LA ECONOMA DE LA CALIDAD AMBIENTAL En el captulo anterior se lleg a la conclusin de que el sistema de mercado, por s mismo, probablemente funcione inadecuadamente

en cierta medida cuando se involucran problemas de contaminacin ambiental. Es decir este sistema normalmente no generar resultados que sean socialmente eficientes. Esto corresponda a un planteamiento de la economa psitivista: el estudio de cmo se presentan en efecto los acontecimientos en el mundo real; de qu manera llegan a ocurrir diversos resultados. La cantidad de produccin que en realidad aparece en un mercado su precio son asuntos de la economa positiva. Esta tambin incluye cuestionamientos como cunto dixido de sulfuro (SO2) produce un grupo de plantas generadoras de energa, de qu modo se relacionan con las selecciones de combustible hechas por las empresas de servicio pblico, y as sucesivamente. Ahora el estudio se centrar en el cuestionamiento sobre las polticas pblicas: si no nos agrada el hecho de que ciertos resultados ocurran en el mundo econmico real, cmo podramos cambiarlos? Estos asuntos corresponden a la economa normativa; si, por ejemplo, el objetivo consiste en reducir la cantidad de SO2 en el aire, cmo debera llevarse a cabo esto? Existen muchos problemas por abordar que se encuentran estrechamente relacionados con las polticas. En primer lugar, hay que identificar el nivel ms apropiado de calidad ambiental que se busca alcanzar. El segundo problema consiste en encontrar la manera de dividir la tarea para lograr las metas de calidad ambiental. Si hay muchos contaminadores, cmo debera intentarse una distribucin entre ellos de una reduccin global de las emisiones? En tercer lugar, es necesario dar respuesta a la pregunta de cmo se distribuyen los beneficios y costos de los programas ambientales a travs de la sociedad, y si esta distribucin es apropiada. En este captulo se abordan estos temas desde una perspectiva conceptual; en los captulos que siguen s observarn alternativas de polticas especficas.

Antes de desarrollar el modelo sencillo de poltica es necesario hacer nfasis de nuevo en que la efectividad de la poltica pblica depende de la informacin apropiada sobre cmo funcionan realmente los sistemas ambientales y econmicos. Esto podra denominarsela base cientfica de la poltica ambiental: el estudio de cmo las empresas y los consumidores por lo general toman sus decisiones en la economa de mercado, de la manera en que se emiten residuos en el entorno natural, y las formas como se comportan estos residuos en el ambiente para producir daos humanos y no humanos. Miles de cientficos han estado trabajando en tales cuestiones para aclarar estos diversos vnculos. Ser necesario continuar haciendo un

gran esfuerzo para ampliar la base cientfica sobre la cual han de desarrollarse las polticas ambientales. Diversos tipos de contaminantes ambientales re.luieren obviamente variados tipos de polticas pblicas, pero para construir los anlisis necesarios sobre las polticas se debe comenzar por un modelo muy simple que despliegue los fundamentos de la situacin sobre las pohticas. La esencia del modelo consiste en una simple situacin de mediacin (trade-o[f) que caracteriza todas las actividades del control de la contaminacin. Por una parte, reducir las emisiones disminuye los daos que las personas sufren por la contaminacin ambiental; por otra parte, reducir las emisiones requiere emplear recursos que podran utilizarse en alguna otra cosa. Para representar esta mediacin (trade-off), considrese una situacin sencilla en la cual una empresa (por ejemplo, una procesadora de pulpa) expulsa residuos de su produccin en un ro. A medida que los residuos son arrastrados por la corriente, stos tienden a transformarse en constituyentes qumicos menos dainos, pero antes de completarse este proceso, el ro en cuestin atraviesa una gran rea metropolitana. Las personas del rea utilizan sus aguas para diversos propsitos, que incluyen recreacin (montar en bote o ir de pesca) y como fuente para un sistema municipal de suministro de aguas. Cuando el ro se contamina con los desperdicios industriales, las personas que viven ro abajo se ven afectadas por el desequilibiio de stos y otros servicios suministrados por el ro. Entonces, a un lado de la mediacin (tradeoff) se encuentran los daos que experimentn las personas cuando se degrada el ambiente. Ro arriba, la procesadora infractora podra reducir la cantidad de efluentes arrojados si hace un tratamiento de sus desechos antes de descargarlos, al igual que si recicla ciertos materiales que simplemente se descargan a travs de la tubera de residuos. Este acto de reducir o de recuperar una parte de sus desperdicios exigir determinada cantidad de recursos, cuyos costos afectarn el precio del papel que

produce. Estos costos de reduccin (abatement cosis) constituyen el otro aspecto de la mediacin bsica para el control de la contaminacin. Patios por la contaminacin Por daos se quiere decir todos los impactos negativos que los usuarios del ambiente experimentan como resultado de la degradacin de ste. Estos impactos negativos son de muchos tipos y, por supuesto, varan de un activo ambiental a otro.. En ci ejemplo de la contaminacin del ro, los afectados eran las personas que se recreaban, quienes ya no podan hacer uso de ste o tenan mayor posibilidad de adquirir enfermedades tradas por el agua, y todos los habitantes de la ciudad, quienes tendran que pagal ms para tratar las aguas antes

de que pudieran colocarla en los acueductos pblicos. La contaminacin del aire produce daos mediante sus inipacros en la salud humana. Muchas muertes por enfermedades como el cncer del pulmn, bronquitis crnica y enfisema se relacionan con niveles elevados de varios contaminantes, como el dixido de sulfuro, las fibras de asbesto y las emisiones de radn. La comaninacin del aire puede ocasionar daos a travs de la degradacin de materiales (ha sido necesario resguardar todas las esculturas importantes de la Finrencia del Renacimiento, que se encontraban al aire libre, para protegerlas de la contaminacin del aire), y el dao del ambiente visual. Adems del dao ocasionado a los seres humanos, la destruccin ambiental puede tener impactos importantes en diversos elementos del ecosistema no humano. Algunos de stos, como la destruccin de la informacin gentica en las especies de plantas y animales conducidas a la extincin, finalmente tendrn implicaciones importantes para los seres humanos. Calcular los daos ambientales es una de la tareas bsicas que enfrentan los cientficos y economistas ambientales, problema qe se analizar ampliamente en el captulo 7. En general, cuanto mayor sea la contaminacin, mayores sern los daos que produzca. Para describir la relacin entre la contaminacin y los daos, se utilizar la idea de una funcin de dao (dama ge iinction). Una funcin de dao muestra la relacin entre la cantidad de un residuo y el dao que ocasiona. Se puede diferenciar entre las nciones de dao por emisiones, que muestran la relacin entre la cantidad de un residuo expulsado por una fuente o fuentes particulares y los daos producidos, y las funciones (le dao ambiental, que muestran cmo los daos se relacionan con la concentracin de un residuo contenido en el ambiente natural. El principal enfoque grfico ser la funcin de dao marginal, que muestra el cambio en los daos que se originan por el aumento unitario en emisiones o concentracin en el entorno. Tam1

bin se pueden utilizar stos para analizar los daos totales, puesto que se sabe que, geomtricamente, el rea comprendida bajo la funcin de dao marginal es igual a los daos totales. Varias funciones de dao marginal se representan en la figura 5.1. Las dos de la parte superior son ftmciones de dao marginal por emisiones; los ejes horizontales miden la cantidad de un efluente expulsado en el ambiente durante un periodo especfico. Las unidades exactas (libras, toneladas, etc.), en cualquier caso particular, dependen del contaminante especfico involucrado. Los ejes verticales miden los daos ambientales, En trminos fsicos, el dao ambiental puede incluir muchos tipos de impactos: kilmetros de costas contaminadas, cantidades de personas que contraen enfermedades del pulmn, animales exterminados, cantidades de agua contaminada y otros impactos. Cada caso de contaminain ambiental normalmente involucra mltiples tipos de impactos cuya naturaleza depender del contaminante implicado y del tiempo y lugar donde se expulsa. Para considerar estos impactos, de manera general, es necesario estar en capacidad de sumarlos a una sola dimensin. Para este propsito se utiliza una escala monetaria. Algunas veces es fcil expresar el dao en unidades monetarias; por ejemplo, los gastos de defensa que las personas hacen para protegerse de la contaminacin, como un mayor aislamiento para protegerse del ruido. Sin embargo, usualmente es muy difcil, como se observar ms adelante.

La ftmncin de dao marginal por emisiones, que aparece representada en la gr fica (a) de la figura 5.1, muestra que los daos marginales se incrementan moderadamente slo al comienzo pero se aceleran ms rpidamente a medida que las emisiones se hacen cada vez mayores. El trabajo realizado por cientficos y economistas ambientales parece sugerir que sta es una forma tpica para muchos tipos de contaminantes, aunque probablemente no para todos. A niveles bajos de emisiones, los daos marginales pueden ser comparativamente pequeos; las concentraciones del entorno son tan moderadas que slo las personas ms sensibles de la poblacin se ven afectadas. Pero cuando los niveles de emisiones se incrementan, los daos se acumulan, y a niveles de emisiones incluso mayores, los daos marginales se hacen muy elevados a medida que los impactos ambientales se hacen ms extendidos e intensos. En la grfica (b) se muestra una funcin de dao marginal (debido a las emisiones) que tiene la misma forma general de la grfica (a) (es decir, sta seala un incremento en el dao marginal), pero comienza en un punto mucho ms alto del eje vertical y aumenta ms agudamente. Eto podra representar una sustancia txica que tiene un efecto mortal incluso a niveles muy bajos de emisiones. Las dos relaciones que aparecen en la parte inferior de la figura 5.1 son las funciones de dao marginal del entorno. Mientras que ]os ejes verticales tienen un ndice monetario de daos, los ejes horizontales tienen un ndice de concentracin ambiental, como partes por milln (ppm). La grfica (c) seala una funcin compleja que se

incrementa a concentraciones bajas, luego tiende a nivelarse hasta que alcanza mayores concentraciones, despus de lo cual se incrementan rpidamente los daos. Esto podra aplicarse, por ejemplo, a un contaminante del aire que ocasiona notables daos entre los miembros particularmente sensibles de una sociedad sometidos a concentraciones relativamente bajas, y entre todas las personas que se encuentran sometidas a

concentraciones muy altas, en tanto que en los rangos medios los daos marginales no se incrementan rpidamente. La grfica (d) muestra una funcin de dao marginal en el entorno que comienza a la derecha del origen, y luego se merementa en forma lineal con la concentracin del entorno. Las grficas (a) y (d) presentan una caracterstica que, de hecho, es bastante controvertida. Estas tienen umbrales o lmites permisibles, es decir, valores de emisiones o concentraciones del entorno por debajo de los cuales los daos marginales son cero. As, el contaminante se puede incrementar a estos umbrales sin ocasionar ningn incremento en los daos. Como se observar en los captulos siguientes, la supuesta existencia o no existencia de un umbral en las funciones de dao para los contaminantes particulares ha tenido impactos importantes en las polticas de control ambiental en el mundo real. Ha habido prolongadas y fuertes controversias acerca de si las funciones de dao de ciertos tipos de contaminantes tienen o no umbrales. Necesitamos observar con mayor profundidad el concepto de la funcin de dao, puesto que deseamos utilizarlo para expresar y analizar diversos tipos de problemas sobre la contaminacin y los enfoques para las polticas pblicas. En lo que resta del captulo los anlisis podran realizarse bien sea con las funciones ambientales o con las funciones de emisiones. En este caso se han escogido las relaciones de emisiones, puesto que es ms fcil utilizar estas relaciones cuando se llegue al control de la contaminacin a partir de las fuentes particulares de emisiones. Con relacin a esto, en la figura 5.2 se muestran dos funciones de dao marginal debido a las emisiones. Es importante recordar que, as como se analizaron las curvas de demanda y oferta anteriormente, stas tienen un tiempo especfico, y muestran las emisiones y los daos marginales para un periodo en particular. Existen dos formas de comprender esto. En una se supone que, para simplificar, se tiene un contaminante estrictamente no acumulativo. De esta manera, todos los daos ocurren en el mismo periodo de las emisiones. Un supuesto un poco ms complejo es que para un contaminante que se acumula con el paso del tiempo, la funcin de dao seala el valor total que las personas asignan a los daos actuales y futuros. En el captulo 6 se analizar este concepto con mayor amplitud.

En primera instancia considrese slo una de las funciones de dao marginal; por ejemplo, la menor que aparece sealada con DM1. En los captulos anteriores se analiz la relacin que existe entre las cantidad 28 des marginales y totales; por ejemplo, la relacin en tre los costos totales y marginales. En este caso se tiene la misma relacin. La altura de la curva de dao marginal seala cuntos da Emos totales se modificaran con un pequeo cambio en la cantidad de emisiones. Cuando el nivel de cf luen tes se encuentre en el punto marcado con e1, por ejemplo, los daos marginales son US$12. Es decir, si las emisiones se incrementan en una tonelada a partir del punto e1, los daos que sufren las personas expuestas a estas

emisiones se incrementaran en US$12; por la misma razn, si las emisiones disminuyen en una carltidad pequea en el punto e1, los daos totales se reduciran en US$12. Puesto que la altura de la curva, medida en el eje y, muestra los daos marginales, el rea comprendida bajo la curva, entre el punto donde est cero y algn otro punto como aqul sealado con e1, seala los daos totales asociados al nivel de emisiones. En el caso de la funcin marginal de dao DM1 y el punto e1, los daos totales son iguales a la cantidad monetaria expresada por ci rea triangular acotada por el eje x, la curva DM1 y la cantidad de efluentes e1. Esta corresponde al rea b en la figura 5.2. A este nivel de emisiones, los daos totales que se presentaran si la funcin de (lao fuera DM2 sumaran una cantidad igual al rea comprendida bajo DM2 en este caso, (a+b), Cules factores podran tenerse en cuenta para explicar la diferencia entre DM1 y DM2 en la figura 5.2? Supngase que stos se aplican al mismo contaminante. Se observa que la curva denominada DM2 est por encima de DM1 as, para cualquier nivel determinado de emisiones, los daos marginales son mayores para DM2 que para DM1. Al nivel de emisiones e1, por ejemplo, un pequeo incremento en los efluentes aumentara los deterioros en US$12 si la funcin de dao marginal fuera DM1, pero en US$28 si fuera DM2. Recurdese que cualquier funcin de dao muestra los impactos de expulsar un efluente particular en un momento y

lugar especf icos, de tal manera que es posible una explicacin en la cual DM2 se refiere a una situacin en la cual muchas personas son afectadas por un contaminante, como en una gran rea urbana, en tanto que DM1 se refiere a un rea rural con una poblacin ms dispersa; es decir, cuanto menor cantidad de personas haya, menor ser el dao. En otras palabras, un factor importante que desplaza hacia arriba las funciones de dao, es un incremento en la cantidad de personas que estn expuestas a un contarninante particular. Otra posibilidad que podra suministrar una explicacin de por qu una funcin de dao marginal se encuentra por encima de otra consiste en que aunque stas se aplican al mismo grupo de personas, se refieren a periodos diferentes. El dao resulta de la contaminacin del entorno, aunque lo que se tiene en el eje horizontal es la cantidad de emisiones. El funcionamiento del ambiente es lo que vincula estos dos factores. Supngase que el contaminante referido es una clase de material expulsado al aire por empresas industriales que se localizan en las cercanas de un rea urbana, y que las funciones de dao se refieren a los impactos que experimentan las personas que viven en esa rea. La funcin de dao marginal DM2 podra ocurrir cuando hay una alteracin en la temperatura que atrapa al contaminante sobre la ciudad y produce concentraciones relativamente altas en el entorno. Por otra parte, DM2 sera la funcin de dao cuando los patrones normales de vientos prevalezcan, y la mayora de los efluentes sean arrastrados en direccin contraria y fuera del rea. De este modo, los mismos niveles de emisiones en dos momentos distintos podran generar niveles de dao considerablemente diferentes debido a los funcionamientos del ambiente natural. Despus de considerar el concepto de los daos, se debe observar el otro lado del balance (trade-ofj) mencionado anteriormente. Existe la tendencia a no hacerlo, para concluir por el contrario que las funciones de dao suministran toda la informacin necesaria para tomar las decisiones sobre el control de la contaminacin. Se podra estar tentado a afirmar, por ejemplo, que la sociedad debera esforzarse por conducir los niveles de emisiones cerca del punto e2, en el que los daos marginales son cero, o quiz incluso en el origen, que corresponde a un punto en el cual las emisiones son cero. Podra existir ciertos, contaminantes y situaciones en las cuales el nivel eficiente de emisiones es en verdad cero. Sin embargo, para determinar esto se tiene que observar el otro lado del problema: los costos de reduccin. Costos de reducdo Los costos de reduccin son aqullos que se generan al disminuir la cantidad de residuos expulsados en el ambiente, o al reducir las concentraciones ambientales. Considrese la procesadora de pulpa localizada ro arriba. En su curso normal de operaciones, sta produce gran cantidad de desechos orgnicos. De acuerdo con el supuesto de que esta planta tiene libre acceso al ro, la forma ms barata de deshacerse de estos desperdicios consiste simplemente en bombearlos al ro. No obstante, la empresa normalmente tiene medios tecnolgicos y administrativos para reducir estas emisiones, Los costos de llevar a cabo estas actividades se denominan costos de reduccin, puesto que son los costos de disminuir, o reducir, la cantidad de residuos arrojados al ro. Estos costos diferirn de un tipo de efluente a otro. Los costos de reducir las emisiones de SO2 de las plantas generadoras de energa

elctrica sern obviamente diferentes de los costos de disminuir, por ejemplo, los humos txicos de las plantas qumicas. Incluso para las fuentes que producen el mismo tipo de efluentes, los costos de recuperacin posiblemente son diversos debido a las diferencias en las caractersticas tecnolgicas de la operacin. Una fuente puede ser relativamente nueva puesto que utiliza moderna tecnologa de produccin, mientras que otra puede ser anticuada porque utiliza una tecnologa mucho ms contaminante. En el anlisis que sigue tngase en cuenta que la reduccin (abatement) se utiliza con la connotacin ms amplia posible, e incluye todas aquellas formas que hay para reducir las emisiones: cambios en la tecnologa de la produccin, sustitucin de insumos, reciclaje de residuos, procesos de tratamiento, abandono de un lugar, etc. Como se ha acostumbrado hasta ahora, esta idea se representar en forma grfica. De igual manera, es ms conveniente trabajar con los costos marginales de reduccin que con los costos totales de reduccin. Las unidades de los ejes son las mismas de las anteriores: las cantidades de contaminantes en el eje horizontal, y el valor monetario en el eje vertical. Los costos marginales de reduccin de emisiones muestran los costos agregados de lograr una disminucin de una unidad en el nivel de emisiones, o, de manera alternativa, los costos ahorrados si las emisiones se incremeritan en una unidad. En el eje horizontal, las curvas de costos marginales de reduccin se originan en los niveles no controlados de emisiones; es decir, los niveles de emisiones previos al comienzo de cualquier actividad de reduccin. En general, estas curvas presentan una pendiente ascendente hacia la izquierda, hecho que ilustra el crecimiento de los costos marginales de reduccin2. En la figura 5.3 aparecen tres funciones alternativas de costos marginales de reduccin. La que aparece en la grfica (a) esboza los costos marginales de reduccin que aumentan muy moderadamente cuando se comienzan a reducir las emisiones, pero que aumentan luego muy rpidamente cuando las emisiones se hacen relativamcnte pequeas. La grfica (b) presenta los costos marginales de reduccin que aumentan rpidamente desde el comienzo. La grfica (c) ilustra una curva de costos marginales de reduccin que tiene una fase inicial decreciente, seguida por valores crecientes. Esto podra caracterizar una situacin en la cual las pequeas reducciones pueden nicamente ser manipuladas por medios tcnicos que requieren una inversin inicial considerable. Para reducciones un poco mayores, los costos marginales pueden de hecho decrecer, ya que se pueden utilizar estas tcnicas de manera ms completa. Hacia el final, sin embargo, los costos marginales de reduccin se incrementan. Se debe tener en cuenta que al tratar los costos de reduccin se est abordando un concepto de costos similar al analizado en el captulo 3. El nivel de costos encontrado cuando se lleva a cabo cualquici tarea particular depende de la tecnologa disponible para realizarla y tambin de las habilidades administrativas que se aplican

a esa tarea. Es muy posible que se asuman costos de reduccin extremadamente altos si se utiliza tecnologa equivocada o si lo que hay disponible se utiliza de manera incorrecta. Para investigar con mayor detenimiento el concepto de costos marginales de reduccin, considrese la figura 5.4, en la cual aparecen dos curvas de costos marginales de reduccin. Por ahora concntrese en la curva superior, sealada con CMR2. sta comienza en un nivel de efluentes, marcado con e, el nivel no controlado de emisiones. A partir de all, la curva presenta una pendiente ascendente hacia la izquierda. Comenzando en el nivel rio controlado, las primeras unidades de reduccin de emisiones pueden lograrse con un costo marginal relativamente bajo. Considrese de nuevo la procesadora de pulpa. Esta primera pequea disminucin puede obtenerse si se agrega una modesta laguna de sedimentacin. Sin embargo, cuando se reducen un poco ms los niveles de emisiones, disminuye el costo marginal de lograr reducciones adicionales, Por ejemplo, para lograr una reduccin del 30% al 40% es posible que la procesadora tenga que invertir en nueva tecnologa que sea ms eficiente en trminos de la utilizacin del agua. Una reduccin del 60% al 70% en efluentes podra requerir considerable tecnologa nueva de tratamiento, adems de todos los pasos tornados previamente, mientras que una reduccin del 90% al 95% podra emplear equipos muy costosos para reciclar virtualmente todos los residuos que genera la produccin en la planta. As, cuanto mayor sea la reduccin en las emisiones, mayores sern los costos marginales de generar reducciones adicionales.

