Novas formas de coordenao setorial em cadeias agroindustriais aps 1990: o caso dos elos tritcola e moageiro brasileiros

Bruno Benzaquem Perosa Luiz Fernando Paulillo

Resumo
O presente artigo buscou analisar o impacto das mudanas institucionais ocorridas no incio dos anos 1990 sobre a coordenao dos dois elos bsicos (tritcola e moageiro) da cadeia do trigo brasileiro. Dentre estas mudanas, podem ser destacadas a desregulamentao do setor e a abertura econmica, posteriormente ampliada pela implementao do Mercosul. Como resultado, foi possvel observar uma profunda transformao nos mecanismos de coordenao vertical e horizontal no setor. A abertura econmica e a sada do Estado como coordenador das transaes de trigo internalizou os mecanismos de governana utilizados internacionalmente no mercado de trigo brasileiro. Notou-se tambm uma mudana no papel das entidades setoriais que antes tinham sua atuao completamente direcionada representao junto s agncias pblicas que regulavam o setor, passando a oferecer outros recursos para seus associados como assistncia tcnica e jurdica. Ainda assim, foi possvel verificar uma forte dependncia de trajetria dessas novas formas de coordenao com o ambiente institucional que regulou esse setor at 1990.
Palavras-chave: Trigo. Ambiente institucional. Coordenao de cadeias agroindustriais.

1 Introduo
A cadeia do trigo brasileira foi objeto de profunda regulao entre 1967 e 1990. O pesado aparato institucional que regulou o setor nesse perodo controlava e subsidiava a produo, comercializao e o consumo desse cereal em solo brasileiro. Essa atividade era gerida por autarquias pblicas, destacando-se o DTRIG (departamento do trigo) e o Banco do Brasil. Enquanto o Banco do Brasil realizava as operaes de compra de trigo nacional e importado, o DTRIG era responsvel pela venda do trigo aos moinhos de acordo com um rgido sistema de cotas baseado em zonas de produo e consumo. Nesse sistema, produtores brasileiros estavam protegidos da concorrncia internacional e no mantinham qualquer contato com os demais elos da cadeia, tanto no setor de moagem como nos demais elos a jusante. Esse isolamento ocorria devido ao papel de intermediao exercido pelo Estado no perodo de forte regulao governamental (1967 a 1990). A partir de 1990, mudanas institucionais alteraram completamente o ambiente regulatrio e competitivo dessa cadeia produtiva. A desregulamentao e a abertura econmica reduziram o controle estatal e permitiram que atores internacionais entrassem no mercado brasileiro de trigo. Essa abertura foi ampliada com a implementao do Mercosul em 1994. O impacto dessas mudanas sobre as dinmicas de coordenao entre os atores dos elos tritcola e moageiro se mostrou profundo ao longo da dcada de 1990. A sada do principal agente coordenador transformou as formas de relacionamento vertical (entre atores de diferentes elos) e horizontal (entre atores de um mesmo elo). Ainda assim, o ambiente regulatrio observado at 1990 parece ter influenciado essas novas formas de coordenao vertical e horizontal. Os processos de cristalizaes das coordenaes verticais e horizontais so as faces mais evidentes das mudanas institucionais na cadeia produtiva brasileira do trigo. O objetivo do presente artigo analisar como as mudanas institucionais acima mencionadas alteraram as formas de coordenao na cadeia do trigo brasileira e, de modo mais intenso, os relacionamentos entre os agentes dos elos agrcola e moageiro. Para isso sero utilizados indicadores de coordenao construdos a partir de aportes tericos oriundos do neoinstitucionalismo, destacando-se a economia dos custos de transao e mensurao e as
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redes de empresas e poder. Tais indicadores permitiro uma anlise mais sistematizada das formas de coordenao horizontal e vertical. Com as novas coordenaes (horizontais e verticais) que a competitividade do setor se alterou, apesar de manter relativa dependncia de rota com a fase de regulamentao estatal (at 1990). Este o ponto central da contribuio do presente trabalho, sendo que os indicadores permitiro aprofundar a anlise de tal movimento institucional e organizacional em uma agroindstria importante para a economia brasileira. A estrutura desse trabalho est dividida em seis partes a contar desta introduo. Na seo 2, apresentada a metodologia utilizada na elaborao deste estudo. A metodologia est dividida em duas partes: na seo 2.1 apresentado o referencial terico, detalhando a construo do modelo terico utilizado para anlise a que se prestou este artigo; a seo 2.2 traz o procedimento metodolgico, explicitando como foi feita a reviso de literatura e a coleta de dados primrios. A seo 3 tambm est dividida em duas partes: na 3.1, apresentado um breve histrico do ambiente regulatrio dessa cadeia at 1990; na seo 3.2, esto as principais mudanas ocorridas nesse ambiente a partir de 1990. A seo 4 apresenta os resultados e discusses da anlise dos novos mecanismos de coordenao observados a partir de 1990. A seo 5 traz as concluses deste artigo, seguidas das referncias bibliogrficas.

2 Metodologia
2.1 Referencial terico O papel das instituies no funcionamento dos mercados tem se mostrado cada vez mais relevante. Buscando o entendimento desses mecanismos que, juntamente com o sistema de preos, afetam a coordenao de sistemas produtivos, uma srie de aportes tericos se desenvolveu em torno de um amplo campo de conhecimento denominado institucionalismo. Dentre estas correntes, o neoinstitucionalismo se destaca como uma das mais slidas e relevantes, buscando atender demanda da cincia por um referencial que explicasse o papel cada vez mais complexo e relevante que as instituies tm sobre a vida coletiva. Essa corrente atribui um papel mais autnomo para as instituies, demonstrando que estas tm grande influncia sobre o comportamento dos atores sociais e econmicos. Segundo Hall e Taylor (1996) e Scott (1995), o neoinstitucionalismo pode ser subdividido em trs correntes bsicas: o institucionalismo histrico ou poltico, o institucionalismo da escolha racional ou econmico e o institucionalismo cognitivo ou sociolgico. Apesar de adotarem pressupostos comportamentais diferentes, cada uma dessas correntes parte do entendimento das instituies e do processo de adaptao dos sujeitos para explicar os mecanismos de coordenao dos mercados e dos sistemas produtivos.
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Este artigo faz uso de quatro aportes tericos ligados ao neoinstitucionalismo: a) economia dos custos de transao; b) economia dos custos de mensurao; c) redes de poder; e d) redes de empresas. A partir de tais aportes, foram selecionados indicadores de coordenao que permitiram analisar as relaes observadas no mercado de trigo brasileiro a partir de 1990. A Economia dos custos de transao se desenvolveu a partir dos estudos de Coase (1937) acerca dos custos de operar em mercados. Tais custos de transao seriam, segundo Coase, a razo de firmas se organizarem em operaes internas e no recorrerem ao mercado para a realizao de todas as transaes necessrias para a produo de um determinado bem. Em The Nature of the Firm, Coase (1937) desenvolve a tese de que a utilizao do mercado gera custos s firmas que, muitas vezes, optam por internalizar certas operaes de maior risco e, portanto, de custo de transao mais elevado. A corrente aqui denominada economia dos custos de transao se refere ao estudo das microinstituies que regem as transaes econmicas, tendo Williamson (1985; 1991) como seu principal expoente. Para este autor, os custos de transao seriam custos de negociar, obter informao, monitorar desempenho, redigir e garantir o cumprimento dos contratos (WILLIAMSON, 1985). Considerando a transao como a unidade de anlise relevante, esse aporte busca identificar se as caractersticas da transao so adequadas s estruturas de governana (instituies legais) que as regulam. Para isso, so consideradas trs caractersticas das transaes: a) especificidades dos ativos; b) incerteza; e c) frequncia. A primeira caracterstica busca mensurar o quo especficas so as estruturas de produo e comercializao de um determinado bem ou servio. Se estas forem muito especficas, o produtor no poder produzir outros bens, ficando dependente da transao desse nico produto. No caso de existirem poucos compradores, haveria um risco de atitudes oportunistas, pois o produtor dependeria exclusivamente desse comprador (hold-up). O mesmo poderia ocorrer em uma situao inversa, caso houvesse poucos produtores. Nesse caso, as incertezas se elevariam e as adaptaes aos riscos seriam mais custosas (antes e depois da negociao). Para reduzir esses riscos de atitudes oportunistas, os agentes econmicos poderiam buscar estruturas de governana que os protegessem desse tipo de ao. Essas estruturas podem ser obtidas por meio de contratos ou at mesmo pela integrao vertical. Dessa forma, a economia dos custos de transao busca, analisando as dimenses das transaes como a especificidade dos ativos e a incerteza, indicar qual seria a melhor forma de regular as transaes, reduzindo o risco para as partes envolvidas. Este trabalho far uso de duas dimenses que Williamson (1985; 1991) destaca para o entendimento das transaes (as especificidades do ativo e a incerteza). No estudo do caso tritcola brasileiro, essas dimenses sero relevantes indicadores de anlise das coordenaes dos processos de compra e venda de trigo.

