Control externo a los cuerpos de Polica

Revisin de experiencias

Control externo a los cuerpos de Polica. Revisin de experiencias El presente libro es resultado del Seminario Internacional Mtele el Ojo a t Polica, organizado por el Consejo General de Polica en Caracas, en septiembre de 2012 Primera edicin Lnea Editorial del Consejo General de Polica, hacia la dignificacin de la funcin policial Miembros del Consejo General de Polica Tareck El Aissami, ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia Edgar Barrientos, viceministro del Sistema Integrado de Polica Rafael Isea, gobernador del estado Aragua Jos Luis Rodrguez, alcalde del municipio Carrizal Joel Espinoza, representante del Ministerio Pblico Larry Devoe, representante de la Defensora del Pueblo Luis Fernndez, en representacin de la Polica Nacional Bolivariana Pedro Tang, en representacin de los cuerpos de polica estadales y municipales Zandra Josefina Guerrero, en representacin de los cuerpos de polica estadales y municipales Soraya El Achkar, en representacin de la Red de Apoyo por la Justicia y la Paz, Secretaria Ejecutiva del Consejo General de Polica

Modelo y voz de la campaa Mtele el Ojo a tu Polica Valentina Guarapo Compilacin de experiencias internacionales Coordinacin de Consulta y Eventos del CGP Coordinacin editorial Nayv Morles Fotografas Amira Tremont Diseo Grfico Helena Maso Impresin: Grabados Nacionales, 5.000 ejemplares ISBN: 978-980-7392-40-2 Hecho depsito de ley Depsito Legal: lf41520123453693

Consejo General de Polica Av. Urdaneta, esquina Platanal, sede del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia, piso 8. Caracas, Venezuela Telfono: 0212.506.11.11 www.consejopolicia.gob.ve

MATERIAL DE DISTRIBUCIN GRATUITA Est permitida la libre copia, impresin, divulgacin, distribucin y uso de este material a condicin indispensable de que se cite la fuente original y siempre que no se use con fines lucrativos.

Control externo a los cuerpos de Polica. Revisin de experiencias

Presentacin Controles Externos de la Polica desde la perspectiva de la Defensora del Pueblo

Julio Romero

15

Puertas abiertas para la comunidad: Encuentros y desencuentros de los consejos de seguridad pblica en Ro de Janeiro (Brasil)
Ana Paula Mendes de Miranda

23

La Evolucin de la Contralora Ciudadana de la Polica en Ontario, Canad

Ian Scott

39

Los Comits Ciudadanos de Control Policial: una aproximacin a su conformacin y desarrollo institucional en Venezuela
Luis Gerardo Gabaldn, Nicanora Becerra y Mara Daniela Ramrez, con la colaboracin de Andrea Chacn

Presentacin

Hacia una poltica de seguridad con conocimiento informado

El presente libro es resultado del Seminario Internacional Mtele el Ojo a t Polica, organizado por el Consejo General de Polica en Caracas, en septiembre de 2012, que permiti nuevamente a esta instancia de consulta para el diseo de la poltica pblica en materia policial revisar experiencias de otros pases en el control externo a los cuerpos de Polica y escuchar los comentarios de los expertos invitados sobre la experiencia venezolana en este tema. En dicho seminario participaron 193 personas entre integrantes del Consejo, el Viceministerio del Sistema Integrado de Polica (Visipol), la Defensora del Pueblo y el Ministerio Pblico; y cont como ponentes con las brasileas Jaqueline Muniz y Ana Paula Mendes de Miranda, el mexicano Ernesto Lpez Portillo, el canadiense Ian Scott. Por Venezuela participaron Julio Romero, en representacin de la Defensora del Pueblo y Josbelk Gonzlez e Ileana Ruiz, presentando la experiencia en el proceso de promocin y creacin de los Comits Ciudadanos de Control Policial establecidos de acuerdo a las leyes y normas policiales venezolanas. Con este libro el Consejo General de Polica contina su lnea editorial que difunde conocimiento sobre el tema policial para el debate pblico y la construccin del modelo policial que responda a las necesidades de los ciudadanos y ciudadanas como parte de la transformacin de los cuerpos de polica impulsada por el Gobierno Bolivariano desde 2006, cuando fue convocada la Comisin Nacional para la Reforma Policial (CONAREPOL). La lectura de las siguientes pginas abrir las puertas a un proceso que apenas nace en Venezuela, como lo es el ejercicio de la contralora social, establecida en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, y especficamente del control externo a los cuerpos de polica por parte de los ciudadanos y ciudadanas. Control que complementa otros mecanismos externos e internos de control de los cuerpos de polica, los cuales tambin se vienen estableciendo como parte del modelo policial venezolano an en construccin y que es impulsado por el rgano rector en materia de seguridad ciudadana, el Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia. Entre los otros mecanismos de control a los cuerpos de polica destacan entre los externos los ms tradicionales: Ministerio Pblico y Defensora del Pueblo. Pero a ellos se suman mecanismos institucionales de reciente creacin: el rgano rector en la materia como generador de estndares del Servicio de Polica y supervisor de su implementacin, el Visipol y su Oficina Nacional de Control Disciplinario y las oficinas de obligatoria instalacin en todos los cuerpos de polica del pas: Oficina de Atencin a la Vctima del Delito y Abuso Policial, Oficina de Control de la Actuacin Policial, Oficina de Respuesta a las Desviaciones Policiales.
5

A stos se suman los espacios para la participacin de los ciudadanos y ciudadanas, quienes adems de las instancias ya mencionadas, ahora cuentan con mecanismos como los Consejos Disciplinarios de Polica, instancias que pueden tener hasta dos integrantes civiles no polica y que se constituyen para decidir los casos de destitucin de funcionarios y funcionarias y los Comits Ciudadanos de Control Policial, que abren la puerta a la ciudadana para ejercer la contralora sobre el desempeo agregado de los cuerpos de polica. Es en este entorno en el que el Consejo General de Polica se propone la revisin de experiencias de otros pases y el sometimiento a la evaluacin de los expertos internacionales de los mecanismos establecidos en Venezuela para impulsar la participacin ciudadana en el ejercicio del control de los cuerpos policiales y la evaluacin del servicio de polica. El libro que est en sus manos agrupa las experiencias Controles Externos de la Polica desde la perspectiva de la Defensora del Pueblo, presentada por Julio Romero, asesor de la Defensora del Pueblo de Venezuela; Puertas abiertas para la comunidad: Encuentros y desencuentros de los consejos de seguridad pblica en Ro de Janeiro, presentada por Ana Paula Mendes de Miranda, profesora de la Universidade Federal Fluminense e investigadora del Instituto de Estudos Comparados em Administrao Institucional de Conflitos; La Evolucin de la Contralora Ciudadana de la Polica en Ontario, Canad, presentada por Ian Scott, Director de la Unidad de Investigaciones Especiales de Ontario y, finalmente, la investigacin Los Comits Ciudadanos de Control Policial: una aproximacin a su conformacin y desarrollo institucional en Venezuela, coordinada por Luis Gerardo Gabaldn, y en la que participaron Nicanora Becerra, Mara Daniela Ramrez y Andrea Chacn El objetivo de esta publicacin es continuar generando debates sobre el proceso de transformacin radical de los cuerpos de polica iniciado en 2006 y que se viene consolidando a travs de la aprobacin en 2008 de la Ley Orgnica del Servicio de Polica y Cuerpo de Polica Nacional Bolivariana, en 2009 de la Ley del Estatuto de la Funcin Policial y a partir de ese ao de 28 resoluciones ministeriales o normas que compendian la poltica pblica venezolana en material policial; debate que para ser nutritivo requiere del conocimiento y de la reflexin de todos y todas quienes tenemos una participacin directa en su construccin y desarrollo, as como de todos y todas los usuarios y usuarias del Servicio de Polica y de los funcionarios y las funcionarios de polica y de las autoridades polticas que asumen el compromiso de brindar ese servicio en sus reas poltico territoriales. Caracas, octubre de 2012. Viviremos y Venceremos Soraya B. El Achkar Secretaria Ejecutiva Consejo General de Polica

Controles Externos de la Polica desde la perspectiva de la Defensora del Pueblo

Julio Romero asesor de la Defensora del Pueblo

Naturaleza jurdica de la Defensora del Pueblo

La figura del Defensor o Defensora del Pueblo encuentra su origen en la figura sueca del Ombudsman, la cual es una autoridad del Estado encargada de garantizar los derechos de los ciudadanos ante los abusos que puedan cometer los poderes de ese mismo Estado. As, el Ombudsman junto a las autoridades jurisdiccionales competentes protegen al ciudadano contra todo poder que busque concentrar en s mismo las funciones principales del Estado. La experiencia en Latinoamrica ha sido la de asimilar el Ombudsman a la figura del Defensor del Pueblo, Defensor del habitante, Defensor del ciudadano, proveedor de justicia, Defensor cvico, en fin, numerosas acepciones. Una de las muchas definiciones que hay sobre el Defensor del Pueblo, es que se trata de una institucin que tiene por finalidad suplir las deficiencias de los controles tradicionales que se ejercen, acercar el ciudadano al Estado y protegerlo de los actos que sean injustos y frente a los actos que sean contrarios a los Derechos Humanos. En este sentido, el Defensor del Pueblo en Latinoamrica es una instancia no jurisdiccional, esencial en la defensa no slo de la institucionalidad democrtica sino de toda la sociedad frente al poder del Estado.

1 Manuel Guedn y Mara Irizoz. Las Defensoras del Pueblo, un puente entre la ciudadana y el Estado en Amrica Latina. Espaa: Trama. (2006).p. 16.

Es por esto que las Defensoras del Pueblo son organismos horizontales de control y rendicin de cuentas, que buscan reforzar el Estado de Derecho en aquellos puntos donde ste puede presentar mayor vulnerabilidad. En Amrica Latina, las Defensoras asumen el reto de servir de puente entre la sociedad y el Estado.1

Desde esta perspectiva, las Defensoras constituyen, cada vez ms, canales para la supervisin y control ciudadano sobre las instituciones del Estado, aumentando as la transparencia y la integridad de los gobiernos. Convirtindose en la nica institucin del Estado cuya principal misin es la garanta de los Derechos Humanos, como garanta subjetiva (mediante la resolucin de quejas) y como garanta objetiva (mediante la publicacin de informes, generales o especiales, que concluyen en recomendaciones).2 El futuro inmediato de las Defensoras ser la supervisin, y una mayor incidencia en las Polticas Pblicas del Estado, para garantizar la incorporacin de un enfoque integral de derechos y que se adopten un carcter inclusivo y criterios de equidad y justicia social. La fuerza de los defensores radica en su prestigio y autoridad. La naturaleza de sus actuaciones frente a otras instituciones del Estado se fundamentan en el pedir, sugerir y persuadir. Al carecer de fuerza coercitiva, el defensor requiere de aliados institucionales y estratgicos en la sociedad.3

La figura del defensor o defensora del pueblo en la Repblica Bolivariana de Venezuela

El nacimiento de esta figura en Venezuela tiene su origen en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, surgida del proceso constituyente del ao 1999. Esta institucin comienza a desarrollarse dentro del Poder Moral, rgano propuesto por nuestro Libertador Simn Bolvar en su proyecto de Constitucin presentado al Congreso de Angostura el 15 de febrero de 1819. Segn la concepcin bolivariana, el Poder Moral tendra a su cargo la conciencia nacional, velando por la formacin de los ciudadanos a fin de que pudiera purificarse, en palabras textuales de nuestro libertador lo que se haya corrompido en la Repblica; que acuse la ingratitud, el egosmo, la frialdad del amor de la patria, el ocio, la negligencia de los ciudadanos.4 Ahora bien, estas ideas inspiradoras adaptadas a nuestro tiempo constituyeron el Poder Ciudadano, el cual se ejerce por el Consejo Moral Republicano integrado por el Defensor o Defensora del Pueblo, el Fiscal o Fiscala General de la Repblica y el Contralor o Contralora General de la Repblica. Refirindonos a la Defensora del Pueblo es importante destacar que la Constitucin establece:
Articulo 280. La Defensora del Pueblo tiene a su cargo la promocin, defensa y vigilancia de los derechos y garantas establecidos en esta Constitucin y los tratados internacionales sobre derechos humanos, adems de los intereses legtimos, colectivos o difusos, de los ciudadanos y ciudadanas 5

2 Manuel Guedn y Mara Irizoz. Op. Cit. p. 16. 3 Manuel Guedn y Mara Irizoz. Op. Cit. p. 18. 4 Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Publicada en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela. N 5908 Extraordinario, de fecha 19 de febrero de 2009. 5 Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Op. Cit. 6 Ley Orgnica de la Defensora del Pueblo. Publicada en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela. N 37995, de fecha 05 de agosto de 2004.

Asimismo, la Ley Orgnica de la Defensora del Pueblo en su artculo 2 seala cul es la misin de dicha institucin en los siguientes trminos:
Articulo 2. La Defensora del Pueblo como rgano integrante del Poder Ciudadano, que forma parte del Poder Pblico Nacional, tiene a su cargo la promocin, defensa y vigilancia de los derechos y garantas establecidos en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, adems de los intereses legtimos, colectivos o difusos de los ciudadanos y ciudadanas dentro del territorio; y de stos cuando estn sujetos a la jurisdiccin de la Repblica en el exterior.6

Estas disposiciones estatuyen de forma genrica cules son las labores del Defensor o Defensora del Pueblo, enunciacin de competencias que no debe ser entendida como una acepcin nica y suficiente, ya que se encuentran

desarrolladas en forma especfica en el artculo 281 de la Constitucin y en la Ley Orgnica de la Defensora del Pueblo. Por consiguiente, el Defensor o Defensora del Pueblo no debe confundirse con controlador de la legalidad formal, como lo es un Juez Contencioso Administrativo. Su rol rebasa ese papel para desempear el rol de velar por la defensa de los Derechos Humanos. En este sentido, el Defensor del Pueblo es un rgano que orienta y recomienda a los ciudadanos acerca de las acciones y mecanismos que el ordenamiento jurdico les otorga para la defensa de sus Derechos Humanos.

Sobre los controles externos

Durante mucho tiempo el control de los cuerpos policiales estaba en manos de los mismos cuerpos policiales a travs de mecanismos internos, lo que gener muchos vicios a los cuales no nos vamos a referir, pero son ampliamente conocidos. Sin embargo, con la entrada en vigencia de la Ley Orgnica del Servicio de Polica y del Cuerpo de Polica Nacional, no slo se contempla el control interno tal y como est previsto en el artculo 80 de la referida ley, sino que tambin se prev y contempla el control externo en el artculo 81 ejusdem. Asimismo, podemos destacar que el control externo es ampliado a altos niveles, contando con la participacin de las comunidades organizadas en la supervisin de los cuerpos de Polica, crendose un vnculo entre ambos. En este mismo orden de ideas la Ley del Estatuto de la Funcin Policial contiene estos tipos de control. Sobre el control interno se contempla la creacin de tres instancias: 1. la Oficina de Control de Actuacin Policial (OCAP), 2. la Oficina de Respuesta a las Desviaciones Policiales (ORDP) y 3. el Consejo Disciplinario de Polica. En cuanto al control externo, el artculo 87 de la ley in comento establece el alcance y propsito de este tipo de control, como lo reflejamos a continuacin:
las instancias de control externo prestarn particular atencin al mejoramiento de los procesos disciplinarios por faltas policiales, a denunciar la corrupcin y la desviacin y abuso de poder. 7

Sobre los controles externos de la Defensora del Pueblo

En relacin a la Defensora del Pueblo como instancia de control externo, nos gustara iniciar con algunos resultados que arroj la Comisin Nacional para la Reforma Policial (CONAREPOL) en el ao 2006, que se vinculan con la participacin de la institucin nacional de Derechos Humanos en el control externo de los cuerpos policiales. El primer grfico est referido a la visin de las Policas y la Guardia Nacional sobre su funcin y desempeo, especficamente en el mbito de rendicin de cuentas. En esta investigacin se explor cul es la instancia ms adecuada para la presentacin de las quejas por parte de los ciudadanos y ciudadanas, lo cual arroj los siguientes resultados:

7 Ley del Estatuto de la Funcin Policial. Publicada en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela. N 5940 Extraordinario, de fecha 7 de diciembre de 2009.

Grafico N 1
Polica Guardia Nacional

Polica Ministerio Pblico Ministerio de Interior y Justicia Defensora del Pueblo Consejos Comunales Organizaciones de Derechos Humanos
Fuente: Comisin Nacional para la Reforma Policial (CONAREPOL)

62,1% 30,8% 13,8% 13,5% 8,3% 11,4%

38,3% 47 ,6% 14,4% 10,6% 5,8% 7 ,9%

Como podemos apreciar, la instancia preferida por la Polica para la recepcin de quejas es el mismo cuerpo policial, en contraposicin a la preferencia de la Guardia Nacional, que considera como instancia preferida para la recepcin de quejas al Ministerio Pblico. Ahora bien, en lo que respecta a la Defensora del Pueblo, tanto la Polica como la Guardia Nacional, se refieren a ella en similar proporcin estadstica, sin mayor diferencia porcentual entre ambos. Tambin se pregunt sobre la percepcin acerca de la mejor forma de rendir cuentas de su desempeo, configurndose lo siguiente:

Grafico N 2
Polica Guardia Nacional

Recepcin denuncia polica Recepcin de denuncias en la Fiscala Recepcin de denuncias en la Defensora del Pueblo Informar a los ciudadanos sobre procesos disciplinarios Permitir opinin ciudadana sobre procesos disciplinarios Inicio/supervisin ciudadana sobre procesos disciplinarios
Fuente: Comisin Nacional para la Reforma Policial (CONAREPOL)

37 ,6% 21,9% 11,7% 16,2% 7 ,0% 5,4%

25,8% 33,9% 14,1% 11,5% 5,8% 8,5%

En el grfico 2 puede observarse que en la recepcin de denuncias se repite el mismo patrn del grfico anterior, referido a los casos de recepcin de quejas, mantenindose la misma preferencia para la Polica y la Guardia Nacional. Ahora bien, en lo que respecta a la Defensora del Pueblo como receptora de denuncias, recibe menos preferencia por la Polica y una mayor preferencia para la Guardia Nacional. Como complemento de los dos grficos anteriores no podemos omitir la percepcin de la ciudadana en este mismo tema, por lo cual recurriremos a la Encuesta Nacional de Victimizacin y Percepcin Policial, tambin realizada por la CONAREPOL en el ao 2006, en la cual se consultaba la preferencia de la poblacin sobre mecanismos de rendicin de cuentas por parte de la Polica. Este estudio produjo como resultado lo que se refleja en el grfico 3. Como se evidencia, los miembros del estrato IV parecieran preferir el establecimiento de recepcin de denuncias a la Defensora del Pueblo y en el estrato V esta institucin ocupa un espacio importante. En todo caso, las preferencias globales en cuanto al rgano de sustanciacin de las denuncias se concentran puntualmente en el Ministerio Pblico, seguido por la Defensora del Pueblo.

10

Grafico N 3
Estrato I y II Total Estrato III Estrato IV Estrato V Total

8,89% 8,50% 8,20% 8,10% 9,40% 10,20% 11,00%

17 ,95% 19,50% 17 ,40% 16,40% 19,60% 19,50% 20,60%

54,16% 52,50% 54,00% 56,40% 53,70% 56,00% 14,30%

19,00% 19,60% 20,30% 19,00% 17 ,30% 14,30% 16,40%

100,00% 24,14% 46,26% 41,70% 25,56% 28,74% 38,86%

Establecer una oficina de recepcin de denuncias contra los abusos policiales en la propia polica Establecer una oficina de recepcin de denuncias contra los abusos policiales en la propia Fiscala Establecer una oficina de recepcin de denuncias contra los abusos policiales en la propia Defensora del Pueblo Informar a los ciudadanos sobre los procesos disciplinarios que adelanta la polica Permitir a los ciudadans opinar sobre los procesos disciplinarios que adelanta la polica Que los ciudadanos inicien y supervisen los procesos disciplinarios contra funcionarios policiales
Fuente: Comisin Nacional para la Reforma Policial (CONAREPOL)

Estos grficos nos permiten aproximarnos a la percepcin tanto de los integrantes de los cuerpos policiales como los de la sociedad con respecto a la Defensora del Pueblo. Dicha percepcin est sustentada en un marco legal que va desde la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela hasta las distintas leyes orgnicas y especiales que definen nuestro mbito competencial en los artculos a los cuales nos referimos anteriormente, como el artculo 280 de la Constitucin y el artculo 2 de la Ley Orgnica de la Defensora del Pueblo. Este marco legal nos permite definir las acciones concretas que esta institucin nacional de Derechos Humanos puede llevar a cabo en lo que tiene que ver con los controles externos de los cuerpos policiales. En base a estas consideraciones pasaremos a describir cada una de ellas. 1. En primer lugar, la Defensora del Pueblo es un rgano receptor de denuncias en casos de maltrato o cualquier tipo de agresin por parte de funcionarios policiales, o en los casos de violaciones de derechos y garantas a las personas privadas de libertad, recluidas, internadas, detenidas o que de alguna manera tengan algn tipo de restriccin. Esta atribucin, constitucional y legal, tambin est desarrollada en la Ley Orgnica del Servicio de Polica y del Cuerpo de Polica Nacional, en su artculo 83, el cual contempla:
Articulo 83. La Defensora Delegada Especial de Asuntos Policiales de la Defensora del Pueblo tendr como funcin emprender investigaciones independientes sobre violaciones de Derechos Humanos cometidos por los funcionarios o funcionarias policiales.8

2. En segundo lugar, la Defensora del Pueblo tambin puede solicitar a los rganos competentes la informacin que considere necesaria a fin de llevar a cabo las investigaciones que viene realizando, tal y como lo establece el artculo 67 de la Ley de la Defensora del Pueblo, el cual citaremos a continuacin:
8 Ley Orgnica del Servicio de Polica y del Cuerpo de Polica Nacional Bolivariana. Publicada en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela. N 5940 Extraordinario, de fecha 7 de diciembre de 2009.

Artculo 67. Suministro de Informacin. A los efectos de lo establecido en el artculo 4 de la presente Ley, todos los organismos y personas a los que se refiere el artculo 7, y sus representantes, estn obligados a permitir el acceso en forma preferente y urgente a la informacin y a la documentacin contenida en informes, expedientes y documentos de cualquier ndole, que le sea requerida por la Defensora del Pueblo, as como al suministro de igual manera preferente y urgente de las copias que de los mismos sean solicitadas, sin que sea posible oponer reserva alguna.
11

Cuando la Defensora del Pueblo requiera informacin que por disposicin legal deba mantenerse en reserva, tal informacin le ser proporcionada sin dilaciones por el funcionario o la funcionaria que la posea, quedando la Defensora del Pueblo obligada a mantener la misma reserva. No podr, por consiguiente, difundirla o hacerla pblica, sirvindole nicamente como elemento para continuar la investigacin que se est desarrollando.9

3. En tercer lugar, la Defensora del Pueblo est facultada para inspeccionar sedes o instalaciones policiales a objeto de verificar el respeto a los Derechos Humanos. Como lo podemos apreciar en el artculo 66 de la Ley Orgnica de la Defensora del Pueblo:
Artculo 66. Investigacin. La Defensora del Pueblo podr iniciar y proseguir de oficio, o a peticin de parte, las verificaciones e investigaciones necesarias para el esclarecimiento de los hechos, cuya competencia sea atribuida a esta institucin, de acuerdo con lo consagrado en el artculo 15 de la presente Ley. Para tal fin, podr comparecer, incluso sin previo aviso, a oficinas y locales, pblicos y privados, para obtener los datos o informaciones necesarias, realizar entrevistas, estudiar expedientes, documentacin, antecedentes y cualquier otro elemento que a su juicio sean tiles para la investigacin.10

4. En cuarto y ltimo lugar, esta institucin nacional de Derechos Humanos es competente para realizar informes especiales sobre el desempeo de los cuerpos policiales; como prueba de ello, se realiz un informe sobre el primer ao de gestin de la Polica Nacional Bolivariana, el cual se encuentra disponible en nuestra pgina web: http://www.defensoria.gob.ve. El referido informe fue realizado con el objeto de conocer en qu medida la actuacin de la Polica Nacional Bolivariana guarda relacin con los principios consagrados en nuestro marco legal, especficamente en el tema de los Derechos Humanos y de esta manera poder determinar si han mejorado los indicadores de seguridad ciudadana en el sector donde inici su despliegue el 20 de diciembre de 2009 y si han disminuido las vulneraciones a los Derechos Humanos en esa parroquia.

Conclusiones
Para concluir es necesario destacar el carcter constitucional y la importancia de los controles externos en nuestro pas, tal como lo dispone el artculo 62 de nuestro texto fundamental, el cual reza de la siguiente manera:
Artculo 62. Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos pblicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas. La participacin del pueblo en la formacin, ejecucin y control de la gestin pblica es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligacin del Estado y deber de la sociedad facilitar la generacin de las condiciones ms favorables para su prctica.11

9 Ley Orgnica de la Defensora del Pueblo. Publicada en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela. N 37995, de fecha 05 de agosto de 2004. 10 Ley Orgnica de la Defensora del Pueblo. Publicada en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela. N 37995, de fecha 05 de agosto de 2004. 11 Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Publicada en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela. N 5908 Extraordinario, de fecha 19 de febrero de 2009.

En este sentido no se justifica el desconocimiento de los controles externos ni la falta de stos, porque corremos el riesgo de contravenir nuestra propia Constitucin. En lo que respecta a la Defensora del Pueblo, el Estado est en la obligacin de investigar los delitos contra los Derechos Humanos, como lo establece el artculo 29 de la Constitucin. Por lo cual la labor de esta institucin defensorial para este fin, es determinante.

12

Queremos resaltar la importancia y las ventajas de los controles externos en nuestros cuerpos policiales: 1. Permiten una mayor observacin y un mejoramiento en los procesos disciplinarios. 2. Facilitan las denuncias de casos de corrupcin. 3. Evitan la desviacin y el abuso de poder. 4. Contribuyen con el mejoramiento de la prestacin del servicio de Polica. 5. Incrementan la eficacia y eficiencia del servicio policial. Tales beneficios dan por sentado la importancia de los controles externos para una mejor Polica. De tal modo que por primera vez en Venezuela los cuerpos policiales disponen de una doble instancia de control que ayudar en el mejoramiento de su actuacin y coadyuvar a la transformacin de la cultura policial. Esta tarea histrica contar con la participacin de la institucionalidad del Estado y del pueblo organizado.

13

Puertas abiertas para la comunidad: Encuentros y desencuentros de los consejos de seguridad pblica en Ro de Janeiro (Brasil)
Ana Paula Mendes de Miranda Profesora Adjunta (Antropologa) - Universidade Federal Fluminense Investigadora en el Instituto de Estudos Comparados em Administrao Institucional de Conflitos (Inct-InEAC www.uff.br/ineac/) Contactos: ana_ paulamiranda@yahoo.com.br / anapaulamiranda@id.uff.br

Introduccin
Una sociedad puede ser analizada a partir de dos aspectos aparentemente opuestos: los factores de manutencin del orden social, relacionados con las tradiciones, y sus fuerzas de transformacin, relacionadas con el cambio social. Sea cual sea el abordaje, es necesario reconocer que los conflictos son inherentes y necesarios a las sociedades, ya que son sistemas abiertos de interacciones individuales, organizacionales e institucionales. Pretendo levantar algunas cuestiones sobre la participacin de la sociedad y su relacin con la democratizacin estatal, proceso tan influido, dados los cambios provocados, por los conflictos advenidos de la manutencin de modelos y prcticas sociales. El nfasis contemporneo en la ciudadana resalta la necesidad de pensar las condiciones bsicas de la existencia de la sociedad civil, es decir, la vigencia del conjunto de derechos y sus consecuencias en lo que se refiere a la construccin de espacios pblicos, entendidos como una arena pblica por el doble sentido de la palabra, o sea, la arena significa un lugar de combate y un lugar de resultados (Cefa, 2002). Es necesario recordar que el significado de pblico debe dejar de ser visto como un organismo social o poltico y pasar a ser concebido como una forma de vida colectiva que emerge en torno a un problema, al mismo tiempo que lo constituye.

15

De este modo, los actores individuales, organizacionales e institucionales se unen en un esfuerzo colectivo de definicin y de control de la situacin percibida como problemtica. Ellos exprimen, discuten y juzgan opiniones; identifican los problemas; entran en las disputas; configuran los juegos del conflicto, resuelven crisis y realizan compromisos.

Consejos Comunitarios de Seguridad: instrumento de ampliacin de la participacin social

La utilizacin de consejos como instrumento de ampliacin de la participacin social no es un fenmeno nuevo y est asociada a diferentes discursos. En los llamados grupos polticos de izquierda los consejos se presentan como herramientas que hacen posible la transformacin social, volcada hacia la democratizacin de las relaciones de poder. Por eso, los consejos son considerados como una posible forma de gobierno horizontal, es decir, de un sistema donde el poder no viene de arriba o de abajo, donde las relaciones de poder son el resultado de interacciones y controles mltiples y recprocos.
1 La restructuracin se hizo partiendo de un diagnstico de los problemas de los Consejos Comunitarios de Seguridad y de la realizacin de los Frums, donde se discutieron los siguientes puntos: necesidad de movilizacin de las comunidades; divulgacin amplia y periodicidad de las reuniones; institucionalizacin de los Consejos; mayor participacin de autoridades de rganos municipales y del Estado en las reuniones; intercambio e integracin entre los Consejos; organizacin de pautas y establecimiento de calendarios fijos para las reuniones. Ver Resolucin SSP n 781, del 08 de agosto de 2005. 2 En Ro de Janeiro tambin el Caf Comunitario, creado oficialmente el 19 de mayo de 2003, por la Resolucin de la Secretara de Seguridad Pblica no. 629. funciona como un encuentro menos formalizado entre la polica y la sociedad, cuya organizacin abarca a la polica militar, teniendo formatos ms flexibles con objetivos, funciones y procedimientos variables y permeables a las correlaciones de fuerzas vigentes en cada caso, principalmente en lo que se refiere a los actores involucrados. La informalidad del encuentro dificulta la participacin de los agentes del Estado que no sean policas (diferentes niveles del Ejecutivo, el Legislativo y las agencias estatales especficas), que no se ven obligados a participar. Con relacin a la dificultad de participacin de la sociedad civil, generalmente sus representantes alegan no sentirse cmodos cuando entran en las unidades policiales.

Desde un punto de vista terico, el discurso de la participacin social en el mapa de polticas pblicas ha servido para cuestionar el modelo centralizador, autoritario y excluyente que histricamente han marcado las relaciones entre las agencias estatales y sus beneficiarios, buscando articular la democratizacin del proceso con la eficacia de los resultados (Dagnino, 2002: 47). De esta forma, la sociedad podra ejercer un papel ms efectivo en la fiscalizacin de la calidad de los servicios pblicos y podra imprimir una lgica ms democrtica en la definicin de prioridades para atraer recursos. Los datos a partir de los cuales se basa esta reflexin son provenientes del trabajo de (re)organizacin de los Consejos Comunitarios de Seguridad (CCS), creados formalmente por el artculo 182, numeral 2o, de la Constitucin del Estado de Ro de Janeiro, del 05 de octubre de 1989. Los CCS son canales de participacin popular de carcter consultivo, organizados por un grupo de direccin elegido, que discute y pide soluciones a los problemas relativos a la seguridad de su rea. A los policas les cabe el papel de rendir cuentas y responder a las demandas. Se caracteriza por ser un encuentro con relaciones formalizadas, es decir, est regulado por una legislacin especfica, con objetivos, funciones y procedimientos razonablemente definidos, adems de tener un carcter permanente o estable. Su implantacin se dio a partir de 1999 por medio de una resolucin de la Secretara de Estado de Seguridad Pblica, habiendo sido reestructurado en 20051 como parte de una poltica de aproximacin entre sociedad civil y Estado para la mejora de la seguridad pblica2. El programa abarca una perspectiva del abordaje gerencial que se basa, tericamente, en la premisa de la descentralizacin, en el control de resultados y no de procedimientos, en la competencia administrativa y en el control social directo. En Brasil, en lo que se refiere a la seguridad, la condicin para la liberacin de presupuestos solamente comenz en 2003, con la creacin del Sistema nico de Seguridad Pblica (SUSP), que exige la implantacin de Consejos Comunitarios de Seguridad. Esta exigencia puede comprometer la perspectiva de reinvencin democrtica en la medida en que la obligatoriedad se reinterprete como una formalidad burocrtica.

