estado, o que o obriga
a uma difcil inflexo.
Difcil, entre outras coisas porque, por razes histricas e
pela conhecida formao multidisciplinar e multipropsito do
administrador de empresa, tm surgido nos espaos destinados
sua formao as iniciativas de capacitao de gestores pblicos e
de gestores sociais ( semelhana do que ocorreu no passado com
Existiriam no Brasil mil e
quinhentos cursos de
Administrao
reconhecidos pelo
Conselho Federal de
Educao. Fonte: Fischer
(2004).
52
a formao dos administradores pblicos). Um distanciamento
crtico em relao ao que entendido como a formao do
administrador de empresa parece essencial. Ele deve comear pelo
questionamento do carter universal conferido ao conceito de
Administrao, entendido como um corpo de conhecimento
aplicvel em qualquer ambiente (pblico ou privado), e explicitado
nas conceituaes usualmente propostas e empregadas em nosso
meio e que tm servido para informar a criao de cursos de
Administrao Pblica.
ADMINISTRAO DE EMPRESAS,
ADMINISTRAO GERAL E ADMINISTRAO PBLICA
Embora as teorias da administrao estejam divididas em
vrias correntes ou abordagens, cada abordagem est associada a
uma maneira especfica de encarar a tarefa e as caractersticas do
trabalho de administrao. Vamos alinhar brevemente algumas
caractersticas da Administrao Geral.
O conceito contemporneo entende que administrar dirigir
uma organizao (grupo de indivduos com um objetivo comum,
associados mediante uma entidade pblica ou privada) utilizando
tcnicas de gesto para que alcance seus objetivos de forma eficiente,
eficaz e com responsabilidade social e ambiental. Segundo Lacombe
(2003), a essncia do trabalho do administrador obter resultados
por meio das pessoas que ele coordena. J de acordo com Drucker
(1998), administrar consiste em manter as organizaes coesas,
fazendo-as funcionar.
A Administrao Geral subdividida segundo o tipo de
organizao qual ela aplicada. Logo a administrao
que se aplica a uma empresa privada diferente
daquela aplicada s instituies governamentais ou,
ainda, daquela de um setor social sem fins lucrativos.
53
Mdulo Bsico
Uma organizao seria uma combinao de esforos
individuais que tem por finalidade realizar propsitos coletivos. Por
meio de uma organizao torna-se possvel perseguir e alcanar
objetivos que seriam inatingveis para uma pessoa. Uma grande
empresa ou uma pequena oficina, um laboratrio ou o corpo de
bombeiros, um hospital ou uma escola so todos exemplos de
organizaes (MAXIMIANO, 1992).
Uma organizao seria formada pela soma de pessoas,
mquinas e outros equipamentos, recursos financeiros e outros;
seri a o resul tado da combi nao de todos estes elementos
ori ent ados a um obj et i vo comum; uma ent i dade soci al ,
conscientemente coordenada, gozando de fronteiras delimitadas que
funcionam numa base relativamente contnua, tendo em vista a
realizao de objetivos comuns que exigem grupos de duas ou mais
pessoas, que estabelecem entre eles relaes de cooperao, aes
formalmente coordenadas e funes hierarquicamente diferenciadas
(BILHIM, 1997).
Administrar uma organizao (ou organizar) supe
atribuir responsabilidades s pessoas e atividades aos
rgos (unidades administrativas).
A pessoa encarregada do ato de administrar ou organizar, o
administrador, embora investido de um poder dentro de uma
hierarquia predefinida, deve possuir uma capacitao intelectual e
moral para exerc-lo que o diferencie dos demais membros da
organizao e atuar como um lder.
A atividade principal de um lder consiste em influenciar um
determinado grupo de pessoas a fim de que elas faam o que se
deseja. Porm, esta influncia no deve ser coercitiva e por meio
do poder de um cargo nem to-pouco obrigando as pessoas a
fazerem o que necessrio. Esta influncia deve ocorrer, por
exemplo, atravs da disponibilizao de um meio de trabalho
propcio para que todos os colaboradores desenvolvam suas
atividades por vontade prpria.
54
Voc deve estar se perguntando: quando apareceu a figura do
lder?
Foi com a Teoria das Relaes Humanas que o campo de
preocupaes da Administrao de Empresas ganhou a figura do
lder. Este profissional veio como uma alternativa do administrador
clssico em sua face coercitiva e autoritria. A liderana passou a
ser um assunto recorrente.
A l i derana vem assumi ndo um papel cent ral na
Administrao. Segundo a viso contempornea, todo lder deve
ser um servidor para seus funcionrios, deve possuir amor por seus
comandados. Este amor no apoiado em sentimento e sim em
comportamentos, como cuidar, ajudar, elogiar, entre outros.
Isso acontece, em particular, no campo da Administrao
Pblica, uma vez que nele coero, autoritarismo e at mesmo
hierarquia so dificilmente obtenveis. E o seu exerccio muitas vezes
no implica num benefcio material.
A FORMAO DO GESTOR PBLICO
No Brasil e em muitos outros pases, a consolidao da
Administrao Pblica como um curso superior posterior quela
do de Administrao de Empresas. At a sua criao, eram os
administradores de empresas, juntamente com outros tipos de
profissionais, que compunham o quadro da burocracia. A crescente
complexidade do aparelho de Estado passou a exigir um tipo de
capacitao que no era oferecido pelas escolas de Administrao
de Empresas. Foi s ento, para enfrentar o desafio de formar esses
gestores pblicos, que se buscou identificar dentre os contedos
que constituem a Administrao Geral quais poderiam ser
aplicados no ambiente pblico.
55
Mdulo Bsico
Mas, diferentemente do que seria desejvel, esse movimento
no esteve suficientemente aberto ao aporte de outras abordagens
disciplinares mais afeitas ao tratamento das questes sociais e
polticas que inevitavelmente se fazem presentes na interface entre
o Estado e a sociedade e mesmo no interior do prprio aparelho de
Estado. Ele foi marcado por um processo que, em vez de estar
guiado por um objetivo de fuso interdisciplinar (ou, pelo menos,
multidisciplinar), se manteve basicamente orientado pela tentativa
de conformar, por eliminao ou excluso do que se entendia como
Administrao de Empresas, o que viria a ser conhecido como
Administrao Geral. A qual, ento, passou a constituir a espinha
dorsal dos cursos de Administrao Pblica.
Em consequncia, o currculo dos cursos de Administrao
Pblica foi sendo conformado atravs da adaptao de contedos
previamente existentes naquele dos cursos de Administrao de
Empresas e pela adio de outras disciplinas. Frequentemente, e
isso no apenas no Brasil, o quadro de professores dos cursos de
Administrao Pblica formado por professores de cursos de
Administrao de Empresas (em muitos casos oferecidos na mesma
instituio) e por professores de disciplinas que provm de reas como
Direito, Cincias Contbeis, Sociologia, Economia e Cincia Poltica.
Embora com o correr do tempo sucessivas geraes de
formandos de Administrao Pblica tenham sido absorvidos como
professores desses cursos, essas disciplinas continuaram a ser
ministradas por profissionais nelas formados. O resultado foi a
permanncia de uma espcie de apartheid* disciplinar muito
distinto daquilo que seria necessrio para propiciar uma fuso
(supondo que ela fosse possvel), entre a Administrao Geral
(supondo que ela efetivamente existisse e que fosse capaz de ser
conformada por excluso ou eliminao de contedos previamente
enfeixados na Administrao de Empresas) e aquelas disciplinas.
Contudo, os administradores pblicos, formados, no melhor
dos casos, numa t enso di sci pl i nar entre cont edos de
Administrao de Empresas e disciplinas que frequentemente se
orientavam a produzir argumentos para questionar as ideias de
propriedade privada dos meios de produo, venda da fora de
*Aparthaid poltica de
completa segregao ra-
ci al . Fonte: Lacombe
(2004).
56
trabalho, lucro etc., pressupostos e razo de existncia da
Administrao de Empresas dificilmente seriam capazes de
autonomamente produzir uma sntese interdisciplinar como a que
sua atuao demandava.
Esta situao foi ainda agravada pelo fato de que, com muita
frequncia, os contedos das disciplinas como Sociologia e Cincia
Poltica, que mais subsdios forneceram a um correto diagnstico
dos problemas que o administrador pblico enfrenta e para o seu
equacionamento de modo coerente com os direitos democrticos e
de cidadania, eram vistos como de escassa importncia sua
formao. Dificilmente modelizveis e aplicveis em conjunto com
os contedos que provinham da Administrao de Empresas, com
os quais por defeito de construo no tinham como dialogar,
mas que eram, estes sim, modelizveis, operacionalizveis e
aparentemente dotados de um potencial de equacionamento de
problemas muito valorizado por quem se preocupa em resolver
problemas, eles eram, de fato, quase inteis.
O resultado dessa situao era, ento, que os problemas
pblicos ainda que fossem, na melhor das hipteses, diagnosticados
(momento descritivo: foto) e explicados (momento explicativo: filme
retrospectivo) atravs daquel as disciplinas, eram resolvidos
(momento normativo: construo do futuro) mediante a aplicao
do conhecimento que provinha da Administrao de Empresas.
Mas, a tenso entre aquelas disciplinas e a Administrao
Geral no se situou apenas no plano dos contedos. Ela se estendeu
para os planos da abordagem cognitiva (dedutiva vs. indutiva,
respectivamente); do enfoque da situao-problema (contextualizado
vs. autocontido); do tratamento metodolgico (anlise globalizante
do mais frequente ou provvel vs. estudo de cases sobre o mais
exitoso ainda que atpico e no generalizvel); do obj etivo
intermedirio (produzir tendncias e fatos estilizados vs. assinalar
best practices e, para seguir utilizando o jargo anglfono da rea,
possibilitar o benchmarking*); e do objetivo final (equacionar
problemas estruturais de modo racional visando a resultados
positivos sistmicos e de longo prazo vs. atacar problemas pontuais
Aqueles que ocorrem
na interface entre a
sociedade e o Estado
ou no seu interior.
*Benchmarking tcnica
de fazer comparaes e
imitar organizaes - con-
correntes ou no, do
mesmo ramo de negci-
os ou de outros, que rea-
lizem determinadas ativi-
dades com excelncia e
sejam reconhecidas
como como lderes. Fon-
te: Lacombe (2004)
57
Mdulo Bsico
passveis de soluo imediata de modo incremental, visando
resultados localizados e de alto impacto a curto prazo).
Ainda no campo cognitivo ou, mais especificamente,
pedaggico, a Administrao Geral permaneceu baseada na ideia
de que o administrador a pessoa que se destaca das demais por
atributos inatos, mas que podem at certo ponto ser adquiridos
pela via da capacitao formal, a pessoa responsvel por fazer as
coisas acontecerem. Caracterstica que, como compreensvel,
contagia o processo de formao, seja do administrador tradicional
sej a do l der, com um ethos de di f erenci ao, de el i ti smo
meritocrtico e, no limite, de prepotncia; ainda que entendido como
um mal menor face ao imperativo tradicional de apreender para
saber mandar ou ao contemporneo apreender para saber
liderar. Tudo isso marcando atributos de competio e rivalidade
tanto o processo formativo quanto o comportamento profissional.
Apesar de precria, essa breve caracterizao permite
apontar a inadequao da Administrao Geral como plataforma
cogni t i va para a concepo de um curso de gest o (ou
administrao) pblica; e, tambm, do processo at agora seguido.
Mesmo que consideremos a empresa privada como um ambiente
em que pessoas tendo em vista a realizao de objetivos comuns
estabelecem relaes de cooperao, o que muito questionvel,
no h como negar que o ambiente em que atua o gestor pblico
o aparelho de Estado politizado.
Se isso assim, a Administrao de Empresas, por muitos
entendida como um conjunto de conhecimentos cujo objetivo
, seno eliminar, manter os conflitos entre capital e trabalho
num nvel que no inviabilize a produo, numa sociedade
em que o uso da fora monoplio do Estado, no poderia
ser a plataforma cognitiva de um curso de Gesto Pblica,
voc concorda?
Ambiente onde interesses
polticos, econmicos e de
outra natureza no
apenas se expressam
como devem, numa
sociedade democrtica,
faz-lo.
58
Logo, o papel central que vem assumindo o lder na
Administrao Geral, e por extenso na Administrao Pblica,
tem de ser repensado tendo em vista a proposta do Estado
Necessrio. Ainda que a figura do lder parea ser mais coerente
com ela do que a do administrador tradicional, originalmente
concebido para substituir o proprietrio no campo da gesto da
empresa (assim como o engenheiro, concebido para substitu-lo no
campo da produo), parece legtimo indagar sobre sua pertinncia
para o ambiente pblico e, mais especificamente, no mbito dos
gestores que levam a cabo a gesto pblica. Sobretudo aquele cuja
funo a elaborao das Polticas Sociais, que cada vez mais
substituem pelo cooperativismo, autogesto e solidariedade as
prticas do empreendedorismo, da competio.
Busque currculos dos cursos de Administrao Pblica para
fazer uma anlise. Ou, simplesmente, faa uma consulta do
seu curr culo. Observe a relao dele com a i dei a da
Administrao Geral.
Podemos evidenciar, mesmo numa anlise superficial do
currculo dos cursos de Administrao Pblica, inclusive dos mais
recentes, a adoo de existncia de uma Administrao Geral
entendida como neutra e capaz de atender tanto as empresas quanto
o Estado como diretriz para a sua concepo. Em vrios cursos,
as disciplinas iniciais, denominadas Introduo Administrao,
Teoria da Administrao etc., so de fato um conjunto de ideias e
princpios, que, embora derivados ou destilados da Administrao
de Empresas, so apresentados como portadores de um contedo
universal. J aqui, nesta anlise, comum identificarmos a
existncia de disciplinas com forte carter empresarial, como por
exemplo, administrao da produo, gesto da qualidade total etc.,
e outras disciplinas que buscam implementar a denominada nova
gesto pblica.
Envolve as parcerias
pblico-privado, projetos
com o Terceiro Setor,
Responsabilidade Social,
Empresa etc.
59
Mdulo Bsico
Observamos, tambm, que disciplinas cujos nomes aludem
a contedos prprios da gesto pblica so ministradas mediante
a utilizao de bibliografia orientada para a administrao de
empresas que tende a dar aos alunos a falsa impresso de que os
conceitos e relaes nelas tratados so aplicveis ao ambiente
pblico.
Uma das excees mai s
interessantes no quadro aqui traado
o movimento em torno do conceito
de Administrao Poltica liderado pelo
professor Reginaldo Souza Santos.
Esse movimento foi ainda influenciado
pela leitura dos clssicos do campo da
Administrao a partir da perspectiva
oferecida por economistas marxistas.
Em que pese a radicalidade que se faz
ideia do que aqui denominamos
Administrao Geral por muitos dos
autores que i ntegram a col etnea
organizada pelo professor Reginaldo, e
pelo carter seminal que o movimento
pode vir a representar num processo de
renovao como o que aqui
defendemos, consideramos que ele est
ai nda marcado por uma vi so de
neutralidade que hoje criticada,
inclusive, na esfera das cincias consideradas duras (DAGNINO,
2008).
Segundo essa viso, que apesar de contrariar at mesmo a
viso marxista convencional (para no falar daquela liberal),
crescentemente aceita, pois at mesmo elas seriam influenciadas
de modo quase irreversvel pelos valores e interesses predominantes
no ambiente (e no prprio momento) em que ocorre a sua produo.
Dessa forma, a menos que um processo de desconstruo e
reconstruo seja efetivado, o conhecimento cientfico desenvolvido
segundo a lgica da apropriao privada do excedente econmico
Reginaldo Souza Santos
Graduado em Admi ni strao
Pblica pela Escola de Adminis-
trao da Uni versidade Federal
da Bahia em 1977. Mestre em Ad-
mi ni strao Pbl i ca pel a Esco-
l a Brasi l ei ra de Admi ni strao
Pbl i ca e Empresari al (EBAPE)
da Fundao Getl i o Vargas (1982) e doutor em
economi a pela Uni versi dade Estadual de Campi -
nas (1991) e ps-doutorado pela Instituto Superi-
or de Economia e Gesto, da Universidade Tcnica
de Lisboa (1997/98). Atualmente professor do De-
partamento de Fi nanas e Pol ti cas Pbl i cas da
Escol a de Administrao da Universidade Federal
da Bahi a e na mesma i nsti tuio exerce o cargo
de Diretor. autor de li vros, artigos em peri di-
cos, jornais e anais de congressos. Fonte: <http://
www.regi nal dosouza. com.br/apres.html >.
Saiba mais
Chamado tambm
Adequao Sociotcnica
por Dagnino (2008).
60
no poderia ser utilizado em empreendimentos pautados por outra
lgica, como a imposta pela propriedade coletiva dos meios de
produo.
De fato, mesmo a viso de Frana Filho (2004), que nos
parece ser mais prxima quela apresentada em Dagnino (2008),
no consegue abandonar a ideia de que existiria um contedo capaz
de ser aplicado indistintamente a organizaes pblicas e privadas.
