Revista 81

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Nm er o 83, S ep t iem b r e-Diciem b r e , 2012 mer ero Sep ept iemb e-Diciemb AP EM 39 ANIVERSARI O D EL I IAP APEM NIVERSARIO
Rep en sar e lG obier n o. Repen ens el Go iern a s ar l en Rep la ens Repen n st raci Admini racin dminis a blic P lica Pb
Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico
AP EM Re v i st a I APEM Rev IAP Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C. D i re c t o ra d el a Revista : de la Guillermina Baena Paz v i s ta el a Re d ito r i al d Comit E de la Rev Ed Hilda Aburto Muoz (Mxico), Ricardo Navarro Reyna (Mxico), Luis Humberto Fernndez (Mxico), Fernando Ortega (Per), Jordi Serra (Espaa), Jorge Villegas (Acatln), Jos Juan Snchez Gonzlez (Mxico) Av. Hidalgo Pte. nm. 503 Col. La Merced, Toluca, Mxico C.P. 50080. Tels.: (01722) 213 4672, (01722) 213 4673, (01722) 213 4674 Correo electrnico: instituto@iapem.org.mx Pgina web: www.iapem.org.mx ISSN 1665-2088 Certificado de Licitud de Ttulo Nm. 6714 Certificado de Licitud de Contenido Nm. 6995 Certificado de Reserva de Derechos al Uso Exclusivo del Ttulo: 04-2007-082814234900-102 AP EM vista I Re APEM EM, impresa en Toluca, Mxico IAP Rev Noviembre, 2012 Los trabajos que aparecen en esta revista son responsabilidad de los autores y no necesariamente expresan el punto de vista del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.
INS TITU TO DE ADMINIS TR ACI N PB LI CA NSTITU TITUT MINISTR TRA CI BLI LICA DEL ESTAD O DE MXI CO ADO XIC Mauricio Valds Rodrguez
PRESIDENTE
Romn Lpez Flores

SECRETARIO EJECUTIVO
COORDINADORES
Jos Luis Palacios Arzate

INVESTIGACIN
Raiza Dayar Mora

COMUNICACIN SOCIAL
Constanza Mrquez Aguilar

CAPACITACIN Y DESARROLLO PROFESIONAL
Celia Martnez Pauln

TECNOLOGAS DE LA INFORMACIN
Adriana E. Bazn Trousselle

CONSULTORA
Roberto A. Rodrguez Reyes

ADMINISTRACIN Y FINANZAS
COMIT EDIT AL ORI RIAL ITO

Guillermina Baena Paz
PRESIDENTE
Rodolfo Jimnez Guzmn Julin Salazar Medina Carlos Arriaga Jordn Roberto Moreno Espinosa
VOCALES
Raiza Dayar Mora

SECRETARIO TCNICO
INS CA LI N PB ACI TR TO DE ADMINIS TITU LICA BLI CI TRA MINISTR TITUT NSTITU CO O DE MXI DEL ESTAD XIC ADO
ectivo 2010-2013 o Dir C onsej Dire ejo

Pr e si den te : Mauricio Valds Rodrguez Pre ent Vi cep resi den te : Eduardo Gasca Pliego epr ent Tes orer o : Francisco Javier Funtanet Mange ero C ons ej er os: Nelson Arteaga Botello, Mara Elena Barrera Tapia, Gilberto Corts Bastida, nsej ejer ero Miguel ngel Cortz Alarcn, Alfredo del Mazo Maza, Eriko Flores Prez, Ernesto Nemer lvarez, Roberto Padilla Domnguez, Francisco J. Pantoja Salinas, Jos Alejandro Vargas Castro Se cr e tar i o E je cu tivo: Romn Lpez Flores cre Ej cut
res d ado ados F un Aso ci und ador Fun ciados

Jaime Almazn Delgado, Andrs Caso Lombardo, Miguel ngel Cruz Guerrero, Carlos Hank Gonzlez, Jorge Hernndez Garca, Filiberto Hernndez Ordez, Ignacio J. Hernndez Orihuela, Jorge Laris Casillas, Jorge Guadarrama Lpez, Ral Martnez Almazn, Arturo Martnez Legorreta, Alberto Mena Flores, Vctor Manuel Mulhia Melo, Guillermo Ortiz Garduo, Juan Carlos Padilla Aguilar, Ignacio Pichardo Pagaza, Roberto Rayn Villegas, Adalberto Saldaa Harlow, Gerardo Snchez y Snchez, Gregorio Valner Onjas, Ral Zrate Machuca
Nm er o 83, S ep t iem b r e-Diciem b r e , 2012 mer ero Sep ept iemb e-Diciemb AP EM 39 ANIVERSARI O D EL I IAP APEM NIVERSARIO
n o. o bier lG sar e en Rep iern Go el ens Repen a b lic n P st raci dmini aA sar l en Rep lica Pb racin dminis Admini la ens Repen
PRES ENT ACI N .......................................................................................... PRESENT ENTA CI AR T CUL OS ART TCUL CULOS
Democracia global: Demasiado kratos para el demos Jordi Serra ...................................................................................................... Repensar la Administracin Pblica Luis Humberto Fernndez Fuentes ........................................................... La evaluacin como un instrumento para la ciudadana Hctor Luna de la Vega ............................................................................... Constitucionalizacin de la profesionalizacin en la Administracin Pblica Federal Rodolfo Tllez Cuevas ................................................................................. Polticas Pblicas y pensamiento complejo en la sociedad del conocimiento Yazmn Majul Zamudio ............................................................................. Significados de la accountability en la Administracin Pblica Jos Juan Snchez Gonzlez ...................................................................... El lenguaje del poder y poder del lenguaje Mara Susana Gonzlez Reyna ..................................................................
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NDICE
La problemtica del acceso a la informacin en los Archivos pblicos David Alfonso Figueroa Hernndez .........................................................
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HERR AMIENT AS P AR AL A AD MINIS TR ACI N PB LI CA HERRAMIENT AMIENTA PAR ARA LA ADMINIS MINISTR TRA CI PBLI LICA Asociaciones Pblico-Privadas. Herramienta para el desarrollo de infraestructura en Mxico Ricardo vila Balczar ................................................................................. 147 Planeacin Prospectiva Estratgica municipal Guillermina Baena Paz ................................................................................. 159 RES E AS RESE EA Jos Martnez Vilchis, Mxico y sus gobiernos estatales. Dimensin de su administracin y resultados de la gerencia pblica Sergio Montero Olivares .............................................................................. 175 Berta Lerner, Ricardo Uvalle, Roberto Moreno (coordinadores), Gobernabilidad y gobernanza en los albores del siglo XXI y reflexiones sobre el Mxico contemporneo Guillermina Baena Paz ................................................................................. 179 O CAL ......................................................................................... A GL AGEND GLO GENDA Normas para la presentacin de originales de la Revista IAPEM ............... 183 195
Polticas Editoriales de la Revista IAPEM ....................................................... 201
Pres en t aci n esen ent acin