Esto produce una funcin de costos marginales de reduccin, la cual se hace ms ascendente cuando se reducen las emisiones. Por supuesto, existe un lmite superior para estos costos de reduccin. La opcin extrema para una sola planta o fuente de contaminacin consiste en suspender las operaciones para lograr en consecuencia un nivel cero de emisiones. Los costos de tomar esta opcin dependen de las circunstancias. Si la fuente es slo una pequea planta que se halla dentro de una gran industria conformada por mu tante cuando se examinen los diversos tipos de polticas de control de la contaminacin, puesto que uno de los criterios que se utilizarn para evaluar estas polticas consiste en saber qu cantidad de incentivos para el ahorro en costos suministran stas a las empresas que se involucran en la investigacin y desarrollo, a fin de producir nuevas tecnologas de control de la contaminacin. Costos magbiaes de red.wci agregados En el anlisis que se realiz en las pginas anteriores se trat la funcin de costos marginales de reduccin como un concepto que se aplica a una sola empresa; por ejemplo, una sola procesadora de pulpa en un ro. Supngase, sin embargo, que se desea hablar acerca de los costos marginales de reduccin (le un grupo de empresas, quiz un grupo de compaas en la misma industria o un grupo de empresas que se localizan en la misma regin. La mayor parte (le las polticas ambientales, especialmente en los niveles estatales o federales, se proyectan hacia el control de las emisiones provenientes de grupos de fuentes contaminantes, no slo de contaminadores individuales. Supngase, adems, que las funciones de los costos marginales de reduccin individuales difieren entre unas empresas y otras. Por ejemplo, si se interna controlar los contaminantes orgnicos en el puerto de Boston o en la baha de San Francisco, se hara frente a una gran diversidad de fuentes diferentes en distintas industrias con variadas

tecnologas de produccin y, en consecuencia, con funciones individuales de costos marginales de reduccin muy diferentes. En este caso se tendra que construir la funcin de los costos marginales de reduccin agregados, o generales, para el grupo de empresas sumando en conjunto las curvas de los costos marginales de reduccin individuales. Aunque esto parece simple, y bsicamente lo es, conducir a uno de los conceptos ms importantes que estn implcitos en el diseo de polticas ambientales efectivas. Se debe tener en cuenta la idea central de la funcin de costos de reduccin. Esta es una funcin que muestra la forma menos costosa de lograr reducciones en las emisiones para una empresa individual si se observa una funcin individual de costos marginales de reduccin individuales, o para un grupo de fuentes contaminantes si existe inters en la funcin de los costos marginales de reduccin agregados. La figura 5,5 muestra, a la izquierda, dos funciones de costos marginales de reduccin individuales, denominados fuente A y fuente B. Se observa que stas no son las mismas (aunque recurdese que fas escalas son iguales; es decir, se est tratando con el mismo contaminante). CMRA conuenza en 20 toneladas/semana y aumenta ms bien rpido cuando se reducen las emisiones. CMR5 tambin comienza en el nivel no controlado de descargas de 20 toneladas/semana, pero aumenta mucho menos rpido. Por qu la diferencia? Quiz la fuente B es una planta ms moderna con alternativas tecnolgicas ms flexibles para el control de la contaminacin. O quiz las fuentes, aunque producen el mismo tipo de efluentes, estn fabricando diferentes bienes de consumo. utilizando diversas tcnicas de produccin. Por alguna razn, tienen diferentes curvas de costos marginales de reduccin. La curva de costos marginales de reduccin agregados es una sumatoria, o conjunto, de estas dos relaciones individuales. No obstante, puesto que las curvas individuales son diferentes, existe una gran diferencia en la manera como se suman. El problema es que cuando se tienen dos fuentes (o cualquier otra cantidad mayor que 1) con diversos costos de reduccin, el costo total depender de la manera como se asignan las emisiones totales entre las fuentes diferentes. El principio que se desea seguir es agregar en conjunto las dos funciones individuales, de tal manera que se generen los menores costos posibles en cuanto a los costos marginales de reduccin agregados. La manera de hacerlo es sumarlos en forma horizontal. Seleccinese un nivel particular de costos marginales de reduccin; por ejemplo, el que aparece sealado con no en la figura 5.5. Este nivel de costos marginales de reduccin se asocia con el nivel de efluentes de 10 toneladas/semana de la fuente A, y un nivel de efluente de casi 7 toneladas/semana de la fuente B. As, en la curva agregada, los costos marginales de reduccin de w se asociaran a un nivel de efluentes de 10 toneladas + 7 toneladas = 17 toneladas/semana. Los dems puntos en los costos marginales de reduccin agregados se encuentran de la misma manera, sumndolos en forma horizontal en las curvas de costos marginales de reduccin individuales.

En efecto, lo que se ha hecho en este caso es invocar el importante principio equimarginal, una idea que se introdujo en el captulo 4. Si se va a tener la curva de costos marginales de reduccin agregados mnimos, el nivel agregado de emisi-2ones debe distribuirse entre las diferentes fuentes de tal manera que stas tengan los mismos costos marginales de reduccin. Comincese en el punto 10 toneladas/semana sobre la curva agregada. Obviamente, este total de 10 toneladas podra distribuirse entre las dos fuentes en cualquier cantidad de formas: 5 toneladas en cada fuente, 8 toneladas en una fuente y 2 en la otra, etc. Sin embargo, una sola distribucin suministrar los menores costos marginales de reduccin agregados; sta es la distribucin que conduce a las diferentes fuentes hacia cl punto en el cual tienen exactamente los mismos costos marginales de reduccin. Al final del captulo se volver a tomar este principio equimarginal mediante un sencillo ejemplo numrico. El nive dllceiite de emsiones Despus de haber considerado en forma separada la funcin de daos marginales y la funcin de costos marginales de reduccin, funciones relacionadas con un contaminante particular que se libera en un lugar y momento especficos, ahora hay que confrontar estas dos relaciones para observar qu pueden ofrecer. Esto se hace en la figura 5.6. En sta se esboza un conjunto de dos curvas convencionalmente estructuradas, la funcin de costos marginales de reduccin y la funcin de daos marginales que se sealan, respectivamente, con CMR y DM. Los daos marginales tienen un umbral en el nivel de emisiones , en tanto que el nivel no controlado de emisiones se encuentra en

El nivel eficiente de emisiones se define como aqul en el cual los daos marginales son iguales a los costos marginales de reduccin. Cmo se justifica esto? Se observa el balance (trade-off. inherente al fenmeno de la contaminacin: cuanto mayores sean las emisiones que amenazan a la sociedad, o a una parte de sta, mayores sern los costos que generan los daos ambientales. Menores emisiones requieren que la sociedad asuma mayores costos en forma de recursos dedicados a las actividades de reduccin. El nivel eficiente de emisiones es, entonces, el nivel en el cual estos dos tipos de costos exactamente se neutra-

lizan entre s; es decir, en el cual los costos marginales de reduccin son iguales a los costos marginales de dao. ste es el nivel de emisiones e en lafigura 5.6. Los costos marginales de daos y los costos marginales de reduccin son iguales entre s, y al valor w en ese nivel de emisiones. Tambin es posible analizar este resultado en trminos de valores totales, puesto que se sabe que los totales son las reas comprendidas bajo las curvas marginales. As, el rea triangular sealada con a (acotada por los puntos , e* y la funcin de dao marginal) esboza los daos totales existentes cuando las emisiones se encuentran en el nivel e, en tanto que el rea triangular b seala los costos totales de reduccin en este nivel de emisiones. La suma de estas dos reas (a + b) es una medicin de los costos totales sociales de e* toneladas por ao de este contaminante en particular. El punto e* es el punto nico en el cual esta suma se minimiza. Obsrvese que el rea a no es necesariamente igual al rea b. Se podra dar la impresin, teniendo en cuenta el lugar donde se localiza el punto en el eje x, que este anlisis lleva a la conclusin de que el nivel eficiente de emisiones siempre es aquel que involucra una cantidad relativamente grande de emisiories y

considerables daos ambientales. ste no es el caso. Ms bien lo que se intenta desarrollar es una forma conceptual de observar una mediacin o balance (trade-ofJ). En el mundo real cada problema de contaminacin es diferente. Este anlisis suministra una forma generalizada de plantear el problema que, obviamente, se ha adaptado a las especifidades de cada caso particular de contaminacin ambiental. Por ejemplo, en la figura 5.7 se han esbozado 3 situaciones diferentes que podran caracterizar contaminantes ambientales en particular. En cada caso e* representa el nivel eficiente de emisiones, y w seala los costos de dao marginal y los costos marginales de reduccin para esa cantidad de emisiones. En la grfica (a) se tiene un

contaminante para el cual e se encuentra bastante a la derecha de cero (por supuesto, ya que el eje horizontal no tiene unidades no es claro exactamente qu significa bastante a la derecha). Sin embargo, los daos marginales en este punto son haspequeos, as como lo son los daos totales y los costos de reduccin, como se ilustra mediante el tamao pequeo de los tringulos que corresponden a estos valores. La razn es que se tiene un contaminante con el cual tanto los costos marginales de reduccin como los daos marginales se incrementan en primera instancia slo muy lentamente. La grfica (b) presenta una situacin en la cual la funcin de reduccin marginal se incrementa moderadamente, y luego en forma rpida; en tanto que la funcin de dao marginal se incrementa muy rpidamente desde el comienzo. En este caso e se bastante a la derecha de cero, y w se encuentra muy arriba si se compara con el primer diagrama (suponiendo que en el eje vertical de estos diagramas todos tienen la misma escala). Obsrvese, sin embargo, que en e los costos totales de re-

duccin son considerablemente mayores que los daos totales, como se indic melos tamaos relativos de los tringulos que miden estos valores totales (a y b). Lo que se destaca en este caso es que no es la igualdad de los costos totales de reduccin y los daos totales la que define el nivel eficiente de efluentes, sino la igualdad de los costos marginales de reduccin y los daos marginales, En la grfica (c) de la figura 5.7 el nivel eficiente de emisiones es cero. Nohay punto de interseccin de las dos funciones en la grfica; incluso el rea a no aparece en la grfica. La nica forma en que se podra obtener la interseccin es si de alguna forma se extienden hacia la izquierda del eje vertical, pero esto implicara que las emisiones deberan ser en realidad negativas, lo cual representar utia rareza que se evitar. Lo que hace e = O es que la funcin de dao marginal no comienza en cero, sino ms bien sobre la abscisa, implicando que incluso la primera pequea cantidad de este contaminante ubicado en el ambiente ocasiona gran dao (quiz este diagrama se aplica a algn material extremadamente txico). Con relacin a stos, los costos marginales de reduccin son bajos, suministrando un nivel eficiente de emisiones de cero. El mundo real es un lugar dinmico, y esto es especialmente cierto en el control de la contaminacin ambiental. Para los propsitos de este texto, por ejemplo, esto implica que el nivel de emisiones que era eficiente el ao anterior, o la pasada dcada, no necesariamente corresponde al nivel eficiente de la actualidad, o posiblemente del futuro. Se conocen los factores que fundamentan la funcin de costos de dao marginal y la funcin de costos marginales de reduccin y, en consecuencia, se advierte que cuando cambia cualquiera de estos factores implcitos, se desplazarn las funciones y tambin cambiar e, el nivel eficiente de emisiones. Antes de abordar esto es necesario recordar lo que se pretende hacer. Recurdese la diferenciacin que se hizo antes entre economa positivista y economa normativa, entre lo que es la economa y lo que debera ser la economa. La idea del nivel eficiente de emisiones est fundamentalmente en la categora de la economa normativa, es

decir, bajo la idea de lo que debera ser. En este caso se presenta el nivel de entisiones e, el nivel que balancea los costos de reduccin y los costos de dao, como una meta deseable para la poltica pblica. Esto no debe confundirse con el nivel real de cmi tante siones; si el mundo funcionara de tal manera que el nivel real de emisiones fuera igual a, o estuviera cercano, al nivel eficiente, presumiblemente no habra necesidad de preocuparse por intervenir mediante polticas ambientales de uno u otro tipo. Por

supuesto esto no es as, lo cual define por qu debe mirarse hacia la poltica pblica. En la figura 5.8 se analizan diversas formas en las cuales e podra cambiar cuando se modifiquen los factores implcitos. La grfica (a) muestra los resultados de un desplazamiento ascendente en la funcin de dao marginal, de DM1 a DM2. Una de las formas con las cuales podra suceder esto es mediante el crecimiento de la pobla encuentra cin. DM1 podra aplicarse al municipio en 1950, y l)M2 al mismo municipio en 1990, despus de que ha aumentado su poblacin. Ms personas significa que dada una cantidad de efluentes se ocasionarn ms daos3. Esto conduce a una conclusin que es intuitivamente directa: el nivel eficiente de emisiones cae de e) a e. Con una fun diante cin de dao marginal mayor, la lgica de la mediacin (trade-off) de eficiencia conducira a dedicar ms recursos para el control de la contaminacin. La grfica (b) de la figura 5.8 muestra el caso de un desplazamiento en la funcin de costos marginales de reduccin, de CMR1 a CMR2. Qu podra ocasionar esto? Lo ms

obvio, quiz, es un cambio en la tecnologa de control de la contaminacin. Anteriormente se anot que los costos de reduccin dependen crticamente de la tecnologa disponible para reducir las corrientes de efluentes: la tecnologa de procesos de tratamiento, la tecnologa de reciclaje, la tecnologa de combustibles alternativos, etc. Por lo general, surgen nuevas tcnicas debido a que se invierten recursos, talentos y energa en la investigacin y el desarrollo. De este modo, el desplazamiento descendente en los costos marginales de reduccin, que aparecen esbozados en la figura 5.8, podran ser el resultado del desarrollo de nuevas tecnologas de tratamiento o reciclaje que hacen menos costoso disminuir la corriente de efluentes de este contaminante en particular. Tampoco debe sorprender que ello conduzca a una reduccin en el nivel eficiente de emisiones, como se indic mediante el cambio de e a e. Obsrvese que esto podra conducir a un incremento o a una disminucin en el costo total de reducir las emisiones. Antes del cambio, los costos totales de reduccin tenan una cantidad igual al rea (a + b); es decir, el rea comprendida bajo CMR1 entre el nivel no controlado e y la cantidad e. Despus del cambio, los costos totales de reduccin son iguales al rea (b + c), y la cuestin de silos costos totales de reduccin en el nivel eficiente de emisiones se han incrementado o disminuido depende de los tamaos relativos de las dos reas a y e. Esto a su vez depende de las formas de las curvas y del punto hasta el cual se ha desplazado la curva de costos marginales de reduccin; cuanto ms se haya desplazado sta, mayor probabilidad habr de que el nivel eficiente de costos totales de reduccin despus del cambio excedan los costos antes del cambio4. Costos de eiecuc de leyes* Hasta el momento se han considerado slo los costos privados de reducir las emisiones. Sin embargo, las reducciones de emisiones no suceden a no ser que se dediquen recursos para hacer cumplir regulaciones. Para incluir todas las fuentes de costos es necesario agregar al anlisis los costos marginales de la ejecucin de leyes. Algunos de stos son privados, como los registros contables adicionales de los contaminado- res. Sin embargo, el grueso lo representan los costos pblicos relacionados con diversos componentes del proceso de hacer cumplir las regulaciones. En la figura 5.9 aparece un modelo sencillo de control de la contaminacin con los costos de la ejecucin de las leyes adicionales. A la funcin normal de costos marginales de reduc se han agregado los costos marginales de ejecucin de las leyes, que suministran una funcin de costos totales marginales denotada con CMR + E. La distancia vertical entre las dos curvas de costos marginales es igual a los costos marginales de la ejecucin de las leyes. El supuest o esbozado en la grfica es que los costos marginales de la ejecucin de las leyes, es decir, los costos agregados de hacer cumplir regulaciones que se requieren para hacer que las emisiones se reduzcan en una unidad, se incrementan a medida que disminuyen las emisio nes. En otras palabras, cuanto ms contaminadores haya que reduzcan las emisiones, ms costoso representa imponer reducciones adicionales. En algunas partes de este libro ms adelante habr mucho que decir con relacin a la ejecucin de leyes y sus costos. En efecto, la suma de los costos para la ejecucin de leyes desplaza hacia la derecha el nivel eficiente de emisiones, lugar donde estara si fueran cero. Adems esto seala la importancia viCal de tener ptima tecnologa para la ejecucin de leyes, puesto que menores costos

marginales para la ejecucin de leyes haran que CMR + E estuviera ms cerca de CMR, disminuyendo el nivel eficiente de emisiones. De hecho, el cambio tcnico en la ejecucin de leyes tiene exactamente el mismo efecto en el nivel eficiente de emisiones que el cambio tcnico en la misma reduccin de emisiones.

EiprcipQq1iiinaI aJfradoadu oide nisirnis

Antes de avanzar es necesario dar una ltima mirada muy explcita al principio equimarginal. Una de sus implicaciones es que si un contaminante tiene mltiples fuentes y se desea reducir el nivel general de emisiones en la forma menos costosa, se deben disminuir las emisiones de cada fuente de acuerdo con el principio equimarginal. Lograr los menores costos de reduccin o, de manera alternativa, alcan zar la mayor reduccin de emisiones para determinado costo total exige que se satisfaga el principio equimarreducdn ginal.

Para ilustrar esto obsrvense las cantidades que aparecen en la tabla 5.1. Esta muestra xphcitamente los costos marginales de reduccin de ca da una de dos empresas que expulsan un residuo particular en el ambiente. Si ninguna de estas fuentes se esfuer 9 za por controlar las emisiones, cada una emitir 12 toneladas/semana. Si la planta A reduce sus emisiones en 1 tonelada, es decir, hasta 11 tonela 5 das/semana le costar US$ 1,000/se- mana; si sta reduce sus efluentes hasta llegar a 10 toneladas/semana, sus cos 3 tos de reduccin se incrementarn en US$2,000/semana, y as sucesivainen 1 te. Obsrvese que las relaciones de costos marginales de reduccin de las dos fuentes son diferentes: la de B se incrementa ms rpido que la de A.

Supngase que inicialmente cada planta emite en el nivel no controlado; las emisiones totales seran entonces de 24 toneladas/semana. Ahora supngase que se desea reducir las emisiones totales hasta la mitad del nivel actual, o sea, un total de 12 toneladas/semana. Una forma de hacer esto sera tener reducciones equiproporcionadas; puesto que se desea tener una reduccin total del 50%, se requiere que cada fuente disrninuya el 50%. Si la fuente A redujera el 50% hasta 6 toneladas/semana, sus costos marginales de reduccin en este nivel seran de

US$6,000/-2semana, en tanto que a este nivel de emisiones los costos marginales de reduccin de la fuente B seran de US$20,000/semana. Los costos totales de reduccin del total de 12 toneladas podran hallarse al sumar los costos marginales de reduccin; stos son US$21,000/semana para la fuente A (US$1,000 + US$2,000 + US$3,000 + US$4,0 00 + US$5,000 + US$6,000), y US$56,000/semana para la fuente B (US$2,000 + US$4,000 + US$6,000 + US$10,000 + US$14,000 + US$20,000), o sea para un gran total de US$77,000/semana. No obstante, es posible lograr la reduccin general de 12 toneladas/semana con un costo total considerablemente menor. Esto se sabe, puesto que con la reduccin equiproporcionada se est violando el principio equimarginal; los costos marginales de reduccin no estn igualados cuando cada fuente reduce su efluente a 6 toneladas/semana. Lo que se busca son tasas diferentes de emisiones de las dos fuentes, en las cuales, simultneamente, stas no emitan ms de 12 toneladas de efluentes y tengan los mismos costos marginales de reduccin. Esta condicin se satisface si la fuente A emite 4 toneladas, y la fuente B, 8 toneladas. Estas tasas se suman a un total de 12 toneladas y suministran a cada fuente costos marginales de reduccin de US$ 10,000/semana. Al calcular los costos totales de reduccin en estos niveles de emisiones se suministra la suma de US$39,000/semana para la fuente A (US$1,000 + US$2,000 + US$3,000 + US$4,000 + US$5,000 + US$6,000 + US$8,000 + US$10,000) ms US$22,000/semana para la fuente B (US$2,000 + US$4,000 + US$6,000 + US$ 10,000), o sea para un gran total de US$61,000/semana. Se ha obtenido entonces, de acuerdo con el principio equimarginal, la reduccin deseada en las emisiones totales con un ahorro de US$ 16,000/semana sobre el caso de una reduccin equiproporcionada. De este modo, se observa que un plan de reduccin de emisiones, que sigue la regla equimarginal, suministra una reduccin de emisiones a un costo mnimo. Otra forma de expresar esto es que para cualquier cantidad particular de dinero dedicada a la reduccin de efluentes, se puede obtener la mxima reduccin cuantitativa en efluentes totales si se sigue el principio equimarginal. La importancia de este principio no se puede sobrestimar. Cuando se defini el nivel eficiente de emisiones, se supuso que se iba a trabajar con la funcin de costos marginales de reduccin menor posible. La nica forma de lograr esto es controlando las fuentes individuales de acuerdo con la regla equimarginal. Si se disean polticas pblicas bajo la regla de las reducciones equiproporcionadas para las diferentes fuentes, se trabajara con una funcin de costos marginales de reduccin mayor de lo que debera ser. Adems, uno de los resultados de esto es que se definira un nivel eficiente de emisiones mayor de lo que debera ser o, para expresar lo mismo, se buscaran reducciones menores en las emisiones de las que seran socialmente eficientes. SOSTENIBILIDAD A LARGO PLAZO El modelo que se analiz en este captulo se basa en de la idea de la eficiencia, donde las decisiones se hacen al comparar los costos y los beneficios; en el caso riel control de la contaminacin se comparan los costos marginales de reduccin y los daos marginales. Surge entonces la pregunta sobre si este enfoque es consecuente con la nocin de sostenibilidad a largo plazo, segn se discuti en el captulo 2. Al comparar los costos y los beneficios como en este caso, no se da prioridad inmerecida a quieiies estn en mejor posicin de tener sus valores tenidos en cuenta, es decir, las generaciones actuales? No se estar, quizs, teniendo