Frana Filho (2004) d preferncia ao subcampo dos Estudos
Organizacionais (integrariam o conjunto outros dois subcampos:
as Tcni cas Gerenciais e as reas Funcionais) e consi dera
seriamente a opo de que a Administrao deva ser considerada
como ideologia (e no como arte ou cincia), o que sem dvida
uma postura promissora. Contudo, no obstante, a orientar sua
reflexo para a controvrsia acerca de qual deveria ser o objeto da
Administrao (a gesto ou a organizao). E, talvez angustiado
em apresentar uma soluo de compromisso capaz de debilitar o
vis privado que apresentaria a Administrao, o autor no penetra
no espao de politizao que nos parece conveniente para alcanar
seu propsito.
De acordo com o que vimos at aqui, voc consegue identificar
um marco anlico-conceitual adequado gesto pblica?
Com base na breve apresentao desta seo, argumentos
centrais deste livro, parece-nos faltar um marco analtico-conceitual
especfico e adequado gesto pblica. O qual, diga-se de
passagem, tem a sua elaborao dificultada pela Reforma Gerencial
do Estado brasileiro que se iniciou em meados da dcada de 1990,
marcada pela proposio de que a lgica e os mtodos de
administrao empresarial deveriam ser adotados para promov-
la. No surpreende, portanto, que o currculo dos cursos de
Administ rao Pbl i ca refl i ta essas duas ori ent aes: a da
Administrao Geral e a da Reforma Gerencial. E tenda, por isso,
a formar gestores pblicos que as aceitem acriticamente e,
61
Mdulo Bsico
paradoxalmente, dificultem o processo de transformao do Estado
Herdado para o Estado Necessrio que se discutiu anteriormente.
Como tantas outras controvrsias que se manifestam no
campo do conhecimento e da educao, esta, pelo seu contedo
ideolgico, tende a permanecer e se reproduzir quando novos
argumentos so incorporados ao debate. Passado o auge do
pensamento neoliberal, quando a Nova Gerncia Pblica divulgada
pelos professores universitrios dos pases centrais penetrou na
uni versi dade brasi l ei ra, e como most ra o movi ment o da
Administrao Poltica, antes comentado, voltou-se a discutir a
questo de como orientar a formao do gestor pblico.
Ao evidenciar o carter falacioso e predatrio, muitos
autores brasileiros e latino-americanos, alguns dos
quais sero intensamente discutidos neste Curso,
inauguraram um novo perodo em que se busca um
novo arranjo.
O que no quer dizer que novos argumentos no surjam e
devam ser analisados. Entre outros, aqueles que afirmam que a
controvrsia estaria perdendo sentido porque um gestor pode, sem
sair da mesma organizao, passar da condio de funcionrio
pblico para a de empregado, como as privatizaes mostraram
(FISCHER, 2004, p. 168). Ou que o gestor social entendido como
aquele profissional (de crescente importncia) que no mbito do
Estado, da empresa ou do terceiro setor se envolve diretamente
com as polticas sociais deveria ter uma formao to ecltica
que as distines a que aquela controvrsia alude estaria perdendo
sentido. E que, portanto, a sua formao no teriam porque, mesmo
no campo analtico-conceitual, contemplar as diferenas, no nosso
entender muito importantes, existentes entre a gesto de empresas
e a gesto pblica.
62
Resumindo
Inicialmente vimos, nesta Unidade, um breve histri-
co do planejamento de modo a explicitar alguns aspectos
do contexto sociopoltico em que se verificam as relaes
Estado-Sociedade no capitalismo perifrico. Na sequncia,
e tambm com o objetivo de fundamentar nossa proposta
de Planejamento Estratgico Governamental (PEG), obser-
vamos que nunca houve muito empenho em nosso Pas para
a adoo de ferramentas de gesto pblica semelhantes.
Embora o quadro atual seja menos adverso do que o que
vigorou at o incio deste sculo, no existe ainda um ambi-
ente receptivo para esse tipo de um instrumento de gesto
pblica. Suas caractersticas e as atividades a ele correspon-
dentes parecem ser, entretanto, essenciais para fundamen-
tar e subsidiar o processo de transformao do Estado Her-
dado da ditadura militar e da Reforma Gerencial de corte
neoliberal no Estado Necessrio. Aquele Estado capaz
no apenas de atender s demandas da maioria da popula-
o hoje marginalizada, mas de fazer emergir e satisfazer
aquelas da cidadania poltica, social, econmica e ambiental.
A democratizao poltica, que se inicia com o final do
regime militar, trouxe o aumento da capacidade dos seg-
mentos marginalizados de veicular seus interesses. Do pon-
to de vista cognitivo, a situao atual demanda do gestor
pbl i co um marco de refernci a anal ti co-concei tual ,
metodologias de trabalho e procedimentos qualitativamen-
63
Mdulo Bsico
te muito diferentes daqueles que se encontram disponveis
no meio em que ele atua.
Por fim observamos que, embora no devesse ser as-
sim, a expresso Gesto Pblica tem sido frequentemente
utilizada no meio acadmico para fazer referncia ao aten-
di mento de demandas soci ai s: as Pol ti cas Soci ai s. A
individualizao das Polticas Sociais no mbito das Polticas
Pblicas nos revela uma concepo de desenvolvimento que
entende como separveis e, por isso, passveis de serem
tratados em separado os aspectos relativos ao econmico e
ao social. O PEG se ope no plano metodolgico a essa con-
cepo. E, tambm, quela que entende a Administrao
Pblica como uma derivao ou particularizao da Admi-
nistrao Geral. Parece por isso um instrumento adequado
que para que o gestor pblico interessado na transformao
rumo ao Estado Necessrio possa atuar em consonncia com
sua opo.
64
Atividades de aprendizagem
Chegado ao final desta Unidade 1, procure responder s
questes propostas a seguir. E lembre-se que, em caso de
dvi das, voc deve fazer uma releitura cuidadosa dos
conceitos ainda no entendidos e, se necessrio, entrar em
contato com seu tutor.
1) Quais so as principais caractersticas que contrapem o Estado
Necessrio ao Estado Herdado?
2) De que forma o Planejamento Estratgico Governamental auxilia
na transformao rumo ao Estado Necessrio?
3) Por que o conceito de Administrao Geral entendido pelo
autor como inadequado ao tratamento da gesto pblica?
4) Qual a diferena entre o termo Gesto Pblica e Administrao
Pblica?
Mdulo Bsico
UNIDADE 2
Reunir elementos para criticar a concepo do Estado Neutro;
Compreender a importncia do campo da Anlise de Polticas
e do Planejamento Estratgico Situacional; e
Entender a contribuio desses dois campos de estudo para a
fundamentao do Planejamento Estratgico Situacional.
O PLANEJAMENTO ESTRATGICO
GOVERNAMENTAL COMO
CONVERGNCIA E ENFOQUE
66
67
Mdulo Bsico
Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como Convergncia e Enfoques
INTRODUO
Na Unidade anterior traamos de forma esquemtica, mas
suficiente para nosso propsito, o contexto em que se devem inserir
as atividades de PEG do Estado brasileiro e apontamos a dimenso
do desafio cognitivo que a construo do Estado Necessrio
coloca para a realizao dessas atividades.
Nesta Unidade vamos ver o processo de constituio dos
fundamentos do PEG e mostrar por que consideramos que esta
disciplina pode ajudar na sua superao. Para tanto, analisaremos
a contribuio de dois enfoques relacionados gesto pblica, ou
mais especificamente ao processo de elaborao de polticas pblicas
que constituem o fundamento da disciplina de PEG. So eles:
Anlise de Polticas; e
Planejamento Estratgico Situacional.
Dentre o conjunto das Cincias Sociais aplicadas, as
disciplinas de Cincia Poltica e de Administrao Pblica eram,
at h bem pouco tempo, praticamente as nicas que forneciam
subsdios especificamente orientados para a anlise das questes
pblicas objeto da interveno dos governos. Embora tenham
ocorrido, tanto nos pases centrais como nos da Amrica Latina,
importantes movimentos recentes de crtica, renovao, ampliao
e fuso multidisciplinares, essas duas matrizes de conhecimento
terico e aplicado so ainda as mais amplamente disponveis,
difundidas e utilizadas para a anlise da interface entre o Estado e
a sociedade Cincia Poltica e para a execuo do planejamento
governamental Administrao Pblica.
68
Por essa razo, mais precisamente porque a quase totalidade
das iniciativas de formao de gestores pblicos existentes na regio
adota, ao contrrio do que aqui se prope, essas matrizes de
conhecimento em especial a da Administrao Pblica , que
se apresenta a seguir uma crtica a estas. Posteriormente, na seo
que segue, se apresentam dois de seus recentes desdobramentos
a Anlise de Poltica e o Planejamento Estratgico Situacional
considerados como as abordagens mais adequadas para conformar
o fundamento do PEG.
69
Mdulo Bsico
A CINCIA POLTICA E A
SUPERVALORIZAO DO POLTICO
O processo de governo ou, mais precisamente, os processos
de tomada de deciso (a formulao das polticas pblicas) e de
sua implementao no ocupam um papel central no horizonte de
preocupaes da Cincia Poltica. Suas principais teorias, modelos
cognitivos ou vises que tratam a relao entre a sociedade e o
Estado (marxista, pluralista, sistmica, elitista) explicam as decises
de governo tomadas no interior do aparelho de Estado atravs
da considerao de elementos a ele externos.
Essa afirmao pode ser corroborada por um exame, ainda
que superficial, das suas duas vises extremas:
viso pluralista, que percebe o resultado do processo
decisrio o contedo da poltica como algo quase
indefinido, posto que fruto de um ajuste incremental das
preferncias de uma infinidade de atores indiferenciados
do ponto de vista de seu poder poltico; e
viso marxista, a qual entende aquele resultado o
cont edo da pol ti ca como al go quase que
i nt ei rament e predet ermi nado pel a est rutura
econmica, posto que resultante da ao de um ator.
Para os pluralistas, era como se Estado fosse dirigido por
um contexto pol tico, econmico e soci al homogneo, sem
assimetrias e diferenas de poder. Para os marxistas do sculo XIX
e incio do sculo XX, era como se ele estivesse inteiramente
70
submetido aos interesses da classe proprietria, mais do que
dominante, hegemnica. No ps-Segunda Guerra, o Estado
capitalista comeou a ser entendido pelos marxistas como dotado
de um certo poder de autodeterminao e de autonomia relativa.
Passou-se ento a entender como os instrumentos colocados
disposio das burocracias dos Estados contemporneos terminam
gerando uma elite com interesses prprios e at certo ponto
independentes das demais.
Era nat ural , por tant o, que os ci ent i st as pol t i cos se
concentrassem no estudo deste contexto para entender as implicaes
sociais, econmicas etc. do exerccio do poder; as quais, de certa
for ma, apenas flui ri am atravs do Estado, sem ser por ele
determinadas. O problema da Cincia Poltica seria de tipo
investigativo: indicar as razes contextuais que explicam o carter
do que foi decidido. Seu foco seria, portanto, a poltica (politics) e
no as polticas (policies), o sistema e o processo poltico (political
process) e no o processo de elaborao de polticas (policy process).
71
Mdulo Bsico
A ADMINISTRAO PBLICA E A
SUBVALORIZAO DO CONFLITO
A Administrao Pblica tem como premissa a separao
entre o poltico (politics) e o administrativo; o mundo da poltica
(pol i ti cs) e o das organi zaes; a tomada de deci so e a
implementao. O primeiro termo desta dicotomia era entendido
como caracterizado pelo conflito de interesses e o dissenso poltico
que se manifesta na sociedade e, o segundo, pelo consenso tcnico
em torno de um interesse comum que se expressa no interior do
aparelho de Estado: implementar eficientemente o que foi, no
interessa como nem por que, decidido. como se o primeiro fosse
o ponto cego do segundo; e, o segundo, uma simples decorrncia e
consequncia, inclusive temporal, do primeiro.
Di f erent emente da Ci nci a Pol t i ca, o probl ema da
Administrao Pblica pode ser entendido, para marcar a diferena
entre elas, como de tipo operacional. O objetivo precpuo da
Administrao Pblica era executar da melhor forma possvel,
segundo critrios de otimizao, autocontidos, incrementais e que
no ensejavam questionamentos de tipo poltico ou socioeconmico
mais amplos, as decises tomadas pelos governos. As quais eram
frequentemente e, poderamos dizer at hipocritamente, entendidas
como a expresso do desejo da maioria, numa estrutura poltico-
social percebida como uma poliarquia. O estudo do processo de
tomada de deciso e da natureza conflitiva de sua implementao
era, por isto, flagrantemente subestimado.
72
A CONCEPO INGNUA DO
ESTADO NEUTRO
Na viso simplista de certos setores da esquerda latino-
americana, a perspectiva da administrao era de direita, uma
vez que o que buscava era a otimi zao das condies de
reproduo do capital e, portanto, o aumento da explorao da
classe trabalhadora. As tmidas incurses que se fazia, utilizando a
abordagem sistmica (rejeitada pelo marxismo e pela esquerda),
para entender o que se encontrava a montante do territrio que
dominava da simples implementao das decises tomadas no
sentido da compreenso do processo de elaborao da poltica,
eram vi st as como mai s uma t ent ati va do capi tal para
instrumentalizar este processo em seu benefcio.
A Cincia Poltica, ao contrrio, era entendida como
uma perspectiva de esquerda, na medida em que
iluminava as contradies de classe e permitia
discernir a dominao e a explorao.
Era como se a Cincia Poltica fosse a encarregada de
condenar o carter antissocial, repressivo, demaggico do Estado
capitalista perifrico atravs de anlises e pesquisas, realizadas,
claro, fora do aparelho de Estado. E a Administrao Pblica fosse
a encarregada de tocar o estilo tradicional de planejamento
governamental e de el aborao de pol t i cas pbl i cas
73
Mdulo Bsico
homogeneizador, uniformizador, centralizador, tecnocrtico tpico
do Estado burocrtico e autoritrio que herdamos.
Na verdade, o fato de que nem a Cincia Poltica nem a
Admi ni strao Pbl i ca tenham consi derado o processo de
elaborao de polticas como problemtico levou a que a superao
do desaf io cogni ti vo colocado pela construo do Estado
Necessrio seja especialmente difcil. A (inevitvel) adoo
privilegiada da Administrao Pblica no mbito do aparelho de
Estado foi conformando uma concepo ingnua: a do Estado neutro.
Contraditoriamente com a orientao da Cincia
Poltica, a Administrao Pblica hoje dominante.
Na atual conjuntura, em que quadros dirigentes da esquerda
chegam a ser governo em muitos pases da Amrica Latina (em sua
bem-sucedida trajetria de aceitao da via pacfica e eleitoral para
a transformao da sociedade capitalista), a concepo dominante,
aquela que privilegia a perspectiva da Administrao Pblica, tem
se mostrado especialmente disfuncional e, por isto, desastrosa.
Mas, para a Cincia Poltica, o carter do processo de
elaborao de polticas e o seu resultado (o contedo da poltica)
so uma simples decorrncia das relaes de poder existentes no
contexto externo ao Estado. uma concepo que pode ser
ent endi da, no l i mi t e, como mecani ci st a; uma espci e de
determinismo social do processo de elaborao da poltica e do
contedo da poltica. Como se existisse uma relao de causalidade
linear e estrita entre as relaes de poder vigentes no contexto que
envolve o aparelho de Estado e o contedo das polticas que dele
emanam. Algo como se Estado fosse um elemento semelhante a um
dispositivo transdutor, eletrnico ou pneumtico, que ao receber
um impulso externo de entrada gera um outro, de sada, cujas
caractersticas dependem apenas da intensidade e sinal do
impulso de entrada.
Como se todo o processo
se ori entasse
automaticamente de
acordo com as
caractersticas do bloco
dominante de poder.
74
Mas a suposio de que numa sociedade de classes a
ocupao do Estado pela classe dominante leva inexoravelmente
a polticas que mantm e reproduzem a dominao desta sobre as
demais classes no to mecanicista como a sua recproca.
A concepo ingnua do Estado neutro, que supe que uma mudana
na correlao de foras na sociedade num grau que permita o controle
do seu aparelho por foras progressistas originaria, automaticamente,
polticas capazes de alavancar a desconcentrao de poder e a
equidade social, esta sim pode ter consequncias desastrosas.
A concepo de que o aparelho de Estado seja um simples
instrumento neutro capaz de, de uma hora para outra, operar de
forma a implementar polticas que contrariam as premissas de
manuteno e naturalizao das relaes sociais de produo
capitalistas que o geraram pode levar a uma postura voluntarista
que tende a minimizar as dificuldades que enfrentam os governos
de esquerda.
O preo do equvoco em que eles tm frequentemente
incorrido, de subestimar as relaes entre forma e
contedo, proibitivo e no pode mais ser tolerado.
75
Mdulo Bsico
OS ENFOQUES DA ANLISE DE POLTICA
E O PLANEJAMENTO ESTRATGICO
SITUACIONAL COMO FUNDAMENTOS
DO PLANEJAMENTO ESTRATGICO
GOVERNAMENTAL
Vi mos no i n ci o dest a Uni dade que so doi s os
desdobramentos relativamente recentes a Anlise de Poltica e o
Pl anej ament o Est rat gi co Si t uaci onal das mat ri zes de
conhecimento. Elas so consideradas como as abordagens mais
adequadas para a formao de gestores capazes de realizar as
atividades de PEG demandadas pela construo do Estado
Necessrio.