16

Este enfoque delimita los Consejos Comunitarios de Seguridad como una variacin de consejos gestores de polticas pblicas, piezas esenciales en el proceso de democratizacin, universalizacin y descentralizacin de las polticas sociales. Aunque no siempre tienen carcter obligatorio, funcionan como foros pblicos de captacin de demandas y negociacin de intereses especficos de los diversos grupos y como forma de ampliar la participacin de los segmentos con menos acceso al aparato del Estado. Por esto, la principal caracterstica del consejo comunitario sera el poder de movilizacin y presin pero, a la vez, tendra un carcter deliberativo. En el caso especfico de los Consejos Comunitarios de Seguridad hay dos obstculos que merecen ser resaltados antes de discutir las limitaciones y alcances de esta experiencia. El primero corresponde al hecho de que estos consejos han sido creados, en Brasil, por la fuerza de los instrumentos legales relacionados con la distribucin de recursos pblicos y no por una demanda de movimientos sociales3. Y el segundo tiene que ver con la dimensin de que lo que es pblico no se entiende como algo de la colectividad, sino como algo que no tiene dueo, algo que es propiedad y est controlado por el Estado (Kant de Lima 1997). Por otro lado, la implantacin de Consejos Comunitarios de Seguridad es una experiencia que debe ser desarrollada y analizada ya que puede constituir un espacio pblico de debate entre intereses diferenciados, llevando a la construccin de consensos y a la formulacin de agendas que se vuelvan pblicas y objeto de consideracin por parte del Estado. Aunque el vnculo con el Estado permanezca, se observa una dimensin que enfatiza la organizacin y el fortalecimiento de los propios actores de la sociedad civil y de su articulacin y la democratizacin de las instituciones de seguridad, tradicionalmente ms refractarias a la interaccin con la poblacin.

Las limitaciones y las posibilidades

Al pensar en el Consejo Comunitario de Seguridad como un mecanismo de participacin de la sociedad civil, se pretendi discutir si los principios innovadores de los consejos gestores pueden convertirse en prcticas polticas innovadoras. Aunque hay pocos estudios dedicados al tema4 , es posible dibujar un anlisis comparativo sobre las limitaciones y las posibilidades de este espacio pblico. Esta evaluacin no permite verificar los resultados de esta accin, slo hace posible la discusin sobre la validez del CCS como un frum de debates entre diferentes actores que se ven como desiguales. Por otro lado, los estudios sobre la participacin de la sociedad civil brasilea en otros espacios pblicos han demostrado que el proceso de construccin democrtica no es lineal, sino contradictorio, sectorial y fragmentado (Dagnino, 2002). Reconocer esas limitaciones es una de las condiciones necesarias que permiten que el consejo sea eficaz. Es necesario tambin comprender que su composicin debe ser heterognea, debe estimular el respeto a la diferencia y a la capacidad de construir adhesiones en torno a proyectos especficos. (Ver cuado 1)

3 Por eso no se le puede llamar consejo popular. Es necesario tambin el consejo comunitario del consejo de notables, que se caracteriza por la presencia exclusiva de especialistas, como es el caso del Consejo Nacional de Justicia. 4 Galdeano (2007); Hussein (2007); Miranda (2007, 2008); Moraes (2011); Sento S (2005); Silva (2005).

17

Cuadro 1: Limitantes y posibilidades de los Consejos como espacio pblico democrtico

Limitantes Posibilidades

Dificultad de revertir la centralidad y el protagonismo del Estado en la definicin de polticas y prioridades sociales. La obligatoriedad de la paridad: la igualdad numrica entre los representantes de la sociedad y del gobierno no es suficiente para garantizar el equilibrio de las decisiones. Existe una resistencia por parte de las organizaciones sociales a reconocer a las otras como representaciones legtimas. Existencia de vnculo frgil entre los representantes gubernamentales y los rganos de origen. Generalmente defienden sus opiniones personales y no las posiciones discutidas con sus instituciones. Falta de capacidad de los consejeros, gubernamentales y no gubernamentales, para una actuacin ms activa en el dilogo deliberativo. Falta de claridad de intereses, del reconocimiento de la existencia y legitimidad de los conflictos y de los intercambios de ideas como instrumento de toma de decisin. Las acciones estn ms dirigidas hacia su propia estructuracin que hacia la definicin de directrices y la discusin de polticas. Existe un gran rechazo del Estado para compartir las decisiones. Baja capacidad de articulacin, presin y movilizacin de los sectores organizados de la sociedad civil. Tendencia a la burocratizacin y a transformarse en instancias de proyeccin de propuestas particulares.

La existencia del consejo ya es una importante victoria en la lucha por la democratizacin de los procesos de decisin. Desempea una funcin pedaggica, la reinvencin de patrones de sociabilidad democrtica. La bsqueda del equilibrio debe construirse diariamente con las prcticas y las articulaciones de los consejos, ya que la diversidad posibilita varias interacciones y deliberaciones. La creacin de redes de solidaridad y movilizacin social alrededor de temas especficos debe intensificar los canales de comunicacin entre las organizaciones. Necesidad de publicidad de las acciones por parte del Estado, as como de la incorporacin del principio de la descentralizacin. Es necesario cualificar a los movimientos y a las entidades, combinando contenidos tcnicos con polticos, previendo la dificultad cultural del enfrentamiento al asumir una negociacin con el Estado, que tambin necesita capacitarse y revisar sus prcticas. La presencia de cmaras tcnicas cumple la funcin de estudiar/profundizar en temas que van a legitimar las intervenciones y posiciones asumidas en el Consejo. Formular polticas pblicas significa establecer las directrices y definir las prioridades a partir de las necesidades de la poblacin. La autonoma de los consejos est vinculada a su capacidad de movilizacin. Es necesario crear una correlacin de fuerzas favorable en el mbito de la sociedad civil. Las pautas deben construirse colectivamente. Las actas de reunin no son meros procedimientos burocrticos, sino un instrumento importante en el acompaamiento de las decisiones y de reconocimiento de los consejeros con respecto a sus acciones. El xito del consejo puede darse en el control social del Estado o en la eficiencia en hacer llegar sus demandas a los rganos pblicos.

Dificultad para lograr la capacidad deliberativa de los consejos.

El cuadro de arriba presenta una serie de situaciones comunes al funcionamiento de un consejo comunitario de seguridad que pueden ser interpretadas como una seal de poco xito, como caractersticas del proceso de interaccin democrtica entre agentes del Estado y representantes de la sociedad civil en una situacin de correlacin de fuerzas desigual. Reconocer esto es fundamental para comprender que una de las mayores dificultades de las experiencias participativas es construir mecanismos capaces de disminuir los efectos de las desigualdades. En los CCS la intolerancia a la diferencia es una cuestin frecuente, ya sea como una intolerancia observada en los diferentes grupos de la sociedad civil o en las representaciones recprocas de las relaciones entre la sociedad civil y las organizaciones policiales o, incluso, de las relaciones entre las diferentes organizaciones del Estado. En el primer caso, se observa que en las reas cuya presencia es predominantemente de representantes de las clases media y/o alta son comunes los comportamientos y discursos que visan el aislamiento y la exclusin de los grupos ms pobres, con una clara estigmatizacin de los moradores de favela. Es comn la demanda de que el seguimiento policial se dirija a lo18

cales especficos para atender a los intereses particulares (mi negocio, mi casa, mi calle). Es comn tambin el discurso: yo pago mis impuestos, por lo tanto el Estado tiene la obligacin.... Esta postura revela una representacin de la ciudadana no como proceso de derechos y deberes, sino como una va de sentido nico en la cual el ciudadano al pagar los impuestos tendra todos los derechos ilimitados, legitimando as pedidos ilegales5. En las reas donde hay un predominio de vecinos de favelas el problema es diferente: se teme el abuso de autoridad, la patada en la puerta, se discute tambin el hecho de que al vecino que participa de un CCS se le puede considerar un informante de la polica, un X-9, lo cual pone su vida en riesgo. En este caso, hay una enorme dificultad para considerar este espacio como un local demandante de servicios o de reivindicaciones de derechos. En el segundo caso, se observa por parte de los representantes de la sociedad civil (independientemente de la clase social) un discurso ambiguo: al mismo tiempo que se reclama de que la polica es violenta y corrupta se solicita que los policas acten con firmeza, que resuelvan rpidamente los problemas puesto que ste sera el nico servicio disponible para la solucin de los crmenes y de la delincuencia. A su vez la ambigedad tambin est presente en el discurso policial. Hay un grupo de policas que realiza las reuniones pero descalifica al Consejo como un espacio para la resolucin de problemas, considerndolo como mera fuente de contactos, un evento necesario para ampliar su conjunto de informantes y para conocer a personas que podrn ayudar en un futuro intercambio de favores. Otro grupo simplemente no est de acuerdo con la idea y no realiza los encuentros o solamente acepta hacer reuniones con grupos de representantes de prestigio poltico y/o financiero, dando la idea de que esos espacios seran una estrategia de relaciones pblicas para la polica.
19

5 Es comn que se solicite la retirada definitiva de mendigos y nios de la calle de las vas pblicas, prisiones ilegales y tambin el exterminio de estos grupos.

Y, en el tercer caso, nos encontramos con la realidad de las rivalidades entre las fuerzas policiales del Estado (polica militar y polica civil) y con el dilema de quin tiene tales o cuales atribuciones. Cuando, por alguna razn (personal o institucional), no hay este problema es comn que las hostilidades se vuelvan hacia las guardias municipales, donde existen, o si no para el judicial, siendo tambin normal que otros rganos pblicos se conviertan en el chivo expiatorio en la disputa por la culpa de no resolver los problemas. Se resalta que no se discuten las responsabilidades de las instituciones, lo cual sera absolutamente legtimo en un rgimen democrtico, pero la culpa, o sea, la intencionalidad es de la no actuacin de los funcionarios. Por esto es muy comn que se recurra a los argumentos de la quiebra o falta de recursos materiales del Estado que supone la ausencia de funcionarios. Reconocer que las relaciones que se establecen entre los diferentes grupos participantes de los consejos son siempre tensas, rodeadas de conflictos, que crecen o disminuyen en la medida en que las decisiones son compartidas entre las partes involucradas, es fundamental para la construccin de la democracia. Esta constatacin no es una obviedad porque es comn a las representaciones que concibe a la sociedad civil como un polo de virtud y a los agentes del Estado como encarnacin del mal. Se olvida que ambos pueden ofrecer resistencias al proceso de democratizacin. Los agentes del Estado pueden manifestar concepciones polticas resistentes a la democratizacin, puesto que pueden defender posiciones tecno-burocrticas; pueden temer la inestabilidad de los proyectos y la falta de recursos; pueden actuar sin transparencia, con lentitud, ineficacia y burocratizacin. Y los representantes de la sociedad civil pueden tener dificultad para convivir con mltiples actores y para reconocerlos como interlocutores legtimos; pueden presentar prcticas autoritarias y conservadoras; pueden no estar cualificados (tcnica y polticamente); pueden reproducir el acceso privilegiado a los recursos del Estado; pueden perjudicar la rotacin de las representaciones; pueden perjudicar el trabajo de movilizacin de la poblacin; pueden no ser representativos. La constitucin del CCS como un espacio pblico presupone enfrentar estas contradicciones a fin de que la divisin efectiva del poder represente a la construccin de una cultura ms democrtica. Es preciso entender, tambin, que los conflictos enfrentados en el rea de seguridad son de diversos rdenes y que la exposicin clara de los mismos es necesaria para que no prevalezcan las soluciones simplistas y genricas. La composicin plural y heterognea, con representacin de la sociedad civil y del gobierno en diferentes formatos, puede transformar a los consejos en instancias de negociacin de conflictos entre diferentes grupos e intereses, o sea, en una especie de campo de disputas polticas, de conceptos y procesos, de significados y resultantes polticos. Los consejos pueden funcionar como canales importantes de participacin colectiva si hacen posible la creacin de una cultura poltica de inclusin, de relaciones polticas entre agentes del Estado ciudadanos, que introducen lgicas distintas de racionalidad colectiva y de garanta de derechos en la formulacin y gestin de las polticas pblicas. Muchas de estas limitaciones de los CCS estn relacionadas con el contexto adverso en el que muchos de estos consejos se implantaron en Brasil - de vaco de las responsabilidades pblicas del Estado, de descalificacin de las instancias de representacin colectivas, de fragmentacin del espacio pblico
20

y de despolitizacin de la poltica - procesos que fragilizan la capacidad de la sociedad civil para presionar directamente sobre los rumbos de la accin del Estado. Otras dificultades se derivan de la propia lgica de estructuracin de las polticas pblicas en la sociedad y de la naturaleza de la intervencin del Estado en ese campo. Como conclusin, lo que importa es considerar que los consejos creados en el mbito de las polticas de seguridad acompaan la lgica que rige a esas instituciones volcadas hacia acciones especficas en su campo de intervencin. Y que la mayora de los consejos tiene que enfrentar resistencias del aparato gubernamental para instalarse y obtener un reconocimiento como espacio institucional legtimo y resistencias de la sociedad civil, que no comprende el significado de lo que es ser ciudadano. De todas formas, la multiplicacin acelerada de los consejos, la propia dinmica de funcionamiento de cada uno y el hecho de involucrarse con las pautas especficas contribuyen, aunque involuntariamente, a mantener la fragmentacin y la segmentacin de las polticas pblicas, dificultando, en ltima instancia, el enfrentamiento de la lgica que estructura la accin del Estado y la capacidad de producir respuestas satisfactorias. Y en este contexto se impone la tarea de discutir cmo pueden funcionar los CCS como mecanismos de articulacin entre los agentes pblicos y la sociedad en el planeamiento y gestin de las polticas, que de este modo, podrn denominarse polticas pblicas de seguridad.

Referencias bibliogrficas
CEFA, Daniel. 2002. Quest-ce quune arne publique? Quelques pistes pour une approche prgamatiste.CEFA, D. & JOSEPH, I. (org.) L Heritage du prgamatisme: conflits durbanit et preuves de civisme. Coloque de Cerisy, Editions de L Aube. DAGNINO, Evelina (org.). 2002. Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e Terra. GALDEANO, Ana Paula. 2007 . Representaes da violncia e da segurana pblica em So Paulo: o que pensam, querem e fazem os participantes de Conselhos Locais de Segurana. VII Reunio de Antropologia do Mercosul, Porto Alegre/RS, 23-27 julho. HUSSEIM, Saima. 2007 . In war, those who die are not innocent: human rights implementation, policing and public security reform in Rio de Janeiro, Brazil. Amsterdam: Rozemberg. KANT DE LIMA, Roberto. 1997 . Polcia e excluso na cultura judiciria. Revista de Sociologia da USP , So Paulo, v.9, n.1 p. 169-183. MIRANDA, Ana Paula Mendes de. 2008. A Avaliao dos Conselhos Comunitrios de Segurana. Revista Aval Avaliao de Polticas Pblicas, v.2, p.57 - 68. MIRANDA, Ana Paula Mendes de. 2007 . La busca por derechos: posibilidades y limites de participacin social en la democratizacin del Estado. In: Hayde Caruso et al (org.) Polica, Estado y Sociedad: prcticas y saberes latinoamericanos. Rio de Janeiro: Publit. MORAES, Luciane Patrcio Braga de. 2011. Falar, ouvir e escutar: etnografia dos processos de produo de discursos e de circulao de palavra nos rituais de participao dos conselhos comunitrios de segurana. Tese de Doutorado em Antropologia, Universidade Federal Fluminense, Niteri / Rio de Janeiro. SENTO-S, Joo Trajano & FERNANDES, Otair. 2005. A criao do Conselho Comunitrio em Segurana de So Gonalo. SENTO-S, Joo Trajano (org.) Preveno da violncia: o papel das cidades. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira. SILVA, Carla Eichler de Almeida. 2005. Participao democrtica em nvel local: a experincia dos conselhos comunitrios de segurana pblica. Dissertao de Mestrado em Cincia Poltica, Universidade Federal Fluminense, Niteri/Rio de Janeiro. 21

22

La evolucin de la contralora ciudadana de la polica en Ontario, Canad

Ian Scott, Director de la Unidad de Investigaciones Especiales de Ontario

Introduccin
Durante los ltimos treinta aos, el tema recurrente que ha afectado las enmiendas a las leyes que rigen la actuacin policial en Ontario ha sido el de la contralora o supervisin. El predecesor de la actual Ley de Servicios de Polica fue la Ley de Polica, que rega todos los asuntos policiales hasta 1990. No contena ningn mecanismo legal para hacer frente a las denuncias del pblico, o para investigar a los funcionarios policiales que causaran la muerte o lesiones corporales graves1 a personas. Debido a las presiones sociales que surgieron principalmente en Toronto, el mayor centro urbano de Ontario (y de Canad), el gobierno de Ontario comenz a experimentar con la contralora ciudadana a partir de 1981. De tal manera que en 1990 la Ley de Polica fue derogada y sustituida por la Ley de Servicios de Polica, que estableci la contralora ciudadana a nivel de toda la provincia para el proceso de denuncias pblicas, as como investigaciones independientes de incidentes con lesiones graves y muertes mediante la creacin de la Unidad de Investigaciones Especiales. Siete aos despus, la Ley de Servicios de Polica sufri varias modificaciones importantes que condujeron a la eliminacin de la revisin civil de las denuncias de la ciudadana en 1997. En 2007 la Ley de Servicios de Polica se vio modificada nuevamente con la aprobacin de la Ley de Revisin Policial Independiente,

1 Police Services Act, R.S.O 1990, c. P.15, segn enmienda, en lo sucesivo Police Services Act; Police Act, R.S.O 1980, c. 381, segn enmienda. Las disposiciones disciplinarias, tal y como eran antes de 1990 fueron establecidas en R.R.O. 1980, Reg 791

23

de 2007, que entr en vigor en 20092. Como se ver ms adelante, todas estas leyes han tratado de diferentes formas de abordar la cuestin de la responsabilidad de la polica hacia la ciudadana. El resultado que se ve actualmente en Ontario tiene dos vertientes: la Unidad de Investigaciones Especiales, que lleva a cabo investigaciones penales de todos los casos de lesiones graves o muertes, incluyendo acusaciones de agresin sexual, en los que est involucrada la polica, y la Oficina del Director de Revisin Policial Independiente, que supervisa las denuncias del pblico contra la polica.

Antecedentes de los servicios policiales en Ontario

Canad es el pas con el segundo mayor territorio del mundo, con una pequea poblacin de unos 33 millones de habitantes, que en su mayora viven cerca de la frontera con Estados Unidos. Ontario es la provincia ms poblada de Canad, con una poblacin de aproximadamente trece millones de habitantes, y es considerada el centro financiero y manufacturero de la nacin. Alrededor de cinco millones de canadienses viven en el rea metropolitana de Toronto, la ciudad ms grande de Canad. Toronto es considerada una de las ciudades ms multiculturales del mundo; segn el ltimo censo realizado en el ao 2006, 47% de la poblacin de Toronto se autodefine como miembros de un grupo minoritario3. Constitucionalmente, Canad es un Estado federal donde el poder se divide entre el gobierno federal y las provincias, de las cuales hay diez, ms tres territorios en el norte de Canad. A los efectos de este artculo, el gobierno provincial de Ontario tiene jurisdiccin sobre los asuntos policiales4. Estos servicios son prestados por los municipios a travs de la polica de la ciudad o regional o de la Polica Provincial de Ontario en jurisdicciones ms pequeas o no organizadas5. Hay aproximadamente 28.000 agentes de polica que trabajan ya sea a nivel provincial o municipal en Ontario. Todos los agentes de polica y la estructura de mando policial se rigen por la Ley de Servicios de Polica de Ontario, que estipula la contralora ciudadana y las medidas disciplinarias.

2 S.O. 2007, c. 5 3 2006 Datos del Censo de Canad disponibles en http://www12. statcan.ca/english/census06/ data/profiles/community/index. cfm?Lang=E 4 Ss. 92(14) de la Ley de la Constitucin, 1867 promulgada por la Ley de Canad, 1982 (U.K.) c. 11 que otorga a las provincias el poder para administrar justicia. 5 La Real Polica Montada desempea papel poco relevante en Ontario controla algunos aspectos de la capital del pas, Ottawa, y trabaja en crmenes a gran escala de tipo comercial, contra el terrorismo y la proteccin de dignatarios internacionales, y no se abordar en este artculo. 6 Sidney Linden, The creation of a civilian review system for police complaints elaborado para la Conferencia Internacional sobre Contralora Ciudadana de la Polica (1st: 1985, Toronto, Ont.) p. 12. Vase tambin Clare Lewis, Sidney Linden, Judith Keene, Public Complaints against police in Metropolitan Toronto: the history and operation of the Office of the Public Complaints Commissioner (1986), Crim.L.Q. 115 at p. 117.

Inicios de la Contralora Ciudadana

Antes de 1981, no haba contralora ciudadana independiente en Ontario. La Ley de Polica, aprobada originalmente en 1949, no contaba con una seccin dedicada a las denuncias de la ciudadana. Toronto tena un procedimiento muy rudimentario para hacer frente a las denuncias del pblico. La Oficina de Denuncias de la Ciudadana elaboraba un informe interno cuando se hacan denuncias pblicas, que luego eran remitidas al jefe, y por lo general no se ponan a disposicin del demandante. En las palabras del primer Comisionado de Denuncias Pblicas, Sidney Linden: No se haba hecho mucho en el tema de la documentacin pblica o responsabilidad pblica. Adems, las personas se quejaban de que sus denuncias simplemente se barran bajo la alfombra y que todo se tena que tratar por telfono, con resultados poco satisfactorios6. Los servicios de polica fuera de Toronto ni siquiera tenan una oficina independiente para recibir y procesar las denuncias del pblico. Aparte de

24

demandas civiles y las recomendaciones de los jurados de investigaciones judiciales en incidentes fatales, el nico recurso que tena un individuo agraviado era hacer una denuncia en la jefatura de polica local, y esperar una respuesta. Si el asunto era especialmente grave, el jefe de polica poda ordenar una investigacin penal, pero por lo general la realizaban investigadores del organismo afectado y no una unidad independiente.
7 Paul Chevigny, Edge of the Knife, Police Violence and Accountability in the Americas, (Nueva York: New Press, 1995), p. 267. 8 Paul Walter, Presidents Message. News and Views, 5 de noviembre de 1987. 9 C. Lewis, Public Complaints in Metropolitan Toronto: Perspectives of a Police Complaints Commissioner en A. Goldsmith (ed.) Complaints Against the Police: The Trend to External Review (Oxford, Clarendon Press, 1991), pp. 171-172. 10 Mr. Justice D C McDonald, Commission of Inquiry Concerning Certain Activities of the Royal Canadian Mounted Police (Ottawa, Supply and Services Canada, 1981) 11 Landau, Public Complaints Against the Police: A View from the Complainants (Toronto: Centro de Criminologa, Universidad de Toronto, 1994) pp. 4-6; Samuel Walker, The Role of Civilian Oversight (Toronto: NelsonThomson Learning, 2001), pp. 156-157. 12 Grace-Edward Galabuzi, Canadas Creeping Economic Apartheid, (Toronto: Fundacin CSJ para Investigacin y Educacin, 2001), pp. 34-36. 13 Michael Doucet, Toronto in Transition in the late Twentieth Century, (Toronto: Ryerson Polytechnical University, 1996); 1981 Censo de Canad, (Statscan, 1984). Para 2006, la fecha del ltimo censo de la ciudad, 47% de la poblacin de Toronto eran miembros de minoras y 8,4% se identificaron como negros. 14 Estos informes fueron: The Metropolitan Toronto Review of Citizen Police Complaint System, de Arthur Maloney (Toronto, Junta Metropolitana de Comisionados de Toronto, 1975); The Royal Commission Inquiry into Metropolitan Toronto Police Practice, del Honorable Justice Morand (for the Province of Ontario, 1976); Now Is Not Too Late de Walter Pittman (entregado al Consejo Metropolitano de Toronto por el Grupo de Trabajo sobre Relaciones Humanas, 1977); y, Report to the Civic Authorities of Metropolitan Toronto and Its Citizens, por Cardinal Emmett Carter (para el Municipio Metropolitano de Toronto, 1979).

La falta de contralora ciudadana a la polica era un status quo satisfactorio para la comunidad policial. Est bien documentado en la bibliografa sobre rendicin de cuentas de la polica que tanto los altos oficiales como los bajos rangos son celosos de cualquier control externo 7. El punto de vista de un presidente de la Asociacin de Polica de Toronto era que el nico sistema externo de denuncias bueno era el sistema de denuncias que no existe8. Y la administracin policial normalmente prefiere controlar su propio proceso disciplinario. Segn lo expresado por Claire Lewis, Comisionado de Denuncias Pblicas y autor de un informe que llev a la creacin de la Unidad de Investigaciones Especiales, tal vez la preocupacin ms importante para los administradores [policiales] es el temor de que cualquier autoridad disciplinaria externa pueda subvertir toda su legitimidad administrativa9. Sin embargo, durante la dcada de 1970, haba fuerzas de equilibrio a nivel de la provincia que abogaban por un mayor nivel de rendicin de cuentas de la polica. Una de esas presiones se inici en Estados Unidos con el movimiento por los derechos civiles, con nfasis en los derechos individuales y menos deferencia hacia la autoridad. Adems, la Comisin MacDonald investig irregularidades de la polica federal de Canad, la Real Polica Montada de Canad, e identific una tendencia hacia una mayor rendicin de cuentas de las instituciones pblicas desde 196010. Este movimiento hacia la contralora ciudadana como respuesta a la conducta irregular de la polica tambin estaba surgiendo en Estados Unidos e Inglaterra, y Toronto no permaneci inmune a esta dinmica11. Otro punto de presin se origin en las zonas urbanizadas de Ontario, con Toronto a la cabeza. Esa tendencia vino acompaada de cambios significativos en los patrones de inmigracin, con Toronto una vez ms en la vanguardia. A partir de la modificacin de la Ley Federal de Inmigracin en 1962, cambiaron los criterios de inmigracin. Pas de ser un sistema basado en el pas de origen a uno basado en un sistema de puntos segn nivel educativo y capacitacin laboral, por lo que los patrones migratorios mostraron mayores niveles de grupos minoritarios. Al mismo tiempo que haba una demanda de trabajadores en Canad, la economa europea estaba pasando por un perodo de relativa prosperidad. En consecuencia, los pases de origen de los inmigrantes ahora no eran europeos sino de Asia, frica, Amrica Latina y el Caribe. Estos cambios produjeron al principio, en la dcada de 1960, una variacin en la composicin de la poblacin inmigrante de Canad hacia un nivel de mayor diversidad tnica12. Si bien el porcentaje de minoras raciales en Toronto se mantuvo en menos de 3% en 1961, haba aumentado a 20% en 1986. En el caso especfico de inmigrantes jamaiquinos, haba tan pocos antes de 1961 que no fueron contabilizados. Entre 1961 y 1970, haba 23.600 inmigrantes jamaiquinos, y 49.900 entre 1971 y 198113. En respuesta a las preocupaciones sobre las relaciones de la comunidad con la polica, las autoridades municipales y provinciales encargaron una serie de informes de ciudadanos eminentes sobre el tema de la contralora ciudadana de la polica14. En el mismo perodo en que el gobierno recibi tales informes, otras fuerzas ejercan presin exigiendo mayor rendicin de cuentas por parte de la polica.
25

A finales de los aos setenta, ocurrieron dos casos notorios de muertes por armas de fuego por parte de agentes de la polica de Toronto, en los que las vctimas fueron hombres negros. El 9 de agosto de 1978, Andrew Buddy Evans fue asesinado a tiros por un agente de la polica de Toronto en un club nocturno llamado The Flying Disco. Su muerte dio lugar a una investigacin larga y lgida con acusaciones de prejuicio y racismo espetadas contra los investigadores y el mdico forense principal. Al ao siguiente, el 26 de agosto de 1979, Albert Johnson recibi heridas fatales por parte de agentes de la polica de Toronto en su casa por supuestamente amenazarlos con una cortadora de grama. Al mismo tiempo, se hacan acusaciones de tcticas de interrogatorio indebidas contra el Toronto Hold-up Squad, incluyendo el uso de la garra con los sospechosos un dispositivo diseado para recuperar objetos de rejillas de alcantarilla, y una tcnica llamada submarino seco, que consista en colocar una bolsa de plstico sobre la cabeza del sospechoso hasta que empezara a asfixiarse. Los abogados penales de Toronto empezaron a hacer pblicas estas denuncias y a presionar a los grupos de derechos humanos para que apoyaran en la denuncia de estos abusos. Estas acusaciones de abuso policial, particularmente en las comunidades de minoras, produjeron un deterioro en las relaciones polica-comunidad, y fueron creando una crisis de legitimidad de la polica. A finales de la dcada de 1970, el gobierno provincial decidi actuar. En 1980, el gobierno de turno design al ex juez de la Corte Provincial Sidney Linden para que estudiara posibles mtodos de inclusin de un componente civil en el procesamiento de denuncias contra la polica. Linden revis una serie de modelos ya existentes en el mundo occidental, y decidi que la investigacin inicial de las denuncias debe seguir en manos de la polica, sujeta a la supervisin de una agencia civil. El modelo estipulaba que la agencia civil revisara la investigacin y la disposicin de la polica en cuanto a la denuncia cuando se le solicitara, y prevea la creacin de un cuerpo civil independiente que podra imponer sanciones disciplinarias directamente al funcionario involucrado.

Proyecto de denuncias contra la Polica de Toronto de 1981

En 1981 el Consejo de Toronto solicit a la provincia que apoyara el proyecto de creacin de un comisionado para denuncias pblicas para la ciudad y que designara a tal persona de inmediato. Los informes, junto con las recomendaciones de Linden, crearon el mpetu necesario para que el gobierno provincial aprobara la Ley del Proyecto de Denuncias contra la Polica Metropolitana de Toronto, de 198115. A partir del 21 de diciembre 1981, Linden se convirti en el primer Comisionado de Denuncias Pblicas de Toronto, y su nombramiento fue aprobado por la Junta Metropolitana Comisionados de Polica el predecesor de la Junta de Servicios de Polica de Toronto, la Administracin de la Polica de Toronto y la Asociacin Policial16. Esta Ley fue un intento legislativo, como se describi delicadamente en un fallo de la Corte Divisional que defendi su constitucionalidad, para resolver los problemas especiales que haban surgido en Toronto, derivados de su bien conocido mosaico cultural, y que ha conllevado dificultades propias de Toronto en las relaciones entre grupos tnicos y la polica metropolitana17. Se estableci una Oficina del Alto Comisionado de Denuncias Pblicas y una Junta de Denuncias contra la Polica para atender los reclamos contra

15 S.O. 1981, c. 43. 16 C. Lewis, Public Complaints in Metropolitan Toronto: Perspectives of a Police Complaints Commissioner en A. Goldsmith (ed.) Complaints Against the Police: The Trend to External Review (Oxford, Clarendon Press, 1991), at pp. 156-157. 17 Re: Metropolitan Toronto Police Complaints Board and Weller, [1987] O.J. 1986 (Div. Ct.); apelacin a la Corte de Apelaciones, 11enero de 1987.

26

los agentes de la Polica de Toronto. La resolucin de las denuncias y las medidas disciplinarias quedaron en manos del jefe de la polica, pero el Comisionado poda intervenir si opinaba que la denuncia pblica no estaba siendo investigada o juzgada satisfactoriamente. El Comisionado tambin tena la facultad de remitir una denuncia a una junta de investigacin independiente que poda citar testigos y solicitar documentos, conocer evidencia, determinar los hechos, e imponer disciplina incluyendo el despido de funcionarios18. Los miembros de la Junta no podan ser policas. El establecimiento de una Comisin de Investigacin fue un aspecto verdaderamente novedoso en el campo de la contralora ciudadana por primera vez en la historia de Ontario una denuncia pblica poda resolverse con medidas disciplinarias impuestas por parte de civiles fuera del contexto de la administracin policial. La nueva ley fue vista como un proyecto de prueba, y contena una clusula de suspensin que hizo que la ley expirara el 20 de diciembre de 1984. En 1984 el nuevo sistema de denuncias pblicas se afianz como ley con la aprobacin de la Ley de Denuncias contra la Polica Metropolitana de Toronto, de 1984, que estableci la Oficina del Alto Comisionado de Denuncias Pblicas como una agencia gubernamental permanente para supervisar las denuncias en Toronto19.

Inicios de la Unidad de Investigaciones Especiales (SIU, por sus siglas en ingls)

18 S.O. 1981, c. 43, s. 15. 19 S.O. 1984, c. 63. 20 Clare Lewis (Chair), Report of the Task Force on Race Relations, (Ontario, April 1989), p. v.