en cuenta suficientemente a las generaciones futuras? Ellas no estn presentes para ser escuchadas directamente, de tal modo que la nica manera como se pueden tener en cuenta es a travs de la motivacin heredada de las actuales generaciones. la cual podra no ser suficientemente fuerte. Esto no representara un problema si todos los recursos ambientales fueran renovables y todos los contaminantes no acumulativos. Sin embargo, estas condiciones no se mantienen. La extincin de especies es para siempre, ciertos contaminantes de efecto prolongado pueden acumuiarse para convertirse en legados de la actual generacin para los individuos de las futuras generaciones. En la historia de la raza humana, impactos ambientales muy negativos a largo plazo con frecuencia han socavado finalmente la productividad de la base de recursos de una sociedad5. La mayor parte de estos impactos han sido regionales o locales en su campo de accin; por ejemplo, la salinizacin de los suelos en las tierras bajas del Tigris y el ufrates (1900-1600 A.C.)6. En la actualidad continan estas situaciones locales y regionales, y ahora existe preocupacin por la sostenibilidad mundial a largo plazo. La respuesta fcil consiste en expresar que los costos marginales de reduccin y (especialmente) las funciones de dao marginal de nuestro modelo bsico deben interpretarse como si contuvieran todos los impactos, tanto a corto pinzo como a largo plazo, hasta lo que se puede predecir de ellos. Conceptualmente, esto es correcto, pero en la prctica puede ser difcil de realizar. Es mucho ms fcil estimar los costos y los daos a corto plazo, que los costos y los daos que se presenten en circunstancias propicias en el futuro. La gran incertidumbre sobre los impactos futuros, a menudo implica que se d mayor importancia a los impactos mejor conocidos a corto plazo. El otro problema es cmo comparar los efectos presentes y futuros. Debera considerarse, a partir de ahora, un dao por valor de US$1 que ocurrir dentro de 100 aos, como si friera el equivalente al valor de US$1 en daos ocurridos en la actualidad? Algunos especialistas sugieren que se podra identificar un lmite superior en daos en trminos estrictamente fsicos. En cualquier mediacin (trade-off de corto plazo que se desee hacer para lograr la eficiencia, se deberan identificar los niveles de emisiones que, si se excedieran, disminuiran considerablemente la condicin fsica a largo plazo de algunos recursos del ambiente. Para ciertos recursos renovables, como algunas especies de plantas y animales, quiz es posible identificar este punto a cierto nivel inferior al cual se generara la extincin. Sin embargo, para la mayor parte de los recursos ambientales, un limite fsico no es definible. Todas las decisiones, incluso si involucran impactos a largo plazo, deben incorporar juicios humanos hasta cierto punto. Y cuando se involucran juicios de valor, las mediaciones (tradr-offi) automticamente se tornan relevantes. RESUMEN En este Captulo se observ un modelo sencillo de control de la contaminacin. este se basa en a nocin de una mediacin o balance (trade-off) de daos ambientales y de Costos de reduccin de la Contaminacin. Se introdujo la nocin de una funcin de dao marginal, en la que se muestran los daos marginales sociales que resultan de diversos niveles de emisiones de residuos o niveles de contaminantes del entorno. Luego se consideraron las relaciones de los costos marginales de reduccin, primero para una fuente individual de contaminacin, y

luego para un grupo de dichas fuentes. Despus, al abordar estos dos tipos de relaciones, se defini un nivel eficiente de emisiones: aquel nivel en el cual los daos marginales y los costos marginales de reduccin son iguales. En este nivel de emisiones se minimizan los costos sociales totales, es decir, el total de los costos de reduccin y de los daos. El nivel eficiente de emisiones est soleto a cambios cuando se modifican los factores implcitos, El crecimiento de la poblacin y los resultados de los estudios cientficos pueden modificar las furlciones de dao marginal, y los cambios tecnolgicos pueden ocasionar el desplazamiento (le las funciones de costos marginales de reduccin. Algunas veces se escuchan ciertos planteamientos segn los cuales el nivel ptimo de la contaminacin nunca puede ser cero. Aunque esto puede ser cierto cuando se consideran todos los contaminantes en conjunto, definitivamente no es serdad cuando se tienen en cuenta los contaminantes individuales. Se ilustr un caso en el cual el nivel eficiente de un contaminante particular es cero. Finalmente, se repas el principio equirnarginal cuando ste se aplica al control de la contaminacin. Este principio establece que con mltiples fuentes que tienen diversas funciones de costos marginales de reduccin, determinada reduccin total de emisiones se logra a un costo total mnimo slo si se distribuye la reduccin de emisiones entre las diversas fuentes, de tal manera que se equilibren sus costos marginales de reduccin. Unas palabras de precaucin son necesarias. El modelo expuesto en este captulo es muy general y los riesgos suministran una impresin supremamente simplista de los problemas de contaminacin en el mundo real. En efecto, hay muy pocas instancias reales de la contaminacin ambiental, en las cuales se conozcan con certidumbre la foncion de dao marginal la funcin marginal de reduccin. El mundo natural es demasiado complejo, y las respuestas humanas y no humanas tambin son difciles de identificar con completa claridad. Ms an, los contaminadores se presentan en todas las clases, magnitudes y circunstancias econmicas, y se requieren enormes recursos para aprender incluso aspectos sencillos sobre los costos de reduccin de la contaminacin en instancias concretas. La tecnologa para el control de la contaminacin est cambiando rpidamente, de tal manera que lo que es eficiente en la actualidad no necesariamente ser as en el luturo. No obstante, el modelo sencillo es til para reflexionar acerca del problema bsico del control de la contaminacin, y ser apropiado en captulos posteriores al estudiar los diversos enfoques hacia las polticas ambientales. Antes de analizar los complejos asuntos de las polticas, es conveniente estudiar las formas como los economistas tratan de medir y hacer visibles los costos marginales de reduccin y os daos marginales en casos especficos de cambios en la calidad ambiental.

PREGUNTAS Y TEMAS DE ANALISIS Demuestre (grficamente) que el punto sealado con en la figura 5.6 es, en realidad, el punto que minimiza los costos sociales totales, es decir, la suma de los costos de reduccin y de dao, (Realcelo demostrando que en cualquier otro punto, este costo total ser mayor) 2 Considere un gran puerto a travs del cual muchos buques cisterna se movilizan de ida y vuelta a una refinera de petrleo. Cmo se afectara el nivel eficiente de contaminacin de petrleo en las aguas del puerto si se usa alguna de las siguientes alternativas?

(1) La invencin de un mejor equipo para recuperar el petrleo derramado. (2) La reurbanizacin de la orilla del puerto para hacerla ms atractiva a los turistas. (3) La apertura de una nueva refinera cercana a la anterior. 3 Suponga que se pone en prctica una nueva ley, la cual exige que los buques cisterna utilicen ciertos tipos de reglas de navegacin en las aguas costeras de EEUU. Suponga que al ao siguiente un buque tiene un gran accidente y se presenta derramamiento de petrleo en estas aguas. Esto significa que la ley no ha tenido efecto? 4 establecer el nivel eficiente de emisiones de cualquier contaminante, cules son las funciones importantes que desempean los cientficos fsicos, los cientficos naturales, los economistas y quienes disean las polticas? 5 La economa ambiental es criticada algunas veces porque parece llevar a la conclusin de que el nivel eficiente de todos los contaminantes nunca puede ser cero. Haga su comentario al respecto. 6 Cmo podran las consideraciones sobre equidad diferenciar el nivel socialmente ms deseable de emisiones comparado con el nivel socialmente eficiente?

LECTURAS RECOMENDADAS Freeman, A. Myrick, III, Robert H. Haveman, and Alen V. Kneese: Tke Economics of Envi ronmental Policy, John Wiley, New York, 1973. Hite, James C., et al: The Economics of Ertvironrnental Quality, American Enterprise Institute, Washington, D.C., 1972. Kneese, Atien V., and Charles L. Schultze: Poliution, Prices, and Public Policy, The Brookings Institution, Washington, D.C., 1975. Magat, Wesley A.: Reform of Environmental Regulation, Balliger Publishing Company, Cambridge, Mass., 1982. Milis, Edwin S., and Philip E. Graves: The Economics of Environmental Quality, 2nd cd., Norton, New York, 1986. Pearce, David W., and R. Kerry Turner: Economics of Natural Resources and theEnvironment,Johns Hopkins Press, Baitimore, Md., 1990. Portney, Paul R.: The Evolution of Federal Reguiation, in Paul R. Portney (cd.), Public Policies for Environmental Protection, Resources for the Future, Washington, D.C., 1990, pp. 7-25.

CRITERIOS PARA EVALUAR LAS POLTICAS AMBIENTALES Una forma de reflexionar acerca de las diferentes polticas ambientales consiste en hacerlo a travs de un continuum centralizado/descentralizado. Una poltica centralizada exige que una entidad administrativa central tome la iniciativa de determinar lo que se debe hacer y de qu manera. Los resultados de una poltica descentralizada dependen de la interaccin de muchas personas que toman decisiones, cada una de las cuales esencialmenie hace su propia evaluacin de la situacin. El caso clsico de un sistema centralizado corresponde al de los estndares ambientales, establecidos y ejecutados por las autoridades centrales. En el otro extremo del espectro se encuentran los enfoques de derechos de propiedad; una vez que se estipulan las leyes fundamentales y se establece la rnaquinalia para la ejecucin de leyes, las decisiones individuales determinan de qu manera se distribuyen estos derechos y cul ser el efecto en la calidad ambiental. El significado de esta diferencia se evidenciar ms a medida que se analicen los criterios especficos de evaluacin de polticas, los cuales son: Su capacidad de lograr reducciones en contaminacin eficientes y efectivas en costos Su equidad Los incentivos que suministran a las personas para buscar mejores soluciones La posibilidad de que sean cumplidas. El punto hasta el cual estn acorde con ciertos preceptos morales EFICIENCIA Por eficiencia se quiere significar el balance entre los costos de reduccin y los daos. Una poltica eficiente es aquella que se ubica en, o cerca del, punto (bien sea de emisiones o de la calidad del ambiente) en el cual los costos marginales de reduccin y los daos marginales son iguales. Para descubrir dnde se encuentra este punto se deben conocer tanto los costos como los daos. En un enfoque de polticas centralizadas la responsabilidad usualmente se asigna a una entidad administrativa para que tome la determinacin. En las polticas que dependen de decisiones descentralizadas, la informacin sobre costos y daos se genera a partir de las interacciones de las personas involucradas. A menudo se da la situacin en la cual no se pueden medir efectivamente los daos producidos por la degradacin ambiental. Esto obliga a utilizar de nuevo el anlisis de costoefectividad como criterio inicial de poltica. Una poltica es efectiva en costos (cosl-effrctive) si produce el mximo posible (le mejoramiento ambiental por los recursos utilizados o, en forma equivalente, si logra determinada cantidad de mejoramiento ambiental al menor costo posible. Para que una poltica sea eficiente debe ser efectiva en costos, pero no necesariamente viceversa. Una poltica podra ser efectiva en costos aun si se proyectara al objetivo equivocado. Supngase que se decide purificar el puerto de Nueva York, independientemente de cules sean los beneficios; incluso habra inters en hallar polticas que hicieran el trabajo efectivo en costos, Sin embargo, para que una poltica sea socialmentc eficiente, no slo debe ser efectiva en costos; tambin debe equilibrar los costos con los

beneficios. Para que el proyecto sea eficiente, la descontaminacin del puerto debe equilibrar los beneficios marginales con los costos marginales de purificacin. La capacidad de una poltica para lograr reducciones de emisiones efciivas en costos, adems de generar el mximo mejoramiento por los recursos utilizados, tambin es importante por otra razn. Si los programas no son efectivos en costos, quienes disean las polticas y los administtadores tomarn decisiones utilizando una funcin de costos agregados de reduccin que es mayor de lo necesario, llevndolos a establecer objetivos menos restrictivos en trminos de las cantidades deseadas en las reducciones de emisiones. Esto aparece en la figura 94, para un caso de emisiones de SO2. Con una poltica no efectiva en costos, los costos marginales de reduccin percibidos son mayores, denotados con CMR1 en tanto que con un enfoque efectivo en costos, los costos marginales de reduccin seran de CMR2. As, con la funcin de DM como aparece en la grfica, el nivel de emisiones a1 parece ser el nivel eficiente de contaminacin, en tanto que con un programa efectivo en costos, el nivel eficiente sera de 02. El problema concreto al tener costos mayores que los necesarios consiste en que habr tendencia por establecer objetivos muy bajos en trminos de la cantidad que se busca en cuanto a la reduccin de emisiones. La eficiencia y la efectividad en costos son importantes puesto que, a pesar de que es decisivamente importante preservar los recursos ambientales, es slo una de las muchas cosas que la gente busca. Por lo general, los defensores estn convencidos de que sus objetivos automticamente justifican los costos, pero el xito depende de persuadir a otra gran cantidad de personas para que las polticas ambientales sean diseadas en forma eficiente. As, los recursos dedicados al mejoramiento de la calidad ambiental deberan invertirse en formas que tengan el mayor impacto. Esto es especialmente hnportante en economas menos desarrolladas, en las cuales las personas tienen menores recursos para dedicar a los programas ambientales y as pueden implementar polticas deficientes que no sean efectivas en costos ni eficientes. La efectividad en costos tambin se convierte en un aspecto importante en los pases industrializados durante los tiempos de recesin o de estancamiento econmico.

EQUIDAD La equidad, o igualdad, es otro criterio importante para evaluar las polticas ambientales (o cualquier poltica ante este tema). La equidad es un asunto de moralidad y de la preocupacin que tienen las personas relativamente acomodadas con relacin a las menos afortunadas, En cierto sentido esto tambin tiene que ver con la efectividad en la formulacin de polticas, puesto que las polticas no pueden ser apoyadas tan entusiastamente en el campo poltico si stas se consideran inequitativas. Habiendo dicho esto, sin embargo, se debe reconocer que no hay an un acuerdo en cuanto a la importancia que se debe dar a cada uno de estos dos objetivos: eficiencia y distribucin. Considrense las siguientes cifras hipotticas, las cuales podran relacionar, por ejemplo, los costos totales y los beneficios de varios enfoques alternativos con el control a la contaminacin del aire en determinada regin.

En las primeras tres columnas aparecen, respectivamente, los costos totales, los beneficios totales y los beneficios netos. Los programas A y B tienen los mismos beneficios netos, pero stos se distribuyen ms progresivamente en B que en A. Podra haber acuerdo en que B es preferible a A porque tiene los mismos beneficios netos y mejores efectos distribucionales. Sin embargo, comprense los programas B y C. Los beneficios netos del programa C son mucho mayores que losde B. Infortunadamente, aqullos no se distribuyen tan progresivamente como los de B; en efecto, se distribuyen ms hacia las personas de mayor-es ingresos. Si se tuviera que escoger entre B y C, cul se debera tomar? Algunos podran argumentar que se debera elegir B por razones distribucionales; otros podran inclinarse por C de acuerdo con los aspectos de eficiencia general. O comprense los programas B y D. En este caso, D tiene la ventaja en eficiencia general, aunque, como en C, se asignan ms beneficios netos a las personas de mayores ingresos. No obstante, aqu tambin se observa que las personas de bajos ingresos estaran en mejores condiciones en trminos absolutos, aunque no relativamente, con D que con B. De acuerdo con estos argumentos se podra preferir D. Es una pregunta abierta la que se refiere al nfasis que debera darse a los impactos distribucionales de la poltica ambiental en comparacin con sus dems caractersticas. Por una parte est el razonamiento- de que la degradacin ambiental se encuentra tan acentuada que debera haber mayor concentracin fundamentalmente en las polticas que sean ms eficientes, es decir, que suministren el mayor impacto por los recursos invertidos. Por otra parte se encuentra la posicin que plantea que deberan evitarse las polticas, aun las eficientes, que tengan un impacto (ifuertemente?) regresivo. Cualquiera que sea el criterio que

se tenga con relacin a los impactos distribucionales, y esto depende en gran parte de los valores personales, es necesario tener en cuenta que las consideraciones distribucionales deben ser fundamentales en la seleccin de polticas ambientales. Las consideraciones de equidad tambin ganan suma importancia en la elaboracin de polticas ambientales internacionales. Como se analizar despus en los captulos sobre problemas ambientales internacionales y globales, pases en diferentes etapas de desarrollo tienen diversos puntos de vista acerca de cmo deben distribuir- se las responsabilidades de los programas internacionales para el control de la contaminacin. Estos criterios se deben a consideraciones que parecen justas a la luz de las grandes disparidades econmicas existentes en el mundo. Usualmente es muy difcil determinar los impactos distribucionales finales de cualquier poltica ambiental. Tmense, por ejemplo, las regulaciones sobre emisiones transportadas por el aire que provienen de las plantas de energa elctrica. Estas regulaciones incrementarn los costos de electricidad, y puede no ser tan difcil calcular el efecto en los diferentes grupos de ingreso puesto que se cuenta con muy buenos datos sobre el consumo de electricidad por parte de estos grupos (sin embargo, supngase que el bien son manzanas, acerca del cual cuntas informacin relativa de consumo est disponible?) Por supuesto, incluso en este caso se tropezara con cierta dificultad, puesto que los consumidores se comprometeran a conservar cierta cantidad de energa para eludir los efectos de precios mayores. En cuanto a los beneficios, es necesario saber cunto cambiarn las condiciones del ambiente debido a la regulacin para las personas clasificadas en diferentes grupos de ingreso, y este tipo de informacin es muy difcil de obtener. La relativa carencia de informacin sobre los impactos distribucionales de polticas ambientales obliga a destinar ms esfuerzos para descubrir lo que stos son. Recientemente la EPA se ha desplazado en esta direccin, aunque an no se ha constituido en parte de las polticas oficiales. A los anlisis convencionales de costo- beneficio en cuanto a las regulaciones ambientales, se sugiere agregar un anlisis de distribucin en la poblacin donde sea apropiado1. Esto significa un anlisis que muestre cmo se distribuyen los beneficios totales y los costos de una regulacin entre los diversos grupos de ingreso, tnicos y raciales de una sociedad, Si este esfuerzo se lleva a cabo con firmeza, con el paso del tiempo se podra construir un cuerpo de resultados relacionados con las compensaciones (trade-offs) de eficiencia- equidad en las polticas ambientales. INSENTIVOS PARA LOS MEJORAMIENTOS Cuando se estudia la poltica ambiental, la mayor parte de la atencin se concentra en el desempeo de funcionarios pblicos, puesto que stos aparecen como la fuente de esa poltica. Sin embargo, es necesario tener muy en cuenta que son las partes privadas, las empresas y los consumidores, las que con sus decisiones en realidad determinan el alcance y la extensin de los impactos ambientales2, y que los incentivos que enfrentan estas partes privadas precisan cmo y dnde se reducirn estos impactos. En consccuencia, un criterio sumamente importante que debe utilizarse para evaluar cualquier poltica ambiental consiste

en saber si esa poltica suministra un incentivo fuerte para los mw vid s y grupos a fin de que hallen nuevas formas innovativas para reducir sus impactos en el ambiente natural. La poltica da toda la iniciativa y responsabiliza a las entidades pblicas, o suministra incentivos a partes privadas para que dediquen sus energas y creatividades a descubrir nuevas furmas de reducir los impactos ambientales? Algunas veces se podra ignorar la importancia de esto cuando hay concentracin en las funciones de costos de reduccin y de daos en el anlisis estmmndar de este texto. stas muestran el nivel eficiente de emisiones de acuerdo con las funciones actuales, pero a un plazo ms largo es importante tratar de desplazar las funciones. En especial es fundamental intentar el desplazamiento hacia abajo de la funcin de costos marginales de reduccin, para hacer ms barato el asegurar reducciones en emisiones, puesto que esto justificara mayores niveles de calidad ambiental. El cambio tecnolgico, producto de los programas de investigacin y desarrollo (I&D), desplaza hacia abajo la funcin de cosi os marginales de reduccin. De igual manera lo hacen la educacin y la capacitacin, que permiten que las personas trabajen y resuelvan problemas con mayor eficiencia. Igualmente se desea saber si, y qu tanto, una poltica ambiental en particular tiene incentivos para que los contaminadores busquen mejores alternativas para reducir la contaminacin. Cuanto mayores sean estos incentivos, mejor sei- la poltica, al menos segn este criterio. EJECUCION DE LEYES Quiz entre las personas existe una tendencia natural a creer que la promulgacin de una ley conduce automticamente a la rectificacin del problema al cual se dirige. Dentro de la comunidad ambiental esta tendencia es funestamente fuerte. Esta llega incluso a los economistas ambientales, quienes a menudo implcitamente suponen en sus anlisis de polticas que los contaminadores cumplirn ms o menos en forma automatica con cualquier ley que se estipule. Una reflexin momentnea debera convencer de que esto no es as, ni siquiera en pases que tienen tradiciones e instituciones legales relativamente fuertes. La ejecucin de leyes exige energa y recursos, como cualquier otra actividad, y siempre habr otras exigencias sobre estos recursos. Ms an, siempre habr personas cuyo inters se basa en que no se hagan cumplir las polticas ambientales. As, es muy probable que la ejecucin de leyes no suceda en forma automtica. Es difcil tener informacin apropiada sobre el comportamiento para el cumplimiento y la ejecucin de leyes. Los pocos estudios que se han realizado muestran que existe una causa de preocupacin. En un estudio de 1983, la General Accounting Office (GAO) hizo una encuesta a una gran cantidad de importantes descargadores de aguas de desecho en el pas para determinar si estaban cumpliendo con las leyes existentes. Ellos hallaron que una parte sustancial (ms de una tercera parte) de las fuentes no estaban acogindose a la ley3. En otros estudios de actividades de ejecucin de leyes por parte de los estados, los cuales a menudo deben hacer cumplir las leyes ambientales tanto estatales como federales, se demuestra que la actividad de obligacin para el cumplimiento de leyes es por un amplio margen menos enrgica de lo que se podra esperar, de manera evidente considerablemente menor de lo necesario para asegurar una tasa alta de acatamiento a las leyes. La razn, por supuesto, es que la ejecucin de leyes es costosa.