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A economia dos custos de mensurao se apresenta como outra corrente da economia dos custos de transao, baseada nos trabalhos de Coase (1937). Apesar de menos popular do que a corrente liderada por Williamson, essa outra vertente tambm apresenta grandes contribuies para o entendimento dos custos de transao. Tendo Barzel (1982) como principal referncia, esse aporte ressalta que a capacidade de se mensurar os atributos dos bens a serem transacionados determinar o tipo de estrutura de governana mais adequada para reger uma determinada transao. Quanto mais difcil for a mensurao dos atributos, mais integradas e custosas sero as estruturas de governana necessrias. Este estudo usar tambm esse indicador (a mensurabilidade dos atributos), para analisar as transaes no mercado de trigo brasileiro. Assim, trs indicadores sero utilizados para analisar a coordenao vertical na cadeia do trigo brasileiro: a) especificidades dos ativos; b) mensurabilidade dos atributos; e c) incertezas. Os outros dois aportes utilizados, as redes de empresa (network analysis) e as redes de poder (policy networks), apresentam vrias semelhanas entre si, abordando as formas de relacionamento estabelecidas dentro de um determinado setor, como a representao setorial e as aes coletivas implementadas por um conjunto de atores. Diferentemente dos aportes mencionados anteriormente, o aporte de redes no se concentra nas transaes econmicas, mas em outras formas de relacionamento baseadas principalmente em poder e cooperao. Com isso, busca-se um maior entendimento do processo de orquestrao de interesses do setor tritcola brasileiro, ilustrando por que e como os mecanismos de representao das associaes de interesses facilitam a comunicao entre os atores de um mesmo elo e, muitas vezes, ajudam a definir estratgias comuns (de interesse coletivo) e que favorecem a competitividade setorial. Vale tambm destacar a distino quanto ao recorte de anlise utilizado, j que esses aportes podem focar mais as relaes horizontais, estabelecidas entre atores de um mesmo elo ou setor de produo. Alm disso, esses referenciais abordam tambm o modo com que caractersticas dos ambientes legal e cultural afetam essas formas de relacionamento. Com os indicadores de anlise das relaes entre atores de um mesmo elo, o processo de coordenao ser analisado com maior amplitude daquele oferecido estritamente pela economia institucional. Essa viso mais ampla se mostra relevante nesse trabalho, pois mostra que o processo de mudana institucional (isto , da regulamentao estatal para a desregulamentao) no setor tritcola brasileiro foi bastante complexo, criando vrias implicaes no econmicas (culturais, legais, associativas ou polticas) que podero levar o setor a atingir um novo patamar de competitividade no futuro. Os indicadores de anlise selecionados foram: a) nmero e tamanho dos atores; b) legitimidade; c) capacidade de aglutinao de interesses; d) centralidade; e) coeso cultural. O primeiro indicador tem grande relevncia,