En diciembre de 1988 el Fiscal General, en respuesta a los casos de ataques de la polica con armas de fuego contra hombres negros, estableci un grupo de trabajo para resolver rpidamente las preocupaciones de las minoras en cuanto a la interaccin de la polica con su comunidad20. Sobre todo en la mente de los polticos sta fue una manera responsable de reaccionar a dos
27

muertes notorias por tiroteos de hombres negros en el rea metropolitana de Toronto. Lester Donaldson, un hombre de mediana edad con un historial de problemas de salud mental, fue asesinado el 9 de agosto de 1988 por un agente de la polica de Toronto en su casa por presuntamente amenazar a un oficial de polica con un cuchillo. Y el 8 de diciembre de 1988, Wade Lawson, de 17 aos de edad, fue ultimado a balazos por dos policas en un suburbio de Toronto. Los funcionarios afirmaron que el vehculo robado que conduca Lawson se diriga hacia los oficiales en forma amenazante, y por eso dispararon sus armas de fuego. Sin embargo, la autopsia revel que una de las balas que caus la muerte entr en la parte posterior de la cabeza. Como relat la activista comunitaria Susan Eng en su presentacin ante el Grupo de Trabajo, los tiroteos crearon una atmsfera de desconfianza y pesimismo mutuos21. El jefe del recin formado Grupo de Trabajo sobre Relaciones Raciales y la Polica fue el Comisionado de Denuncias Pblicas Clare Lewis. Bajo su liderazgo, el mandato del Grupo era investigar e informar sobre diversos aspectos de la interaccin de la polica con las comunidades minoritarias. Ms especficamente, el objetivo era examinar la formacin, los vnculos con la comunidad, y la factibilidad de establecer un sistema de vigilancia en toda la provincia para examinar peridicamente la interaccin entre estos dos grupos. Lewis sostuvo audiencias en toda la provincia, recibi 118 presentaciones orales y 127 informes escritos. El Comisionado Lewis present su Informe del Grupo de Trabajo sobre Relaciones Raciales al Fiscal General el 11 de abril de 1989, e hizo una serie de recomendaciones destinadas a mejorar la relacin entre los grupos minoritarios y la polica. En un documento de casi 300 pginas, slo cuatro pginas se dedicaron al tema de las investigaciones despus de los asesinatos. Una de las recomendaciones fue que el gobierno creara un equipo de investigacin integrado por investigadores de homicidios seleccionados de cuerpos de seguridad que no hayan participado en el tiroteo, junto con al menos dos miembros civiles independientes del Ministerio del Fiscal General22.

Afianzamiento de la Contralora Provincial, 1990

En 1989 el gobierno Liberal provincial de ese entonces estaba considerando expandir el modelo de denuncias pblicas de Toronto a toda la provincia. Hubo una resistencia significativa a esta propuesta por parte de la administracin y asociaciones policiales. El presidente de la Asociacin de Jefes de Polica de Ontario asumi la posicin de que las necesidades del resto de la provincia eran diferentes a las de Toronto, y el presidente de la Asociacin de Polica de Ontario seal que el modelo de denuncias de la Polica de Toronto arrebat la disciplina policial de las manos de la polica y dio la autoridad disciplinaria a un cuerpo con motivaciones polticas23.
21 Ibid, p. 16. Eng luego sera presidente de la Junta de Servicios Policiales de Toronto en el gobierno del NDP. 22 Ibid, p. 150. 23 Toronto Star, 26 de junio de 1986, p. G.11 & Toronto Star, 16 de agosto, 1988, p. A.7. 24 Proyecto de ley 90, titulado Ley de Enmienda de la Ley de Denuncias contra la Polica de Toronto, 1984, primera lectura en agosto de 1986 pero rechazado debido a la Ley de Servicios Policiales.

Inicialmente, el gobierno consider la opcin de permitir a otros servicios optar por el modelo de Toronto de forma voluntaria24. Pero en noviembre de 1989 el Fiscal General anunci que su ministerio haba estudiado tanto el Informe del Grupo de Trabajo de Clare Lewis y el concepto de contralora ciudadana provincial y acept sus principios. La Ley de Servicios de la Polica fue presentada originalmente en la Legislatura provincial el 20 de diciembre de 1989 y aceptaba explcitamente las recomendaciones del Informe del Grupo de Trabajo. El Fiscal General seal en la Legislatura: Los miembros vern que, una vez promulgada, la Ley de Servicios de la Polica tambin servir de marco para dar cabida a las recomendaciones y directrices que ya han sido anunciadas. Estos incluyen ... una

28

unidad de investigaciones especiales25. El 28 de junio de 1990, la nueva Ley de Servicios de Polica fue aprobada en tercera discusin e incorpor dos mecanismos de contralora ciudadana para toda la provincia que se convertiran en la referencia para la rendicin de cuentas policial a la autoridad civil por los prximos siete aos: La Oficina del Alto Comisionado de Denuncias Pblicas y la Unidad de Investigaciones Especiales26. La Ley de Servicios de la Polica de 1990 incorpor una Seccin VI, titulada Denuncias Pblicas. En efecto, el concepto de contralora ciudadana que se estableca la antigua Ley de Denuncias contra la Polica Metropolitana de Toronto de 1984 fue trasladado a la Seccin VI y adaptado para su aplicacin a todos los organismos de seguridad municipales de la provincia, as como en la Polica Provincial de Ontario. El 31 de diciembre de 1990 entr en vigor un sistema provincial bajo los auspicios de un Comisionado de Denuncias Pblicas, que segua teniendo la facultad de remitir las denuncias a una audiencia ante una Junta de Investigacin independiente. La recomendacin del Informe del Grupo de Trabajo de Clare Lewis sobre Relaciones Raciales y la Polica logr incorporarse en la Ley de Servicios de Polica de 1990 como la Seccin VII, que establece la SIU. A diferencia de la Seccin VI que aborda las denuncias del pblico, la autoridad que constituye la SIU no ha cambiado en gran medida desde sus inicios27. El director de la Unidad debe ser un civil nombrado por el gobierno provincial por un perodo fijo. El mandato de su director es investigar las circunstancias de las lesiones graves y muertes que puedan haber sido el resultado de crmenes cometidos por agentes de polica. Las investigaciones son llevadas a cabo por investigadores que no pueden ser agentes de la polica y que no hayan sido contratados previamente por el organismo policial afectado. Si despus de una revisin de la investigacin el director tiene motivos razonables para creer que se ha cometido un delito, deber presentar una acusacin penal contra el funcionario policial. La SIU comenz a funcionar en octubre de 1990. La disposicin ms polmica de la Seccin VII se refiere a la obligacin de los agentes de polica a cooperar con la SIU. El texto reza: Los miembros de las fuerzas policiales debern cooperar plenamente con los miembros de la unidad en las investigaciones28. Qued claro muy pronto que uno de los focos de tensin entre la SIU y las organizaciones policiales era el significado de esta disposicin. Como se ver ms adelante, finalmente se aprobaron regulaciones en 1999 para ampliar y articular lo que implicaban estas responsabilidades, particularmente en el rea de entrevistas con los funcionarios involucrados. Igual de controvertida fue la definicin de lesiones graves. El primer director de la Unidad, Justice Osler, desarroll una definicin en consulta con la Asociacin de Jefes de Polica de Ontario en 1991, pero sin la participacin de los grupos comunitarios. Se bas en la definicin de dao fsico que se encuentra en el Cdigo Penal de Canad de la manera siguiente: Lesiones graves incluirn todas aquellas lesiones que puedan interferir con la salud o el bienestar de la vctima y que sean de naturaleza ms que meramente transitorias o insignificantes e incluir lesiones graves que surjan de abuso sexual. Se presumir inicialmente de lesiones graves cuando la vctima sea ingresada a un hospital, sufra una fractura de una extremidad, costillas o vrtebras o crneo, sufra quemaduras en la mayor parte de su cuerpo o pierda alguna parte del cuerpo o sufra prdida de la visin o la audicin, o alegue abuso sexual. Cuando sea probable que se produzca una demora prolongada
29

25 Ontario, Asamblea Legislativa, Informe Oficial de Debates (Hansard) 88 (20 de diciembre 1989) pp. 5101-02. 26 S.O. 1990. c. 10. 27 Seccin VII de la Ley de Servicios Policiales fue enmendada el 15 de diciembre de 2009 por la Ley del Buen Gobierno, S.O. 2009, c. 33, Sch. 2, ss. 60(3) para permitir que el director designara a un director encargado. Adems, fue enmendada el 5 de julio de 2010 por la Ley de Polica Interprovincial, 2009, c. 30, s. 60 para que la designacin de funcionarios fuera potestad de la SIU. Tambin, el informe de Stephen Lewis afect los requerimientos ministeriales de informes de la Unidad: Racism in Ontario: Report to the Premier by Stephen Lewis, Oficina del PM, Sessional Papers, No 352/073 (9 de junio de 1992), p. 10; Order-in-Council 814/93. 28 Ss. 113(9) de la Ley de Servicios Policiales.

antes de que pueda ser evaluada la gravedad de la lesin, la Unidad debe ser notificada para que pueda hacer seguimiento a la situacin y decidir sobre el alcance de su participacin. En ese momento, los grupos comunitarios expresaron su preocupacin por lo que consideraban un protocolo secreto que tena como resultado una definicin de daos graves que consideraban demasiado restrictiva29. La SIU sigue utilizando esta definicin, a pesar de que algunos servicios policiales se han alejado de ella a favor de una definicin ms restrictiva30.

29 Deal limits probes into shootings by police Toronto Star, 13 de julio de 1991, p. A8. 30 Annual Report 2008-2009 Unidad de Investigaciones Especiales, pp 15-16, disponible en http://www.siu. on.ca/pdfs/2008-2009_annual_report.pdf 31 Mr. Justice Oppal, Report of the Commission of Inquiry into Policing in British Columbia: Final Report (Victoria: The Commission, 1994), p.4. 32 Tammy Landau, Back to the Future: The Death of Civilian Review of Public Complaints Against the Police in Ontario, Canada, p. 65 en A. Goldsmith & C. Lewis (ed) Civilian Oversight of Policing Governance, Democracy & Human Rights (Hart Publishing: Oregon, EE.UU, 2000).

La dcada de 1990. Perodo previo a la disolucin del Alto Comisionado de Denuncias Pblicas
Volviendo al sistema de la Oficina del Alto Comisionado de Denuncias Pblicas, sta fue definida por un jurista como la forma ms dbil de supervisin31. Sin embargo, como lo comenta la profesora de criminologa Tammy Landau, este esquema tena al menos un valor simblico, a diferencia del enfoque que exista antes de 1980, donde no haba supervisin alguna32. El perodo de relativa calma en cuanto a las denuncias de la ciudadana lleg a su fin abruptamente con la eleccin del partido Conservador Progresista el 8 de junio de 1995 bajo la direccin de Michael Harris. El 6 de octubre de 1996, como parte de su plan de recorte de costos a favor de la polica, el gobierno provincial encarg al ex Fiscal General Adjunto Roderick McLeod, abogado que en aquel entonces trabajaba de forma independiente, a que redactara un informe sobre el sistema actual de supervisin de la polica, e hiciera recomendaciones para mejorarlo, y que entregara dicho informe en cinco

30

semanas. McLeod logr entregar el informe en otoo de 1996, pero sin haber consultado a grupos comunitarios y sin presentar datos empricos33. En una crtica mordaz del Informe McLeod, la profesora Landau seal el hecho de que se menciona que la unidad de negociacin colectiva de la polica tiene un papel primordial en la supervisin de la polica, y que este comentario revela una increble falta de conocimiento de la verdadera esencia del papel de las autoridades civiles en la rendicin de cuentas de la polica34. Con respecto al sistema de denuncias provincial, McLeod concluy que estaba excesivamente regulado y era demasiado tcnico. Recomend la devolucin del poder y la responsabilidad a los servicios de polica locales35. En enero de 1997, el gobierno de Harris adopt rpidamente los temas principales propuestos por McLeod y los incluy en el proyecto de ley 105 titulado Ley para examinar la asociacin entre la provincia, los municipios y la Polica y mejorar la seguridad comunitaria. Despus de las audiencias ante la Comisin Legislativa en la que los grupos comunitarios condenaron el proyecto de ley de manera unnime, la Ley de Enmienda de Servicios Policiales de 1997 fue aprobada el 27 de noviembre de 1997 y promulgada el 1 de enero de 1998 36. La Ley de Enmienda de Servicios Policiales de 1997 modific la Ley de Servicios Policiales de tal manera que todas las denuncias pblicas deban ser atendidas por el organismo policial afectado. La Oficina del Alto Comisionado de Denuncias Pblicas fue suprimida, as como el sistema de Junta de Investigacin para decidir de forma independiente sobre las denuncias pblicas. El Comisario de Denuncias Pblicas saliente present el Informe Anual de 1997 de la Comisin ante la Fiscala General y lament que fuera el ltimo. Un sistema de denuncias civiles que comenz como un proyecto piloto en Toronto en 1981, se convirti en un sistema permanente en 1984 y se expandi a toda la provincia en 1990, haba llegado a su fin despus de diecisis aos de existencia. La aprobacin de la Ley de Enmienda de Servicios Policiales de 1997 comenz un largo perodo de supervisin policial insuficiente, que lleg a su fin once aos ms tarde, cuando un gobierno provincial distinto cre la Oficina del Director de Revisin Policial Independiente el 19 de octubre de 2009, un tema que se abordar en detalle ms adelante.

Revisin del mandato de la Unidad de Investigaciones Especiales en la dcada de 1990

La SIU sigui existiendo durante los tiempos difciles del perodo de revisin de MacLeod. Sin embargo, la Unidad pas por un largo perodo de dolorosa evolucin, ya que intent trabajar con una comunidad policial tenaz que se opona a incursiones externas en un rea que consideraba de su dominio exclusivo. En un intento por resolver algunos de esos problemas, la SIU ha sido examinada detenidamente mediante numerosos informes y consultas. Entre 1990, el ao de creacin de la SIU y la aprobacin en 1999 de las primeras regulaciones a la SIU establecidas por el Informe de Consulta de George Adams sobre la Cooperacin Policial con la Unidad de Investigaciones Especiales, conocido como el Informe Adams, los siguientes informes trataron el tema de la SIU: el Informe Stephen Lewis sobre Relaciones Raciales en Ontario en relacin con los disturbios de 1992 en la Calle Yonge, que dio lugar al resurgimiento Grupo de Trabajo de Clare Lewis sobre de Relaciones Raciales, que produjo el segundo Informe sobre Relaciones Raciales y la Polica; el Informe Cole-Gittens de la Comisin
31

33 R. McLeod, A Report and Recommendations on Amendments to the Police Services Act Respecting Civilian Oversight of Police (Toronto, Queens Printer, 1996) [McLeod Report]. 34 Landau, Back to the Future, at p. 71. 35 McLeod Report , at p. 3. 36 S.O. 1997, c. 8.

sobre el Racismo Sistmico en el Sistema de Justicia Penal de Ontario, de 1995 (Informe Cole-Gittens), y el Informe McLeod37, referido anteriormente. Solo el Informe Adams tuvo un impacto duradero sobre la capacidad de la SIU para cumplir su mandato. Su autor, George Adams, ex juez y profesor de derecho laboral, es ahora un mediador muy respetado. Fue contratado por el gobierno para eliminar algunos obstculos que existan entre la SIU y la polica, sobre todo el mbito de la expresin obligacin a cooperar que se cita en el marco legal de la Unidad. El tema ms delicado tena que ver con el concepto de las disposiciones: acaso los funcionarios estaban obligados a ofrecer declaraciones al investigador de la SIU? Esta obligacin se extenda a un funcionario que pueda haber causado lesiones o muerte, y pueda enfrentar responsabilidad penal como resultado de la investigacin? Las declaraciones de los oficiales eran de presentacin obligatoria en un juicio? Los oficiales tenan derecho a un abogado en cualquier momento en el proceso? El Informe Adams fue publicado el 14 de mayo de 1998 y dio lugar a dos cambios significativos en la SIU38. En primer lugar, el gobierno inyect a la Unidad un presupuesto anual mucho mayor. Su presupuesto en el primer ao de operacin fue de $500.000. En 1999, su presupuesto fue de $5,9 millones39. En segundo lugar, el 1 de enero de 1999, el gobierno proclam la entrada en vigor de un Reglamento de Ley de los Servicios de Polica que abordaba la controvertida obligacin a cooperar y enmend el Cdigo de Conducta de la Ley para que el incumplimiento de la regulacin de la SIU fuera calificado como incumplimiento del deber40. La nueva regulacin exige a los jefes de polica notificar a la SIU inmediatamente sobre un incidente que pueda considerarse como competencia de la SIU. Afirma adems que la SIU es el investigador principal y tiene prioridad sobre cualquier otro organismo de polica una vez que se invoque su mandato, en un intento de prohibir al cuerpo de polica en cuestin que interfiera con la investigacin de la SIU. Sobre la cuestin de las declaraciones de los agentes de polica, la reglamentacin establece que los funcionarios estn dentro una de dos categoras, funcionarios sujetos o testigos. Los funcionarios sujetos son aquellos oficiales cuya conducta aparentemente haya causado la muerte o lesiones graves en cuestin, y no estn obligados a dar declaraciones ni someterse a interrogatorio de la SIU. Los funcionarios testigos son las personas involucradas en el incidente, que no sean funcionarios sujetos. Estos estn obligados a entregar sus declaraciones e informes a los investigadores de la SIU y someterse a entrevistas, en las que deben responder a todas las preguntas. El reglamento tambin permite que todo funcionario involucrado tenga un abogado presente en las entrevistas de la SIU.

37 Consultation Report of the Honourable George Adams, Q.C. to the Attorney General and Solicitor General concerning Police Co-operation with the Special Investigations Unit (Adams Report), publicado el 14 de mayo de 1998; Stephen Lewis Report on Race Relations in Ontario Informe al PM por Stephen Lewis 1992; Report of the Race Relations and Policing Task Force (Clare Lewis, Ontario 1992); Cole-Gittens Report of the Commission on Systemic Racism in the Ontario Criminal Justice System (Toronto: Queens Printer, 1995). 38 El 15 de junio de 1998, el entonces Procurador General Charles Harnick declar, el ex juez Adams nos ha entregado un plan Pensamos poner en prctica estas recomendaciones tan pronto como podamos despus de comprobar el nivel de consenso (Ontario, Asamblea Legislativa, Informe Oficial de Debates (Hansard), 26A (15 de junio de 1998) p. 1411. 39 El presupueso actual es de $7,3 millones. 40 Conduct and Duties of Police Officers Respecting Investigations by the Special Investigations Unit, O.Reg. 673/98 de la Ley de Servicios Policiales enmendada con O.Reg. 267/10. El cdigo de conducta fue enmendado mediante O.Reg 674/98.

2000 a 2010. Nueva contralora ciudadana de denuncias pblicas

Volviendo al proceso de tramitacin de las denuncias pblicas, hubo cierto descontento con la decisin del gobierno de Harris de eliminar la Oficina del Alto Comisionado de Denuncias Pblicas en 1997. Todas las denuncias tenan que ser canalizadas inicialmente a travs del cuerpo policial cuyo funcionario era el denunciado y no hubo una revisin independiente satisfactoria. Ese malestar se materializ tras el cambio de gobierno en 2003, cuando el Partido Liberal volvi al poder despus de 13 aos.

32

El 10 de junio de 2004 el gobierno anunci el nombramiento del ex Presidente del Tribunal Supremo de Ontario, Patrick LeSage, para que encabezara una revisin formal del sistema de denuncias contra la polica. Su objetivo era asesorar en el desarrollo de un modelo para la resolucin de denuncias del pblico sobre la polica. El 22 de abril de 2005 LeSage present su informe, titulado Informe sobre el Sistema de Denuncias contra la Polica en Ontario al Fiscal General41. Su recomendacin principal fue la creacin de un organismo civil independiente que administrara el sistema de denuncias de la ciudadana en Ontario. Basado en el contenido del informe de Lesage, el gobierno Liberal present la Ley de Revisin Independiente de la Polica el 19 de abril de 2006. Fue aprobada en tercera discusin el 15 de mayo de 2007, y entr en vigor el 19 de octubre de 2009. El objetivo de esta Ley era establecer la Oficina del Director de Revisin Independiente de la Polica (OIPRD) con el mandato de supervisar el sistema de denuncias. Su creacin puso fin a un perodo de 11 aos que comenz el 1 de enero de 1998, cuando sencillamente no haba contralora ciudadana efectiva en la provincia de las denuncias del pblico contra la polica. La nueva Seccin V de la Ley de Servicios de Polica establece que cualquier persona puede presentar una denuncia ante la OIPRD. De hecho, la nueva oficina est en la obligacin de recibir todas las denuncias. Al recibir una denuncia, el Director revisa y determina si se trata de un tema de poltica o de un servicio proporcionado por un organismo policial o sobre la conducta de un oficial de polica. El Director podr decidir no tramitar la denuncia. Por ejemplo, si a juicio del Director la denuncia es frvola, vejatoria o de mala fe, o si se hace ms de seis meses despus de los hechos, el Director puede decidir no tramitarla. A menos que la denuncia se desestime durante esta revisin preliminar, el Director deber remitirla a una determinada persona u organismo para que la tramite. Si se mantiene la denuncia, el Director tiene la facultad de investigarla a travs de su oficina. La gran mayora de las denuncias son remitidas al organismo policial afectado. El Director de la OIPRD tambin tiene la facultad de revisar una denuncia que el organismo policial afectado decida que no tiene fundamento, a peticin del demandante. Al terminar su revisin, el Director puede ordenar al jefe del cuerpo policial afectado tramitar la denuncia segn lo especifique, remitir la investigacin a otro organismo policial, o hacerse cargo de la investigacin. El nuevo rgimen hace hincapi en la resolucin informal con el consentimiento del denunciante, pero si no es posible llegar a una resolucin, se puede realizar una audiencia disciplinaria de la polica. La OIPRD no tramita temas disciplinarios en s. Estas audiencias son realizadas por auditores designados por el jefe del organismo afectado y las medidas disciplinarias son impuestas por los jefes ya sea de manera informal o a travs de las decisiones de los auditores. Si bien el Director de la OIPRD tiene la facultad para llevar a cabo investigaciones independientes y revisar las decisiones de los jefes de polica cuando estos deciden que una audiencia no procede, no puede solicitar una audiencia ante un tribunal independiente 42. Esta facultad es mucho ms dbil que la de la legislacin original de denuncias pblicas vigente desde 1990 hasta 1997, que permita al Comisionado de Denuncias Pblicas solicitar una Junta Independiente de Investigacin con autoridad para decidir sobre las denuncias y ordenar medidas disciplinarias.
33

41 El informe completo est disponible en http://www.attorneygeneral. jus.gov.on.ca/english/about/pubs/ LeSage/en-fullreport.pdf. 42 El Director de la OIPRD puede, segn s. 25 de la Ley de Servicios Policiales, solicitar un investigacin de la Comisin Civil de la Polica de Ontario (OCPC) de la conducta o desempeo de un funcionario policial. La OCPC puede celebrar una audiencia si lo considera conveniente y si se prueba la falta de conducta se puede imponer medidas disciplinarias al funcionario.

Unidad de Investigaciones Especiales: 2000 a 2011, ms estudios

En 2002, el gobierno encarg nuevamente al Sr. Adams que elaborara un informe en el que volviera a analizar muchos de los problemas relacionados con la obligacin de los funcionarios policiales de cooperar con la SIU, que ya haba abordado en su informe de 1998. En su informe del 23 de febrero 2003, observ que el aumento del financiamiento permiti a la SIU llevar a cabo su mandato con una mayor confianza de la poblacin, y los cambios regulatorios han proporcionado un rgimen efectivo para las investigaciones de la SIU, que refuerzan dicha confianza43. Concluy que las partes haban tenido un gran progreso desde su informe de 1998 y que los resultados de la aplicacin de sus recomendaciones, en gran medida a travs de los reglamentos de 1999, han sido para institucionalizar mejor la SIU dentro de una sociedad de Ontario racialmente diversa. La SIU tambin fue examinada perifricamente en la Investigacin Ipperwash, presidida por Sidney Linden, que como recordaremos, fue el primer Comisario de Denuncias Pblicas durante el proyecto de denuncias de Toronto. La Unidad fue el organismo de investigacin tras la acusacin de un cargo de negligencia criminal y asesinato contra el sargento de la Polica de Ontario (OPP) Kenneth Deane por la muerte del manifestante aborigen Dudley George44. Aunque el enfoque principal de la investigacin fue la relacin entre el gobierno y las comunidades aborgenes, algunas de las recomendaciones, de adoptarse, afectaran las investigaciones posteriores de la SIU que impliquen a la Polica de Ontario. Por ejemplo, en respuesta a las dificultades que enfrenta la SIU en la investigacin de una denuncia de uso excesivo de la fuerza de los agentes no identificados en la noche del tiroteo, el Comisionado de Investigacin Linden recomend que la OPP garantizara que los nombres y nmeros de placa de los funcionarios que participen en eventos de orden pblico estn claramente visibles en la vestimenta o en los cascos. En un trabajo de investigacin de antecedentes para la Investigacin Ipperwash, el criminlogo de la Universidad de Toronto Scot Wortley, elabor un informe titulado El uso de la Fuerza en la Polica de Ontario: Un anlisis de datos de la SIU. El informe concluy que ciertos grupos minoritarios estn excesivamente representados como vctimas de fuerza policial. En particular, tanto los aborgenes canadienses como los canadienses afrodescendientes resultaron estar excesivamente representados en las investigaciones de la SIU. Por ejemplo, mientras que los aborgenes son apenas el 1,7% de la poblacin de Ontario, representan el 7,1% de todos los ciudadanos involucrados en las investigaciones de la SIU. Del mismo modo, mientras que los afrodescendientes representan el 3,6% de la poblacin de la provincia, representan el 12% de los civiles involucrados en las investigaciones de la SIU45. Si bien el informe es de gran alcance en su anlisis de las razones de esta sobre-representacin, con respecto a la SIU, llega a la conclusin de que se sabe muy poco sobre el impacto o la eficacia de la Unidad en la reduccin del uso excesivo de la fuerza policial. El gobierno provincial contrat nuevamente al Sr. LeSage con el propsito de revisar algunas cuestiones que haban surgido entre los organismos policiales y la SIU. Ms especficamente, se le encarg investigar las posibilidades de consenso en temas como una definicin estndar de lesin grave, el derecho a la defensa antes de que un funcionario redacte su informe y el contenido de los comunicados de prensa de la SIU. El 11 de abril de 2011, present

43 Review Report on the Special Investigations Unit Reforms prepared for the Attorney General of Ontario by The Honourable George Adams, Q.C. 26 de febrero de 2003, p. 12 (Adams Review Report). 44 El Honorable Sidney B. Linden, Report of the Ipperwash Inquiry, Queens Printer, 2007. 45 Scot Wortley, Police Use of Force in Ontario, An Examination of Data from the Special Investigations Unit, Final Report, entregado a la Investigacin Ipperwash, 2006, p. 37.

34

un informe en el que recomienda que la definicin de lesin grave sea incluida en la legislacin, que los funcionarios testigos no sean representados por el mismo abogado que los funcionarios objeto de las denuncias, que el informe policial sea elaborado antes del final del turno respectivo y que los funcionarios no se comuniquen directa o indirectamente con cualquier otro funcionario antes de terminar las entrevistas con la SIU46. Con una rapidez sin precedentes, las modificaciones propuestas por el gobierno a los reglamentos de la SIU entraron en vigor el 1 de agosto 2011, incorporando algunas de esas recomendaciones47. Sin embargo, los estudios con el impacto de mayor alcance sobre la SIU y su percepcin por parte de la comunidad fueron los elaborados por el ex director de la SIU Andr Marin en su papel de Defensor del Pueblo de Ontario. Estos informes se titulan Supervisin Invisible Investigacin sobre la eficacia operativa y la credibilidad de la Unidad de Investigaciones Especiales, publicado en septiembre de 2008 y su segunda parte titulada Supervisin Socavada Investigacin de la implementacin del Ministerio de la Fiscala General de las recomendaciones relativas a la reforma de la Unidad de Investigaciones Especiales, publicado en diciembre de 201148.
46 Patrick LeSage, Report regarding SIU Issues, 11 de abril de 2011, disponible en http://www.attorney. general.jus.gov.on.ca/english/about/ pubs/siu_report/report.pdf. 47 O.Reg 283/11. 48 Oversight Undermined est disponible en http://www.ombudsman. on.ca/Resources/Reports/OversightUndermined.aspx and Oversight Unseen est disponible en http://www. ombudsman.on.ca/Investigations/ SORT-Investigations/Completed/ Oversight-of-police---em-OversightUnseen--em-.aspx

Marin lanz su investigacin sobre el funcionamiento de la SIU en junio de 2007 despus de recibir una serie de denuncias de familiares, abogados y defensores de la comunidad acerca de la credibilidad y la eficacia de la SIU. Su primer informe criticaba a la SIU y la defina como un tigre sin dientes y un perro guardin con bozal que vea el mundo a travs de cristales azules (es decir, filtrado por el sesgo a favor de la polica, pues el azul es el color que se asocia con la polica en Canad). Critic su autoridad alegando que creaba demasiada dependencia de la Fiscala General, y afirm que sus investigaciones no eran lo suficientemente agresivas. El Defensor del Pueblo present su segundo informe en diciembre de 2011. Como lo indica su ttulo, Supervisin Socavada, se trataba de una acusacin
35

sarcstica sobre la falta de apoyo del Ministerio de la Fiscala hacia la SIU. El informe documentaba que el Ministerio haba socavado deliberadamente a la SIU en sus intentos de cumplir con mis recomendaciones, que garantizaban la cooperacin policial, haciendo pblicos casos de resistencia de la polica. Adems, prohibi que la SIU publicara su Informe Anual 2008-09, que contena comentarios sobre los obstculos que enfrentaba la SIU, y en vista de la oposicin vehemente de la polica nunca intent aplicar las reformas estatutarias que recomend. Marin termin su informe solicitando que el Ministerio de la Fiscala General informara al Defensor del Pueblo en un plazo de seis meses sobre el proceso de implementacin de sus recomendaciones.

Conclusiones
Debido a su gran poblacin urbana multicultural, Ontario ha estado en la vanguardia de la lucha con el tema de la contralora ciudadana de la polica desde principios de los aos ochenta. Como se puede observar en los cambios legislativos en los ltimos treinta aos, la contralora en esta provincia ha tomado dos caminos separados: el primero es una revisin de las denuncias de la poblacin civil, y el segundo, el de investigaciones penales independientes sobre lesiones graves y muerte a manos de la polica. En lo que respecta a la revisin de las denuncias de la ciudadana, un proyecto tentativo empez en Toronto en 1981, que se afianz en 1984 en forma de una oficina permanente, y que luego se ampli a toda la provincia en 1990. El control civil de las denuncias contra la polica luego desapareci en 1998, para ser resucitado en 2009 con el establecimiento de la Oficina del Director de Revisin Policial Independiente. En muchos sentidos, la autoridad del actual Director de Revisin Policial Independiente es muy similar a la del Comisionado de Denuncias Pblicas que existi de diversas formas entre 1981 y 1997. Al igual que el Comisionado de Denuncias Pblicas, el actual Director tiene amplios poderes para supervisar las denuncias contra la polica. Sin embargo, la OIPRD no puede ordenar una decisin civil independiente sobre una denuncia pblica; todas las audiencias se deben llevar a cabo ante los auditores designados por el jefe de la polica afectada con pocas posibilidades para una decisin independiente. Por otro lado, la SIU ha soportado las tribulaciones de dficit presupuestario, cambios de gobierno y la resistencia de la polica en sus ms de veinte aos de existencia. Sin embargo, como se refleja en los informes del Defensor del Pueblo, las cuestiones de la independencia de la Unidad y el rigor de sus investigaciones siguen siendo tema de discusin. En este momento, Ontario cuenta con la Oficina del Director de Revisin Independiente de la Polica como supervisor de las denuncias del pblico y la Unidad de Investigaciones Especiales como agencia principal de investigacin en casos de lesiones graves y muertes relacionadas con la polica. La creacin del ex Comisionado de Denuncias Pblicas en 1990 y la creacin del Director de Revisin Independiente de la Polica en 2009, junto con la existencia de la SIU, representan esfuerzos importantes por parte del gobierno para fomentar la confianza del pblico en la rendicin de cuentas de la polica. Sin embargo, la eliminacin de la contralora ciudadana de las denuncias pblicas entre 1998 y 2009, y las crticas del Defensor del Pueblo de la provincia con respecto a la SIU pone de relieve la vulnerabilidad de la contralora ciudadana de la polica, incluso en una provincia que tiene ms de treinta aos de experiencia en el tema.
36

Referencias bibliogrficas
Mr. Justice D C McDonald, Commission of Inquiry Concerning Certain Activities of the Royal Canadian Mounted Police (Ottawa, Supply and Services Canada, 1981) The Metropolitan Toronto Review of Citizen Police Complaint System, by Arthur Maloney (Toronto, Metropolitan Toronto Board of Commissioners, 1975) The Royal Commission Inquiry into Metropolitan Toronto Police Practice, por Justice Morand (para la Provincia de Ontario, 1976) Now Is Not Too Late de Walter Pittman (entregado al Consejo Metropolitano de Toronto por la Grupo de Trabajo sobre Relaciones Humanas, 1977) Report to the Civic Authorities of Metropolitan Toronto and Its Citizens, por Cardinal Emmett Carter (por el Municipio Metropolitano de Toronto, 1979) Clare Lewis (Chair), Report of the Task Force on Race Relations, (Ontario, Abril 1989) Justice Oppal, Report of the Commission of Inquiry into Policing in British Columbia: Final Report (Victoria: The Commission, 1994) Roderick. McLeod, A Report and Recommendations on Amendments to the Police Services Act Respecting Civilian Oversight of Police (Toronto, Queens Printer, 1996) Consultation Report of the Honourable George Adams, Q.C. to the Attorney General and Solicitor General concerning Police Co-operation with the Special Investigations Unit, publicado el 14 de mayo de 1998 Stephen Lewis Report on Race Relations in Ontario Informe al PM por Stephen Lewis 1992 Oficina del PM, Sessional Papers, No 352/073 (9 de junio de 1992) Report of the Race Relations and Policing Task Force (Clare Lewis, Ontario 1992) Cole-Gittens Report of the Commission on Systemic Racism in the Ontario Criminal Justice System (Toronto: Queens Printer, 1995) Review Report on the Special Investigations Unit Reforms prepared for the Attorney General of Ontario by The Honourable George Adams, Q.C. 26 de febrero de 2003 Patrick LeSage, Report on the Police Complaints System in Ontario entregado al Ministerio del Procurador General el 22 de abril de 2005 Sidney B. Linden, Report of the Ipperwash Inquiry, Queens Printer, 2007 Scot Wortley, Police Use of Force in Ontario, An Examination of Data from the Special Investigations Unit, Final Report, entregado a la Investigacin Ipperwash, 2006 Patrick LeSage, Report regarding SIU Issues, April 11, 2011, disponible en http://www. attorney.general.jus.gov.on.ca/english/about/pubs/siu_report/report.pdf. Defensor del Pueblo de Ontario, Oversight Unseen, publicado en septiembre de 2008 y disponible en http://www.ombudsman.on.ca/Investigations/SORT-Investigations/Completed/Oversight -of-police---em-Oversight-Unseen--em-.aspx Defensor del Pueblo de Ontario, Oversight Undermined, publicado en diciembre de 2011 y disponible en http://www.ombudsman.on.ca/Resources/Reports/Oversight-Undermined. aspx

anexo 1
Legislacin sobre la contralora ciudadana en Ontario
Nombre original de la ley Fecha de promulgacin

Metropolitan Toronto Police Force Complaints Project Act, 1981 Metropolitan Toronto Police Force Complaints Act, 1984 Police Services Act Police Services Amendment Act, 1997 Independent Police Review Act

21 de diciembre de 1981 20 de diciembre de 1984 28 de junio de 1990 27 de noviembre de 1997 15 de mayo de 2007

37

38

Los Comits Ciudadanos de Control Policial: una aproximacin a su conformacin y desarrollo institucional en Venezuela*
Luis Gerardo Gabaldn, Nicanora Becerra y Mara Daniela Ramrez, con la colaboracin de Andrea Chacn

Introduccin
La Comisin para la Reforma Policial (CONAREPOL), en sus recomendaciones finales del ao 2007, propuso un modelo policial que se sostuviese sobre mecanismos de control interno y externo y que rindiera cuentas de su desempeo. Esto permitira la supervisin de la actuacin, as como la deteccin y correccin de malas prcticas policiales (CONAREPOL, 2007). Esta propuesta incorpor la participacin ciudadana como herramienta de supervisin que garantizara el adecuado ejercicio de la funcin policial, poniendo adems en prctica la corresponsabilidad del Estado y la sociedad en materia de seguridad ciudadana, y contribuyendo al acercamiento entre las comunidades y las autoridades policiales a su servicio. En la Ley Orgnica del Servicio de Polica y del Cuerpo de Polica Nacional Bolivariana (LOSPCPNB) y en la Ley del Estatuto de la Funcin Policial (LEFPol), publicadas en 2008 y 2009 respectivamente, se definieron los parmetros del control externo. De esta manera, se contempla la instancia del Comit Ciudadano de Control Policial (CCCP) prevista en la LEFPol, encomendndosele la funcin de hacer seguimiento del desempeo policial en cuanto a gestin administrativa, funcional y operativa (art. 84).