Los economistas ambientales en Resources for the Future (RFF) encuestaron recientemente un elevado nmero de entidades estatales de ejecucin de leyes para determinar procedimientos comunes y costos asociados a la ejecucin de las regulaciones para el control de contaminacin4. Un procedimiento bastante difundido por parte de las entidades consiste en exigir el reporte de emisiones hecho por las mismas empresas y las autoridades pblicas llevando a cabo auditoras peridicas de estos registros y quiz tambin pruebas peridicas de emisiones. En la tabla 9.1 aparecen algunos resultados de la encuesta del RFF. La cantidad de fuentes de las cuales son responsables las entidades variaron enormemente, con un promedio de 4,550 para las fuentes de contaminacin de aire y 1,770 para las fuentes de contaminacin de aguas. Los costos por visita de auditora dependieron de si sta inclua la medicin de emisiones junto con la investigacin de los registros propios de la empresa. Los costos por visita promediaron US$155 y US$301 para los recursos de aire y agua, respectivamente, cuando no haba monitoreo de emisiones. Sin embargo, estos costos subieron hasta US$1,725 para la fuente de aire y US$955 para la fuente de agua cuando se efectu tambin medicin de emisiones. Sin embargo, hubo una enorme variacin de estos costos entre las citadas entidades. Estos resultados muestran que los costos de ejecucin de leyes constituyen una porcin importante de los programas de calidad ambiental. Las entidades pblicas, de hecho enfrentan en todo lugar restricciones de presupuesto, pero tambin responsabilidades que son grandes y continuamente crecientes. As, los costos de ejecucin de leyes, aunciue no tan grandes como los costos totales de cumplimiento en la mayora de los casos, son decisivos para el xito de los programas de calidad ambiental y deberan tratarse explcitamente al evaluar los costos sociales generales de estos programas.

La razn de llevar a cabo esto es que las polticas difieren en la dificultad o facilidad para obligar a cumplirlas. Algunas pueden exigir sofisticadas mediciones tcnicas con el fin de obtener una razonable ecucin de leyes, otras pueden ser jecutab1es a un costo mucho menor. No tiene sentido intentar un nuevo y deslumbrante enfoque poltico si esencialmente es imposible, o muy costoso, de ejecutar. Posiblemente sea mejor establecer una poltica

menos perfecta pero que sea ms fcilmente ejecutable. Hay dos pasos importantes en la ejecucin de leyes: el monitoreo y la sancin. El monitoreo se refiere a la medicin del desempeo de los contaminadores en comparacin con cualquier requerimiento que se establezca en la ley pertinente. La sancin se refiere a la tarea de enjuiciar a aquellos que en el monitoreo se demuestra que estn violando la ley. El objetivo de la ejecucin de leyes consiste en hacer que las personas cumplan con una ley aplicable. As, normalmente es esencial contar con determinado monitoreo; la nica poltica para la cual no se considera este criterio es la de persuasin moral. Moiiitorear el comportamiento contaminante es por un amplio margen ms complejo que, por ejemplo, mantener los registros de la temperatura. En realidad a la naturaleza no le importa, y por tanto no intentar voluntariamente engaar ni confundir el proceso de monitoreo. Sin embargo, los contaminadores, que son seres inteligentes y que pueden perder dinero si se ejecutan rigurosas leyes ambientales, usualmente pueden hallar muchas formas de frustrar el proceso de monitoreo. Y cuanto ms complejo y complicado sea el proceso, ms fcil puede ser que los contaminadores hallen formas de evadirlo. La otra parte importante de la ejecucin de leyes consiste en sancionar a los contaminadores que violan la ley. Esto podra parecer un paso sencillo; si se hallan infractores, simplemente seilevan ante los tribunales y se les imponen las sanciones especificadas en la ley correspondiente. No obstante, las cosas son mucho ms complejas. Los casos en los tribunales toman tiempo, energa y recursos. Con muchas leyes y muchos ms infractores, la carga del sistema legal para intentar enjuiciarnos a todos puede ser abrumadora. Los transgresores tambin son participantes renuentes; pueden dedicar muchos recursos para luchar contra las sanciones, convirtiendo los procesos en prolongadas, interminables y costosas batallas judiciales. En muchos casos los datos inherentes a las sanciones sern incompletos, generando recusaciones y conflictos costosos. Para crear un castigo ejemplar puede ser aconsejable que las autoridades sancionen slo a unos cuantos de los infractores ms reconocidos, pero esto genera el problema de intentar particularizar slo unos cuantos transgresores. Quiz no es de extraar que en el mundo real muchos infractores, especialmente aquellos que lo hacen por primera vez, no sean sancionados con las penalidades completas permitidas por la ley. Con mucha frecuencia las autoridades intentan hacer que se cumpla la ley en forma voluntaria y estimulan a los infractores para que remedien la situacin sin recurrir a una sancin. Existe una paradoja establecida en el proceso de sancin. Se podra creer que cuanto mayores sean las sanciones potenciales (mayores multas, prolongadas detenciones en la crcel para los infractores, etc.), mayor cantidad de transgresores detendra la ley. Sin embargo, el otro lado de la moneda es que cuanto mayores sean las sanciones, ms renuentes pueden parecer los tribunales para su aplicacin. La amenaza de cierre para los infractores, o incluso la imposicin de severas sanciones financieras, puede a su vez amenazar los medios de vida econmicos de muchas personas. Los tribunales por lo general se oponen a sacar de sus trabajos a muchas personas, y de esta manera pueden optar por aplicar sanciones menos drsticas que las permitidas por la ley. As que el proceso de sancin puede convertirse en algo mucho ms complejo que lo que implica el modelo simple. CONSIDERACION MORALES

Anteriormente se analizaron los asuntos de distribucin de ingresos y los impactos de diversas polticas ambientales en personas con diferentes niveles de bienestar. stos son asuntos ticos que sern experirnentadds de forma diferente por cada persona, pero son importantes para analizar cuanto se decida sobre las polticas pblicas alternativas. No obstante, las consideraciones morales van ms all de estas cuestiones distribucionales. El sentido innato que tienen las personas con relacin a lo que es bueno y malo indudablemente afecta la manera como juzgan las diversas polticas ambientales. stas deben considerarse equihbradamentejunto con los criterios ms tcnicos que se han analizado anteriormente. Tmese, por ejemplo, el asunto de escoger entre impuestos a efluentes y subsidios para los efluentes. Las dos alternativas corresponden a polticas econmicas con tipos de incentivos, y las dos podran tener exactamente el mismo efecto en determinados casos de control a la contaminacin. Desde el punto de vista de la efectividad, se podra argumentar que sera mejor tener los subsidios. Los contaminadores podrn responder considerablemente ms rpido y con mayor disponibilidad a un programa de subsidios que a uno que posiblemente representa costos en grandes cantidades de dinero. Estrictamente, desde el punto de vista de purificar el entorno tan pronto como sea posible, los subsidios podran ser la opcin ms efectiva. Pero esto podra oponerse a la nocin tica de que las personas que estn ocasionando un problema no deberan ser recompensadas por parar. como algunas veces se consideran los subsidios. Algunas personas llevaran esta idea ms all, argumentando que, puesto que debera observarse el comportamiento contaminante corno algo esencialmente inmoral para comenzar. deberan adoptarse polticas que tiendan a reconocerlo corno tal5. Mediante este criterio, las polticas que declaran abiertamente que ciertos tipos de comportamiento contaminador son ilegales se prefieren a aquellas polticas que rio lo expresan. Otra idea fundamentada en la moralidad es que quienes ocasionen un problema deberan asumir la mayor responsabilidad por aliviarlo. Por ejemplo, esto se tiene en cuenta en los anlisis de asuntos ambientales globales. Las naciones industriales, especialmente las ms desarrolladas econmicamente, son ampliamente responsables de la acumulacin gradual de CO2 en la atmsfera, y del deterioro de la capa protectora de ozono. Muchas personas consideran que estos pases deberan asumir la mayor responsabilidad por rectificar la situacin. Con estos criterios en mente, ahora se puede emprender un estudio sobre los diferentes tipos de polticas ambientales. Se comienza con varios enfoques tradicionales descentrahzados, despus se investigar la utilizacin de estndares ambientales, el enfoque con mayor frecuencia consultado en el pasado. Finahnente, se observar lo que se denominan tipos de polticas basadas en incentivos econmicos. PREGUNTAS Y TEMAS DE ANALISIS 1 La eficiencia implica la efectividad en costos pero la efectividad en costos no implica eficiencia. Explique esta aseveracin. 2 Si se halla que los beneficios netos de un programa ambiental en particular se distribuyen regresivamente entre los diferentes grupos de ingreso, sera razn suficiente para oponerse al programa?

3 Adems de tener diversos impactos en las personas cuyos niveles de ingreso son diferentes, las polticas ambientales tambin podran tener variados impactos en distintas regiones de un pas. Cmo podra una poltica federal, aplicada uniformemente a travs de un pas, tener diferentes impactos en diversas regiones? 4 Algunas personas han hecho hincapi en que la viabilidad poltica debera ser un criterio fundamental en el diseo de polticas ambientales. Analice esto. 5 En esencia, el proceso poltico en s mismo es el que debe determinar la importancia que se da a los criterios de polticas diferentes. Cul es el papel del analista de polticas al facilitar esta decisin? LECTURAS RECOMENDADAS Bcrnstein, janis: Alternative Approaches to Pollution Control and Waste Management: Regulatory and Economic lnstruments, World Bank, Infrastructure and Urban DevelopmenL Department, Washington, D.C., Discussion Papen INU 79, May 1991. Bohm, Peter and Clifford S. Russell: Coniparative Analysis of Alternative Policy Instrumncnts, in Allen V. Kneese and James L. Sweeney (eds.), Han.dbook of Natural Resources and Enery Econornics, Vol. 1, North-Holland, Amsterdam, 1985, pp. 395-460. Congressional Research Service: Summaries of Environmenial Laws Adminisi cred by the Envinonmental Pnotection Agency, Washington, D.C., Library of Congress, March 27, 1989. Dewees, Donald N.: Instrurnent Choice iii Envinonmental Policy, Economic Inquiry, 21(1), January 1983, pp. 53-71. Eskeland, Gunnar, and Emanuel Jimenez. Choosing Arnormg Policy lnstruments in poliution Control: A Review, World Bank, Country Economics Depariment,June 20, 1990. Organization for Economic Cooperation and Development: Environmental Foliciesfor Citin in the 1990s, o Paris, 1990. Ruff, Larry E.: The Economic Common Sense of Poliution TSe Public Interesf, No. 19, Spring 1970, pp. 69-85. POLTICAS DESCENTRAUZADAS: LEYES DE RESPONSABLIDAD DERECHOS DE PROMEDAD PERSUASN MORAL Las polticas descentralizadas son aquellas polticas que esencialmente permiten que los individuos involucrados en un caso de contaminacin ambiental lo solucionen por s mismos. Considrese de nuevo el ejemplo utilizado en captulos anteriores acerca de la calidad del agua de un lago. Supngase que existen varias plantas industriales alrededor de ste; una corresponde a una planta procesadora de alimentos, y el agua del lago es un insumo importante en sus operaciones. La otra fbrica desarrolla una actividad industrial en la que utiliza el lago para la disposicin final de desechos. Cmo se podra equilibrar el dao por contaminacin que sufre la primera empresa con los costos de reduccin de la segunda? Un enfoque descentralizado para hallar el nivel eficiente de calidad del ambiente del agua en el

lago consiste simplemente en hacer que las dos plantas resuelvan la situacin entre s, Esto podran llevarlo a cabo bien sea mediante negociaciones informales o a travs de una interaccin ms formal en un tribunal local. Los enfoques descentralizados tienen la ventaja de que las personas directamente involucradas son aquellas que pueden saber ms acerca de los daos y los costos de reduccin y, en consecuencia, presumiblemente pueden hallar el correcto balance entre stos. Algunas veces los enfoques descentralizados pueden ser muy efectivos; sin embargo, no siempre es as. LEYES DE RESPONSABILIDAD: Casi todas las personas tienen una nocin intuitiva de la responsabilidad y la compensacin. Ser responsable de cierto comportamiento consiste en asumir la responsabilidad de cualquier consecuencia desfavorable que resulte de ese comportamiento. Los problemas de responsabilidad usualmente se resuelven en los tribunales. La parte que declara sufrir daos procede contra la parte que piensa es responsable; los jueces yjurados deciden de acuerdo con las respectivas provisiones de leyes comunitarias o estatutorias que sean aplicables. Por consiguiente, un enfoque para los asuntos ambientales consiste en depender de las leyes de responsabilidad. Esto funcionara simplemente haciendo responsables a los contaminadores por los daos que ocasionan. El propsito de estas leyes no consiste simplemente en compensar a las personas despus de que han resultado peijudicadas, aunque esto es importante. El propsito real es hacer que los potenciales contaminadores tomen decisiones cuidadosas. Saber que ellos sern responsables de los daos ambientales, en efecto, ayuda a tomar conciencia de lo que de otra manera seran efectos externos ignorados. Considrese la figura 10.1. sta corresponde al modelo ya familiar de contaminacin ambiental que muestra los costos marginales de reduccin y los daos malginales, ambos relacionados con una tasa a la cual se emiten ciertos residuos de produccin. Supngase que la tasa real de emisiones inicialrnente se encuentra en e1, considerablemente por encima de la tasa eficiente e*; supngase que ahora se invoca una ley de responsabilidad en la cual se exige que los contaminadores compensen a quienes sufren daos por una cantidad equivalente a los daos ocasionados. El efecto de la ley consiste en internalizar los daos ambientales que eran externos antes de la regulacin. stos ahora se convierten en costos que los contaminadores tendrn que pagar y que, en consecuencia, desearn tener en cuenta cuando decidan su tasa de emisiones. En e1, los daos totales y, en efecto, la cantidad de pagos por compensacin, correspondera a una cantidad montaria equivalente al rea b + c -- d. Este contaminador podra disminuir los pagos por compensacin reduciendo las emisiones. Por supuesto, a medida que lo hace se incrementan sus costos marginales de reduccin. Sin embargo, puesto que los costos marginales de reduccin son menores que los daos marginales, tendra el incentivo de desplazarse a la izquierda; es decir, reducir su tasa de emisiones. En teora, entonces, un sistema de responsabilidad automticamente podra conducir a este contaminador al nivel de emisiones e*. Se afirma automticamente porque no exigira ningn control centralizado por parte de las autoridades para que intervengan y exijan reducciones de emisiones. Esto exige ms bien un sistema de tribunales descentralizados y leyes de responsabilidad que permitiran que las personas afectadas por la contaminacin busquen la compensacin por los daos sufridos.

En forma terica, este enfoque parece tocar el asunto de los incentivos (hacer que las personas tengan en cuenta los daos ambientales que puedan ocasionar) al igual que el problema de compensar a aquellos que son peijudicados. Tambin parece solucionar el problema de determinar justamente dnde se encuentra e* a lo largo del eje de emisiones. Esto se descubrira como resultado de las interacciones ante el tribunal por parte de los contaminadores y de los perjudicados. Ambas partes presen taran evidencia y exigencias, las cuales, suponiendo que el tribunal sea imparcial, conduciran a una aproximacin al nivel eficiente de emisiones.

El requerimiento de que los contaminadores asuman la respon sabilidad por los daos ocasionados puede formar parte de un cdigo legal bsico para un pas, o podra ser estipulado mediante decretos especiales. En pases de leyes comunes, como en EEUU y el Reino Unido, se han desarrollado doctrinas sobre peijuicios y resporisabihdades mediante el proceso de los fallos por parte de los tribunales. Esta ley ahora reconoce la diferencia entre responsabilidad estricta, la cual hace responsables a las personas por los daos independientemente de las circunstancias, y la neggencza, que los responsabiliza slo si no adoptaron medidas apropiadas para evitar los daos. Una empresa que arroja materiales peligrosos podra hacerse estrictamente responsable por los daos causados por estos desechos. As, cualquier desafo que resulte, independientemente del cuidado que la empresa haya puesto en la disposicin final de los desechos, exigira compensacin. De otra parte, la negligencia la hara responsable slo si no realizara los pasos apropiados para asegurar que los materiales no escaparan al entorno circunvecino.

En pases de leyes civiles, los requerimientos de responsabilidad pueden escribirse en las partes respectivas del cdigo. Y en cualquier pas las leyes ambientales pueden especificar las condiciones bajo las cuales los contaminadores deben hacerse responsables de los daos. En el captulo 18 se abordarn las leyes de responsabilidad por la contaminacin en Japn y en los Pases Bajos. Muchos pases, individualmente y en acuerdos internacionales, han buscado utilizar polticas de responsabilidad para manejar el problema de los derramamientos de petrleo en el mar. Varias convenciones internacionales se han dedicado a la especificacin de los requerimientos de responsabilidad de compaas cuyos buques cisterna expulsan, accidentalmente o rio, grandes cantidades de petileo en los mares. Adems, muchos pases han promulgado leyes en forma individual, en las cuales especifican la responsabilidad de sus compaas petroleras por los daos debidos a los derramamientos en las aguas costeras. Una particularidad de los deiramamientos de petrleo por los buques cisterna es que es muy difcil mnonitorear el comportamiento de los contaminadores en este caso. sta es una emisin espordica, de tal manera que no existe un flujo continuo para medir, y las probabilidades de los derrarnarnienti5s dependen de muchas prcticas (navegacin, mantenimiento de buques cisterna, etc.) que son difciles de monitorear continuamente por parte de las autoridades pblicas. Cuando el comportamiento del contaEninador es extremadamente difcil de monitorear, no obstante, sera aconsejable saber si los contaminadores adoptan todas las medidas adecuadas para reducir la probabilidad de accidentes. Para suministrar el incentivo por este concepto, la respuesta ms apropiada puede ser depender de un sistema estricto de responsabilidad. Sin embargo, varios factores se manifiestan en contra de la gran dependencia en la responsabilidad para resolver los problemas ambientales, Los factores decisivos en un sistema de responsabilidades se encuentran donde yacen todas las pruebas y los estndares que se deben cumplir con el fin de establecer esa prueba. En EEUU, aquellos que creen que pueden ser pejudicados por la contaminacin deben entablar demandas den1ro de un periodo especfico, normalmente dos o tres aos, y luego en el tribunal deben exponer una relacin causal directa entre la contaminacin y el dao. Esto involucra dos pasos importantes: el primero, demostrar que el material contaminante es causa directa del dao, y luego que el material en realidad proviene del directo acusado que comparece ante el tribunal. Los dos pasos son difciles porque los estndares de prueba exigidos por los tribunales pueden ser superiores comparados con lo que la ciencia actual puede suministrar. Por ejemplo, la mayora de los qumicos se involucran en los incrementos de enfermedades slo como un hecho probabilstico; es decir, la exposicin a la sustancia involucra una incrementada probabilidad de enfermedad, no hay certidumbi e. Por ejempio, aunque se sabe que fumar ocasiona cncer de pulmn, este vnculo causal contina siendo probabilstico; una creciente cantidad de personas tendrn cncer de pulmn si fuman, pero no se puede asegurar exactamente cules. En Woburn, Massachusetts, algunos epidemilogos creen que la contaminacin en las aguas de pozos naturales probablemente ha ocasionado seis de los doce casos excesivos de leucemia en el municipio. Sin embargo, bajo los tradicionales estndares de prueba, un demandante no podra probar en forma tajante que se ocasion un cncer espeqfico por culpa del agua contaminada, En otras palabras, sin poder demostrar en forma explcita cmo oper el material contaminante en un cuerpo particular para producit el cncer, el demandante no puede cumplir con el estndar de pruebas histricamente exigido en los tribunales de EEuU1.

El otro vnculo en la cadena causal consiste en demostrar que el material al cual se exponen las personas proviene de una fuente particular. Esto no set difcil en algunos casos; el petrleo en las costas de Alaska definitivamente provino del nau1 fragio del Exxon Valdez, la atmsfera brumosa sobre el Gran Can indudablemente proviene de la planta de energa, etc. Sin embargo, en muchos casos se desconoce este vnculo directo. Para un ciudadano de Nueva York o de los ngeles, qu planta industrial especfica produjo las molculas de SO2 que l respira? Para las personas que viven en los municipios del Valle de Connecticut, qu cultivos de tabaco especficamente son responsables de los qumicos que aparecen en su suministro de agua? Si no es posible rastrear una sustancia contaminante para infractores especficos, es posible que aquellos que han sido peijudicados por ste no puedan obtener una compensacin. Otro punto importante para hacer que puedan interpretarse mejor los sistemas de responsabilidad es mediante la introduccin del concepto de costos de transaccin. En trminos generales, los costos de transaccin son los costos de lograr y ejecutar acuerdos. Este concepto primero se introdujo en la economa para aplicarlo a los costos que enfrentan compradores y vendedores cuando realizan exitosamente una transaccin: costos de bsqueda de informacin, costos de regateo sobre trminos y costos de asegurar que en realidad se lleve a cabo un acuerdo. No obstante, los costos de transaccin tambin se aplican a los sistemas de responsabilidad en los cuales los demandantes y los acusados comparecen ante un tribunal a fin de determinar el asunto de responsabilidad y la cantidad apropiada de compensacin. En este caso, los costos de transaccin son todos los costos legales asociados: la recopilacin de evidencias, exposicin del caso, recusacin de los oponentes, compensacin y recaudacin sobre los daos, etc. Si se toman casos sencillos, con las dos partes en conflicto y un caso de dao razonablemente claro, el sistema de responsabilidad puede funcionar, con un mnimo en los costos de transaccin, para lograr una aproximacin al nivel eficiente de emisiones. En el caso de las dos pequeas fbricas en un pequeo lago, las dos partes pueden comparecer ante el tribunal y argumentar los valores econmicos que representa para cada una la utilizacin del lago para sus propsitos. Y puesto que estos valores son comparables, para un juez presumiblemente no sera muy difcil determimar el alcance del dao que una empresa ocasiona a la otra. Sin embargo, los hechos son muy diferentes cuando se involucran muchas personas en una o en anibas partes de un conflicto. Por ejemplo, en el caso del derramamiento de petrleo de Exxon Valdez, probablemente miles de personas se consideran directamente penjudicadas, cientos de abogados las representan en todos los diversos aspectos y se involucran numerosos grupos ambientales, organizaciones gubernamentales y grupos de negocios, como expresa claramente el caso 10.1. Al final de muchas y muy prolongadas batallas en los tribunales se pagar alguna compensacin. Pero los costos de transaccin sern enormes, y al final del proceso es probable que la compensacin no refleje exactamente los daos reales. No hay duda de por qu las partes implicadas intentaron establecer un acuerdo sobre una cantidad fija relativamente al comienzo del proceso aunque sin descartar la posibilidad de continuar los procesos.