No Estado Herdado, os marcos de referncia cognitivos
dos gestores eram em geral originrios de uma daquelas duas
matrizes que conformavam o repertrio de conhecimento formal
disponvel no mbito do aparelho de Estado (e tambm fora dele)
para o tratamento das questes de governo. Um outro corpo de
conhecimento informal, intuitivo, especfico, assistemtico, e
gerado de forma ad hoc*, indutiva, on the job* fazia parte da
sua formao. Era ele que de alguma forma, ao adicionar-se a esses
dois enfoques, permitia sua combinao preenchendo os vazios
cognitivos e amenizando o desvio ingnuo a que se fez referncia.
O fato de que este outro corpo de conhecimentos, apesar da
sua fundamental importncia para o exerccio de governar, no
*Ad hoc expresso lati-
na que significa somen-
te para este fim especfi-
co que est sendo consi-
derado. Fonte: Lacombe
(2004).
*On the job realizado na
prpria execuo do tra-
bal ho. Fonte: Lacombe
(2004).
76
era ensinado, mas sim, a duras penas, e s por alguns, apreendido,
no passou despercebido aos pesquisadores acadmicos nem aos
gestores que, tanto nos pases centrais como na Amrica Latina, se
interessavam ou estavam envolvidos com assuntos de governo. Este
fato, aliado a outros tipos de preocupao, entre as quais as de
natureza ideolgica e poltica so as mais relevantes, originou
movimentos de crtica e fuso multidisciplinar entre essas duas
matrizes de conhecimento e delas com outras disciplinas das
Cincias Sociais.
Esses movimentos foram penetrando na caixa-preta do
processo (ou sistema) de elaborao de polticas aquilo que era
at ento interpretado como um transdutor por um de seus dois
extremos (inputs e outputs), ou de seus dois principais momentos
(formulao e implementao).
A Administrao Pblica, a partir da constatao de que os
hiatos entre o produto (output do sistema) obtido e o previsto
mediante o planejamento governamental (dficit de implementao)
no eram simplesmente um sintoma de m administrao. Ou seja,
el es poderi am dever-se a probl emas anteri ores f ase de
i mpl ement ao propri amente di t a. Isto , ao momento de
formulao da poltica que envolve processos decisrios em que
atores polticos defendem seus interesses e valores.
Com a constatao de que a formao da agenda decisria,
que ocorria no mbito do processo de formulao das polticas,
influenciava muito significativamente o contedo da poltica, entra
na caixa-preta a Cincia Poltica pelo lado dos inputs. Como a
agenda decisria era determinada pelas foras polticas que se
expressavam no contexto econmico-social que envolvia a interface
pblico-privado, a Cincia Poltica no poderia se manter margem
da anlise das polticas pblicas.
Mas qual a implicao imediata desse envolvimento?
77
Mdulo Bsico
Uma das consequncias imediatas foi a constatao de que
as determinaes polticas, econmicas e sociais no eram um
simples insumo (input) do processo de formulao das polticas, e
sim algo que seguia atuando ao longo do processo da elaborao
das polticas, abarcando todos os seus momentos: formulao,
implementao e avaliao.
Algumas perguntas fundacionais, como as que seguem,
orientaram esse movimento e esto na base da insatisfao com o
planejamento governamental tradicional que veio a desembocar na
proposta do PEG. So elas:
Quais so os grupos que realmente conformam a
agenda de deciso (agendum = algo sobre o qual se
deve atuar) mediante sua capacidade de transformar
(ou travestir) seus problemas privados em assuntos
pblicos, em questes de interesse do Estado, sobre
os quais ele deve atuar?
E, mais do que isto, como fazem para impedir que
outros assuntos de outros grupos sociais no sejam
incorporados agenda fazendo com que ela fique
restrita a assuntos sobre os quais tm controle?
Que procedimentos usam e de que mecanismos do
prprio aparelho de Estado legtimo e a eles
acessveis por direito se utilizam para fazer com que
os assuntos que logram colocar na agenda sejam
decididos e implementados de acordo com seus
interesses?
78
OENFOQUE DA ANLISE DE POLTICA
Este o primeiro dos enfoques verdadeiramente inovadores
e multidisciplinares que vamos analisar. Visto que ele foi conformado
a partir da confluncia entre a Administrao Pblica, ou mais
precisamente da problematizao que comeara a fazer acerca da
implementao das polticas pblicas, de um lado, e da Cincia
Poltica, e mais especificamente da problematizao da formao
da agenda e do processo decisrio, por outro.
Sua importncia para formar os fundamentos em que se
apoia a proposta do PEG est relacionada capacidade de enfocar
a i nt erf ace ent re a soci edade e o Est ado e o seu prpri o
funcionamento de um modo mais revelador do que at ento fazia
a Cincia Poltica. Alm de enfocar a questo da elaborao dos
planos e da sua execuo, da alocao de recursos etc., com maior
sutileza e realismo do que fazia a Administrao Pblica.
Diante do exposto, faa uma reflexo sobre a relevncia da
Anlise de Polticas para a Administrao Pblica.
Em alguns casos, a Anlise de Poltica nasce como rea de
pesquisa nos crculos ligados disciplina de Administrao Pblica.
Como, nos EUA, nos anos 60, eles estavam focalizados na anlise
organizacional, nos mtodos quantitativos etc. e no enfatizavam
a questo dos valores e interesses que a Anlise de Poltica
argumentava que era essencial para a Administrao Pblica, essa
relao foi muitas vezes complicada. Em outros casos, a Anlise de
Poltica se estabelece por diferenciao/excluso em relao
79
Mdulo Bsico
Cincia Poltica, em crculos a ela ligados. Como resultado ocorreu
uma inflexo*. Sua perspectiva passou a incorporar a anlise das
organizaes e das estruturas de governo, deslocando um pouco o
foco da anlise do institucional para o comportamental.
Apesar das contribuies que desde h muito tempo tm sido
realizadas por cientistas sociais para questes como essas, o que
novo a escala em que elas passam a ocorrer a partir dos anos
1970 nos pases capitalistas centrais, e o ambiente mais receptivo
que passa a existir por parte dos governos. Esses movimentos
recentes se caracterizaram por oferecerem uma nova abordagem e
tentarem superar problemas atinentes s perspectivas que tomaram
por modelo reas da Administrao Pblica ou ainda por dar
excessiva nfase a mtodos quantitativos combinados anlise
organizacional.
Embora vrias definies tenham sido cunhadas pelos
autores que primeiro trataram o tema, vamos iniciar citando
Bardach (1998), que considera a Anlise de Polticas como um
conjunto de conhecimentos proporcionado por diversas disciplinas
das cincias humanas utilizados para analisar ou buscar resolver
problemas concretos relacionados poltica (policy) pblica.
Para Wildavsky (1979), a Anlise de Poltica recorre a
contribuies de uma srie de disciplinas diferentes a fim de
interpretar as causas e consequncias da ao do governo, em
particular, do processo de elaborao de polticas. Ele considera,
ademais, que Anlise de Poltica uma subrea aplicada, cujo
contedo no pode ser determinado por fronteiras disciplinares,
mas si m por uma abordagem que parea apropri ada s
circunstncias do tempo e natureza do problema. Segundo
Lasswell (1951), essa abordagem vai alm das especializaes
acadmicas existentes.
J segundo Dye (1976), fazer anlise de Poltica implica em
descobrir o que os governos fazem, por que fazem e que diferena
isto faz. Para ele, Anlise de Poltica a descrio e explicao das
causas e consequncias da ao do governo. Numa primeira leitura,
essa definio parece descrever o objeto da Cincia Poltica, tanto
quanto o da Anlise de Poltica. No entanto, ao procurar explicar
*Inflexo mudana da
di reo ou da posi o
normal desvio. Fonte:
Houaiss (2007).
No que tange aos
pesquisadores muitos j
tinham se interessado
por questes ligadas
atuao do governo e s
polticas pblicas.
80
as causas e consequncias da ao governamental, os pesquisadores
cientistas polticos tm-se concentrado nas instituies e nas
estruturas de governo, s h pouco registrando-se o deslocamento
para um enfoque comportamental que caracteriza a Anlise de
Poltica.
Ham e Hill (1993) ressaltam que s recentemente a poltica
pblica tornou-se um objeto importante para os cientistas polticos.
E o que distingue da Cincia Poltica a preocupao com o que o
governo a faz.
Assim, podemos afirmar que o fato de as polticas pblicas
poderem influenciar a vida de todos os envolvidos por problemas
de esferas pblicas e poltica (politics), que os processos e resultados
de polticas sempre envolvem vrios grupos sociais, e as polticas
pblicas se constituem em objeto especfico e qualificado de disputa
entre os diferentes agrupamentos polticos com algum grau de
interesse pelas questes que tm no aparelho de Estado um lcus
privilegiado de expresso, vem tornando a Anlise de Poltica um
campo de trabalho cada vez mais importante.
Voc deve estar se perguntando: Anli se de Pol tica e
Administrao Pblica, o que as distingue?
Segundo os pesquisadores que fundam o campo, na Anlise
de Poltica, em seu carter normativo (no sentido de explicitamente
portador de valores), que revelada a preocupao acerca de como
as ideias que emergem da anlise podem ser aplicadas no sentido
de alavancar um projeto social alternativo. Neste caso, podemos
afirmar que a melhoria do processo poltico atravs das polticas
pblicas que promovem a democratizao do processo decisrio
assumida como um vis normativo. Mas, os mesmos pesquisadores
apontam ainda a Anlise de Poltica tambm como um problem-
oriented, o que demanda e suscita a interdisciplinariedade.
81
Mdulo Bsico
A Anlise de Poltica se caracteriza pela sua orientao
aplicada, socialmente relevante, multidisciplinar,
integradora e direcionada soluo de problemas.
Alm de sua natureza ser ao mesmo tempo descritiva
e normativa.
Na opinio de alguns pesquisadores de Anlise de Poltica,
o analista das polticas pblicas deve situar-se fora do mundo do
dia a dia da poltica (politics) de maneira a poder indagar acerca
de algumas das grandes questes relacionadas funo do Estado
na sociedade contempornea e distribuio de poder entre
diferentes grupos sociais.
Para uma anlise adequada, necessrio explorar trs nveis.
Nveis que podem ser entendidos, ao mesmo tempo, como aqueles
em que se do realmente as relaes polticas (policy e politics) e
como categorias analticas, isto , como nveis em que estas relaes
devem ser analisadas. So eles:
Funcionamento da estrutura administrativa
(institucional): nvel superficial, descritivo, que
explora as ligaes e redes intra e interagncias,
determinadas por fluxos de recursos e de autoridade
etc. o que podemos denominar nvel da aparncia
ou superficial;
Processo de deciso: nvel em que se manifestam
os i nteresses presentes no mbi t o da est rutura
administrativa, isto , dos grupos de presso que
atuam no seu interior e que influenciam o contedo
das decises tomadas. Dado que os grupos existentes
no interior de uma instituio respondem a demandas
de grupos situados em outras instituies pblicas e
em organizaes privadas, as caractersticas e o
funcionamento desta no podem ser adequadamente
entendidos, a no ser em funo das relaes de poder
82
que se manifestam entre esses grupos. o que podemos
chamar de nvel dos interesses dos atores; e
Relaes entre estado e sociedade: referentes ao
nvel da estrutura de poder e das regras de sua
formao, o da infraestrutura econmico-material.
o determi nado pel as f unes do Est ado que
asseguram a reproduo econmica e a normatizao
das relaes entre os grupos sociais. o que explica,
em ltima instncia, a conformao dos outros dois
nveis, quando pensados como nveis da realidade, ou
as caractersticas que assumem as relaes a serem
investigadas, quando pensadas como categorias
analticas. Este nvel de anlise trata da funo das
agncias estatais que , em ltima instncia, o que
assegura o processo de acumulao de capital e a sua
legitimao perante a sociedade. o que podemos
denominar nvel da essncia ou estrutural.
A anlise deve ser desenvolvida de forma reiterada (em ciclos
de retroalimentao) do primeiro para o terceiro nveis e vice-versa
buscando responder s questes suscitadas pela pesquisa em cada
nvel. Como indicado, no terceiro nvel onde as razes ltimas
destas questes tendem a ser encontradas, uma vez que ele o
responsvel pela manuteno da estabilidade poltica e pela
legitimidade do processo de elaborao de polticas.
No momento de formulao, atravs da filtragem das
demandas, seleo dos temas e controle da agenda mediante um
processo cujo grau de explicitao bastante varivel, ele vai desde
uma situao de conflito explcito, onde h uma seleo positiva
das demandas que se referem s funes que so necessrias para
manuteno de formas de dominao na organizao econmica,
como suporte acumulao de capital e resoluo de conflitos
abertos, at uma no deciso, que opera no nvel negativo da
excluso dos temas que no interessam estrutura capitalista (como
a propriedade privada, ou a reforma agrria), selecionando os que
83
Mdulo Bsico
entram ou no na agenda atravs de mecanismos que filtram
ideologicamente os temas e os problemas.
Nos momentos da implementao e da avaliao,
outros mecanismos de controle poltico se
estabelecem tendo por cenrio os dois primeiros
nveis e, como mbito maior e mais complexo de
determinao, o terceiro.
Atravs do trnsito entre estes trs nveis, depois de vrias
rei teraes, poss vel conhecermos o comport ament o da
comunidade poltica existente numa rea qualquer de poltica
pblica, e desta maneira chegarmos a identificar as caractersticas
mais essenciais de uma poltica. Este processo envolve examinar a
estrutura de relaes de interesses polticos construdos pelos atores
envolvidos; explicar a relao entre o primeiro nvel superficial das
instituies e o terceiro nvel mais profundo da estrutura econmica.
Vimos que so trs os nveis distintos da anlise de uma poltica.
Voc sabe descrever em que implica cada um destes nveis?
Podemos dizer que com a anlise de uma poltica possvel
primeiramente identificarmos as organizaes (instituies pblicas)
com ela envolvidas e os atores que nestas se encontram em posio
de maior evidncia. Em seguida, e ainda no primeiro nvel
(institucional) de anlise, identificarmos as relaes institucionais
(isto , aquelas sancionadas pela legislao) que elas e seus
respectivos atores-chave mantm entre si.
Passando a um segundo nvel, a pesquisa ocorre sobre as
relaes estabelecidas entre esses atores-chave que representam os
grupos de interesse existentes no interior de uma instituio e de
grupos externos, situados em outras instituies pblicas e em
organizaes privadas. As relaes de poder, coalizes de interesse,
84
formao de grupos de presso, cooptao, subordinao etc. devem
ser cui dadosamente exami nadas de manei ra a expl i car o
funcionamento da instituio e as caractersticas da poltica.
A determinao de existncia de padres de atuao recorrente de
determinados atores-chave e sua identificao com os de outros
atores, instituies, grupos econmicos, partidos polticos etc., de
modo a conhecer os interesses dos atores, so o objetivo a ser
perseguido neste nvel de anlise.
J no terceiro nvel e ltimo nvel de anlise, mediante uma
tentativa sistemtica de comparar a situao observada com o
padro (estrutura de poder e das regras de sua formao)
conformado pelo modo de produo capitalista sua infraestrutura
econmico-material e sua superestrutura ideolgica que
ocorre a explicao. Ou seja, nesta etapa onde atravs do
estabelecimento de relaes entre a situao especfica que est sendo
analisada ao que tipicamente tende a ocorrer no capitalismo avanado
(ou perifrico, no caso latino-americano) que podemos chegar a
entender a essncia, isto , entender como as relaes se estabelecem
entre as vrias pores do Estado e destas com a sociedade.
Assim, podemos dizer que o percurso descrito uma tentativa
sistemtica de percorrer este caminho de ida e volta apoiando-
nos sempre no mapa que este terceiro nvel de anlise proporciona.
85
Mdulo Bsico
O ENFOQUE DO PLANEJAMENTO
ESTRATGICO SITUACIONAL
Ao contrrio do enfoque da anlise de poltica, este enfoque
no ser tratado aqui de modo detalhado, pois os captulos
que seguem, que apresentam as duas metodologias que
integram o arsenal do PEG, o fazem de maneira bastante
detalhada. Vamos comear?
O Pl anej ament o Est rat gi co
Si tuaci onal , mt odo PES, surgi u em
meados da dcada de 1970 como resultado
da busca de uma ferramenta de suporte ao
mesmo tempo cientfica e poltica para o
trabalho cotidiano de dirigentes pblicos e
out ros prof i ssi onai s em si t uao de
governo. Seu criador foi o ex-ministro de
Planejamento chileno do governo Allende,
Carlos Matus. Nas suas prprias palavras,
o mt odo PES nasceu de um l ongo
processo de reflexo que teve lugar no
perodo em que ele ficou preso em funo
do golpe militar que levou morte do
presidente Allende, em setembro de 1973.