*Agradecemos a la Coordinacin de Auditora y Control Externo por su contribucin, facilitando datos e insumos necesarios para el logro de los objetivos de esta investigacin.

39

Ahora bien, con base en lo dispuesto en las leyes y para comenzar la constitucin de los comits, en el ao 2010 se ejecut un proceso de consulta nacional que permiti conocer la opinin de la colectividad en cuanto a la creacin de los CCCP, en forma difusa mediante la pgina web del Consejo General de Polica (CGP), buzones ubicados en comercios especficos a nivel nacional y telefona; y en forma concentrada con talleres regionales. Ambas consultas, se dirigieron a comunidades urbanas, campesinas, indgenas y de pescadores; organizaciones sociales estructuradas, de derechos humanos, Ministerio Pblico y cuerpos policiales de todo el pas (CGP, 2010a). Considerando los resultados del proceso consultivo referido y lo previsto en la legislacin, a principios del ao 2011 se conform desde el CGP un Equipo de Participacin Ciudadana y Apoyo Regional (EPCAR), actualmente denominado Equipo de Promotores, que tiene a cargo el proceso de promocin y constitucin de los primeros CCCP a nivel nacional. Para iniciar este ejercicio, se seleccionaron 26 cuerpos de polica, entre los cuales se contaban 18 estadales y ocho municipales. La eleccin de los miembros de los CCCP se hizo atendiendo a las pautas y requisitos que a tal efecto se definieron en las Normas sobre la Promocin de los Comits Ciudadanos de Control Policial, contenidas en la Resolucin N 158, publicada en Gaceta Oficial N 39.710 del 11 de julio de 2011; as como en el instructivo elaborado por el EPCAR (CGP, 2011b). Una de las finalidades de este primer ensayo, que ha contado con el acompaamiento del CGP, fue fijar las bases que permitan consolidar un modelo policial en el cual la participacin social organizada contribuya al control y mejoramiento del servicio. Esta iniciativa es novedosa en Venezuela y se enfrenta a diversas dificultades y riesgos, algunos vinculados a temores y reservas de los participantes y otros propios de la inexperiencia y la falta de cultura de participacin en estos temas. Entre otros riesgos, estas limitaciones pudieran facilitar la cooptacin de los CCCP por parte de la polica para someterlos a su control, mediatizando su funcin, as como la cooptacin por parte de la delincuencia o por parte de los partidos polticos, dado que las formas y estructuras incipientes de organizacin social son vulnerables a la colonizacin espuria. En este sentido, se requiere evaluar el proceso que hasta ahora se ha llevado a cabo para la promocin y constitucin de los CCCP, las percepciones de los integrantes de los comits, del equipo promotor y de los funcionarios y funcionarias policiales respecto a la dinmica de promocin y conformacin de los CCCP, adems de su rol, atribuciones y vinculacin con los cuerpos policiales y otras organizaciones estructuradas. En tal sentido, el objetivo general del presente estudio es evaluar el proceso de promocin y constitucin de los comits ciudadanos de control policial llevado a cabo en Venezuela, en el perodo comprendido entre enero 2011 y julio 2012. En este contexto se hace necesaria una discusin sobre el desempeo policial y los mecanismos de auditora y control, as como un recorrido por el desarrollo del concepto y modalidad del control externo de la polica en Venezuela, consideraciones stas articuladas con la evaluacin de las percepciones de los integrantes de los CCCP, del Equipo de Promotores del CGP y de funcionarios y funcionarias policiales, dentro de un proceso complejo que ha implicado promocin, constitucin, definicin de roles y atribuciones, as como la consideracin de los riesgos de injerencia externa dentro del proceso de vinculacin de los CCCP con el cuerpo policial correspondiente.

40

El desempeo policial y el control ciudadano

Mandato policial y discrecionalidad
Muniz y Proenca (2010: 63) sostienen que todo mandato trae consigo una concesin de poderes de parte de quien lo concede y la toma de responsabilidades por parte de quien lo recibe, quien queda comprometido a usar los poderes que le fueron delegados solamente para lograr el fin que justifica el mandato, ejercindolos a travs de medios y formas de accin o inaccin que no contradigan ese fin, as como a responder por esa eleccin, sus resultados y consecuencias. Este ltimo compromiso se encuentra vinculado directamente con la rendicin de cuentas. En lo que respecta al mandato policial, ste se distingue por dos aspectos fundamentales. Primero, que es concedido por la sociedad y su gobierno, por lo que termina siendo de procuracin pblica y tarea del Estado; y segundo, que incide sobre la comunidad poltica que lo otorga, lo cual significa que sta da autorizacin a la polica para hacerla objeto de la accin, a travs de algunos de sus integrantes (Muniz y Proenca, 2010). Segn Bittner (2003, en Antillano, 2010b) las distintas tareas que realiza la polica estn cubiertas por la posibilidad de usar la fuerza, si bien ellas pueden ser de diversa naturaleza y orientarse a objetivos distintos, todas estn soportadas en la capacidad coactiva de la polica para resolver un diferendo en forma no negociada sobre el terreno. En este mismo orden de ideas, Muniz y Proenca (2010: 69) entienden el mandato policial, como el ejercicio del poder coercitivo autorizado por el respaldo de la fuerza de forma legtima y legal. As, la forma que una comunidad poltica establece para el uso de la fuerza autorizado, determina la gama de opciones tcticas admisibles en la ejecucin del mandato policial y es el consentimiento social, a travs de pactos polticos, normas legales, entre otros, lo que configura el uso de la fuerza en el ejercicio de un mandato. Antillano (2010b: 27) sostiene que la actuacin policial no se agota en el uso de la fuerza, aun cuando sea potencial, de modo que actividades como las vinculadas a la bsqueda y procesamiento de informacin ejemplifican acciones que no recurren necesariamente a la amenaza de la fuerza como soporte. Adems, agrega dos rasgos del mandato de la polica, entendido como lo que la polica hace: el carcter situacional de sus intervenciones y su plasticidad operativa. Respecto al primero, la polica intervendra en la gestin situacional de los eventos, es decir, sobre la manifestacin inmediata y visible de los mismos y no sobre sus causas o determinantes; por otra parte, dicha plasticidad viene dada por el despliegue territorial, su permanente disponibilidad, la capacidad para realizar acciones restringidas a determinados ciudadanos, la autonoma y discrecionalidad en la operatividad de sus agentes, el acceso a recursos tecnolgicos de comunicacin y movilizacin, la utilizacin de rutinas poco estructuradas y las reglas flexibles de actuacin. Uno de los elementos referidos como ejemplo de la plasticidad operativa de la polica, que repercute directamente en el mandato policial, es la discrecionalidad. Al respecto Muniz y Proenca (2010: 71) sealan:
El poder de decidir sobre la accin policial ms adecuada a un cierto tipo de evento o, incluso, de decidir actuar o no actuar en una determinada situacin frente a un evento o a su anticipacin, revela que la toma de decisin discrecional es la praxis esencial de la polica en el ejercicio del mandato ().

41

La discrecionalidad abarca la posibilidad de elegir, ante una situacin o demanda de servicio idnticas, entre diversos objetivos a perseguir, mtodos a utilizar y resultados a obtener, y no se reduce a la aplicacin selectiva de la ley (Goldstein, 2003, en Antillano, 2010b: 24). As, lejos de aplicar la ley instintivamente, lo cual cumple un papel de orientacin y lmite, la polica decide sobre su actuacin haciendo uso de su poder discrecional, que aumenta para quienes desempean las labores operativas. Tal discrecionalidad, si bien concierne a las alternativas coercitivas y modos de uso de la fuerza, transversaliza toda la accin policial, resultando ms compleja y extensa cuando un mayor nmero de funcionarios policiales se encuentre involucrado en labores que, por su visibilidad, resulten ms expuestas a la apreciacin y control de la sociedad (Muniz y Proenca, 2010: 71). Proenca, Muniz y Poncioni (2011) destacan que la discrecionalidad implica una asimetra acentuada entre los ciudadanos y la polica, por lo que sus decisiones discrecionales deben adecuarse a lo que la comunidad poltica considera moralmente aceptable, a fin de que sean legitimadas. Todos estos rasgos del mandato policial, incluyendo el carcter situacional de las intervenciones y la plasticidad operativa, que no solo inciden en la discrecionalidad sino que parecieran estar asociados a su justificacin como agencia de control social, plantean necesariamente una discusin sobre la comprensin, evaluacin y control del desempeo policial.

Desempeo policial y gobernanza de la polica

Pudiera considerarse que el desempeo policial, de manera restringida, es la expresin del ejercicio del mandato que se ha encargado a la polica. Sin embargo, considerando toda la discusin que genera su identificacin
42

y definicin, se aprecia una revisin continua de lo que hace la polica y de cmo lo hace. Segn Antillano (2010a: 69), el desempeo policial puede considerarse como:
un conjunto de procesos () que permiten enfrentar diversas situaciones con mtodos variables, ajustados a la legalidad y preservacin de los derechos ciudadanos, produciendo resultados o productos (outputs) distintos, que tienen impacto en el cumplimiento de la ley, el mantenimiento de la paz social, el respeto de los derechos y la confianza ciudadana

No obstante, ese ajuste a la legalidad pudiera ser relativo, ya que el desempeo policial en algunos casos es autnomo frente a reglas y principios, an cuando sean de alto rango normativo (Gabaldn y Birkbeck, 2003). Sin embargo, un sobredimensionamiento de tal autonoma, acarreara que la polica acte y rinda cuentas solo de aquello que quiera decir y guarde en la caja negra de la discrecionalidad (Lustgarten, 1986, en Proenca, Muniz y Poncioni, 2011: 21) aquello que considera reservado. Ello traera como consecuencia que el control y la gobernanza por parte de la comunidad poltica y del Estado, que constituyen la base para la legitimacin de la polica, se reduzcan frente al autogobierno policial (Proenca, Muniz y Poncioni, 2011). La gobernanza de la polica debe contener y subordinar a la gobernanza (o autogobierno) policial, que es ejercido por la misma agencia, y no equipararse con o invertir el poder decisorio, si bien juega un papel importante para identificar necesidades, rumbos, oportunidades y dificultades en la formulacin de polticas (Proenca, Muniz y Poncioni, 2011). Esa subordinacin no anula la posibilidad de permitir cierto grado de autonoma policial para facilitar la gestin adecuada de su organizacin, que debera controlarse para garantizar un ejercicio satisfactorio del mandato y un desempeo policial auditable. Esta auditabilidad no significa que debe controlarse todo, siendo suficiente, segn Proenca, Muniz y Poncioni (2011), la rendicin de cuentas, o accountability, sobre su estructura y capacidad (qu es, para qu es y cules son sus alternativas para el ejercicio del mandato), las asignaciones y prioridades en el uso de los recursos (que debe provenir del consenso entre la polica y el gobierno) y las prcticas establecidas de selectividad. Esta visin, ms bien restringida de la rendicin de cuentas como medio suficiente para lograr la gobernanza de la polica, requiere una contextualizacin dentro del marco dentro del cual se ha planteado el control externo que se requiere sobre la polica para controlar su desempeo.

Rendicin de cuentas, control de la polica y participacin ciudadana

Gabaldn (2011) vincula la rendicin de cuentas a los conceptos de apertura y transparencia que deberan orientar la gestin en una sociedad democrtica, sealando que persigue dar razn de la gestin, los recursos y los resultados (p. 43). En general, este proceso se hace necesario en cualquier institucin pblica, ya que ante el manejo de los recursos asignados y el cumplimiento o no de los objetivos colectivos resultan primordiales los procesos de seguimiento y control. Se puede entender la afirmacin de Muniz y Proenca (2010: 63) en el sentido de la responsabilidad de quien recibe un mandato ante aquellos individuos, grupos e instituciones que lo delegaron, comprometindose a usar los poderes delegados nicamente para buscar el fin que justifica el mandato y a travs de medios y formas de accin o inaccin que no contradigan ese fin, respondiendo por las elecciones, resultados y consecuencias.
43

En el caso especfico de la institucin policial, la dificultad para desarrollar procesos de rendicin de cuentas se incrementan considerando sus particularidades, entre otras la complejidad del acceso a informacin importante sobre qu, cmo y para qu se hace el trabajo policial, as como del uso de dicha informacin para mejorar el servicio policial y satisfacer las expectativas de la comunidad (Gabaldn, 2011: 43). Sin embargo, los procesos de rendicin de cuentas y la transparencia en las instituciones policiales, ayudan al cumplimiento de los objetivos y mtodos socialmente consensuados. Uno de los elementos que ha adquirido importancia de forma creciente en los ltimos tiempos, es el entendimiento y anlisis de la mala conducta policial, y de forma ms reciente, cmo controlarla (Lpez-Portillo y Martnez-Solare, 2010). En este sentido, la rendicin de cuentas muchas veces se ha asociado al mal comportamiento policial, entendindose como un mecanismo para promover cambios organizacionales centrados en las condiciones del medio laboral ms que en el funcionario o funcionaria particular, con la intencin de prevenir de forma general que el comportamiento policial se aleje de las reglas que gobiernan el ejercicio de su funcin (Walker, 2005, en Gabaldn, 2011: 43). Para Muniz y Proenca (2010: 69), quienes plantean que la accountability policial se encuentra ampliamente determinada por el contexto, el rendir cuentas es uno de los significados asociados a este concepto, aunque no lo agota. Dicho concepto general comprende la identificacin de cursos de accin para otros fines, pues lo que la distingue y establece es la responsabilizacin por lo que se hace o deja de hacer, sus resultados y consecuencias. La accountability sirve principalmente al perfeccionamiento del mandato concedido, permitiendo (re)afirmar o revisar sus objetivos y poderes. Y esto comprende, obviamente, la potencialidad del uso de la fuerza, su discrecionalidad y su efectivo ejercicio, aspectos stos que suelen acaparar la atencin de quienes pretenden seguir y controlar la labor policial. Muniz y Proenca (2012: 75) sealan que, en este sentido, se demanda accountability a travs del cuestionamiento sobre el uso autorizado de la fuerza, frecuentemente expresado en las sospechas de violencia, violaciones o corrupcin en las actividades policiales. El control de la fuerza fsica, centro de reflexin para el control de la accin policial, presenta varias dificultades, ya que:
la polica tiende a resistir la interferencia externa en esta materia, bajo el argumento de que los dems no conocen el trabajo policial o, en el mejor de los casos, de que las buenas prcticas policiales, incluyendo aquellas atinentes a la fuerza fsica, corresponde a criterios estrictamente profesionales e internos de la propia institucin (Gabaldn, 2007: 267).

Muniz y Proenca (2012: 64) destacan que gran parte de la accountability policial versa sobre las cosas comunes entre la institucin policial y cualquier otra agencia pblica o de servicios, al sealar que se demanda accountability sobre diversos aspectos administrativos como el uso de los recursos presupuestarios, las polticas de recursos humanos, etc. Gabaldn (2007), ms all de lo sugerido por Proenca et al., agrega que no interesa conocer nicamente la distribucin del gasto por partidas presupuestarias y si no ha habido malversacin de fondos, sino cules son los indicadores y estndares de desempeo policial y en qu medida se atienden las necesidades ciudadanas; constituyndose dicha satisfaccin en el tema fundamental de la rendicin de cuentas policial y de los mecanismos para hacerla efectiva, los cuales pueden ser internos y externos. Perspectivas tericas recientes plantean que el control efectivo del quehacer policial slo es posible en sistemas donde se complementen la contralora
44

interna y la externa; y que un sistema desequilibrado entre ambas, en lugar de fortalecer, podra debilitar a alguno de ellos o a los dos. Uno y otro son importantes, necesarios y complementarios y, no excluyentes ni contradictorios (Lpez-Portillo y Martnez-Solare, 2010). En el mismo orden de ideas, Gabaldn (2007) seala que los sistemas de rendicin de cuentas deben combinar procedimientos internos que promuevan estndares de profesionalizacin, tica y sentido de pertenencia entre funcionarios y externos que impulsen participacin ciudadana, imparcialidad y garantas en el tratamiento de quejas y reclamos. Aunque la rendicin de cuentas pareciera vincularse nicamente con la supervisin externa, se han ideado mecanismos internos conforme a los criterios de alerta temprana e intervencin precoz para la correccin de fallas policiales. As, existen estructuras y departamentos dentro de la institucin policial a cargo de la supervisin y correccin del trabajo de los funcionarios (Gabaldn, 2011). Este tipo de rendicin de cuentas, en la medida en que produce correctivos oportunos y evita que la conducta desviada aumente, facilita el proceso de explicar qu y cmo hace la polica frente a sus propios funcionarios, lo que coadyuva a fomentar un ambiente de limitacin y regulacin a lo interno de la institucin (Gabaldn, 2007, 2011). La rendicin de cuentas externa se vincula con mecanismos de contralora social y participacin ciudadana que evalen las conductas y formas de actuar policial conforme a los principios y criterios socialmente aceptables para el desempeo policial. Se erige como una herramienta por medio de la cual la comunidad logra ejercer un gesto de gobernabilidad frente a la discrecionalidad policial, restringiendo la actuacin del polica al cumplimiento de lo considerado socialmente como su funcin, abarcando un gran abanico de actividades policiales, que van desde la gestin presupuestaria hasta las prcticas de control social, resaltando las modalidades que pretenden satisfacer las quejas ciudadanas sobre el mal desempeo policial, tanto individual como agregado (Proenca et al., 2011 y Gabaldn, 2011). En el marco de la rendicin de cuentas externa, por consiguiente, juega un papel primordial la participacin ciudadana, configurndose una idea del poder compartido entre ciudadanos e instituciones, con lo cual se propende a reducir el centralismo, la verticalidad y la violencia institucional, resaltando la cooperacin entre actores dentro y fuera de la polica para contribuir a un modelo de estructura policial que propenda a la eficiencia y eficacia, respetando los derechos humanos y los valores democrticos. Para la implementacin de ese modelo participativo, Gabaldn (2007) plantea como criterios pertinentes la participacin articulada para cada unidad territorial de despliegue del servicio de polica, la organizacin y pretensin de generalidad, antes que de intereses particularistas, y la no interferencia con los criterios tcnicos y profesionales. Por otro lado, se han sugerido algunos riesgos de la participacin ciudadana en el control externo policial en Venezuela:
() la cooptacin poltico partidista de las instancias externas de control y el desinters o refraccin de los ciudadanos, por razones vinculadas a las amenazas, compromisos o resignacin asociadas al ejercicio de una funcin () tiende a ser evaluada en forma predominantemente negativa (Gabaldn, 2011: 49).

vila (2006) seala, refirindose a los espacios comunitarios en general, el riesgo de que puedan ser invadidos por intereses particulares y grupales, que no coinciden siempre con los intereses generales. Sobre la pluralidad y conflictividad se ha sugerido (Aniyar, 2003, en vila, 2006: 117) que partidos
45

polticos, organizaciones caritativas y religiosas, elementos del mundo acadmico, y otros grupos privados (...) pueden tener estrategias y hasta valores diferentes a los oficialmente perseguidos, y que estn siempre dispuestos a mediatizar las organizaciones comunitarias. De igual forma, dichos peligros habran sido advertidos por Christie (1984, en vila, 2006: 117), quien sostena que ese tipo de espacios debera estar conformado por iguales a quienes no se les debera brindar poder ni estar minado de funcionarios, fomentando una integracin de miembros antes que de dirigentes. De este modo, la rendicin de cuentas y el control externo policial, se delinean como aspectos fundamentales para el afianzamiento de una institucin cnsona con los principios de transparencia, democracia y participacin ciudadana. Los pasos para lograrlo encuentran desafos que deben ser superados desde el Estado, la polica y la ciudadana. Este proceso, en Venezuela, es incipiente y data de un proceso de reforma encaminado desde el ao 2006. A continuacin referimos el proceso que ha antecedido la instauracin de tan importantes mecanismos en la polica venezolana y los avances realizados hasta la fecha.

Normativa venezolana sobre rendicin de cuentas y participacin ciudadana en el control externo de la polica
La participacin ciudadana en materia de seguridad ciudadana pone en prctica el principio constitucional de corresponsabilidad (Art. 4), donde comunidad y Estado buscan garantizarla de manera compartida. Su importancia en la materia es tal, que la misma Constitucin Nacional establece, en su artculo 55, que deber regularse en una ley especial La participacin de los ciudadanos y ciudadanas en los programas destinados a la prevencin, seguridad ciudadana y administracin de emergencias (2000). En el ao 2008, cuando entra en vigencia la Ley Orgnica del Servicio de Polica y del Cuerpo de Polica Nacional Bolivariana (LOSPCPNB), se establece como uno de los principios generales del Servicio de Polica que Los cuerpos de polica atendern las recomendaciones de las comunidades, los consejos comunales y las organizaciones comunitarias para el control y mejoramiento del Servicio de Polica, con fundamento en los valores de la solidaridad, el humanismo y en los principios de democracia participativa, corresponsable y protagnica (Art. 16). Adicionalmente, define que podrn participar de forma individual o colectiva, activamente, en la elaboracin y seguimiento de planes y programas referidos a la seguridad ciudadana, en los respectivos mbitos poltico-territoriales y que podrn elevar ante el rgano Rector, los gobernadores o gobernadoras, los alcaldes o alcaldesas, o a los mismos cuerpos de polica, las observaciones y sugerencias que tengan respecto a la prestacin del Servicio de Polica (Art. 78). En el mismo sentido, la Ley del Estatuto de la Funcin Policial -LEFPol- (2009) establece que la participacin del pueblo en la gestin policial estar orientada por los criterios de transparencia, corresponsabilidad, decisin informada, adecuacin de la prestacin del servicio a las expectativas de la poblacin; promoviendo buenas prcticas policiales, procedimientos de auditora y rendicin de cuentas y el seguimiento y observacin de los procesos disciplinarios de los funcionarios y funcionarias policiales que hayan incurrido en falta que afecten los derechos fundamentales de las personas. Con esto se busca desestimular la impunidad, el abuso de poder y la desproporcin en el uso de la fuerza para controlar situaciones de cualquier naturaleza (Art. 13)

46

Los procesos de auditora y rendicin de cuentas que se establecen en la Ley, comprenden la planificacin, supervisin y evaluacin sobre el desempeo policial, que se debe desarrollar conforme a los principios de transparencia, periodicidad, responsabilidad individual y por actos de servicio, la adopcin de estndares, normas y protocolos; el balance entre la supervisin interna y externa y la participacin articulada de la comunidad; y estn sujetos a ellos las autoridades, funcionarios y funcionarias que ejerzan la funcin policial (Art. 77 de la LOSPCPNB y 74 de la LEFPol). Para dicha rendicin de cuentas, los cuerpos de polica del pas debern publicar un extracto o resumen conjunto de los informes previstos en las Normas sobre Rendicin de Cuentas en los cuerpos de polica en sus diversos mbitos poltico territoriales (en adelante NRC), que ser de amplia difusin pblica, bien por medios impresos o electrnicos, dentro de los primeros sesenta (60) das de cada ao calendario, sobre los resultados del ao inmediatamente anterior (Art. 9 de las NRC). Es precisamente con estos procesos que se pretende ejercer contralora social sobre el Servicio de Polica, la cual es en definitiva, segn se prev en la Ley Orgnica de Contralora Social (2010), una funcin compartida entre las instancias del Poder Pblico y los ciudadanos, ciudadanas y las organizaciones del Poder Popular, con el propsito fundamental de prevenir y corregir comportamientos, actitudes y acciones que sean contrarios a los intereses sociales y a la tica en el desempeo de las funciones pblicas y para garantizar que la inversin pblica -manifiesta en el desempeo policial agregadose realice de manera transparente y eficiente en beneficio de los intereses de la sociedad, y que las actividades del sector privado no afecten los intereses colectivos o sociales (Art. 2 y 3).

47

En la LOSPCPNB, las funciones de contralora social corresponden a la comunidad, a travs de los consejos comunales o de cualquier otra forma de participacin popular, pudiendo solicitar informes respecto al desempeo operativo de dichos cuerpos, de conformidad con la ley que rige la materia, favoreciendo el mantenimiento de la paz social y la convivencia (Art. 79). Este precepto se especifica ms, cuando se establece que las policas contarn con una instancia de supervisin externa, para la revisin de los instructivos, prcticas policiales y procedimientos disciplinarios (Art. 81), sin que esto suponga interferencia con los criterios profesionales y especializados de la prestacin del servicio policial, con los principios de organizacin del sistema integrado de polica o con las competencias legales del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana, gobernadores, gobernadoras, alcaldes, alcaldesas o del personal de direccin de los cuerpos de polica en sus correspondientes mbitos de gestin (Art. 13 de la LEFPol, 2009 y Art. 11 de las NRC). Las instancias de control externo definidas en la LEFPol son los comits ciudadanos de control policial (CCCP), consejos comunales y cualquier organizacin de carcter comunitario debidamente estructurada que pueda contribuir a mejorar procesos, desempeo y productividad de la polica dentro del marco de las normas constitucionales y legales (Art. 83). Prestarn particular atencin a la observacin y mejoramiento de los procesos disciplinarios por faltas policiales, a denunciar la corrupcin, la desviacin y el abuso de poder, para contribuir a la mejora en la prestacin del servicio de polica, a desestimular el uso de la violencia privada y la aplicacin de la justicia por medios no legales, y, en general, a incrementar la eficiencia y eficacia del servicio en el marco de proteccin de los derechos y garantas constitucionales (Art. 87). Especial atencin merecen los comits ciudadanos de control policial, por cuanto su funcin esencial se orienta hacia el mejoramiento agregado del Servicio Policial, constituyendo una instancia plural, participativa, transparente, responsable y orientada por el conocimiento social informado, en cabeza de cada jurisdiccin donde funcione un cuerpo de polica, estadal o municipal, y a nivel de cada una de las entidades federales donde se despliegue el Cuerpo de Polica Nacional Bolivariana. La Ley establece que cada Comit estar integrado por cinco personas residentes en cada jurisdiccin polticoterritorial, elegidas por los consejos comunales y otras formas de organizacin y participacin comunitaria y social, y que su responsabilidad se centrar en hacer seguimiento del desempeo policial de su jurisdiccin en cuanto a gestin administrativa, funcional y operativa, conforme a los reglamentos, manuales, protocolos, instructivos y procedimientos vigentes (Art. 84). Los procesos de eleccin sern coordinados y desarrollados por el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana, debiendo elegirse en la misma oportunidad las personas titulares para integrar los comits ciudadanos de control policial y sus respectivos suplentes, quienes durarn dos (2) aos en sus funciones (Art. 8 de las Normas sobre Rendicin de Cuentas en los Cuerpos de Polica). Con el fin de orientar la constitucin de dichos comits, en el ao 2011 entr en vigencia la Resolucin N 158, que dicta las normas que regulan la promocin y creacin de los comits ciudadanos de control policial en cada jurisdiccin, orientados por los principios de pluralidad e inclusin, transparencia, conocimiento y estandarizacin, y participacin articulada de la comunidad (Art. 4). Sus atribuciones legales se resumen en: Participar en los procesos de consulta relacionados con el desempeo policial, as como evaluar, hacer control y seguimiento del mismo y de los procedimientos de los cuerpos de polica, en
48

forma agregada y sin referencia a casos particularizados; promover y difundir el nuevo modelo policial venezolano, la participacin ciudadana y el control externo sobre el servicio de polica; mantener vinculacin y espacios de coordinacin con las oficinas tcnicas y con el Consejo General de Polica (CGP); y las dems establecidas en las leyes, reglamentos y resoluciones. En ningn caso se excluir la facultad de acceder, de forma aleatoria, a casos y procedimientos disciplinarios con la finalidad de verificar la adecuacin a estndares y normas legales y reglamentarias, conociendo, adems, quejas de ciudadanos y ciudadanas o de los mismos funcionarios y funcionarias policiales en el caso de graves desviaciones que comprometan en forma determinante el respeto a los derechos humanos o la seguridad ciudadana, y que permitan orientar su bsqueda de informacin y establecer patrones generales de desempeo y gestin (Art. 6). El proceso de promocin de los CCCP tiene un carcter progresivo y culminar cuando se constituyan y se consoliden todos los comits ciudadanos de control policial en cabeza de cada jurisdiccin donde funcione un cuerpo de polica y a nivel de cada una de las entidades federales donde se despliegue el Cuerpo de Polica Nacional Bolivariana; para lo cual contarn transitoriamente con el acompaamiento y formacin integral del CGP. Todo el proceso deber desarrollarse de forma flexible, atendiendo a las circunstancias de cada localidad y cuerpo de polica. Incluir a los consejos comunales y otras formas de organizacin y participacin comunitaria y social, as como a las dems autoridades pblicas que puedan estar interesadas en participar en el fortalecimiento y consolidacin de los CCCP (Art. 7, 8 y 14). Dentro de este conjunto de normas se incorpora otra figura, la de los foros ciudadanos de control policial, los cuales se encargarn de conocer y discutir los informes y actividades de los CCCP, recomendando iniciativas de seguimiento y gestin de su funcin y fijando posicin pblica sobre temas relacionados con la actividad policial (Art. 12).