Se podra depender de los acuerdos privados de responsabilidad para identificar los niveles eficientes de contaminacin cuando se involucran relativamente pocas personas: son claros los vnculos causales y son fciles de medir los daos. Estas condiciones pueden darse en algunos casos localizados de contaminacin, pero no para la mayora de los casos de externalidades ambientales, y por esa razn se deben considerar otros medios de establecimiento de relaciones entre los contaminadores y las personas que ellos afectan. DERECHOS DE PROPIEDAD En la seccin anterior se analiz el caso de un pequeo lago que una empresa utilizaba para la disposicin final de desperdicios y otra lo empleaba como fuente de agua. Al realizar un anlisis ms profundo se llega a un planteamiento fundamental: Cul de las empresas en realidad ocasiona daos y cul se ve afectada? Esto puede parecer demasiado contrario a la intuicin ya que naturalmente se podra pensar que la empresa que lleva a cabo la disposicin final de desperdicios es, por supuesto, la que ocasiona el dao. Sin embargo, podra argumentarse de igual manera que la presencia de la empresa procesadora de alimentos causa daos a la fbrica que lleva a cabo la disposicin final de desperdicios, puesto que su presencia hace necesario que sta ltima haga esfuerzos especiales para controlar sus emisiones (en esta situacin para efectos prcticos del ejemplo, supngase que no existen otras personas, como propietarios o recreacionistas que utilicen el lago). El problema puede presentarse simplemente porque no es claro quin tiene el derecho inicial de utilizar los servicios del lago; es decir, quin posee efectivamente los derechos de propiedad sobre ste. Cuando alguien tiene un recurso, esa persona posee el gran incentivo de observar que ste sea administrado de tal manera que suministre el mximo valor. En consecuencia, para solucionar el problema de la contaminacin en el lago simplemente puede ser suficiente especificar con claridad quin tiene los derechos de propiedad del lago. Los derechos de propiedad privada son, por supuesto, el acuerdo institucional preddminanite en la mayora de las economas desarrolladas de Occidente. Los pases en va de desarrollo tambin se estn desplazando en esa direccin, al igual que los antiguos pases socialistas. De tal manera que hay familiaridad con el funcionamiento de este sistema institucional cuando se aplica a los activos elaborados por personas como mquinas, construcciones y bienes de consumo. La propiedad privada de la tierra tambin es un acuerdo con el que se s familiar. Si alguien posee un terreno, esa persona tiene el incentivo de observar que esa terra se administre en formas que maximicen su valor. Si alguien viene y amenaza con arrojar desperdicios all, el propietario, si lo desea, posiblemente recurra a la ley para prevenirlo. Mediante este diagnstico, el problema de la mala utilizacin de muchos activos ambientales se genera debido a que los derechos de propiedad en aquellos activos se especifican incorrectamente.

pondaos y perjuicios por las propinas que ha bra podido recibir e los pescadores expulsados dtr su trabajo por culpa de los derramamientos petroleros de Exxon Valdez? Y qu se puede decir de los conductores de California que tienen que pagar precios ms altos por la gasolina despus que la encalladura del Valdez oblig al cierre temporal del puetto e interrumpi el flujo de petrleo de North Slbpe dirigido a las refioera de California? Y qu se puede decir de los ciudadanos de otros estados que nunca han tenido planes de visitar Alaska, pero que por fulpa de los derramamientos ya np tienen la posibilidad dcvi- sitar una regin pura? Qu hay c6n el valor legado que proporcionara tal conocimiento a las futuras generaciones? Estas son algunas de las preguntas legales generadas por la encalladura del Valdez en Prince iliamSound el 24 de marzo y por el derramamiento de 11 millones de galones de petrleo crudo de Alaska arrojado en aguas cristalinas. Los pr&esos comenzaron a proliferar alo pocs das del derrarnaminto cuando los abogados volaron desde todo el pas, a] lugar de los hechos. Uno de los alcaldes de all me djjo que algo peor que el oleje de petrleo en la orilla fue la oleada de abogados vestids de gris que lleg inmediatamente, afirm T. Earry Kingham, abogado que trabaja en la empresa New CASO 10.1 MAR DE LITIGIOS NDE EXXON VALDEZ A a tencion se a sumado una controversia entre los abogados Podra un tabernero de Anchorage demandar Kingham no se encuentra involucrado en los pleitos de Exxon; sin embargo, es uo de lot mpchos abogados que espera hacerla en el prximo siglo. Adems l se encuegtra en una posicin lsmejorable con relacin a lamaydra puestq que tiene sus razones. El representa a los pescadores y pobladors francesos que entablaron demanda contra Amoco en el an no terminado litgi en el iribuna distrital de EEUU en Chicago; qu comenz hace 1.1 aos cuando Ainoo Cadiz encall en la Costa britnica. El caso Amoco Cadiz implic un drramamiellio siete veces superior al de Alaska; sin embargo, ste ltimo podra irnplicr fcilmente un mayor dao ambiental e interacciones ms complejas enLre la ly estatal y federal. Este ya involucra por un amplio margen muchos ms tipos de demandantes y negociaciones bizantinas entre eihpresas legales de al to poder en todo el pas sobre almo compartir el trabajo y el control sobre la estrategia de litigacin. Usted tiene que preguntarte si el sistema legal est establecido para enfrentar algo como esto, agreg Kingham. Ser un caso divertido, una oportunidad de hacer algo bueno por la gente, pero considero que no vaa ser muy lucrativo para los abogados de los demandantes, afirm Stephen D. Susnian, abogado de Houston, quien fue uno e os primeros lderes entre los abogados de demandntes do accin de grupo pero que fue forzado a abandonarlo por un conflict. York de Curts Mallet-Prevost, Colt and Mude.

Alaska es un lugar curioso; eilos antOn el amliiente pero tambin. adorap la industria del ptr6ied yno desearn sancionarla demasiado fuerte, afirm Susman. Los catos de detrrmamento tienden a reflejar su mxima gravedad en los primeros das cuando s muestran por televisin aves muertas. En este caso se van a plantear cmsestionamientps concretos sobre la manero de medfr los daos Ese problema sld pueds dilatar el caso, y demorar el dia de pago de los abogados Segn Gerry, una solucin podra conistir en tratar el derramamiento cpmo un caso de perjuicios continuos en el cual se reexaminen los daos y nueVos pagos sean hecho cada tantos, aos No serajusto tanto paraExxon como paralos demandantes el hecho de intentar negociar al ctc go cd forma rpida uesto que sera mente epculacin, afirm Cerry. Cualeiquiem que sean las complicaciones, e mpchos sbogisdos reen que es improbable que el caso Valdeiestablezca algn estndar duradero mercade la cantidad que 10 cuesta al sistema legal spmir las responsabilidades despus de. los desastres anmbientjes, Obirvese tiernobyl, sfirnr el psofesmr Sdsonbaum, refirindose a la devastacin ocasionada por la della que se present en un reactor nuOlemr sovitico en 1987, li.s difcil imaginas el impacto legal de algo como esto si ocurriera en EEUU. Nosotros no hemos araado la tierra. Jment: Time ivew zar/e Times, Plovember 19, 1989l Copyright 1989 por The New lErA Times, Reimpreso con autorizacin,

Tmese de nuevo el caso del lago y las dos empresas. En apariencia se tienen dos opciones para adjudicar la propiedad del lago. Podra pertenecer bien sea a la empresa contaminante o a la fbrica que lo utiliza para el suministro de agua. Cmo afectara esta opcin el nivel de contaminacin en el lago? No conducira a un nivel cero de emisiones si perteneciera a la primera empresa, y a un nivel no controlado de emisiones si perteneciera a la otra? No, si se permite que negocien los propietarios y los no propietarios. Por supuesto, sta es la esencia misma de tmn sistema de derechos de propiedad. El propietario decide de qu manera utilizar el activo, y puede detener cualquier uso no autorizado, pero tambin puede negociar con cualquier otra persona que desee tener acceso a aquel activo. Obsrvese de nuevo la figura 10-1. Supngase que la funcin de dimo marginal se refiere a todos los daos sufridos por una cervecera; llniese empresa A. Adems, que la curva de costos marginales de reduccin se aplica a la fbrica que descarga efluentes en el lago; llmese empresa E. Se debe hacer el supuesto de quin posee el lago, la empresa A o la empresa B. Se observar que, cori camenle, se obtendr la misma cantidad de emisiones en cualquier caso, dado que las dos empresas pueden reunirse y llegar a un acuerdo con relacin a la manera corno debe utilizarse el lago. En el primer caso, supngase que la empresa B posee el lago. Por el momertio no hay que preocuparse con relacin a cmo se lleg a esta situacin, slo que esto es as. La empresa E lo

puede utilizar como desee. Se puede suponer que las emisiones inicialmente se encontraran en e5. La empresa B al comienzo no dedica recursos en absoluto a la reduccin de emisiones. Sin embargo, esta situacin seguir igual en este punto? Aqu los daos marginales son US$r, en tanto que los costos marginales de reduccin son nulos. En consecuencia, el paso ms prctico que la empresa A puede realizar consiste en ofrecer a la empresa B cierta cantidad de dinero con el fin de reducir su corriente de efluentes; para la primera tonelada cualquier cantidad acordada entre cero y US$r hara que las dos partes mejoraran su bienestar. En efecto, ellos podran continuar negociando sobre la unidad marginal hasta el punto en que los daos marginales excedan los costos marginales de reduccin. La empresa B mejorara al reducir sus emisiones a cambio de cualquier pago por encima de sus costos marginales de reduccin, en tanto que cualquier pago menor que los daos marginales mejorara considerablemente las condiciones de la empresa A. De esta manera, negociar o regatear entre los propietarios del lago (en este caso la empresa B) y las personas que son afectadas por la contaminacin generara una reduccin de efluenLes hasta e, es decir, el punto en el cual los costos marginales de reduccin yios costos de los daos marginales son iguales. Supngase ahora, al contrario, que la propiedad del lago se asigna a la empresa A, la fbrica afectada por la contaminacin. En este caso se podra suponer que los propietarios no permitiran ninguna violacin contra su propiedad; es decir, que el nivel de emisiones sera de cero o estara cerca de ste. Se mantendra en este punto? No, si de nuevo se permite la negociacin o regateo entre los propietarios y quienes deseen utilizar el lago. En este caso la empresa B tendra que comprar un permiso de la empresa A para expulsar sus desperdicios en el lago. Cualquier precio por este concepto, menor que los costos marginales de reduccin pero mayor que los daos marginales, mejorara las condiciones de bienestar de ambas partes. Y de esta manera, mediante un proceso similar de negociacin, por supuesto, de pagos en direccin opuesta, el nivel de emisiones en el lago se ajustara a partir del nivel bajo donde comenz hacia el nivel eficiente e. En este punto cualquier ajuste adicional se detendra debido a que los costos marginales de reduccin (el mximo que pagaran los contaminadores por el derecho a emitir una tonelada ms de efluentes) son iguales a los daos marginales, es decir, el mnimo que la empresa A aceptara para permitir que la empresa B descargue esta tonelada adicional. As, como se observa en este pequeo ejemplo, si se define claramente quin tiene el derecho de propiedad sobre el activo ambiental y luego se permite una negociacin entre los propietarios y los usuarios potenciales, se llegar al nivel eficiente de efluentes sin importar a quin inicialmente se le suministr el derecho de propiedad. De hecho, ste es un famoso teorema llamado teorema de Coase, en honor al economista que lo invent2. La mayor implicacin es que al definir los derechos de propiedad privada (no necesariamente derechos de propiedad individual puesto que los grupos privados de personas podran tener estos derechos), es posible establecer las condiciones bajo las cuales las negociaciones descentralizadas pueden producir niveles eficientes de calidad ambiental. Esto presenta cierto atractivo. La parte posi

tiva consiste en que las personas que hacen la negociacin pueden saber ms acerca de los valores relativos involucrados (costos de reduccin y daos) que cualquier otra persona, de tal modo que hay esperanza en llegar al verdadero punto de eficiencia. Y puesto que sera un sistema descentralizado, no se necesitara una organizacin central burocrtica tomando decisiones basadas en su mayor parte en consideraciones polticas en vez de hacerlo a partir de los verdaderos valores econmicos involucrados. ideas como sta han conducido a algunas personas a recomendar una amplia conversin de los recursos naturales y ambientales hacia la propiedad privada, corno medio para lograr su uso eficiente. Qu posibilidad existe de que este enfoque de d.erechos de propiedad funcione en la prctica? Como se observ con las leyes de responsabilidad, algo que parece ser positivo en teora puede que no funcione bien cuando se enfrente con las complejidades del mundo real. Para que un enfoque de derechos de propiedad funcione correctamente (es decir, para que suministre una aproximacin al nivel eficiente de contaminacin ambiental), en esencia deben satisfacerse tres condiciones fundamentales: 1 Los derechos de propiedad deben ser claramente definidos, ejecutables y transferibles. 2 Debe haber un sistema razonablemente eficiente y competitivo para las partes interesadas a fin de que se renan y negocien la manera como deben utilizar los derechos ambientales de propiedad. 3 Debe haber un conjunto completo de mercados, de tal manera que los propietarios privados puedan capturar todos los valores sociales asociados con la utilizacin de un activo ambiental. Si la empresa A no puede impedir que la empresa B haga lo que desea, por supuesto, no funcionar el enfoque de derechos de propiedad. En otras palabras, los propietarios deben estar fsica y legalmente capacitados para impedir que los dems usurpen su propiedad. Los propietarios deben estar en capacidad de vender su propiedad a cualquier comprador poterlcial. Esto es importante especialmente en activos ambientales. Si los propietarios no pueden vender la propiedad, esto debilitar sus incentivos para preservar su productividad a largo plazo, debido a que cualquier utilizacin que disminuya su productividad ambiental a largo plazo no puede ser sancionada mediante la reduccin del valor de mercado del activo. Muchos economistas argumentan que ste es un problema particularmente fuerte en los pases en va de desarrollo; puesto que los derechos de propiedad a menudo son atenuados (es decir, no cuentan con todas las caractersticas exigidas y especificadas anteriormente), las personas no tienen fuertes incentivos para garantizar que se mantenga la produc tividad a largo plazo. Anteriormente se observ que la utilizacin eficiente del lago dependa de las negociaciones y del acuerdo entre las dos partes interesadas. Los costos de negociacin, junto con los costos de ejecucin de polticas de acuerdos, podra esperarse que fuesen relativamente modestos. A los que se refieren aqu son a los costos de transaccin, concepto que se introdujo en la seccin anterior. En el sencillo caso del lago, probable que los costos de transaccin sean suficientemente bajos de tal manera que las empresas estaran en capacidad de negociar sobre el nivel eficiente de emisiones. Sin embargo, supngase que se remplaza la empresa A es decir, la instalacin que utliza el lago como fuente de suministro de agua por una

comunidad de 50,000 personas que la emplean no slo como suministro de agua sino tambin con propsitos recreativos. Entonces las negociaciones deben tener lugar entre una sola empresa contaminante, por una parte, y las 50,000 personas, o sus representantes, del otro lado. Para cada uno de estos individuos el valor de la calidad mejorada del agua es pequeo relativo al valor de la empresa que contamina el agua. Aun ms, el nivel de calidad del agua en el lago se considera un bien pblico para estos individuos. Esto incrementa considerablemente los costos de transaccin para negociar un acuerdo entre los diferentes usuarios. Para hacer las condiciones peores, supngase que se remplaza la empresa contaminante por 1,000 empresas de igual carcter, junto con miles de propietarios de viviendas que no estn todava conectados con el sistema pblico de alcantarillado y que por tanto estn utilizando pozos spticos en las orillas del lago. En este caso las posibilidades de investir la propiedad del lago a una sola persona, y esperar negociaciones entre esa persona y los presuntos usuarios para hallar los niveles eficientes de utilizacin esencialmente se desvanecen. sta es otra forma de decir que en casos grandes y complejos de degradacin ambiental, en los cuales abundan problemas de usuarios que no pagan free-riders) y se presentan costos de transaccin muy altos, reducirn seriamente el potencial del enfoc1ue de propiedad privada para identificar el nivel eficiente de emisiones. Para que las instituciones de propiedad privada aseguren que se le da el rnlejor uso a un activo ambiental, el proceso tambin debe funcionar de tal manera que el propietario est en capacidad de capturar el valor total social del recurso en esa utilizacin. Supngase que alguien posee una pequea isla en los Cayos de la Florida. Existen dos posibles usos: construir un centro vacacional o dedicar el terreno a un refugio de vida silvestre. Si se construye el centro vacacional, se obtiene un flujo directo de riqueza monetaria ya que el mercado del turismo se encuentra bastante desarrollado en esa parte del mundo y se puede esperar que los clientes encuentren el centro recreal ivo y paguen la tasa vigente por sus servicios. Sin embargo, no existe tal mercado comparable para los servicios del refugio de vida silvestre. El valor de la isla como refugio puede ser mucho mayor que su valor como centro de recreacin, en trminos de la verdadera disponibilidad agregada para pagar por parte de todas las personas en el pas y en el mundo. Sin embargo, para ellas no existe una buena forma de expresar ese valor; no hay un mercado disponible como el del turismo en el cual ellos en efecto puedan pujar contra los turistas que visitaran la isla. Se creera que una fundacin para la conservacin podra comprar la isla si su valor como refugio en realidad fuese mayor que su valor como hotel. Sin embargo, la fundacin para conservacin se mantiene mediante las contribuciones voluntarias, y las islas y otros terrenos en efecto se consideran bienes pblicos. Anteriormente se anot que cuando se involucran bienes pblicos, es probable que las contribuciones voluntarias para hacer disponible un activo sean mucho menores que su valor real, debido al comportamiento de (utilizar sin pagar )free-riding. El resultado es que, mientras que alguien como propietario evidentemente esperara recoger el valor total monetario de la isla como lugar recreativo, no estara en capacidad de llevar a cabo su valor total social hi mantiene este terreno como reserva exclusiva. En el caso 10.2 aparece un ejemplo de la vida real sobre este problema. Es acerca de una persona en Kansas que posee un terreno que era uno de las mayores porciones existentes de

tierra virgen en el pas. Un terreno de 80 acres que nunca antes haba corlocido el arado. Como tal, probablemente tena importancia ecolgica al igual que valor histrico. Sin embargo, aunque todo el mundo reconoce su validez e importancia, estos valores no pueden ser bien capturados por un propietario privado de tierras. El problema bsico consiste en que no existe forma para que se hagan evidentes todos los valores ecolgicos y se expresen de manera directa. Aunque un grupo privado se esforzaba por conseguir terrenos3, sin tener xito, su presupuesto era limitado por su carcter voluntario, adems de los problemas defree-riding inherentes a la preservacin de lo que en efecto son bienes pblicos. Sin embargo. los valores derivados de la urbanizacin son concretos e inmediatos. En consecuencia, el propietario privado de tierras opt por la urbanizacin, no obstante el valor ecolgico e histrico de la propiedad. Este ejemplo, en realidad, es una versin local de un problema mayor que tiene significado global. Durante los ltimos aos gran atencin se ha concentrado en la diversidad biolgica y en las reservas de material gentico nico en sus gneros que aparecen en los millones de especies de animales y plantas en todo el mundo. Una proporcin abismalmente enorme de estas especies se localiza en los pases en vas de desarrollo. Sin embargo, tambin stos son pases en los cuales las presiones debidas al desarrollo han generado altas tasas de desmonte de terrenos y destruccin del hbitat. Cuando los propietarios de tierras en estos pases estudian sus opciones, ellos sopesan el valor de la tierra para usos diferentes. Infortunadamente, en la actualidad no existe forma de que puedan capturar el valor de la tierra dejada como hbitat para las especies. No existen mercados econmicos disponibles en los cuales se puedan vender estos servicios; si as fuera, los dueos podran recoger beneficios privados al mantener los terrenos sin construir o utilizarlos en formas que sean consecuentes con la preservacin de especies. Una funcin para las autoridades pblicas en esta situacin podra consistir en generar la demanda para dicho mercado. Esto podra hacerse al ofrecer el pago a los propietarios de los terrenos de una cantidad equivalente al mayor valor ecolgico de la tierra, siempre y cuando estos valores ecolgicos no sean peijudicados por la utilizacin de los terrenos por parte ele aqullos. Por supuesto, esto involucrara enormes dificultades al medir estos valores ecolgicos con cierto grado de precisin, al igual que al hallar fuentes de fondos para pagar por estos servicios. Sin embargo, sin estos tipos de mercado o instituciones de carcter mercantil, las instituciones de derechos de propiedad privada son incapaces de suministrar a la sociedad las cantidades totalmente eficientes de conservacin y calidad ambiental. PERSUACIONDE LA MORAL Por persuasin moral se quiere significar los programas de persuasin que recurren al sentido de los valores morales o deber cvico de una persona para hacer que sta se abstenga voluntariamente de llevar a cabo actividades que degraden el ambiente. El caso clsico de esto corresponde al esfuerzo del Oso Smokey del National Forest Service (Servicio Forestal Nacional de EEUU), una campaa publicitaria tendicnte hacer que las personas sean ms conscientes con relacin a botar basuras en los bosques y evitar actividades que generen el riesgo de incendios forestales. Aunque hay multas y sanciones por realizar estas actividades, la campaa no se fundament en amenazas de imposicin de sanciones sino ms bien en recurrir al