pois o tamanho dos produtores de trigo e dos moinhos tem grande impacto na forma como cada um desses setores coordenado. A concentrao de cada segmento trar implicaes para a forma como esses se relacionam entre si e com suas associaes de classe. A legitimidade tambm tem papel fundamental, pois qualquer relao de poder precisa ser considerada legtima por ambas as partes para se efetivar. No caso de associaes de representao, a legitimidade afetar a capacidade da entidade em cooptar associados e de ser considerada a legtima representante dos interesses desse setor. Quanto capacidade de aglutinao, fica evidente como a capacidade de elaborar uma pauta comum aumenta a capacidade de representao do setor. Essa habilidade depende de caractersticas do setor como a heterogeneidade e perfil dos atores representados. O indicador de centralidade procura abordar o impacto que o nmero de ligaes que perpassam por um determinado ator tem sobre sua capacidade de afetar a coordenao do setor. Segundo Freeman (1979), a centralidade composta por trs dimenses, a intermediao, a proximidade e a densidade. Para a anlise que aqui se pretende sero utilizadas as duas primeiras dimenses, a intermediao e a proximidade. A intermediao identifica se a posio ocupada pelo ator permite que esse coordene as relaes entre certo nmero de atores. No caso de uma entidade de representao, essa dimenso representaria se os associados tm sua relao com outros atores intermediada pela associao. A proximidade se refere localizao geogrfica entre os atores relacionados. E o ltimo indicador se refere ao papel da identidade cultural sobre a coordenao setorial. Como ficar claro, essa caracterstica fundamental para se entender a coordenao no setor agrcola da cadeia tritcola brasileira. A fuso desses diferentes indicadores permitiu a elaborao de um modelo de anlise focando as diversas formas de coordenao estabelecidas no mercado de trigo brasileiro. Essa integrao de aportes caminha no sentido proposto por Lazzarini, Chaddad e Cook (2001), buscando analisar as diferentes formas de coordenao dentro de um espao econmico. A utilizao de um referencial mais amplo composto por indicadores diversos traz grande contribuio para o entendimento da rede aqui analisada. A forma de relacionamento bastante personalizada que se observa no elo agrcola demanda indicadores que vo alm da anlise econmica para explicar as formas de coordenao presentes no setor. Caractersticas pouco analisadas em aportes mais ortodoxos como a questo cultural e a legitimidade exploram caractersticas sociais e polticas que influenciam na competitividade, principalmente em perodos de mudanas institucionais, como o caso da passagem da regulao estatal para a desregulamentao no mercado de trigo brasileiro. Explicao mais detalhada dos aportes tericos mencionados, bem como dos indicadores selecionados, pode ser encontrada em Perosa (2007).
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2.2 Procedimento metodolgico Este artigo foi elaborado com base em dados primrios e secundrios. Os dados secundrios foram coletados a partir de estudos acadmicos j existentes, artigos em jornais de grande circulao e boletins de empresas e agncias pblicas. A coleta de dados primrios foi feita por meio de entrevistas em profundidade com agentes-chaves dessa cadeia. Para isso, foram utilizados questionrios semiestruturados gerando informaes predominantemente qualitativas. Os entrevistados foram escolhidos com base em dois fatores: importncia do agente (ou organizao por ele representada) na coordenao de um determinado setor ou conhecimento do agente sobre o funcionamento da cadeia em questo. No primeiro grupo de informantes, foram selecionados representantes de moinhos de grande e mdio porte, funcionrios de associaes de representao, funcionrios de cooperativas e funcionrios de entidades de representao cooperativa atuando no Pas. No segundo grupo, encontram-se pesquisadores envolvidos com a cadeia brasileira do trigo, tanto em universidades como em agncias pblicas de pesquisa. Vale lembrar que no se buscou entender o funcionamento das instituies entrevistadas, e sim utilizar o conhecimento que os entrevistados possuam sobre o funcionamento de todo o setor. Os agentes entrevistados e seus respectivos cargos nas instituies esto listados no Quadro 1. Todas as entrevistas foram feitas pessoalmente com o objetivo de coletar informaes que auxiliassem no entendimento das relaes presentes nesse setor. Muitas vezes, mais de uma entrevista foi feita com o mesmo agente. Os atores entrevistados foram selecionados de forma a possibilitar a compreenso do setor como um todo. As trs cooperativas entrevistadas esto localizadas no Paran, principal Estado produtor brasileiro. Segundo
Quadro 1. Quadro sntese das entrevistas realizadas. Instituio Abitrigo OCB OCEPAR Fecoagro Cooperativa A Cooperativa B Cooperativa C Empresa A Empresa B Empresa C Empresa D Uniju Embrapa trigo Fonte: elaborado pelo autor.
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dados da OCEPAR (2005), elas representam as trs principais cooperativas na comercializao de trigo em termos de volume transacionado. A seleo dos moinhos entrevistados buscou englobar empresas de porte mdio e grande, localizados junto aos centros consumidores do Sudeste, principal mercado de trigo brasileiro. interessante ressaltar que no foram analisados moinhos pequenos localizados junto s regies produtoras, pois estes representam uma parcela muito reduzida do setor de moagem brasileiro. Segundo Rossi e Neves (2004), 50% da capacidade de moagem brasileira est sob controle das cinco maiores empresas do setor. As duas entidades estaduais ligadas ao setor agrcola entrevistadas, a OCEPAR (organizao das cooperativas paranaenses) e a FECOAGRO-RS (federao das cooperativas agropecurias do Rio Grande do Sul) so responsveis pela representao de todas as cooperativas do Rio Grande do Sul e do Paran, Estados que juntos representam mais de 90% da produo de trigo brasileira (ROSSI; NEVES, 2004). A OCB (organizao das cooperativas brasileiras) representa todo o sistema cooperativo em nvel federal. Quanto entidade de representao do setor moageiro, a ABITRIGO (associao brasileira da indstria de trigo) se apresenta como a principal organizao desse segmento, tendo entre seus associados moinhos de mdio e grande porte que so responsveis por mais de 60% da capacidade de moagem nacional. Vale ressaltar que existem outras entidades de menor porte que realizam esse papel em nvel estadual, como o SINDITRIGO. A escolha da ABITRIGO se deve maior representatividade dessa entidade em nvel nacional. Tambm foram entrevistados pesquisadores com notrio saber sobre o funcionamento do setor tritcola brasileiro. Por no estarem diretamente vinculados a nenhuma dos setores estudados, estes puderam contribuir

Cargo do(s) entrevistado(s) Economista e presidente Gerente Economista Economista Diretor comercial e diretor tcnico Diretor comercial e diretor tcnico Diretor comercial Diretor institucional Diretor-proprietrio Analista financeiro e gerente de suprimentos Gerente de compras Professor - pesquisador Pesquisador - diretor

Localidade So Paulo (SP) Braslia (DF) Curitiba (PR) Porto Alegre (RS) Rolandia (PR) Londrina (PR) Campo Mouro (PR) So Paulo (SP) Santo Andr (SP) So Paulo (SP) e Dourado (MS) Tatu (SP) Iju (RS) Passo Fundo (RS)

Tipo de instituio Representao moageira Representao cooperativa Representao cooperativa Representao cooperativa Cooperativa agrcola Cooperativa agrcola Cooperativa agrcola Moinho Moinho Moinho Moinho Universidade Instituio de pesquisa

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com uma perspectiva mais imparcial sobre a dinmica de funcionamento da cadeia tritcola brasileira.

3 Cadeia do trigo no Brasil

3.1 Regulao at 1990 A atuao do Estado no complexo agroindustrial tritcola brasileiro no recente, tendo se iniciado no incio do sculo passado. A partir de 1908, o governo implementou uma srie de medidas com o objetivo de incentivar a produo do trigo no Pas. Mas s a partir do segundo ps-guerra o Estado comea a estruturar um aparato de controle e atuao mais sistemtica e contnua. Segundo Mendes (1994), o marco inicial dessa atuao se d em 1944 com a criao do servio de expanso do trigo (SET). atravs desse rgo e de suas extenses que o governo atuar sobre o setor tritcola at o incio da dcada de 90. O Quadro 2 apresenta as principais mudanas ocorridas na cadeia produtiva do trigo brasileira at 1990. Em 1952 ocorreu a tomada de controle pelo Banco do Brasil na comercializao do trigo importado. Essa medida ilustra bem as intenes do governo em controlar a entrada de trigo no Pas alm da distribuio deste aos moinhos. Com isso, visava-se proteger a produo nacional e garantir o abastecimento interno. Essa medida, segundo Mendes, no conseguiu atingir seu objetivo completamente devido s vrias prticas fraudulentas como a do trigo-papel e a nacionalizao do trigo importado. Na primeira, emitiam-se notas falsas referentes compra de trigo nacional e assim os moinhos brasileiros obtinham condies vantajosas para a compra de cotas maiores de trigo importado. Essas condies vantajosas eram subsidiadas por um fundo para o desenvolvimento da triticultura nacional. A segunda prtica citada, a nacionalizao do trigo importado, tambm tinha por objetivo receber as bonificaes oriundas desse fundo. Nesse caso, eram emitidas notas falsas que transformavam o trigo importado em nacional. Com isso, os agentes buscavam tirar vantagem da diferena de preo ento existente entre o trigo importado e o nacional.

Em novembro de 1962, o Banco do Brasil tambm passa a ser o nico comprador direto do trigo nacional. Alm de coibir as prticas ilegais mencionadas, essa portaria aumenta o poder do Estado que passa a intermediar as transaes entre produtores e moinhos nacionais. Nesse sentido, criada a CTRIN que teria por funo alm da compra e venda, o transporte e a estocagem do trigo. A criao do departamento do trigo em 1965 outro marco importante que demonstra a crescente preocupao do governo com o complexo tritcola brasileiro. Mendes (1994) coloca como funes desse rgo:
a coordenao da poltica de comercializao do trigo nacional; a promoo, via CACEX, da importao do trigo estrangeiro; a elaborao de estudos para fixao dos preos de venda do trigo e de seus derivados e sucedneos; a fixao de cotas de trigo aos moinhos em funo de demanda de cada regio; o levantamento da capacidade moageira; e a definio dos limites de extrao de farinhas de trigo em gro e da percentagem das misturas. (MENDES, 1994).

Esse foi, sem dvida, o mais completo rgo criado pelo governo para controlar o setor tritcola nacional. Com a aprovao do Decreto-Lei n. 210, em 1967, o governo alm de efetivar, amplia a ao das medidas e rgos criados at ento. Esse aparato era formado primeiramente pelo DTRIG e a SUNAB. Os principais objetivos desse decreto foram: a) priorizar trigo nacional; b) regular a comercializao reforando o poder monopolista do governo no mercado de trigo nacional e importado; c) garantir o abastecimento ao mercado; d) aumentar a capacidade de armazenamento nos moinhos; e) impedir a expanso da capacidade de moagem do Pas; e f) permitir desmembramentos, incorporaes e transferncias de moinhos apenas com a autorizao da SUNAB.