Essa reflexo o levou a formular uma crtica
ao planejamento governamental tradicional
e propor um mtodo alternativo que levasse em conta o carter
situacional (situao do ator que planeja) e estratgico que deveria
Carlos Matus
Ministro do Governo Allende
(1973) e consul tor do ILPES/
CEPAL, falecido em dezembro
de 1998, ministrou vrios cur-
sos no Brasil nos anos noven-
ta (Escol as Si ndi cai s, I PEA,
Mi ni stri os, Governos Estaduai s e Muni ci -
pai s). Cri ou a Fundao Altadi r com sede na
Venezuela para difundir o mtodo e capacitar
di ri gentes. I ntroduzi do no Brasi l a parti r do
final dos anos oitenta, o PES foi disseminado
e adaptado ampl amente nos l ocai s onde foi
uti l i zado, parti cul armente no setor pbl i co.
Fonte: <http://www.espacoacademico.com.br/
032/32ctoni.htm#_ftn2>.
Saiba mais
86
possuir o planejamento, em especial aquele necessrio para lidar
com as particularidades do Estado latino-americano.
A leitura de qualquer um dos vrios livros que escreveu revela
que essa crtica tem como pressupostos muitos dos contedos
abordados pelo enfoque da Anlise de Polticas. Aspecto que ficou
ainda mais patente para os que tiveram a oportunidade de serem
alunos do professor Matus.
Baseado em pressupostos muito semelhantes aos da
Anlise de Poltica, o mtodo PES uma alternativa
ao planejamento tradicional.
De acordo com os pressupostos apresentados at aqui e
tambm pelo fato de ter sido concebido atravs do aprendizado
proporcionado por sucessivas experincias de planejamento
governamental em pases perifricos, foi escolhido como um dos
fundamentos desta disciplina de PEG. Este conta ainda com um
repertrio de instrumentos e metodologias que adicionam reflexo
sobre Anlise de Polticas preocupaes mais realistas e prximas
do contexto latino-americano. Para tanto, destacamos a seguir
alguns pontos que a tornam apropriada para servir de fundamento
disciplina de PEG:
a crtica radical que faz ao planejamento tradicional
normativo (no no sentido de prescritivo, mas sim
de voluntarista, escassamente apoiado em anlise
metodologicamente coerente e autoritrio baseado
em acordos de gabinete sem participao) e sua
prpri a epi st emol ogi a, de cart er posi t i vi st a e
comportamentalista;
o uso do termo estratgico, empregado na sua dupla
conotao de movimento que visa soluo de uma
situao que se configura como um problema para o
ator que planeja e de movimento em que este ator
enfrenta ou vai ser enfrentado por um adversrio que
87
Mdulo Bsico
tambm se move, inclusive em resposta s suas aes.
Aquelas aes que iro construir o cenrio normativo:
aquele cujo contedo interessa ao ator que planeja.
Estratgico, ademais, por ter seu foco nos projetos de
longo prazo de maturao, mais do que em simples
manobras tticas (de curto prazo);
a clara distino que coloca entre o planejamento
estratgico corporativo ou empresarial, do qual
lamentavelmente se originam muitas das propostas que
so cont rabandeadas para o t erri tri o
governamental, e a proposta que faz de tratar os
problemas pblicos, situados na interface Estado-
Sociedade, de modo coerente com as demandas do
conjunto desta sociedade e no com as de um grupo
econmica e politicamente favorecido; e
o esf oro de const ruo de um mt odo para
compreender o jogo social, a relao entre os homens,
e atingir resultados relevantes apesar da incerteza
sempre presente, a partir de categorias como ator
social, teoria da ao social , produo social e
conceitos como o de situao e o de momento.
O mtodo PES se coloca, assim, como uma contraproposta
epistemolgica ao planejamento de tipo economicista (que, por
operar sobre variveis quantitativas, frequentemente de natureza
econmica, d a enganosa impresso de exatido e racionalidade) ao:
negar a possibilidade de um nico diagnstico da
realidade, por enfatizar que os vrios atores explicam
ou fazem recortes interessados da realidade, a partir
de suas situaes particulares e sempre voltados para
a ao. No possvel, nunca, um conhecimento
fechado, uma verdade acabada sobre a realidade;
reconhecer que os atores em situao de governo nunca
tm o controle total dos recursos exigidos por seus
projetos e, por isto, nunca h certeza de que suas aes
88
alcanaro os resultados esperados. Os recursos
escassos no so s os econmicos, mas os de poder,
de conhecimento e de capacidade de organizao e
gesto, entre outros;
aceitar que a ao humana intencional e nunca
i nt ei rament e previ s vel , como f azem supor os
comportamentalistas; e
aceitar que o jogo social sempre de final aberto.
Nesta medida, apesar da incerteza, da incapacidade de
cont rol ar os recursos, do abandono de qual quer posi o
determinstica, h sempre espao para a ao humana intencional,
para se fazer histria, para se construir sujeitos individuais e
coletivos e para se lutar contra a improvisao, construindo um
caminho possvel que se aproxime do rumo desejado.
89
Mdulo Bsico
Resumindo
Nesta segunda Unidade investigamos a contribuio
de dois enfoques relacionados gesto pblica. Um de an-
lise do processo de elaborao de polticas pblicas, a An-
lise de Polticas (a Policy Analysis); e outro conhecido na
Amrica Latina como o mtodo PES do Carlos Matus. Eles
constituem o fundamento daquilo que nesta disciplina de-
nominamos PEG.
Vimos ainda que o que acontece dentro do Estado
a elaborao de polticas pblicas no ocupa um papel cen-
tral no espectro de preocupaes da Cincia Poltica. E que a
Administrao Pblica a tende a desprezar o conhecimento
que ela ceticamente proporciona sobre a interface Estado-
Sociedade. Por separar o mundo da politics e o da policy, a
Administrao Pblica pode reduzir o poltico (politics) a um
mero aspecto tcnico-operacional, administrativo.
a partir da contribuio desses dois enfoques, a An-
lise de Polticas e o Planejamento Estratgico Situacional,
que se delineou o conceito de PEG que se suleou (em vez
de norteou) a concepo desta disciplina.
90
Para veri fi car seu entendi mento propomos al gumas
atividades de aprendizagem. Procure respond-las e em
caso de dvida no hesite em conversar com o seu tutor.
1) Quais as principais diferenas entre os enfoques da Cincia Polti-
ca, da Administrao Pblica e da Anlise de Poltica?
2) Por que a Anl ise de Pol ti ca e o Pl anejamento Estratgico
Situacional so consideradas abordagens adequadas para a pro-
posta feita nesta disciplina para o tratamento do planejamento
estratgico? E por que essa proposta seria apropriada para os
gestores interessados na construo do Estado Necessrio?
3) Qual a diferena entre Planejamento Estratgico Situacional e o
Planejamento tradicional? Aponte as caractersticas principais de
cada um.
91
Mdulo Bsico
UNIDADE 3
Compreender como se pode gerar coletivamente um mapa
cognitivo relativo a uma situao-problema, e como construir o
seu fluxograma explicativo;
Captar os condicionantes da ao de governo a partir de conceitos
como projeto de governo, governabili dade, capacidade de
governo, tempo e oportunidade; e
Aplicar a Metodologia de Diagnstico de Situaes e saber
relacion-la com o processo de transio do Estado Herdado
para o Estado Necessrio.
METODOLOGIA DE
DIAGNSTICO DE SITUAES
92
93
Mdulo Bsico
INTRODUO
Esta Unidade trata de uma metodologia que tem como
objetivo dar um passo importante para lograr a aproximao ao
nosso propsito de subsidiar a transio do Estado Herdado para
o Estado Necessri o. Como j vi mos, na Uni dade 1, as
caractersticas do Estado Herdado decorrem do fato de que nossa
proposta a esse respeito distinta daquela postada numa cena de
chegada uma confi gurao de Est ado democrti co
(ODONNELL, 2008) coerente com um cenrio normativo a ser
construdo pela via da observncia das cidadanias que esto alm
da cidadania poltica que, por oposio, se diferencia da cena
inicial. Tal proposta, por no explicitar a natureza da trajetria
que as separa, coloca o Estado Necessrio como uma espcie de
farol situado num cenrio futuro. Ele seria o responsvel para
guiar a transio.
Acreditamos que para materializar a inteno de gerar uma
configurao de Estado com atributos previamente especificados
(consolidar as cidadanias que esto alm da cidadania poltica),
devido escassa possibilidade que temos de especificar a cena de
chegada, s incertezas associadas ao processo e necessidade de
que o processo esteja sempre submetido vontade de coletivos
participativos com alto poder de deciso, necessrio outro tipo
de abordagem metodolgica. Mantendo a analogia nutica,
podemos dizer que uma bssola, na qual no se encontra
disponvel, possui baixa probabilidade de alcanar um resultado
coerente com os valores e interesses do conjunto de atores que, por
sua vez, so os mais envolvidos com esse processo.
Este texto resultado de
uma reviso, ampliao
e adaptao do captulo
sobre a Metodologia de
Diagnstico de
Situaes, de Dagnino e
outros (2002).
94
Com certeza voc sabe o que uma bssola, mas para que ela
serve? Qual sua relao com nossa disciplina?
A bssola um instrumento que nos permite navegar mesmo
quando as condies de visibilidade no nos permitem enxergar o
farol. Especialmente quando:
ao estarmos numa embarcao vela, inconveniente
manter um rumo fixo;
necessrio aproveitar uma lufada de vento forte que
nos permite avanar mais rpido, mesmo sabendo que
temos que bordejar depois para recuperar a direo
em que estvamos; afinal velejar aproveitar a fora
do vento e da mar;
percebemos que no conveniente tentar manter o rumo
para chegar a um ponto rigidamente predeterminado
(farol); e
o mais importante, naquela conjuntura, chegar logo
costa, ainda que num ponto distinto do que se havia
programado, de maneira segura e aproveitando as
condies que se apresentarem.
A bssola o que nos permitir, inclusive, saber o
quanto nos estamos afastando daquele ponto e quais
os inconvenientes que isto nos poder causar.
Gerar um produto adequado num cenrio postulado como
desej vel (farol ), mas numa si t uao em que o cont ext o
socioeconmico e poltico cambiante, assim como so os
interesses e projetos polticos dos atores que se quer favorecer,
sobretudo quando difcil visualizar sua provvel evoluo, no
95
Mdulo Bsico
o mais sensato. O que no quer dizer, claro, que devamos deixar
o barco deriva.
Nossa bssol a , j ustament e, a metodol ogi a que
apresentamos nesta Unidade. Ela mais eficaz do que qualquer
farol que a priori possamos divisar, pois trabalha com situaes-
problema que derivam do ambiente socioeconmico e poltico em
que estamos velejando e que tambm so definidas no mbito
dos atores que nos interessa promover e, sendo assim, trazem
embutidos seus valores e interesses.
Ela comea com a construo de um mapa cognitivo de uma
determinada situao-problema. Este mapa pode ser considerado,
para todos os efeitos, como um modelo descritivo de uma realidade
complexa sobre a qual, num momento normativo posterior, com o
emprego da Metodologia de Planejamento de Situaes (MPS),
elaborar-se-o estratgias especificamente voltadas a alterar a
configurao atual descrita.
A Metodologia de Diagnstico de Situaes (MDS) busca
viabilizar uma primeira aproximao aos conceitos adotados para
o PEG e ao conjunto de procedimentos necessrios para iniciar
um processo dessa natureza numa instituio pblica, de governo.
Do ponto de vista mais formal e enfatizando seu carter pedaggico
mais do que o de ferramenta de trabalho que ela possui, a MDS
pode ser considerada como uma variao da metodologia do estudo
de caso ou do mtodo do caso, amplamente utilizada desde o
incio do sculo XX nas Escolas de Direito e de Administrao
(pblica e de empresas) em todo o mundo. Sem pretender comparar
esse mtodo de ensino com a MDS, mesmo porque esta possui um
carter que almeja transcender em muito esta condio, ou criticar
a forma como foi concebido ou tem sido utilizado, cabe enfatizar
que os esforos iniciais para a sua concepo e utilizao, realizados
por Carlos Matus, se do em ambientes de governo para resolver
problemas concretos e no para a construo ou idealizao de
casos teis para o ensino de Administrao.
Buscando um maior aprovei tamento e entendimento
dividimos esta Unidade 3 em quatro partes distintas. So elas:
Kliksberg (1992), Costa e
Barroso (1992) e Arago
e Sango (2003), entre
outros, sistematizaram
algumas dessas crticas
de modo bastante
acertado e que se
mostraram teis para a
concepo das melhorias
que fomos ao longo do
tempo introduzindo na
MDS.
96
primeira, que engloba as duas primeiras sees, onde
apresentaremos conceitos como Ator Social e Jogo
Social, como tambm as diretri zes para a ao
estratgica;
segunda, onde apresentaremos uma viso sobre os
condicionantes da ao de governo a partir de alguns
conceitos como: projeto de governo, governabilidade,
capacidade para governar, tempo e oportunidade.
Daremos destaque ao Tringulo de Governo como
ferramenta para a anlise de Governabilidade;
terceira, momento em que mostraremos a maneira
como se d o tratamento de problemas no mbito da
metodologia. Apresentaremos o conceito de problema
(em t udo anl ogo ao de si t uao-probl ema) e
exemplificaremos os procedimentos adotados para sua
identificao e formulao adequada; e
quarta, e ltima, onde traremos os procedimentos para
a construo do fluxograma explicativo da situao,
deixando evidente a relao que essa metodologia
possui com a Metodologia de Mapas Cognitivos e com
os t rabal hos sobre Pl anej ament o Estratgi co
Situacional, desenvolvidos pelo Professor Carlos
Matus. O diagnstico de uma situao a base para
a definio das aes em um plano estratgico, assunto
que desenvolvido na Unidade que segue, referente
Metodologia de Planejamento Situacional.
97
Mdulo Bsico
UMA VISO PRELIMINAR DO RESULTADO
Uma viso preliminar do resultado da aplicao da MDS
pode ser obtida atravs de um exemplo bem simples, ainda que
sofrido pelos Palmeirenses, que mostra os problemas identificados
por um ator o time do Palmeiras no mbito de uma situao-
problema, a sua derrota frente ao Corinthians.
Frente derrota, o presidente do Palmeiras reuniu os
jogadores para entender por que o time foi derrotado e buscar
solues. Iniciou a reunio perguntando a cada jogador qual foi a
causa da derrota, e pediu que cada um escrevesse numa ficha esta
causa. Pediu tambm que os jogadores respondessem usando uma
ficha para cada problema com uma frase objetiva, curta, direta,
com poucas palavras, ressaltando que no colocassem mais de um
problema na mesma folha; se quisessem indicar mais de um
problema, deveriam usar outra ficha. E, ainda, de preferncia, que
a frase no comeasse com falta..., pois, se fosse assim, o
enunciado do problema j estaria enunciando a sua soluo
providenciar o que est faltando , e isso deveria ser evitado para
que se pudesse ter uma viso mais adequada da situao-problema
como um todo. Finalmente, pediu que evitassem o rudo do tipo 1:
eu falo x e o outro entende y e, tambm, o do tipo 2: eu acho que
falei m mas, na realidade, falei n. Vejamos, de acordo com a Figura
1, o que eles conseguiram:
98
Figura 1: Situao-problema
Fonte: Elaborada pelo autor
Em seguida, eles tentaram ordenar os problemas identificados
colocando as causas mais determinantes esquerda. Observe o
resultado na Figura 2:
Figura 2: Ordenamento dos problemas identificados
Depois, eles organizaram os problemas classificando as
causas segundo a capacidade que tinham de agir sobre elas
(governabilidade), para tentar entender quais eram as relaes de
causal idade que existiam entre si, e chegaram ao que na
terminologia da MDS conhecemos por um fluxograma explicativo
da situao-problema, conforme exemplificado na Figura 3. Ou o
que, de forma mais genrica, conhecemos por um mapa cognitivo
99
Mdulo Bsico
de como os jogadores do Palmeiras explicam a sua derrota, ou
ainda, utilizando o jargo da Anlise de Sistemas, um modelo de
um sistema complexo (a derrota).
Figura 3: Fluxograma explicativo para a situao-problema
100
AGIR ESTRATGICO
Apresentada essa viso preliminar do resultado da aplicao
da MDS, podemos iniciar o detalhamento dos conceitos e relaes
que ela compreende.
O foco da ao estratgica tornar possvel, no futuro, o
que hoje parece impossvel ou improvvel, e manter ateno sobre
o que mais importante fazer para atingir os objetivos traados.
Nossa concepo de planejamento implica, portanto, enfrentar
problemas planejando para construir viabilidade.
PRESSUPOSTOS PARA UMA AO ESTRATGICA EM
AMBIENTE GOVERNAMENTAL
Para uma mesma situao-problema podemos construir
diferentes explicaes ou diagnsticos vlidos. Cada ator social tem
a sua viso da realidade, dos resultados que deve e pode alcanar
e da ao que deve empreender. No entanto, preciso avanar na
percepo sobre o conceito de Diagnstico, incorporando a ideia
mais apurada de anlise de situaes e compreender que
necessrio saber interagir com outros atores para ganhar sua
colaborao ou vencer suas resistncias.