sentido de moralidad cvica de las personas. Las campaas de no arroje basuras en las vas pblicas corresponden esencialmente al mismo tipo de enlque. En los primeros das de reciclaje, las comunidades a menudo sumaron esfuerzos voluntarios, en los cuales las convocatonas se hicieron basdndose en el sentido cvico. En algunos casos estos esfuerzos tuvieron xito; en otros, no surtieron efecto. En la actualidad la sociedad se mueve en direccin a programas de reciclaje ms obiigaiorios, aunque es cierto que an dependen ampliamente de la persuasin moral para alcanzar altas tasas de ejecucin de leyes. Evidentemente existen otras situaciones en las cuales el llamado a la moralidad cvica puede ser poltica pblica efectiva. Este es en especial el caso de emisiones, corno las de basuras en la calle, en las cuales sus infractores normalmente estn dispersos a travs de la poblacin de tal manera que es poco viable monitorearlos y detectar las violaciones que ocurran. El aspecto positivo de la persuasin moral consiste en que puede tener amplios efectos de dispersin. Mientras que un impuesto sobre efluentes en un solo tipo de contaminantes no tendr impacto sobre las emisiones de otras clases de productos de desecho, las peticiones sobre el sentido cvico por determinado problema pueden generar efectos colaterales en otras situaciones. Las personas que mediante una campaa publicitaria especial son conducidas a experimentar un mayor sentido del deber cvico cuando se abstienen de arrojar basuras en casos en los cuales claramente po. dran evadirlos, es posible que por s mismas tengan deseos similares cuando, por ejemplo, se abstienen de botar clandestinamente el aceite del auto por la alcantarilla de su casa, o mantienen en ptimas condiciones los sistemas de control de contaminacin en SUS automviles. Sin embargo, aparecen problemas cuando se depende de la persuasin moral como enfoque fundamental de las polticas. No todas las personas son igualmente responsables desde el punto de vista tico. Algunas respondern a razones morales; otras no lo harn. En consecuencia, la responsabilidad de esta poltica recaer en la parle de la poblacin que sea moralmente ms consciente; aquellos que respondan menos a las razones morales estarn viajar gratis, gracias a los dems, disfrutando los beneficios de la restriccin moral de otros pero evadiendo su propia responsabilidad. Lo especialmente desfavorable con relacin a esto es el valor de demostracin a largo plazo. Si aquellos que responden a las razones morales se enfrentan a la perspectiva de una amplia moral de esto a largo plazo puede tener tendencia a erosionar el nivel general de responsabilidad cvica y moral. As, apelar a la capacidad de respuesta moral de las personas, aunque quiz sea efectivo a corto plazo, podra en realidad tener el efecto opuesto a largo plazo. Esto es similar al cinismo que las personas a menudo expresan cuando las nuevas leyes ambientales continuamente so ratifican en los libros pero nunca se ejecutan. Aunque la virtud moral consiste en su propia recompensa, es incluso mejor si otras personas lo conocen. La persuasin moral ser ms efectiva para detener la contaminacin si la informacion est disponible inmediatamente con relacin a los niveles de emisiones y a los cambios registrados en stos5, As, corno actividad contraria a las campaas de persuasin moral, los esfuerzos para medir y hacer pblicos los niveles de emisin los esfuerzos que las personas hacen para reducir estas emisiones, representan un aditamento importante. Estos factores subyacen en el reciente intento de los grupos ambientales en EEUU para desarrollar

un cdigo de conducta anticontaminacin, al cual podran suscribirse las compaas en forma voluntaria. Como se indica en el extracto periodstico del caso 1O3, estos Principios de Valdez involucran la divulgacin voluntaria de operaciones que podran ocasionar dao al entorno. Es fcil ser cnico con relacin a utilizar la persuasin moral como herramienta para el mejoramiento ambiental, En esta poca de sociedades masificadas y de destruccin ambiental intensificada, rudos diseadores de polticas naturalmente son atrados por aquellas polticas ambientales que tengan mayor ejecutabilidad. Esto probablemente sera un error. Posiblemente es cierto que no se pueda depender mucho de la persuasin moral para generar, por ejemplo, una reduccin significativa en la contaminacin del aire en la cuenca de Los Angeles o producir disminuciones sustanciales en la utilizacin de los qumicos agrcolas que contaminan las aguas subterrneas. Sin embargo, en la bsqueda de instrumentos polticos pblicos nuevos, efectivos y concretos, a fin de manejar problemas especficos de contaminacin, posiblem.ente se ha subestimado la contribucin del ambiente general de moralidad pblica y sentido cvico. Un clima fuerte en este sentido posbilita instituir nuevas polticas y facilita administrarlas y ejecutarlas. A partir de esto tambin se puede deducir la importancia de la funcin de los polticos y los diseadores de polticas, quienes llevan a cabo actividades que satisfacen este clima moral en vez de erosionarlo. RESUMEN En este captulo se comenz la exploracin de diferentes tipos de polticas pblicas que podran utilizarse para combatir la contaminacin ambiental. Se inici con un breve anlisis de los criterios posibles para evaluar la efectividad de poitcas ambientales alternativas. Aunque lo ms importante podra ser la capacidad de las polticas para obtener niveles eficientes de emisiones, existen otros importantes criterios como las consideraciones de equidad, la capacidad de generar incentivos para cambios futuros y la posibilidad de poner en marcha las medidas. En el captulo se examinaron dos tipos prirlcipales de enfoques descentralizados para mejorar la calidad ambiental. El primero consisti en depender de las reglas de responsabilidad, que exigen que los contaminadores compensen a quienes han sufrido daos. En teora, la amenaza de responsabilidad puede conducir a los contaminadores potenciales a internalizar lo que comnmente se podra convertir en costos externos. Al sopesar la compensacin relativa y los costos de reduccin, los contaminadores seran llevados a niveles eficientes de emisiones. Aunque las doctrinas de responsabilidad pueden funcionar bien en casos sencillos de contarninacin en los cuales se involucran unas pocas personas y son claros los vnculos catsaefecto, 00 es probable que funcionen confiablemenle en los problemas ambientales en gran escala, tcnicamente complejos, de las sociedades contemporneas. El segundo entoque importante que se analiz consisti en la confianza en la institucin de los derechos de propiedad privada. Desde esta perspectiva, las externalidades anibientales son problemas slo debido a que la propiedad de activos ambientales a menudo no est claraniente definida. Al establecer claros derechos de propiedad, los propietarios y otros que deseen utilizar activos ambientales para diversos propsitos pueden llegar a acuerdos que equilibren los costos relativos de diferentes alternativas. As, las negociaciones entre las partes tercamente deberan generar tasas de emisiones eficenles. Sin embargo, los problemas de

COStOS de transaccin, especialmente relacionados con los aspectos de bienes pblicos de calidad ambiental, y la carencia de mercados para los servicios ambientales, fundamentalmente funcionan en contra de la dependencia de las instituciones tradicionales de derechos de propiedad en los asuntos de calidad ambiental. Sin embargo, en el captulo siguiente se observar que algunos nuevos enfoques de derecho de propiedad pueden representar una gran promesa. Finalmente, se mencion el concepto de persuasin moral, el cual puede ser til cuando sea imposible medir las emisiones provenientes de fuentes particulares. Se analiz el problema moral de utilizar servicios sin pagar (free-riding), al igual que el problema de divulgacin pblica como medio para estimular el comportamiento tico en los asuntos ambientales. PREGUNTAS Y TEMAS DE ANALISIS Los vecinos podran, en forma relativamente fcil, negociar con cualquier otro para establecer asuntos de externalidades, como el ruido excesivo o el incompatible desarrollo urbano de las propiedades. De acuerdo con esto, por qu la mayor parte de las comunidades dependen de leyes y regulaciones locales para administrar estas externalidades? 2 En el caso de un contaminante que tiene un efecto indeterminado en las personas, los tribunales podran asignar la rsponsabilidad de prueba, bien ea a las personas afectadas para demostrar que en verdad sufrieron daos o a los contaminadores para demostrar que el contaminante no es daino. Qu diferencia hara para el funcionamiento de este sistema de responsabilidades? 3 Supngase que una comunidad calcula el peso d la generacin final de basuras de cada residente en el momento de recogerlas, y publica los totales individuales cada ao en el peridico local. Considera usted que esto conducira a una reduccin en la cantidad total de basuras expulsadas por la comunidad? 4 En las negociaciones entre propietarios y potenciales usuarios, de qu manera se tienen en cuenta las generaciones futuras? 5 Los accidentes de transportadores de desechos peligrosos se han hecho bastante comunes. Supngase que a quienes ocasionan cualquier accidente de este tipo se les responsabiliza por una suma equivalente al promedio de los daos causados en todos estos accidentes. Conducira esto a que las compaas transportadoras tomen el nivel eficiente de precauciones contra tales accidentes? LECTURAS RECOMENDADAS Anderson, Terry L.: The Market Process and Environmental Amenities, in Walter E. BlocI (cd.), Economics and tite Environrnent: A Reconcitiation, The Fraser Institute, 1990, pp. 137157. Anderson, Terry L., and Donaid R. Leal: Free Market Environmentalism, Pacific Research Insti tule, San Francisco, 1991.

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ESTRATEGIAS DE REGULACIN DIRECTA Y CONTROL: EL CASO DE LOS ESTNDARES

Un enfoque de regulacin directa y control* (RDC) en las polticas pblicas, es aquel en el que, con el fin de generar un comportamiento considerado socialmente deseable, las autoridades pblicas simplemente decretan por ley el comportamiento, y luego utilizan determinados mecanismos de ejecucin de leyes (tribunales, polica, multas, etc.) necesarios para hacer que las personas se sujeten a la ley. En el caso de las polticas ambientales, el enfoque de regulacin directa y control consiste en depender de diversos tipos de estndares para generar mejoramientos en la calidad ambiental. En general, un estndar simplemente es un nivel decretado de desempeo que se hace aplicar mediante la ley. El lmite de velocidad es un tipo clsico de estndar; ste establece la velocidad mxima a la cual se puede legalmete conducir, Un estndar de emisiones corresponde a la tasa mxima de emisiones legalmente permitida. La esencia de un estndar, si se desea que las personas no realicen determinada actividad, consiste sencillamente en aprobar una ley que haga ilegal esa aciividad; luego se remite a las autoridades para que ejecuten la ley. La figura 11.1 corresponde a la ya familiar grfica en la que aparecen los costos marginales de reduccin y los daos marginales relacionados con la tasa a la cual se emiten ciertos residuos de produccin en el entorno. Supngase que inicialmente el nivel real de efluentes se encuentra en e1, una tasa considerablemente superior a la tasa eficiente de e*. Para llegar a e* las autoridades establecen un estndar de emisiolles en ese nivel; e* se convierte en un lmite superior decretado para las emisiones de esta empresa. Con el fin de ejecutar este estndar, entonces se enviara a las autoridades respectivas para que midieran y detectaran cualquier posible infraccin del estndar. Si se registran infracciones, se multa a la fuente o se

le somete a cualquier otra sancin. Suponiendo que la empresa redujera las emisiones de acuerdo con el FIGURA 11.1 Estndares de emisiones. estndar impuesto, pagara anualmente una cantidad equivalente al rea a en costos totales de reduccin, Estos costos totales de reduccin pueden denorninarse costos dt ejecucin por acatar el estndar.

Los estndares son populares por varias razones. Parecen ser sencillos y directos; aparentemente establecen objetivos claramente especficos; recurren, en efecto, a] sentido de que todas las personas tienen el deseo de enfrentar en forma decidida y directa la contaminacin ambiental y lograr su reduccin. Los estndares tambin parecen ser compatibles con nuestro sentido tico de que la contaminacin es mala y ql.le debe declararse ilegal. El sistema legal es orientado para operar en la definicin e impedimento del comportamiento ilegal, y el enfoque de los estndares se adapta a esta actitud mental. Sin embargo, se observar que el enfoque de estndares es mucho ms complejo de lo que podra parecer en primera instancia. En efecto, una razn muy prctica para la popularidad de los estndares es que stos pueden permitir mucha mayor flexibilidad en la ejecucin de leyes que lo que podra parecer en reahdad. Lo que parece ser directo y no ambiguo de los estndares se convierte en algo mucho ms problemtico cuando se analiza con detenimiento. TIPOS DE ESTANDARES Cualquier actividad que pueda considerarse podra ser sujeta a un estndar, pero en los asuntos ambientales existen tres tipos importantes de estndares: ambientales, de emisiones y tecnolgicos.

Estidares ambentaes La calidad ambiental del entorno se refiere a las dimcnsion cualitativas del entorno circundante; sta podra ser la calidad ambiental del aire de una ciudad en particular, o la calidad ambiental del agua de un ro especfico De este modo, un eTtdndar ambiental es un nivel nunca sobrepasable por determinado contaminante en el entorno ambiental. Por ejemplo, un estndar ambiental para el oxgeno disuelto en un ro particular puede estabiecerse en 3 partes por milln (ppm), lo que significa que ste es el menor nivel de oxgeno disuelto que se puede permitir en el ro. Por supuesto, los estndares ambientales no pueden ejecutarse en forma directa. Lo que se puede obligar a cumplir son las diversas emisiones que conducen a los niveles de calidad ambiental. Para asegurarse de que el oxgeno disuelto nunca caiga por debajo de 3 ppm en el ro, es necesario conocer de qu manera las emisiones de varias fuentes en el ro contribuyen a los cambios en esta medicin; luego se introducen algunos medios de control de estas fuentes. Los estndares ambientales por lo general se expresan en trminos de los niveles promedio de concentracin durante determinado periodo. Por ejemplo, el actual estndar primario para EEUU de calidad ambiental del aire para el dixido de sulfuro (SO2) es de 80 Ig/m3, segn la media anual aritmtica, y de 365 ig/m3, segn un promedio de 24 horas. El estndar, en otras

palabras, tiene dos criterios: un promedio mximo anual de 80 ltg/m3 y un promedio mximo de 24 horas de 365 lIg/m3. La razn para adoptar promedios consiste en reconocer que existen variaciones en las condiciones meteorolgicas a diario y por las estaciones, al igual que en las emisiones que producen variaciones en la calidad ambiental. Promediar significa que los niveles de calidad ambiental a corto plazo pueden ser peores que el estndar, siempre y cuando esta situacin no persista durante mucho tiempo, y de igual manera se equilibre con periodos en que la calidad del aire sea mejor que el estndar. Estidares de emsones Los estndares de emisiones son niveles no superables aplicados directamente a las cantidades de emisiones que provienen de las fuentes de contaminacin. Por lo regular. los estndares de emisiones (o cf luentes) se expresan en trminos de la cantidad de material por determinada unidad de tiempo; por ejemplo, gramos por minuto o toneladas por semana. Las corrientes continuas de emisiones pueden someterse a estndares para tasas instantneas de flujo; por ejemplo, lmites superiores sobre la cantidad de flujo de residuos por minuto o el flujo promedio de residuos para determinado periodo. Es importante tener en cuenta la diferencia entre estndares ambientales y esu dares de emisiones. Establecer estndares de emisiones en cierto nivel no necesarci mente lleva a cumplir con un conjunto de estndares ambientales. Entre las emision y la calidad ambiental se encuentra la naturaleza, en particular los fenmenos metec rolgicos e hidrolgicos que vincula a estos dos factores. El ambiente usualmen: transporta las emisiones de un punto de descarga a otros lugares, con frecuenci diluyndolos y dispersndolos en su trayecto. Procesos qumicos ocurren en todos L medios ambientales que, a menudo, modifican las caractersticas fsicas del contam nante. En algunos casos esto puede hacer ms benigna la sustancia emitida. Los ch sechos orgnicos expulsados en ros y corrientes, por lo general, se someten procesos naturales de degradacin, en los cuales se descomponen en sus compora tes bsicos. As, la calidad ambiental del agua en diversos puntos, ubicados a lo lau. de la corriente, depende de la cantidad de emisiones al igual que de las condicione hidrolgicas del ro: su tasa de flujo, temperatura, condiciones naturales de reaire cin y otros factores. Algunas veces el entorno convertir determinado tipo de contaminante en alg ms daino. Investigar el vnculo entre los niveles de emisiones y los niveles de cal dad ambiental se constituye en una parte importante de la ciencia ambiental. El vnculo entre las emisiones y la calidad ambiental tambin puede verse con derablemente afectado por las decisiones de los seres humanos. Un caso tpico e de los automviles. Como parte de un programa de contaminacin del aire por fu tes mviles, se establecen estndares de emisiones para los nuevos automviles trminos de emisiones por milla recorrida. Sin embargo, puesto que no existe foni de controlar bien ni la cantidad de automviles en las carreteras ni el total de hoi recorridas, la cantidad agregada de contaminantes en el aire, y, en consecuencia, calidad ambiental del aire, no se controla en forma directa.

Los estndares de emisiones se pueden establecer en una amplia variedad ci. criterios; por ejemplo: 1 Tasa de emisiones (por ejemplo, libras por hora). 2 Concentracin de emisiones (por ejemplo, partes por milln de demanda de oxi geno bioqumico, o DOB, en aguas de desecho). 3 Cantidad total de residuos (tasa de descarga multiplicada por la concentracin mi tiplicada por la duracin). 4 Residuos generados por unidad de produccin (por ejemplo, emisiones de SO2 p kilovatiohora de electricidad generada). 5 Contenido de residuos por unidad de insumo (por ejemplo, contenido de sulfu: de carbn utilizado en la generacin de energa). 6 Eliminacin porcentual de contaminantes (por ejemplo, 60% de eliminacin ci material de desechos antes de la descarga). En el lenguaje de la regulacin, los estndares de emisiones corresponden a un tipo de estndar de desempeo, puesto que se refieren a los resultados finales que se esperan lograr de los contaminadores que son regulados. Existen muchos otros tips de estndares de desempeo; por ejemplo, los estndares en los lugares de trabajo se establecen en trminos de las cantidades mximas de accidentes o niveles de riesgo a los cuales se exponen los trabajadores. Un requerimiento en el cual se exige que los agricultores reduzcan por debajo de determinado nivel el uso de un pesticida en particular tambin corresponde a un estndar de desempeo, as como se establece el lmite de velocidad en las autopistas. Estndares tecnogcos Existen muchos estndares que en realidad no especifican un resultado final, pero determinan las tecnologas, tcnicas o prcticas que deben adoptar los contaminadores potenciales. Todos stos se agrupan bajo el encabezamiento de estndares tecnolgicos. El requerimiento de que los automviles deben estar equipados con convertidores catalticos, o cinturones de seguridad, es un estndar tecnolgico. Si a todas las empresas pblicas de energa elctrica se les exigiera la instalacin de extractores de impurezas en sus chimeneas de escape con el fin de reducir las emisiones de SO22, stos seran estndares tecnolgicos, puesto que las autoridades centrales especifican un tipo particular de tecnologa. Este tipo de estndar tambin incluye los que a menudo se denominan estndares de diseo o estndares de ingeniera. Tambin existe una variedad de estndares de productos en los cuales se especifican las caractersticas que deben tener los bienes, y estndares de insumos que exigen que los contrminadores potenciales utilicen insumos que cumplan con las condiciones especficas. Pueden ser confusos los lmites para diferenciar un estndar de desempeo de un estndar tecnolgico. El punto bsico de diferenciacin consiste en que un estndar de desempeo, como un estndar de emisiones, establece una restriccin segn un criterio de desempeo y

luego permite que las personas escojan los mejores medios para lograrlo. Un estndar tecnolgico en realidad impone ciertas decisiones y tcnicas que se deben utilizar, como equipos o prcticas operativas particulares que deben utilizar los contaminadores. Para propsitos ilustrativos, en el caso 11.1 aparece una lista de estndares federales aplicables a los comerciantes minoristas de qumicos agrcolas. Algunos son estndares de emisiones (reducir la aplicacin de pesticidas y fertilizantes), pero la mayora corresponden a estndares tecnolgicos de diferentes tipos. LA ECONOMIA DE LOS ESTANDARES Parecera sencillo y directo lograr una mejor calidad ambiental mediante la aplicacin de estndares tic diversos tipos. Sin embargo, los estndares resultan ser ms complejos de lo que en un primer momento parecen. En el resto de este captulo se analizarn algunas de esas complicaciones, las cuales se abordarn en forma directa cuando se llegue a los captulos sobre las polticas especficas de control de la contaminacin. DEFINICION DEL NIVEL DE ESTANDAR Quiz el primer problema desconcertante consiste en saber dnde establecer el estndar. En el caso de los enfoques descentralizados de control de la contaminacin (leyes de responsabilidad y regmenes sobre los derechos de propiedad) se observ que exista, por lo menos, la posibilidad terica de que las interacciones entre las personas involucradas condujesen a resultados eficientes. No obstante, con los estndares obviamente no se puede dar por sentado esta posibilidad; los estndares se aplican mediante determinado tipo de proceso autoritario poltico/administrativo que puede verse afectado por toda clase de consideraciones. El planteamiento ms importante es si, al establecer los estndares, deberan 1. nerse en cuenta slo los daos o ambos, es decir, los daos y los costos de reducci Obsrvese de nuevo la figura 11 1, en particular la funcin de dao marginal. U enfoque en la determinacin de estndares ha consistido en tratar de establecer e tndares ambientales o de emisiones con referencia solamente a la funcin de da As, se observa la funcin de dao para hallar puntos significativos que podran SL gerirse por s mismos. Un enfoque ha consistido en establecer el estndar en un nb: de riesgo cero, es decir, en el nivel en el cual el estndar protegera a todos de dao, independientemente del grado de sensibilidad de cada uno. Esto irnplicar: establecer un nivel cte umbral, denotado con e en la figura 11.1. Este concepto ( adecuado mientras exista un umnbral. Sin embargo, recientes investigaciones de tox clogos y otros cientficos parecen indicar que rio puede haber ningn umbral pa - muchos contaminantes ambientales; que en efecto las funciones de dao margir son positivas desde el mismo origen. En el artculo periodstico que aparece en el cas 11.2 se analizan nuevos descubrimientos sobre los impactos del ozono en el sud Los que alguna vez se consideraron niveles seguros del ozono, pueden no ser debido al efecto de esta sustancia, en niveles muy bajos, para quienes padecen asn Esto ha sugerido a muchas personas que debera disminuirse el estndar del ozono En efecto, si se siguiera un enfoque de riesgo cero, tendran que establecerse tod los estndares en cero.