La ruta del control externo policial en Venezuela: antecedentes y conformacin de los primeros CCCP
El inicio del cambio en el mbito policial venezolano: la CONAREPOL
En el ao 2006 se llev a cabo un proceso de diagnstico sobre las policas venezolanas, realizado por la Comisin Nacional para la Reforma Policial (CONAREPOL), estructurado sobre la base de dos dimensiones fundamentales: la capacidad operativa y la responsabilidad democrtica de la polica. Esta iniciativa surgi en un intento por atender la situacin crtica que atravesaba el pas en materia de seguridad, que puso en evidencia el fracaso de la polica para controlar la delincuencia, y que buscaba hacer frente a la participacin de funcionarios policiales en hechos delictivos violentos que conmocionaron la opinin pblica y que convertan a la institucin policial en factor adicional de inseguridad (Antillano, 2007; Gabaldn y Antillano, 2010) Para lograr el diagnstico, se recurri a diversas fuentes a travs de distintas tcnicas y distintos tipos de anlisis: una consulta ciudadana amplia y difusa a lo largo del pas, junto a una consulta concentrada a actores relevantes y
49

grupos de inters relacionados con la actividad policial; una encuesta de caracterizacin aplicada en instituciones policiales; un cuestionario autoadministrado aplicado a funcionarios y funcionarias policiales, que permiti definir su propia percepcin sobre su rol y situacin actual; un anlisis organizacional de las instituciones policiales; una caracterizacin de la formacin policial; un anlisis del presupuesto de los cuerpos de polica; una encuesta de victimizacin; y tres mesas tcnicas que abordaron temas sobre el rgimen disciplinario, la seguridad social y beneficios laborales de los funcionarios y funcionarias policiales (Antillano, 2007). Una de las principales dificultades para lograr los objetivos de la CONAREPOL fue la resistencia de los cuerpos policiales para aportar informacin, especialmente referida al presupuesto, el parque de armas y la organizacin interna; o la insuficiencia y desactualizacin de lo que suministraban. Dentro de los resultados obtenidos, uno de los hallazgos ms evidentes fue la desregulacin de la actividad y el comportamiento policial (Gabaldn y Antillano, 2010: 116). Tambin report que, an cuando pareca adecuada la tasa de encuadramiento policial, la distribucin de funcionarios y funcionarias en labores de seguridad ciudadana estaba lejos de ser eficiente. Esto podra relacionarse, en parte, con uno de los temas de mayor preocupacin para varios de los informantes por su interferencia en el desempeo policial, como lo fue la subordinacin de los cuerpos policiales a autoridades polticas y la asignacin de personal policial a actividades que obedecen a los intereses de aquellas (por ejemplo, para custodia y vigilancia de dependencias administrativas e inclusive para tareas no policiales como transporte, mensajera, entre otras), que adems debilitaba la profesionalizacin y estandarizacin de la organizacin, y consecuencialmente repercuta en la efectividad policial para la seguridad ciudadana (Antillano, 2007: 85-94). Esta situacin parece estar an vigente.
50

En lo que se refiere a la relacin entre la polica y la comunidad, surgi el problema de la militarizacin de las organizaciones policiales, que las cierra al escrutinio externo y define al ciudadano como el enemigo del que se desconfa, dificultando la cooperacin recproca y provocando rechazo a la presencia policial. Esto aumenta las probabilidades de abuso y disposicin al uso de la fuerza. Esa impronta militar afectaba tambin los mecanismos de control, recayendo generalmente en el superior inmediato la potestad de sancionar en casos de indisciplina, mediante procedimientos que resultaron arbitrarios e ineficientes como medios de disuasin, debido a que no se haban establecido mecanismos formales de supervisin y rendicin de cuentas, al punto que no se exigieron informes o se abrieron investigaciones en ms del 80% de los casos de muertes o lesiones civiles en los que se vieron involucrados funcionarios policiales, lo que progresivamente se haba convertido en un medio de afirmacin de la autoridad (Antillano, 2007: 105), encontrndose porcentajes muy altos de letalidad policial (un 72,5% de probabilidad de muerte de un civil en enfrentamientos con policas), frente a una gran impunidad ante la misma. Todo esto, segn lo expresa Gabaldn y Antillano (2010), dibuja un cuadro preocupante en cuanto a la gobernabilidad, control y supervisin de la organizacin policial en el pas (p. 116) Se encontr adems, que los ciudadanos desconfiaban de la capacidad policial para resolver problemas que no se consideraban delitos, por lo que, por ejemplo, no acudan a la polica para solicitar ayuda en conflictos domsticos; y no se sentan satisfechos con el servicio que reciban. Por su parte, las policas no haban establecido tcticas de vinculacin con la comunidad que permitieran mejorar las relaciones. En cuanto al control de la funcin policial y la rendicin de cuentas, tanto dentro del mismo cuerpo de polica como hacia quienes va dirigido el servicio policial, se destac que la mayora de los funcionarios y funcionarias policiales prefera que las quejas de la ciudadana se dirigieran hacia la misma polica y como ltima instancia a los Consejos Comunales. Adems, comentaron que la mejor forma de rendir cuentas sobre su desempeo, era a travs de un sistema vinculado a la propia polica, sin negarse a informar a los ciudadanos sobre los procesos disciplinarios, pero s a permitir que opinaran sobre ellos. Por ltimo, preferan un sistema de auditora externa profesional con recomendaciones para casos futuros y no hubo mucho acuerdo con la alternativa de observadores de Consejos Comunales dentro de la polica (Monsalve, 2006: 36-40). Otro hallazgo interesante se refiri a la rotacin de funcionarios y funcionarias policiales, especficamente aquellos que haban sido expulsados de un cuerpo de polica y, a pesar de haber sido objeto de tal sancin, fueron recibidos por otras policas, lo que denominaron reciclaje de funcionarios (Antillano, 2007: 124) Ahora bien, considerando la diversidad de hallazgos y sus consecuencias en el desempeo policial y por ende, en la seguridad ciudadana del pas, la CONAREPOL realiz sugerencias relativas a las dimensiones del diagnstico. En primer lugar, sugiri que:
() la Polica debe ser una institucin pblica, civil, de funcin indelegable y concurrente, orientada por los principios de participacin, permanencia, eficacia, eficiencia, universalidad, democracia, control de desempeo y evaluacin de acuerdo con procesos y estndares definidos y sometida a un proceso de planificacin y desarrollo en funcin de las demandas de la comunidad en los mbitos nacional, regional y local (CONAREPOL, 2007: 1-2).

51

Adicionalmente, recomend la creacin de un Sistema Integrado de Polica, y la normativa que lo regulase, para articular con una poltica comn a las distintas organizaciones y autoridades policiales, desarrollando lineamientos, principios y reglas comunes sobre la carrera, el desempeo, los niveles de intervencin, las atribuciones y los mecanismos de supervisin y control. Dicho sistema, a cargo del Ejecutivo Nacional, estara compuesto por un Consejo Nacional de Polica, la polica nacional, las policas estadales o regionales, las policas municipales o locales, las policas especializadas, el subsistema de formacin y carrera policial, una comisionadura general dedicada a la investigacin de graves violaciones a los derechos humanos y un Fondo Intergubernamental para la Gestin Policial (CONAREPOL, 2007: 3-4). En lo concerniente al desempeo policial, ste debera apreciarse en virtud de estndares y normas bsicas de actuacin e indicadores de rendimiento, eficiencia, eficacia, uso de la fuerza, respeto de los derechos humanos, medios y recursos disponibles y, en general, criterios para el desarrollo del trabajo policial dentro de lmites socialmente aceptables, todo lo cual debera regularse y aplicarse de manera uniforme. Se recomend establecer una poltica uniforme para el uso de la fuerza por parte de la polica, que obedeciera a tres criterios principales: adecuacin del nivel de fuerza a la conducta del ciudadano, mantenimiento del menor nivel de fuerza posible para el logro de la misin y exclusin del dao fsico innecesario y de los maltratos morales a los ciudadanos. Se propusieron procedimientos de seguimiento y supervisin de su uso, entrenamiento permanente y difusin de instructivos entre la comunidad, a fin de facilitar la contralora social en esta materia, as como manuales y protocolos para la aplicacin de escalas progresivas en el uso de la fuerza fsica (CONAREPOL, 2007: 13). Se propuso tambin que el nuevo modelo debera contar con mecanismos de control y rendicin de cuentas transparentes y eficientes, que permitiesen el control y adecuacin de la actividad policial a los requerimientos sociales, que comprendiese mecanismos de control interno y externo de la polica y que contase con un rgimen disciplinario estandarizado en cuanto a faltas, procedimientos para determinar la responsabilidad e instancias encargadas de aplicar las sanciones (CONAREPOL, 2007: 14). En cuanto a los mecanismos de control interno y externo, se resalt el balance necesario entre ambos; el fomento de la participacin ciudadana para la presentacin de quejas fundamentadas, garantizando confidencialidad y proteccin; la aplicacin de sanciones disciplinarias oportunas; y el fomento de mecanismos de conciliacin y compensacin. La supervisin interna estara a cargo de un Departamento de Asuntos Internos y un rgano de decisin disciplinaria independiente del Departamento de Asuntos Internos. El sistema de supervisin externa estara integrado por el Comit Ciudadano de Supervisin Policial, conformado por representantes elegidos dentro de cada comunidad; el Auditor Policial, que debe ser un ciudadano con respetabilidad y competencia reconocidas en cada estado o municipio, que trabajara conjuntamente con la Defensora del Pueblo (Gabaldn y Antillano, 2010: 116). Otras de las propuestas fueron: implementar una oficina de atencin a las vctimas del delito o del abuso del poder, donde ellas recibiesen la asistencia material, mdica, psicolgica y social necesaria, as como informacin oportuna sobre la marcha de las actuaciones y sobre la decisin de sus causas; y disear planes, programas y curricula de formacin bsica y continua, que garantizasen la unidad del proceso de formacin y el desarrollo profesional permanente de todos los funcionarios y funcionarias del pas.
52

En resumen, segn Gabaldn y Antillano (2010: 114), las formulaciones generales de la CONAREPOL abrieron el paso a medidas que han permitido la transformacin de la polica, considerando elementos como el ajuste a los derechos humanos, el desarrollo de mecanismos de rendicin de cuentas, la adecuacin a tcticas y mtodos de actuacin policial y cambios organizativos.

La implementacin del Nuevo Modelo Policial

En el ao 2008 se comenz una segunda fase de la reforma policial, promulgndose por Ley Habilitante, el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgnica del Servicio de Polica y del Cuerpo de Polica Nacional (LOSPCPNB). Posteriormente, en el 2009, se constituye el Consejo General de Polica (CGP) cuyo mandato es disear las polticas pblicas y planes en el mbito policial; proponer los estndares exigidos a todos los cuerpos de polica; elaborar programas de formacin policial y mecanismos de control y supervisin del desempeo policial (CGP, 2011a: 3); se crea el Cuerpo de Polica Nacional Bolivariana (CPNB) y se aprueba la Ley del Estatuto de la Funcin Policial (LEFPol). En el 2010 el CGP se concentr en la consolidacin del marco legal para el fortalecimiento de la nueva institucionalidad policial; la adecuacin de los cuerpos de polica del pas al Nuevo Modelo a travs de la Asistencia Tcnica; la promocin de las buenas prcticas policiales; la consulta para el diseo de las polticas pblicas; el apoyo al despliegue y fortalecimiento del CPNB; la difusin de las lneas de accin y avances en cuanto a la reforma y el impulso e instalacin de controles externos a los cuerpos de polica que sean eficientes y seguros. Se conformaron ese ao los primeros Consejos Disciplinarios de Polica y se dise la Oficina Nacional de Supervisin Disciplinaria de los cuerpos de polica; ambas figuras instrumentaran el nuevo rgimen disciplinario previsto en la LOSPCPNB y la LEFPol. Cabe sealar que los Consejos Disciplinarios constituyen rganos colegiados e independientes que deben conocer y opinar sobre los procedimientos y faltas cometidas por funcionarios o funcionarias policiales que ameriten una sancin de destitucin (LEFPol, 2010 y CGP, 2011a) y pueden entenderse como instancias mixtas de control, dado que incorporan la participacin ciudadana a una instancia de control interno integrada mayoritariamente por policas. Ahora bien, para consolidar los mecanismos de control de la polica quedaba pendiente la constitucin de los Comits Ciudadanos de Control Policial (CCCP), por lo que ese mismo ao el CGP consult a los ciudadanos y ciudadanas sobre lo que deben observar los CCCP, quines los conformaran, cmo se constituiran, cmo sera su funcionamiento, con quines deben trabajar y qu importancia tienen (CGP, 2010b). Adicionalmente, se realiz una encuesta a funcionarios y funcionarias policiales de los cuerpos de polica Nacional, estadales y municipales, as como consultas concentradas y difusas. En algunos casos se cont con poca motivacin a participar y en otros se logr gran participacin, organizndose inclusive mesas de trabajo adicionales a las programadas. En otros casos, participantes se abstuvieron de firmar las listas de asistencia por temor a represalias por parte de los cuerpos de polica, calificndolos como altamente represivos, aprovechando de denunciar casos de violaciones de derechos humanos.

53

En resumen, en la consulta concentrada se obtuvo lo siguiente:

En el mbito administrativo, la supervisin en la inversin del presupuesto y en la formacin policial, se consideraron como dos aspectos relevantes en los que debe hacerse hincapi desde el control externo a la polica. En lo funcional, se resalt que las principales formas de participacin de los CCCP consistiran en la supervisin de la actuacin y el desempeo policial y en la generacin de estmulos para el acercamiento entre polica y comunidad. En lo operativo, supervisar que los cuerpos policiales y las comunidades trabajen de manera conjunta en el diseo de planes de prevencin, de modo que los CCCP contribuiran a la reduccin de la delincuencia y a la proteccin de los derechos humanos. Se seal que los integrantes de los CCCP deberan contar con una conducta intachable y el aval de la comunidad, adems de cumplir con sus deberes ciudadanos y poseer vocacin de servicio a la comunidad. Se indic que la comunidad organizada es la que debera postular a los posibles miembros de los CCCP y que cualquier forma de organizacin social y comunitaria podra participar a travs de elecciones populares. Se consider que para que los CCCP contribuyesen a la disciplina y la correccin de las faltas policiales, deberan supervisar que se cumplan las sanciones decididas por los Consejos Disciplinarios. Para evitar que las comunidades hicieran justicia por sus propios medios, los CCCP deberan procurar formar y crear conciencia sobre la actuacin policial. Finalmente los consultados, respondieron que los CCCP son importantes porque contribuirn con la disminucin de los ndices delictivos.

En la consulta difusa, se resalt que los CCCP deberan estar atentos a cmo se invierten los recursos de la polica; sus integrantes deberan ser elegidos por diversas formas de organizacin social; deberan procurar evitar que la gente haga justicia por su propia mano (p. 14); deben propiciar la interaccin entre la polica y la comunidad; y gestionar talleres de formacin, capacitacin y adiestramiento para los funcionarios policiales y al ciudadano. En cuanto a los resultados de la encuesta aplicada a funcionarios y funcionarias de los cuerpos de polica del pas, se encontr la percepcin de que los CCCP deberan encargarse de hacer seguimiento del desempeo policial; que la contralora social en materia policial significa la revisin del desempeo, la eficacia y la eficiencia; que los CCCP deberan participar para que las acciones policiales produzcan mejores efectos en cuanto a la reduccin de la delincuencia y la proteccin de los derechos humanos, facilitando la corresponsabilidad y la transparencia, procurando que la gente est mejor informada sobre lo que hace la polica. Adicionalmente, los policas consideraron que los comits podran tener acceso a los informes sobre desempeo y rendimiento policiales, colaborar con las oficinas tcnicas del Ministerio del Poder Popular para Interior y Justicia, y con el Ministerio Pblico para mejorar el desempeo policial. Las recomendaciones de los CCCP deberan ser conocidas en primer lugar por la polica, referirse a propuestas generales y no a casos particulares. En el ao 2011 el CGP conforma el Equipo de Participacin Ciudadana, cuya principal funcin fue la promocin de la constitucin de los CCCP para 25 cuerpos de policas, diversos entre s y distribuidos a lo largo del territorio
54

nacional, debiendo recorrer el pas contactando distintas instituciones (CGP, 2011c). En este proceso se constituyeron 173 Foros de Aliados, que contribuiran a generar coordinacin interinstitucional y acceso a la ciudadana, pero no fue posible su funcionamiento integrado, por lo que se descart la idea de su participacin y se mantuvieron relaciones con las instituciones colaboradoras por separado. Se realizaron 222 talleres en comunidades a nivel nacional, sobre participacin ciudadana, contralora social, modelo de polica venezolano, servicio de polica comunal, servicio de vigilancia y patrullaje, y atencin a la vctima. Adicionalmente, visitaron los cuerpos policiales seleccionados para brindarles asesoramiento en la elaboracin de informes y para sensibilizarlos respecto a la contralora ciudadana (CGP, 2011c: 7). Durante el proceso, realizaron pequeas entrevistas para indagar sobre las opiniones de las personas involucradas, funcionarios y funcionarias de las distintas policas y miembros de consejos comunales y otras organizaciones sociales y comunitarias, en las que se destac que la contralora ciudadana trae beneficios como: controlar la actuacin del funcionario o funcionaria policial en las actividades que realiza en la calle, detectando las fallas para corregirlas a tiempo; conocer la Polica internamente; cambiar la cultura tanto de la comunidad como de la Polica; facilitar la participacin de las comunidades en la planificacin operativa de las actuaciones policiales, con base en sus necesidades reales, contribuyendo a planes ms efectivos, as como a detectar las debilidades de aquellos que hayan sido implementados; impulsar ante los rganos gubernamentales exigencias en cuanto a dotacin y equipamiento de la institucin policial, lo que se traducira en mejoras para las comunidades. Algunos riesgos que mencionaron los entrevistados giraron en torno al desvo de informacin, la participacin de la misma comunidad en los delitos, a la manipulacin por actores polticos, que los miembros no tuviesen la madurez
55

suficiente para ejercer la contralora y que pretendiesen ejercer atribuciones que no les corresponden. Alguno sugiri que debera quedar muy clara la diferenciacin entre rendir cuentas, o ser sometido a contralora social, y que las comunidades tomasen decisiones dentro de los cuerpos de policas. Entre las acciones que se consideraron que deberan comenzar a realizar los CCCP destacaron conocer el funcionamiento interno de la Polica, en trminos de sueldos, prestaciones sociales, asistencia, el respeto a jerarquas, entre otros aspectos. Otra de las acciones que se consider relevante fue la de investigar los problemas que desencadenan la situacin de descomposicin de valores y corrupcin en muchos funcionarios y funcionarias policiales. Adicionalmente se destac que su trabajo debera orientarse a educar para transformar y llevar las denuncias que deberan ser atendidas de inmediato por el Poder Judicial. A pesar del trabajo que se estaba ejecutando, se mantena un clima de desconfianza entre la polica y la comunidad, y la resistencia al dilogo. Buscando un mejor acercamiento, se realiz un Encuentro Polica y Comunidad, para el cual los 25 cuerpos policiales deban elaborar su informe de gestin administrativa, funcional y operativa del primer semestre de 2011, con el acompaamiento del equipo promotor del CGP, que sera presentado en Asambleas de Ciudadanos. Luego de haber realizado el trabajo de promocin, de los encuentros policacomunidad, y considerando la informacin recogida en las consultas, el CGP elabor la Resolucin N 158, publicada en Gaceta Oficial 39.710 del 11 de julio de 2011 que, de manera general regula de forma transitoria la promocin y constitucin de los CCCP. Una vez publicada la normativa, se inici el proceso de campaa y postulacin de candidatos y candidatas a los CCCP, logrndose visitar 720 comunidades. Con posterioridad se realizaron las elecciones de los miembros de los CCCP, quienes fueron juramentados por el CGP.

Una evaluacin del proceso de control externo policial desde la perspectiva de sus protagonistas
Plan de investigacin
Para llevar a cabo el presente estudio se utilizaron datos primarios recolectados a travs de mtodos cualitativos, haciendo uso de entrevistas a profundidad y grupos focales como tcnicas de recoleccin de informacin. La escogencia de los mtodos cualitativos est basada en la naturaleza de la investigacin, ya que fundamentalmente se trata de una primera aproximacin a los CCCP que se han constituido hasta julio de 2012 y una evaluacin de su proceso de promocin y constitucin. La entrevista a profundidad est definida como encuentros cara a cara entre el investigador y los informantes dirigidos hacia la comprensin de las perspectivas que tienen los informantes respecto de sus vidas, experiencias o situaciones, tal como las expresan con sus propias palabras (Taylor y Bogdan, 1987, en Fuentes, 2008). Para efectos del presente estudio, el entrevistador sigui un guin elaborado previamente, conforme a los objetivos de la investigacin (entrevista semi estructurada).
56

Los grupos focales por su parte, son encuentros de discusin que renen a personas con antecedentes y experiencias similares para discutir sobre un tema determinado, guiados por un moderador que introduce los contenidos a discutir y ayuda al grupo a que participe en una discusin animada y natural (Dawson, Manderson y Tallo, 1997: 31 y 32). Entre sus bondades destacan la discusin abierta y la interaccin entre los participantes, permitiendo incluir temas relevantes que el investigador no haya previsto. Para el xito en el uso de sta tcnica resulta importante asegurar que los participantes cuenten con experiencia o criterio sobre el hecho de investigacin y hacer uso de un guin que rena los principales temas que se desean explorar, siguiendo as los criterios propuestos por Merton (1946, en Aigneren, 2008: 3) El estudio abarc las percepciones de los principales actores inmersos en los procesos: miembros de los CCCP constituidos hasta julio de 2012, miembros del equipo promotor del CGP y miembros de cuerpos policiales en los que se haba constituido el Comit. Se identificaron como relevantes las siguientes dimensiones: 1) La dinmica del proceso de promocin y constitucin de los CCCP, 2) El rol de los CCCP, 3) Las atribuciones de los CCCP, 4) La relacin entre los miembros de los CCCP y los cuerpos policiales y, 5) Los riesgos de injerencia en los CCCP. A continuacin se presenta una tabla resumen de las tcnicas adoptadas, dimensiones y destinatarios para esta investigacin:

Tabla 1. Tcnicas metodolgicas, dimensiones y actores

Tcnica de recoleccin Dimensin
Dinmica

Actores

Grupo Focal

del proceso de promocin y constitucin de los CCCP Rol de los CCCP Riesgos de injerencia en los CCCP
Dinmica

Miembros del equipo promotor del CGP Miembros de CCCP constituidos Miembros de CCCP constituidos Miembros de cuerpos policiales en los que ya se han constituido CCCP

del proceso de promocin y constitucin de los CCCP Rol de CCCP Riesgos de injerencia en los CCCP
Rol Atribuciones

Entrevista a profundidad

de los CCCP Relacin entre CCCP y cuerpos policiales Riesgos de injerencia en los CCCP .
Rol Atribuciones

de CCCP

de los CCCP Relacin entre CCCP y cuerpos policiales Riesgos de injerencia en los CCCP .

de CCCP

Se llevaron a cabo dos grupos focales, el primero con nueve miembros del equipo promotor del CGP y el segundo con seis miembros de los Comits constituidos. En ambos casos la seleccin fue intencional. Los participantes del primer grupo fueron seleccionados por la coordinacin del CGP a cargo de la constitucin de los CCCP, por considerar que su participacin en el proceso de promocin y constitucin haba sido relevante. Los participantes del segundo grupo focal se escogieron entre quienes se trasladaron con anticipacin a la ciudad de Caracas, con ocasin del I Encuentro Nacional de CCCP llevado a cabo el da posterior a la realizacin del grupo focal. En el anexo N 1 se presentan las guas temticas empleadas para ambos grupos. En cuanto a las entrevistas a profundidad, se trabaj con una muestra intencionada de once (11) CCCP, escogidos conforme a criterios de calidad sugeridos
57

por la Coordinacin de Auditora y Control Externo del CGP para su funcionamiento; sin embargo, la participacin de las y los entrevistados fue voluntaria. Los CCCP seleccionados corresponden a los cuerpos policiales de los estados Anzotegui, Aragua, Barinas, Bolvar, Carabobo, Gurico, Mrida, Nueva Esparta, Portuguesa y Tchira; y los municipios San Cristbal del estado Tchira, Libertador del estado Mrida y Tucupita del estado Delta Amacuro. Para la mayora de los CCCP seleccionados se previ realizar tres entrevistas: una a un miembro del Comit1 y dos a funcionarios del Cuerpo de Polica correspondiente2 (ver anexos N 2 y 3 para las guas temticas de las entrevistas). Inicialmente se consider entrevistar a un funcionario adscrito a un servicio que implicara contacto con la comunidad y a otro con experiencia en rendicin de cuentas y control policial. Sin embargo, no en todos los casos se logr cubrir los perfiles previstos. En definitiva se entrevist a 6 funcionarias y 17 funcionarios policiales, para un total de 23. Once pertenecen al Servicio de Polica Comunal, seis a la Oficina de Control de la Actuacin Policial (OCAP) y los dems, a Centros de Coordinacin Policial (CCP) o al Servicio de Vigilancia y Patrullaje. Uno de ellos tiene rango de comisionado, mientras que el resto est conformado por supervisores y oficiales, con antigedad comprendida entre 7 y 23 aos.
1 Excepto en el estado Tchira, donde se decidi no entrevistar a miembros de los Comits, puesto que ya haban participado en el grupo focal 2 En el estado Barinas y en el municipio Tucupita del estado Delta Amacuro, slo se obtuvo informacin por parte de un funcionario policial y en la polica estadal de Nueva Esparta se realizaron entrevistas a tres funcionarios y funcionarias.

Respecto a las y los miembros de los Comits entrevistados, se llevaron a cabo once entrevistas. La muestra estuvo conformada por seis hombres y cinco mujeres, con edades comprendidas entre los 35 y 60 aos, cinco de ellos bachilleres, mientras que los otros seis cuentan con estudios tcnicos o de licenciatura. A continuacin se presentan los hallazgos de los grupos focales y las entrevistas a profundidad. Para resguardar la identidad de quienes expresaron sus opiniones y percepciones, se trabaj con la siguiente nomenclatura: PCGP

58

(equipo promotor del CGP), MC (miembros de los comits)3, FPO (funcionarios y funcionarias policiales pertenecientes a servicios operativos) y FPA (funcionarios y funcionarias policiales pertenecientes a oficinas administrativas).

La dinmica del proceso de promocin y constitucin de los CCCP

En el ao 2011 se despleg desde el CGP un equipo de promotores y promotoras en distintas regiones del pas que se encarg de dar a conocer el nuevo modelo policial en comunidades organizadas, resaltando la participacin ciudadana como parte de la estrategia para ejercer contralora social sobre los cuerpos de polica Nacional, estadales y municipales. La finalidad del despliegue incluy la promocin de la figura del CCCP , para sensibilizar a los ciudadanos y ciudadanas en cuanto al tema y posteriormente invitarlos a participar: un poco de impulsar esto de la contralora social (PCGP8: 4)

Actividades preparatorias
El proceso de promocin comenz, segn lo extrado de los comentarios del equipo promotor, con la captacin de instituciones y organizaciones sociales que estuviesen dispuestas a apoyar la labor de difusin del nuevo modelo policial dentro de determinadas comunidades, as como tambin a contribuir a conocer su dinmica, sus formas de organizacin y sus consejos comunales. Con esta iniciativa se intent, adems, conformar Foros de Aliados en los que instituciones colaboradoras y organizaciones sociales tomaran parte activa en la conformacin del CCCP. Las primeras actividades fueron principalmente informativas y de animacin dentro de las comunidades. La tarea previa de conocerlas result muy valiosa en este sentido:
entendimos que haba ciertas fortalezas y ciertas debilidades con las cuales podamos trabajar siendo un equipo tan pequeo conocimos la dinmica de las salas de batalla, en donde se reunan varios consejos comunales y era posible pues, abordar 10, 15 consejos comunales (PCGP7: 8)

Las estrategias ms importantes sealadas para el logro de la promocin y la propia conformacin de los Comits fueron el acompaamiento por parte del CGP a las comunidades y el uso de medios de comunicacin y suficiente material de divulgacin para llegar a ms personas con mayor eficiencia. Algunos comentarios que sustentan esto, son los siguientes:
el acompaamiento serio, constante y disciplinado por parte del Consejo General de Polica relacionado con dos cosas, primero, el promotor en el lugar de trabajo Y el material de apoyo lo aprecian mucho y lo difunden tambin en la comunidad (PCGP7: 24) la difusin de la informacin a travs de los medios de comunicacin, a travs de los medios impresos e incluso con la distribucin de la coleccin a las comunidades, la distribucin de los librillos (PCGP8: 24)

Los postulados
Algunas de las personas postuladas provenan de los consejos comunales, otras de las instituciones que colaboraron con las actividades y otras de las gobernaciones y alcaldas. Comentaron algunos casos: la mayora de las personas que postularon eran los voceros de seguridad de los consejos comunales... (PCGP9: 23)
cuando yo comienzo a hablar con las Salas de Batallas y con los consejos comunales de cmo se estaba organizando eso, ayud mucho, ayud muchsimo y
59

3 Las y los miembros identificados con los nmeros del 1 al 6, brindaron informacin en el grupo focal, mientras que los siguientes participaron en la entrevista.

viajbamos, bamos para las comunidades indgenas y regresbamos, y bueno me fueron viendo, me fueron viendo y bueno nada me postularon, vamos a asumir no? (MC3: 14) actualmente estn es tratando de llevar funcionarios de la alcalda, funcionarios de la gobernacin para que ganen la eleccin, es decir, lo postulan (PCGP6: 11)

Para que los postulados pudieran ser aceptados como candidatos al proceso de eleccin de miembros de los CCCP deban cumplir con los requisitos que se establecieron en las Normas sobre la Promocin de los CCCP, algunos de los cuales, a juicio del equipo promotor, limitaban a quienes tenan inters en participar y postularse. La verificacin de estos requisitos se hizo, en principio, desde el CGP a travs de la revisin de los documentos exigidos: ellos entregaron una carpeta con varios requisitos y posteriormente, en el Consejo General, toda esa data se pas al Ministerio (PCGP2: 23) En cuanto a la idoneidad moral de las personas postuladas, uno de los promotores coment su estrategia al respecto: cuando estbamos promocionando, sealaba a los Consejos Comunales que esa persona que iban a postular era la cara del Consejo Comunal y que ellos tenan que hacer una revisin exhaustiva en su comunidad de la persona que iban a postular (PCGP7: 22) Los consejos comunales se encargaron de emitir las cartas de residencia y de buena conducta, aunque estas ltimas tambin fueron emitidas en algunos casos por los cuerpos de polica y las prefecturas. Adicionalmente, el equipo promotor consider la actitud de las comunidades ante la presentacin de las personas postuladas durante el proceso de campaa: presentbamos a las personas y uno vea la reaccin de las comunidades entonces nosotros mirbamos (PCGP1 :21), lo que adems consideran muy til para la conformacin de los CCCP: es clave porque ellos se conocen es vital ese ojo clnico y observador del pueblo (PCGP2: 23). Fueron reiterados los comentarios sobre esta verificacin secundaria, informal y subjetiva:
en el proceso de campaa se presentaban las personas ante la comunidad para decir si era o no una persona apta pero si no era totalmente verificable, difcilmente podamos decir o acusarle o hacer un juicio de valor (PCGP8: 22) las mismas comunidades luego tambin te van sealando as sea con una gestualizacin, como deca aqu el compaero: arrugar la cara, voltearse a un lado, poner cara de asombro, ya era un signo que t tenas que ver cuando lo estabas presentando (PCGP7: 22)

Dentro del equipo promotor se encuentran funcionarios y funcionarias policiales, refiriendo uno de ellos que sus vnculos con el cuerpo policial y el conocimiento propio acerca de la comunidad permitieron tener una idea acerca de la idoneidad moral y buena conducta del postulado o de la postulada: como funcionario que soy, conozco a esta persona y resulta que tiene un prontuario bastante numeroso conozco la situacin, conozco todo, pido registro a travs de la polica del conocimiento que tienen (PCGP6, p.22). El equipo promotor manifest algunos desacuerdos respecto a los requisitos establecidos en la Resolucin para la postulacin, debido a que los perciben como limitantes para una participacin ms amplia. Se trata especficamente del requisito acadmico (ser bachiller) y el de no poseer antecedentes penales. Los comentarios al respecto fueron: la limitacin, y lo recalco nuevamente porque es muy importante, del que se si Usted no es bachiller, Usted no se puede postular (PCGP2: 12)
algunos problemas que tuvieron que ver con la parte del nivel acadmico, que muchas personas no han alcanzado todava, a estas alturas, el nivel medio
60

diversificado otro que tuvo que ver con la parte de los antecedentes porque muchas personas que, por ejemplo, cometieron un error o cometieron un homicidio culposo o cometieron algo accidental que incluso no se les atribuye una responsabilidad directa por el hecho, entonces no pueden participar porque tienen ese problema (PCGP7: 4)

Las elecciones En cuanto a las elecciones, los comentarios en su mayora fueron positivos, an cuando las experiencias resultaron diversas. Algunos parecen bastante satisfechos con la participacin, a pesar de reconocer que hubo dificultades. Por ejemplo, PCGP2 seala que: fue muy positivo, fue muy grande la asistencia de las personas, fue muy participativa Se enteraron gracias a algunos medios de comunicacin que participaron, pero slo medios de comunicacin del Estado. Medios privados escasamente nos apoyaron en todo ese proceso (p. 13); y PCGP7 afirma que es muy favorable la participacin de la gente, la gente s participa (p. 10) La cantidad de das para las elecciones se decidi segn las caractersticas de la regin abordada. Lo que s parece haber sido semejante en los diversos estados del pas, fue la escasa publicidad que se le dio al proceso: la poca promocin hace que el tema de la eleccin tenga muy poca participacin (PCGP7: 4)
tenamos que estar todos presentes, primero porque haba mucho desconocimiento de la comunidad porque esto tuvo muy poca publicidad entonces fue ms el radio bemba, ese desgaste fsico esos nueve das repitindole a la gente o que la gente conociera que eran los CCCP, cul iba a ser la funcin (MC2: 5) las debilidades en cuanto a lo que fue la publicidad, a pesar de que s visitamos, verdad, algunas comunidades, verdad, porque articulamos con varias comunidades (MC1, p.5)

En cuanto a las y los votantes, tanto el equipo promotor, como el grupo de miembros de los Comits, sealaron dos aspectos que deben resaltarse. El primero fue que intentando aumentar la participacin, se requiri flexibilizar el lmite mnimo de edad: que los chicos y las chicas de 15 aos en adelante puedan votar, abriendo ese comps, pues, todava se tuvo muy poca participacin en ese sentido (PCGP8: 4). El segundo fue la participacin activa de funcionarios y funcionarias policiales: En mi sector s hubo bastante receptividad de un grupo de policas, que ellos s fueron a votar, s se integraron, pero as como fueron ellos, otros iban era a mirar (MC4: 4) Las entrevistas realizadas a funcionarios y funcionarias policiales permitieron conocer sus percepciones en cuanto a la participacin policial. Gran parte seal no tener conocimiento respecto a si haban participado policas en la eleccin del CCCP. En cuanto a la posibilidad de participacin, la mayora se mostr de acuerdo. Algunas posiciones sealaban el aspecto democrtico del proceso de elecciones del Comit, indicando que participar es un deber y un derecho y, que si el funcionario desea dar su opinin puede hacerlo, insistiendo en que los funcionarios y funcionarias policiales tambin forman parte de la comunidad (FPO3, FPO13, FPO18 Y FPO23). Para una funcionaria la participacin policial da claridad y transparencia al proceso, evitndose que los miembros sean elegidos de forma no democrtica (FPO9). Otros apoyan la participacin policial en el proceso de elecciones dado el conocimiento previo de los candidatos, sealando que estos en su mayora son lderes comunitarios y por tanto conocidos por los funcionarios y funcionarias policiales. FPO4 y FPO11 sealaron que estaban de acuerdo porque son los
61

policas los que conocen a la comunidad. Uno de ellos alert sobre el riesgo de que si la ciudadana era la nica que votaba, podran ser elegidas personas que hubiesen tenido problemas con la polica (FPO11). En este mismo sentido, FPO8 sealaba que participar en las elecciones sera bueno para que el funcionario conozca la reputacin de cada ciudadano que va a integrar el CCCP, dadas las experiencias con voceros de los Consejos Comunales que cuentan con familiares que han tenido problemas con la polica y en vez de trabajar para ayudar a la polica, trabajan en contra de ella. De lo anterior se desprende que el conocimiento del funcionario acerca de dicha situacin y su posibilidad de participar en la eleccin de los miembros, disminuira las probabilidades de que fueran elegidos postulados con las particularidades mencionadas. FPO2 y FPA16, respectivamente, justifican la participacin policial por el hecho de que el funcionario policial debe conocer quin los va a supervisar y controlar, al sealar: porque es un cargo para la vigilancia y control de uno y si los policas van a ser los supervisados, por lo menos deben saber quines son los miembros de ese Comit y deberan votar, respectivamente. Por otro lado, funcionarios adscritos a la OCAP sugirieron la posibilidad de que los Comits contaran con un o una miembro polica. FPA17 indic que el CCCP deba tener un integrante funcionario que fuese electo por el cuerpo; mientras que FPA19 opina que debera estar conformado por la misma cantidad de funcionarios policiales que representantes de la comunidad. Tales posiciones ponen en evidencia la poca claridad respecto al Comit y sus funciones, y la importancia de que su conformacin sea meramente ciudadana. Finalmente, destac la razn atribuida por FPO10: es lo ms conveniente, porque los candidatos son afectos a la polica o han trabajado en organismos de seguridad y conocen las necesidades de la polica entonces se encuentra representado el funcionario policial en la comunidad.