Partimos da hiptese realista e minimalista de que o ator
que planeja est inserido no objeto planejado e no tem controle
sobre o contexto socioeconmico e poltico onde vai agir. O PEG
supe que o ator que planeja, atua em um ambiente marcado por
incerteza, em que surpresas podem ocorrer a todo o momento e
101
Mdulo Bsico
que a possibilidade do insucesso est sempre presente e deve ser
incorporada no clculo poltico.
O CONCEITO DE ATOR SOCIAL
Ator social uma pessoa, grupo ou organizao que participa
de algum jogo social, que possui um projeto poltico, controla
algum recurso relevante, tem, acumula (ou desacomoda) foras no
seu decorrer e possui, portanto, capacidade de produzir fatos
capazes de viabilizar seu projeto (MATUS, 1996).
Todo ator social (com projeto e capacidade de produzir fatos
no jogo) capaz de fazer presso para alcanar seus objetivos,
podendo acumular fora, gerando e mudando estratgias para
converter-se num centro criativo de acumulao de poder.
O diagnstico inicial de problemas que conformam uma
situao-problema a ser enfrentada por um ator pode ser visto como
o resultado do jogo realizado por um conjunto de atores num
momento pretrito.
CARACTERSTICAS DO JOGO SOCIAL
possvel caracterizar o agir social como um jogo que pode
ser de natureza cooperativa ou conflitiva. Num jogo social, diferentes
jogadores tm perspectivas que podem ser comuns ou divergentes
e controlam recursos que esto distribudos entre os jogadores
segundo suas histri as de acumul ao de foras em j ogos
anteriores. Um conjunto de jogos sociais conforma um contexto
que pode ser entendido como um sistema social. Mas, diferentemente
de jogos esportivos, por exemplo, no jogo social, ou no jogo poltico
que tipicamente ocorre nas atividades de PEG, as regras do jogo
podem alterar-se em funo de jogadas e de acumulaes dos
jogadores.
102
OS MOMENTOS DA GESTO ESTRATGICA
A Gest o est ratgica pode ser entendi da como uma
composio de quatro momentos principais.
O que voc entende por momentos?
Segundo Matus (1996, p. 577), momento uma instncia
repetitiva, pela qual passa um processo encadeado e contnuo, que
no tem princpio nem fim. O conceito no tem uma caracterstica
meramente cronolgica e indica instncia, ocasio, circunstncia
ou conjuntura, pela qual passa um processo contnuo ou em cadeia,
sem comeo nem fim bem definidos. Observe a Figura 4:
Figura 4: Momentos
103
Mdulo Bsico
Adotamos aqui a nomenclatura momento, conforme
proposta por Matus, como crtica concepo de planejamento
convencional como composto por um conjunto de etapas ou de fases
separadas e estanques. Os momentos indicados no diagrama e as
atividades que implicam podem ser caracterizados em:
Diagnstico: explicar a realidade sobre a qual se quer
atuar e mudar; foi, e tende a ser.
Formulao: expressar a situao futura desejada ou
o plano; o que deve ser.
Estratgia: verificar a viabilidade do projeto formulado
e conceber a forma de execut-lo; possvel? como
fazer?
Operao: agir sobre a realidade; fazer, implementar,
monitorar, avaliar.
104
Este Projeto de Governo
foi posteriormente
transformado num
conjunto de planos,
dando origem GEP.
A ANLISE DE GOVERNABILIDADE
O TRINGULO DE GOVERNO
O conceito de Governabilidade pode ser entendido atravs
de uma ferramenta simples e muito til para a anlise de viabilidade
poltica de projetos e de aes de governo: o Tringulo de Governo.
Esse modelo formado por trs variveis interdependentes que se
encontram nos seus vrtices. Correndo o risco da simplicidade
excessiva, podemos dizer que Governar controlar de forma
adequada essas trs variveis. O Tringulo de Governo que expressa
o balano entre elas pode ser esquematicamente concebido como
a rea da figura.
Um grupo poltico que pretende governar formula um Projeto
de Governo, que pode ser entendido como o conjunto dos objetivos
que ele possui e que expressam os desejos da parte da populao
que o elegeu, conferindo assim, Apoio Poltico ao governo eleito.
intuitiva a ideia de que o Apoio Poltico, em qualquer mandato
de um governo eleito, comea alto e tende a diminuir. Assim como
a de que um Projeto de Governo que no pretende mudar a situao
previamente existente um projeto meramente administrativo
no ir requerer uma alta governabilidade, pois no existiro muitos
obstculos sua ao. Ao contrrio, um Projeto de Governo
transformador, que expressa uma grande ambio do ator social
de mudar a si t uao previ ament e exi st ent e, exi gi r al t a
governabilidade. Ento, o grau de Governabilidade que um ator
social precisa para governar inversamente proporcional ao Projeto
de Governo, entendido este como a ambio de mudar a situao
previamente existente. Veja na Figura 5:
105
Mdulo Bsico
Figura 5: Balano de governabilidade
O sistema em que est inserido o Projeto de Governo no
passivo. As resistncias e os apoios indicam uma relao de foras
que expressam a maior ou a menor sustentao poltica do que o
ator social que governa possui para implementar seu projeto poltico.
Esse Apoio Poltico que a sociedade confere ao governante e ao
seu Plano de Governo pode ser entendido tambm como a fora
(que o ator possui) para fazer acontecer, e est representado no
vrtice esquerdo do Tringulo. tambm intuitiva a ideia de que a
Governabilidade diretamente proporcional ao Apoio Poltico com
que conta o ator social.
A equipe dirigente deve analisar, para cada projeto ou
proposta de governo, qual o efetivo apoio / rejeio / desinteresse
de atores polticos. No caso de um governo municipal, eles sero o
Prefeito, secretariado, movimentos sociais e sindicais, apoio
partidrio, opinio pblica, legislativo, meios de comunicao,
formadores de opinio etc.
O controle dos aspectos que integram o sistema depende da
capacidade que o dirigente possui para implementar seu projeto,
106
construindo resultados, mudando a realidade e ampliando, assim,
sua Governabilidade.
Mas a anlise deve informar, tambm, para cada projeto ou
proposta de governo, qual a capacidade de governar da equipe
dirigente, sua experincia de gesto, seus mtodos de trabalho, sua
organizao interna, suas habilidades pessoais, seu controle de
meios para empreender o projeto, e seu controle de recursos (tempo,
conhecimento, financeiros, pessoal capacitado, capacidade para
formar opinio, para gerenciar ou para coordenar processos de
trabalho, para gerar legislao ou regulamentaes, comunicao,
mobilizao de apoio).
A Capacidade de Governo (ou governana) o recurso
cognitivo (saber governar) com o qual conta a equipe
de governo e deriva desse conjunto de fatores.
Essa capacidade de anlise de viabilidade essencial para
a Governabilidade, que diretamente proporcional Capacidade
de Governo. Ela uma avaliao sistemtica sobre a fora (ou
Apoio Poltico) necessria para implementar aes de governo e a
Capacidade de Governo. A Governabilidade depende, a cada
momento, e para um dado projeto, das situaes especficas
proporcionadas pela ao sob anlise. Dois fatores importantes que
afetam a Governabilidade so o tempo, entendido como o recurso
mais escasso do governante, e a oportunidade poltica para
empreender uma dada ao de governo.
Em termos mais formais, podemos escrever que g =f (a, c, 1/p).
Onde:
g Governabilidade;
a Apoio Poltico;
c Capacidade de Governo; e
p Ambio do Projeto de Governo.
Representada na Figura 5
pela vrtice direita do
tringulo.
107
Mdulo Bsico
Para deixar o conceito de Governabilidade ainda mais claro,
vamos analisar dois casos tendo como referncia grficos em
que o Apoio Poltico e a Capacidade de Governo esto
indicados no eixo vertical e o tempo de governo no eixo
horizontal. Vamos l?
A curva da Capacidade de Governo se inicia baixa e
negativa, indicando que a equipe do governo eleito, em geral, no
sabe governar. E s o faz, de fato, quando ela atravessa o eixo
horizontal. A curva do Apoio Poltico se inicia positiva e alta,
indicando que a equipe do governo eleito conta sempre, no incio,
com muita aprovao da populao.
No primeiro caso, se a equipe dirigente no possui suficiente
Capacidade de Governo, ela demorar para comear a governar
de fato. E por isso, o Apoio Poltico, que em geral tende a diminuir,
se ver reduzido pela incapacidade da equipe de satisfazer ao
interesse da populao. Nesta situao, o governo terminar de fato
antes do trmino previsto. Ou ento, para manter a Governabilidade,
a equipe ter de reduzir o seu Projeto de Governo, isto , a ambio
de mudar a situao previamente existente. Ele ter de ser
sacrificado de modo a obter apoio poltico das foras conservadoras.
Veja na Figura 6:
Figura 6: Apoio poltico reduzido
108
No segundo caso, a equipe dirigente consegue adquirir
Capacidade de Governo mais rapidamente e, em consequncia, o
perodo efetivo de governo comea mais cedo e seu projeto poder
ser mantido at o fim. Isso significa que o governante no ir ser
obrigado a diminuir sua expectativa de mudar a realidade. Essa
equipe, por comear a governar com uma capacidade de governo
maior, pode fazer com que o apoio poltico aumente em vez de
reduzir, contribuindo para que seja promotora do perfil de sua
sucessora a qual ter a mesma linha poltica de projeto bem-
sucedido e que tenha o apoio da populao. A equipe, por saber
governar, faz com que o resultado que alcana promova uma
ampliao do mandato previsto. Todavia, para que isso ocorra
necessria a capacidade de governo. Quem no der a devida
ateno capacidade de governo (que um dos recursos mais
importantes para se governar), no conseguir governar. Poder
at pensar que est governando, ou mesmo governar durante certo
tempo, porm a partir de um dado momento no ir mais faz-lo.
Antes das eleies, a populao pode votar num candidato
porque acha que ele sabe governar, por ele falar bem, ser
simptico, defender uma parte importante da populao etc.
Contudo, o apoio poltico inicialmente no depende da
capacidade de governo. Voc concorda?
Todavia, no momento posterior, depois se assumir o mandato,
o apoio poltico no ser um mero reflexo da plataforma poltica
ou da simpatia da populao pelas ideias da equipe que governa.
Depois que o governo est em execuo, a simpatia no to
importante como era quando da eleio. A partir desse momento, o
apoio poltico se torna proporcional capacidade de governo.
E, neste segundo caso, como se pode ver no grfico, a partir de um
determinado momento, a curva de apoio poltico comea a subir.
Para manter a Governabilidade, a equipe no precisar sacrificar
o Projeto de Governo (ambio de mudar a situao existente). Ele
109
Mdulo Bsico
poder ser mantido at o fim e o governo acabar depois do trmino
previsto. Ou seja, a equipe poder fazer a sua sucessora. Observe
a Figura 7.
Figura 7: Apoio poltico proporcional capacidade de governo
Dessas evidncias surge o argumento de que o tempo que a
equipe de governo demora a adquirir capacidade de governo uma
varivel crtica. Tempo este que, na realidade, no pode ser
considerado como um tempo de governo. Enquanto a equipe est
adquirindo capacidade de governo, enquanto a curva no ultrapassa
a linha horizontal mostrada no grfico, algum, que no ela, est
de fato governando. um tempo durante o qual a tendncia de
perda de apoio poltico.
110
A SITUAO-PROBLEMA COMO OBJETO
DO PLANEJAMENTO ESTRATGICO
GOVERNAMENTAL
Introduzido o conceito de Governabilidade, podemos
aprofundar o entendimento do conceito de situao-problema e o
papel que ela desempenha no PEG. Esta seo parte da ideia de
que qualquer situao pode ser entendida pelo ator com ela
envolvido como o resultado, o placar de um jogo, e que esta
situao pode ser por ele encarada como um problema a resolver.
Ou seja, o xito em um jogo ser a soluo de um problema ou a
mudana do placar.
Situao, problema e situao-problema so, para
todos os efeitos, sinnimos.
Podemos entender a realidade social como um grande jogo
integrado por muitos jogos parciais e que possuem suas prprias
regras, em que atores se veem envolvidos ou procuram se envolver.
Em todos os jogos h alguns jogadores e alguns espectadores:
nenhum ator social participa de todos os jogos. O governante, o
ator que planeja ou o encarregado da gesto de uma situao podem
ser vi stos como j ogadores que, com suas aes, produzem
acumulaes procurando alterar o resultado do jogo. com base
nessas acumulaes que eles podem ampliar, ou reduzir, sua
capacidade de produzir novas jogadas e alterar a situao inicial.
111
Mdulo Bsico
Este o mecanismo bsico atravs do qual se acumula ou se
desacumula poder e se produz, ou no, mudanas significativas
sobre uma dada situao-problema.
Observar a ao de governo, que gera acmulos de poder e
resultados socialmente valorizados, uma atividade-chave do PEG.
Essa observao exige:
identificao dos jogos e dos problemas em que o ator
que planeja est envolvido;
determinao de sua relao com outros problemas e
jogadores;
identificao de suas manifestaes sobre a realidade
ou das evi dnci as que permi tam veri fi car se o
problema est se agravando ou sendo solucionado pela
ao de governo; e
diferenciao entre as causas e as consequncias dos
vrios jogos parciais.
CONCEITO DE PROBLEMA (OU SITUAO-PROBLEMA)
O elemento central do momento de Diagnstico, mostrado
no esquema que segue, a produo de um quadro que identifique
e relacione entre si os problemas mais relevantes associados a uma
dada situao (instituio etc.) em um determinado momento. Por
exemplo, de um problema, ou de uma situao-problema, podemos
destacar o resultado de um jogo. O problema pode ser:
Estruturado: quando possvel enumerar todas as
variveis que o compem; precisar todas as relaes
entre as variveis, fazer com que todos os jogadores
reconheam como tal a soluo proposta.
Quase estruturado: quando se podem enumerar
apenas algumas das variveis que o compem, precisar
112
apenas algumas das relaes entre as variveis,
entender suas solues como, necessari amente,
situacionais, isto , aceitveis para um ator e vistas
com restries por outros.
Os problemas produzidos pelos jogos sociais e por incluso
os que so alvo do PEG so quase estruturados. Um problema quase
estruturado pode conter, como elementos parciais, problemas
estruturados, isto , os problemas estruturados no existem na
realidade social, salvo como aspectos ou como partes de problemas
quase estruturados.
TIPOS DE PROBLEMAS
No jogo social so produzidos trs tipos de problema.
Adotando como referencial o tempo, o significado e a natureza do
seu resultado para um determinado ator, o problema pode ser:
uma ameaa, isto , um perigo potencial de perder
algo conquistado ou agravar uma situao;
uma oportunidade, ou seja, a possibilidade de que o
jogo social abra e sobre a qual o ator pode agir para
aproveit-la com eficcia ou desperdi-la; ou
um obstculo, isto , uma deficincia passvel de ser
at acada at ravs da adequada observao e
qualificao do jogo em curso.
Podemos tambm classificar os problemas quanto:
ao tempo fazendo referncia se estes so atuais ou
potenciais;
governabilidade no que se refere ao controle, podendo
ser total, baixo e fora de controle;
113
Mdulo Bsico
abrangncia fazendo meno se este no mbito
nacional, local, especfico, estadual ou municipal; e
estruturao, j que os problemas podem ser
estruturados ou quase estruturados.
O enfrentamento de problemas j criados ou presentes um
ato reativo. O enfrentamento das ameaas e das oportunidades
um ato propositivo. A ao de carter propositivo um objetivo a
ser perseguido permanentemente pelo ator que busca melhores
resultados e mais possibilidades de xito. Tais possibilidades, no
entanto, no esto usualmente sob controle dos dirigentes pblicos.
Ao assumir a frente de uma organizao ou instncia de
governo, a escala e a gravidade dos problemas j detectados exigem
solues imediatas que costumam ser to abrangentes, que a ao
do governante tende a ser de carter reativo. Simultaneamente,
ent ret ant o, necessri o vi sl umbrar as novas ameaas e
oportunidades, procurando evitar o agravamento da situao (ao
de carter propositivo).
CONFORMAO DE UM PROBLEMA
Um problema s existe quando uma situao adversa se
torna foco de interesse de um ator social. Isto ocorre devido ao
mal-estar claramente percebido que produz o resultado de algum
j ogo em que el e est envol vi do. Ou, em menor medi da,
identificao de que o jogo contm oportunidades cujo resultado
pode benefici-lo. Antes que isso ocorra, o resultado deste jogo ,
para o ator, um mal-estar impreciso ou uma mera necessidade sem
demanda poltica. O diagnstico da situao supe:
listar os problemas declarados pelos diversos atores
sociais relevantes;
avaliar os problemas segundo a perspectiva desses atores;
114
situar os problemas no tempo e no espao;
verificar se existe complementaridade ou contradio
entre os problemas declarados;
identificar fatos que evidenciam e precisam a existncia
de problemas;
levantar suas causas e consequncias; e
selecionar as causas crticas que podem ser objeto de
interveno.
COMO FORMULAR UM PROBLEMA?
A formulao correta de um problema condio essencial
para seu equacionamento. Um problema mal formulado pode levar
a uma viso distorcida da situao e tomada de decises
equivocadas, que podem debilitar o ator.