Quadro 2. Principais acontecimentos na regulao estatal da cadeia tritcola brasileira. 1944 1952 1962 Servio de expanso do trigo (SET). Atravs da Cacex, o Banco do Brasil passa a ser o nico comprador e vendedor do trigo importado. Criao da Superintendncia Nacional de Abastecimento (SUNAB). O Banco do Brasil tambm passa a ser o nico comprador do trigo nacional atravs da comisso de compra do trigo nacional (CTRIN), instituio subordinada ao Banco do Brasil. Criao do departamento do trigo (DTRIG) dentro da SUNAB. Criao da junta deliberativa do trigo (JUTRI). Promulgao do Decreto-Lei n 210 que consolidou o aparato institucional para o complexo agroindustrial do trigo. Revogao do decreto de lei n 210.

1965 1967 1990

Fonte: Baseado em Mendes (1994)

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A aprovao desse decreto-lei teve grande impacto sobre os segmentos produtivo e de moagem. O primeiro passou a desfrutar de grande segurana na comercializao de sua produo, j que a partir desse momento no ficou mais merc da variao dos preos internacionais (poltica especfica de preos mnimos passa a nortear os preos no mercado interno) alm de ter destino certo para seus excedentes. Quanto ao segundo, atriburam-se cotas para os 386 moinhos cadastrados naquele ano. Apesar da poltica de cotas ter garantido o abastecimento de todas as regies do Pas, na maioria das vezes, as cotas eram bastante inferiores capacidade produtiva dos moinhos, fato que gerou uma capacidade ociosa de 65% no setor moageiro nacional (MENDES, 1994). Por outro lado, os moinhos passaram a operar livres de concorrncia, garantindo matria-prima nacional e importada, alm de destino certo para produo de farinha. Essas vantagens seriam ainda mais ampliadas em 1973, quando o governo, temendo presses inflacionrias que poderiam ser geradas devido ao aumento da cotao internacional do trigo, passa explicitamente a subsidiar o consumo do gro. Com isso, todos os segmentos da cadeia tritcola passam a ser amplamente favorecidos e obtm grande desenvolvimento nesse perodo. O setor produtivo, em 1987, alcana sua produo mxima, chegando a suprir 93,7% da demanda interna (MENDES, 1994). A partir da dcada de 80 essa poltica de subsdios passa a ser bastante criticada, principalmente devido grande crise fiscal enfrentada pelo Estado. A chamada Conta Trigo foi motivo de calorosos debates nesse perodo. Vrios estudos, como o de Gontijo (1984), afirmavam que as vantagens obtidas a partir do subsdio ao trigo eram bem inferiores aos custos trazidos por este. O mesmo autor ainda complementa que o subsdio ao trigo era injusto com outras culturas cujos derivados competissem com os do trigo j que a reduo no preo final do trigo tornava a competio desleal. Porm, importante lembrar a preocupao desse autor quanto retirada dos subsdios: ele alertava para a necessidade de uma retirada gradual dos incentivos, alm de, num primeiro momento, polticas de proteo produo nacional atravs da taxao dos produtos importados e da manuteno de um preo mnimo pago ao produtor. Assim, em 1987, com a justificativa de que a produo nacional j supria grande parte da demanda interna - que naquele ano havia chegado a 93,7% -, o governo suspende os subsdios ao consumo do trigo. Nesses 14 anos de subsdios diretos, a cadeia tritcola experimentou grande crescimento. Segundo dados do IBGE, o aumento do consumo de farinha de trigo nesse perodo foi bem superior ao crescimento populacional. Os anos seguintes foram marcados pela sucessiva reduo dos incentivos at que, em 1990, o setor tritcola completamente desregulamentado atravs da revogao do Decreto-Lei 210. A partir desse momento, o Estado para de atuar sobre a produo e
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comercializao do trigo, passando essas funes ao setor privado. 3.2 Mudanas institucionais a partir de 1990 O ambiente no qual atuava a cadeia do trigo foi completamente transformado em 1990 devido aos processos de abertura econmica e desregulamentao. Essas mudanas ocorreram tanto no ambiente institucional, com mudanas nas polticas governamentais que regulavam essa cadeia, como no organizacional, alterando as formas de relacionamento entre os diversos atores do setor (PEROSA; PAULILLO, 2007). As mudanas no ambiente institucional podem ser divididas em quatro categorias principais de polticas (PEROSA; PAULILLO, 2007): a) A poltica comercial se alterou consideravelmente com a abertura econmica a partir de 1990, tendo se ampliado em 1994, quando assinado o Mercosul. Esse acordo isenta pases membros desse bloco de qualquer tarifa alfandegria na venda do trigo. O principal impacto desse acordo no mercado de trigo brasileiro se d pelas exportaes oriundas da Argentina. Vale lembrar que esse pas possui os menores custos de produo no mundo. Com a iseno tarifaria, o trigo argentino passa a adentrar o mercado brasileiro com preos bem inferiores aos custos de produo locais. A abertura comercial tambm abriu o mercado brasileiro para produtores de pases desenvolvidos como Estados Unidos e Canad, onde a produo de trigo fortemente subsidiada pelo governo. Assim, esse trigo tambm passou a adentrar no mercado brasileiro a preos bastante reduzidos, dificultando ainda mais a situao do setor tritcola brasileiro. A reduo das tarifas alfandegrias se torna ainda mais crtica devido a distores nos impostos cobrados internamente de produtores e moinhos. Segundo o estudo realizado pelo PENSA-USP (AZEVEDO; GIORDANO; BORRS, 1998), impostos como o PIS e o COFINS oneram os setores nacionais e no incidem sobre o produto importado. H tambm problemas derivados do federalismo fiscal. Apesar de ser um produto da cesta bsica, a arrecadao de ICMS varia de um Estado para o outro. Segundo Ferraz (2004), enquanto no Estado de So Paulo so cobrados 7%, no Paran e Santa Catarina, existe sua iseno. E o maior agravante, segundo este autor, estaria no fato desse imposto no ser cobrado sobre o frete internacional, incidindo somente sobre o frete interno e a cabotagem (transporte costeiro), que j pagam o PIS e o COFINS. Dessa forma, o trigo importado fica praticamente isento de impostos que incidem sobre o produto brasileiro. Ferraz (2004) apresenta vrios valores de frete entre diferentes localidades nacionais e internacionais, decompondo seu valor de acordo com cada imposto. Dentre estes, chama a ateno o trajeto