La necrofilia ideolgica, segn el pensador Moiss Nam, es el amor ciego por las ideas muertas.
os cambios de la sociedad han impactado en los cambios de las disciplinas, ya nada ha quedado intocable, lo que conocamos apenas al finalizar el siglo est siendo cuestionado; el problema es que muchos han sido sorprendidos y se resisten en aceptar los cambios, ello implicara revisar muchos de sus conocimientos que ya estn obsoletos, reaprender conceptos, proponer nuevas formas de abordar los problemas que antes se resolvan en imitar modelos extranjeros o en repetir autores que han sido repetidamente mencionados. Imbricar la teora y la prctica, estar dispuesto a manejar las convergencias de saberes con la suficiente humildad por parte de los intelectuales para entender lo que piensan los ciudadanos y atender sus demandas y necesidades. Hemos pasado de la estrella de poder que simbolizaba el sistema poltico mexicano con el omnipoderoso presidencialismo, al poder de las redes donde el gobierno es apenas uno de los nodos. Por todo ello, ha llegado el momento de repensar el gobierno y por ende repensar la Administracin Pblica. Este nmero contribuye al inicio de la discusin de temas actuales, de enfrentar los problemas que no se han podido resolver, a sealar la necesidad de no quedarse solo en el anlisis de pensadores y corrientes que se dirime en las aulas y en la academia, para empezar a involucrarse en la prctica donde la realidad nos reta a concretar las ideas, las nuevas visiones de la gobernabilidad y la gobernanza, el anlisis del lenguaje, las aportaciones novedosas, la generacin de nuevas herramientas para el apoyo de la prctica administrativa.
D.R. 2012. Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C. Revista IAPEM nm. 83 (septiembre-diciembre, 2012), pp. 9-12. Mxico, D.F. ISSN: 1665-2088
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GUILLERMINA BAENA PAZ
En este nmero tenemos un artculo del consultor espaol Jordi Serra, Democracia global: demasiado kratos para el demos, arranca de la nocin clsica que define gobernacin como el estado de equilibrio entre los tres actores sociales: el prncipe (el gobierno), el mercader (el sector econmico orientado al lucro) y el ciudadano (la sociedad civil) y por el otro lado, examina la actuacin de la democracia como uno de los sistemas establecidos para equilibrar estos tres poderes y, por tanto, facilitar la gobernacin. El anlisis de estos retos permitir la construccin de escenarios de futuro que explorarn futuros alternativos para la democracia y la gobernacin A Repensar a la Administracin Pblica nos reta Luis Humberto Fernndez, por la disociacin con el gobierno y la falta de creatividad y herramientas aplicables. El eje para replantearse es su valor social, esto es, ayudar a construir capacidades pblicas y capacidad de gobernar. El autor maneja dos argumentos: 1) la necesidad de repensar la administracin pblica a partir de su valor social y de la construccin de capacidades pblicas, y 2) desarrollar tecnologa y herramientas aplicables para resolver problemas pblicos de la actualidad. Hctor Luna de la Vega toca un tema crucial: la corrupcin como lacerante a la ciudadana, con ideas frescas para ayudar a combatir la corrupcin seala contundente: actuar desde y para la corrupcin es el peor de los males a los cuales se puede enfrentar la ciudadana, por ello debemos establecer las condiciones necesarias para eliminarla desde su raz, como son las actitudes y creencias generadoras de la misma o las conductas dirigidas a estimularla. Por lo tanto, afirma el autor, la evaluacin es el mtodo y gua para lograr resultados veloces, efectivos y posibles, los cuales se enracen en una nueva cultura y manera de convivencia social. La propuesta de la Constitucionalizacin de la profesionalizacin en la Administracin Pblica federal es el texto que elabor Rodolfo Tllez Cuevas, cuya justificacin arranca desde tiempos de la Colonia en Mxico, donde la burocracia ha tenido un perfil insustancial y ha dejado mucho qu desear. Pareciera que estamos condenados, desde sus orgenes, a ser una nacin sin una estructura publi-administrativa eficiente y eficaz. La falta de un sistema de profesionalizacin, reclutamiento inadecuado, as como compadrazgo, el botn y e influyentismo son el comn denominador de la administracin pblica independiente. Por ello, el inters del autor en considerar la Constitucionalizacin de la profesionalizacin publiadministrativa, hoy en tiempos donde se habla de Reforma del Estado. Polticas Pblicas y Pensamiento Complejo en la Sociedad del Conocimiento es el ttulo del ensayo que Yazmn Majul Zamudio elabora ante la
Revista IAPEM, nm. 83 (septiembre-diciembre, 2012), pp. 9-12
PRESENTACIN
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nueva situacin de la sociedad y de la poltica donde la complejidad es una de las caractersticas. La autora afirma que debido a que no se entiende el comportamiento dinmico y complejo de los sistemas sociales, a menudo los programas gubernamentales producen resultados contrarios a los esperados y no tienen una perspectiva racional acorde con la complejidad del sistema social. Es necesario analizarlos desde perspectivas que permitan su adecuada comprensin y anlisis como la Complejidad y la Prospectiva y crear a partir de ellas nuevos esquemas de intervencin para la emergencia del desarrollo. Se publican dos artculos que analizan el problema del lenguaje del poder y de la administracin pblica. El trmino accountability y sus significados estudiados con profusin por Jos Juan Snchez Gonzlez, cuyo propsito es el determinar el origen de la voz accountability en el mbito de la administracin pblica a partir de tres de los significados ms empleados: rendicin de cuentas, transparencia y responsabilizacin. El otro sobre Lenguaje del poder y poder del lenguaje, de Susana Gonzlez Reyna, quien hace una reflexin que parte de las propuestas tericas de diversos lingistas que se han ocupado en describir el uso que se hace del lenguaje en diversas situaciones de comunicacin. las retoma, las explica y las ejemplifica en el particular escenario del ejercicio del poder. La problemtica del acceso a la informacin en los Archivos pblicos, artculo de David Alonso Figueroa Hernndez, seala que a partir del ao 2000 se han vislumbrado en Mxico en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica. Sin embargo, persisten deficiencias que conllevan un acceso limitado aunado a la escasa difusin de los mecanismos de acceso, lo que hace que slo pocas personas conozcan los instrumentos de acceso, adems de que las barreras jurdicas impiden en muchos casos un correcto ejercicio de estas disciplinas. La Revista IAPEM inaugura una nueva seccin para el apoyo de la prctica administrativa: Herramientas para la Administracin Pblica, con dos artculos. El primero habla sobre el importante tema que representan Las asociaciones pblico-privadas como herramientas para el desarrollo de la infraestructura en nuestro pas, que presenta el pionero y experto en el tema Ingeniero Ricardo vila Balczar. Estas asociaciones coadyuvan al gobierno en sus proyectos de infraestructura, la gran ventaja es que mientras el gobierno slo hace la obra, estas asociaciones se encargan del servicio y del mantenimiento por los aos que dure el contrato. En el segundo artculo, El Estado de Mxico en su Ley de Planeacin y en el Plan de Desarrollo municipal, contempla la visin de largo plazo, de ah que el texto de Guillermina Baena Paz, Planeacin prospectiva estratgica
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municipal, contribuya, por una parte, a dejar claras las diferencias entre Planeacin estratgica y planeacin prospectiva estratgica y agregue una gua de las partes en que se constituira un proyecto prospectivo. En las reseas tenemos dos obras de reciente edicin por el IAPEM: Martnez Vilchis, Mxico y sus gobiernos estatales, dimensin de su administracin y resultados de la gerencia pblica. Sergio Montero Olivares resea este texto que ha partido de una acuciosa investigacin de campo. Y la segunda sobre un libro que se realiz en colaboracin con el Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM: Berta Lerner, Ricardo Uvalle y Roberto Moreno (coords.), Gobernabilidad y gobernanza en los albores del siglo XXI y reflexiones sobre el Mxico contemporneo, resea elaborada por Guillermina Baena Paz Finalmente, la Agenda Glocal informa de las actividades del IAPEM, particularmente en la Semana de la Administracin Pblica, que se realiz para celebrar el 39 aniversario del Instituto.
Dra. Guillermina Baena Paz DICIEMBRE DE 2012
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D em o craci ag lo b a l: emo cracia glo lob D ema si ado kratos p ara e l dem os emasi siado pa el emo
Jordi Serra
Director de Periscopi prospectiva i estrategia, Barcelona, Espaa. Fellow de la World Futures Studies Federation
Res um en Resum umen El artculo parte de una premisa doble, por un lado arranca de la nocin clsica que define gobernacin como el estado de equilibrio entre los tres actores sociales: el prncipe (el gobierno), el mercader (el sector econmico orientado al lucro) y el ciudadano (la sociedad civil); y por el otro, examina la actuacin de la democracia como uno de los sistemas establecidos para equilibrar estos tres poderes y, por tanto, facilitar la gobernacin. Se estudiarn algunas de las tendencias que pueden tener un mayor impacto sobre la democracia y, sobretodo, la gobernacin. El anlisis de estos retos permitir la construccin de escenarios de futuro que explorarn futuros alternativos para la democracia y la gobernacin. P a l a bra s c l av e ras cl Democracia, gobernacin, actores sociales, futuros alternativos.
Abs t rac t bst ract The article is based on a double premise, on the one hand start the classical notion that defines governance as the State of balance between the three social actors: the Prince (the Government), the Merchant (the economic sector profit-oriented) and citizens (civil society); and on the other hand, it examines the performance of democracy as one of the established systems to balance these three powers, and therefore facilitate governance. We will study some of the trends that may have a greater impact on democracy and, above all, the governability. The analysis of these challenges will enable the construction of future scenarios that explore alternative futures for democracy and governance. Ke y w o r d s Democracy, governance, social actors, alternative futures.
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JORDI SERRA
Int ro ducci n uccin
e iniciar estableciendo una conexin entre los conceptos gobernabilidad y democracia. Esta cuestin es, en s misma, compleja y con muchos matices pero se ve desdibujada por dos factores: el gran desconocimiento que hay a nivel general de estas nociones (lo que no impide que todo el mundo opine sobre ellas) y, sobre todo, la gran carga normativa que conllevan y que enturbia frecuentemente su examen desde la ms estricta racionalidad. Intentemos pues empezar definiendo estos trminos. Gobernabilidad es una de las acepciones aceptadas del governance ingls. Uno de estos conceptos intraducibles con los que nos obsequian los anglosajones aunque, personalmente, prefiero usar el trmino gobernacin, que me parece ms ajustado al significado del original. En todo caso, sea gobernabilidad o gobernacin, lo primero que hay que hacer es diferenciarlo de gobierno: as, por gobierno entenderemos la existencia de algn tipo de autoridad central (en nuestras sociedades el estado y la administracin pblica), mientras que gobernacin nos referir al conjunto de mecanismos de orden (incluyendo a veces la asignacin de recursos) que permiten el ejercicio de la autoridad poltica, econmica y administrativa (), pero que no funcionan necesariamente desde autoridades centrales sino desde la presencia de instituciones (Gras, 2000). He aqu la gran diferencia, la gobernabilidad no precisa para su funcionamiento de una autoridad central, sino de un conjunto de instituciones, entendidas stas en su acepcin ms amplia: la familia, el mercado, los usos normativos, la cultura mercantil, etctera. Es decir, gobernabilidad designa a una categora ms amplia que el gobierno en sentido estricto, es ms, deviene la condicin que hace posible un determinado tipo de gobierno: el buen gobierno. Este buen gobierno, en el sentido clsico, supone un contexto en el que la autoridad se ejerce dentro de los parmetros aceptados o acordados, cumpliendo las funciones establecidas y sin que ninguna parte se extralimite en sus atribuciones. Por tanto, y desde esta postura, el sistema poltico no presupone la cualidad de buen gobierno que puede darse tanto en un absolutismo benevolente como en una democracia parlamentaria, por poner dos ejemplos bien lejanos. Segn Held (1993) en la historia de la teora democrtica se halla un conflicto enraizado en la disputa respecto al significado de democracia. Por un lado, los que la conciben como una forma de poder popular (una forma de gobierno en la que los ciudadanos se hallan involucrados en formas de auto legislacin y autogobierno); por el otro, los que la definen como un mecanismo para facilitar la toma de decisiones (por ejemplo, transfiriendo autoridad
DEMOCRACIA GLOBAL: DEMASIADO KRATOS PARA EL DEMOS
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a personas elegidas para ejercer el gobierno). No slo eso, democracia es otro de estos conceptos lastrados con una enorme carga valorativa, no es por ello casual que frecuentemente se la defina ms por lo que debera ser, que por lo que efectivamente es. De entrada, creo que hay que evitar el plano normativo cuando se habla de democracia, sencillamente porque ser mucho ms difcil ponerse de acuerdo sobre su contenido. Personalmente, creo que es mucho ms prctico definirla como un mecanismo para la toma de decisiones. Volver sobre ello. Llegados a este punto, la primera relacin que podemos establecer entre los dos conceptos del ttulo se dar en la medida en que la democracia sea uno de los mecanismos que posibilitan la existencia de una gobernabilidad correcta. Aceptemos este postulado por el momento, a pesar de su formulacin un tanto grosera. Pasemos ahora a profundizar un poco ms en cada concepto. G o b er na b i lid ad erna nab lidad Una vez aceptado que gobernabilidad, como concepto, engloba la nocin de gobierno, conviene explicitar su complejidad interna. Es decir, el hecho que incluye otras categoras o segmentos sociales amn de la Administracin Pblica. En primer lugar, el sector privado orientado al lucro: las empresas y, de modo genrico, el mercado; en segundo, el sector privado sin nimo de lucro: la sociedad civil o tercer sector. Llegados a este punto, comenzamos a ver que la gobernacin nos dibuja un tringulo en el que cada vrtice est ocupado por uno de estos tres actores: la Administracin Pblica el prncipe, el mercado (el mercader) y la sociedad civil (el ciudadano). As entendida, la gobernabilidad se definira no slo por la presencia de estos tres agentes sino, primordialmente, por el tapiz de relaciones que se tejen entre ellos. Es lo que se denomina ecologa de la gobernacin. Este concepto nos introduce una segunda caracterstica de importancia: el equilibro. Todo ecosistema busca una determinada combinacin de sus componentes que contrarreste los efectos nocivos de cada uno, potencie los positivos y provoque un balance neutro entre lo que se recibe y lo que se expulsa, en resumen, una situacin de equilibrio. De igual forma, la gobernabilidad buscar que los tres agentes mencionados se contrapesen, enfatizando sus efectos positivos y, en la medida de lo posible, limitando los negativos. As pues, descubrimos que la buena gobernabilidad ser aquella que permita una mayor armona entre los tres agentes o, dicho en negativo, la que
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evite que ninguno de los tres componentes predomine sobre los otros, de tal modo que se garantice un ptimo funcionamiento de la sociedad en su conjunto. Esta es una premisa que resulta bastante evidente si se examina la historia, ningn gobierno ha conseguido perdurar sin contar con el apoyo, colaboracin o connivencia de al menos otro de los dos actores. Pero esto nos lleva a otra premisa, podremos realmente hablar de gobernabilidad en aquellos casos en que los ciudadanos sean meros sbditos? Personalmente, opino que no. Desde la perspectiva que se est presentando no se puede concebir una ciudadana y un mercado que acepten acrticamente la voluntad del soberano. Dicho de otro modo, deben existir unas reglas del juego que ni la autoridad pueda romper, llmese estado de derecho, fueros, usos, constitucin, tradicin, lo que sea. Pero las relaciones deben encuadrarse dentro de un marco que asigna roles, competencias y responsabilidades. En un contexto de autoridad desptica y arbitraria no puede hablarse de verdadera gobernacin. Por tanto, para poder hablar en propiedad de gobernabilidad se precisar este marco que delimite atribuciones, funciones y responsabilidades. Pero tambin necesitaremos un segundo ingrediente, la voluntad de los diversos agentes sociales de ser actores en el ecosistema de la gobernabilidad. Y es que si se analiza en ms profundidad se revela el carcter esencialmente voluntarista del diseo de la gobernacin. La gobernabilidad se manifiesta en la posibilidad de los distintos agentes de actuar como contrapesos de los otros. Es decir, se formula como un derecho poltico, se puede hacer pero no hay una obligacin jurdica. La sociedad civil tiene la facultad de actuar como conciencia del conjunto del Estado pero ms all de un cierto deber cvico no existe un verdadera obligacin. Por lo tanto, la gobernabilidad funcionar en la medida que todos los actores quieran jugar su papel pero sin esta participacin activa no tendr mucha virtualidad. Esto no debe interpretarse como un fallo de concepcin, al contrario, es algo totalmente intencional. Los primeros tericos que trabajaron sobre el concepto, de forma implcita, fueron los filsofos liberales de la ilustracin inglesa, Adam Ferguson fue el primero en hablar de la sociedad civil en su obra An Essay on the History of Civil Society (1767). Ferguson intenta definir sistemas de articulacin entre los poderes del Estado y la sociedad que le preexiste y en la que se debern ejercer. Por tanto, Ferguson ya introduce la nocin de un contexto donde, tanto el Estado, como la sociedad civil debern interactuar. Con todo, la preocupacin de Ferguson y otros liberales no es tanto definir este contexto como poder garantizar a la sociedad civil mecanismos de proteccin ante abusos de autoridad. Dicho de otra manera, estaban ms preocupados