Juramentacin y actuacin del Comit

Luego de las elecciones y la correspondiente juramentacin, los CCCP no comenzaron inmediatamente sus funciones y, en algunos casos, esto ha generado ansiedad, surgiendo acciones que trascienden a aquellas que le son atribuidas legalmente. En diversas oportunidades MC3 hizo comentarios al respecto:
Ok, lleg la juramentacin, lleg la poca decembrina y ese tiempo lo invertimos, lo aprovechamos en que los invitbamos [a policas] a nuestras reuniones sin la promotora por qu? porque ya hablbamos de hombre a hombre pues, de confianza y le preguntbamos cmo estaba la polica por dentro, chanos el cuento, cmo est la vaina, qu es lo que est pasando aqu, por qu van a cambiar al comisario, entonces empezaron a contarnos hasta ese momento no estbamos autorizados por el Consejo General de Polica para ir al cuerpo de polica estadal(p. 11) La primera visita guiada, nosotros fuimos como tres veces sin la promotora, sin que nadie nos gue pues no nos hace falta que nadie nos acompae y por supuesto no puedes dejar constancia de nada nosotros empezamos a preguntar y en efecto tenemos que darle respuesta a la poblacin (p. 12) Ahora bien, dentro de las actividades que s se circunscriben a la programacin prevista luego de la constitucin de los CCCP, previo al ejercicio de sus funciones, mencionaron la formacin: hasta ahora, ha sido ms del estudio y del conocimiento de las labores policiales, recordar, que nosotros no tenamos conocimiento prcticamente de nada desde el punto operativo o funcional (MC3: 2)
62

en tres oportunidades que nos reunimos con el promotor como quien dice impartindonos formacin pues, a travs de la bitcora, lo que es el CCCP, las funciones, ese tipo de cosas (MC1: 7) nosotros hemos asistido a talleres, un sbado nos reunimos con el supervisor y la promotora hicimos unas dramatizaciones cada quien cmo visualizaba un tema determinado despus de las elecciones nos habamos reunido pero no para hablar especficamente del CCCP, todo el mundo con la incertidumbre (MC2: 8)

Otras actividades en las que han participado, han estado orientadas a presentar a los miembros de los CCCP, a que conozcan las instituciones y a que se acostumbren a reunirse:
Desde marzo nos estamos reuniendo cada ocho o quince das para ver cules son las inquietudes de cada uno de nosotros y plasmarlas Hemos hecho visitas al Ministerio Pblico, nos hemos reunido con la Contralora hemos hecho tres visitas a la comandancia de la polica (MC2: 8) hicimos una visita a la institucin verdad, una visita previa, vamos a decirlo as, en donde prcticamente nos presentaron, pudimos conocer de las funciones verdad, que ellos prcticamente vienen realizando, conocimos algunos departamentos (MC1: 7)

Dificultades en el proceso de conformacin

En cuanto a las dificultades que se enfrentaron en distintas etapas del proceso, hubo coincidencias entre varios promotores y promotoras, inclusive algunos miembros respecto a la polarizacin poltica, los temores de ciudadanos y ciudadanas de verse perjudicados por la labor de controlar a cuerpos policiales, la ausencia de recursos econmicos para el desempeo del CCCP, y las capacidades de alcance del equipo. En cuanto a la polarizacin y los temores comentaron lo siguiente:
63

la privatizacin del proceso, insisto, algunos creen que es solo unas elecciones del PSUV, no lo ven multicolor, entonces, eso aleja a propios y extraos (PCGP7: 15) tienen temor, tienen miedo, no les gusta incluso este rol de contralora porque lo asimilan como que estamos vigilando a un polica tienen temor a la represalia reprimen un poco la participacin (PCGP7: 4) las comunidades tienen como un miedo cuando les hablamos de, le nombramos la palabra polica, ya que piensan: no! con eso yo no quiero nada porque no me quiero meter en problemas (MC1: 5)

Para el equipo promotor, lo econmico limit la postulacin y el compromiso con la iniciativa. PCGP3 coment, por ejemplo, que como no se les ofreci dinero, entonces, dejaron a un lado tambin ese compromiso, porque ahorita estamos acostumbrados a que si participamos es porque hay dinero de por medio, entonces ha sido difcil trabajar con eso (pp. 7-8); y PCGP2 seal que Usted no se postula porque Usted no tiene dinero, porque si no me van a pagar, yo no me postulo (p. 12). PCGP1, agreg: un servicio ad-honorem Epa! eso trajo a la comunidad que muchos se retiraron como postulados cuando se les deca que no se iba a pagar, no hubo manera de mantenerlos all (PCGP1: 13). Aunque los miembros de los CCCP parecen estar al tanto respecto a que se trata de una labor no remunerada, sin embargo, no se sienten conformes con esa condicin, debido a los gastos que puede ocasionar:
como no manejamos recursos ni nada de eso tambin era difcil, fue difcil recorrer ms sitios, ms comunidades, hacer que la informacin llegara a ms (MC1: 5) pero es mucho con demasiado para cinco personas sin recursos de ningn tipo y no estamos pidiendo salarios ni nada de eso, pero debera haber algunas consideraciones que nos faciliten un poco el trabajo (MC5: 11)

La mayora de los miembros de los Comits entrevistados sealaron que los gastos eran cubiertos con sus propios recursos, aunque ello resultaba difcil pues algunos integrantes estaran desempleados. Otros manifestaron sentirse limitados, por ejemplo, MC10 seala que para la elaboracin de informes requieren cubrir gastos de papelera, uso de internet, transcripcin, fotocopias, y agrega que no cuentan con recursos para cubrir gastos de traslado, lo cual limita el trabajo, dificultando la asistencia a reuniones de coordinacin. De igual forma, MC17 indic que le fue imposible asistir al ltimo evento en Caracas por la misma falta de recursos. Por ltimo, MC13 indic que de contar con algn incentivo econmico, los miembros de los Comits podran dedicarse de forma exclusiva a realizar la contralora social. Ello confirma la posicin de MC12, quien sealaba que dado que los miembros se dedican a otras actividades, no siempre se logra asistir regularmente a las actividades propias del Comit. Los comentarios sobre las dificultades de alcance del equipo promotor, se referan principalmente a la extensin territorial, la cantidad de parroquias del estado o municipio en el que deban promover la iniciativa, el tiempo en el que deban llevarse a cabo los procesos y, consecuencialmente, el abordaje limitado de los consejos comunales, destacando que solo es un promotor el responsable de uno o dos estados.
hay una debilidad porque jugamos contra el tiempo, hay unas metas, hay unos tiempos que cumplir y resulta que esos tiempos no son manejables por nosotros Hay estados que son tan amplios, donde el promotor no se da abasto, que es un elemento que hay que tener en cuenta, son muchas comunidades en donde hay un solo promotor, mximo dos. Y eso genera una obstruccin a la masificacin del proceso (PCGP6: 10-11) En la etapa de campaa, considero que somos muy pocos para un trabajo tan amplio hay aproximadamente 400 Consejos Comunales, de los cuales en mi
64

capacidad como promotor, yo alcance a contactar 100 consejos comunales. Trabajando todos los das, visitando las Salas de Batalla, los Consejos Comunales, los Frentes Francisco de Miranda y pese a ese trabajo arduo, que todos en las regiones lo hicieron, no llegaron a 100% para que todo el mundo lo supiera (PCGP2: 12)

Otras debilidades que no deben obviarse son: el desconocimiento de las personas sobre este sistema de contralora y el nuevo modelo de polica (PCGP8: 4); el poco material que tenamos para hacer la distribucin, para hacer la difusin estaban interesadas pero el material que tenamos era muy poco para distribuirlo... (PCGP3, p.13); tenamos la percepcin que si no venia directriz emanada desde el rgano central, caso Ministerio Pblico ellos no se movan, no caminaban (PCGP7, p.19); la no articulacin entre instancias del Estado (PCGP6: 17); la poca comunicacin entre instituciones y el apoyo interinstitucional (PCGP2: 17); estas personas son los que siempre participan en todo, entonces estn empezando, se entusiasman, pero llega alguna misin, llega algn otro ente del Estado ofrecindoles otra cosa y se dispersan (PCGP5, p.15); y que la mayora nos dictemos una actividad profesional que desempear el comit no forma parte de la estructura de la administracin pblica, entonces dificultan las cosas (MC3: 11).

Fortalezas en el proceso
Existen coincidencias en algunos aspectos que facilitaron el proceso de promocin y constitucin de los CCCP, especialmente el marco normativo y el apoyo del CGP:
la base legal, cuando les hablas que eso est en el artculo tal y tal, y que hay una resolucin le da un peso, entonces, le da cierta legitimidad, bueno legitimidad completa a todo el proceso (PCGP5, p.15) el apoyo que se tuvo de parte del Consejo General de Policial en el sentido de facilitar informacin, acelerar algunos procesos sacar algunos materiales impresos, algunos volantes, incluso algunos, hoy da el material audiovisual (PCGP8: 15) la presencia del Consejo General de Polica como instancia no? El hecho de que haya una instancia detrs que respalda toda la labor (PCGP6: 17)

Tambin mencionaron como aspectos que facilitaron su labor lo novedoso del tema las comunidades se sienten interesadas por los temas nuevos y quieren participar (PCGP3: 13); la asertividad que se haya tenido con algunos voceros de Consejos Comunales y algunas organizaciones (PCGP8, p.14); trabajar con comunidades organizadas (PCGP5, p.15); y el apoyo incondicional de las comunidades organizadas (PCGP2, p.16) PCGP9 agreg un aspecto que pudiera resultar en una dificultad o una fortaleza para la constitucin de los CCCP, y es la relacin que existe entre el cuerpo de polica y las comunidades (p. 17) Cuando sta es negativa, posiblemente los miembros de la comunidad estarn renuentes a participar en la contralora externa; mientras que, siendo positiva las personas se vieron incentivadas a participar como candidatos (p. 17)

El rol de los CCCP

El papel de los CCCP en la sociedad venezolana no es percibido de forma unvoca. Se ponen de manifiesto posiciones diferentes entre quienes se han encargado de promover esta nueva instancia de control externo dentro de las comunidades, entre los integrantes que conforman los primeros CCCP constituidos y entre los funcionarios y funcionarias policiales.
65

Dentro del equipo promotor, algunos atribuyen roles de orientacin y observacin a la institucin policial y otros de consolidacin del nuevo modelo policial, para mejorar el desempeo policial y, en consecuencia, la prestacin del servicio. Cabe sealar que la mayora de las funciones indicadas en el primer grupo, son desempeadas en la actualidad por el CGP a travs de la Coordinacin de Asistencia Tcnica, en trabajo conjunto con el equipo homlogo que pertenece al Viceministerio del Sistema Integrado de Polica (VISIPOL) del Ministerio del Poder Popular para Relaciones interiores y Justicia. Un promotor, por ejemplo, seala que el papel que deben desempear los miembros del Comit, es realmente orientador en el sentido de que lleven el conocimiento social informado al cuerpo de polica que les corresponde. Agrega tambin que deben transmitir al cuerpo de polica que estn observando, cules son los mecanismos que deben utilizar (PCGP1: 1. Otro promotor opina que: en la medida que los Comits Ciudadanos de Control Policial promocionen el nuevo modelo y adems le coloquen ese ojo visor a los cuerpos de policas, el nuevo modelo se va a ir consolidando (PCGP5: 2) El equipo promotor tambin manifest que el papel de los CCCP es servir de enlace entre la comunidad y el cuerpo de polica. Un promotor expuso que en definitiva, el rol que tienen estos Comits ms all de colaborar en esta transformacin a los cuerpos de polica, es ese enlace y esa unin (PCGP4: 1. Otro concuerda al afirmar que deben actuar como intermediarios entre la comunidad y el cuerpo de polica (PCGP9: 3). Resulta interesante que tal posicin surja dentro del equipo promotor, considerando que ha sido formado en materia de rendicin de cuentas y control externo y, por tanto, conocen el marco legal en la materia, dentro del cual no figura la funcin de enlace referida, como parte de la contralora ciudadana en el mbito policial.
66

Los miembros de los CCCP, ven el papel de estas instancias como contralores y vigilantes del cumplimiento de la funcin policial y de la adecuacin al nuevo modelo: velar por el cumplimiento de las funciones el desempeo policial (MC1: 1), no estn ejerciendo el trabajo policial tenemos que solamente vigilar la accin policial (MC5: 10), vigilar, controlar y evaluar la conducta de ellos (MC2: 1).
hay muchos de verdad que no tienen las oficinas que estn enmarcadas en el nuevo modelo policial, o sea, no cumplen con las expectativas lo que es atencin a la victima nosotros prcticamente tenemos que ser el garante verdad, de que ellos vengan cumpliendo con eso en pro de mejoras (MC1: 19)

Adicionalmente, se identifica entre ellos la percepcin de un rol colaborador con los cuerpos de polica, que busca ayudarlos a solventar sus problemas y suplir sus carencias, pretendiendo lograr una mejor prestacin del servicio policial cuando se mejoren las condiciones de los funcionarios y funcionarias policiales. Por ejemplo, una miembro opina que: si ellos como seres humanos se sienten estn fsicamente y humanamente bien tratados van a desempear su funcin bien (MC2: 1). Otra comenta que deben conocer las necesidades de los cuerpos de polica para poder canalizar con el ente rector (MC14) y otro seala que ellos deben velar para que los funcionarios y funcionarias policiales gocen de los beneficios, un salario, una vivienda, un buen seguro tambin podemos ayudarlos a ellos en esos puntos (MC16). Una integrante de un CCCP habl con orgullo del cambio de percepcin en la polica respecto al Comit: Ahora ellos reconocen que, ustedes van a ser como un sindicato para nosotros, tenemos dnde quejarnos (MC11) Un tercer rol que surge en el discurso de las y los miembros, es el del mediador, enlace o puente entre la polica y la comunidad, que en reiteradas ocasiones es resaltado: tenemos que estar, como se dice, mediadores entre un grupo y el otro, o sea, uno convencindoles de una cosa y a los otros de la otra (MC4: 2). Otros miembros sealan: Es como de voceros enlaces entre las comunidades y casualmente pues esos cuerpos policiales para el mejoramiento de la funcin (MC5: 3), El Comit debera avocarse a asuntos de beneficios laborales, instalaciones poder llegar hasta all tambin (MC11), lo hemos asumido como un nivel ms que de mediadores, entre las necesidades de una comunidad que se encuentra organizada con un cuerpo de polica (MC3: 2). Muchas veces este rol parece convertirse en el de informante, no solo porque sienten que pueden y deben informar a la polica sobre los problemas de las comunidades, sino que pueden y deben informar a las comunidades sobre las acciones positivas y negativas de la polica (MC8). En cuanto a esto ltimo, un integrante seal que son la instancia popular para llevar a la polica las inquietudes y hacia los policas para decirles: la comunidad est esperando de ustedes tales cosas (MC3: 2). En lo que respecta a los funcionarios y funcionarias policiales entrevistados, en sintona con lo hallado en los miembros de los comits, identifican cuatro roles que deben cumplir los CCCP dentro del nuevo modelo policial venezolano: contralor, que pudiera surgir como una respuesta socialmente deseable; vigilante, que obedecera a una percepcin de que hay personas afuera del cuerpo policial que los observan; informante o puente, revelando a la polica problemas que existe en las comunidades, o el desempeo policial dentro de ellas, y a aqullas la realidad policial; y, finalmente, de apoyo, para que sean portavoces de las necesidades policiales en instancias superiores. El rol contralor para los y las policas se identifica en comentarios muy generales, como: supervisar el trabajo y el funcionamiento de los cuerpos de polica (FPO9), Evaluar la gestin (FPO10), son los contralores de
67

velar que la polica cumpla un buen servicio (FPO11), son los que controlan el ejercicio de la funcin policial (FPA15), La supervisin y evaluacin que se est haciendo el trabajo (FPA22) La vigilancia, como un papel a desempear por los CCCP respecto a la polica, tambin es identificada con frecuencia, aunque no se determina si las consecuencias de esa vigilancia pudieran ser individualizadas o sobre la institucin en conjunto. Por ejemplo: vigilar y ver el funcionamiento de los funcionarios Me imagino que es como la [oficina] de desviaciones policiales pero desde la calle (FPO2), En cuanto a la conducta con los funcionarios en la calle, en su manera de actuar (FPO5), vigilar que las malas prcticas policiales sean corregidas (FPA15). El comentario ms directo sobre el rol vigilante de los comits fue el de una funcionaria: Es como que tengan un polica que est encima, un vigilante (FPA20) El rol de informante o puente, entre polica y comunidad, fue uno de los ms evidentes en las entrevistas. Esto quizs pueda explicarse por dos aspectos del contexto en el que se est desarrollando la iniciativa: el primero de ellos trata de la dificultad que ambas partes, polica y comunidad, han encontrado para comunicarse e interrelacionarse hasta el momento; y, el segundo, que el acercamiento inicial que han tenido las policas en las comunidades a travs del servicio de Polica Comunal ha buscado principalmente recoger informacin sobre los problemas que se enfrentan en las comunidades. Por ello no es de extraar que los funcionarios y funcionarias policiales entrevistados vean en los comits una alternativa adicional de obtencin de informacin, y en este sentido comentan:
cualquier situacin irregular ella [refirindose a una miembro del CCCP] nos comunica y ejercemos las acciones (FPO4) recabar de boca odo esa necesidad en los sectores y que puedan transmitirles realidades a ellos (FPO6) Deberan rendir cuenta al cuerpo de cmo es la funcin de la polica en la comunidad, sea bueno o malo cmo es el desempeo de los funcionarios en la calle (FPO11) Ser el medio de comunicacin entre las comunidades y la polica, un puente (FPO12) Si hay un dilogo asertivo, tendremos acceso a toda la informacin. Entrar de lleno en las vicisitudes de la comunidad (FPA14) as la comunidad se entera en realidad cules son las actividades que se realizan [en la polica] (FPA15)

Como consecuencia de este rol informante, aunque con menor frecuencia, la polica le atribuye al Comit un rol asesor, considerando que la informacin a la que tiene acceso les confiere un conocimiento que puede ser til para prestar un mejor servicio. Surgen comentarios inclusive que se refieren a un deber de asesora: el deber de ellos es de asesorar a los cuerpos de polica quin ms que ellos pueden ser asesores, pueden opinar sobre el patrullaje, por ejemplo, el horario (FPO3). Esa asesora se traducira en sugerencias y recomendaciones: Dar recomendaciones, como polticas de seguridad (FPO4), Formular sugerencias (FPO7), opinar en la parte administrativa, operativa y de dotacin (FPA23). Finalmente, de los roles identificados con mayor frecuencia entre los funcionarios y funcionarias, el de apoyo debe ameritar reflexin a corto plazo para evitar que se desvirte la figura del CCCP, tomando en cuenta que es una percepcin compartida con los mismos miembros de los comits. Si bien
68

este rol es justificado con la ventaja de contribuir a una mejora del desempeo y el servicio policial, l representa un riesgo de tergiversacin del papel de estas instancias dentro del nuevo modelo policial, pudiendo convertirlas en aliados defensores de los cuerpos de polica, hasta jugar un papel sindical. Algunos de los comentarios que evidencian el rol de apoyo son:
Servir de enlace con los entes municipales, regionales y nacionales para que en la polica tenga los equipamientos que corresponden y puedan realizar el trabajo para ayudar porque es un comit de apoyo (FPO6) demandar para que se le d a la polica, y defenderla de que cmo hace un trabajo sin contar con lo necesario (FPO8) Es sentir esa afinidad pues, de esa figura hacia el cuerpo de polica y que nos represente tambin (FPO10) ellos pudieran elevar a otras instituciones asuntos para el beneficio de los funcionarios. Elevar propuestas al ministerio observar algunas debilidades que pudieran mejorarse, beneficios que no se estn aplicando pero que puedan instaurarse (FPA17) van a ser como un ente de apoyo que van a estar pendiente de los salarios, beneficios. Como apoyo administrativo (FPA23)

Atribuciones de los CCCP

En el artculo 6 de la Resolucin sobre la Promocin de los CCCP (Venezuela, 2011), se establecen las siguientes atribuciones: 1. Participar en los procesos de consulta relacionados con el desempeo policial para el mejoramiento de la prestacin del servicio y de las prcticas policiales. 2. Evaluar, hacer control y seguimiento del desempeo policial, en cuanto a la gestin administrativa, funcional y operativa, as como de los procedimientos de los cuerpos de polica, en forma agregada y sin referencia a casos particularizados. 3. Promover y difundir el nuevo modelo policial venezolano, la participacin ciudadana y el control externo sobre el servicio de polica. 4. Mantener vinculacin y espacios de coordinacin con las oficinas tcnicas y con el CGP. Adems, tendrn la facultad de acceder, de forma aleatoria, a casos y procedimientos disciplinarios con la finalidad de verificar la adecuacin a estndares y normas legales y reglamentarias, conociendo, adems, quejas de ciudadanos y ciudadanas o de los mismos funcionarios y funcionarias policiales en el caso de graves desviaciones que comprometan en forma determinante el respeto a los derechos humanos o la seguridad ciudadana, y que permitan orientar su bsqueda de informacin y establecer patrones generales de desempeo y gestin. Ahora bien, los comentarios del equipo promotor y de las y los integrantes de los CCCP que participaron en los grupos focales incluyeron, aunque en distinta proporcin, algunas de las atribuciones mencionadas con extralimitacin.

Evaluacin, control y seguimiento del desempeo policial

Entre los pocos comentarios realizados por el equipo promotor en este sentido, se encuentra el de un promotor que atribuye al control externo la
69

transformacin del cuerpo policial al sealar: buscar transformar mente, transformar los cuerpos de policas, buscar esa transformacin y cmo lo hacen ellos? Aplican el control externo (PCGP3: 1). Por su parte, otro promotor explica que no se trata de una contralora para sancionar, no se trata de una contralora que el cuerpo tiene que asumirlo como que me estn observando constantemente sino que se trata de una contralora previsible que tiende a mejorar el desempeo del polica (PCGP8: 3). Entre las y los integrantes, tal atribucin de seguimiento de los CCCP se manifest en mayor medida. Se indic que el papel de los comits radica en velar por el cumplimiento de las funciones, o sea el desempeo policial en cuanto a las funciones operativas, administrativas y funcionales (MC1: 1) somos una instancia de control, de vigilancia, de fiscalizacin (p. 7). Sin embargo, varios aclararon que en la prctica no es as, pues desde su conformacin, no han realizado labores de contralora. Un miembro manifest que nosotros tericamente estamos controlando, hasta ahora, no creo que haya sido eso (MC3: 2). En el mismo orden de ideas, otro miembro seal: el papel que tenemos nosotros como CCCP dentro de la polica es nulo hasta los momentos, nosotros no tenemos nada importante que decir, porque lo que hemos adquirido es una capacitacin (MC6: 3) Manifestaron tambin sentirse limitados en su accionar, probablemente debido a la inoperatividad en trminos de actividades de contralora, segn se evidencia de algunos de sus comentarios: hasta los momentos lo que tenemos es una limitante (MC6: 3), uno se siente como cohibido, porque una cosa es lo que nos dice la ley, lo que dice la Constitucin, y otra cosa es lo que podemos hacer, all existe una gran limitante (p. 9). Otra miembro indic: es que nos encontramos atados y queremos articular, tenemos esa adrenalina ah y bueno, no hemos podido hacer eso (MC2: 8). Otra aadi:
yo pens que era a nosotros pero ya estoy viendo que no pareciera que es el promotor la limitante, sino es el Consejo General nos pone esos lmites debe ser que tienen temor de que nosotros nos extralimitemos o ser que tienen temor de que en realidad nos metamos en esa boca de lobo (MC4: 8).

Quiz explicado por las limitaciones que perciben, destac el caso expuesto por un integrante que seal que la Resolucin no dice mayor cosa en relacin a lo que iban a ser nuestras actividades, tenamos la expectativa de que en la juramentacin nos lo dijeran (MC3: 11); por lo que el CCCP del cual es miembro principal, afirma, ha definido actividades al margen de la normativa.

Promocin y difusin del nuevo modelo policial

Sin duda, la posicin mayormente compartida por el equipo promotor es sobre la atribucin de los CCCP de divulgacin del nuevo modelo policial; como se muestra en los siguientes comentarios:
esos miembros son portavoces y deben difundir el nuevo modelo con el objetivo de que cada ciudadano y cada ciudadana se apoderen de este modelo y poder establecer estrategias en comn entre las policas y las comunidades (PCGP2: 1). en la medida que los Comits promocionen el nuevo modelo el nuevo modelo se va a ir consolidando (PCGP5: 2). ...la labor del Comit tiene que ahondar en esa promocin, en esa divulgacin de lo que son los estndares del nuevo modelo (PCGP6: 2). yo ratifico lo que algunos de mis compaeros han mencionado la idea de que ellos sean portavoces del nuevo modelo policial en las distintas comunidades (PCGP7: 2).
70

Considerando la informacin obtenida en los grupos focales, se requiri profundizar en las entrevistas respecto a las dos atribuciones mencionadas con mayor frecuencia, para identificar el nivel de relevancia que perciben de cada una para el papel que deben desempear los CCCP en el nuevo modelo policial. Los resultados indican lo siguiente: Las y los miembros de los comits no parecen haber internalizado su funcin contralora an, quizs porque, en gran parte de los casos, no la han ejercido con propiedad hasta el momento y suelen ejercer mayormente la funcin de promocin y difusin del nuevo modelo y del Comit. Por ejemplo, una integrante de un Comit coment que no estaba de acuerdo totalmente con la atribucin de evaluar, controlar y dar seguimiento al desempeo policial, sino ms bien le pareca que deban ocuparse de difundir el nuevo modelo entre nosotros mismos, para grupos organizados (MC12), posteriormente, aclar que no se encuentran en la etapa de ejercer la contralora, sino en la de conformacin y seala que: Para t tener un control, nosotros debemos conocer las normas, las leyes, cmo podemos ejercer un verdadero control en esta etapa de observacin que hicimos? (MC12). En la mayora de las entrevistas, las y los miembros de los CCCP, manifestaron que las dos atribuciones eran importantes e iban de la mano, aunque generalmente fueron ms entusiastas a la hora de justificar la promocin y difusin. Algunos comentarios indican:
De lo primero [evaluar, hacer control y seguimiento del desempeo policial]. Igualmente difunden el nuevo modelo, porque hay personas que todava no saben sobre el nuevo modelo policial y hay que aclarar (MC7) en s, el seguimiento Como tambin la promocin con los mismos agentes policiales que no saben lo que es un Comit de Control Policial estarle haciendo promocin, con cualquier ciudadano que se le presente la oportunidad (MC10)
71

Creo que ambas cosas: Evaluar el desempeo policial. Deben encargarse de difundir el nuevo modelo porque en la poblacin no le damos importancia al trabajo policial (MC8) Considera que las dos opciones porque una de las funciones es medir el desempeo operativo. Pero tambin informar a las comunidades de qu es el nuevo modelo, qu son los comits, para que vuelvan a tener credibilidad en la polica (MC14)

Tambin hubo quien estuvo de acuerdo con la labor promotora de los CCCP, pero considerndola transitoria: Ahorita estn difundiendo en varias comunidades, haciendo presentaciones, divulgando. Se puede compartir la responsabilidad por los momentos, pero a futuro debera encargarse solo del control (MC13). Esta transitoriedad quizs se deba a la falta de conocimiento respecto al nuevo modelo policial que pudiesen estar observando en las comunidades, que tal vez es la misma razn por la que otros consideran que los comits deben concentrarse en la promocin y difusin: Lo primordial promover el nuevo modelo (MC15), porque han visto que los funcionarios y funcionarias policiales en la calle no conocen los comits, no saben nada sobre las comunidades (MC15), La promocin y difusin es lo que debe prevalecer (MC17). Es necesario alertar sobre algunos comentarios que sugieren extralimitacin de atribuciones por parte de miembros de los comits, pudiendo entorpecer el buen desarrollo de la iniciativa. Por ejemplo, una integrante seal: que al fin se canse del acoso que les tenemos para que nos d solucin de algo que le pedimos (MC10), otro refiri que hicieron una visita a un programa de televisin para tener ms presencia en los medios con la intencin de informar a las comunidades su existencia y que manden denuncias al correo electrnico o al celular (MC13). Otro miembro de un comit explic que con este Comit se llevaran programas educativos a la comunidad, a personas ociosas para reinsertarlas en actividades deportivas y disminuir ndices delictivos (MC16) En cuanto a estas atribuciones, los funcionarios y funcionarias policiales aportaron ms informacin y, en su mayora, otorgan igual importancia a ambas. Otros resaltan la labor de hacer control y seguimiento, ms que la de evaluar, y en menor medida les pareci relevante la promocin y difusin. Algunos comentarios sobre equivalencia de importancia entre ambas atribuciones son los siguientes:
ellos deberan aparte de vigilar y ver el funcionamiento de los funcionarios promover el nuevo modelo ya que mucha gente an est desactualizada... Quin mejor que ellos que estn en la comunidad (FPO2) Deberan ser ambas. No debe ser slo el control, sino promover que existe un nuevo modelo policial (FPO7) La principal funcin debera ser la de evaluar, hacer control y seguimiento porque para eso fueron creados, pero no debe descartarse que promuevan el nuevo modelo, porque ellos deben ser portavoces en su comunidad, porque hay mucho desconocimiento en la calle (FPA16) evaluar el desempeo, es el objetivo principal. Aunque promover podra ser porque tienen ms contacto con las comunidades, para que entiendan qu es lo que busca el nuevo modelo policial (FPA21)