Estos podran ser apropiados para algunas sustancias; p ejemplo, ciertos qumicos altamente txicos. Sin embargo, sera esencialmente imp sible lograrlo para todos los contaminantes. En consecuencia, se podra decidir que se aceptaran algunos daos razonaU mente pequeos, en cuyo caso se establecera en un lugar como e0, el punto en cual la funcin de dao marginal comienza a incrernentarse muy rpidamente. Sir embargo, en esta situacin se establecera de nuevo el estndar indepcndientemen: de los costos de reduccin. Una lgica diferente podra sugerir que al establecer e estndar deberan equilibrarse los daos y los costos de reduccin. Esto ubicara a lector justamente dentro de la lgica utilizada al analizar la nocin de eficiencia ec nmica y, en esta forma, lo conducira a establecer el estndar en e*, ci nivel eficientc de emisiones. Debe observarse que, en efecto, existe cierto equilibrio cuando se establecen le estndares segn un promedio registrado durante determinado periodo. En este ce so, los periodos a corto plazo, cuando la calidad ambiental es relativamente baja, n consideran aceptables en la medida en que no duran demasiado. En realidad, est haciendo un juicio de que no es necesario instalar suficiente tecnologa ci reduccin para mantener la calidad ambiental dentro del estndar, bajo todas la condiciones naturales concebibles. En otras palabras, se lleva a cabo una mediacic (trade-ofj) implcita entre los daos que resultarn debido al deterioro temporal de calidad ambiental por debajo del estndar y los altos costos que seran necesarios para mantener la calidad ambiental dentro del estndar bajo todas las condiciones. Quiz el aspecto ms importante de los estndares corresponde a su calidad de todo o nada; es decir, si se cumple con el estndar o no. Si no es as, la implicacin consiste en cumplir con lo que debera ser, independientemente del costo que acarrea. Si se satisface, la implicacin consiste en que no necesariamente estara haciendo un bien a pesar de que el costo de llevarlo a cabo puede ser bastante bajo. La nntormklad de los estndares Un problema muy prctico en el establecimiento de estndares consiste en saber si deberan aplicarse uniformemente a todas las situaciones o de forma variada segn las circunstancias, Esto se puede ilustrar utilizando el problema de la uniformidad espacial de los estndares. Por ejemplo, los estndares de la calidad ambiental del aire en EEUU son esencialmente nacionales. El problema consiste en que las regiones pueden diferir enormemente en trminos de los factores que afectan las relaciones de costos de dao y de reduccin, de tal modo que un conjunto de estndares, uniformemente aplicado a travs de estas variaciones locales, puede tener serias implicaciones de eficiencia. Tngase en cuenta la figura 1 L-2. En sta aparecen dos funciones de dao marginal, una de las cuales (denotada con DM,,) se supone que representa un rea urbana, en tanto que la otra (denotada con DMr) se aplica a un rea rural. DM se encuentra por encima de DM puesto que hay muchas ms personas viviendo en el rea urbana, y por consiguiente la misma cantidad de emisiones afectar la salud de ms personas que en la regin rural. Supngase que los costos marginales de reduccin (denotados con CMR) son los mismos en las dos regiones. Por ejemplo, se podra suponer que se analiza un proceso de produccin que tambin genera

emisiones de benceno, una sustancia cancergena. Los costos marginales de reducir las emisiones son los mismos en cada rea. Puesto que los daos marginales son mucho mayores en el rea urbana que en el rea rural, el nivel ambiental eficiente de benceno es mucho menor en la primera regin que en la ltima; el nivel eficiente en la regin rural es e, y en el rea urbana es e.,,. En consecuencia, un solo estndar unifoime tio puede ser eficiente simnitneamente en las dos regiones. Si se establece en e,, ser demasiado exigente para el rea rural, y si se establece en e no ser suficientemente estricto para la regin urbana. La nica forma de evitar esto seria establecer estndares diferentes en las dos reas, Por supuesto, esta situacin nos hace enfrenLar una de las grandes mediaciones en la fiarmulacin de poltica: Cuanto ms se intente ajustar una poltica de tal manera que se aplique a diferentes y heterogneas situaciones, ms eficiente ser en lo relacionado con sus impactos, pero el costo tambin ser mucho mayor en trminos de obtener la informacin necesaria para establecer los diferentes estndares y lograr su cumplimiento una vez que se hayan establecido. Las curvas de la figura 11.2 podran utilizarse para representar otras situaciones heterogneas al igual que las diferencias en regiones geogrficas. Por ejemplo, DM podra representar los daos marginales en una legin particular bajo determinadas condiciones meteorolgicas, o en una estacin del ao, en tanto que DMr podra representar la funcin de dao marginal para la misma rea pero bajo diferentes condiciones meteorolgicas o en una poca diferente del ao. Entonces, un solo estndar, ejecutado a travs del ao, no puede ser eficiente en todos los puntos en el tiempo; si es eficiente en algn momento, no lo ser en otro. Los estidares y e prhwpo equhnargna Despus de analizar el asunto del es tablecirniento de estndares en el nivel eficiente de emisiones, se debe recordar que el nivel eficiente en s mismo se define mediante la funcin de costos mnimos marginales de reduccin. Y donde existan mltiples fuentes de emisiones que produzcan el mismo efluente5, debe mantenerse el principio equimarginal. El principio establece que para lograr este resultado deben controlarse las diferentes fuentes de cmisiones de tal manera que tengan los mismos costos marginales de reduccin.

Esto significa que las diferentes fuentes de un contaminante normalmente se controlaran a diversos grados, dependiendo de la forma de la curva de costos marginale de reduccin en cada fuente. Un problema imnportante con los estndares consiste en que casi siempre hay una fuerte tendencia por parte de las autoridades de aplicar los mismos estndares a todas las fuentes. Esto hace sus vidas reguladoras mucho ms simples, y da la impresin de ser justo con cada una de las fuentes, puesto que todas ce apariencia son tratadas de la misma manera. Sin embargo. estndares idnticos sern efectivos en costos, slo en el improbable evento de que todos los contaminadores tengas los mismos costos marginales de reduccin. Obsrvese la figura 11.3, en la cual aparecen las relaciones de los costos marginales de reduccin para dos fuentes diferentes, cada una emite los mismos materiales de desecho. Obsrvese que las funciones de costos marginales de reduccin difieren; para la empresa A stas se incrementan mucho menos rpidamente a medida que se

reducen las emisiones en comparacin con la empresa B. A qu se debe esta diferencia? stas pueden estar generando diferentes productos con diversas tecnologas. Una empresa podra ser ms antigua que la otra, y la tecnologa obsoleta puede ser menos flexible, haciendo ms costoso reducir las emisiones en comparacin con la planta que posee nuevos equipos. Una planta puede disearse para utilizar un tipo diferente de materias primas que la otra. Esto, en efecto, refleja la situacin del mundo real. Normalmente se puede esperar una heterogeneidad considerable en costos de reduccin entre los grupos de empresas aunque estn emitiendo el mismo tipo de residuo. Supngase que las emisiones no son actualmente controladas. As, stas corresponden a 20 toneladas/mes en cada empresa, o un total de 40 toneladas/mes. Ahora permtase suponer que las autoridades desean reducir las emisiones totales a 20 toneladas/mes mediante el establecimiento de estndares de emisiones. Cmo deberan establecerse los estndares? El procedimiento que puede parecer ms obvio (ciertamente para la mayora de los reguladores ambientales) consiste en aplicar el mismo estndar a cada fuente; en este caso, 10 toneladas/mes. Esto tiene la apariencia superficial de ser algo justo, al tratar estas fuentes de igual manera, puesto que cada una se reducira en la misma proporcin a partir de sus niveles corrientes. Por supuesto, el problema es que las fuentes son econmicamente diferentes en el sentido de que poseen costos marginales de reduccin significativamente distintos. Al aplicar estndares uniformes a fuentes dismiles se violara el principio equimarginal y se terminara por obtener una reduccin de emisiones totales mucho menor que lo que se podra con los costos involucrados. En los niveles de emisiones de 10 toneladas/mes, la fuente A tiene costos marginales de reduccin de US$ 16.50/toneladas, en tanto que la fuente B tiene costos marginales de reduccin de US$204.90/toneladas. Recurdese que los costos totales son las sumas de los costos man ginales; as, se calcularan los costos totales de ejecucin por valor de US$75.90 para la empresa A y de US$684.40 para B, o un gran total de US$760.30. Qu tan superior es esto comparado con los costos que generara un programa que satisficiese el principio equimarginal? Obsrvese la figura 11.3, en la cual se muestra que se puede lograr la reduccin total deseada y satisfacer el principio al hacer que la empresa A reduzca sus emisiones a 5 toneladas/mes y la empresa B a 15 toneladas/mes, En estos niveles sus costos marginales de reduccin seran los mismos (US$32.50/toneladas) y los costos totales de la reduccin seran de US$272.30 ($204.40 para A y US$67.90 para B), es decir, una reduccin del 64% en costos totales comparado con el caso de estndares iguales. Para expresar esto quiz de manera ms dramtica, para el costo de US$760.30 segn la condicin de estndares iguales, se podra lograr una reduccin mucho mayor en emisiones totales si se disminuyera de acuerdo con el principio equimarginal. En efecto, hacer que la empresa A reduzca sus emisiones hasta cero (costo total: US$430.70) y que la empresa B llegue a las emisiones de 12 toneladas/mes (costo total: US$322.60) suministrara costos totales de ejecucin casi similares a la condicin de los estndares iguales pero con emisiones totales considerablemente menores (12 toneladas/mes en vez de 20 toneladas/mes).

Para resumir: los estndares por lo general se disean para aplicarse uniformemente a travs de las fuentes de emisiones. Esta prctica es casi inherente a la filosofa fundamental del enfoq de los estndares, y muchas personas asumen esto como una manera equitativa de proceder. Sin embargo, silos costos marginales de reduccin en el mundo real varan a travs de las fuentes, como usualmente ocurre, el enfoque de estndares iguales producir menos reduccin en emisiones totales para los costos totales de ejecucin del programa comparado con lo que sera lograrla con un enfoque que satisfaga el principio equimarginal. Cuanto mayores sean las diferencias en los costos marginales de reduccin entre las fuentes, ms desfavorable ser el desempeo del enfoque de estndares iguales. En captulos posteriores se observar que esta diferencia en realidad puede ser muy grande. Podran los estndares establecerse de acuerdo con el principio equimarginal? A no ser que la ley aplicable exija determinado tipo de reduccin equiproporcional, es posible que no haya nada que impida a las autoridades establecer estndares diferentes para las fuentes individuales. Para obtener una reduccin general de 20 toneladas/mes en el ejemplo anterior, ellos podran requerir que la fuente A reduzca a 5 toneladas/mes y la fuente B reduzca a 15 toneladas/mes. Sin embargo, la parte difcil consiste en que para lograr esto, las autoridades deben saber cules son los costos marginales de reduccin para las diferentes fuentes. Es necesario hacer hincapi en este aspecto. Para casi todos loA problemas de contaminacin en el mundo real normalmente habr mltiples fuentes, Para que una entidad pblica establezca estndares individuales de acuerdo con el principio equimarginal, tendra que conocer la relacin de costos marginales de reduccin para cada una de estas fuentes. A cualquier entidad le exigira gran esfuerzo obtener informacin de alta fidelidad sobre los costos marginales de reduccin de muchas fuentes diferentes, cada una de las cuales quiz genera diversas producciones, utiliza distintas tecnologas y mtodos de produccin. La fuente fundamental de datos tendra que ser los mismos contaminadores, y no hay razn para creer que estaran dispuestos a compartir esta informacin. En efecto, si ellos se dan cuenta, como ciertamente ocurrira, que la informacin sera utilizada para establecer estndares de fuentes individuales, tendran todos los incentivos para suministrar a la entidad administradora datos que demuestren que sus costos marginales de reduccin se incrementan enormemente con la reduccin de las emisiones. As, existen problemas reales con las autoridades que intentan establecer estndares de emisiones provenientes de fuentes especficas. Sin embargo, de manera informal se lleva a cabo un esfuerzo considerable mediante las interacciones de las autoridades locales para el control de la contaminacin, quienes se encargan de ejecutar estndares comunes, y de las fuentes locales, cada una de las cntales se encuentra en circunstancias un poco dferentes. Este aspecto se abordar de nuevo un poco ms adelante cuando se analicen los asuntos sobre la coaccin para el cumplimiento de leyes. Los estidares y os inceitivos para meoramcnlos adcionaes Uno de los criterios para evaluar tipos alternativos de poltics ambientales consiste en el fortalecimiento de los incentivos que producen para descubrir y adoptar mejores medios tcnicos y administrativos para controlar la contaminacin. La admninistracin de la produccin y residuos de consumo no es una bsqueda esttica; sta se encuentra sujeta al cambio y el mejoramiento a travs de la energa y creatividad humana. Sin embargo, los

mejoramientos no suceden justamente al azar; se dan cuando existen los incentivos apropiados. Es fcil abordar el caso de los estndares tecnolgicos. En esta situacin los incentivos para hallar formas ms baratas (considerando todos los costos) de reducir emisiones son efectivamente cero. Si las autoridades de control establecen en forma detallada la tecnologa y prcticas especficas que los contaminadores pueden utilizar legalmente para disminuir emisiones, no hay recompensas para hallar mejores enfoques. En efecto, stos pueden motivarse para evitar otras tcnicas a fin de protegerse a s mismos de cargos por incumplimiento, aun si estos otros enfoques representaran una promesa considerable. Es mejor jugar a la seguridad, adoptar la tecnologa especificada por el estndar, y dejar que las autor dades pblicas de control se responsabilicen por s mismas del trabajo de defender la conveniencia de la opcin. En vez de dejar libres a las empresas para que utilicen su propia creatividad en el diseo de los medios tecnolgicos para lograr una mcta, un estndar tecnolgico en su lugar asigna la responsabilidad a la autoridad pblica para que torne las decisiones tecnolgicas correctas.

Ahora considrense los estndares de emisiones. En la figura 11.4 aparecen los costos marginales de reduccin de una empresa en dos situaciones: CMR1 se refieren a dichos costos antes de que se registre determinado mejoramiento tecnolgico; CMR2 es la curva de costos marginales de reduccin que la empresa esperara tener despus de invertir una cantidad de recursos en un esfuerzo de I&D para desarrollar mejor tratamiento o tecnologa de reciclaje. Sin ningn programa para el control de la contaminacin no existen absolutamente incentivos para invertir el dinero en I&D. Sin embargo, supngase que la empresa ahora se enfrenta con el hecho de cumplir con los estndares de emisiones de e2 toneladas/ao, Con los costos marginales de reduccin originales, los costos anuales totales di cumplimiento para esta empresa son (a + b) por ao. Si el programa de I&D tiene xito, sus costos de ejecucin seran nicamente de b/ao. La diferencia, a/ao es la cantidad mediante la cual se reduciran los costos de cumplimiento, y representa, en efecto, el incentivo de comprometerse en un esfuerzo de I&D. En el prximo captulo se observar que ste es un

efecto ms dbil comparado con el suministrado por los tipos de programas que tienen incentivos econmicos. No obstante, es un incentivo, el cual es ms de lo que se podra afirmar para los estndares tecnolgicos. No obstante, la lgica completa de establecer estndares puede hacer mucho m para menoscabar este incentivo. Supngase que las autoridades estn realizando todos los esfuerzos para establecer un estndar que se aproxime al nivel eficiente di emisiones. En la figura J 1.4, e2 es su criterio del nivel eficiente antes del cambio tecnolgico. Sin embargo, la nueva tecnologa disminuye la curva de costos marginales de reduccin, y desde el captulo 5 se sabe que esta condicin reducir el nivel eficiente de emisiones. Supngase que las autoridades calculan que, dado su criterio de daos marginales, la nueva tecnologa desplaza el nivel eficiente de emisiones hasta e3 en la figura 11.4, y que stos ahora cambian el estndar para reflejar esta situacin, Ahora, los costos de ejecucin de la empresa sern de (b + c) por ao. La diferencia entonces es de (a c). As que los ahorros de costos de la empresa sern considerablemente menores que cuando no se haba cambiado el estndar; en efecto, los costos de ejecucin podran en realidad ser mayores que antes de implementar e] programa de I&D. En otras palabras, la empresa podra suponer que debido a la forma como los reguladores pueden hacer ms severos los estndares, ellos podran estar en condiciones significativamente ms desfavorables con la nueva tecnologa que con los viejos mtodos. El procedimiento de establecer estndares en este caso ha socavado completamente el incentivo para producir nueva tecnologa de control a la contaminacin. Si los estndares de emisiones generan incentivos para el cambio tecnolgico, no es aconsejable establecer estndares bastante rgidos de tal manera que inciementen ese incentivo? Si, en la figura 11.4, el estndar se establece en e3, a la derecha del comienzo, esto significara ahorros en costos de (a + d + e) con la nueva tecnologa, en vez de ser slo de a, como si fuera con el estndar establecido en e2. Este tipo de enfoque se encuentra bajo el nombre de forzamiento tecnolgico. El principio de forzamiento tecnolgico consiste en establecer estndares que no son realistas con la tecnologa actual, con la esperanza de que esta instancia motive a la industria del control a la contaminacin para que cree formas de cumplir con el estndar a un costo razonable. Por no realistas con la tecnologa actual, simplemente se quiere decir que los estndares son tan costosos que conduciran a una gran privacin econmica. Sin embargo, los estndares ms estrictos tambin generan otro incentivo, la motivacin de que los contaminadores busquen ayuda de las autoridades pblicas mediante el posterganliento de la fecha cuando stos se hagan aplicables. En un sistema poltico abierto, las empresas pueden tomar algunos de los recursos que podran utilizar en I&D para el control de la contaminacin y dedicarlos en su lugar a influir sobre las autoridades polticas con el fin de demorar el comienzo de estndares estrictos. Cuanto ms estrictos sean los estndares y se apliquen a la menor brevedad, existe mayor probabilidad de que se presente esta actividad. As, el forzamiento tecnolgico es otra de aquellas estrategias en las cuales la efectividad de las cantidades moderadas no implica que cuantas ms haya, habr incluso mayor efectividad. Tambin debe recordarse que, en una extensin significativa, la nueva I&D para el control de la contaminacin se lleva a cabo por la industria de la descontaminacin, en vez de hacerlo las

mismas industrias contaminantes; as, sacar conclusiones sobre los incentivos de las polticas para el control de la contaminacin por el cambio tecnolgico significa pronosticar de qu manera contribuirn estas polticas al crecimiento y productividad de la industria encargada del control a la contaminacin. Los estndares tecnolgicos se hacen ineficaces en estos campos, puesto que agotan considerablemente los incentivos para que los empresarios en la industria del control a la contaminacin desarrollen nuevas ideas. Los estndares de emisiones son mejores en este aspecto, como se ha podido observar. La evidencia para esto es el hecho de que los representantes de la industria del control de la contaminacin por lo general adoptan polticamente los estndares ambientales ms estrictos; en efecto, ellos observan la fortuna de su industria ligada casi directamente al grado de severidad en los estndares de emisiones establecidos por las autoridades pblicas. ECONOMIA DE LA EJECUCION DE LEYES La tpica ley para el control de la contaminacin incorpora estndares que exigen cierto grado de reduccin de emisiones a partir de los niveles vigentes, o la adopcin de tecnologas especficas para el control de sta. Cuando se evalan ex arte estas polticas, a menudo se supone de manera implcita que las sanciones estipuladas por ley sern suficientes para generar un cumplimiento completo. Sin embargo, en realidad ste nunca ser el caso. Las leyes para el control de contaminacin, como todas, exigen coaccin para su cumplimiento, y esto requiere recursos. Puesto que las entidades pblicas para la ejecucin de leyes siempre funcionan con presupuestos restrin gidos, no es una conclusin precipitada afirmar que suficientes recursos nunca sern destinados a lograr la ejecucin de leyes a fin de lograr niveles aceptables de cumplimiento. En efecto, la nocin de aceptables es en s misma objeto de debate. Para apreciar la importancia de la coaccin para la ejecucin de leyes considrese el material del caso 11.3. stos son fragmentos de una exposicin realizada por un funcionario de la General Accounting Office (GAO) a un comit del senado de EEUU, el cual en ese momento estudiaba una nueva legislacin para el control de la contaminacin del agua. La exposicin es acerca del control de descargas de plantas de tratamiento de aguas de desecho municipales. Se exige que cada una de estas instalaciones tenga un permiso para descargar el agua tratada; el permiso establece las condiciones y lmites que debe, cumplir la descarga. Los resultados del estudio de la GAO muestran muy claramente que no es suficiente con slo promulgar los estndares y que deben dedicarse recursos para la coaccin a fin de cumplir las leyes. Como muchos otros problemas en la economa y en la asignacin de recursos, la ejecucin de leyes involucra una mediacin (trada-off), en este caso entre los recursos utilizados para esta actividad, los cuales tienen costos de oportunidad, y los beneficios en fonna de mayores niveles de cumplimiento. Esta mediacin se ilustra en la figura 11.5. DM es la curva relevante de dao marginal para este caso, en tanto que CMR es la funcin convencional de costos marginales de reduccin, en la cual se muestran los costos marginales exigidos por las fuentes para reducir las emisiones. Las curvas denotadas con C1 y C2 son curvas que combinan los costos marginales de reduccin y los costos marginales de ejecucin. Obsrvese que stos comienzan en e0, el cual se encuentra un poco a la izquierda de la tasa no controlada de emisiones e. Cuando se establece un estndar de emisiones en e debe esperarse que se

registre cierto grado de cumplimiento voluntario, en este caso desde e hasta C. Sin embargo, para obtener reducciones de emisiones ms all de C se requieren recursos explcitos de coaccin para la ejecucin de leyes. Las curvas C1 y C2 corresponden a diferentes tecnologas de ejecucin de leyes. Por lo regular se ha considerado e* como el nivel eficiente de emisiones, pero cuando estn presentes los costos de ejecucin de leyes ya no se da esta situacin, Con costos de ejecucin de leyes relativamente altos (curva Ci), la tasa de emisiones socialmente eficiente es Ci. En este punto los costos totales de reduccin de emisiones son iguales a (a + b), producto de los costos de ejecucin de leyes, y (e + d) producto de los costos de reduccin. La tecnologin de ejecucin de leyes incluye muchos aspectos: el monitoreo de los equipos, la pericia del personal, el funcionamiento del sistema legal de tribunales, etc. Cuando ocurren cambios en cualquiera de estos factores, el efecto consiste en desplazar la curva combiL da de costos; en la figura 11.5 sta se desplaza a C2. Esto conduce a un cambio en el mi eficiente de emisiones hasta e2 en este punto, los costos totales de reduccin de emisionseran integrados por (e + b) producto de los costos de ejecucin de leyes ms f + c - producto de los costos de reduccin.