Um problema pode ser uma situao ou um estado negativo,
uma m utilizao de recursos, uma ameaa ou uma inteno de
no perder uma oportunidade.
necessrio identificar e precisar problemas atuais ou
realmente potenciais, e evitar exerccios de futurologia e de
imaginao dispersiva; um problema no a ausncia de uma
soluo. Exemplos de como formular os problemas imersos numa
situao podem ser observados a partir da Figura 8:
115
Mdulo Bsico
Figura 8: Problemas imersos
conveniente evitar a indicao de temas gerais como
problemas. Exemplo: sade, transporte etc. tambm conveniente
evitar listar objetivos, como atingir 50% de imunizao, concluir a
estrada entre A e B.
PERGUNTAS PARA VERIFICAR SE A SELEO DE
PROBLEMAS APROPRIADA
Partimos do princpio de que a ao de um governo pode
ser pior, mas nunca superior seleo de problemas efetuada pelo
dirigente e sua equipe. Os critrios de seleo enunciados no devem
ser aplicados problema por problema, mas, sim, na avaliao do
conjunto de problemas selecionados.
Convm verificarmos a seleo do conjunto de problemas,
respondendo s seguintes perguntas:
116
Qual o valor poltico dos problemas selecionados
versus o valor dos problemas postergados?
H concentrao ou disperso de esforos para
enfrent-los?
Qual a proporo de probl emas que exi gem
continuidade frente aos que exigem inovao?
Qual a proporo de problemas cujos resultados iro
amadurecer dentro do perodo de gesto ou mandato?
Qual o balano entre os recursos necessrios para o
enfrentamento dos problemas selecionados em relao
aos recursos disponveis?
Algum dos problemas selecionados pode dissolver-se
num problema maior que o compreende?
A DESCRIO DE UM PROBLEMA
Um problema deve ser descrito por intermdio de fatos
verificveis atravs dos quais ele se manifesta como tal em relao
ao ator que o declara. Esses fatos devem ter sua existncia
amplamente aceita para que possam ser validados.
A descrio de um problema relativa ao ator que o declara:
o resultado de um jogo pode ser um problema para um ator, uma
ameaa para um segundo, um xito para um terceiro e uma
oportunidade para um quarto.
A descrio de um problema deve precisar seu significado e
torn-lo verificvel mediante os fatos que o evidenciam. Para tanto
ela precisa:
reunir suas distintas interpretaes possveis em um
s significado;
117
Mdulo Bsico
precisar o que deve ser explicado: definir seu significado
em termos de quantidade e de qualidade, de tempo e
de localizao;
evidenciar o problema de uma forma monitorvel, isto
, que permita o acompanhamento de sua evoluo; e
permitir que sejam previstas ou definidas fontes de
verificao para a descrio construda.
Para voc entender melhor a descrio de Problemas,
elaboramos o Quadro 1 para lhe auxiliar.
Quadro 1: Descrio de problemas
Fonte: Elaborado pelo autor
118
A EXPLICAO DA SITUAO-PROBLEMA
O conceito de diagnstico aqui adotado est referido forma
como os atores participantes de um jogo social observam e, portanto,
explicam a realidade em que esto inseridos. Toda explicao
pressupe refl exo. el a que per mi te que o at or perceba
possibilidades para transformar ou para manter uma dada situao.
Para explicar um problema, necessrio fazer uma distino
entre:
causas (o problema se deve a);
descrio (o problema se verifica atravs de); e
consequncias (o problema produz um impacto em).
As causas imediatas da deciso de um jogo so as jogadas
(fluxos ou movimentos). Para produzir jogadas, necessrio ter
capacidade de produo (acumulaes ou potenciais que os
jogadores possuem ou utilizam). Mas as jogadas vlidas so aquelas
permitidas pelas regras estabelecidas para cada jogo.
Assim, podemos afirmar que explicar uma situao ou um
problema consiste em construirmos um modelo explicativo de sua
gerao e de suas tendncias. Logo, necessrio precisar as causas
diferenciando-as e indicando se so fluxos (jogadas), acumulaes
(capacidades ou incapacidades) ou regras.
A DIVERSIDADE DAS EXPLICAES SITUACIONAIS
Uma mesma real i dade pode dar margem a di versas
explicaes. A carga de subjetividade que anima o diagnstico de
situaes implica em distintas:
respostas para uma mesma pergunta;
O modelo explicativo se
completa quando as
causas so inter-
rel aci onadas.
119
Mdulo Bsico
perguntas sobre uma mesma situao (as perguntas
relevantes so distintas para os distintos jogadores); e
seleo do foco de ateno sobre a realidade.
Logo, para explicarmos uma realidade precisamos distinguir
suas explicaes. Para explicar uma situao que me afeta, preciso
compreender a explicao do outro, incluindo o que ele pensa sobre
minha explicao. Quanto maior for a nossa capacidade de
entender a explicao do outro, maior ser a probabilidade de xito
de nossas jogadas, alm de ser mais potente nossa ao.
120
O FLUXOGRAMA EXPLICATIVO
DA SITUAO
A vi sual izao grf i ca do resul t ado da apl i cao da
Metodologia de Diagnstico de Situaes a mesma proposta por
Matus (1993) para o seu fluxograma explicativo situacional.
O fluxograma um mapa cognitivo que busca sintetizar a
discusso realizada por uma equipe sobre uma determinada
si t uao-probl ema. A sua estrut urao baseada no
estabelecimento de relaes de causa e de efeito entre as variveis
que a conformam.
Mas, qual o objetivo de um fluxograma? Voc sabe defini-lo?
Considere, por exemplo, um fluxograma situacional como o
apresentado no incio desta Unidade, referente derrota do
Palmeiras. Este modelo, especfico permitiu-nos uma rpida
interao entre a equipe que realiza o trabalho de anlise de
problemas e o tomador de decises que a solicitou. Ele mostra,
num golpe de vista, as caractersticas da situao-problema.
A elaborao, por uma equipe, de um modelo explicativo do
problema que v alm de um mero mapa cognitivo, faz com que ela
construa uma sntese rigorosa, seletiva e precisa, com base em ns
explicativos concisos e monitorveis. O que facilita a permanente
adaptao da explicao mudana da situao facilita tambm
a compreenso, restringindo a possibilidade de ambiguidades devido
ao uso de uma simbologia simples e uniforme.
121
Mdulo Bsico
SELEO DE NS CRTICOS
O PEG exige o compromisso de atuar sobre problemas e
situaes como algo preciso e operacional. De outra maneira, a
reflexo como suporte tomada de decises no leva ao efetiva
nem se revela prtica.
Voc pode estar se perguntando: como elaborar um fluxograma
claro e conciso?
Um fluxograma bem elaborado deve pelo menos atender s
seguintes perguntas:
Como e onde atuar para mudar a descrio de um
problema?
A mudana provocada ser suficiente para alcanar
os objetivos perseguidos?
Os ns explicativos de um fluxograma (encadeamento de
causas ou cadeias causais da situao-problema) sobre os quais
podemos atuar com eficcia prtica so denominados Ns
Crticos.
Critrios para Seleo de Ns Crticos
Agora que sabemos o que so Ns Crticos, vamos ver
que estes tm algumas condies a cumprir. So elas:
ser centros prticos de ao, isto , o ator que declara
o problema pode atuar prtica, efetiva e diretamente
sobre eles sem precisar atuar sobre suas causas;
ser ns explicativos que, se resolvidos ou desatados,
tero alto impacto sobre o problema declarado; e
122
ser centros oportunos de ao poltica, ou seja, seu
ataque deve ser politicamente vivel durante o perodo
definido pelo ator como relevante e a ao possui uma
relao custo-benefcio favorvel.
Para melhor precisar um N Crtico, devemos descrev-lo
de forma a torn-lo monitorvel e restringir a ambiguidade possvel
nas interpretaes a ele referidas. Com a seleo dos Ns Crticos
de uma cadeia explicativa do problema (ou situao), o diagnstico
est concludo.
Um ltimo conceito importante da MDS a rvore de
problemas. Esta formada pelo conjunto de Ns Crticos e o
resultado do problema, e indica onde o ator deve concentrar a
ateno. Observe na Figura 9.
Figura 9: Problemas crticos selecionados
No exemplo do jogo de futebol, a rvore de problemas se
apresenta conforme a Figura 8. Para ver se voc entendeu bem o
conceito de N Crtico, observe que o n poucas jogadas com
oportunidade de gol no crtico (e, portanto, no pertence rvore
de problemas). A ao de melhorar a pontaria poderia resolver o
problema treinar chutes a gol mas, como o time permaneceria
desmotivado e com m preparao, o resultado do jogo no
mudaria.
123
Mdulo Bsico
Os Ns Crticos escolhidos indicam os centros onde se deve
dar a ao de gesto sobre a situao. A definio dessas aes
realizada atravs da aplicao da Metodologia de Planejamento de
Situaes.
Para voc entender mel hor o Fluxograma Expli cati vo
preparamos, veja a Figura 10, um exemplo real. Aps analisar
este exemplo, busque verificar se a escolha dos Ns Crticos
(assinalados no fluxograma com NC) esto de acordo com a
sua opinio acerca da situao-problema diagnosticada.
Abordaremos este tema
na Unidade seguinte.
Figura 10: Fluxograma explicativo
Fonte: Adaptado de Bento e Ferroz (2005)
124
MOS OBRA
Com base no exemplo do jogo de futebol apresentado na
seo Uma viso preliminar do resultado, preparamos a seguir
um roteiro composto de uma srie de passos e observaes a serem
seguidos para aplicar a metodologia. Isso feito tomando um
exemplo concebido a partir de uma situao-problema bastante
geral, mas relacionada ao tema do curso.
Observando o fluxograma obtido, podemos constatar que
h, neste exemplo, somente duas cadeias causais. A primeira delas
se bifurca e a segunda se une com a primeira no final do fluxograma,
quando elas convergem para o problema a fim de explic-lo.
Se propusssemos a um grupo uma situao-problema para
praticar a aplicao da MDS, perguntaramos:
Voc considera que a Gesto Pblica brasileira est
perdendo algum jogo?; ou
Voc acha que a relao Estado-Sociedade est
perdendo algum jogo?
E, em seguida, solicitaramos a cada um dos alunos do grupo
que escrevesse, numa folha tamanho carta, com um pincel atmico
e com letras bem grandes (elas sero coladas na parede com fita-
crepe vista de todos), uma causa da derrota com uma afirmao
de contedo negativo, alertando para as recomendaes que
seguem:
Para cada causa do problema: uma frase objetiva, direta;
com poucas palavras; mas, completa (sujeito, verbo
etc.); que, de preferncia, no comece com falta ...;
125
Mdulo Bsico
no escreva o que voc considera ser a causa anterior
ou o resultado posterior, s o problema!; Se quiser,
escreva em outra folha o que voc considera ser a
causa ou consequncia daquela que j escreveu.
Cuidado com o rudo do tipo 1: eu falo x e o outro
entende y. E do tipo 2: eu acho que falei m, mas, na
realidade, falei n.
Depois de colar as frases (causas da situao-problema)
na parede, l-las e entend-las, podemos solicitar que os alunos,
em equipes de 4 ou 5, aplicando a metodologia, elaborem um
fluxograma que explique a situao-problema. E que, utilizando um
programa apropriado para a confeco de mapas cognitivos, como
o Visio da Microsoft, apresentem o fluxograma na prxima seo.
Para elaborar o fluxograma, as equipes devem observar as
seguintes recomendaes:
formar nuvens de problemas (ou causas);
descartar causas apontadas em aula, mas que a equipe
considere irrelevantes, e adicionar outras;
respeitar a ordem da esquerda para a direita;
colocar a causa que parece ser a ltima consequncia
das demais bem direita;
ela o problema a ser explicado!;
no topo da folha, indicar: o mbito do problema (jogo
de futebol); o problema (derrota do time); e quem o
declara (o time derrotado);
tentar reduzir o tamanho das frases e coloc-las na
ordem direta;
mostrar claramente as cadeias causais (todas devero
comear esquerda);
as setas no podero indicar dupla causalidade;
as setas no podero apontar para a esquerda;
Aplicativo para
diagramas tcnicos e
profissionais, com
imagens vetoriais, que
podem ser ampliadas e
manipuladas com
facil idade.
126
tentar ficar com menos de 20 causas;
lembrar que este o momento descritivo-explicativo; e
as solues para os problemas viro no momento
normativo ou prescritivo.
O resultado obtido ser um mapa cognitivo coletivo com
caractersticas especiais. Ser um fluxograma, isto , um modelo
de uma realidade complexa, a situao-problema. Pode-se entender
o processo ou a operao de modelizao realizada atravs da
Figura 11:
Figura 11: Sistemas e modelos
No fluxograma, cada caixinha uma varivel do modelo
que representa um aspecto importante da realidade ou sistema
observado (situao-problema). Cada setinha indica uma relao
de causalidade que se considera existir na realidade. Ela representa
uma teoria que se formula sobre a realidade.
O processo de modelizao permite que a partir de um
sistema (caracterizado por alta complexidade, infinitos aspectos e
relaes de causalidade desconhecidas) idealizemos um modelo
(caracterizado pela simplicidade, nmero finito de variveis e
127
Mdulo Bsico
relaes de causalidade imputadas)que nunca est a salvo de um
conjunto de valores morais, interesses econmicos, crenas e vises
dominantes. Esse conjunto o que permite explicar a realidade
atravs do modelo. a teoria que se formula a respeito da
realidade.
Visando a preparar a apresentao do fluxograma,
i mport ant e al ert armos as equi pes para observar al gumas
recomendaes. So elas:
usar letras de fonte 14 ou maior;
iniciar apresentando a cadeia causal superior;
ir at o ponto em que ela se junta com a segunda
etc.;
ler, mas sem explicar o que est escrito;
o fluxograma deve ser autoexplicativo: se for necessrio
explicar porque no est bem explicado; e
dar a noo do conjunto: se preocupe que seja
entendido o bosque e no as rvores.
Finalmente, para verificarmos se o fluxograma plausvel,
uma vez que j salientamos que a perspectiva situacional no
admite os conceitos de certo ou errado, sugerimos as seguintes
perguntas:
As variveis (caixinhas do fluxograma) correspondem
a aspectos importantes da realidade?
As relaes de causalidade (setinhas do fluxograma)
associam, de fato, as variveis?
O sentido delas corresponde relao de causalidade
imputada?
Est claro e plausvel o encadeamento lgico no interior
de cada cadeia causal?
E no fluxograma como um todo?
128
Resumindo
Esta Unidade avana nossa proposta de fornecer ele-
mentos para a transio do Estado Herdado para o Estado
Necessrio. Diante deste propsito, vimos uma ferramen-
ta importante de trabalho a Metodologia de Diagnstico
de Situaes. A MDS, a qual se baseia no fato (alis, bvio)
de que cada ator social, em funo da sua viso de mundo,
dos resultados que quer e pode alcanar, formula um diag-
nstico particular da realidade, da sua situao-problema.
Falamos ainda sobre a Governabilidade mostrando que
ela proporcional diretamente Capacidade de Gover-
no e ao Apoio Poltico e inversamente ambio de mu-
dana do Projeto Poltico do governante.
Por fim, mostramos a importncia, para o PEG, do flu-
xograma explicativo situacional de uma situao-problema,
baseada no estabelecimento de relaes de causa e efeito
entre as variveis que conformam o seu modelo.
129
Mdulo Bsico
Antes de prosseguir, vamos verificar se voc entendeu tudo
at aqui! Para saber, procure, ento, responder s atividades
a seguir. Caso tenha dvidas, faa uma releitura cuidadosa
dos conceitos ou resultados ainda no entendidos.
1) O que um ator social e um jogo social? D exemplos.
2) Entre os trs aspectos que influenciam a Governabilidade, qual
o que esta disciplina procura apoiar?
3) Escolha (ou imagine) uma situao-problema que preocupa um
gestor e utilize a Metodologia de Diagnstico de Situaes para
elaborar o seu fluxograma explicativo.
UNIDADE 4
Compreender os conceitos da Metodologia de Planejamento de
Situaes;
Entender sua relao com a Metodologia de Diagnstico de
Situaes;
Diferenciar o momento descritivo (Metodologia de Diagnstico
de Si tuaes) do momento normati vo (Metodol ogi a de
Planejamento de Situaes); e
Saber atuar no momento oportuno e com eficcia a partir da
concepo de aes que levem em conta as estratgias de outros
atores e eventuais mudanas de contexto.
METODOLOGIA DE PLANEJAMENTO
DE SITUAES
132
133
Mdulo Bsico
INTRODUO
Est a Uni dade si nt et i za os el ement os e concei t os da
Metodologia de Planejamento de Situaes (MPS) necessrios para
apoiar o trabalho a ser desenvolvido pelos alunos. Retomando a
anal ogi a nut i ca que t raamos na Uni dade ant eri or, el a
corresponderia s aes que o gestor (velejador) teria de tomar para,
utilizando a informao proporcionada pela MDS (bssola) e
aproveitando a governabilidade propiciada pelas condies do
contexto poltico e socioeconmico (vento, mar etc.), engendrar
situaes que permitam atingir seu objetivo (alcanar um ponto da
costa o mais prximo possvel daquele que havia inicialmente
programado).