Los funcionarios y funcionarias que consideraron prioritaria la atribucin de evaluar, hacer control y seguimiento, lo hicieron en los siguientes trminos:
Yo pienso que lo que ellos deben hacer es lo primero [evaluar, hacer control y seguimiento del desempeo policial] somos nosotros los que debemos vender lo que somos y lo que seremos (FPO6)
72

Ellos tienen que evaluar, controlar y hacer seguimiento. Hasta cundo promover (FPO10) Deben conocer con los diferentes directores de los centros de coordinacin policial el plan de patrullaje, plan de seguridad, para ejercer contralora sobre esos planes, esas acciones policiales Deben encargarse de lo primero (FPA18) De supervisin, que vean que se est cumpliendo el trabajo como es, que le den seguimiento a las rdenes impartidas (FPA19)

Hay algunos que manifiestan cierta preocupacin por el alcance de la evaluacin por parte de los CCCP y la respaldan con el temor de que los integrantes de estas instancias, busquen perjudicarlos en el ejercicio de sus atribuciones: Hacer una evaluacin del desempeo policial confronta el problema de la evaluacin, el CCCP no est en capacidad de saber si hago determinados servicios, si s usar armas (FPO1). No conocer lo que hace el funcionario individual (FPO1), Tanto como evaluar no, s hacer control y seguimiento. Ya la evaluacin es algo muy subjetivo y no debe olvidarse que vienen de las comunidades. Como contralora social s, pero evaluarlos es entrometerse en algo que es propio de la polica y es delicado (FPO12). Quienes otorgan mayor importancia a la promocin y difusin se apoyan muchas veces en la premisa de que las comunidades no conocen suficientemente el nuevo modelo policial, lo cual es un elemento necesario para que la polica logre desempear sus funciones adecundose:
Pienso que [promover y difundir el nuevo modelo] luce una opcin muy importante para esos Comits, porque muchos de los malos entendidos y la mitologa que existe dependen mucho de esa ausencia de informacin (FPO1) s me toca escoger, promover el nuevo modelo, porque no lo conocen. Las comunidades tienen una inquietud importante y es saber qu es el nuevo modelo, en qu los beneficia (FPO4) Difundir el nuevo modelo debera ser una actividad propia de ellos, porque como comunidad ellos deben multiplicar la informacin en las comunidades (FPO12) Difundir el nuevo modelo policial, poner el cassette, porque hay todava mucha resistencia (FPO13)

Congruente con la percepcin de algunos integrantes de los CCCP, hay policas que piensan que esa labor de promocin debe ser transitoriamente prioritaria: que colaboren con nosotros en la difusin del nuevo modelo la difusin del nuevo modelo no puede ser eterna, quiz lo podra hacer este primer CCCP (FPA23). Otras atribuciones que mencionaron como pertinentes para los comits son las de hacer reclamos de las malas actuaciones policiales (FPO4), recibir denuncias de los ciudadanos y ciudadanas, y tramitarlas ante los rganos de control interno o aquellos que se vinculen al caso (FPA18) y establecer lazos entre la comunidad y esos rganos: Ya hay suficientes rganos para hacer control. Lo que deberan hacer es promover entre la comunidad y los rganos de control interno una mejor relacin, de confianza de mayor transparencia (FPA17). Tambin manifestaron algunas preocupaciones: hay algunos que creen que son nuestros superiores y nos pueden dar rdenes y no es as Como tienen esa funcin, creen que estn por encima de nosotros (FPO4), a veces se atribuyen cosas que no estn dentro de sus funciones (FPO7)

Objetos de supervisin de los CCCP en los cuerpos policiales

Desde la perspectiva de los miembros de los CCCP, los aspectos sobre los cuales deben ejercer supervisin se concentran en tres temas principales: los
73

recursos humanos, materiales y econmicos, la adecuacin de las instalaciones policiales al nuevo modelo y la sectorizacin e implementacin de planes. Recursos humanos, materiales y econmicos En cuanto al recurso humano, un integrante hizo referencia a la distribucin y formacin del mismo, a travs de los siguientes comentarios: que reciban sus prcticas de tiro ellos vienen, se gradan, los llevan una vez al polgono y no vuelven ms a tocar el arma hasta que se les presente una eventualidad formacin, pero formacin en base a la carrera policial, derechos humanos (MC1: 19); supervisar que los funcionarios estn bien distribuidos y se minimice estar escoltado o vigilando comercios (MC1: 20). Otro de los miembros hizo referencia a los procedimientos para ascender funcionarios y funcionarias, y si les dan incentivos econmicos (MC13) Tambin se resalt la supervisin sobre la suficiencia y estado de los recursos materiales, equipamiento y dotacin, de la siguiente manera: Qu material les hace falta para ejercer una buena funcin como tal, por ejemplo, patrullas, motos, armamento, los chalecos antibala, si lo que tienen est bueno (MC10) Respecto a los recursos econmicos, la distribucin de los mismos es sealada como objeto de supervisin de parte de algunos miembros. Algunos indican:
pienso que la transferencia y los recursos, o sea cmo el Director como jefe o cabeza del cuerpo policial, cmo l va a distribuir los recursos es notorio que, o sea, que se lo estn llevando el recurso para otro lado (MC2: 19) lo que es importante es prcticamente los recursos y la administracin de cada uno de ellos (MC1: 19) Cmo manejan y distribuyen los recursos, con qu cuentan para su trabajo? (MC7)
74

la distribucin de los recursos en funcin del nuevo modelo policial. Una de las mayores limitaciones que nos pusieron de no adecuarse a la ley, es la falta de presupuesto (MC12)

Dos integrantes de los CCCP expresaron preocupacin por lo que perciben es un dficit de funcionarios y funcionarias policiales. Por ello les parece importante supervisar que la inversin se destine para contar con un mayor nmero de funcionarios, sealando: invertir en talento humano, porque tristemente, o sea, hay lmite de funcionarios por habitante (MC2: 19), El problema es de su presupuesto, deberan darle ms presupuesto para que puedan tener los funcionarios adecuados al estndar (MC14) Desempeo policial y rgimen disciplinario Cuando se realizaron las entrevistas, se determinaron otras reas de supervisin que, aun cuando se vinculan al recurso humano, deben vincularse al control individualizado, pues comprenden la evaluacin del desempeo policial y el acceso a las sanciones disciplinarias aplicadas. Respecto a esto ltimo indican: cuando se le abre expediente a un funcionario para saber cmo se lleva (MC13), tambin deberan informar sobre las medidas disciplinarias aplicadas (MC14), informar sobre las desviaciones policiales, porque se pudiera buscar informacin en las comunidades para ver la [versin de la] otra parte, para tener la informacin completa (MC15), sobre las actuaciones respecto a un caso particular (MC17). Frente a estas posturas, tambin hubo quien expresara cierta preocupacin por la responsabilidad que ello representa: Eso de evaluar el desempeo policial, hay que tener mucho conocimiento, va ms all de lo que uno pueda ver (MC12) Adecuacin de las instalaciones policiales al nuevo modelo La existencia de las oficinas u otros espacios fsicos que conforman las instalaciones policiales, as como la adecuacin o no a los estndares correspondientes, fueron sealadas como objeto de supervisin:
hay que supervisar el parque de armas Supervisin de las oficinas hay muchos de verdad que no tienen las oficinas que estn enmarcadas en el nuevo modelo policial estn adentro de la institucin, lo que es atencin a la vctima son cosas que estn enmarcadas en la ley, que nosotros tenemos prcticamente que ser el garante, verdad, de que ellos vengan cumpliendo con eso en pro de mejoras (MC1: 19) bueno, si no est cumpliendo con la Oficina de Control de Actuacin Policial, con la de Respuesta Policial, ni tampoco la de Atencin a la Vctima (MC3: 22)

Sectorizacin e implementacin de servicios y planes Uno de los miembros del CCCP sealaba que en su comunidad el servicio de polica comunal dictaba talleres slo a solicitud del Comit de Educacin del Consejo Comunal y que ello no debera ser as, situacin que deba ser supervisada: Yo creo que eso tambin hay que supervisarlo, que este tipo de programas realmente vaya a las comunidades, que este tipo de programas verdaderamente lleguen a la escuela (MC5: 21) La adecuada sectorizacin para la prestacin del servicio de polica tambin se plantea como objeto de supervisin de parte de los Comits. En este sentido, se seala:
una de las cosas que se deben supervisar es la distribucin, la distribucin del patrullaje para nadie es un secreto, de acuerdo a los gobiernos que estn de
75

turno ellos sectorizan el beneficio de la polica la polica responde a un sector privilegiado entonces los sectores bajos, los barrios nos sentimos desprotegidos que esa distribucin del patrullaje se haga de manera equitativa dentro de todo el rea geogrfica (MC5: 20-21).

En cuanto a la implementacin de los servicios policiales y los planes, se sugiere conocer: Dnde se hace el servicio de vigilancia y patrullaje, de polica comunal (MC7), el plan de servicio policial, el cronograma de la polica comunal (MC9), el diseo del Plan de Vigilancia y Patrullaje no s ni cmo lo sacan (MC12), los protocolos de actuacin, cronogramas de vigilancia y patrullaje para informarlo a los consejos comunales (MC13), qu planes va a realizar a futuro para disminuir los ndices delictivos, para que no implementen sin nosotros saber, necesitamos saber el fin (MC16). Para los funcionarios y funcionarias policiales lo que debe ser objeto de supervisin de los CCCP es, en buena parte, anlogo a lo identificado por las y los miembros, respecto a los recursos humanos, materiales y econmicos, servicios y planes. Aunque aportan ms detalle sobre cada aspecto, la tendencia es sugerir que el conocimiento que se brinde a los comits sea genrico y hasta superficial. Algunos comentarios extrados de las entrevistas son los siguientes:
quines tienen procedimientos administrativos abiertos dnde pueden acudir para hacer denuncia en contra los funcionarios (FPO5) La polica debera de rendir cuentas a los CCCP en cuanto al desempeo, a la correccin de las malas prcticas policiales, en cuanto a qu y cmo se gasta el presupuesto de la institucin (FPA15) Todo lo referente al equipamiento, dotacin, recursos humanos y la parte logstica para dar respuesta a las comunidades, con conocimiento informado. Cundo llegan recursos para verificar que se asignen a la institucin y se usen para el trabajo que deben usarse (FPA22) Qu hacen con los recursos, cmo los distribuyen, cmo elaboran sus proyectos de trabajo para dar respuesta a las comunidades (FPA20) en cuanto a la operatividad, dnde se est efectuando el servicio de vigilancia y patrullaje, cantidad de personal de la que se dispone (FPO5) Informe general de actividades realizadas por la institucin de manera estadstica sanciones, denuncias... (FPA17)

Adicionalmente, puntualizaron aspectos que los CCCP no deberan conocer, como los detalles de los planes de vigilancia y patrullaje, y las fuentes de informacin: No informarle en s la hora, ni el lugar, sino cmo est dividido el municipio en sectores (FPO2), son algunas cosas propias muy confidenciales, por ejemplo, la red de informacin, fuentes que no se pueden revelar (FPO6), no deben profundizar desde el punto operativo (FPO12). Y otros aspectos que no deberan conocer, segn comentan, por no estar en capacidad de entenderlos: Lejos de la actividad financiera porque se requieren conocimientos especializados, y no es el perfil que se est pidiendo (FPA17)

Riesgos de injerencia externa

Si bien los CCCP apenas se estn iniciando en el ejercicio de sus funciones como rgano contralor, y por tanto, afirmar que existe injerencia externa es prematuro, vale resaltar que el riesgo de que ello ocurra es percibido de forma casi unnime por el equipo promotor, as como por parte de los funcionarios y funcionarias policiales y miembros de los CCCP entrevistados.
76

Algunos funcionarios y funcionarias policiales, refieren que s existen riesgos de injerencia, explicando que la posibilidad depender de la seleccin y capacitacin de los miembros. As, unos sealaron que las posibilidades disminuyen en la medida en que se cuide que los Comits se conformen con personas idneas, probas y honestas (FPO1, FPO12 y FPO18); y otros, que de la formacin de los integrantes depender que los CCCP puedan ser utilizados por personas interesadas en obtener favores de la polica o sean objeto de injerencia externa (FPO6, FPO8 y FPO13). Para la mayora de los miembros de los comits tambin existen riesgos de injerencia; MC7, por ejemplo, sealaba que lo ve como una posibilidad, pero que actualmente no percibe esos riesgos dado que an no estn funcionando como debe ser. Sin embargo, algunos sealaron que no existe posibilidad, ya que son autnomos y entre ellos mismos ejercen control para evitar injerencia externa (MC11, MC12, MC14 y MC16). En general, los riesgos identificados proceden de parte de los cuerpos policiales sujetos de control, de algunas instituciones gubernamentales, especialmente del poder ejecutivo estadal y municipal, de factores polticos, de la comunidad y de la delincuencia.

Instituciones gubernamentales
Fue recurrente la referencia, por parte de los promotores, a la posible injerencia de representantes de alcaldas, gobernaciones y otras instituciones gubernamentales, en varios sentidos. La preocupacin surge por la forma en que estos se vincularon durante el proceso de conformacin de los Comits con quienes los integran.
El primero est vinculado con la influencia que puedan ejercer instituciones del Estado sobre el Comit. Me ocurri que me llam un personaje de institucin del Estado y me dijo: ese Comit no sirve, porque los mand a buscar para una reunin y no vinieron, entonces, como que ellos tienen que hacerme caso a mi o algo as, entonces, no se trata de que el Comit tenga alguna dependencia con ninguna institucin, incluso con la misma polica, sino ms bien una dependencia directa de las comunidades (PCGP8: 29). en el caso de las gobernaciones, el Secretario de Seguridad Ciudadana muchas veces puede de alguna manera intentar buscar un camino para llegar al Comit y buscar un fin que no es el del Comit (PCGP5: 30).

En este sentido, resulta primordial destacar una situacin que ocurri en el proceso de elecciones, y que podra representar una de las formas de acercamiento referidas en el comentario anterior, y lo es el hecho de que algunos representantes del Poder Ejecutivo, aludiendo inters de contribuir con la iniciativa, encomendaron la participacin de personal de sus instituciones para que se postularan para formar parte de los comits. Al respecto, comentan:
recuerdo cuando me pude entrevistar con el Alcalde y el Alcalde mostr gran inters y dijo yo quiero que todos participemos y yo quiero que gente ma participe ah y efectivamente, en las primeras reuniones haba mucha gente de la alcalda, en las reuniones nuestras, y muchas de esas personas se postularon para el Comit Ciudadano de Control Policial (PCGP7: 27) Hablo de dos Comits que tengo, hay uno que me dice mira, yo realmente vengo porque el Alcalde, que es el coordinador del PSUV, y que yo pertenezco a la Alcalda, me manda para ac si no, no viniese, si no sinceramente esto ya lo hubiese abandonado (PCGP6: 27)

Lo anterior parece representar una amenaza a la objetividad del rgano en el ejercicio de sus funciones. Destaca el comentario de uno de los promotores,
77

a travs del cual se muestra cmo se invita a invisibilizar realidades que pudieran devenir, quiz, en la afectacin de la imagen de la Alcalda o Gobernacin como institucin que dirige el cuerpo evaluado:
tres de las personas que son titulares reciben ingresos de unas Misiones y de una Alcalda, o sea, trabajan ellos directamente, y ellos ya dijeron que los llamaron y se les haba dicho mira, ya fuiste elegido no nos podemos pisar la manguera entre nosotros mismos (PCGP1: 30)

Otra de las razones por las que el equipo promotor percibe riesgos de injerencia de parte de estas instituciones es por la colaboracin que podran prestar o han prestado a los comits en trminos logsticos, ya que algunos CCCP han solicitado ayuda o aceptado el ofrecimiento de parte de instituciones estadales, justificado muchas veces por la falta de recursos para los gastos de movilizacin y de espacios para reunirse. Uno de los miembros de los Comits entrevistados corrobora tal situacin, al exponer que tenemos compaeros que trabajan en la Alcalda, en la parte de la poltica. Se han logrado acuerdos para un pasaje, transporte (MC12). Ante tal situacin, los promotores ven una posible amenaza a la objetividad del CCCP, pues consideran que al ser beneficiados a travs de la satisfaccin de necesidades operativas, se podra generar un compromiso para con las instituciones. En este sentido, se seala:
Uno de los temas es el tema de la movilizacin por tratarse de personas que, en algunos de los casos, no perciben ningn ingreso cmo hago para movilizarme?, entonces empiezan a surgir las ideas de que: voy a solicitarle al alcalde, voy a solicitarle a otra institucin, y ah efectivamente nosotros tenemos que identificar que al solicitarle algn apoyo para esa movilizacin, para cumplir con algo ah se genera como un compromiso, al solicitar una contraprestacin, al solicitar un apoyo ya se adquiere un compromiso (PCGP4: 30). bueno en mi caso, en una reunin que tuvimos con el comit y la oficina de seguridad ciudadana, ellos les comentaron que no tenan recursos ni sitios donde reunirse, entonces el Secretario de Seguridad Ciudadana les ofreci un espacio all mismo donde ellos funcionan y adems, les facilitaron algunos materiales para que pudieran funcionar y yo creo que eso acarrea el compromiso (PCGP9: 31).

Finalmente, el equipo promotor percibe tambin intimidacin de parte de las autoridades locales, como lo seala PCGP6:
el primer gran temor, es la manipulacin poltico-partidista, que el Comit Ciudadano de Control Policial en lo que corresponde a rendicin de cuentas le haga seguimiento a aquellos elementos que no perjudiquen al gobernador o al alcalde, es decir, que en el momento en que se vaya a hacer un reclamo, se entiende que el gobernador o el alcalde pueden salir perjudicados (p. 28)

La polica
Tambin fue relevante la percepcin sobre la posibilidad de injerencia de parte de la polica y la amenaza que ello representa a la objetividad de los procesos de contralora que competen a los CCCP. Algunos promotores sealaron:
el comit no puede tergiversar cul es la funcin, o sea, atender los casos particulares o dejarse influenciar por la polica o por las instituciones, entonces, en ese sentido que ellos sean ms objetivos y estn ms concentrados en el cumplimiento de la norma y estndares (PCGP8: 29).

Los mismos funcionarios y funcionarias policiales, a travs de las entrevistas realizadas manifestaron que s es posible que la polica pueda pretender injerencia en los Comits. FPO1 sealaba que una de las formas podra ser a travs de relaciones amistosas dentro de los CCCP y FPA15 que por algn vnculo de afinidad, compaerismo, un vnculo afectivo. Algunos especificaron
78

cules funcionarios podran pretenden influir en los Comits, FPA16 sealaba que aquellos con problemas disciplinarios para poder lograr arreglos y FPO22 que sobre todo aquellos con comportamientos delictivos, mientras que otro mencionaba como interesados en la injerencia al Director, Subdirector o Coordinadores, para que en una rendicin de cuentas el CCCP aprueben lo que ellos dicen (FPO8). Otros reconocen la posibilidad pero lo ven poco probable, FPO5 sealaba ellos pudieran hacer el intento, pero como ellos se estn manejando, tienen informaciones claras sobre el nuevo modelo, yo pienso que no se van a dejar, no sera fcil (FPO5). Existe tambin la opinin de que la injerencia podra darse ms adelante, dado que an los Comits se encuentran recin conformados y han tenido poca actividad contralora sobre los cuerpos de polica: a futuro podra pasar (FPO11), no creo que ahoritaquiz s, en algn momento (FPA18), an est muy crudo, quiz si tuviesen ms peso s los buscaran con otros fines, pero por ahora no lo creo (FPO12) Se identificaron tres formas de injerencia: la manipulacin, la intimidacin y la colaboracin. Respecto a la primera, uno de los funcionarios entrevistados reconoce la posibilidad al sealar que podra suceder que un funcionario quiera manipular a los miembros del CCCP (FPO20); situacin advertida tambin por el equipo promotor. El siguiente comentario muestra que el apoyo que presta el cuerpo se encuentra condicionado a que la contralora que realiza el CCCP no les genere molestias, lo cual representa una forma de manipulacin hacia el Comit.
En el caso de la polica del estado el temor es: oye, espero que hagan una contralora pero no me echen mucha broma en el cuerpo policial, yo los voy a apoyar, yo los voy a atender, pero en la medida en que empiecen a tirarme cosas aqu que a m no me gustan, mire yo voy a detener el proceso de atenderlos a ellos no? (PCGP7: 28)
79

En este mismo sentido, otro de los promotores agrega:

Y el tercer gran elemento es la manipulacin del cuerpo de polica, porque el cuerpo de polica los invita, los llama, los enamora, los engaa por qu? Porque les presentan realidades casi perfectas, cuando les dicen: todo lo que est sucediendo no es problema nuestro, tenemos esto, tenemos estas debilidades, pero no son nuestros problemas; y el Comit en vez de tener una mirada objetiva, cae en una mirada sentimentalista y se compadece del cuerpo de polica, de la parte directiva, del mismo funcionario policial, entonces dicen: pobrecito el polica cmo va a hacer ese trabajo?; entonces, cae en un sentimentalismo que lo que hace es quitarle la mirada objetiva a la contralora social que debera realizar (PCGP6: 28).

Vale sealar que si bien existen necesidades innegables en los cuerpos de polica, los CCCP no son los rganos a quienes corresponde satisfacerlas u ofrecer soluciones. Es por ello que se entiende que cuando el cuerpo policial las manifiesta ante el Comit, pareciera pretender generar una opinin de institucin carente, a la que es difcil exigirle resultados. La intimidacin proveniente de la polica hacia los miembros del Comit tambin fue puesta de manifiesto. Uno de los promotores, sealaba que:
hace como 15 das aproximadamente, no s cmo y de qu manera dentro del cuerpo policial se gener una bola de querer abordar a los Cmitres Ciudadanos de Control Policial dentro del mismo cuerpo policial y consiguieron los telfonos de algunos de ellos. Los llamaron dicindoles, incluso, que iban a hacerles unas entrevistas en sus propios hogares porque senta que era como una presencia de querer intimidar, porque no haba ninguna informacin cierta, ni por escrito hacia el ente pienso que queran intimidar al Comit Ciudadano de Control Policial (PCGP7: 28).

Uno de los miembros tambin parece percibir nimos de intimidacin cuando al referirse a la participacin policial en las elecciones del CCCP seala: otros iban era a mirar, como quien dice a espiar, a ver quines eran, quines son, djame verles la cara, no s, a ver si la veo en la calle por ah (MC4: 4). En ese mismo sentido, durante la entrevista, MC10 sealaba que podra presentarse intimidacin de parte de los funcionarios a quienes les desagrade el trabajo del Comit y agrega la posibilidad de que nos manden para trampearnos algo. El riesgo de que se puedan ejercer acciones contra los integrantes de los comits, puede devenir en situaciones no deseables por afectar el funcionamiento de los mismos. Primeramente, los comits podran comenzar a fragmentarse por las deserciones que ocurriran. Por otra parte, la actividad contralora podra verse disminuida, dedicndose los miembros a realizar otro tipo de actividades, que impliquen evadirla. Una tercera consecuencia, podra ser la elaboracin de informes carentes de veracidad y objetividad. Una tercera forma de injerencia, es la colaboracin policial hacia los miembros del CCCP, la cual comporta las mismas consecuencias referidas con anterioridad respecto a la colaboracin de parte de las instituciones gubernamentales. En las entrevistas realizadas, MC8 y MC11 sealaron haber recibido colaboracin de la polica en lo que respecta a vehculos para el transporte. Durante el grupo focal tambin fue sealado por parte de algunos miembros participantes: s contamos con la parte de, bueno con el apoyo tanto de vigilancia por parte de ellos como de logstica y transporte con la polica4 (MC2, p.4).
4 Se ha cambiado el nombre especfico de la polica sealada por la entrevistada por la polica, a los fines de mantener la confidencialidad propia de este estudio.

Identificar los riesgos de injerencia desde la polica pasa por recordar que en la eleccin de algunos CCCP acudieron policas a votar y, a pesar de que los miembros del CCCP parecen entender dicha participacin como receptividad del cuerpo ante la convocatoria a elecciones, ello podra devenir tambin en

80

la posterior injerencia de la polica, pues podran estar apoyando candidatos que tengan relacin con funcionarios o funcionarias, lo cual afectara la objetividad de sus observaciones al desempeo policial.

Factores polticos
Gran parte de los miembros que conforman los CCCP constituidos hasta la fecha forman parte de los Consejos Comunales, cuyos miembros manifiestan una clara posicin afecta al partido del Gobierno Nacional. Aunque algunos de ellos manifestaron que la confrontacin poltica no representa un factor problemtico para el funcionamiento de los Comits (MC7, MC12, MC16 y MC17), distinta posicin manifiestan otros, por ejemplo MC8, quien seal que aunque hasta el momento nadie haba intentado interferir en los Comits, ve la posibilidad de parte del factor poltico. Otro miembro, por su parte, alude a la posibilidad de injerencia de personas con tendencia poltica opuesta a la del Gobierno actual, afirmando que son contrarias a la implementacin del nuevo modelo policial (MC13). Por otro lado, algunos ven en el aspecto poltico una limitacin para ejercer con objetividad el control del cuerpo policial para el cual se constituyeron. En este sentido MC8 y MC17 sealan, respectivamente: estamos en un ao electoral y estamos en un estado oficialista, cualquier dificultad que encontremos, perjudica al Gobernador y a la vez al Presidente, cualquier falta que tenga el cuerpo, afecta a la Gobernacin porque estn ligados funcionalmente, al Director lo asigna el Gobernador. En el caso de los partidos polticos, estos no fueron identificados por el equipo promotor como agentes con intencin manifiesta de infiltrarse dentro de los comits para influir sobre sus acciones, sino como amenazas a la pluralidad en la participacin ciudadana. Es necesario precisar las posibles consecuencias de lo que hasta ahora ellos han percibido en este sentido. El primer aspecto a destacar es la percepcin que se genera en las comunidades de que los comits, al ser parte de una iniciativa proveniente de un ente del Estado y claramente vinculada al Gobierno actual, deben estar constituidos por aquellos que se relacionen directamente con el partido poltico que representa y con el cual comparten su ideologa. En virtud de ello, algunos actores polticos parecieran intentar apropiarse de procesos de la dinmica de promocin y conformacin de los CCCP. PCGP7, por ejemplo, comentaba que: Algunos entendieron que el tema era slo del PSUV y que entonces la participacin de aquellas personas que no pertenecan a un Consejo Comunal o que pertenecan al grupo de la oposicin o que no hacan vida dentro del partido no se les poda permitir la participacin dentro de un CCCP (p. 8) inclusive comparti una experiencia negativa al respecto:
Me amenazaron detuvieron el proceso durante 2 veces, yo tuve que pararme mediar con las personas con las amenazas, etc. las amenazas por telfono porque haba permitido que otras personas diferentes al PSUV votaran en las elecciones; bueno eso estuvo, ms o menos blindado, con el acompaamiento de algunos funcionarios policiales. En algunas elecciones solicitamos estuvieran all (PCGP7: 10)

Otro aspecto que se encuentra estrechamente ligado a lo anterior es que lo novedoso de la iniciativa y el escaso conocimiento del nuevo modelo policial entre las comunidades, dificulta la convocatoria de todos los sectores y, consiguientemente, limita la participacin y colaboracin plural y amplia, lo que facilita que, en la mayora de los casos, el desarrollo de las actividades suceda en espacios vinculados al partido poltico afn al Gobierno actual. PCGP5
81

alert al respecto cuando seal que: hay tres instituciones bsicas que pueden tener de alguna manera injerencia en estos comits: uno es el PSUV, porque no es mentira, la mayora de los Comits se conforman a travs de Salas de Batalla que son del PSUV (p. 29). PCGP1 coment que: ya all hay un proceso de subjetividad y de menos participacin de otros elementos como organizaciones sociales que no tienen ningn tipo de vnculos con el oficialismo y con la oposicin, tambin seal que: el primer gran temor, es la manipulacin poltico-partidista porque es un mandato del Presidente, y si el presidente lo dice y el PSUV lo dice, tenemos que hacerlo (p. 27). Uno de los miembros, al relatar la experiencia en su Estado, hizo tambin alusin a esta situacin:
Nosotros tuvimos como especie de un altibajo en el proceso de conformacin tenemos una polica que depende de una gobernacin que la dirige una persona que, bueno, que es opositora a las polticas y al Gobierno Nacional; y siendo as las cosas, el nuevo modelo de polica nacional, por el slo hecho de que venga del Gobierno Nacional, para ellos representa algo que es inaplicable la promotora tuvo que jugarla inteligentemente no le qued otra cosa que acudir a las organizaciones de base identificadas con el proceso revolucionario, que son fundamentalmente los Consejos Comunales, las Salas de Batalla y las Comunas fue a sembrar la semillita, la semilla de ese rbol que termin siendo los CCCP (MC3: 6).

El riesgo latente en todo ello es que la postulacin y posterior eleccin de miembros de los comits quede en manos nicamente de personas simpatizantes con el gobierno y en virtud de ello se ejerzan acciones parcializadas, que respondan a una ideologa poltica o a un criterio generado dentro del partido al cual se pertenezca, en lugar de la observacin y evaluacin objetivas del desempeo policial dentro de las comunidades dentro de las cuales se despliega.
82

La comunidad
Otra situacin que podra representar riesgos de injerencia para estos, es la presencia de ciertos actores dentro de la comunidad, quienes podran ejercer influencia en el ejercicio de las funciones contraloras de los CCCP a travs de ciertas pretensiones y expectativas. Algunos promotores sealaron situaciones vinculadas con esto:
son vistos como miembros del Comit Ciudadano de Control Policial, quienes a su vez reciben las denuncias, quejas de las personas donde viven, y que de cierta manera demandan algn tipo de respuestas y acciones por parte ellos, entonces, ellos tambin reciben esa carga emocional y se accionan muchas veces (PCGP7: 25). El otro gran temor es la influencia de realidades delictivas dentro del mismo Comit, que empiecen a manipular al Comit para que haga denuncias y seguimientos a casos particulares, y el Comit se siente encerrado, encasillado porque no puede actuar porque no es su competencia, pero tiene una presin social detrs de l (PCGP6: 28). la comunidad empieza a buscarlos, al Comit, pero para buscar solventar problemas personales de ellos y entonces quieren particularizar cualquier situacin vivida en la comunidad y exponerlo ante el cuerpo de polica (PCGP1: 30).

En este mismo sentido, FPO11 sugiri que ante cualquier problema que presente la comunidad, esta acudir a los miembros del CCCP para que intercedan con la polica y aboguen a su favor. As mismo, FPA17 sealaba que en procedimientos en los que resultaran en custodia policial personas allegadas a los miembros del Comit, estos ltimos podran solicitar beneficio para aquellas. FPO5 consideraba que las peticiones de la comunidad podran darse en cualquier ocasin, mencionando como ejemplo la realizacin de un evento en el que desearan contar con apoyo policial. Como se puede observar, podra haber expectativas particulares dentro de las comunidades que orienten el desempeo de los CCCP a satisfacer intereses personales antes que el control y supervisin del desempeo policial.

La delincuencia
La delincuencia se consider desde el principio de la investigacin como un factor que podra interferir en los CCCP, quiz para utilizar vnculos de delincuentes con integrantes de comits y con los cuerpos de polica. Dos de los promotores se refirieron entre lneas a esto, al comentar:
Hay una comunidad donde estoy haciendo animacin y alguien que est interesado en integrar el Comit Ciudadano de Control Policial resulta que tiene un prontuario bastante numeroso cuando sigo insistiendo con las comunidades, nadie me da informacin de este ciudadano La comunidad en ningn momento est haciendo el trabajo de identificarlo la comunidad lo sabe, pero la informacin que se maneja con uno de los voceros que no pertenece al Consejo Comunal, es precisamente esa, una manipulacin por parte de lo que es el fenmeno delictivo, la influencia delictiva que tienen en el sector (PCGP6: 23) un muchacho que s que est ah porque su primo, su to, han tenido muchos problemas con la polica, entonces, l quera buscar una manera de saber cmo era la cuestin, es algo un poquito ms all, no s si entre lneas me puedan entender... (PCGP5: 26)

Si bien en este ltimo comentario no aparece clara la connotacin delictiva en cuanto a los problemas con la polica, la indicacin de los riesgos percibidos sugiere la interpretacin de la ocupacin de un espacio para interferir. Los funcionarios y funcionarias policiales, en cambio, perciben de forma ms clara el riesgo de injerencia de parte de la delincuencia y admiten tambin a
83

la posibilidad de que los delincuentes utilicen a los miembros del Comit para obtener favores con la polica. FPO10 y FPO22 sostienen que la delincuencia y el narcotrfico se constituyen como factores de riesgo en este sentido. Por otro lado, FPO4 manifestaba las consecuencias de que los miembros tuvieran vnculos afectivos con delincuentes de la comunidad, sealando: Imagnate dos miembros, uno muy tico y otro con familiares delincuentes esas personas podran perjudicarnos por chismes y generar un mal criterio. La gente dir que si ellos hablan es porque algo pasa (FPO4); y otro de los funcionarios entrevistados seal que los CCCP pueden ser utilizados por organizaciones criminales para obtener informacin sobre los cuerpos de polica (FPO12). Esta posible asociacin aconseja, en opinin de un funcionario (FPO2) restringir la informacin del cuerpo policial a los comits, pues a veces hay fuga de informacin.