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en prevenir abusos del soberano que en garantizar mecanismos de participacin para los ciudadanos, buscaban una salvaguarda para casos de necesidad ms que una reestructuracin permanente de poderes (sobre todo, porque tenan una profunda aversin a las frmulas democrticas). Con todo, la pregunta contina siendo: es la democracia un sistema idneo para conseguir una buena gobernacin? Antes de responder, dediquemos algo de tiempo a examinar un poco el concepto. D em o craci a emo cracia Como ya se ha dicho, el concepto de democracia ha oscilado, histricamente, entre un modelo de participacin directa y una frmula representativa. En el primer supuesto, el referente es la democracia asamblearia ateniense y, en el segundo, la tradicin liberal de democracia representativa. Analicemos un poco ms estos referentes. El principal rasgo de la democracia Ateniense era la igualdad poltica de la que gozaban todos los ciudadanos y su participacin directa en los asuntos de gobierno. La comunidad de ciudadanos era el demos y era absolutamente soberana, tena plenas capacidades en los mbitos legislativos, ejecutivos y judiciales (autnomos, autoteles y autodikos). La igualdad de los ciudadanos. No se puede olvidar que la categora de ciudadano ya era bastante restrictiva de por si, estando reservada a los atenienses varones y libres. englobaba diferentes aspectos: igualdad ante la ley (isonomia), de voz (isolalia) y de voto (isopheia) en la asamblea (ecclesia). Pero el rasgo ms destacable no es el mero disfrute de estos derechos, sino el peculiar ethos ateniense que exiga a los ciudadanos su contribucin activa, hasta el punto que tenan la obligacin moral de expresar sus opiniones y pareceres (es lo que se denominaba parreshia) y en casos palmarios de falta de participacin se poda llegar a desposeer al ciudadano de sus derechos polticos degradando al ciudadano que pasaba a ser atimos. En cualquier caso, no se puede perder de vista que este tipo de democracia fue posible gracias a un determinado contexto social y econmico: en primer lugar, no se puede obviar el hecho de que la economa ateniense se sustentaba en gran medida en el trabajo cautivo de los esclavos y la asignacin del trabajo reproductivo a las mujeres. Todo esto permita a los hombres tener la disponibilidad suficiente para atender las cuestiones polticas que consuman un cantidad de tiempo considerable (A pesar de limitar el acceso a la ciudadana, no se puede decir que la democracia ateniense fuese pequea. El
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qurum mnimo para formar la ecclesia era de 6.000 personas y algunas estimaciones nos dan un censo de 30,000 ciudadanos que, para la poca, es una cifra muy respetable). Con todo, la prolijidad de su funcionamiento no era el principal problema de la democracia en Atenas, su aspecto ms controvertido deriva de la confusin entre igualdad y uniformidad. El sistema ateniense estaba encaminado a garantizar la participacin de todos los ciudadanos en la ms escrupulosa igualdad, pero no tena manera de controlar la calidad de las decisiones de la ecclesia. Muchas de las decisiones de la asamblea se tomaron ms fruto de la persuasin que de la argumentacin (no en vano la oratoria se origin en este perodo histrico), con lo que las votaciones tendan a diluir o ignorar las razones de sus miembros ms brillantes. Se mirase como se mirase, el voto del ms lerdo de los atenienses vala igual que el del ms excelso de sus filsofos y los primeros superaban en mucho a los segundos, es lo que posteriormente se denomin la tirana de las masas o de los comunes. El liberalismo terico, en su origen, era una doctrina preocupada primordialmente en legitimar el poder soberano del Estado pero, y de manera simultnea, estableciendo algn tipo de lmites a este poder. As, desde Hobbes asistimos a esta pugna entre autoridad y legalidad, entre derechos y deberes. De hecho, en un primer momento, los liberales se mostraban claramente opuestos a sistemas democrticos, la mera posibilidad de reinstaurar la tirana de los comunes les provocaba un terror cerval. Por este motivo, la primera prioridad del liberalismo fue la consolidacin del estado como modelo de organizacin poltica en el deseo de superar la arbitrariedad que imperaba en el sistema feudal. Pronto se vio que un Estado poda ser mucho ms opresor y arbitrario que un seor feudal. El estado de derecho fue el siguiente mecanismo en esta bsqueda liberal de la frmula que permitiera garantizar una mnima seguridad a las personas. De todos modos, el Estado de Derecho tampoco era suficiente si no exista alguna estructura que pudiese pedir cuentas al soberano o fiscalizarlo de algn modo. Evidentemente, la democracia poda ser una manera de limitar la soberana del Estado, pero se tema que el remedio fuese peor que la enfermedad. No es hasta la llegada de John Stuart Mill que nos encontramos con la primera formulacin terica capaz de reconciliar democracia y liberalismo potenciando los efectos ms positivos de los dos y, lo que era mejor, eliminando los ms negativos: haba llegado la democracia representativa. El mecanismo de la representacin se convirti en la pieza clave de la nueva democracia, por un lado garantizaba la igualdad (como derecho poltico) de todos los ciudadanos, pero se creaba un filtro para asegurarse que slo las personas
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ms cualificadas accedan a los cargos de responsabilidad. As, se estableca un marco en el que la gente era libre de perseguir sus propios fines y objetivos bajo la proteccin de un estado que, a la vez, deba responder de sus acciones ante el electorado. El principio de la democracia representativa es el que ha llegado a nuestros das de forma hegemnica. De hecho, un rpido examen a los procesos constitucionales de la segunda mitad del siglo XX nos muestra que se ha consolidado como sistema poltico en occidente y, sobretodo, en las ltimas dcadas del siglo, se ha promocionado como un sistema de gobierno idneo al resto del mundo. As pues, podemos decir que se ha impuesto la nocin liberal de democracia representativa, ms pragmtica, frente a la versin ms normativa que representaba la democracia griega. n L a co exin con n exi Llegados a este punto, se puede retomar la pregunta lanzada previamente sobre la compatibilidad entre gobernabilidad y democracia. En mi opinin la respuesta debe ser afirmativa, no tanto por las cualidades inherentes de los dos conceptos, ni siquiera por su complementariedad, no. Sencillamente porque los dos conceptos derivan de una misma matriz ideolgica. Ya se ha expuesto que gobernabilidad deriva del concepto de sociedad civil formulado por el liberalismo de la ilustracin britnica, tambin se ha argumentado que la forma de democracia representativa predominante en la actualidad es de raz liberal. Es decir, el concepto de gobernabilidad es un corolario de las nociones liberales de sociedad civil y democracia representativa. As pues, no es tanto que se complementen como que ambos trminos se justifican y legitiman mutualmente en un delicado mecanismo de engranajes, equilibrios y contrapesos (tan caro a las mentalidades newtonianas de los liberales del siglo XVIII). De hecho, si se piensa se puede deducir que slo en un sistema de gobierno representativo tiene sentido hablar de gobernabilidad (tal y como la conocemos); en una democracia directa (como la ateniense) sera un tanto extrao hablar de equilibrios de atribuciones cuando la asamblea de ciudadanos acumula todos los poderes. En este sentido, pues, se puede razonar que la disquisicin sobre la relacin entre democracia y gobernabilidad es ftil, en el mejor de los casos, y una cortina de humo, en el peor. Intentar argumentar mi postura. Para que tenga sentido hablar de gobernabilidad se tienen que dar dos supuestos: primero, la soberana no puede
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dimanar de la autoridad que ejerce el gobierno y, segundo, la entidad soberana no gobierna directamente. nicamente si se dan estas dos condiciones tiene sentido hablar de gobernacin; si existe una autoridad directamente soberana a la ciudadana solo le cabe obedecer (o rebelarse); si la entidad soberana gobierna directamente se elimina al gobierno interpuesto y ya no existe relacin que deba equilibrarse. No, el caso que nos ocupa es esencialmente distinto; a causa de su fobia a la tirana de los comunes, el liberalismo dise un sistema que, permitiendo al pueblo ser soberano, estableca todo un entramado de barreras para evitar que gobernara directamente. Esto solucionaba un problema pero creaba otro: cmo evitar los desmanes del gobierno? Por eso se establecieron un sistema de derechos y libertades inviolables, el sistema de eleccin peridica y, para acabar de redondear la cuestin, se defini a la sociedad civil como un actor vigilante de la accin de gobierno. Pero nada ms. El liberalismo no estaba interesado en fomentar la participacin o el deber cvico, meramente quera delimitar un marco en el que los ciudadanos pudieran dedicarse a sus intereses sin interferencias y sin demasiada carga de trabajo cvica. Por lo tanto, la cuestin no debera ser la relacin entre gobernabilidad y democracia sino, ms bien, cmo podemos hacer avanzar a la democracia y qu implicaciones tendran estas innovaciones para la gobernabilidad. Ret os de f u t ur o Retos fu uro Examinemos ahora diversos fenmenos que, a mi juicio, pueden tener un impacto en la democracia y la gobernabilidad sobre todo desde una perspectiva internacional. n lo b a lizaci La g lizacin lob glo Nuevamente un concepto con una enorme, desmedida, carga valorativa, para algunos smbolo de lo peor de nuestros das, para otros la esperanza de algo mejor; unos se rebelan y luchan contra su avance, algunos la promueven, unos cuantos la ven inevitable. Sea como fuere, lo cierto es que el planeta est inmerso en un proceso de interconexin y de profundizacin de los flujos de relacin que lo ha empequeecido. Quiz no estamos an en la aldea global pero a veces ya parece una capital de provincia. As, todo el mundo est pendiente de los resfriados del Dow Jones, de la tasa de cambio del Euro, del
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precio del Barril de crudo, de los atragantamientos de la Unin Europea, de los mensajes del crimen organizado, de la vida amorosa de Shakira y del nuevo peinado de Beckham. La informacin viaja a velocidades nunca vistas anteriormente. El chisme ms banal llega a los ms lejanos rincones del globo. En el villorrio ms remoto puedo encontrar una Coca-Cola y puedo pagar mi consumo con mi tarjeta de crdito. Nunca como ahora habamos dispuesto de un potencial de conocimiento comparable, y nunca como ahora nos sumergimos en la mediocridad ms absoluta. Caben diversas aproximaciones al tema de la globalizacin. La primera es la ms simplista, la que la define en trminos maniqueos y es la que llena los media: la globalizacin es el origen de todos los males o la panacea para todos los problemas segn sea la percepcin o experiencia de quien enuncia la definicin. Es una aproximacin estril que no nos ayuda a comprender las implicaciones profundas de este fenmeno. Una segunda mirada nos revela que se trata de un hecho paradjico. Es decir, estamos ante un fenmeno que contiene en su seno rasgos o potencialidades contradictorias, opuestas. Por un lado, la globalizacin avanza en la lnea de la uniformidad, pero por otro lado, tambin contiene la promesa de la diversidad; tiene el potencial del aumento de control, pero tambin abre nuevas posibilidades de libertad; nos preocupa su capacidad para la concentracin, pero al mismo tiempo nunca haba existido tanto espacio para la descentralizacin. Esta segunda lectura es, de forma muy intencional, mucho ms neutra y es la que presentan aquellos que, sinceramente, creen que la globalizacin es la va del futuro. De hecho, no debe despreciarse el nmero de personas que realmente creen que la globalizacin es la solucin a muchos de los problemas de la humanidad, su postura puede resumirse en una tesis bastante simple: en un mundo verdaderamente global no podrn mantenerse las desigualdades actuales. Diferentes argumentos apoyan esta tesis, por ejemplo, cmo pueden externalizarse los costos no deseados si todos los procesos son globales? Cmo pueden mantenerse los desequilibrios si todos los flujos estn conectados? En efecto, parece muy difcil mantener las estructuras de poder y de desigualdad actuales en un mundo sin barreras, fronteras o sistemas de exclusin. Pero conviene preguntarse hasta qu punto sa es la globalizacin real o la deseada. Pero podemos hacer una tercera aproximacin a la globalizacin, y es en la que nos damos cuenta que se trata de un fenmeno profundamente perverso, al menos en su forma actual. Si recuperamos las contradicciones de la segunda lectura y las examinamos ms detenidamente nos damos cuenta: en la dicotoma diversidad-uniformidad si que puede defenderse que la globalizacin plantea un modo de vida en la que se ensalza la suprema individuaRevista IAPEM, nm. 83 (septiembre-diciembre, 2012), pp. 13-31
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lidad de la persona, pero ah radica la trampa los cnones que determinan la verdadera individualidad se plantean desde unos parmetros culturales y sociales muy concretos, como resultado de ello se erosionan formas y estilos de vida tradicionales (baste sealar como ejemplo el alto grado de mimetismo que ha adquirido la juventud en todo el planeta). El segundo binomio: control-libertad, tambin tiene una doble lectura, si bien es cierto que cada vez es ms imposible ejercer las formas de control fsico del pasado no lo es menos el hecho de que cada vez hay maneras mucho ms sutiles de controlarnos, de hecho en la actualidad es posible controlarnos sin que seamos conscientes de este control. Y tres cuartos de lo mismo puede decirse de la dicotoma concentracindescentralizacin, en la actualidad se dispone de tecnologa para permitir un nivel de descentralizacin como nunca se ha visto en la historia pero estas posibilidades tcnicas se utilizan para ejercer un control ms sutil, menos perceptible y menos confrontable. Quiere esto decir que toda forma de globalizacin es mala per se? No, meramente, nos indica que la forma actual de globalizacin supone un ataque a la diversidad cultural de nuestro planeta, amn de una buena manera de acercarnos al colapso de la biosfera; pero no por ello deja de ser deseable encontrar formas de mayor interrelacin entre las diferentes sociedades e individuos del planeta. E l in cr em en to de l a s desigu a ld ades incr crem emen ent la desigua ldades Adems de estas disquisiciones sobre la dimensin moral de la globalizacin conviene centrarse en el terreno de juego principal: la economa. Aqu estamos, en primer lugar y de forma esencial, ante una manifestacin econmica y es econmica la lgica que domina y controla su desarrollo. De hecho, se puede argumentar que la globalizacin ha sido un instrumento muy til para aumentar la fractura entre ricos y pobres. De todos los pases, el que tiene un mayor nivel de responsabilidad en esta tendencia ha sido Estados Unidos de Amrica, mediante la utilizacin de instituciones como la Organizacin Internacional del Comercio, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial ha conseguido implantar un modelo de globalizacin que es ampliamente beneficioso para los intereses de su pas. Como ejemplo de lo aqu expuesto se puede citar: el abandono del patrn oro que enriqueci a Estados Unidos simplemente por poseer la moneda lder, su reticencia a establecer controles democrticos en las instituciones mencionadas (y que an mantienen un alto grado de secretismo), la imposicin de acuerdo de libre comercio que obligan
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a los pases pobres a abrir sus mercados a productos baratos extranjeros y a limitar sus ayudas a la agricultura propia (ntese que los Estados que ms subvencionan a su agricultura son Estados Unidos y la Unin Europea) y la admisin de patentes sobre cultivos y formas de tecnologa tradicional. No slo eso, cuando algn pas se ha resistido a aceptar estas imposiciones Estados Unidos ha aplicado sanciones sin ningn rubor (slo en 1998, Estados Unidos impuso sanciones contra 75 pases, que suman el 52% de la poblacin mundial. Estos puntos se hallan mucho ms desarrollados en Sardar, y Win (2003). n f r g i les o cra t izaci os de dem P ro ces fr rg izacin crat demo cesos En el campo poltico, que es el que nos ocupa al fin y al cabo, tambin estamos asistiendo a procesos favorables a una cierta uniformizacin de sistemas polticos. Desde la cada del Muro de Berln, la democracia liberal (en su versin americana) ha sido promocionada y exportada profusamente como el complemento ideal del libre mercado y, ambos combinados, como la receta ptima para garantizar el desarrollo y bienestar de cualquier pas. Si ello fuera cierto, la humanidad debera haber experimentado un gran avance en la ltima dcada, pero no hace falta ms que ojear el ltimo informe del Programa para el Desarrollo Humano de las Naciones Unidas (www.undp.org) para darse cuenta que los pases en vas de desarrollo estn ms lejos ahora que hace diez aos de solucionar sus problemas. Incluso en el terreno estrictamente poltico las conclusiones no son mucho mejores, un rpido examen a la mayora de pases donde se ha exportado el sistema norteamericano de democracia arroja un triste balance: golpes de estado, situaciones de guerra civil (ms o menos encubierta), profundos dficits democrticos ocultos bajo un cierto respeto a formas y procedimientos, crisis econmicas y/o institucionales, etctera. En resumen, un panorama poco alentador. La razn del fracaso de la democracia en ciertos contextos a mi parecer, no debe situarse en el estado receptor, si no ms bien, en la propia naturaleza de la democracia liberal e, incluso, en la misma idiosincrasia de la sociedad estadounidense. Como se argument, la democracia actual nace en la ilustracin europea, concretamente en el liberalismo britnico; se gesta y desarrolla en un contexto geogrfico e histrico concreto y representa la culminacin de un proceso de pensamiento y reflexin particular. No puede pretenderse que este sistema pueda aplicarse de manera automtica en cualquier contexto y situacin. Las aspiraciones democrticas de cada pas deben encauzarse de la manera que les sea ms natural y fcil. Aqu cabe decir que la democracia