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Baia Blanca ( Argentina) - Santos (SP), que, isento de ICMS e do PIS/COFINS, paga US$ 16,00 por tonelada. J no trajeto Rio Grande(RS)-Santos(SP) que paga 12% de ICMS, 9,25% de PIS/COFINS e ainda tem de pagar o imposto sobre cabotagem cobrado pela marinha brasileira (adicional de frete para renovao da Marinha Mercante) de 10%, paga-se US$ 23,63 por tonelada Essa situao s ajuda a agravar a vantagem de custos dos produtores argentinos. b) Os mecanismos de poltica agrcola disponveis para o setor tambm se reduziram a partir de 1990. O setor tritcola que sempre contou com um conjunto de polticas prprias de suporte comercializao de trigo foi integrado poltica geral de preos mnimos (PGPM), tendo seus recursos reduzidos. Dentre os instrumentos da PGPM utilizados no setor, destacam-se os tradicionais emprstimos do governo federal (EGF) e aquisies do governo federal (AGF) e, mais recentemente, o prmio de escoamento da produo (PEP) que tem como um de seus objetivos o estabelecimento de uma paridade entre os preos de mercado e os preos mnimos estabelecidos pelo governo. Assim, o governo, por meio de leiles, oferece um prmio aos moinhos que comprarem certa quantidade de trigo de uma determinada regio com a finalidade de process-lo em outra regio. Em geral esse prmio corresponde ao valor do frete entre as duas regies estabelecidas. Na maioria das vezes, esses leiles ofereciam trigo do Sul do Pas para serem processados nas regies Norte e Nordeste. Outros instrumentos tm sido disponibilizados mais recentemente, destacando-se a opo de venda privada e a linha especial de credito comercializao (LEC). A principal diferena desses novos mecanismos est no fato desses terem seu funcionamento pautado pela iniciativa privada, com pouca interveno do Estado. c) No que tange s polticas de classificao, armazenagem e transporte, nota-se uma transferncia dessas responsabilidades para a iniciativa privada. O sistema de classificao evoluiu consideravelmente ao longo dos anos 1990. Trs novas legislaes de classificao foram estabelecidas alinhando os padres de qualidade do mercado domstico aos utilizados no mercado internacional. Assim, foram estabelecidas cinco classes de trigo de acordo com caractersticas mensurveis como o teor de glten, por exemplo. Tambm foram estabelecidos 3 tipos de gro, baseados na qualidade com que o gro entregue. Esse tipo de legislao foi introduzida em grande parte pela entrada de trigo importado. Tendo disposio o gro importado classificado e separado, os moinhos passaram a pressionar o setor tritcola nacional de forma a tambm respeitar essa classificao.

A principal limitao dos armazns pblicos est na falta de divises para o armazenamento de diferentes classes de trigo. Tambm h problemas quanto localizao desses armazns devido localizao junto s regies produtoras, que atualmente representam uma pequena parcela do consumo brasileiro. Assim, o sistema de armazenagem existente no atende ao novo fluxo de trigo que adentra ao Pas pelos portos das regies Sudeste e Nordeste, no passando pelo Sul do Pas. Quanto privatizao de portos, ferrovias e rodovias, nota-se uma melhora na eficincia desses sistemas logsticos, porm, acompanhada de uma elevao nos custos de frete. A situao no sistema rodovirio chama ateno devido ao grande nmero de pedgios que ligam s regies produtoras aos portos no Sul do Pas utilizados para escoar a produo at o sudeste e nordeste. Nesse sentido, o sistema cooperativo tem feito vrias reivindicaes para isentar os produtores agrcolas desses impostos. A melhora nos sistemas de transporte devido privatizao acaba tendo efeito dbio sobre os produtores brasileiros. Apesar de facilitar o escoamento da produo nacional, tambm facilita o escoamento das importaes que tem grande facilidade para chegar aos mercados consumidores brasileiros. Como mencionado na introduo deste artigo, esse fluxo de importaes tm criado srias dificuldades ao setor tritcola brasileiro que apresentava um dficit tecnolgico em relao a outros produtores internacionais. De qualquer maneira, esse processo promoveu uma melhora na qualidade do trigo brasileiro que passou a disputar espao com o trigo importado de maior qualidade. d) A poltica cambial tambm teve forte influncia sobre o desempenho do setor tritcola a partir de 1990. A supervalorizao cambial ocorrida em 1994 com o Plano Real barateou as importaes de trigo consideravelmente, dificultando a competio para o trigo nacional. A partir de 1999, a desvalorizao do real e a mudana da banda cambial que passa a ser flutuante trouxeram transformaes considerveis no mercado de trigo brasileiro. A desvalorizao melhora a competitividade da produo nacional em relao ao trigo importado. J a mudana na banda cambial dificultou a operao de importao, pois a impresivibilidade das cotaes tornou mais arriscadas compras com prazos de pagamento mais longos. Dessa forma, os moinhos comearam a repensar suas estratgias de abastecimento via mercado externo e buscam restabelecer um contato com produtores e cooperativas nacionais. Esse fato contribuiu para a recuperao da produo nacional a partir de 1999. Com a nova valorizao observada
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a partir de 2003, a cultura do trigo em territrio brasileiro voltou a enfrentar dificuldades devido s baixas cotaes no mercado interno.

4 Resultados e discusses
4.1 Os novos mecanismos de coordenao Como apresentado na seo anterior, as mudanas institucionais ocorridas a partir de 1990 trouxeram grandes transformaes nos ambientes institucional e competitivo em que atuavam os agentes tritcolas. Tais mudanas impactaram profundamente as formas de coordenao vertical e horizontal observadas nos elos agrcola e moageiro. A presente seo trata desses novos mecanismos utilizando os indicadores de coordenao apresentados no item 2.1 deste artigo. Como mencionado, a aplicao deste modelo analtico visa uma anlise mais detalhada de formas de coordenao horizontal e vertical nos dois elos bsicos da cadeia do trigo brasileira. A anlise da coordenao est dividida em duas categorias: coordenao horizontal e coordenao vertical. Apesar de algumas relaes no serem facilmente classificveis, este estudo considera essa diviso conveniente para a melhor organizao dessa anlise. A Figura 1 apresenta um esboo da rede tritcola brasileira, destacando seus principais atores e ligaes, j constando nela a classificao de intensidade (fraca, mediana e forte) de cada ligao da rede analisada. Essa classificao est baseada na anlise feita por meio dos indicadores e

que ser explicada ao longo desta seo. Assim, as ligaes consideradas fracas apresentam um grau reduzido dos indicadores analisados. Por outro lado, as ligaes fortes demonstram um grau elevado dos indicadores. Nas concluses deste trabalho, sero apresentadas tabelas comparativas do grau de intensidade de cada um desses indicadores que permitiu a classificao dessas ligaes. Ao se observar a rede de relacionamentos apresentada na figura, possvel observar um quadriltero cooperativo que inclui as prprias cooperativas, organizaes estaduais de representao cooperativa (FECOAGRO e OCEPAR) e a OCB. Esse sistema cooperativo coordenado pelas trs entidades mencionadas, como ficar claro na anlise do indicador de centralidade. Outros indicadores como a legitimidade, tamanho dos atores e capacidade de aglutinao ajudam a compreender por que essas relaes so bastante intensas, levando troca de diferentes recursos entre esses atores. Dentre estes recursos pode-se mencionar recursos tcnicos, jurdicos, comerciais e polticos. por meio desse sistema cooperativo que os produtores so representados junto s agncias pblicas envolvidas na regulao do setor. Dentre estas se destacam o Banco Central, que define as questes de crdito e financiamento, o Ministrio da Agricultura, que define a poltica agrcola para produo e comercializao do gro, e a Cmara dos Deputados, que vota leis e decretos que tambm afetam o setor. Analisando-se comparativamente, o sistema de representao do setor moageiro bem mais simplificado, estando baseado quase que exclusivamente na atuao da

Produtores de trigo

Tradings

Cooperativas

Moinhos

FECOAGRO

OCEPAR

Abitrigo

OCB

Cmara dos Deputados

Banco Central Ligao forte

Ministrio da Agricultura Ligao mediana Ligao fraca

Figura 1. Rede tritcola brasileira. Fonte: elaborado pelo autor.