La escasa participacin en el proceso de elecciones

Finalmente, un riesgo a considerar, no vinculado a actores especficos, es la escasa participacin en las elecciones, debido a que diversas personas interesadas en que se elijan miembros que puedan pretender influir sobre el Comit, tendran un espacio abierto para controlar la participacin de electores determinados buscando posicionarse y manipular sus acciones.

Relacin entre la polica y los CCCP

Como se ha dicho, es muy reciente la conformacin de los primeros comits y ha sido poco el contacto que han tenido con los cuerpos de polica. Por ello resulta interesante conocer las percepciones que surgen de esa escasa interaccin: las primeras visitas de conocimiento y presentacin, as como algunos ejercicios de supervisin y solicitud de informacin que se suscitaron en el mes previo a la realizacin de las entrevistas. Desde la perspectiva de las y los miembros de los comits, en general, ha habido receptividad por parte de los cuerpos de polica y disposicin a colaborar y a brindar informacin, aun cuando reconocen que han observado en los funcionarios y funcionarias policiales incomodidad con sus visitas: Algunos s estaban dispuestos a facilitar informacin y otros estaban como odiosos (MC7), nos han prestado toda la atencin, han sido muy receptivos, han colaborado algunos nos han hecho sentir el rechazo hacia el CCCP ven como la molestia (MC9), han estado prestos, muy colaboradores, han dado todos los requerimientos de informacin (MC14). Esa incomodidad fue ms evidente en la primera visita del CCCP al cuerpo policial, lo que parece normal considerando la naturaleza externa de esta figura contralora frente a un hermetismo caracterstico de la polica. Algunas experiencias mencionadas fueron: Al principio nos negaron el recibimiento, sacaron excusas (MC11), en la primera visita se vio la tensin de todos los funcionarios; la atencin fue demorada, no respondan concretamente, se desviaban del tema (MC15), la primera vez nos tomaron como en juego (MC12), al principio pensaban que ellos iban a ser los sapos de la polica, con el conocimiento cambi esa visin (MC14) Otros comentarios sugieren que los encargados de brindar la informacin necesaria para la contralora y rendicin de cuentas, no toman con seriedad, o tal vez no ven con buenos ojos, la funcin del Comit, por lo que demoran el suministro de la misma: en la visita reciente no tenan informacin disponible, an cuando se avis con anticipacin (MC7), la ltima vez no nos
84

dieron la informacin de una vez, nos decan que volviramos al otro da, no la tenan an sabiendo que bamos (MC10). Los mismos miembros intentan explicar la reaccin de la polica ante su presencia: nunca han recibido contralora y de buenas a primera llega alguien a ver tu trabajo (MC8), les incomoda porque quizs piensan que esto les va a perjudicar... (MC17) Por otra parte, parece existir buena relacin con los funcionarios y funcionarias pertenecientes al servicio de Polica Comunal y le otorgan importancia a su fortalecimiento: con la polica comunal, que tiene cuatro ncleos, hemos tenido ms contacto (MC7), fortalecer la polica comunal, es un componente (MC13), transformar el concepto de la polica Difundiendo en conjunto el nuevo modelo y la polica comunal (MC16). Es necesario alertar sobre la confusin que se ha presentado entre el CCCP y los Consejos Comunales, que deben estar bien diferenciados en la prctica para lograr la efectividad en la labor del comit. Esta confusin no solamente proviene de la polica que, al conocer que sus miembros muchas veces forman parte de Consejos Comunales, los perciben como representantes de dicha instancia popular: nos subestiman porque piensan que somos de un Consejo Comunal (MC13); uno de los representantes del CCCP perteneca al Consejo Comunal con l ha habido ms contacto, pero ms como miembro de la comunidad que del Comit (FPO9); por otro lado, los mismos miembros no logran separarse de su papel de integrante de un Consejo: Yo visito mucho la comisara donde yo vivo, como Consejo Comunal, no como CCCP, porque no me dejan (MC8). Deben mirarse con detenimiento dos aspectos mencionados respecto a la relacin entre los CCCP y los cuerpos de polica. El primero de ellos se refiere a una relacin amistosa, inclusive de subordinacin, que pudiera restar objetividad en cualquiera de los dos actores: Nos miran como si furamos jefes de ellos; cuando se les pide un favor, estn atentos de buscar la manera de solucionar cuando saben que uno es del Comit, casi se paran firme para atendernos en lo que nosotros queremos (MC10), los funcionarios aprovechan para hacernos llegar problemas que enfrentan todos los das (MC13), [la polica] nos ven como amigos y no enemigos, que los vamos a ayudar en todo lo que les hace falta (MC14). El segundo se refiere a la incomodidad manifestada respecto a que el promotor pertenezca al cuerpo de polica que ser objeto de contralora: No estoy de acuerdo con un promotor que sea polica tiene la institucin por dentro hablas con l algo mal de la polica y lo primero que hace es defenderla, dice que eso es mentira (MC8) La perspectiva de la polica no es muy distinta a la de los comits. Sealan que han sido receptivos cuando esta instancia se ha presentado en sus instalaciones, que han brindado la informacin requerida y han intercambiado opiniones, pero que no se sienten del todo cmodos con su incursin en la cotidianidad policial. Un funcionario manifest que la interaccin que han tenido con el CCCP Ha sido excelente; comenta que la polica los ha invitado a algunas actividades, los ha querido involucrar como parte importante en acciones que tiene el cuerpo de polica para el cumplimiento de sus objetivos y sus metas, de hecho, seala que en la rendicin de cuentas de los centros de coordinacin policial se ha procurado que uno o dos miembros de los CCCP estn presentes (FPA18). Otros sostienen:
ha sido una relacin de respeto, conciliacin y entendimiento, en donde hemos asumido cada quien lo que le corresponde, entendiendo que ellos representan los intereses de la mayora en lo que se refiere a la seguridad y nosotros estamos para cubrir esos requerimientos de seguridad. No caemos en contradicciones sino que
85

entendemos que debemos ser un equipo, en lo que se refiere a ciertas decisiones tratamos de llegar a acuerdos (FPO6) Ha sido interesante porque ha permitido mostrar las actividades policiales que se ejecutan diariamente en las policas. Cosas que no se reflejan en los medios de comunicacin como una oportunidad de tener comunicacin directa con un ente externo (FPO12) El CCCP da opiniones o sugerencias y la Directiva lo acepta. Hasta donde los veo y los he conocido fue muy buena la eleccin (FPA23)

Varios funcionarios expresaron posturas antagnicas en cuanto a la percepcin por parte de la polica: quienes los ven como intrusos y quienes los ven como colaboradores. Los de la primera postura sealan: La gran mayora los percibe como que vienen a averiguar (FPO3), piensan que es una intromisin de los consejos comunales (FPA18). Los que ven al CCCP como una instancia colaboradora, una oportunidad para vincularse con la comunidad, para que sirva de intermediario, para que explique el sentido de las labores policiales, tal como se desprende del rol informante/puente identificado, refieren: Vi que el Centro de Coordinacin Policial solicit apoyo al CCCP para que sirviera de intermediario con la comunidad, para explicarle a la comunidad que los servicios de punto no pueden existir y se deben eliminar (FPO8), puede ser que un Consejo Comunal vea como irregularidad que por este sector no circulen motos, el del comit les puede decir que es que el terreno no es apto, porque ellos conocen la realidad (FPO10), colaboradores, interesados en la difusin, el servicio de polica comunal, el servicio de patrullaje; muy pendientes de la funcin policial... Oyen inquietudes de la comunidad (FPA23) Finalmente, no se sienten conformes con la frecuencia con la que el comit asiste al cuerpo policial y sugieren que la interaccin sea ms constante: solo han sido tres veces y debera ser ms frecuentes (FPO11), han sido solo tres oportunidades y debera ser ms constante (FPA21).

Expectativas de los miembros de los CCCP

Ms all de las razones por las que se postularon para ser candidatos en las elecciones para los CCCP, las personas elegidas manifestaron diversas expectativas respecto al ejercicio de sus funciones: oportunidad de aportar y dar respuesta a la comunidad, de ser apoyados y escuchados por el Estado, de que se amplen sus atribuciones.
yo vi la oportunidad de poder generar propuestas integrales (MC5: 16) vas a una actividad en Caracas bueno entonces te vamos a dar para el pasaje, para esto y para lo otro y que eso no ocasione un dolor de cabeza ms para nosotros, porque ya esto es un dolor de cabeza, ms todo lo que ya tenemos acarreado atrs de esto (MC2: 24) queremos no ser los chismosos del barrio pero explicarle a las autoridades del Consejo General de Polica que las vainas no estn funcionando adecuadamente con la polica que nos destituyan un funcionario que no cumpla con su trabajo y que no cumpla con el nuevo modelo para que eso ocurra necesitamos elevar nuestras consideraciones a quienes son nuestros padres putativos, nuestra secretara del Consejo General cundo nos vamos a reunir con el Ministro o con el Viceministro, cundo le vamos a explicar de nuestras palabras (MC3: 25) creo que nosotros pudisemos tener un poquito, un poquitico ms de potestad qu hacemos nosotros con ir a rendicin de cuentas de la polica y ver lo que ellos exponen all, si no tenemos el alcance para ver si realmente todo es cierto (MC5: 26)
86

Por su parte, el equipo promotor percibi la existencia de otras expectativas, algunas positivas y algunas que pudieran entorpecer la consolidacin de estas instancias. Por ejemplo:
ellos tienden a tomar esto como un poder para exigir, para manipular y para controlar la polica. Y cuando digo un poder es: de solicitar recursos, de solicitar unidades radio-patrulleras, de solicitar funcionarios policiales (PCGP6: 11) a estas alturas todava llega la oportunidad y tiene la oportunidad y lo dice: nos van a pagar, nos van a dar algo? estamos esperando una credencial (PCGP3: 26)

Expectativas de la comunidad frente a los CCCP

Las y los miembros de los Comits realizaron comentarios en torno a las expectativas que ellos perciben que tiene la comunidad y el cuerpo de polica, respecto a los CCCP. Los comentarios sugieren que son elevadas: las comunidades esperan mucho de nosotros cualquier subjetividad se la hacen a uno (MC6: 23); las expectativas de nuestra comunidad es que nosotros pongamos a marchar a esa polica (MC3: 24). Otros lo ejemplifican as:
la comunidad espera de nosotros que ellos nos pongan una denuncia y nosotros les demos una respuesta inmediata, porque esperan seguridad, y entonces piensan que nosotros somos polica (risas) que seamos el trampoln o seamos el canal para que de una forma u otra, ellos puedan canalizar muchas problemticas con respecto a la inseguridad (MC2: 23). Siempre se acercan a uno y le dicen: cnchale chamo, cmo vamos a hacer con el problema de la vereda tal o la calle tal, que no ponen un punto de reaccin inmediata, cmo hacemos para eso?... porque creen que nosotros tenemos acceso a la polica, y de eso nosotros no podemos dar respuesta (MC5: 26) cuando ya hay el conocimiento que uno pertenece a algo relacionado con la polica verdad, y ms donde hay prcticamente delincuentes me comentaba una seora t eres el que nos puede ayudar a resolver que los fines de semana se paran a, echan tiros, echan plomo y claro yo le doy la informacin bien de los CCCP uno prcticamente es un organismo de control externo (MC1: 18)
87

Por otro lado, manifiestan que la ciudadana demanda reiteradamente respuesta a sus necesidades en materia de seguridad, lo cual los hace sentirse, por un lado, presionados por la comunidad y por el otro, limitados en sus funciones. En este sentido, un miembro dice: uno se siente como acorralado, como que: oye, qu hacemos?... uno se siente atado (MC6: 23); otro coincide: uno se siente acosado, y en proceso de formacin y con la limitante que todava no podemos hacer (MC5: 26). De algunos comentarios se desprende que consideran que bien podran atender tales demandas:
pero yo creo que nosotros pudisemos tener un poquito, un poquitico ms de potestad para que los cuerpos de polica, aunque sea en eso uno pueda darle respuesta a la comunidad, porque las comunidades que fueron a votar por nosotros, lo identifican a uno de esa manera, y yo creo que no es mucho pedir Yo creo que la propuesta debe ser un poquito ms estudiada y ms analizada, ms profundizada (MC5: 26). tenemos que darle respuesta a la poblacin, nuestras Salas de Batalla ya nos estaban llamando, qu estn haciendo ustedes? a la polica se le ha negado todo tipo de recursos, cmo ustedes permiten eso qu van a hacer ustedes por eso? (MC3: 12).

Resalta lo expuesto por un miembro, quien seala que para el CCCP del cual forma parte, las demandas de la ciudadana no son problemticas, pues las atienden y logran canalizarlas:
nosotros desde cualquier punto en que nos paramos del estado, basta que nosotros le digamos algo o le pidamos algo y de inmediato, el anterior Director y este Director y el cuerpo directivo: no se preocupe doctor, ya vamos. Y siempre tenemos respuesta efectiva, en ese sentido no tendramos mayores problemas (MC3: 26).

Vale sealar tambin, algunos comentarios realizados por los promotores respecto a las expectativas de la comunidad. Uno por ejemplo, menciona que:

reciben una carga emocional en el sector donde viven, son vistos como miembros del Comit Ciudadano de Control Policial, quienes a su vez reciben las denuncias, quejas de las personas donde viven, y que de cierta manera demandan algn tipo de respuestas y acciones por parte ellos... (PCGP7: 25).

Un promotor seala que desde el cuerpo policial existe desconocimiento acerca del rol del Comit, por lo que explica que demandan cuestiones que van ms all de las que podran ser satisfechas:
Otra de las cosas, es que los funcionarios ya los ven a ellos como tengo problemas de homologacin qu hago al respecto?, debera de usted sugerirle al director del cuerpo, o sea, ya son cosas que trascienden. Ya los funcionarios identifican contralora social ah ok entonces yo voy a quejarme all! y voy llorar para que el Comit abogue por mi (PCGP4: 31)

Una miembro del CCCP lo confirma cuando, refirindose a los funcionarios y funcionarias policiales, comenta: ellos nos preguntan pero ustedes van a tener una oficina donde nosotros podamos denunciar?, o sea, hay mucha incertidumbre tanto de la comunidad como de ellos (MC2: 4).

Elementos para la consolidacin de los CCCP

Procesos de promocin, eleccin y conformacin
La dinmica para la conformacin de los CCCP gener algunas inquietudes entre los encargados de llevar a cabo el proceso, en virtud de las cuales
88

plantean lo siguiente: debi estar presente el CNE que es el rgano rector en materia de elecciones en el pas (PCGP7: 9), hay que buscar una estrategia de cmo llegar a esas comunidades no organizadas, para que ellos se apoderen tambin de esa informacin (PCGP2: 12). Tambin mencionaron la iniciativa de los Foros de Aliados y a pesar de que no pudo instaurarse como se esperaba, se reconocen sus bondades para la consolidacin de los comits, por lo que recomiendan:
la idea del Foro de Aliados es muy positiva pero debemos articularlos desde los comienzos de todo este proceso. Desde los directivos de las instituciones, enviar oficios, cartas, charlas, llamadas, o sea que el Consejo General de Polica comience la articulacin antes de comenzar todo este proceso de postulacin, campaa, elecciones y lo dems (PCGP2: 20).

Publicidad y difusin
Resulta fundamental la difusin de la convocatoria y de informacin general sobre los CCCP a la comunidad con un tiempo prudencial, en diversos medios de comunicacin, tanto privados como pblicos, y con diferentes herramientas comunicacionales (radio, televisin, prensa, entre otros).

Representatividad territorial
En el mismo orden de ideas, se sugiere que la extensin territorial tambin pudiera limitar la representatividad de las comunidades en los comits, cuando seala que: si son 50 Consejos tienen que unirse y darme un solo postulado, entonces, ya los limitas la ley no establece claramente cuntas parroquias pueden participar donde existen 18 parroquias, pues, tener la capacidad, de que participen los voceros y voceras (PCGP1: 7)

Intervencin policial
Otro tema que debe considerarse es el de la participacin policial en el proceso de elecciones. Entendiendo a los CCCP como un ente de control externo de los cuerpos policiales, puede estimarse como un riesgo para su legitimacin la generacin de conflictos de intereses y provocar su parcializacin. Se considera necesario que la normativa sea clara al respecto.

Prejuicios y seleccin de miembros

Es necesario evaluar el alcance que debe atribursele a los promotores para la obtencin de informacin acerca de los postulados, debido a que su contacto directo con la comunidad y con los cuerpos de polica pudiera afectar la valoracin que ste haga de aquellos y las acciones que ejecute en consecuencia. El siguiente comentario gener esta inquietud:
hay alguien que est interesado en integrarse al Comit Ciudadano de Control Policial pido registro a travs de la polica del conocimiento que tienen y si realmente el ciudadano tiene un prontuario bastante amplio a nivel delictivo, pero la comunidad no lo identifica y por tanto lo que he optado es por detener el proceso de postulacin all (PCGP6, p.22).

As, es importante que se precisen alternativas de verificacin de la idoneidad moral y buena conducta de quienes se postulan, para que puedan garantizar que aquellos que se elijan para ejercer la contralora ciudadana sean respetados por los funcionarios y funcionarias objeto de su observacin.

89

Acompaamiento
Parece prematuro, desde la perspectiva de los promotores, abandonar a las comunidades en los procesos inherentes al funcionamiento de los CCCP. Las organizaciones sociales y las instituciones gubernamentales no parecen estar internalizando la importancia de su participacin para la consolidacin de la contralora externa de los cuerpos de polica. Lo que se observ durante el proceso de promocin y constitucin de los primeros CCCP fue una colaboracin de arranque, que fue mermando con el trascurso del tiempo
debe seguir este acompaamiento, porque si estas personas comenzaron con estas debilidades, con esas apatas, con aquellos problemas, si las descuidamos estas personas van a dejar el trabajo hasta all (PCGP3: 23)

Recursos y alcance de la supervisin

Es necesario considerar la dificultad para abarcar municipios o estados de gran extensin territorial por parte de los miembros de los CCCP, teniendo en cuenta que pertenecen a determinada parroquia, no obtienen remuneracin para costear los gastos que esto acarreara, ni cuentan con recursos materiales para movilizarse y, en muchos casos, tampoco disponen de mucho tiempo para estas labores. Un promotor coment: Yo no puedo observar, orientar o supervisar el cuerpo de polica del estado cuando yo solo pertenezco a la parroquia equis del municipio (PCGP1: 6). Uno de los miembros tambin manifest su preocupacin en cuanto al alcance de ellos: debera de movilizarme para muchos lados? Y cmo hacen eso cinco personas? entiendo lo de las redes populares, entiendo lo de los Consejos Comunales, pero es mucho con demasiado para cinco personas sin recursos de ningn tipo (MC5: 11)
90

Conclusiones
El desarrollo de la iniciativa de contralora externa a los cuerpos de polica, a travs de la conformacin de los primeros CCCP, ha significado un paso importante en el camino hacia la consolidacin del nuevo modelo de polica venezolana, con un gran sentido de corresponsabilidad en cuanto a la seguridad ciudadana, orientada por los principios establecidos en la LOSPCPNB y la LEFPol. Muchos han sido los esfuerzos en este sentido y los resultados muy variados, como pudo observarse a lo largo de la presente investigacin. Lo positivo ha sido la construccin normativa que se ha iniciado en la materia, la difusin del nuevo modelo en buena parte de las comunidades del pas, la creciente respuesta de la ciudadana y de muchas instituciones ante el llamado a la participacin, el compromiso con procesos innovadores de participacin ciudadana y la continua labor para fomentar entre los cuerpos de polica el reconocimiento del destinatario real del servicio que presta y muchas veces aliado en el logro de las metas propuestas: los ciudadanos como sujetos de derechos y las comunidades como entornos pacificados. No obstante, deben recordarse algunos aspectos identificados durante el estudio y que requieren ser considerados y en muchos casos atendidos oportunamente para que los CCCP no pierdan su esencia, o su razn de ser sea tergiversada, y se conviertan en una imagen desfigurada de lo que pudo haber sido una instancia de contralora externa a la institucin policial. En primer lugar, debe destacarse que no hay precisin sobre el rol de los comits dentro del modelo policial venezolano que se ha venido construyendo desde el 2008. En muchos casos se desconocen sus atribuciones y limitaciones, lo que aunado a las expectativas de sus integrantes y de la comunidad, implica riesgo de dispersin de acciones que repercutirn en la eficiencia y eficacia de los comits. El rol parece ser entendido mayoritariamente como de promocin y difusin del nuevo modelo, y en ocasiones como de apoyo al cuerpo de polica o de enlace entre este y la comunidad, antes que como de contralora ciudadana. Por ello, se requiere la operacionalizacin de la contralora ciudadana en materia policial para que se pueda comprender su significado, las labores que comporta, la responsabilidad que representa, su alcance y lmites, y el lugar que ocupa cada actor involucrado. Adems, se requerira poner en prctica estrategias de internalizacin de dicho rol, inclusive para quienes se han encargado, y deben seguirse encargando, de acompaar la conformacin de los CCCP an por conformar. Tambin forma parte de este proceso de precisin la elaboracin de instructivos y protocolos de contralora en materia de supervisin, seguimiento y control. En segundo lugar, se evidenciaron algunas debilidades en los procesos ejecutados durante el ao 2011 que requieren ser subsanadas para una eleccin ms democrtica e imparcial y una participacin ciudadana ms amplia, representativa y plural. En este sentido, se observ que en las elecciones no particip el mismo perfil de votantes, es decir, en algunos casos votaron funcionarios y funcionarias policiales, y adolescentes menores de 18 aos, y en otros casos no. Los postulados resultaron ms homogneos de lo que se esperaba, proviniendo de comunidades organizadas, mayoritariamente de los Consejos Comunales, con una marcada tendencia hacia el partido poltico del Gobierno Nacional. As mismo, se conformaron Comits con participacin de ciudadanos y ciudadanos pertenecientes solo a algunas parroquias o municipios, segn el caso, y no a la totalidad del mbito territorial correspondiente. Es cierto que la normativa vigente establece que los CCCP debern constituirse en cabeza de cada jurisdiccin donde funcione un cuerpo de polica, estadal o municipal, y a nivel de cada una de las entidades federales
91

donde se despliegue el Cuerpo de Polica Nacional Bolivariana (Art. 84 LEFPol y 7 de las Normas sobre la promocin de los CCCP), por lo cual fueron seleccionadas algunas parroquias y municipios nicamente. Sin embargo, dentro de una perspectiva a ms largo plazo sera conveniente promover postulaciones entre todas las comunidades organizadas que representen el territorio de competencia del cuerpo policial respectivo. Esto contribuira a instaurar y darle operatividad a los foros ciudadanos de control policial a que se refiere el art. 12 de las Normas sobre promocin de los CCCP. En tercer lugar, se confirm que existen riesgos de injerencia por parte de instituciones gubernamentales, partidos polticos, policas y delincuencia. Adicionalmente, surgieron dos nuevos actores: grupos afectos a determinada tendencia poltica, pero que no representan a ningn partido, y la comunidad de la cual provienen los miembros elegidos. Este ltimo es quizs uno de los que mayor suspicacia produce, generando confusin en cuanto al alcance del Comit, por cuanto los integrantes de los CCCP fcilmente pueden sentirse identificados con las inquietudes y necesidades de sus vecinos ms inmediatos, a quienes reconocen como igualmente carentes y, por consiguiente, necesitados de prestaciones policiales particularistas. Adicionalmente, debe atenderse con prontitud el riesgo que representa la institucin policial, en cuanto a la manipulacin, intimidacin y colaboracin interesada y particularista con los miembros de los comits. La instancia parece estar siendo entendida por la polica como un espacio para manifestar deficiencias y dificultades del cuerpo policial, vindose a sus integrantes como aliados; situacin que parece explicarse por el desconocimiento del rol y las atribuciones de los CCCP. Por ello, atendiendo a los resultados de este estudio, se proponen las siguientes recomendaciones: 1. Incrementar en lo posible el personal a cargo del acompaamiento en el proceso de promocin y conformacin, y distribuirlo considerando variables demogrficas y geogrficas, como el nmero de habitantes y la extensin territorial de los diferentes estados y municipios. Esto no excluye la consideracin de cualquier otra iniciativa que contribuya a la cobertura y capilaridad de la funcin de control externo policial. 2. Abordar otras organizaciones comunitarias y comunidades no organizadas durante el proceso de promocin, a los fines de garantizar la pluralidad de los participantes, especialmente en trminos de preferencias polticas. 3. Mantener el acompaamiento del CGP hacia los CCCP hasta tanto se consoliden en el ejercicio de sus funciones. 4. Establecer en la normativa definitiva sobre los CCCP, disposiciones claras sobre la eleccin y funcionamiento de estos, que prescriban el perfil de los electores y defina con mayor exactitud el rol de los comits y su alcance. 5. Brindar formacin especializada a miembros de los CCCP sobre el alcance de la contralora ciudadana en materia policial. 6. Establecer instructivos o guas tcnicas sobre las actividades a desarrollar por los miembros de los comits respecto a cada una de las atribuciones conferidas en la Resolucin sobre Promocin y Constitucin de los CCCP. 7. Difundir y formar a los cuerpos de polica sobre el rol y atribuciones de los Comits Ciudadanos de Control Policial.

92

Referencias bibliogrficas
Aigneren, Miguel. (2008). La tcnica de recoleccin de informacin mediante los grupos focales. La Sociologa en sus escenarios, n 6, pp. 1-32 [On line] Disponible en: http:// aprendeenlinea.udea.edu.co/revistas/index.php/ceo/article/viewArticle/1611 Antillano, A. (2010a). Evaluando la polica: apuntes sobre aspectos tericos, metodolgicos y operacionales de la medicin del desempeo policial. En: Antillano, A. (comp.) Qu es, cmo se hace y para qu sirve el trabajo policial: Ensayos sobre el desempeo y evaluacin de la Polica, Tomo III, Caracas, pp. 66-74. Antillano, A. (2010b). Consideraciones sobre el desempeo policial. En: Antillano, Andrs (comp.) Qu es, cmo se hace y para qu sirve el trabajo policial: Ensayos sobre el desempeo y evaluacin de la Polica, Tomo I, Caracas, pp. 19-28. Antillano, A. y Centro de Estudios para la Paz y los Derechos Humanos de la Universidad Central de Venezuela. (2007). Caractersticas de la Polica venezolana. En: Gabaldn, L. G. y Antillano, A. (eds.). La polica venezolana: desarrollo institucional y perspectivas de reforma al inicio del Tercer Milenio. Comisin Nacional para la Reforma Policial. Caracas, pp. 65157 . vila (2006). Estudio de la participacin comunitaria o ciudadana como modalidad de una poltica criminal preventiva. En: Memorias. XVIII Congreso Latinoamericano X Iberoamericano y I Nacional de Derecho Penal y Criminologa. Bogot: Editorial Leyer y Universidad Nacional de Colombia, pp. 105-119. CONAREPOL (Comisin Nacional para la Reforma Policial) (2007). Recomendaciones de la Comisin Nacional para la Reforma Policial [On line] Disponible en: http:// www.consejopolicia.gob.ve/index.php/biblioteca-digital/conarepol/conarepol/ recomendaciones-finales-de-la-conarepol/detail Consejo General de Polica (2010a). Consulta Pblica Nacional para la creacin de los Comits Ciudadanos de Control Policial [On line] Disponible en: http://www.consejopolicia.gob. ve/index.php/documentos/difusion Consejo General de Polica (2010b). Consulta Nacional: Presentacin de Resultados al Pas (Comit Ciudadano de Control Policial) [On line] Disponible en: http://www. consejopolicia.gob.ve/index.php/biblioteca-digital/libros Consejo General de Polica (2011a). Informe de Gestin 2010. Caracas Consejo General de Polica (2011b). Instructivo electoral Comits ciudadanos de control policial [On line] Disponible en: http://www.consejopolicia.gob.ve/index.php/component/ content/article/1439 Consejo General de Polica (2011c). Pasos dados poco a poco: Memoria y cuentos del proceso piloto de constitucin de los Comits Ciudadanos de Control Policial (borrador preliminar). Caracas. Consejo General de Polica (2012a). Coordinacin de Investigacin y Diseo Normativo. Transcripcin del grupo focal efectuado con promotores de los Comits Ciudadanos de Control Policial el 13-6-2012, Caracas, pp. 32. Consejo General de Polica (2012b). Coordinacin de Investigacin y Diseo Normativo. Transcripcin del grupo focal efectuado con integrantes de los Comits Ciudadanos de Control Policial el 13-6-2012, Caracas, pp. 27 Dawson, S., Manderson, L. y Tallo, V. (1997). Manual para el uso de grupos focales: Mtodos de investigacin social en enfermedades tropicales. Caracas: Fondo Editoria FINTEC Fuentes, Ch. (2008). La entrevista en profundidad [On line] Disponible en: http://ineva.uprrp. edu/boletin/v0004n0001.pdf Gabaldn, L. G. (2007). Funcin, fuerza fsica y rendicin de cuentas en la polica latinoamericana: proposiciones para un nuevo modelo policial. En: Dammert, L. y Zuiga, L. eds., Seguridad y violencia: desafos para la ciudadana, Santiago: FLACSO, pp. 253-276. Gabaldn, L. G. (2011). La rendicin de cuentas en el nuevo modelo policial venezolano. En: Gobernanza y gestin de la polica: avances del nuevo modelo policial venezolano, Consejo General de Polica, Caracas, pp. 4350. Gabaldn, L. G. y Antillano, A. (2007). La polica venezolana: desarrollo institucional y perspectivas de reforma al inicio del tercer milenio. Caracas, Comisin Nacional para la Reforma Policial.

93

Gabaldn, L. G. y Antillano, A. (2010). Las reformas policiales en Irlanda del Norte y en Venezuela: una visin comparada. En Antillano, A. (comp.). Qu es, cmo se hace y para qu sirve el trabajo policial: Ensayos sobre el desempeo y evaluacin de la Polica, Tomo I, pp. 1928, Caracas Gabaldn, L. G. y Birkbeck, C. (2003). La polica en Venezuela: normativa y percepciones sobre el uso de la fuerza fsica. En: Gabaldn, L. G. & Birkbeck, C. (Eds.). Polica y fuerza fsica en perspectiva intercultural, Caracas: Nueva Sociedad, pp. 103124. Lpez-Portillo, E. y Martnez-Solare, V. (2010). Controles internos policiales o de cmo la polica vigila a la polica. En: Antillano, A. (comp.) Qu es, cmo se hace y para qu sirve el trabajo policial: Ensayos sobre el desempeo y evaluacin de la Polica, Tomo III, Caracas, pp. 7586. Monsalve, Y. (2006). Autopercepcin policial: una visin cuantitativa y cualitativa de funcionarios policiales En: Gabaldn, L.G. y Antillano, A. (eds.). La polica venezolana: desarrollo institucional y perspectivas de reforma al inicio del Tercer Milenio (vol. I). Caracas, Comisin Nacional para la Reforma Policial, pp. 267-305. Muniz, J. y Proenca, D. (2010). De la accountability selectiva a la plena responsabilidad policial. En: Antillano, A. (comp.) Qu es, cmo se hace y para qu sirve el trabajo policial: Ensayos sobre el desempeo y evaluacin de la Polica, Tomo I, Consejo General de Polica, Caracas, pp. 61-86. Proenca, D., Muniz, J. y Poncioni, P . (2011). De la Gobernanza de Polica a la Gobernanza Policial: controlar para saber, saber para gobernar. En: Gobernanza y gestin de la polica: avances del nuevo modelo policial venezolano, Consejo General de Polica, Caracas, pp. 938. Repblica Bolivariana de Venezuela (2009a). Ley del Estatuto de la Funcin Policial. G.O. 5.940, 7/12/2009. Repblica Bolivariana de Venezuela (2009b) Ley Orgnica del Servicio de Polica y del Cuerpo de Polica Nacional Bolivariana. G.O. 5.940, 7/12/2009. Repblica Bolivariana de Venezuela (2010a) Ley Orgnica del Poder Popular. G.O. Extraordinaria N 6.011, 21/12/2010 Repblica Bolivariana de Venezuela (2010b) Ley Orgnica de la Contralora Social. G.O. Extraordinaria N 6.011, 21/12/2010 Repblica Bolivariana de Venezuela (2010c). Normas sobre Rendicin de Cuentas en los cuerpos de polica en sus diversos mbitos poltico territoriales. G.O. N 39.390, 19/3/2010. Repblica Bolivariana de Venezuela (2011). Normas sobre la promocin de los comits ciudadanos de control policial. G.O. N 39.710, 11/7/2011.

94