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made in USA no tiene nada de sencilla, de hecho numerosos tericos atribuyen su xito (en su pas) ms a cuestiones sociales especficas de ese pas que no a la propia bondad de su diseo. En efecto, la democracia estadounidense supone una mezcla entre complicacin y simplicidad entre candidez y desconfianza que puede haber funcionado en su territorio pero que no parece encajar fuera de l. Por tanto, si la democracia es efectivamente la va del futuro, sta debe renovarse y adaptar-se a entornos y condiciones diversas. Este creo que es el mayor error: conferir el carcter de universal a una construccin terica especfica y particular, la transposicin de una destilacin de la tradicin del pensamiento liberal europeo en Estados Unidos fue afortunada. Pero de eso no puede no debe desprenderse su cualidad de universal. Por contra, se revela como ms prudente iniciar una profunda reflexin sobre la evolucin de la democracia o arriesgarnos a convertirla en algo hueco y sin significado. L a cr i si s de l a s in s t i tucio n es in ter nacio na les cri sis la ins ucion int ernacio naciona nales Pero el tema de la globalizacin en el terreno poltico nos lleva a tratar otra cuestin inevitablemente: la gobernacin de este fenmeno. Este es un problema serio en la actualidad. Las incipientes instituciones que nos haban de ayudar a definir algo parecido a un sistema de gobernabilidad mundial: Naciones Unidad, Tribunal Internacional, etctera, se hallan, ahora mismo, en un Estado sumamente precario. Los Estados, que han ostentado y ostentan el monopolio del protagonismo en la comunidad internacional, se estn rearmando tericamente y se disponen a ejercer una defensa numantina de sus esferas de competencias resistindose al mximo a ceder la ms mnima porcin de su soberana, y al frente de todos ellos Estados Unidos con su auto proclamacin como gendarme global, aunque a ratos ms parece un fanfarrn global. En este momento se vive un perodo de precariedad en las instituciones internacionales: las Naciones Unidas estn en un momento delicado; el Tribunal Internacional se halla limitado en su competencia y alcance; el Tribunal Penal Internacional nace con grandes dudas sobre su virtualidad real en el futuro (a partir del momento que algunos Estados no reconocen su jurisdiccin y pretenden situarse por encima de cualquier legalidad internacional) y la OPEP, la OEA y similares se hallan sumidas en situaciones equiparables. La misma Unin Europea, que se halla en una fase crucial a punto de expandirse englobando a numerosos ex-miembros del bloque comunista, y de dotarse de
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una constitucin, experimenta disensiones importantes en su seno. Resulta trgico que cuanto mas necesario es tener una perspectiva amplia a algunos Estados (o debera decir algunos gobernantes?) les falte la valenta y la visin para crear algo nuevo en lugar de repetir las frmulas (y los errores del pasado). L a em er g en ci a de una s o cie d ad ci vil g lo bal emer erg enci cia so cied civ glo lob Este es para muchos el elemento ms esperanzador de la situacin que se est analizando: el nacimiento de una sociedad civil global. El pasado 15 de febrero de 2003 numerossimos ciudadanos de los cinco continentes salieron a la calle en un intento de detener la guerra de Irak. Por primera vez en la historia se organizaron manifestaciones a lo largo de todo el planeta de manera coordinada. El resultado fue un clamor de millones de voces que, lamentablemente, no detuvo la guerra pero s cambi algunas cosas: En primer lugar, dio una primera seal del potencial del activismo del nuevo milenio (manifestaciones, boicots, avalanchas de mensajes, etctera). En segundo lugar, fue un movimiento que, de forma muy intencional y consciente, se construyo al margen de los mecanismos polticos de democracia representativa; en este sentido, marca un punto de inflexin muy importante en este proceso de desencuentro entre la poltica y la ciudadana cuyas futuras consecuencias se prevn profundas. En tercer lugar, fue un movimiento heterogneo, diverso, intergeneracional, interclasista e integrador al margen de las ideologas clsicas y, tambin, de las plataformas antiglobalizacin. Fue algo nuevo en que se convertir? Eso est por verse. Sea como fuere, esta sociedad civil parte con desventaja, el mercader lleva mucho tiempo preparndose para el nuevo escenario global y el prncipe tambin est tomando sus medidas, es el ciudadano el que lleva retraso y le conviene apresurarse si no quiere verse marginado. os t eg r i sm e de los in El a ug smos int egr uge aug Esta es una cuestin espinosa, mayormente porque todos estamos dispuestos a identificar (y criticar) los integrismos ajenos pero fallamos a reconocer los propios. As, Occidente est ms que dispuesto a condenar el integrismo islmico, pero no acierta a reconocer el auge de sus propios radicalismos ya sean religiosos o ideolgicos (o una combinacin de ambos). No cabe duda que vivimos tiempos de un cierto desasosiego, parece que la falsa apariencia de
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seguridad y control ha cado pero an no acertamos a saber vivir en un contexto de cambio y riesgo. En poco tiempo hemos asistido a la cada del Muro, el derrumbe del bloque comunista, el fin de la guerra fra, el colapso de la URSS y el 11-S. Ahora que el riesgo afecta al Primer Mundo, parece haberse vuelto aleatorio (aunque el resto del mundo puede tener una visin diferente) y nuestras perspectivas de vivir con una cierta tranquilidad y seguridad se desvanecen. Hemos de aprender a convivir con la incertidumbre. Sea como fuere, parece que est en la naturaleza humana buscar certezas y cuando el mundo terrenal no las ofrece se busca en el sobrenatural o en el poltico (que a veces ms parece subnatural). De ah que veamos por doquier cmo integrismos de todo tipo van calando en nuestras sociedades: religiosos (cristianos, islmicos, judos, etctera) ideolgicos, sociales, polticos, tnicos, ecolgicos, de gnero, etctera. En todo caso, hay que aceptar que es profundamente humano intentar hallar respuestas cuando las preguntas empiezan a ser insolubles y esto en s mismo no es negativo. El problema radica cuando en esta bsqueda de respuesta empezamos a renunciar a nuestra capacidad de enjuiciarlas y, sobretodo, negamos cualquier tipo de validez a las respuestas de otras personas. Es decir, caemos en el dogmatismo. Sin una mnima capacidad de pensamiento autnomo y algo de tolerancia hacia la diferencia es muy difcil construir un verdadera sistema democrtico. E l des cr di t o de l a ac t i v id ad p o l t ic a descr cr dit la act idad po lt ica Con todo, creo yo, la tendencia ms negativa para la democracia y la gobernacin es la gran crisis de confianza de la poltica como actividad y de las instituciones polticas en nuestras sociedades. Del deber cvico de los atenienses que consideraban a la poltica como una de las actividades ms elevadas para el espritu, hemos llegado a una situacin en el dedicarse a la poltica presupone total falta de escrpulos y ambicin desmedida. Aqu hay que darse cuenta que estamos recogiendo los frutos que sembr el liberalismo siglos atrs. En el momento en que se estableci un filtro entre la voluntad popular y el gobierno en forma de representantes, se plant la semilla del cisma. En el momento en que la accin poltica se segrega de los otros mbitos de la vida social, al ciudadano slo le cabe ejercer de espectador la mayor parte del tiempo y de jurado en momentos puntuales. Con todo, durante bastante tiempo el sistema funcion con un alto grado de xito y de implicacin ciudadana; en este sentido, la prensa escrita se convirti en un mecanismo de comunicacin idneo que permita al ciudadano seguir la actuacin
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de sus representantes y votar de manera razonada en los sufragios. Sin embargo, desde la aparicin de la televisin, la poltica entr en un proceso imparable de banalizacin. El imperio de la imagen desbanc al de la palabra y los argumentos se redujeron a meros slogans. En la actualidad, ejercer nuestros derechos polticos tiene un gran componente de vacuidad y comporta un sentimiento de desencanto que se traduce en mayores porcentajes de abstencin en cada votacin sucesiva. Para que la democracia gane relevancia es necesario empezar una regeneracin de la vida poltica y la consecucin de un nuevo compromiso social de deberes cvicos. E s cena r ios de f u t ur o cenar fu uro Llegados a este punto, me permito esbozar unos escenarios de futuro para la gobernabilidad y la democracia. Debo advertir de entrada, que no est en mi nimo pronosticar lo que realmente pueda ocurrir; por contra me mueve una cierta intencin polmica con la esperanza de que contribuyan a animar un debate muy necesario sobre estas cuestiones. Voy a situar estos escenarios en un horizonte temporal un tanto lejano (el ao 2030) para evitar que la discusin sobre ellos se centre exclusivamente en su probabilidad de ocurrencia y se enfoque ms al debate sobre el contexto que podra favorecer o impedir su aparicin. d ly ) r i en n o (u s er f ma er nh G ra end fr man erma her ran Cuando Orwell concibi 1984 le mova el deseo de exponer, de una forma cruda y hiperblica, los peligros de vivir en una sociedad donde el Estado controla todos los aspectos de la vida social. l crea que el comunismo llevara a este tipo de situaciones y por tanto propugnaba la lucha contra el comunismo sovitico. La situacin ha cambiado, ya no se necesita ejercer la autoridad de formas tan groseras como la URSS estalinista, la China maosta o la Cuba castrista. En el 2030 el gobierno ha sido sustituido por la Corporacin Pblica de Gestin (CPG). La CPG, a pesar de su nombre, no es pblica en el sentido estricto ya que el gobierno, tal y como se conoca en el siglo XX, ha sido privatizado. El proceso se inicia en el ao 2009 cuando se cre el Trust para el Bienestar formado inicialmente por un conglomerado de corporaciones financieras, grupos industriales y grupos de comunicacin con el objetivo declarado de conseguir que la humanidad en su conjunto llegue a un grado de
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bienestar nunca visto anteriormente; paulatinamente los objetivos del Trust se volvieron ms audaces y despus del fracaso de la refundacin de las Naciones Unidas decidi convertirse en un pas virtual: Eure. En un principio, Eure se nutri de los trabajadores de los miembros del Trust. A cambio de un pequeo porcentaje de sus sueldos, Eure les ofreca servicios asistenciales independientemente de su localizacin fsica. Como que la mayora de los pases estaban inmersos en procesos de recortes de prestaciones sociales, la medida fue bien recibida y pronto todo tipo de personas solicit poder ser ciudadano de Eure. No hace falta decir que Eure no fue muy popular entre los Estados presenciales, pero ningn Estado quera o poda permitirse oponerse abiertamente al Trust, y el nuevo pas estaba obteniendo cuotas de popularidad inusitadas (todo ello apoyado en una mega campaa de marketing). Al cabo de un tiempo, el Trust inici su segunda fase empezando a comprar pequeos Estados, hacia el 2021 el Trust contaba con 53 pases en nmina y una ciudadana de casi 2,000 millones de personas. Al tener ya base territorial, Eure estuvo en disposicin de poder ofrecer la misma cobertura que cualquier otro Estado, slo que mejor. El resto del proceso fue bastante rpido, el Trust fue ejerciendo una labor de desgaste sobre los Estados no afiliados, presionando a sus gobiernos y seduciendo a sus ciudadanos, y en cinco aos Eure se convirti en el primer pas global de la historia de la Tierra. El funcionamiento de Eure se basa en tratar a los ciudadanos como clientes con el objetivo de satisfacer sus necesidades y atender sus intereses, lo que sus tericos definen como corporativismo paternal. Hay que decir que ya no existe un gobierno tal y como lo conocimos en el siglo XX, que ha sido sustituido por una estructura en nodos de gestin integrados en el CPG que responden ante el consejo del Trust. El consejo est formado por una asamblea de cincuenta personas y slo puede accederse por invitacin del resto de miembros, el cargo de consejero es vitalicio pero los consejeros no detentan ningn tipo de representacin y slo tienen la obligacin de conseguir el mximo bienestar para el mximo de personas. Como se puede deducir, el resto de la ciudadana no participa directamente en el gobierno de Eure, aunque si tiene un mecanismo para expresar sus posturas. Cada ciudadano de Eure tiene un terminal a su disposicin para expresar opiniones, quejas, propuestas, anuncios, etctera. Los terminales alimentan el sistema Monitor, que ofrece continuamente todo tipo de estudios e informes sobre las tendencias y movimientos sociales; el Monitor es una de las principales herramientas del consejo a la hora de tomar decisiones, pero sus resultados no resultan vinculantes.
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Eure ha sido definido como el Mall global, de la misma manera que los malls buscan crear espacios atractivos para que las personas se concentren en determinados comportamientos, principalmente consumir, Eure fomenta que sus ciudadanos se enfoquen a sus intereses personales y poco ms. De la misma manera que en un mall no se permiten ciertos comportamientos, tambin Eure busca eliminar aquello que no se adecue a los parmetros vigentes y slo tolera la disidencia dentro de unos lmites. Muchos dicen que Eure es la utopa y que la humanidad ha alcanzado cuotas de bienestar inimaginables y ciertamente se ha conseguido eliminar la gran pobreza que amenazaba a millones de personas (aunque en el proceso tambin se han destruido formas de vida y culturas y ha sumido a la ciudadana en un cierto sopor social). Otros, en cambio, se preguntan si Eure ha ido ms all de los temores de Orwell, pero lo hacen bajito y procurando no molestar, al fin y al cabo nunca se sabe quin puede estar monitorizndote... Nacio n es U nidad Unid acion ad v2.0 nid El siglo XXI no empez muy bien para la comunidad internacional, el 11-S y la cruzada estadounidense contra el terror sumi a las instituciones supra-estatales en una grave crisis. El hecho no era nuevo, Estados Unidos haba practicado ya durante mucho tiempo una poltica de doble rasero en temas internacionales, pero las cruzadas Bush supusieron el incremento de tensin que llev al sistema de derecho internacional al punto de colapso. Finalmente, el 25 de septiembre del ao 2012, el ltimo secretario general de las Naciones Unidas, Gregorio Bustamante Bertrn, declara la suspensin de todas las actividades y funciones de la organizacin. Se abre el periodo de la Pax Americana, Estados Unidos utiliza su poder militar y meditico para asumir, ya sin reparos, el rol de gendarme global y crea los Global Law Enforcement Corps (GLEC). En pocos aos los GLEC acumularon un historial bastante luctuoso debido a su poltica de golpes preventivos que frecuentemente acababan en acciones sobre personas, comunidades o estados no justificados. De hecho, pronto se constat que los GLEC actuaban ms como una extensin de la poltica exterior estadounidense que como una unidad de prevencin del crimen y el terrorismo. Tanto fue as, que la maquinaria meditica de Hollywood tuvo que empezar a emplearse a fondo para cambiar la imagen de los GLEC (aunque eso s, con poco xito fuera de su pas). El punto de inflexin se produjo en 2018 cuando los estragos de la Pax Americana sobre la economa de Estados Unidos no pudieron ocultarse ms. Las sangrientas revueltas
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en Texas y California pusieron al gobierno de Jenna Bush contra las cuerdas. La situacin lleg a su punto ms crtico cuando Estados Unidos declar que no poda mantener su esfuerzo de vigilancia policial global y que retirara el 90% de sus tropas desplegadas en 6 semanas. No era el mejor momento para que el gendarme se retirara, la nefasta poltica americana haba enquistado, agravado o generado un aluvin de pequeos conflictos que tenan el potencial de sumir al planeta en una situacin catica. Fue en este momento que quince pases: Australia, Alemania Brasil, Canad, China, Costa Rica, Dinamarca, Egipto, Finlandia, Holanda, India, Japn, Mxico, Rusia y Suecia, promovieron el acta para la refundacin de las Naciones Unidas. De inmediato, un amplsimo movimiento de apoyo popular mundial se sum a la iniciativa, hasta tal punto que en algunos momentos pareca que el movimiento iba a superar a los Estados y a coptar el proceso. En cualquier caso, en 2021 se celebr la primera asamblea constituyente y el 2022 empezaron los trabajos para la redaccin de los nuevos estatutos que concluyeron en 18 meses y abrieron el proceso de adhesin de los diferentes estados. Finalmente, el 9 de Febrero de 2028 se constituyeron las nuevas Naciones Unidas en Baha, por primera vez en la historia, con representantes oficiales de organizaciones no gubernamentales. Las principales novedades vinieron de la eliminacin de los miembros permanentes del consejo de seguridad, la atribucin de poderes ejecutivos a la asamblea y la creacin de un cuerpo de seguridad global apoyado en un tribunal internacional que deviene la instancia suprema global. En estos momentos el proceso an no ha acabado y se faltara a la verdad si no se dijera hasta que punto ha estado en peligro en numerosas ocasiones. La diferencia ha estado en el respaldo popular (no canalizado por los gobiernos) que, liderado por una coalicin de ONGs, ha conseguido mantener el proceso vivo y activo. Esto significa, para muchos, la incorporacin de la sociedad civil en la comunidad internacional de un modo ya irreversible. Pero hay temas que an siguen abiertos; si las NU han de ser el gobierno global, tienen que solventarse cuestiones como los mecanismos de designacin de sus funcionarios y cargos, los mecanismos de control de su gestin, aumentar su transparencia, determinar el acceso y rol de las ONGs, adems de otros puntos. Pero lo ms apasionante de todo esto es el grado de apropiacin de la ciudadana global de todo el desarrollo de las nuevas NU, lo que en la prctica supone el fin de la supremaca de los Estados como nicos actores en la arena internacional.
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No se puede decir que el mundo haya mejorado espectacularmente en los ltimos cinco aos, pero hay un nuevo matiz en el aire, un perfume de esperanza y la energa de los nuevos principios. Fuen t es uent Grasa, Rafael (2000), La hora de la gobernacin. Prncipe, mercader y ciudadano: sobre la definicin de sociedad civil, en Debats Tecnolgics, nm. 12, CETIB, Barcelona, febrero de 2000. Held, David (1993), Prospects for Democracy, Polity Press, Londres, 1993. Sardar, Ziauddin y Win Davies, Merrill (2003), Por qu la gente odia a Estados Unidos?, Gedisa, Barcelona, www.undp.org.
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Rep en s ar l a Repen ens la Admini straci n P blic a dminis racin Pb lica