Cuando se incluyen los costos de ejecucin en el anlisis se plantea la pregunta sobre deberan establecerse los est: dares, al menos parcialmeni. teniendo en cuenta los cotos de ejecucin de leyes. Etndares ms estrictos puede - involucrar mayores costos d ejecucin debido a que ste xigen mayores cambios operativos en la parte de las fuentes Por razones opuestas, es posible lograr estndares menos estrictos con menores recursos de ejecucin. Las entidades ambientales pblicas usualmente enfrentan con restricciones o presupuesto. En algunos caso, se pueden obtener mayores reducciones totales en emisiones utilizando estndares menos estrictos que pueden aplicarse fcilmente, en vez de uL - lizar estndares ms estrictos que involucran mayores costos de ejecucin. Sin embargo, es necesario subrayar que lo estricto del estndar no es nico factor que afecta los costos de ejecucin. Un elemento importante en 1, coaccin para la ejecucin de leyes es la magnitud de la sancin estipulada por ley. La mayor parte de los estatutos para el control de la contaminacin contienen estipulaciones sobre la cantidad de la multa (o el tiempo en prisin) que se puede aplicar contra los infractores, siempre y cuando sean capturados y hallados culpables. En muchos casos, se han establecido multas demasiado bajas, menor que los costos

de reduccin requeridos para cumplir con los estndares4. En est situaciones, las empresas en realidad pueden ahorrar dinero al dilatar intenci. nalmente su cumplimiento. En consecuencia, con bajas sanciones como sta ejecucin de leyes es muy posible que sea mucho ms difcil y costosa que si las sanciones fueran mayores. Las fuentes que se enfrentan con la posibilidad de tener que pagar multas considerablemente mayores, presumiblemente tendran un incentivo mayor para acogerse al cumplimiento. No obstante, es necesario tener en cuenta el efecto paradjico mencionado anteriormente. Si las leyes intentan establecer multas que sean extremadamente altas, en realidad esto podra disuadir a los administradores y a los tribunales de perseguir a los infractores en forma vigorosa, debido al desequilibrio econmico que generara. La restriccin en los presupuestos para la ejecucin de leyes ayuda a explicar la inclinacin de las autoridades pblicas hacia las polticas de estndares. La caracterstica esencial de la mayor parte de los enfoques de estndares consiste en que stas no exigen, ni someten en forma automtica, una entidad pblica a un proceso costoso de ejecucin de leyes, especialmente a un costoso programa de monitoreo. Es evidente que cuantos ms recursos se dediquen a la ejecucin de leyes, existe mayor probabilidad de que se cumplan los estndares. Sin embargo, los programas de estndares pueden establecerse en los libros aunque an permanezca abierta la pregunta de cunto dinero y esfuerzo se dedicar a la ejecucin de leyes. Considrese un estndar de emisiones que especifica un lmite superior para la tasa de emisiones diarias o por horas. Para aplicar esto perfectamente se tendra que monitorear en forma continua la tasa de emisiones, Para una entidad pblica encargada de monitorear miles de fuentes, esto sera totalmente imposible. En EEUU, esto ha conducido a un sistema de automonitoreo, en el cual las mismas fuentes mantienen los registros en libros sobre los flujos de emisiones con el paso del tiempo. Esto permite que las entidades las visiien peridicamente para hacer auditora de los registros en cada fuente. Las entidades tambin pueden hacer chequeos al azar para medir las emisiones. La tasa de control de auditoras y de visitas aleatorias puede variar de acuerdo con los presupuestos de la entidad. Sobra decir que la tasa de cumplimiento desmejorara a medida que se dediquen menores recursos al rnonitoreo; sin embargo, niveles tolerables de cumplimiento todava pueden lograrse con esfuerzos sumamente moderados en el monitoreo. Un cnico, o un realista poltico, podra concluir que los enfoques de estndares se favorecen debido al mismo hecho de que en el muido real de restringidos presupuestos en las entidades pblicas, stos permiten cumplimiento parcial o incompleto. Un rasgo muy comn de los estndares ambientales es que usualmente stos se establecen y son ejecutados por diferentes grupos de personas. A menudo las autoridades nacionales establecen estndares; la ejecucin de leyes usualmente es realizada por las autoridades locales. Por ejemplo, los estndares de la calidad del aire establecidos bajo la Clean Air Act (Ley del Aire Limpio) se establecieron a nivel federal, pero la ejecucin de leyes en su mayor parte es realizada por entidades estatales. Esto tiene varias implicaciones importantes. Una es que los estndares a menudo se establecen sin tener muy en cuenta los costos de ejecucin de leyes; ms o menos se supone que las autoridades locales hallarn los recursos necesarios para dicha ejecucin. Por supuesto, esto no se corresponde con la realidad. Con presupuestos limitados para la ejecucin de leyes, las autoridades locales pueden reaccionar a los nuevos programas mediante la reduccin de recursos dedicados a otros programas. Otra implicacin

es que, en la prctica, las polticas ambientales que incorporan estndares terminan por tener mucha mayor flexibilidad que lo que podra parecer en primera instancia. Las leyes estipuladas a nivel nacional son especficas y en apariencia se aplican en cualcjuier lugar. Sin embargo, a nivel local, donde en realidad se ven cmo son las circunstancias, es un asunto que corresponde a las autoridades locales encargadas del control a la contaminacin con el fin de que apliquen la ley a las fuentes locales, y en este proceso puede haber grandes concesiones mutuas informales entre las autoridades y los administradores de plantas locales, igualmente con la participacin de grupos ambientales locales. Los estndares tecnolgicos permiten la misma flexibilidad en la ejecucin de leyes. En este caso, se debe distinguir entre cumplimiento inicial y cumplimiento continuo. El cumplimiento inicial es aqul en el cual un contaminador, a quien se le impone el acatamiento de un estndar tecnolgico en particular, instala los equipos apropiados. Para monitorear el cumplimiento inicial es necesario tener inspectores que visiten el iugai comprobar que los equipos se encuentren instalados y asegurarse de que operen de acuerdo con las condiciones del estndar. Despus de cerciorarse de esto la entidad administradora puede suministrar a la empresa los permisos indispensables de operacin. Pero esto no asegura que los equipos continen operando en el futuro de acuerdo con los trminos del permiso. Estos pueden deteriorarse por el uso normal, pueden no mantenerse en forma apropiada, el futuro personal operativo puede no estar apropiadamente capacitado, etc. En consecuencia, sin cierto monitoreo, no hay seguridad de que la fuente contine cumpliendo. Sin embargo, en esta parte de nuevo la entidad administradora tiene gran flexibilidad en el establecimiento de un programa de monitoreo. Puede variar desde tener visitas espordicas, pasando por ir al azar a sitios seleccionados, y hasta llegar al otro extremo de contar con observadores permanentes ubicados en cada fuente. Aunque ms monitoreo indudablemente conducir a mayores tasas de cumplimiento, el enque de estndares esencialmente deja abierta la pregunta acerca de la cantidad de tiempo, esfuerzo y dinero por invertir en la ejecucin de leyes. Esta es claramente una de las ventajas (algunos podran decir desventajas) del enfoque de los estndares: que permite esta flexibilidad en el monitoreo y ejecucin de leyes. RESUMEN El enfoque ms popular para el Control de la contaminacin ambiental ha sido histricamente el establecimiento de estndares. Este se ha denominado el enfoque de regulacin directa y Control (command and control) puesto que est conformado por autoridades pblicas que promulgan ciertos lmites a los contaminadores y luego ejecutan estos lmites mediante instituciones que se responsabilizan de la ejecucin de leyes. En este captulo se especificaron tres tipos fnndarnentales de estndares: ambientales, de emisiones y tecnolgicos. El anlisis inicial se concenir en el nivel donde deben determinarse los estndares y la uniformidad regional de estndares. Un problema central con el establecimiento de estndares Corresponde a la pregunta de la declividad en costos y al principio equimarginal. En la mayora de los programas de estndares la tendencia administraliva consiste en aplicar los mismos estndares a todas las fuentes de un contaminante particular. Sin embargo, el control de la contaminacin puede ser efectivo en costos slo cuando se equilibren los costos marginales de reduccin a travs (le las fuentes.

Cuando los costos marginales de reduccin difieren entre las fuentes, como casi siempre ocurre, los estndares uniformes no pueden ser efectivos en costos. En la realidad, las diferencias entre fuentes en sus costos marginales de reduccin a menudo se reconocen de manera informal por los adnlinistradores locales en la aplicacin de un estndar nacional uniforme. Tambin se abord COfl detenimiento la cuestin del impacto a largo plazo de los estndares debido a sus efectos en los incentivos para buscar melores formas de reducir emisiones. Los estndares tecnolgicos socavan completamente estos incentivos. Los estndares de emisiones s generan incentivos positivos de l&D en el control de la contaminacin, aunque se observar que stos son ms dbiles que aquellos que corresponden a los tipos de polticas para el Corltrol de la contaminacin con incentivos econmicos, el tema de los prximos dos captulos. Finalmente, se analiz un asunto de suma importancia en la elecucin de leyes: lograr el cumplimiento de las mismas. PREGUNTAS Y TEMAS DE ANANLISIS 1 Los programas de proteccin ambiental frecuentemente se disean para exigir que todos los contaminadores reduzcan las emisiones en determinado porcentaje. (Cules son los incentivos viciados que se incorporan en este tipo de programa? 2 Sera mejor establecer estndares menos restrictivos y ejecutarlos vigorosamente, o adoptar estndares ms rgidos y aplicarlos de manera ms blanda? Cules son los factores importantes que se relacionan con este planteamiento? 3 Cules son los factores que determinan de qu manera deben establecerse severos estndares de emisiones con el fin de tener el nivel apropiado de forzamiento tecnolgico? 4 Si los estndares de emisiones se reglamentan debido, por ejemplo, a la imposibilidad de medir emisiones (como en las emisiones de fuentes no puntuales), qu tipos alternativos de estndares podran utilizarse en su lugar? 5 En la figura 11.2, seale el costo social de establecer un estndar nacional unifom roe, aplicable tanto a las reas rurales como a las urbanas (para hacerlo puecisuponer que el estndar nacional se establece bien sea en e,, o en e,). 6 Torne el ejemplo de la flgura 11.3. Suponga que una reduccin se define cornu justa cuando las dos fuentes tienen los mismos costos totales, En este sentid. sera justa una reduccin equiproporcionada? Una reduccin que cumpla con & principio equimarginal? Se considera esto una definicin razonable de lo justo: 7 Muchas personas han sugerido que la forma ms equitativa para resolver cl prob]c ma del comercio y el ambiente sera que todos los pases adoptaran los rnismo. estndares de emisiones. Cules son los pros y los contras de este pianteamicntct desde el punto de vista econmico? LECTURAS RECOMENDADAS

Crandail, Robert W.: Controlling Industrial Follution, The Brookings Institution, Washingtoi D.C., 1983. Hawkins, Keitli: Environment and Enforcement, Claredon Press, Oxford, Engiand, 1 984 Mckean, Roland N.: Enforcernent Costs in EnvironmenLal and Saferty Regulation, Fol le Analysis, 6(3), Sumnier 1980, pp. 269-289. Ricliardson, Genevra, wirh Anthony Orgus and Paul Burrows: Folicing Pollution, Oxford Un versity Press, Oxford, England, 1983. Rusell, Clifford S.: Monitoring and Enforcernent, en Paul Port.ney (cd.), Puhlit PoliciesJhEivironniental Frotection, Resources for the Future, Washington, D.C., 1990, pp. 243-274. Russell, Chfford S., Wiston I-larnington, and WillianJ. Vaughan: EnjbrcingPollution ControlLaw&., Resources for the Future, Washington, D.C., 1986. Viscusi, W. Kip: Rish by Ghoice: RegulatingHealth and Safety in the Workplace, Harvard University. Press, Cambridge, Mass., 1983.

ESTRATEGIAS BASADAS EN INCENTIVOS: IMPUESTOS Y SUBSIDWSA LAS EMISIONES

Si alguien desea construir una casa, tendra que comprar materiales de construccin; es muy probable que nadie los suministre en forma gratuita. Si desea tener arquitectos y carpinteros que trabajen en la construccin, habr que contratarlos; por lo general, ellos no trabajan sin remuneracin. En otras palabras, para hacer uso de estos insumos se debe pagar por ellos. Estamos acostumbrados a hacerlo de esta manera puesto que stos se venden y compran en mercados ya muy desarrollados. El hecho de tener que pagar por stos suministra el incentivo de utilizar los insumos tan econmica y eficientemente como sea posible. El enfoque de incentivos econmicos hacia la poltica ambiental funciona prcticamente de igual modo. Hasta hace muy poco las personas han podido utilizar los servicios de disposicin final de desechos del ambiente casi sin ningn costo, de tal forma que ha habido pocos incentivos para que reflexionen acerca de las consecuencias ambientales de sus acciones y economicen en la utilizacin de tales recursos ambientales. El enfoque de incentivos busca cambiar esta situacin. Fundamentalmente hay dos tipos de polticas de incentivo: (1) impuestos y subsidios; (2) permisos negociables de descargas. La primera corresponde a un sistema centralizado; ella exige que una entidad administradora aplique el programa y se encaigue directa y continuamente de las relaciones con los contaminadores. La segunda es un enfoque descentralizado; una vez que se establece el sistema y se especifican las reglas fundamentales, aqul se disea para que funcione ms o menos automticamente mediante las interacciones que se den entre los mismos contaminadores, o que se registren entre los contaminadores y otras partes interesadas. Durante los ltimos aos, las leyes ambientales estadounidenses han comenzado a inctaporar muchos tipos de sistemas de permisos negociables de descargas. En otros pases, particularmente de Europa, hay mayor dependencia en los programas de

impuestos a las emisiones. En este captulo se examinar la economa de los impuestos y subsidios a las emisiones. En el prximo captulo se considerar la tcnica de los permisos negociables de descargas. Los economistas ambientales han favorecido durante mucho tiempo la idea de mcc porar polticas basadas en incentivos de manera mis intensiva en las polticas ambientali stos pueden servir en muchos casos para dar mayor impacto a las polticas ambiental y mejorar considerablemente la efectividad en costos de stas. Sin embargo, debe teneo en cuenta un factor que se mencion anteriormente: no hay una poltica nica que sea mejor opcin pata todas las circunstancias. Las polticas basadas en incentivos no son excepcin: tienen fortalezas y debilidades. En muchas circunstancias, las fortalezas son su cientemente slidas como para estimular una mayor dependencia en ellas. No obstante, h muchos tipos de problemas ambientales en los cuales estas polticas no pueden ser tan til como otros enfoques. IMPUESTOS A LAS EMCIONES El enfoque ms directo basado en los incentivos para controlar las emisiones de u residuo en particular consiste en hacer que una entidad pblica ofrezca un incentiv financiero para modificar estas emisiones. Esto se puede realizar de dos maneras aplicando un impuesto a cada unidad de emisiones o suministrando un subsidio po cada unidad de emisiones que reduzca la fuente. En primer lugar se abordar el tema de los impuestos a las emisiones, alguna veces tambin llamados cargos a las emisiones. En un sistema tributario se dice los contaminadores: Ustedes pueden arrojar la cantidad de residuos que deseen, p ro sus emisiones se medirn y se les exigir que paguen determinado impuesto po cada unidad (por ejemplo, tonelada) de efluentes que descarguen. Por ejemplo, un de los primeros impuestos a las emisiones propuestos en EEUU se plante en 197C cuando el presidente Nixon recomend un gravamen de US$0.15 por libra de eni siones de sulfuro provenientes de las grandes plantas generadoras de energa. st nunca se adopt. Cuando se aplica un impuesto a ls emisiones, las empresas respor sables de las emisiones esencialmente deben pagar por los servicios prestados por e sistema natural (transpnrte, dilucin, descomposicin qumica, etc.) de la misma ma nera como pagar por todos los dems insumos utilizados en sus operaciones. Y d igual forma, como siempre han tenido el incentivo de conservar la mano de ohn escasa y otros insumos convencionales de produccin, tendrn el estmulo de cotiser var la utilizacin de los servicios ambientales. Cmo se realiza esto? De cualquie manera corno lo deseen (dentro de lo razonable). Esto puede parecer un insulto, per en realidad representa la principal ventaja de esta tcnica. Al permitir que los conta minadores determinen libremente de qu manera pueden reducir mejor las ernisio nes, entra en juego su propia energa, creatividad y deseo de minimizar costos pan hallar la forma menos gravosa de reducir las emisiones. Podra consistir en una com binacin de tratamiento, cambios internos de procesamiento, cambios en los insu mos, reciclaje, transferencia a producciones menos contaminantes, etc. La importancia de este enfoque de impuestos consiste en suministrar un incentivo para que los contaminadores por s mismos hallen la mejor manera de reducir las emisiones, en vez de tener una autoridad central que determine cmo debera Ilevarse a cabo esta tarea.

E anhsis econmico bsico La mecnica fundamental de un impuesto a las emisiones se esboza en la figura 12.1. Las cifras se refieren a una fuente individual de un contaminante en particular. En la parte superior aparece el anlisis en forma numrica, en tanto que en la parte inferior se muestra esencialmente la misjna informacin en forma grfica. El impuesto se ha establecido en US$120/tonelada/mes. En la segunda columna se registran los costos marginales de reduccin de la empresa, y en la tercera columna aparecen los costos totales de reduccin. En las ltimas dos columnas se sealan la liquidacin tributaria mensual total que la empresa pagara a diversos niveles de emisiones y los costos totales, que son el producto de la suma de los costos de reduccin y la liqudacin de impuestos. Se observa que el costo total mnimo de US$850 ocurre a una tasa de emisiones de 4 toneladas/mes. Encontremos la lgica de este planteamiento considerando los costos marginales de reduccin. Inicialmente supngase que la empresa est emitiendo 10 toneladas/mes; fuera a reducir las emisiones L aS 9 toneladas, le generara cosTe reduccin de US$15, pero otra parte ahorrara US$120 impuestos, lo que representa tiamente una buena decisin. se sigue esta lgica, esto poder mejorar su resultado final al continuar reduciendo las emisin siempre y cuando la tasa de impuestos se encuentre por encima de los costos marginales de reduccin. La regla que debe seguir empresa, por anto, consiste en disminuir las emisiones hasta que los costos marginales de reducion sean iguales a la Lasa de 17 puestos aplicada a las emisin Esto aparece en forma diagrar da en la parte inferior de la figura 12.1. Con una funcin continua de costos marginales de reduccin es posible hab) de fracciones de toneladas de emisiones, algo que no se podra realizar en la fase superior de la misma figura. De este modo, la grfica esbozada corresponde a valores enteros de la parte superior; es decir, el impuesto de JJS$ 120 conduce a la empresa reduzca las emisiones exactamente a 4 toneladas/mes. Despus de que la empresa reduzca sus emisiones hasta 4 toneladas/mes, liquidacin tributaria total (mensual) ser de US$480. Sus costos mensuales reduccin sern de US$370. En forma grfica, los costos totales de reduccin corresponden al rea comprendida bajo la funcin de costos marginales de redi cin, denotada con b en a figura. El pago total en impuestos es igual a las en siones multiplicadas por la tasa de impuestos, o sea el rectngulo denotado c a. Bajo un sistema tributario de este tipo, el costo total de una empresa es igL a sus costos de reduccin ms los pagos de impuestos ealizados a las autoridades tributarias.

Por qu la empresa no hace caso omiso del impuesto, contina contaminan como lo ha venido haciendo, y simplemente pasa el impuesto a los consumidores - la forma de mayores precios? Si la empresa permaneciera en 10 toneladas de emis nes, su desembolso total sera de US$1,200/mes, que constituye en su totalidad pago tributario. Esta cifra es mucho mayor que los US$850 que puede alcanzar reducir hasta 4 toneladas/mes. La hiptesis en un programa de impuestos a las en