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ABITRIGO. Apesar de existirem outras entidades como, por exemplo, o SINDITRIGO que representa alguns moinhos no Estado de So Paulo, a ABITRIGO se mostra como a mais legtima representante do setor moageiro, seja pelo porte de seus associados, seja pela atuao mais abrangente no territrio nacional. De qualquer modo, interessante perceber que as associaes estaduais no setor moageiro acabam tendo papel concorrente com a ABITRIGO, e no complementar como ocorre entre a OCEPAR e FECOAGRO em relao OCB. Essa diferena poderia ser explicada pela heterogeneidade existente no setor moageiro, formado por moinhos de porte e perfil gerencial diversos. Essa caracterstica do setor moageiro reduz a capacidade de coordenao da ABITRIGO, como ser possvel observar na anlise dos indicadores de coordenao horizontal. Essa situao se mostra inusitada se comparada a outras redes de poder dos complexos agroindustriais brasileiros (como o citrcola, o lcteo, o avcola, entre outros), nas quais o setor processador mais homogneo e coordenado do que o setor agrcola. Isso se explica em grande parte pelo desempenho da organizao cooperativista tritcola, que consegue contrabalanar o poder de coordenao da indstria de moagem, ao menos nesse aspecto organizacional. Outros elementos, como o tamanho dos atores e a dependncia destes em relao associao, setorial tambm explicam esse fenmeno. Essas e outras dimenses que afetam a coordenao desse setor so analisadas a seguir por meio dos indicadores de coordenao selecionados. 4.2 Coordenao vertical Por coordenao vertical este trabalho considera as relaes comerciais ocorridas entre atores de diferentes elos produtivos. Com o objetivo de analisar essas relaes, foram selecionados trs indicadores de coordenao: a) Especificidades dos ativos - por se tratar de uma commodity, o trigo apresenta baixa especificidade de ativos em sua produo e comercializao. Considerando-se as diferentes formas de especificidades apresentadas por Williamson (1985), a especificidade locacional se mostra como a mais relevante no mercado do trigo. Isso ocorre devido s distores na cobrana de impostos. Devido a estas distores, a produo de trigo brasileira localizada no Sul do Pas tem srias dificuldades em atingir os mercados consumidores do Sudeste e Nordeste. Alm dos pesados impostos que s so cobrados no transporte interno (interestadual) como o ICMS, o PIS e o COFINS, acordos internacionais acabam isentando algumas localidades de impostos de importao. Como j mencionado, o Mercosul grande exemplo disso, tendo praticamente zerado as tarifas de importao de trigo argentino. Ainda

sobre essa questo, merece destaque o imposto sobre transporte costeiro (cabotagem) que s incide sobre a produo nacional. Porm, fica claro que, quando comparado a outros setores, o mercado de trigo apresenta baixa especificidade de ativos, permitindo que as transaes de compra e venda de trigo sejam feitas via mercado spot, sem a necessidade de estruturas de governana mais integradas. b) Mensurabilidade dos atributos - os atores que atuam no mercado de trigo brasileiro apresentam boa capacidade de mensurar os atributos do trigo que transacionam. Isso se deve principalmente s caractersticas do trigo, uma commodity com atributos de qualidade bem estabelecidos. No Brasil, esses padres foram institucionalizados a partir das novas legislaes institudas pelo Ministrio da Agricultura aps 1990, mais especificamente em 1994, 1999 e 2001 (MAPA, 2003). Quanto melhores os mecanismos de classificao, mais fcil e menos custosa se torna a mensurao desses atributos. As cooperativas e moinhos entrevistados revelaram no existir margem para discusso sobre os atributos do trigo. Segundo estes, o sistema de classificao em vigor permite que se diferenciem as caractersticas e o estado com que o gro entregue ao comprador. Dessa forma, se reduzem as incertezas nessas transaes. Como ser relatado a seguir, restam ainda incertezas em relao aos preos pagos por cada uma dessas classes de trigo. c) Incertezas - nesse sentido, merecem destaque algumas incertezas que esto fora do controle dos atores da cadeia do trigo brasileira tal como as cotaes do mercado internacional de trigo e as questes climticas. Outras incertezas poderiam ser reduzidas no caso de algumas polticas serem implementadas. Dentre estas, pode-se mencionar o sistema de pagamento de prmios aos produtores por qualidade do trigo entregue aos moinhos. Como mencionado, apesar da legislao atual ter reduzido as incertezas envolvidas nas transaes de compra de trigo pelos moinhos, os produtores ainda tm pouca segurana acerca do valor que iro receber de acordo com a qualidade do trigo que produzirem. Esse fato tem prejudicado o setor agrcola nas negociaes com moinhos. Outra fonte de incerteza presente no setor est ligada inconstncia da poltica agrcola, que dificulta o planejamento dos produtores, criando grandes incertezas quanto s condies de financiamento e comercializao da safra agrcola. Pelo lado dos moinhos, as maiores incertezas esto relacionadas com o abastecimento do trigo que, devido grande dependncia externa, afetado no s pelas condies do mercado internacional como tambm
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da poltica cambial. Em ambos os casos, o setor moageiro apresenta pouca capacidade de reduzir tais incertezas. 4.3 Coordenao horizontal Este item busca analisar a coordenao horizontal nos elos agrcola e moageiro da cadeia tritcola brasileira. Por coordenao horizontal so denominadas as relaes entre atores de um mesmo elo como, por exemplo, a relao entre produtores e cooperativas agrcolas. Para isso sero utilizados os seguintes indicadores de coordenao horizontal: a) Nmero e tamanho dos atores - o porte dos atores um importante indicador da forma como estes iro se relacionar entre si e com suas associaes setoriais. Os nmeros demonstram que tradicionalmente, o trigo cultivado em pequenas propriedades. Segundo levantamento realizado em 1997 (AMBROSI et al., 2001), do total da rea plantada com trigo no Rio Grande do Sul, 82% era realizado em propriedades com tamanho inferior a 50 ha. No Paran essa proporo menor, estando em torno de 71%. A principal consequncia da baixa concentrao desse setor se d na forte dependncia desses produtores em relao s cooperativas agrcolas. Essas acabam fornecendo diversos recursos (benefcios) aos cooperados, desde assistncia tcnica at representao poltica e jurdica. Assim, observa-se um alto grau de coordenao setorial exercido pelo sistema cooperativo. Uma das consequncias desse fenmeno que a homogeneidade de interesses maior no segmento agrcola, fato no trivial em cadeias agroindustriais brasileiras. No setor moageiro, no qual essa concentrao maior e as empresas apresentam menor dependncia em relao ABITRIGO, observa-se um nvel de coordenao horizontal bem mais reduzido. Os moinhos no demonstram grande interesse nas aes de coordenao implementadas pela ABITRIGO. A maior escala dessas empresas contribui para isso, reduzindo a necessidade de aes coletivas para compra de matrias-primas e venda da produo. Com isso, enfraquece-se a ao de entidades que poderiam congregar as unidades moageiras e coordenar o setor. No setor agrcola, como discutido acima, a escala reduzida cria forte demanda por esse tipo de ao, reforando o papel das entidades setoriais e da coordenao horizontal. b) Legitimidade - a legitimidade das associaes de representao tambm influi na coordenao setorial. No setor agrcola, o sistema cooperativo visto como o legtimo representante dos interesses tritcolas tanto para os produtores como para agncias pblicas que ainda atuam no setor. Segundo
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tcnicos entrevistados nas cooperativas e associaes de representao cooperativa (OCEPAR e a FECOAGRO), a boa capacidade de representao do setor est diretamente ligada a este fator. Dessa forma, as cooperativas conseguem tanto coordenar os produtores como fazer a representao poltica destes. Nesse sentido, o gerente da OCB entrevistado afirma que o sistema cooperativo tem suas reivindicaes bem recebidas junto s esferas legislativa e executiva. J a ABITRIGO tem sua atuao bem menos legitimada diante dos moinhos. Prova disso est na existncia de outras associaes que tm sua atuao se sobrepondo da ABITRIGO. Exemplo disso o SINDITRIGO que representa alguns moinhos paulistas. Diferentemente do que ocorre no sistema cooperativo, essa organizao estadual no est subordinada ABITRIGO. Existem moinhos que s so filiados ao SINDITRIGO. Em geral, os moinhos filiados ao SINDITRIGO so de menor porte, no fazendo parte de grandes grupos internacionais como a BUNGE e a CARGILL. A explicao mais plausvel para isso est na menor dependncia de recursos desses moinhos em relao a essas associaes, quando comparadas dependncia de produtores e cooperativas. Outro fator que poderia explicar a menor legitimidade dessas associaes a grande heterogeneidade existente no setor moageiro, composto por grandes empresas vinculadas ao capital internacional e moinhos familiares de menor porte. c) Capacidade de aglutinao de interesses - aglutinar interesses comuns de forma a compor uma plataforma mais unificada determinante para a capacidade de representao poltica de um setor econmico. O setor tritcola se mostra eficiente nesse sentido. O sistema cooperativo, por meio de suas instncias estaduais e federais, apresenta boa capacidade de unificar sua plataforma de reivindicao e se fazer representar. Essas plataformas so discutidas em fruns internos e externos, com outras entidades que representam o setor agrcola como a confederao nacional da agricultura (CNA) e Sociedade Rural Brasileira. Dessa forma, as reivindicaes do setor so bem acolhidas junto aos rgos decisrios. As principais reivindicaes desse setor junto s agncias pblicas esto ligadas a questes de crdito, polticas de comercializao, melhorias da estrutura de transporte e armazenamento e proteo comercial. Apesar de nos ltimos anos o setor no ter obtido grande xito em seus pleitos em tais questes, o setor agrcola de produo de trigo apresenta um discurso bastante homogneo por meio do seu sistema de representao.