Mtro. Luis Humberto Fernndez Fuentes
Maestro en Administracin Pblica. Actualmente cursa el Doctorado en Administracin Pblica en el Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP). CEO de Tecnologa y Desarrollo Consultores S.C., Mxico. luishfernandez@gmail.com
Res um en Resum umen La disociacin entre el gobierno y la Administracin Pblica, la falta de creatividad y la ausencia de herramientas aplicables, obligan a repensar y reorientar a la administracin pblica como ciencia. El eje para replantearla es su valor social, que consiste en ayudar a construir capacidades pblicas y capacidad de gobernar, a travs de dos vertientes: 1) el conocimiento que ayude a tener un entendimiento fundamental, y 2) la tecnologa, las aplicaciones y las herramientas. s c P a l a bra ras cl l av e Ciencia de la Administracin, capacidades pblicas, valor social de la Administracin Pblica, tecnologa de la Administracin Pblica.
Abs t rac t bst ract The dissociation between the government and the Public Administration, the lack of creativity and the absence of applicable tools, force to rethink and refocus to the Public Administration as a science. The key to rethink it is its social value, it means to build public capabilities and capability to govern, through two ways: 1) knowledge who helps to have fundamental understanding, and 2) the technology, the applications and the tools. Ke y w o r d s Public Administration, public capabilities, social value of Public Administration, technology of the Public Administration.
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LUIS HUMBERTO FERNNDEZ FUENTES
Que te toque vivir tiempos interesantes. Maldicin China
n Int ro d ucci uccin ivimos en un periodo de potencial sin precedente, con nuevos enfoques de la ciencia, nuevas formas de pensar, de entender el mundo, de relacionarnos. No hay actividad humana que no haya sido tocada por esta marca de los tiempos y casi todos los mbitos del conocimiento han tenido una explosin de creatividad y resultados. El gobierno y la Administracin Pblica han cambiado. La forma en la que interactan los gobiernos y ciudadanos es diferente. En este contexto, la pregunta obligada es si la Administracin Pblica est innovando y respondiendo a estos escenarios. Est mejorando y desarrollando las capacidades pblicas y de gobierno que se requieren para enfrentar los problemas del siglo XXI? Las administraciones pblicas estn en un constante proceso de cambio. Las prcticas del pasado son insuficientes para enfrentar algunos de los desafos del siglo XXI; sin embargo, todava no ha surgido un conjunto unificado de principios para guiar a los administradores pblicos. Sin duda alguna, esto provee una oportunidad de modernizar el marco terico de la Administracin Pblica contempornea. En este artculo se presentan dos argumentos: i) la necesidad de repensar la Administracin Pblica, y ii) la urgencia de desarrollar tecnologa y herramientas aplicables para resolver problemas pblicos de la actualidad, a partir de su valor social y de la construccin de capacidades pblicas. El anlisis que se hace no es un ejercicio meramente intelectual. Es urgente la necesidad de repensar la Administracin Pblica para que a partir de ella se construyan soluciones a los problemas que se presentan en el da a da del ciudadano, as como fomentar la innovacin, que est en su valor social, en lo que la Administracin Pblica puede aportar al Estado, al gobierno y al ciudadano. Sin embargo, para lograrlo, la ciencia de la Administracin Pblica debe generar capacidades pblicas (Pan Suk, 2007) y la capacidad de gobernar (Dror, 1994), a travs del conocimiento que produzca. Parafraseando a Uvalle (2003: 253), la Administracin Pblica como ciencia es una institucin necesaria para el desenvolvimiento de la vida pblica y juega un papel relevante en la creacin de condiciones que faciliten y potencien la conduccin del aparato del Estado, la aplicacin de recursos pblicos y la relacin con los ciudadanos.
REPNSAR LA ADMINISTRACIN PBLICA
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La n e cesid ad de r ep en sar l aA dmini s t raci n P b lic a ne cesidad rep epen ens la Admini dminis racin Pb lica Repensar la Administracin Pblica no es un ejercicio reciente, ni novedoso, pues como ciencia ha sido sometida a un juicio constante. Desde hace muchos aos se ha cuestionado su carcter cientfico, su independencia disciplinaria y su utilidad. Las reacciones a tales planteamientos han sido diversas. Hay quienes defienden la cientificidad de la disciplina y quienes desde hace dcadas anunciaron su desaparicin. Jos Juan Snchez Gonzlez (2009: 6-7) hace un anlisis histrico de las crticas que se han hecho a la ciencia de la Administracin Pblica y destaca los planteamientos de Federick Mosher, quien sostuvo que la Administracin Pblica era ms bien una rea de inters que una disciplina; ms un foco que una ciencia independiente. Ms tarde, Herbert Simon cuestion el carcter cientfico de la Administracin Pblica, pues pensaba que sus principios eran slo proverbios. Para 1965, R. S. Parker ya hablaba del fin de la ciencia de la Administracin por carecer de un alcance definido y una tcnica distintiva. Algunos otros autores tambin han planteado la crisis de identidad de esta disciplina, entre los que destacan Vicent Ostrom, Osborne y Gaebler y Barzelay, quien habla de la necesidad de adoptar un paradigma post-burocrtico. Se ha hablado de los principales ejes de la defensa de la Administracin Pblica, que son: cuenta con una materia histrica, real, especfica y fundamental en la sociedad moderna; su materia es tan antigua como el gobierno mismo; tiene una identidad propia y nica; cuenta con un objeto de estudio diverso, plural y multifactico y heterogneo; como campo de estudio tiene mayores elementos para sustentar su independencia y autonoma que la teora organizacional y el management pblico, que buscan desarrollar su propio campo de estudio, entre otros (Snchez, 2001: 226). Adems de estos ejes, Snchez Gonzlez (2001: 227) refiere que la defensa de la Administracin Pblica debe darse con base en tres frentes: Como objeto de estudio (tiene existencia propia y una larga historia); Como disciplina (cuenta con obras, autores y aportaciones al conocimiento del estudio de la administracin pblica), y Como profesin (tiene un conjunto de requerimientos, tcnicas y habilidades para ostentarse como profesional de la administracin pblica. En ese tenor, Omar Guerrero (2010) refiere que la Administracin Pblica es la disciplina que en general se cree menos tratada mediante los procedimientos cientficos; sin embargo, aclara que la realidad es otra debido a que
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ha sido objeto de un tratamiento muy intenso tanto por su creacin (investigacin) como por la transmisin (enseanza) de conocimientos. Aunque advierte que en lo que respecta a la comunicacin del conocimiento de esta disciplina la dedicacin de los cientficos a su cultivo es mucho menor que en otras ciencias sociales, si no incluso inexistente. La posicin de Omar Guerrero (2009: 88) es clara: se ha dejado de objetar el estatuto cientfico de la administracin pblica, en buena medida, por las obras de quienes se han dedicado a su estudio y que patentizan sus fundamentos epistemolgicos slidos y la actividad investigativa viva. Como se observa, la respuesta ha sido en la mayora de los casos una argumentacin de defensa basada en la reflexin hacia dentro de la Administracin Pblica, en sus aportaciones y en su identidad como ciencia. Estas argumentaciones del llamado pensamiento pblicoadministratiado l a raz n de s er de l a A dmini straci n P blic a, q ue vo hacen a un l lado la raz ser la Admini dminis racin Pb lica, que es t en s u va lo rs o ci a l, en lo q ue p ue de a p o r ta r a lE stado ,a lg o bier no y est su valo lor so cia que pue uede ap al Es ado, al go iern al ci ud ad ano . ciud udad ada ow bro o k inn as M ci en er o nf L as C inno Minn cia enci eren nfer Co Algunas de las reflexiones ms importantes que se han hecho sobre la Administracin Pblica han sido las llamadas conferencias Minnowbrook. La primera de ellas se realiz en el ao de 1968 en la Universidad de Syracuse, donde 50 jvenes acadmicos (todos menores de 35 aos) convocados por Dwigth Waldog se reunieron para redefinir la direccin de la teora de la Administracin Pblica. Se piensa que esta conferencia marc el inicio de la Nueva Administracin Pblica. Veinte aos ms tarde se dio una segunda conferencia llamada Minnowbrook II, encabezada por George Frederickson. En sta se analiz el papel de la Administracin Pblica en la globalidad y sus retos en la investigacin y la prctica, pero sobre todo se critic el impacto del Nueva Administracin Pblica (OLeary, 2010: 67). La tercera edicin se realiz en 2008, con el tema El futuro de la Administracin Pblica y el servicio pblico alrededor del mundo y fue convocada por Rosemary OLeary (2010). Esta edicin parti de un entorno diferente, con un nmero de programas acadmicos crecientes de administracin pblica en el mundo, un reconocimiento en todos los rankings sobre su seriedad, racionalidad y carcter cientfico, pero tambin con una presidencia controvertida como la de George W. Bush, un estado reenfocado hacia el terrorismo
REPENSAR LA ADMINISTRACIN PBLICA
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y la sociedad en transformacin por el internet y la accin de gobierno tamizada por la tecnocracia y el public management. Los primeros resultados del Minnowbrook III fueron 56 reflexiones sobre la Administracin Pblica, a partir de las cuales se puede construir la planeacin estratgica para el futuro de esta disciplina. Entre las reflexiones se destacan la existencia de los administradores pblicos de minoras, el reto de ensear Administracin Pblica en Asia, la pregunta sobre la Administracin Pblica mundial y si hay una Administracin Pblica mundial drogada por la Economa (OLeary, 2010). El otro producto de Minnowbrook III fue la declaracin de compromiso para la Nueva Administracin Pblica, en la que se destacan las fortalezas como la capacidad de abordar los problemas pblicos desde la diversidad de disciplinas, mtodos y teoras, pero tambin se mencionan las barreras como: los incentivos institucionales para la promocin de la ciencia de la Administracin, las dificultades de publicacin, y el reto de la investigacin internacional y comparativa, entre otros (OLeary, 2010). La conferencia concluye con un compromiso de los participantes para ser agentes del cambio con el objetivo de reformular y potenciar la Administracin Pblica en acciones desde la investigacin, el saln de clases y el proceso de publicacin. La parte ms relevante y que presenta utilidad es la reflexin sobre el futuro de la administracin que se constituye a partir de las reflexiones y los compromisos. Todo ello nos lleva a reflexionar que durante ms de 48 aos haba sido en el ambiente acadmico una necesidad de adecuar la ciencia de la Administracin Pblica para que responda a los problemas de la actualidad, pues no ha generado elementos mnimos de satisfaccin ni en el medio acadmico ni en el gubernamental. n P t re l aci n en L a di s o ci Pb lica racin dminis Admini la ent ciaci acin dis b lic a s t raci dmini a A a b lic t raci n P s a de l a A dmini ic a p rc t a y l m o Cien ci co lica Pb dminis racin la Admini rct ica cia la prc com Cienci El elemento bsico para repensar la ciencia de la Administracin Pblica es su relacin con la prctica administrativa. Si partimos de que el valor fundamental de la Administracin Pblica como ciencia est ntimamente ligado a la utilidad y aplicabilidad del conocimiento que genera y el aparato de gobierno, entonces existe la necesidad de repensarla, dado a que si esta sinergia no es efectiva y productiva, el valor social de la Administracin Pblica es muy limitado.
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Al respecto, Kettl (2002: 32) seala que sin una teora rectora la ciencia de la Administracin est en riesgo, pues la teora administrativa sin una conexin con la accin no tiene sentido. Justamente este dilema es lo que el autor califica como la base de una verdadera crisis en la Administracin Pblica. Actualmente los gobernantes, administradores pblicos y ciudadanos no encuentran en el contenido cientfico y disciplinario de la Ciencia de la Administracin Pblica las herramientas para resolver oportunamente problemas de la vida pblica. Los elementos que evidencian una disociacin entre la Administracin Pblica como ciencia y la administracin pblica como el aparato del Estado son: lta de co in ciden ci a en tre los p rob lema s q ue enf ren t an e l a) L a fa fal coin inciden cidenci cia ent pr lemas que enfr ent el Estado ,e lg obier no y los ci ud ad anos, y l as s olucio nes q ue l aA dmini straado, el go iern ciud udad ada la so ucion que la Admini dminis ci n P blic ap ro p o n e . cin Pb lica pr Frente a temas como el papel de los factores efectivos del poder fuera de la legalidad, como lo son en Estados Unidos: el terrorismo, la falta de transparencia de los corporativos (caso Enron), o la irresponsabilidad de los bancos en el tema de hipotecas que generaron una crisis econmica con consecuencias globales, la Administracin Pblica no ha generado alternativas que sean reconocidas por los gobiernos o por las otras reas del conocimiento como una aportacin reconocida y reconocible. En Mxico ocurre lo mismo, ante el crecimiento del narcotrfico, la debilidad del Estado, la incapacidad para limitar monopolios y privilegios, la ciencia de la Administracin no ofrece una solucin slida en lo conceptual y prctico. Existen casos aislados en los cuales la Administracin Pblica ha generado no slo una instrumentacin eficaz, sino un marco conceptual slido, como es el caso del Homeland Security en Estados Unidos, pero no deja de ser una excepcin. Al respecto, Jones y Givens (2010: 67) afirman que la seguridad nacional es una disciplina emergente de estudio y prctica, y para su anlisis la administracin pblica como disciplina es central. De ah, que sea necesario el desarrollo de la seguridad nacional como una profesin, en la que la Administracin Pblica est en el centro y que ms programas de posgrado de esta disciplina y de poltica pblica en seguridad nacional sean ofrecidos y expandidos en el futuro. Es cierto que las polticas pblicas, la gerencia pblica y la gobernanza son apoyos conceptuales e intelectuales importantes, pero no construyen soluciones para estos retos.
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lta de inf luen ci a de l a cien ci a de l aA dmini straci n P blic a b) L a fa fal infl uenci cia la cienci cia la Admini dminis racin Pb lica en l as de ci sio nes de l aA dmini straci n P blic a. la deci cisio sion la Admini dminis racin Pb lica En el contexto en el que nos encontramos, en donde la complejidad de los problemas pblicos y sus soluciones son una constante de la administracin pblica, es oportuno cuestionar en qu medida la Administracin como ciencia est influyendo en las decisiones de la administracin pblica. Sin lugar a dudas, es una hiptesis que tendr que ser analizada con mayor rigor; sin embargo, de primera instancia podemos observar que: 1. El lenguaje de los textos de administracin es sofisticado, acadmico e inaccesible al servidor pblico. En Mxico, el 63% de los funcionarios municipales tiene estudios de preparatoria o menos (IMCO, 2010), por dar un ejemplo. La ciencia de la Administracin debe orientarse a los sujetos de la administracin, no nicamente a los lectores del mbito acadmico. 2. La Administracin Pblica no est profesionalizada. En el caso de Mxico, slo los servicios exterior, electoral, fiscal y las reas de seguridad tienen una formacin profesional especfica. Al respecto, Omar Guerrero (2001: 15) seala con claridad que es patente la inexistencia generalizada de la carrera administrativa en Mxico. 3. Las limitaciones para la comunicacin entre los cientficos de la administracin y los profesionales de sta son un tema que requerir una reflexin profunda. 4. Adems de las limitaciones para la comunicacin, la Administracin Pblica est atrapada en su mecanismo de generar conocimiento. La mejor prueba es que ninguna de las lecturas utilizadas en el doctorado de Administracin Pblica del Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP), hasta el da de hoy, son una tesis de doctorado. Si la tesis no es un mero trmite para titularse, debera ser un mecanismo de transmisin de conocimiento. El conocimiento se est generando en el formato de ensayo, o en otras reas del conocimiento. a? b lic n P s t raci do A dmini t hacien uin es n de y q D lica? racin Pb haciendo Admini dminis quin est D 1. Las ideas y los pensadores ms relevantes a nivel internacional de la administracin pblica no tienen una formacin que provenga de la ciencia de la Administracin Pblica. En el cuadro siguiente observamos que los pensadores ms trascendentes para la Ciencia de la Administracin, considerando
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como tales a los creadores de los principales enfoques, ninguno de ellos tiene estudios formales de Administracin Pblica.
2. La capacitacin que est dando el Estado a los administradores est centrada en herramientas de la agenda de derechos (transparencia, derechos humanos, atencin a grupos vulnerables, etctera), pero la mayora de los cursos que el gobierno ofrece son herramientas provenientes de la administracin privada. Esto en s mismo no es un problema, pero la administracin pblica no tiene un equivalente de avance en cuanto a liderazgo, desarrollo de capital humano, motivacin, gestin de recursos y muchos otros temas que la administracin privada ha generado conocimiento y aplicaciones avanzadas ci a a cien no inn o b ier El g cienci cia la ne cesidad la inno iern go e cesid ad de l an o va sin l a n P b lic dmini s t raci aA de l lica racin Pb Admini dminis la Si revisamos las polticas ms novedosas que los gobiernos estn ejecutando, se observa que lo hacen con una diversidad de herramientas que no pasan por la ciencia de la Administracin Pblica.
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a) Los gobiernos estn generando soluciones e innovando. Por ejemplo, en la Ciudad de Mxico se cre el sistema de apoyos sociales directos a poblaciones vulnerables (apoyos a tercera edad, madres solteras, personas con discapacidad, etctera), que despus fueron retomados por la mayora de los Estados. Estas decisiones no pasaron por las herramientas de la Administracin Pblica. Otro ejemplo es el caso de los compromisos firmados durante la campaa a gobernador de Enrique Pea Nieto, que logr resultados exitosos, adems de que puede entenderse como un ejercicio de gobernanza. Sin embargo, su origen est en la mercadotecnia poltica, no en la Administracin Pblica. b) Los proyectos de innovacin tecnolgica los estn generando empresas privadas, a partir de herramientas que ofrecen las Tecnologas de la Informacin y Comunicacin (TIC), y no se apoyan en la ciencia de la Administracin. Por ejemplo, una de las revoluciones en la prctica de la administracin pblica ha sido la georeferencia; sin embargo, sta se hace posible gracias a una empresa privada (Google), con una herramienta tecnolgica (googlemaps), desarrolla aplicaciones para el mercado y con posterioridad se desarrollan aplicaciones para los gobiernos. En ningn momento estas aplicaciones provinieron de la teora o la ciencia de la Administracin Pblica. a: b lic n P n de l L a fa lica: Pb racin dminis Admini la vacin inno fal s t raci dmini aA o vaci lt a de inn va ue an os sin una ide 30 a ueva nue idea a En las ltimas dcadas, los enfoques dominantes en la Administracin Pblica han sido la Nueva Gerencia Pblica (NGP), las Polticas Pblicas y la Gobernanza. Cada uno de ellos ha realizado aportaciones importantes al estudio de esta disciplina; sin embargo, sus contribuciones no han sido suficientes para construir las herramientas que el gobernante, el poltico y el administrador pblico necesitan para dar respuesta a los problemas pblicos del siglo XXI. Los tres enfoques llevan ms de 30 aos madurndose, esto significa que son anteriores a la generalizacin del internet, a la cada del muro de Berln y distantes a la realidad del gobierno y del ciudadano de hoy. Nadie duda de su importancia y utilidad, pero la falta de innovacin y de nuevos conceptos que no solo expliquen, sino que generen herramientas al gobernante, al administrador y al ciudadano es una deuda de la Administracin Pblica. Esta crisis de creatividad ha sido reconocida incluso por Omar Guerrero (2000, 221), quien seala que la crisis de identidad de la Administracin Pblica es una crisis de creatividad.
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4. L a A dmini s t raci n P b lic a, una cien ci a sin t e cn o log a? La Admini dminis racin Pb lica, cienci cia te cno log Partiendo de que la Administracin Pblica es una ciencia por derecho propio, an falta una reflexin de fondo, pues tambin debe ser una ciencia que genere tecnologas aplicables. Si entendemos que tecnologa es el conjunto de conocimientos tcnicos, ordenados cientficamente, que permiten disear y crear bienes y servicios que facilitan la adaptacin al medio ambiente y la satisfaccin de necesidades (disponible en: http://es.wikipedia.org/wiki/Tecnolog %C3%ADa); entonces la pregunta es cules son las tecnologas de la Administracin Pblica. Si bien es cierto que la ciencia de la Administracin Pblica se diferencia de la Ciencia Poltica por su carcter instrumental, tambin lo es que no hay una generacin de herramientas concretas para el administrador pblico. Por ejemplo, mientras que para la administracin privada hay estndares de industria para el desarrollo de software de administracin, el tema de soluciones para los gobiernos no alcanza a ser una industria seria, especfica y creciente. Para tener una visin ms clara de la relacin entre el conocimiento y las aplicaciones es til el llamado Cuadro de Pasteur propuesto por Donald Stokes (1997), en el que se analiza la naturaleza de la investigacin entre la ciencia bsica y la innovacin tecnolgica.