A MPS se baseia nos resultados alcanados com a aplicao
da MDS apresentada na Unidade anterior, em especial , no
fluxograma explicativo da situao. sobre esta base que o trabalho
de anlise e de planejamento de situaes tem incio. Reflexes
suscitadas em outras disciplinas so tambm essenciais, como
tambm o so no caso da MDS, para colocar carne no processo
de aplicao da MPS. So elas que iro complementar e criar
melhores condies para a formulao de aes, a fixao de
recursos a utilizar e de resultados a atingir.
Da mesma forma que a MDS se dedica a elucidar os
momentos descritivo e explicativo do tratamento de uma situao-
problema, a MPS o faz em relao ao momento normativo.
Este texto resultado de
uma reviso, ampliao
e adaptao do captulo
sobre a Metodologia de
Planejamento de
Situaes, de Dagnino e
outros (2002).
134
UMA VISO PRELIMINAR DO RESULTADO
Figura 12: Ns Crticos e suas aes
Em seguida, os jogadores definiram, para cada ao de cada
um dos trs Ns Crticos, os atores envolvidos. Eles chegaram, ento,
aos resultados mostrados nas Figuras 13, 14 e 15, que so o ponto
de partida para o detalhamento das aes seguintes da MPS.
Voc lembra do nosso exemplo sobre a derrota do Palmeiras
frente ao Corinthians, citado na Unidade anterior? Caso
voc no l embre, faa uma rel ei tura antes de dar
continuidade nesta seo.
Com base neste exemplo temos uma viso preliminar do
resultado da aplicao da MPS. Observe que depois de terem
selecionado os Ns Crticos e elaborado a rvore de problemas, os
jogadores formularam, para cada N Crtico, aes para atac-los.
Eles chegaram formulao apresentada na Figura 12.
135
Mdulo Bsico
Figura 13: Atraso no salrios do Palmeiras
Figura 14: Palmeiras com m preparao fsica
136
Figura 15: Palmeiras pouco motivado
137
Mdulo Bsico
PLANEJAR POR SITUAES-PROBLEMA
Sabemos que o dirigente pblico necessita de capacitao
para jogar o jogo social e institucional. Mas, o que significa
jogar bem?
Jogar bem depende de quatro capacidades (habilidades e
conhecimentos) para o tratamento de problemas em mbito pblico:
explicar a situao-problema que afeta uma instituio;
formular propostas de ao para resolver problemas
sob incerteza;
conceber estratgias que levem em conta outros atores
e eventuais mudanas de contexto; e
at uar no moment o oport uno e com ef i cci a,
recalculando e completando um Plano de Ao.
Explicar a situao em que uma instituio ou um ator est
ou pretende estar envolvido foi o assunto tratado pela Metodologia
de Diagnstico de Situaes. A Metodologia de Planejamento de
Situaes proporciona conceitos para os outros trs pontos acima
indicados, a partir de uma estrutura lgica que centra a ao de
governo na resoluo de problemas.
A deciso de buscar solues para um problema identificado
permite:
administrar o problema em um espao menor;
enfrent-lo no espao originalmente declarado; e
dissolv-lo em um espao maior.
Apresentada na Unidade
3. Se voc tiver alguma
dvida sobre este tema
busque fazer uma
releitura cuidadosa da
Unidade.
138
Para voc entender mel hor, preparamos um exemplo
relacionado ao aumento do nmero de crimes cometidos por
adolescentes. Veja o Quadro 2:
ESPAO
Administrar o problema num
espao menor.
Enfrentar o problema no
espao originalmente decla-
rado.
Dissolver o problema num
espao maior.
PROBLEMA
Ao: Ao sobre os adolescentes infratores.
Espao: Punio a delitos.
Ao: Ampliao da cobertura da assistncia
a crianas e a adolescentes.
Espao: Preveno dos delitos.
Ao: Reforma do Sistema Educacional.
Espao: Garantia de direitos bsicos que ten-
der a evitar delitos.
Quadro 2: Aumento do nmero de crimes cometidos
A escolha entre estes trs tipos de ao vai definir a estratgia
geral, os contornos e a abrangncia dos resultados que sero obtidos
medi ante a i mpl ement ao de um conj unto de operaes
consignado num Plano de Ao.
As principais categorias analticas, tais como ator
social, ao ou momento no processo de planejamento
devem ser definidas em funo do conceito de
situao-problema.
O dirigente pblico, ao atuar em contextos sujeitos a
constante mudana, pode ser representado como um ator que se
movimenta num jogo social. Todo ator social pode desempenhar
um papel de protagonista e no de simples observador, mas para
isto precisa compreender a realidade em transformao.
Como j destacado, cada realidade percebida de modo
distinto dependendo do ponto de observao (valores, interesses,
experincias prvias etc.) do ator que planeja (ou, simplesmente,
observa). Uma mesma realidade pode ser percebida de modo
diferente dependendo de como est situado um observador
139
Mdulo Bsico
especfico; quais so seus interesses e seus objetivos. Dessa forma,
a anlise de uma determinada situao uma apreciao da
realidade que enfrenta um determinado ator a partir da sua viso.
A explicao situacional resultante autorreferenciada, ou seja,
ela condicionada pelo ponto de vista do ator. E, por isto,
influenciada pelo tipo de insero na realidade que possui o ator
que planeja.
Uma explicao formulada por um ator social sobre um
aspecto da realidade pode ser verificada ou refutada apenas em
funo da maior ou menor capacidade de sua cadeia de argumentos
em sustentar seus questionamentos. Portanto, sempre haver mais
de uma viso acerca da realidade, sendo que os ideais de
objetividade e as distines entre verdadeiro e falso perdem fora
no trabalho do analista e na reflexo voltada para a ao que
caracteriza o PEG.
Apresentamos a seguir, na Figura 16, um esquema que
sintetiza a metodologia de planejamento baseado na anlise de
situaes-problema, que a que adotamos como eixo de nossa proposta
de PEG.
Figura 16: Esquema geral para planejamento estratgico governamental
Fonte: Matus (1994)
140
Na situao inicial, o ator declara sua insatisfao sobre
uma dada realidade em um determinado momento e, por isto, tem
demandas a viabilizar, necessidades a satisfazer e problemas a
resolver. Esse ator constri uma explicao que serve de base para
a definio fundamentada de uma situao-objetivo. Ela envolve a
explicitao de um conjunto de resultados que se espera atingir ao
final de um determinado tempo e que resolvero os problemas
iniciais formulados ou atendero s demandas e s necessidades
identificadas.
O esquema destaca a confiabilidade do plano* elaborado
e o contexto em que ele ser desenvolvido como elementos essenciais
para a obteno dos resultados desejados. Nesse sentido, um plano
s se completa na ao, e este agir implica em permanente avaliao
e reviso do que foi planejado. Para obter confiabilidade
necessrio verificarmos a todo o momento a qualidade da proposta,
a sua consistncia e fundamentao, como, tambm, garantir a boa
coordenao da formulao e da implementao.
O monitoramento das alteraes verificadas na situao-
problema e o acompanhamento do contexto em que elas se inserem
so fundamentais, j que atingir uma determinada situao-objetivo
no depende apenas da vontade do ator que planeja. Mas, tambm
das aes e dos resultados que so obtidos, pois influenciam
mudanas no contexto a ocorrncia de surpresas e, principalmente,
os planos e as aes de outros atores sociais.
Planejar implica em identificar e disponibilizar os meios
necessri os para a ao, os diversos recursos
necessrios, poder pol tico, conhecimento,
capacidades organizativas, equipamentos e tecnologia
e tambm, mas nem sempre, recursos econmico-
financeiros.
*Plano uma constru-
o que implica em uma
estratgia e um conjunto
de tticas a implementar,
e que demanda gente em
condies de real izar e
de coordenar as aes a
serem executadas. Fon-
te: Elaborado pelo autor.
Os mdulos de ao
previstos em um plano
so denominados de
operaes.
141
Mdulo Bsico
OPERAES
As operaes podem ser entendidas como os grandes passos
(conjunto de aes), ou como o conjunto de condies que deve
ser criado para a viabilizao do plano, que so elaboradas como
a soluo de cada N Crtico identificado num fluxograma
explicativo. Soluo essa a ser alcanada no mbito deste problema
no prazo do plano. O conjunto deve ser suficiente para assegurar o
cumprimento do plano.
As Operaes podem tambm ser entendidas como atos
lingusticos enunciados no espao das declaraes de compromissos
visando mudana da realidade. Sua formulao deve iniciar por
Comprometo-me a ... (fazer algo). Para tanto as operaes
precisam ser:
bem estruturadas (operaes de resoluo normalizada,
sem deliberao);
de risco calculado (operaes com uma probabilidade
precisa de xito); e
apostas operacionais (operaes quase estruturadas
sob incerteza).
Alm disso, necessrio que o compromisso visado ao
deve ser diferenciado de:
uma recomendao (seria bom que...);
um critrio (deve-se...);
um enunciado de um objetivo (devemos alcanar...);
uma proposta de poltica (enunciado geral); e
142
uma declarao de prioridade.
Cada uma das operaes formuladas para enfrentar uma
situao-problema determinada deve ser detalhada para viabilizar
sua implementao.
Na seo a segui r, voc vai conhecer os pri nci pai s
componentes deste detalhamento.
143
Mdulo Bsico
MATRIZ OPERACIONAL
A Matriz Operacional detalha o conjunto de procedimentos
atravs do qual devem ser atingidos os resultados esperados nas
operaes. Cada ao poder ser dividida em atividades que, por
sua vez, podem ser detalhadas em tarefas, dependendo da
complexidade da operao ou da ao e das caractersticas do
cenrio que pretende construir o ator que planeja. De qualquer
forma, o enunciado das aes, das atividades e/ou das tarefas na
Matriz Operacional deve vir acompanhado pelos respectivos
produtos, resultados esperados, datas (incio/fim), responsveis,
apoios e recursos necessrios.
AES, ATIVIDADES, TAREFAS
So as unidades de implementao de um plano. Seu
detalhamento deve ser feito at o nvel necessrio para uma
compreenso clara da operacionalizao de um plano ou projeto.
Se for necessrio, at mesmo as tarefas podem ser subdivididas de
acordo com o interesse ou a necessidade do ator que planeja.
O detalhamento das tarefas deve ser refeito periodicamente,
em funo das necessidades. A somatria das aes e tarefas,
verificveis em forma de produtos, deve garantir que se alcancem
os resultados.
144
Resultados
So os impactos sobre as manifestaes concretas do
problema que est sendo atacado (avaliado pelos seus descritores);
a mudana na realidade observada. A definio dos resultados
possibilita uma avaliao do plano, assim como a conduo precisa
das aes no sentido da estratgia geral.
Produtos
So parmetros concretos quantidade, qualidade, tempo
e lugar que auxiliam na execuo das atividades planejadas. Se
os produtos esto sendo obtidos e os problemas identificados
persistem porque os resultados esperados no esto ocorrendo.
H, ento, necessidade de rever as operaes e as aes projetadas.
Recursos
Recurso tudo aquilo que um ator pode mobilizar para
viabilizar a consecuo dos seus objetivos. A execuo de um plano
implica no gerenciamento de mltiplos recursos escassos.
Para o processo de planejamento que aqui propomos,
necessrio trabalhar com um conceito bastante amplo de recurso.
O Quadro 3 indica os recursos que podem ser utilizados para a
viabilizao de aes planejadas.
RECURSOS
cognitivos
pol ti cos
fi nanceiros
organi zacionai s
pessoal capacitado ou tempo
CAPACIDADES
para formar opinio
para gerar legislao ou regulamentaes
para agenciar pessoas e organizaes
para gerenciar ou coordenar processos de
trabal ho
para gerar capacidade de mobilizao
Quadro 3: Recursos para viabilizao de aes planejadas
145
Mdulo Bsico
Para cada ao prevista, devemos detalhar quais recursos
de diferentes tipos sero necessrios, ajustar a utilizao dos recursos
sua disponibilidade e especificar os custos para cada ao/tarefa.
A partir desta informao ser possvel uma alocao realista dos
recursos. Para tanto fundamental avaliarmos em que medida as
atividades previstas em um plano necessitam consumir os diferentes
tipos de recursos para avaliar sua eficincia.
Prazos
O tempo talvez seja o recurso mais escasso com os quais
lidam os dirigentes pblicos e os seus planos de governo. A
determinao dos prazos das operaes e das aes marca a
trajetria do plano, com os pr-requisitos, as concomitncias, os
intervalos ou os pontos predeterminados de confluncia (datas
simblicas etc.).
A indicao de prazos indispensvel para o acompanhamento
e a avaliao do plano, e indica o compromisso do responsvel com a
execuo das aes. Os prazos esto relacionados data limite para
a finalizao da ao (para ser mais preciso, ao intervalo entre o
incio e o fim da ao).
Responsveis
Envolve todos os coordenadores e os articuladores de tarefas
a serem desenvolvidas no plano. As responsabilidades devem ser
nominais ou no mnimo por funo, evitando a diluio de
responsabilidades.
Quando todos so responsveis por tudo, ningum
responsvel por nada.
146
tambm importante distinguirmos entre o responsvel
(aquelas pessoas que esto comprometidas diretamente com a
realizao da ao) e eventuais apoios (pessoas que contribuem
para a realizao da ao).
ETAPAS PARA A FORMULAO DE UM PLANO DE AO
Buscando auxiliar voc, estudante, preparamos um resumo
de elementos fundamentais para formulao de um plano. So eles:
identificao do ator que planeja;
descrio da situao-problema onde se quer atuar;
problemas precisos a enfrentar;
objetivos bem definidos;
identificao de interessados e de beneficirios;
nome do plano (aspecto comunicacional);
principais aes a realizar, trajetria, encadeamento;
definio de responsveis, rede de ajuda e parceiros;
previso de recursos necessrios, produtos e resultados
esperados;
indicao do prazo de maturao dos resultados;
indicadores para verificao do andamento dos
trabalhos, produtos, uso de recursos, contexto e
resultados;
clareza ao atuar em relao a aliados e a oponentes;
clareza ao atuar em relao a mudanas no contexto;
previso de procedimentos para acompanhamento das
aes, cobrana e prestao de contas; e
147
Mdulo Bsico
previso de procedimentos para avaliao e para
reviso durante a execuo do que foi planejado.
Como complemento, a partir da anlise do balano entre
apoios e oposies previsveis a um plano de ao formulado, cabe
identificarmos um tipo especial de operao a ser planejada.
Um tipo de operao que apresenta um carter mais poltico do
que operacional. Aquele que tem como objetivo construir viabilidade
para a implementao de um projeto atravs do apoio ou da
contraposio resistncia percebida. Esta modalidade de anlise
estratgica leva em conta o estudo de motivaes e de interesses de
atores envolvidos com os problemas que a equipe dirigente pretende
enfrentar.
148
GESTO DO PLANO
O plano s se completa na ao, nunca antes. E a ao de
governo frequentemente exige adaptaes de ltimo momento que
completam e viabilizam o plano. Essas adaptaes so uma forma
de improvisao necessria e quase inexorvel.
Contudo, a questo consiste, no momento da ao, se o
domnio ser da improvisao sobre o plano ou do plano sobre a
improvisao. No obstante, temos de reconhecer que as equipes
dirigentes podem escolher os problemas, formular seus planos para
solucion-los e o momento de faz-lo, mas no podem escolher as
circunstncias do contexto em que devero agir.
ATUAR SOB INCERTEZA
O plano formulado mediante simples clculo determinista
inviabiliza, no limite, a avaliao do seu cumprimento e do
compromisso com as responsabilidades assumidas. Isso porque
impossvel valorarmos o significado dos resultados frente a metas
previstas se so verificadas mudanas significativas no contexto
em que ele deve ser implementado.
Considerando que surpresas sempre ocorrem e podem gerar
alto impacto sobre o plano e os resultados esperados, podemos
afirmar que o plano um conjunto de condies fora do controle
do ator que planeja. Ele influencia o desenvolvimento e os resultados
finais do plano.
149
Mdulo Bsico
De acordo com essa concepo, resumimos que planejar sob
incerteza significa:
no congelar o clculo sobre o futuro; refaz-lo
constantemente;
utilizar recursos de clculo como previso, reao rpida
diante da mudana imprevista, aprendizado com o
passado recente;
trabal har com di f erent es cenri os, com vi ses
alternativas sobre o futuro;
estar preparado para enfrentar surpresas;
dispor de sistema de manejo de crises; e
afastar a incerteza evitvel mediante aes preventivas.
Assim, pl anej ar significa enfrentar as i ncertezas e as
dificuldades impostas pela realidade, alcanando os objetivos a que
o plano se prope.
Outro aspecto que precisamos destacar faz referncia aos
clculos realizados quando da elaborao do plano, que precisam
ser refeitos permanentemente a partir da anlise sobre:
desenvolvimento dos fatos concretos;
evoluo do plano; e
avano da el aborao individual e coletiva na
instituio.