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Nesse sentido, o setor moageiro se mostra menos eficiente. A pouca legitimidade e principalmente a mencionada heterogeneidade existente nesse setor dificultam a unificao da pauta de reivindicao. Consequentemente, observa-se menor capacidade de representao poltica no setor moageiro do que no setor agrcola da cadeia do trigo. Ainda assim, a representao das grandes empresas desse setor junto aos rgos pblicos no parece reduzida em funo da melhor capacidade de criar um discurso nico. Mais uma vez, o porte elevado dessas empresas reduzem a necessidade de representao setorial. d) Centralidade - a centralidade indica a capacidade de um ator em coordenar os demais. Esse indicador se mostra relevante principalmente na anlise da atuao das entidades de representao setorial. Como descrito na seo de metodologia, so consideradas duas dimenses da centralidade: intermediao e proximidade. No setor tritcola, os produtores tm suas relaes comercias e polticas fortemente intermediadas pelo sistema cooperativo. J no setor moageiro, os moinhos tm somente a representao poltica intermediada pela ABITRIGO. Como resultado, nota-se uma maior capacidade de coordenao das entidades cooperativas em relao ABITRIGO. A proximidade entre essas associaes e os atores por elas representados tambm interfere na capacidade de coordenao setorial dessas entidades. Essa dimenso tambm mais elevada no setor agrcola, no qual os produtores se encontram muito prximos s cooperativas que os representam. As duas dimenses aqui analisadas indicam que a centralidade maior no elo agrcola, tanto devido proximidade como intermediao. e) Coeso cultural - no setor tritcola nota-se uma caracterstica cultural comum bastante marcante. As influncias culturais advindas da colonizao europia com estrutura fundiria pouco concentrada se mostram relevantes nas regies produtoras de trigo no Paran e Rio Grande do Sul. Os produtores dessa regio demonstram alto nvel de cooperao e engajamento em questes coletivas. Tal fato, somado a necessidades econmicas (ganhos de escala) geradas pelo tamanho reduzido desses atores, ajudam a compreender o papel relevante desempenhado pelas cooperativas nesse setor. Ainda assim, no restam duvidas de que questes culturais contribuem para esse processo.
Quadro 3. Sntese de indicadores de coordenao vertical. Ligaes relevantes Produtores - cooperativas Cooperativas - moinhos Moinhos - tradings Moinhos - produtores Incerteza Baixa Alta Baixa Alta

No setor moageiro essa caracterstica cultural comum menos marcante. O perfil heterogneo observado nas empresas atuando nesse setor no contribui para a criao de uma identidade cultural que fortalea a coordenao nesse setor. O maior tamanho desses autores tambm ajuda a explicar esse fenmeno j que estes apresentam menor dependncia econmica em relao s entidades setoriais. A seguir, so apresentados quadros que buscam classificar o nvel de intensidade para cada indicador de coordenao nas diferentes ligaes analisadas. Essa classificao se deu em trs nveis, baixa, mediana e alta, estando baseada na anlise comparativa dos indicadores nos dois elos estudados. O Quadro 3 apresenta uma sntese dos indicadores de coordenao vertical observados nas transaes que ocorrem no mercado de trigo brasileiro. possvel verificar baixa especificidade de ativos e alta mensurabilidade de atributos em todas as transaes analisadas. Essas caractersticas explicam por que as transaes so realizadas no mercado spot, sem a necessidade de estruturas de governana mais integradas. Essas caractersticas tambm reduzem a incerteza que s se mostra mais elevada em duas transaes, devido, principalmente, a j mencionada dificuldade do setor agrcola em acordar preos diferenciados para determinadas classes de trigo. A coordenao vertical mudou principalmente devido aos novos padres de qualidade que passaram a vigorar no mercado de trigo brasileiro. Essa internalizao dos padres internacionais permitiu uma reduo do custo de mensurao dos atributos, facilitando as transaes via mercado spot. O Quadro 4 apresenta a sntese dos indicadores de coordenao horizontal observados nos dois elos bsicos da cadeia do trigo. Apesar de no constar no quadro, o tamanho dos atores se mostra como uma das principais caractersticas influenciando a coordenao horizontal nos elos agrcola e moageiro. O tamanho mais reduzido dos atores do setor agrcola criou uma dependncia econmica destes em relao a suas associaes cooperativas. Consequentemente, observa-se uma grande capacidade de coordenao do sistema cooperativo entre os triticultores brasileiros. J o setor moageiro, por contar com empresas de maior porte e de perfil diferenciado, que pouco dependem da ABITRIGO, se mostra menos coordenado.

Especificidade de ativos Baixa Baixa Baixa Baixa

Mensurabilidade dos atributos Alta Alta Alta Alta

Fonte: elaborado pelo autor com base em entrevistas.

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Quadro 4. Sntese de indicadores de coordenao horizontal. Ligaes relevantes Produtores - cooperativas Moinhos - ABITRIGO Cooperativas - OCEPAR e FECOAGRO e OCB OCB - rgos pblicos Legitimidade Alta Mediana Alta Alta Aglutinao Alta Mediana Alta Mediana Baixa Centralidade Alta Mediana Alta Mediana Baixa Coeso cultural Alta Baixa Alta Mediana Baixa

Baixa ABITRIGO - rgos pblicos Fonte: elaborado pelo autor com base em entrevistas.