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En este cuadro se observa cmo hay investigaciones que en su construccin cientfica llevan la aplicacin concreta, como es el caso de Pasteur, quien a partir de sus descubrimientos sobre la vida bacteriana y al advertir que no existan enfermedades o seres por generacin espontnea, inventa las primeras vacunas. Este es el caso ms deseable para la ciencia. La ciencia pura busca un entendimiento fundamental de la realidad, como es el caso de los estudios de mecnica cuntica formulados por Niels Bohr, que en su momento no tena la posibilidad de una aplicacin prctica, pero que hoy son bases de la fsica moderna, terica y aplicada. Finalmente, se observa el caso de la invencin prctica sin un conocimiento explicativo. El ejemplo ms brillante es el de Toms Alva Edison, quien patent ms de mil inventos que, literalmente, cambiaron al mundo. No slo invent el foco, sino toda la industria elctrica, el fongrafo y el telfono funcional, entre muchos otros, pero su trabajo cientfico estuvo orientado a la creacin de soluciones especficas, sin explicar los fenmenos que utilizados para desarrollar sus inventos. Siguiendo la lgica del Cuadro de Pasteur para el caso de la Administracin Pblica, se advierte que el pensamiento pblico administrativo y la gobernanza aportan a su entendimiento fundamental, pero no generan instrumentos de aplicacin. La Nueva Gestin Pblica, las TIC y la georeferencia generan soluciones, pero no producen conocimiento o un marco terico por s mismo. Slo las polticas pblicas y la prospectiva generan un conocimiento que permite entender el problema y tener una aplicacin prctica.
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Es posible concluir que el mayor volumen de la bibliografa disponible, las investigaciones en curso en Estados Unidos y en Mxico estn centradas en el cuadrante de la Ciencia Pura, paradoja mayor para una ciencia instrumental. Salvo excepciones, la evidencia muestra que la ciencia de la Administracin Pblica, aun cuando es de naturaleza instrumental, no est generando tecnologa y soluciones para los gobiernos. E l va lo rs o ci a l de l a A dmini s t raci n P b lic a valo lor so cia la Admini dminis racin Pb lica El punto de partida para repensar la ciencia de la administracin pblica debe lo rs o ci a l, es to es, l ag en eraci n de c apacid ades p blic as y c apaser su va valo lor so cia est la gen eneraci eracin ca acidades p lica ca yude ue a to q l co no cimien tes: i) e sv er tien ra vs de do rat na ober cid ad de g ayude cimient que con el ient ver ert dos tra rav erna nar cidad go acioplic as a a, l olog at e cn t a l , y ii ) l un d amen dimien to f ten at en er un en ap licaciolog la te cno la ent und fun endimien dimient ten ener ent nes y l as h er ra mien tas . la her erra ramien mient En otras palabras, la Administracin Pblica debe repensarse a partir de los fines y utilidades de esta disciplina. Por ello, es fundamental recordar los conceptos de capacidades pblicas y capacidad de gobernar para llevar a cabo las tareas y responsabilidades pblicas de manera satisfactoria. Pan Suk (2007: 524-526) refiere la necesidad de generar capacidad pblica para hacer frente a los desafos de una nueva era que se caracteriza por su complejidad, diversidad e interdependencia. Frente a ello, la participacin de los ciudadanos y la sociedad civil es cada vez mayor y los problemas no pueden resolverse nicamente por la accin gubernamental en un periodo corto, dado que la capacidad del gobierno para hacer frente a estos desafos ha declinado y las expectativas de los ciudadanos se han incrementado significativamente. Suk Kim llama a este problema dficit de capacidad, que frente a las reformas del gobierno produce un vaciamiento del Estado. Qu hacer frente a este problema? La alternativa que el autor ofrece es construir la capacidad pblica a travs del desarrollo de conocimiento, aptitudes y habilidades. Respecto a la capacidad de gobernar vale la pena rescatar los planteamientos realizados por Yehezkel Dror (1994: 44), uno de los principales estudiosos en la materia. En 1994, en su informe del Club de Roma sobre la capacidad de gobierno, Dror habl de un problema de gobernacin en el mundo, debido a paradigmas obsoletos an utilizados como gua por los polticos y a la carencia de habilidades gubernamentales para hacer frente a los problemas (Schmidt, 1997: 17). Dror cuestionaba de manera directa la efectividad de lo que l llam patrones de gobernacin, dado que los calific de obsoletos e insuficientes para resolver las necesidades urgentes. El rediseo de la capacidad
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de gobernar representaba para Dror uno de los mayores desafos de la humanidad, motivo por el cual era indispensable inventar nuevos diseos de gobernacin que ayudaran a generar mejores condiciones para afrontar los problemas. El desarrollo de capacidad pblica y capacidad de gobernar es la direccin hacia donde la Administracin Pblica debe dirigirse para fortalecer su valor social, su solidez como ciencia y su relevancia en la vida pblica. P or q u es n e ces a r io r e co n s t r uir l a A dmini s t raci n P b lic a? Po qu ne cesa re con la Admini dminis racin Pb lica? Plantear los retos y alcances de la Administracin Pblica no es un ejercicio de crtica o de ataque, sino una reflexin que muestra la urgencia de repensar la Administracin Pblica. La Administracin Pblica ha estado operando sin el beneficio de una teora moderna desde hace bastante tiempo. Esta situacin priva a los servidores pblicos de un marco de referencia para guiar sus acciones. Acta como una barrera para abordar asuntos complejos y encontrar soluciones prcticas complejos del mundo actual, aunado a que pone al gobierno en una posicin reactiva, incapaz de anticipar problemas emergentes o introducir una accin correctiva en el momento oportuno (Bourgon, 2011). La Administracin Pblica como aparato ha existido siempre. La aportacin fundacional de la ciencia de la Administracin, desde su nacimiento con B onnin nnin, fue que logr formular por primera vez un sistema completo basado en la accin social y el valor para el inters general. Es necesario repensar la Administracin Pblica porque tiene una funcin social. El Estado, el gobierno y los ciudadanos requieren la construccin de un cuerpo de conocimientos slidos, pero sobre todo tiles para atender los asuntos pblicos. La Administracin Pblica debe repensarse, no nicamente a partir de su herencia, sino de su potencial para aportar herramientas intelectuales y prcticas que incrementen la capacidad pblica y la capacidad de gobernar. Las tendencias actuales de Nueva Gestin Pblica, Polticas Pblicas y Gobernanza constituyen lneas de pensamiento independientes, pero no un cuerpo integrado de conocimiento. La Administracin Pblica est obligada a transformar sus ideales sobre la sociedad en una realidad y supervisar los asuntos del gobierno. No hay que olvidar que esta disciplina ha contribuido a formar sociedades, ha dado forma a conceptos y valores sobre el ejercicio del poder en la sociedad, ha dado
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forma al papel del gobierno y definicin al funcionamiento de las instituciones pblicas y organizaciones. Como bien seala Bourgon (2011), la Administracin Pblica consiste en ho de o tro a en r es ultados p blicos, o dic tad p ol tic olun dich ot res esu p unt po lt ica transformar la v vo mo do: l at ra nsf ormaci n de l ap ol tic a en l ar e alid ad q ue los ci ud ad ala tra ran sfo macin la po lt ica la re lidad que ciud udad adanos v en t odos los d as . ven to da Ahora bien, los principios heredados del modelo clsico de la Administracin Pblica (la primaca del Estado de Derecho, un compromiso con el servicio pblico, la preocupacin por la eficiencia en la prestacin de los servicios y de probidad en el uso de los fondos pblicos) son principios slidos para la Administracin Pblica moderna, pero no son suficientes. Siguiendo a Bourgon (2011), la prueba de una teora fuerte no es slo su capacidad de resistencia, sino su capacidad de recuperacin, que implica la habilidad de adaptarse a circunstancias nuevas e imprevistas. De ah que la autora haga nfasis en la idea de que esta disciplina requiere integrar los principios heredados del pasado, las lecciones aprendidas en los ltimos treinta aos y los imperativos de servir en el siglo XXI. n C o n c l u si sin La Administracin Pblica tiene que repensarse. Es absolutamente innecesario volver a debatir sobre su naturaleza cientfica, o seguir refriteando ad infintum los enfoques actuales. La Administracin Pblica tiene que repensarse a partir del reforzamiento de su valor social, del desarrollo de capacidades pblicas y de gobierno, y de la utilidad a los sujetos de la administracin (el gobernante, el poltico, el administrador pblico y los ciudadanos), creando tecnologas y herramientas que la conviertan en una ciencia til. Estoy consciente de que este artculo posiblemente sea una provocacin para quienes nos dedicamos al estudio de la Administracin Pblica y justamente ese sera el mejor resultado que pudiera esperar. Si provocamos la reflexin y la preocupacin autntica podremos generar un debate que lleve abrir ideas y futuro para la Administracin Pblica. tes Fuen uent Bourgon, Jocelyne, 2011, A New Synthesis of Public Administration: serving in the 21st century, Canad, McGill-Queens University Press.
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La E va luaci n co mo un Eva val acin com Instr um en to p ara l a umen ent pa la Ci ud ad an a Ciud udad ada na
Hctor Luna de la Vega
Doctor en Ciencias Administrativas hectorlunav@gmail.com
Res um en Resum umen La ciudadana debe establecer las condiciones necesarias para eliminar la corrupcin desde la raz. La democracia participativa es la alternativa para hacer del ciudadano un actor vigilante, corresponsable y decisivo, pero sobre todo un custodio de la moral pblica. Dentro de la vertiente de la conduccin pblica, es fundamental el proceso mediante el cual la sociedad civil se autogestiona y dirige de forma independiente algunos procesos y otros los comparte. A esta prctica se le ha identificado como Gobernanza; es el proceso mediante el cual el gobierno, las organizaciones econmicas y las de la sociedad civil interactan con los ciudadanos, para definir los objetivos de inters y valor comn. Presupuesto, Contabilidad Gubernamental y Programas deben ser evaluados por la ciudadana y que se sustente en la cohesin funcional y un esfuerzo para combatir ineficiencias, corrupcin y falta de resultados. P a l a bra s c l av e ras cl Corrupcin, tica pblica, democracia y participacin ciudadana, criterios e instrumentos de evaluacin.
Abs t rac t bst ract Citizenship must establish the necessary conditions to eliminate corruption from the root. Participatory democracy is the alternative to make the citizen a watchful stakeholder, co-responsible and decisive, but above all, a guardian of public morality. Within the side of the public riding, the process by which civil society is independent and independently directs some processes and shares others, is essential. This practice has been identified as governance; it is the process through which the Government, economic organizations and civil society interact with citizens, to define the objectives of interest and common value. Budget, government accounting, and programs must be evaluated by the public and which is based on the functional cohesion and an effort to combat inefficiency, corruption and lack of results. Ke y w o r d s Corruption, public ethics, democracy and citizen participation, criteria and instruments of evaluation.
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HCTOR LUNA DE LA VEGA
Int ro d ucci n uccin
a corrupcin es lacerante a la ciudadana, cuando su presencia est llena de ejemplos vivenciales en el devenir de la historia, cuando se crea una condicin cultural o cuando se asume como un rol incontrolable, inmanejable e insalvable. Actuar desde y para la corrupcin es el peor de los males a los cuales se puede enfrentar la ciudadana, por ello debemos establecer las condiciones necesarias para eliminarla desde su raz, como son las actitudes y creencias generadoras de la misma o las conductas dirigidas a estimularla. La democracia participativa, aquella establecida ms all de los procesos electorales y del mbito de competencia del Gobierno, aunque los incluye, es la alternativa para hacer del ciudadano un actor vigilante, corresponsable y decisivo, pero sobre todo un custodio de la moral pblica. La participacin organizada y funcional del ciudadano requiere de los instrumentos para hacer valer su potencial y permitirle influir y decidir sobre los aspectos pblicos. En ello, la evaluacin es el mtodo y gua para lograr resultados veloces, efectivos y posibles, los cuales se enracen en una nueva cultura y manera de convivencia social. Las propuestas del Ejecutivo Federal electo, relacionadas con el replanteamiento y fortaleza del Instituto Federal de Acceso a la Informacin (IFAI), y con la creacin de la Comisin Nacional Anticorrupcin, nos permiten ver una luz de esperanza y un reto colectivo mucho ms concreto, pero sobre todo, un compromiso cumplido en el corto plazo a favor del empoderamiento de la ciudadana.
o C o ntext exto Hace pocos das, el reporte del Foro Econmico Mundial sobre la Competitividad expuso los referentes ms importantes relativos a una baja calificacin del pas, los cuales nos permiten contextualizar una realidad que debemos cambiar. Estos son: la Corrupcin con 16.4, seguido de la Violencia e Inseguridad con 16.3 y la Ineficiencia Gubernamental con el 14.2; de 100 puntos de nuestros 16 factores negativos, 46.9 representan estos tres factores. Lo anterior es una llamada de atencin a la percepcin dejada como nacin, pues adems de pas Inseguro y Violento al cual se refieren en los foros internacionales, nos aqueja la Corrupcin y la Ineficiencia del Gobierno. Entre la causa y el efecto, uno se pregunta cmo habrn contribuido los actos
LA EVALUACIN COMO UN INSTRUMENTO PARA LA CIUDADANA
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de corrupcin y la demora y/o omisin gubernamental, para asentar esa mala imagen, acrecentada en los ltimos doce aos. Tcnica y socialmente se suelen aplicar distintas metodologas especficas para eliminar las peores prcticas de deshonestidad, como son: Control de Gestin, Supervisin, Evaluacin y Fiscalizacin, cuyos resultados dependen de la profundidad y calidad de su aplicacin y su derivacin en la Rendicin de Cuentas. Para identificar el mbito especfico o de mayor potencial de la Participacin Ciudadana asociativa a esa Rendicin de Cuentas, es importante reconocer al modelo aplicado en diversos pases bajo la denominacin Democratic Audit, siendo particularmente relevante la corriente de la llamada Auditora Ciudadana de la Calidad de la Democracia, la cual sugiere realizar sus principios en una metodologa participativa. En consecuencia debemos dar un nfasis en lo relativo a la Transparencia, a una Participacin Ciudadana como medida Anticorrupcin, con base en un abundante flujo de informacin y con ello efectuar un satisfactorio ejercicio evaluatorio.
Democratizacin y Participacin Ciudadana
Estudiosos de nuestra evolucin democrtica han identificado como transicin poltica del pas, adems del cambio de modelo Monrquico a uno Presidencialista y su articulacin con el Parlamentario, han analizado nuestra interactuacin poltico-ciudadana, la cual se consolid en la construccin de las bases democrticas (instituciones, leyes y actitudes) y la pluralidad poltica. Se crey en su momento que la alternancia poltica en s misma, sera el ltimo eslabn de la madurez democrtica y de una participacin ciudadana de mayor sentido e impacto. Sin embargo, los cambios gubernamentales estatales y el primer cambio del Ejecutivo Federal no implicaron ni garantizaron la eficacia y eficiencia de los procesos participativos, ni dieron en automtico una superior capacidad directiva, ms integral y de mayor productividad social. El efecto inmediato fue de una mayor disociacin entre el Estado y la sociedad mexicana, alejndose la cobertura de la administracin pblica de las propias necesidades, problemticas y exigencias de la ciudadana.
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Gobernanza Pblica
Dentro de la vertiente de la conduccin pblica es fundamental el proceso mediante el cual la sociedad civil se autogestiona y dirige de forma independiente algunos procesos y otros los comparte. A esta prctica se le ha identificado como Gobernanza; que es el proceso mediante el cual el gobierno, las organizaciones econmicas y las de la sociedad civil interactan con los ciudadanos, para definir los objetivos de inters y valor comn. Consecuentemente, el proceso de Gobernanza est estructurado por instituciones pblicas, privadas y sociales, resultando por nmero una relevancia de las ciudadanas. Su dinmica alienta la participacin de la sociedad civil en las decisiones pblicas, regula su interlocucin, resuelve diferencias y potencia la solucin de acuerdos sobre objetivos pblicos. La Gobernanza se ordena por instituciones producto del rgimen democrtico de un Estado de Derecho, ms all de los sistemas electorales libres y competitivos, a partir de un arbitraje imparcial el cual favorece el acceso de los ciudadanos a la informacin gubernamental, fomenta opinin, consolida las decisiones pblicas y estimula la Rendicin de Cuentas. Se funda en ser la democracia un gobierno abierto y representativo. El ejercicio democrtico es organizado por sistemas de informacin soportado en tecnologas productivas, organizativas y gerenciales. La Gobernanza democrtica es en s la relacin deseable entre el gobierno y la sociedad. El ejercicio de la Gobernanza se construye y se soporta en el diseo de polticas pblicas, vistas stas como acciones de gobierno, normativas, fiscales y de administracin.
Gobernacin, Gobernabilidad y Transversalidad
La integracin horizontal, en contraposicin a la tradicional vertical, se sustenta en formas de comunicacin, intercambio y coordinacin entre organismos pblicos y su interactuacin con los ciudadanos. La transversalidad exige de valores pblicos universales, los cuales deben ser reconocidos de manera constante por el gobierno y los ciudadanos. Crear valor pblico a favor del ciudadano, debe surgir de una Gobernacin y Gobernabilidad de trazos horizontales, en otras palabras transversalidad. Gobernacin como la suma de los poderes republicanos, federales y locales, fcticos e institucionales, la cual implica colocar a las leyes por encima de las individualidades, implica universalizar la igualdad (derechos, oportuniRevista IAPEM, nm. 83 (septiembre-diciembre, 2012), pp. 49-57
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dades, potencialidades, etctera); es un caminar seguro, protegido y con objetivos predeterminados y legales. Gobernabilidad como la suma de los acuerdos, negociaciones, acciones institucionales y comportamientos polticos, la cual permite superar coyunturas, momentos crticos (o crisis) y lograr establecer mecanismos de entendimiento; es un caminar estable y pacfico en condiciones de pluralidad y tolerancia. La transversalidad en el Gobierno y su vinculacin con la sociedad, permite a los valores pblicos sustentarse en los derechos polticos y ciudadanos, como una exigencia de equidad legal. Nuestro modelo democrtico debe producir resultados sociales de valor y beneficio general, debiendo su administracin pblica conducirse en corresponsabilidad con las organizaciones econmicas, sociales, profesionales, laborales e intelectuales. La conduccin de la sociedad es una tarea pblica y ya no slo responsabilidad gubernamental. Su sustento es el flujo suficiente, claro y oportuno de la informacin.
tica Pblica
La interactuacin de agentes de gobierno con la ciudadana debe estar revestida de una prctica tica de ambas partes y consecuentemente compartir informacin en un ejercicio cotidianamente transparente. Debe evitar la idea nica del control del poder, carente de un ejercicio tico. Para el manejo de la informacin y su transparencia es fundamental una interactuacin, compartiendo el flujo de las revelaciones, tanto de la conduccin de la sociedad como de la calidad del ejercicio directivo gubernamental. La denominada Rendicin de Cuentas (Accountability), debe insertarse en la atencin de demandas de la sociedad (Responsiveness). Procurndose en ambos casos ser crebles dentro de la moral pblica. Las polticas pblicas deben corresponder a la pluralidad de intereses dignos de ser tomados en consideracin, potenciando el ejercicio evaluatorio, ya no nicamente como una Rendicin de Cuentas y explicacin de la actuacin de los representantes a los ciudadanos, sino como una publicidad de los actos y decisiones de los representantes, incorporados en la receptividad de los polticos a las demandas ciudadanas.
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La E va l u aci nys us I n s t r um en tos Eva val acin su In umen ent