150
FOCOS DE DEBILIDADE DE UM PLANO
Concl uindo a apresentao da MPS, preparamos um
conjunto de pontos (uma check list) para a verificao da qualidade
de um plano de ao. So preocupaes enunciadas de forma
negativa, mas consideradas importantes para o planejamento e
acompanhamento das operaes, avaliao e replanejamento de
um plano de ao. So elas:
eleio de problemas inadequada ou desfocada;
compreenso precria sobre a situao problemtica
a ser enfrent ada: di agnst i co de sit uaes mal
formulado;
m qualidade do projeto de ao elaborado;
projeo mal formulada para resultados esperados;
despreparo ou no previso para ocorrncia de
surpresas ou mudanas no contexto;
deficiente anlise estratgica; e
suposies gerenciais otimistas.
151
Mdulo Bsico
Condicionante da
eficcia das operaes
induzindo para que os
resultados previstos no
sejam alcanados.
COMPONENTES DE UM SISTEMA DE
PLANEJAMENTO ESTRATGICO
GOVERNAMENTAL
Para o ator que planeja, a informao o meio que lhe
permite conhecer a realidade na qual atua e verificar o resultado
causado por sua ao. Disso depende sua capacidade para alterar
oportunamente suas decises, quando as metas alcanadas se
distanciam das propostas. Sem informao oportuna, confivel e
relevante, no se identificam bem os problemas, no se pode atac-
los a tempo e posterga-se a ao corretiva.
O monitoramento, no PEG, responde ao princpio elementar
de que no se pode atuar com eficcia se os dirigentes no conhecem
de maneira contnua, e o mais objetiva possvel, os sinais vitais do
governo que lideram e das situaes sobre as quais intervm. Um
sistema de informao casustico, parcial, assistemtico, atrasado,
inseguro e sobrecarregado de dados primrios irrelevantes um
aparato sensorial def ei t uoso que l i mi t a severament e a
capacidade de uma equipe dirigente de se sintonizar com as
situaes que busca enfrentar, de identificar os problemas atuais e
potenciais, de avaliar os resultados de sua ao e de corrigir
oportunamente os desvios com relao aos objetivos traados.
O sistema de PEG constitudo por trs componentes que
garantem um acompanhamento e um processamento adequado dos
fluxos de informao que alimentam as decises de uma equipe
dirigente. Conhea-os a seguir:
152
Sistema de Constituio da Agenda: no qual se
decide o uso do tempo e o foco de ateno dos
dirigentes, o que, em sntese, constitui o menu de
deci ses. Nesse si st ema, o f l uxo cont nuo de
informaes estabelece a luta entre a improvisao e
o planejamento.
Sistema de Cobrana e Prestao de Contas:
em que se torna efetiva a responsabilidade de cada
membro da unidade organizacional sobre as misses
assumidas como compromissos. Com este sistema,
conforma-se um processo de trabalho com base na
responsabilidade. Ele no pode ser estruturado sem
que informaes confiveis e oportunas estejam
disponveis.
Sistema de Gesto Operacional: onde viabilizada
a ao diria num processo em que se enfrentam a
rotina e a criatividade. Na gesto predomina a ao
sujeita a diretrizes, mas elas devem deixar um amplo
campo criatividade, iniciativa e inovao.
Esses trs sistemas e alguns de seus subsistemas necessrios
para a criao de uma estrutura garantem a efetividade do PEG,
como os de Gesto de Crises e de Comunicao Governamental, e
so objetos de outros trabalhos sobre o tema.
153
Mdulo Bsico
Resumindo
Chegamos ltima Unidade deste livro, destinada
Metodologia de Planejamento de Situaes!
Aqui voc aprendeu a Planejar por Situaes-Proble-
ma. Isto , a executar as Etapas para a formulao de um
Plano de Ao (conceber Operaes e Aes, avaliar a fora
dos atores com ele envolvidos, alocar recursos, definir pra-
zos e responsabi l i dades, etc.) a parti r do Fl uxograma
Explicativo da Situao-Problema resultante da aplicao da
Metodologia de Diagnstico de Situaes.
Aprendeu tambm como fazer a Gesto do Plano,
mediante a considerao de seus focos de debilidade e das
dificuldades inerentes ao PEG associadas ao fato de que
sempre estamos atuando sob incerteza.
O pano de fundo delineado nas duas primeiras uni-
dade e as categorias analticas, tais como ator social, jogo
social, situao-problema, e procedimentos de modelizao
apresentados na terceira, foram aqui aterrissados no cam-
po mais estrito onde se d o processo de planejamento pro-
priamente dito.
Agora voc est apto a fazer com realismo e eficcia a
alocao de recursos, a determinao dos prazos das opera-
es e das aes, a delinear a trajetria do plano, a avaliar
os pr-requisitos, concomitncias, intervalos, os pontos de
confluncia, a especificar os recursos necessrios (e ajust-
los sua disponibilidade) para cada ao.
154
Mantendo a ideia de que nossa metodologia privile-
gia aspectos situacionais e estratgicos, vimos que o plano
s se completa na ao, nunca antes. E, que ele deve ser
refeito permanentemente a partir da anlise sobre o de-
senvolvimento dos fatos concretos, a evoluo do plano, o
avano da capacidade de elaborao individual, coletiva e
da instituio.
Depois deste tempo e espao virtual em que de algu-
ma estranha maneira estivemos ligados por esta disciplina,
s resta desejar a voc sucesso. E esperar que a motivao
que nos levou a prop-la, de proporcionar elementos teri-
co-prticos para que voc possa participar do desafio que
representa para o Pas a transformao do Estado Herdado
no Estado Necessrio, seja tambm sua.
155
Mdulo Bsico
Vamos verificar como foi seu entendimento at aqui? Uma
forma simples de verificar isso voc realizar as atividades
propostas a seguir.
1) Aplique os contedos da Metodologia de Planejamento de Situa-
es em uma situao-problema tratada por voc atravs da
Metodologia de Diagnstico de Situaes apresentada na Unida-
de anterior.
2) Tendo como referncia o seu Fluxograma Explicativo e aps a iden-
tificao dos ns crticos, explique por que so estas, e no ou-
tras, as causas escolhidas.
3) Tendo como referncia a sua rvore de Problemas, apresente
detalhadamente cada uma das etapas para a formulao de seu
Plano de Ao (operaes, Matriz Operacional etc.).
4) Identifique possveis focos de debilidade de seu Plano de Ao.
156
CONSIDERAES FINAIS
GUISA DE CONCLUSO
Esta concluso retoma aspectos relativos funo que a
disciplina de PEG deve desempenhar no mbito do Curso e, a partir
deles, mostra a forma como se espera que voc se aproprie dos
contedos analtico-conceituais tratados nas unidades 2 e 3, e dos
de natureza operacional apresentados nas Unidades 4 e 5. Sugere,
tambm, a relao que tais contedos podero fazer com os
contedos apresentados nas demais disciplinas visando a aproveit-
los no desenvolvimento dos momentos descritivo (com a aplicao
da MDS) e normativo (com a aplicao da MPS) do PEG.
Com rel ao aos Cont edos I nt rodutri os ao PEG,
esperamos que voc tenha presente as condies adversas que as
atividades a ele relacionadas tero que ser por ele realizadas, isto
, tanto em termos da perspectiva histrica de mais longo prazo
quanto em termos do contexto sociopoltico e institucional que ainda
sustenta o Estado Herdado e dificulta o trnsito ao Estado
Necessrio pela via do momentum da Reforma Gerencial, e do
contexto disciplinar da Administrao Pblica que no tem estimulado
a incorporao dos contedos de Anlise de Polticas e de Planejamento
Estratgico Situacional formao dos gestores pblicos.
Com relao Unidade que mostra como esta disciplina de
PEG foi conformada mediante a combinao dos enfoques de
Anlise de Polticas (que por sua vez uma convergncia que se
157
Mdulo Bsico
Consideraes Finais
inicia na dcada de 1960, nos pases avanados, da Cincia Poltica
e da Administrao Pblica) e Planejamento Estratgico Situacional
(criado um pouco depois na Amrica Latina como uma tentativa
de sanar os defeitos e lacunas que apresentava o planejamento
convencional, especialmente em relao s caractersticas do Estado
latino-americano), a inteno possibilitar que o aluno contraste a
opo que escolhemos com outras maneiras de entender o PEG, e
tambm, de revisar as trajetrias daquelas disciplinas.
O contedo das Unidades 4 e 5, de natureza metodolgica e
instrumental, depende para sua aplicao de forma proveitosa, no
apenas das duas Unidades anteriores mas, tambm, dos contedos
abordados em outras disciplinas do Curso.
A Unidade 4, que apresenta a MDS, tem como objetivo
possibilitar ao aluno a capacidade de realizar um diagnstico da
situao-problema por ele escolhida. Essa atividade dever servir
como um espao de experimentao e aplicao dos contedos
apresentados nas demais disciplinas, uma vez que a ideia que ele
pendure-os nesse primeiro diagnstico. Isto , que os utilize para
melhor desenvolver este primeiro momento, de carter descritivo-
explicativo, do PEG.
O tratamento dos assuntos relativos gesto pblica numa
perspectiva, basicamente, analtico-conceitual, buscado por essas
disciplinas, ir gerar uma capacidade de anlise e discernimento
sobre o Est ado, seus probl emas e suas pot enci al i dades, e
contribuir, tambm, para o desenvolvimento do segundo momento
do PEG. Viabilizar este momento, de carter normativo, o objetivo
da MPE apresentada na Unidade 5.
Essa metodologia proporciona o espao de fechamento e
concretizao do PEG. quando o aluno, a partir do diagnstico
da sua situao-problema, declarada no incio e tratada a partir
das diferentes perspectivas e contedos abordados nas demais
disciplinas, estar pronto para a aplicao da MPS. E estar pronto,
tambm, para iniciar suas atividades de PEG.
158
PROCEDIMENTOS METODOLGICOS
No que se refere metodologia de aprendizado, a disciplina
parte da ideia de que importante para um aluno de um Curso
como o que estamos tratando produzir documentos que representem
os resultados que alcanou. No caso de uma disciplina cujo objetivo
fornecer elementos terico-prticos orientados a aumentar a sua
capacidade para a atividade de PEG, consideramos que esse
documento deve registrar de forma sistemtica os resultados que
el e i r obt er at ravs da apl i cao das duas met odol ogi as
fundamentais que a integram: a Metodologia de Diagnstico de
Situaes e a Metodologia de Planejamento de Situaes.
O documento ser construdo paulatinamente em torno de uma
situao-problema escolhida e enunciada pelo aluno. Este enunciado
dever tomar como ponto de partida, preferencialmente, um dos
problemas enfrentados pelo aluno em seu ambiente de trabalho.
A metodologia de aprendizado adotada est baseada na
identificao e no processamento da situao-problema enunciada
e tem como elemento aglutinador a elaborao do documento.
O documento ser ento elaborado mediante a aplicao
dos conceitos, metodologias e demais contedos apresentados nesta
disciplina, e nas outras que ele estiver cursando ou j tiver cursado,
com vistas a processar a situao-problema.
A nfase do trabalho dever recair inicialmente sobre o
momento descritivo e o momento explicativo, dedicado a
explicar como e por que se chegou situao-problema descrita
mediante a aplicao da Metodologia de Diagnstico de Situaes.
O momento normativo ser operacionalizado mediante a
Metodologia de Planejamento de Situaes. Este terceiro momento
tem por objetivo que o aluno se concentre na transformao da
situao-problema mediante a aplicao dessa metodologia, dos
demais instrumentos, dos contedos adquiridos durante o Curso, e
de acordo com sua viso de mundo, suas opes polticas, culturais,
de gnero etc.
159
Mdulo Bsico
Consideraes Finais
Esperamos que esse documento possa ser til para o aluno,
pois, medida que ocorra a sua progresso, passar a ser
interessante repassar (para si ou para algum), melhorar, criticar
os contedos, conceitos, cdigos, marcos de referncia analticos,
modelos, metodologias de trabalho etc., que ento ir utilizar.
OBJETIVOS A SEREM ATINGIDOS PELO ALUNO
Esperamos que os conhecimentos adquiridos e as habilidades
desenvol vidas por voc, aluno, estejam materializadas num
documento que dever atender aos seguintes procedimentos para
a sua elaborao:
Identificar um problema relevante para seu trabalho
cotidiano que o seu grupo deseje trabalhar. Dever
ser evitada uma nfase excessiva a apresentao e
descrio de propost as, ati vidades, programas,
processos de formulao, implementao e avaliao,
aspectos institucionais, resultados j obtidos etc.,
relativos situao-problema escolhida;
Realizar um diagnstico da situao-problema e que
merece o envolvimento do aluno como ator que
declara e como ator disposto a atuar. A aplicao da
Metodologia de Diagnstico de Situaes (MDS) o
pri mei ro marco do processo de el aborao do
documento, uma vez que permite a obteno de uma
cl ara i dent i fi cao das vari vei s e rel aes de
causalidade que compem a modelizao do sistema
sobre o qual se desenvolver o trabalho at o final da
disciplina;
Elaborar uma lista preliminar dos indicadores disponveis
acerca da situao-probl ema aparentemente
adequados para o seu processamento;
160
Identificar os atores sociais que atuam no mbito da
situao-problema e descrever a forma como atuam
no sentido de mant-la ou alter-la;
Descrever o processo decisrio em que intervm os
atores identificados mediante o qual a situao-
probl ema foi gerada. Dest acar os processos de
definio e priorizao da agenda. Identificar o
processo de conf ormao da agenda pol t i ca
protagonizado pelos atores indicando eventuais
conflitos abertos, encobertos e latentes que podem ser
associados a ela e a convenincia da transformao
destes em conflitos abertos;
Apontar os descritores de situao-obj etivo (ou
resultados esperados) com a resoluo ou a superao
da situao-problema escolhida;
Descrever as restries identificadas no balano
expresso no Tringulo de Governo relacionando
ambio de mudana do projeto poltico do ator que
declara, disponibilidade de apoio poltico e
capacidade de governo; e
Revisar a lista de indicadores da situao-problema
de modo a eliminar os desnecessrios ou inadequados
e incorporar os que decorrem das anlises realizadas
nos itens 4 a 7 do trabalho.
161
Mdulo Bsico
Consideraes Finais
CONCLUSO
urgente a necessidade de capacitar o gestor pblico para
levar a cabo as tarefas colocadas pela atual conformao das
relaes Estado-Sociedade e pelo cenrio a ser construdo. Faz-lo
atravs de um Curso de Especializao como este, parece ser
essencial para permitir que essas relaes sejam capazes de
promover o pas mais justo, igualitrio e ambientalmente sustentvel
que todos desejamos.
Ajustar o aparelho de Estado visando a alterar essas relaes
Estado-Sociedade, desde que respeitando as regras democrticas,
um direito legtimo de governos eleitos com o compromisso de
levar a cabo suas propostas. Assumir explicitamente essa inteno
no di ferenci a o at ual governo de out ros que ocuparam
anteriormente o aparelho de Estado. O que sim o faz o fato de
que ela esteja sendo buscada atravs de um significativo esforo
por aumentar quantitativa e qualitativamente a capacidade do
corpo de funcionrios pblicos para implementar as suas propostas.
Um Curso de Gesto Pblica como o que aqui se discute,
parece ser uma condio necessria, inclusive, para assegurar que
as mudanas sejam realizadas de forma competente, criteriosa, sem
comprometer os xitos anteriormente obtidos e com a mxima
aderncia aos consensos que alcanou a sociedade brasileira de
respeito participao cidad, democrtica e republicana de todos
os seus integrantes.
162
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167
Mdulo Bsico
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MI NI CURR CULO
Professor titular no Departamento de Poltica
Cientfica e Tecnolgica da UNICAMP, tem atuado
como professor convidado em vrias universidades
no Brasil e no exterior. Graduou-se em Engenharia
em Porto Alegre e estudou Economia no Chile e no Brasil, onde fez o
mestrado e o doutorado. Sua Livre Docncia na UNICAMP e seu Ps-
Doutorado na Universidade de Sussex foram na rea de Estudos Soci-
ais da Cincia e Tecnologia. Incorporou-se UNICAMP em 1977, onde
colaborou com o Prof. Rogrio Cerqueira Leite na criao da primeira
incubadora de empresas latino-americana a Companhia de Desen-
volvimento Tecnolgico e, a partir de 1979, com o Prof. Amilcar
Herrera na criao do Instituto de Geocincias e da rea de Poltica
Cientfica e Tecnolgica daquela universidade. Alcanou reconheci-
mento internacional na dcada de 80 pelos seus trabalhos sobre eco-
nomia de defesa e sobre a P&D e produo militares latino-america-
nas. Desde ento tem se dedicado ao estudo das relaes Cincia
Tecnologia Sociedade na Amrica Latina. Mais especificamente,
anlise da poltica relativa ao complexo pblico da pesquisa e da edu-
cao superi or, gesto estratgica da inovao, adequao
sociotcnica, construo de um estilo de Poltica de C&T aderente ao
cenrio de democratizao latino-americano e ao estudo do debate
sobre o determinismo tecnolgico e a neutralidade da cincia. Entre
as ferramentas e metodologias que mais utiliza esto: anlise de sis-
temas, anlise estrutural, construo de modelos, policy analysis, cons-
truo de cenrios, prospectiva e planejamento estratgico.

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