Os demais indicadores apresentados no quadro tambm refletem a maior coordenao no setor agrcola. A legitimidade do sistema cooperativo se mostra mais elevada do que a da ABITRIGO tanto para associados como para as agncias pblicas que atuam no setor. Tal concluso pode ser inferida considerando-se a menor concorrncia de diferentes entidades com papel sobreposto observadas no setor agrcola e no setor moageiro. Esse fato tambm acaba levando o setor cooperativo a uma maior capacidade de aglutinar interesses em torno de uma pauta comum de reivindicaes. Como mencionado, o sistema cooperativo se une a outras entidades que representam o setor agrcola, como CNA e Sociedade Rural Brasileira. A centralidade tambm apresenta nveis mais elevados no setor agrcola devido, principalmente, maior intermediao de recursos realizada pelo sistema cooperativo. A dependncia dos produtores em relao a essas associaes contribui consideravelmente para a elevao dessa intermediao. A coeso cultural tambm se mostra mais elevada no elo tritcola, devido ao perfil cultural dos produtores. Estes se encontram em pequenas propriedades, alm de compartilhar um background cultural, advindo de um mesmo processo de imigrao. Como resultado, notam-se nveis mais elevados desses indicadores (legitimidade, aglutinao, centralidade e coeso cultural) nas ligaes ocorridas dentro do setor agrcola ou entre as associaes desse setor e os rgos pblicos. No setor moageiro, esses nveis se encontram entre baixo e mediano, devido, principalmente, grande heterogeneidade presente neste setor. Isso se deve ao perfil diferenciado dessas empresas, tanto no tamanho como no tipo de gerncia exercida (alguns so de controle familiar, enquanto outros so parte de grandes grupos internacionais). Essa diversidade, alm de reduzir a legitimidade da associao de representao, dificulta a aglutinao de interesses, fato que reduz ainda mais a legitimidade da representao. De forma geral, possvel dizer que o elo agrcola da cadeia tritcola, devido ao menor porte e maior integrao cultural dos atores, apresenta relaes mais estreitas, fato que aumenta a capacidade de reivindicao
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desses atores junto s esferas pblicas na busca de mais recursos. Esse setor tambm se mostra bastante homogneo no perfil de seus atores. J o elo moageiro, por contar com empresas de maior porte e ser menos dependente de aes cooperativas, se mostra menos articulado na representao poltica de interesses. A heterogeneidade observada nesse setor tambm ajuda a explicar a falta de coordenao horizontal observada nesse elo.

5 Concluses
As mudanas institucionais ocorridas a partir de 1990 alteraram completamente o ambiente institucional e competitivo dos dois elos bsicos da rede tritcola brasileira. A desregulamentao do setor tritcola, somada abertura comercial, transformaram a forma como os atores atuando nesse setor se relacionavam entre si e com as agncias pblicas. Como explicitado na seo 3.2 deste trabalho, as diversas mudanas ocorridas a partir de 1990 tiveram grande impacto sobre a cadeia tritcola brasileira, com especial nfase no elo agrcola que apresentou grande dificuldade em se adaptar ao novo ambiente concorrencial estabelecido aps a abertura comercial e a implementao do Mercosul. Os impactos dessas mudanas sobre a coordenao dessa rede, principal objetivo desse estudo, foram analisados por meio dos indicadores de coordenao selecionados. Essa anlise buscou abordar a forma como os atores dos setores tritcola e moageiro passaram a se relacionar aps a reduo da atuao de agncias estatais que antes intermediavam todas as relaes dessa rede. possvel concluir que tanto a coordenao vertical como a horizontal sofreram grandes transformaes aps a abertura econmica e a desregulamentao que se iniciou no incio dos anos 1990. Ainda assim, nota-se que o ambiente institucional que vigorou at 1990 teve grande influncia nos mecanismos de coordenao que passaram a vigorar aps as mudanas institucionais, caracterizando uma evidente dependncia de trajetria nesse setor. A dificuldade de comunicao, observada

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entre os setores tritcola e moageiro, pode ser, em grande parte, explicada pelo isolamento imposto a estes setores durante a forte atuao estatal que intermediava todas as transaes de compra e venda de trigo. Dificuldade semelhante foi observada na atuao das associaes de representao, tanto no setor agrcola como moageiro. Estas tiveram dificuldade em mudar sua atuao antes voltada para a representao poltica junto s esferas pblicas que definiam as polticas para este setor. Aes visando a integrao vertical entre os diferentes elos foram bastante tmidas nesse perodo. Apesar do sistema de classificao de qualidades implementado na ltima dcada ter reduzido a necessidade de comunicao entre os elos, permitindo uma melhor sinalizao via mercado spot, a experincia de outros pases no que tange comunicao entre produtores e moinhos se mostra muito positiva, contribuindo para uma adequao melhor e mais rpida da produo de trigo s demandas dos elos a jusante. Essa dependncia de trajetria (path dependence) foi observada na maioria das cadeias agroindustriais brasi-

leiras que passaram pelas mesmas transformaes em seu ambiente institucional. No caso da cadeia tritcola, que sempre esteve regulada por um forte aparato estatal, esse choque foi mais intenso, sendo que os atores apresentaram grande dificuldade em se adaptar ao novo contexto institucional e competitivo. Nesse sentido, o setor tritcola e uma parte do setor moageiro se mostravam pouco preparados para atuar no livre mercado. Outras cadeias tritcolas internacionais que tambm sofriam regulao, como a Argentina, por exemplo, parecem ter sido preparadas para essas mudanas, por meio da transferncia progressiva de responsabilidades ao setor privado. No Brasil esse processo no ocorreu. Essa ruptura institucional foi extremamente prejudicial competitividade da cadeia do trigo brasileira, principalmente para o setor agrcola. Tal deficincia ainda se mostra presente nos dias atuais, demandando aes pblicas e privadas de forma a ser superada e assim permitir o aumento da competitividade nesse setor fundamental para as necessidades alimentares do Brasil.

Institutional changes and new forms of coordination in the brazilian wheat market
Abstract
The present paper aims at analyzing the impact of institutional changes which happened after 1990 on the coordination of the two basic tiers (wheat production and milling) of the Brazilian wheat chain. Among these changes, we can mention the deregulation of the wheat sector and the opening of Brazilian economy, amplified later by the MERCOSUR agreement. As a result, a deep change on both the vertical and horizontal coordination mechanisms was observed. The economic opening and the fact that the Estate is no longer the coordinator of wheat transactions have brought governance mechanisms used abroad to the Brazilian market. A change was also seen on the role played by representative organizations, which focused their activities completely on representing the interests of public agencies which regulated the sector. Nevertheless, it was possible to verify heavy dependence between these new forms of coordination and the institutional environment which regulated the sector until 1990.
Keywords: Wheat. Institutional environment. Coordination of agri-food chains.

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Sobre os autores
Luiz Fernando Paulillo
UFSCAR - Universidade Federal de So Carlos Rodovia Washington Luiz km 235, So Carlos, SP - Brasil, CEP 13565-905 e-mail: dlfp@power.ufscar.br

Bruno Benzaquem Perosa

Mestre em Engenharia de Produo pelo DEP-UFSCar Escola de Economia de Sao Paulo (EESP-FGV) Rua Itapeva, 474, So Paulo, SP - Brasil, CEP 01332-000 e-mails: bruno@perosa.com.br Recebido em 20/6/2007 Aceito em 31/10/2008

Gest. Prod., So Carlos, v. 16, n. 1, p. 85-98, jan.-mar. 2009