Construccin
El proceso evaluatorio como tal requiere de un sustento legal para su obligatoriedad operativa, as como un marco normativo para detallar su prctica cotidiana bajo criterios de uniformidad. Asimismo, debe cohesionar su esfuerzo con base en instrumentos especficos y criterios generales de diseo y operativos para la construccin de un banco informativo cubriendo puntos precisos para su extraccin de datos, facilitando con ello el monitoreo permanente, potenciando su posterior evaluacin. Si se carece de informacin oportuna y confiable se pierde el ejercicio evaluatorio prctico y cotidiano. As debe diferenciarse el sentido del monitoreo y su correspondiente evaluacin ya se trate de evaluar la operacin del aparato pblico o bien el ejercicio hacia el diseo de polticas pblicas asociativas a la conduccin de la sociedad. Para potenciar su ejercicio uniforme hacia los tres poderes federales y los tres rdenes de gobierno deben obtenerse criterios de registro y expresin permitiendo la intervencin de rganos autnomos de carcter constitucional, trtese de los ejercicios de control, evaluacin o fiscalizacin. Por ello, el titular electo del Ejecutivo Federal ha generado iniciativas que al tratarse de organismos autnomos constitucionales, si bien les distancia del equilibrio de poderes facilita su ejercicio, acercndoles a los intereses de la ciudadana.
Criterios e Instrumentos
Para la generacin de la informacin se han adoptado criterios especficos, los cuales si bien pueden ser mejorados es vlida su adopcin, fundamentalmente en lo relativo a la presupuestacin al seleccionarse y pretenderse extender a lo largo del pas en lo relativo a los recursos federales como Presupuesto en Base a Resultados, PBR, vinculado a otro aspecto de presupuestacin como lo es el Sistema de Evaluacin del Desempeo. La concepcin presupuestaria programtica Basada en Resultados, vinculante a la Evaluacin del Desempeo permite conocer, medir y consecuentemente monitorear los aspectos de eficiencia hacia el interior de las figuras de gobierno, facilitando el ejercicio autoevaluatorio y adicionalmente dando la oportunidad de va el monitoreo constante posibilitar el ejercicio evaluatorio pblico.
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La adopcin de criterios en la materia de presupuestacin y su consecuente ejercicio se perdera si no se consideran los programas asociativos a un Calendario de Ejercicio y unidades de medida precisas de carcter general para saber que en cada caso se trata de la misma materia y asuntos concretos. Consecuentemente los instrumentos de mayor uso son el Presupuesto, la Contabilidad Gubernamental y los Programas los cuales de manera conjunta deben establecer un solo modelo de informacin. Invariablemente los tres instrumentos deben ser uniformes en su registro y seguimiento, para lo cual habr de concluirse a cabalidad la Armonizacin Contable para los tres rdenes de gobierno, debiendo ampliarse en el caso de los rdenes estatal y municipal de manera general y no estrictamente para los recursos federales. Las tres vertientes, Presupuesto, Contabilidad Gubernamental y Programas deben asumir criterios uniformes, no slo de construccin, sino mecanismos de monitoreo hacia el interior de las figuras de gobierno y posibilitar la interactuacin con la ciudadana para ampliar informacin potencialmente monitoreada y consecuentemente evaluada. Consecuentemente los instrumentos de carcter genrico debern expresarse desagregadamente para tener acceso a informacin de mayor detalle y asimismo conocer la ciudadana la correccin, en su caso, como producto de la autoevaluacin. Todo lo anterior habr de robustecerse de manera cotidiana al permitir el criterio del PBR, de identificar si las polticas pblicas son las adecuadas y lo mayormente relevante, si estn satisfaciendo el objetivo social para lo cual fueron diseadas. Bajo los nuevos criterios de autonoma orgnica es pertinente la identificacin de concentrar el flujo informativo general, producto de criterios e instrumentos en unidades concretas dentro de los entes gubernativos para la evaluacin constante y en su caso para la determinacin de sanciones o estmulos por el ejercicio cotidiano marcado por la eficiencia administrativa, o bien conocer sobre la eficacia de los resultados previstos y la satisfaccin de los objetivos sociales de las polticas pblicas de prosperidad.
Concepcin Orgnica
El ejercicio del monitoreo y su consecuente evaluacin requiere de la asuncin de una regla orgnica, partiendo desde la cohesin funcional y su esfuerzo para combatir a la corrupcin, insertndole en un rgano especfico para la concentracin horizontal para su informacin, su validacin y prctica de monitoreo y evaluacin, constituyndose en un ente de difusin pblica
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o bien insertar su ejercicio cotidiano al nuevo criterio organizativo e institucional del Instituto Federal de Acceso a la Informacin (IFAI), o bien el diseo de la Comisin Nacional Anticorrupcin. Cualquier criterio orgnico debe apoyarse en un ejercicio de transferencias funcionales, inicialmente y de la radicacin de personal, buscando preferentemente la consabida suma cero. De cualquier forma, las nuevas tecnologas de carcter informtico posibilitan un accionar oportuno, sustentado en concepciones de ndole genrico, ya sea desde el punto de vista normativo o legal. Se ha venido ampliando el criterio de los denominados sistemas integrales de informacin financiera, tecnologa susceptible de ampliar su ejercicio a los aspectos de tipo programtico y consecuentemente evaluatorio. Ubquese dnde se establezca el eje concentrador del criterio horizontal de sustento, debe hacerse cercanamente a la sociedad mediante la difusin pblica de su diseo y monitoreo permitindose en consecuencia estar cercanamente a la ciudadana y sta pueda considerar si las acciones de carcter gubernativo son confiables, certeras honestas, eficientes y eficaces. Para m la opinin sustantiva ser construida por el escrutinio ciudadano y su consecuente calificacin; lo anterior cabe para la operacin de los entes gubernamentales y de manera sustantiva en la direccin o conduccin de la sociedad. Pugnemos por una ms eficiente Administracin Pblica y aumentar el impacto de las polticas tanto gubernamentales como pblicas. n es C o n c l u sio sion 1. Una ms decidida y mejor articulada participacin ciudadana es fundamental para eliminar las prcticas de deshonestidad en la gestin gubernamental. 2. La manera de corregir los procesos de disociacin entre el Estado y la sociedad mexicana, deviene de una mayor productividad social y de garantizar la eficacia y eficiencia de los procesos participativos. 3. En la gobernanza, tanto las organizaciones econmicas como de la sociedad civil deben interactuar con el gobierno para definir los objetivos de inters y valor comn. 4. La transversalidad de los procesos de gobernacin y gobernabilidad permiten una mejor vinculacin con la sociedad, sobre todo cuando se sustentan los valores pblicos en derechos polticos y ciudadanos.
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5. Las prcticas de tica pblica robustecen la interactuacin de los agentes del gobierno con la ciudadana, al compartir ambas partes valores, objetivos y transparencia informativa. 6. La evaluacin del quehacer pblico requiere de la asuncin de una regla orgnica, la cual se sustente en la cohesin funcional y un esfuerzo para combatir ineficiencias, corrupcin y falta de resultados. 7. Los nuevos criterios para fortalecer el Instituto Federal de Accesos a la Informacin (IFAI) y la creacin de la Comisin Nacional Anticorrupcin, son claves para el desarrollo de una estrategia para evitar prcticas desleales en la Administracin Pblica. F uen t es uent Gmez Fortes, Braulio, Calidad de la Democracia en Espaa, primera edicin 2010, Espaa, Editorial Ariel, pp. 168. Luna de la Vega, Hctor, Evaluacin del Gasto Pblico Federal, en Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano, INAP-Cmara de Diputados, LXI Legislatura, Mxico, Editorial Porra Ediciones, pp. 159-176. Parsons, Wayne, Polticas Pblicas, FLACSO, Mxico, Editorial Mio y Dvila, 2009, pp. 815. Presidencia Democrtica, en Revista Plataforma, Edicin Especial, Mxico, Fundacin Colosio, 2012, pp. 185. The Global Competitivenes Report: http://www3.weforum.org/docs/WEF _GlobalCompetitivenessReport_2012-13.pdf
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C onst itucio na lizaci n de l a uciona nalizaci lizacin la profesio na lizaci n en l a esiona nalizaci lizacin la Admini st raci n P blic aF e dera l dminis racin Pb lica Fe deral
Rodolfo Tllez Cuevas*
Politlogo y abogado por la UNAM
Res um en Resum umen Desde tiempos de la Colonia en Mxico, la burocracia ha tenido un perfil insustancial y ha dejado mucho que desear. Pareciera que estamos condenados, desde sus orgenes, a ser una nacin sin una estructura publiadministrativa eficiente y eficaz. De ello dan cuenta Lorenzo de Zavala, Jos Mara Luis Mora, Luis de la Rosa y hasta Fray Servando Teresa de Mier, quien dio su punto de vista sobre los covachuelos. La falta de un sistema de profesionalizacin, reclutamiento inadecuado; as como compadrazgo, el botn y el influyentismo son el comn denominador de la administracin pblica independiente. La Carta Magna del 17 no ha sido precisa en cuanto al servicio pblico se refiere. Es con el servicio exterior donde se intenta regularla jurdicamente. Es por eso que nuestro inters en considerar la Constitucionalizacin de la profesionalizacin publiadministrativa, hoy en tiempos donde se habla de Reforma del Estado P a l a bra s c l av e ras cl Constitucionalizacin, profesionalizacin, administracin pblica, servicio pblico, servicio de carrera.
Abs t rac t bst ract Since colonial times in Mexico, the bureaucracy has had a profile pointless and has left much to be desired. We seem doomed from the beginning, to be a nation without an efficient and effective publiadministrativa structure. Realize it as Lorenzo de Zavala, Jos Mara Luis Mora, Luis de la Rosa and even Fray Servando Teresa de Mier who gave their views on the commissary. The lack of a system of professionalism, inadequate recruitment, as well as cronyism, booty ye influential are the common denominator of the independent civil service. The Magna Charta of 17 has not been accurate in regards to public service. It is with the Foreign Service where you try to regulate it legally. Thats why our interest in considering the constitution for the professionalization publiadministrativa, now in times where we talk about Reform. Ke y w o r d s Constitutionalism, professionalism, public administration, public service, career service.
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RODOLFO TLLEZ CUEVAS
n Int ro d ucci uccin
El servicio que presta la Administracin Pblica en general desde siempre ha sido cuestionado; se han hecho leyes que regulen un servicio civil de carrera, se han pretendido profesionalizar algunas reas especializadas dentro del gobierno federal, como por ejemplo el servicio exterior mexicano, y los alcances as como los resultados son insuficientes. En los ltimos aos se ha hablado de la profesionalizacin del servicio pblico y programas van y leyes se implementan, pero tales medidas han resultado insuficientes. Tal vez uno de los aspectos que se saben existen pero que no se han soslayado, sea la politizacin de los principales puestos dentro de la administracin pblica federal. Por tanto, es necesario replantear todas estas polticas desde el origen de la constitucionalidad del entramado publiadministrativo, por lo que es menester incluir desde la Carta Magna a la profesionalizacin de la administracin pblica federal, para que se convierta en una solucin de orden jurdico y no poltico.
itas cr a s es ci en er Ref cri escr cia enci eren Refer Hablar de la profesionalizacin del servicio pblico es muy complejo. Sin embargo, se han realizado una serie de acciones y anlisis encaminadas a resolver el trgico problema de la burocratizacin en nuestro pas. Ya desde el mbito terico en el pasado, varios funcionarios gubernamentales de la talla de Lorenzo de Zavala, por mencionar algunos, escribieron sobre el aparato burocrtico sin objetivizar; sin embargo, dieron muestra fehaciente de que la administracin pblica colonial y su heredera, la post-independiente transitaron no propiamente en un servicio pblico como hoy lo conocemos y entendemos. Lorenzo de Zavala escribi en 1828 sobre el aspirantismo, que se pregonaba como una forma de acceder a los puestos pblicos nacientes, considerando que esta prctica era contraria a la prctica administrativa y que atenda a intereses particulares y/o diferentes a la cosa pblica (Snchez, 2009, p. 407). Jos Mara Luis Mora fue un poco ms suspicaz al describir los efectos perniciosos de la empleomana all por 1837(Snchez, 2009, p. 407) como un lastre y pie a una burocratizacin que en nada se perfilaba modernizadora de las funciones del servicio pblico. En este sentido y siendo un poco ms congruentes con el fenmeno de la profesionalizacin, nuestro pas se ha enfrentado no solamente a funcionarios
CONSTITUCIONALIZACIN DE LA PROFESIONALIZACIN EN LA ADMINISTRACIN PBLICA
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aspirantistas, o a servidores que esperan el momento ad hoc para ubicarse en la vorgine de la empleomana burocrtica, dejando resultados perniciosos, sino tambin a los resabios de la administracin colonial. Ya de ello nos dio cuenta Fray Servando Teresa de Mier, al hablarnos en sus Memorias (pp. 243244) de los covachuelos que no eran aqullos:
oficiales divididos en clases de primeros y segundos, etctera, de los cuales hay un mayor absolutamente, que est al lado del ministro, y otro, llamado tambin mayor, que est en la secretara y es el que le sigue en antigedad. Llmanse covachuelos, porque las secretaras donde asisten estn en los bajos o covachas del Palacio. Y cada uno tiene el negociado (sic) de una provincia o reino, as de Espaa como de las Indias (y a) estos empleos se va, como a todos los de la Monarqua, por dinero, mujeres, parentesco, recomendacin o intrigas; el mrito es una accesorio, slo til con estos apoyos. Adems, deca el padre Mier que eran ignorantes, algunos hbiles y otros pcaros y hasta atestas. En general, son viciosos, corrompidos, llenos de concubinas y deudas, porque los sueldos son muy cortos. As, es notoria su venalidad (p. 244).
Como podemos apreciar, la cita del fraile es ms que alusiva al perfil de los servidores pblicos, en los cuales distaba algn dejo de profesionalizacin y/o conviccin respecto de la actividad que se realizaba. Hay algo que nos llama poderosamente la atencin: los sueldos. Efectivamente, ayer como hoy los sueldos son uno de los motivos por medio de los cuales, los servidores pblicos son dados a recibir ddivas y/o simonas de cualquier especie, preponderantemente dinero. Parece ser que es un comn denominador, todo el cmulo de condiciones existentes entre los servidores pblicos coloniales y los de hoy da. Retomando el hilo de la disertacin histrica, de aqullos que describieron las condiciones del servicio pblico, encontramos a Luis de la Rosa. De la Rosa ser uno de los primeros tericos que usa el trmino Administracin Pblica y ya ve en ella serios problemas, por lo que se dedica reconocer los males que la aquejan y pontifica los medios de mejorarla (Snchez, 2009, p. 408). En su obra ms importante, Sobre la administracin pblica de Mxico y medios de mejorarla (al parecer escrita en 1842 y publicada hasta 1853), en ella coincidir con Fray Servando al reconocer los errores y faltas sostenidos de la administracin colonial; adems, describe en cada seccin del libro (son ocho) el cmo deber ser la administracin pblica: federal, estatal, municipal, la particular del Estado de Zacatecas, la organizacin castrense y el sistema de defensa militar, y la hace una diferencia entre gobierno y administracin (Sn-
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chez, 2010, pp. 233-235 y Olvera, 1996, p. 89), y es aqu donde podemos considerar el quid del asunto, ya que el servicio pblico debe estar centrado en la ltima y su adecuada eficiencia y eficacia pblica. Ya en una Memoria de 1845, escribe que la administracin pblica hacendaria sufre de lo que hoy conocemos como Spoil System y del patrimonialismo burocrtico: el primero, el sistema de botn, ha sido negativo ya que no haba una conciencia administrativa y con proyeccin; en el segundo, los jefes de partido la utilizan como si fuera su herencia o patrimonio (Snchez, 2010, pp. 231 y Ruiz Alanz, 1996, p. 79). Tambin hubo otros autores que intentaron abordar los perfiles de las administraciones pblicas de sus tiempos, y en especfico levemente tocaron el caso del servicio pblico. Estos autores fueron: Piqueiro, quien en 1858 escribi sobre la inamovilidad burocrtica de los empleados (Estudio de la amovilidad de los empleados); para 1878, Idelfonso Estrada y Zenea intent plasmar en su obra, Manuela de gobernadores y jefes polticos, las bases del deber ser del servidor pblico en esos cargos electorales; algo parecido podramos acotar con la Gua prctica del empleado de la Repblica mexicana de 1887. O bien el lapidario ensayo de Francisco Bulnes: El porvenir de las naciones hispanoamericanas, donde dedica un captulo a lo que l denomin el canibalismo burocrtico, en 1899 (Snchez, 2010, pp. 408-409). Aqul ltimo Bulnes siempre fiel a sus convicciones irreverentes, cuestion la administracin y a los servidores pblicos del porfiriato. Lo que l denomin canibalismo burocrtico estaba referido a
la voracidad de las burocracias latinoamericanas (que) engullen prstamos europeos de millones (). Estas burocracias constituyen la verdadera y calamitosa opresin de los infortunados pueblos () quienes, ms que libertad, necesitan gobiernos honrados y ser liberados de la horda de funcionarios pblicos que hacen presa de ellos (Bulnes,1977, p. 87).
En el siglo XX y en la poca contempornea hay obra diversa, pero ninguna se preocup por incluir especficamente al servicio pblico o la profesionalizacin de los servidores pblicos, aunque hubo acercamientos: lvaro Rodrguez Reyes con su obra denominada Administracin del sector pblico (de 1970); Jos Francisco Ruiz Massieu en 1977, con La Nueva Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. Crtica y Anlisis; o bien, Diego Lpez Rosado con La burocracia en Mxico, del ao 1980. Y ya para el ao de 1986, el doctor Guillermo Haro Blchez escribi Aportaciones para la reforma de la funcin pblica en Mxico (1986); o las obras de Enrique Cabrero (Del administrador al gerente pblico, de 1995) y Omar Guerrero (La formacin profeRevista IAPEM, nm. 83 (septiembre-diciembre, 2012), pp. 59-72
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sional de administradores pblicos en Mxico, de 1995; y Ley del Servicio Profesional de Carrera en la administracin pblica federal. Una apreciacin administrativa, en 2003), que podra ser lo ms novedoso o aproximado al alcance del anlisis terico de la problemtica que encierra la profesionalizacin de los cuadros publiadministrativistas (Snchez, 2010, pp. 408-413). La m o der nizaci nb ur o cr t ic a mo dernizaci nizacin bur uro crt ica Desde sus inicios, los gobernantes del pas estuvieron preocupados por la integracin y estructuracin poltico-administrativa, ya que se venan arrastrando los resabios de la administracin colonial (como lo hicimos notar con el argumento de Fray Servando Teresa de Mier sobre los covachuelos) y los inicios del aspirantismo y la empleomana, mismos que afectaron la integracin real de la administracin pblica primero y de un servicio pblico realmente consolidado. Empero, la modernizacin del aparato administrativo estuvo a la par de la del servicio pblico, del incipiente servicio; empero, esto no fue posible hasta bien entrado el periodo conocido como la Repblica Restaurada (Merino, 1996, p. 20). Mientras que para Benito Jurez, la administracin pblica fue un instrumento mediante el cual consolidar sus reformas integrales y estructurales al Estado mexicano; para Don Porfirio Daz fue el medio que hiciera posible el predominio de las razones administrativas sobre los conflictos polticos: Poca poltica y mucha administracin (Merino, 1996, pp. 20-21). En el caso del mismo Daz, la administracin pblica le sirvi como uno de los pilares de su poder personal (Merino, 1996, p. 21 y Krauze,1994, p. 360). Como podemos deducir de estos primeros lineamientos, es que existe una diferenciacin: por un lado, est la administracin pblica en sus tres instancias o esferas de competencia; y del otro, el servicio pblico y su profesionalizacin, que es el que nos importa. Ahora bien, la administracin pblica es el caldo de cultivo donde se va a desarrollar el servicio pblico, va a materializarse y concretizar acciones y polticas gubernamentales, as como polticas pblicas: todo ello sin olvidar la esencia misma, el servicio que prestan las personas que son responsables de una mayor eficiencia con eficacia en el servicio. Es por eso que aunque no son lo mismo, van de la mano y un claro ejemplo lo fue lo que se conoci como el Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica 1995-2000, lo que implica que las transformaciones gubernamentales, estn asociadas a las de la administracin pblica y por ende son vinculativas al servicio pblico (Merino, 1996, p. 22).
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As, para lograr una mejor y ms moderna administracin pblica hay que voltear al servicio pblico, a su profesionalizacin (Merino, 1996, pp. 3031); a una prospectiva que ya desde los aos setenta del siglo pasado se haba centrado incluso en lo que se conoci como Reforma Administrativa, impulsada por el presidente Jos Lpez Portillo. Por lo tanto, la profesionalizacin del servicio y servidor pblico no es tarea nueva (Merino, 1996, p. 3); aunque pareciera que es una moda que ha causado arraigo y depuracin conceptual, al grado de adoptar nuevos modelos sustentados en la certificacin de tareas, reas y otras instancias diferentes a la administracin pblica y el servicio pblico, como el caso del Poder Legislativo (Garita, 2011, p. 5). Es decir, que incluso la profesionalizacin ya en estos momentos del siglo XXI resultara rebasada por otras formas de hacer ms eficaz a los servidores y servicio pblicos, a travs de estndares ya nacionales o internacionales, va la certificacin de los mismos (Garita, 2011, pp. 6-7). Incluso, esta profesionalizacin ya debe estar reglamentada de hecho, lo ha estado con normas jurdicas ms eficaces y actualizadas acordes a las necesidades del servicio pblico ofertado, siendo un ejemplo el nuevo Reglamento de la Cmara de Diputados Federal (Haro, 2011), el cual en su artculo 283, fraccin 1, establece el Servicio de Carrera tanto en el rea parlamentaria como en la administrativa (), y tendr como objetivo (reza la fraccin 2 del mismo precepto legal)
la profesionalizacin de los trabajadores que pertenezcan a l y favorecer su permanencia, promocin y ascenso, bajo los principios de legalidad, objetividad, productividad, imparcialidad, disposicin y compromiso institucional, de acuerdo con lo que establece el Estatuto (Reglamento Cmara de Diputados, 2011, p. 128).
Como hemos apreciado, dimos un salto en el tiempo sumamente drstico, asociando administracin pblica, servicio pblico, profesionalizacin y otros elementos ms acordes con las coyunturas actuales: como certificacin de la profesionalizacin y servicio de carrera incluso en otras reas y/o poderes diferentes al ejecutivo (donde se haya la administracin pblica). Empero, los antecedentes del servicio de carrera, que sera el punto axial de la profesionalizacin, no se podra entender sin un antecedente sustancial: el servicio exterior mexicano.
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El s er v icio ext er io r m exic a n o co mo a nte ce den te ser erv exter erio ior mexic exica com an ceden dent de l ap r o f esio na lizaci n la pr esiona nalizaci lizacin Su conformacin se dio en el ao de 1934 y con su surgimiento nace tambin una reglamentacin jurdica del mismo. Esto como parte de la agenda poltica del gobierno federal de aquellas pocas, es decir, que estamos hablando de la etapa de reconstruccin y de la creacin institucional (Vzquez Colmenares, 1996, p. 33). Sin embargo, su historia es ms remota:
Con el Reglamento para el Gobierno Interior y Exterior de las Secretaras de Estado y del Despacho (8 de noviembre, 1821), al crearse la Secretara de Relaciones Exteriores e Interiores, se dispuso que debiera contarse con Oficiales de Cancillera y Diplomticos. Al ao siguiente (7 de mayo, 1822), se expeda un decreto con reglas para los nombramientos, instrucciones y sueldos del personal diplomtico. En octubre de 1829, Vicente Guerrero promulga la primera Ley del Servicio Exterior (http://es.wikipedia.org/wiki/Servicio_Exterior_Mexicano)
Pero cul es el quid de la liga entre el servicio exterior y el servicio pblico? Simple. A travs de su primer ley regulatoria y creadora, se sientan las bases de una primera profesionalizacin de un cuerpo de personas con ciertas caractersticas propias del tipo de servicio pblico que se pretenda (y pretende) dar como por ejemplo el uso y posesin de ciertos idiomas (leer, escribir, conversar), contar con conocimientos de poltica exterior, historia de Mxico y universal, as como disponer de algunas cualidades como la discrecin y otras ms que se consideran indispensables para el diplomtico o cnsul de carrera. Hoy en da, estos requisitos son cada vez ms complejos y los filtros de acceso igualmente. Luego entonces, la primera disposicin legal para regular el servicio de carrera lo va a ser a travs de la estructura del servicio exterior mexicano (en sus tres ramas: la diplomtica, la consular y la administrativa, de acuerdo con la Ley Orgnica del Servicio Exterior Mexicano, LOSEM). Empero, la reglamentacin jurdica del servicio exterior mexicano no es la nica que se ha establecido en la historia de la profesionalizacin del servicio pblico. Tambin crearon un sistema integral de profesionalizacin la Comisin Nacional del Agua (CONAGUA), el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI), el Instituto Federal Electoral (IFE), algunas procuraduras (la Agraria y la General de la Repblica), entre otras instituciones pblicas (Vzquez Colmenares, 1996, p. 33).
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Para los aos noventa del siglo XX se consideraba que no haba voluntad poltica y por ende continuidad por consolidar el servicio de carrera y en despliegue estratgico, la profesionalizacin del servicio pblico. Empero, en el trmino servicio pblico se acu la categora de servicio civil de carrera. Hay un antecedente desde 1883 en Estados Unidos, con la firma de la Ley del Servicio Civil y que a su vez tuvo como referente a la Liga Nacional para la Reforma del Servicio Civil en tiempos del presidente Chester Arthur, segn acota Ruiz Alans (p. 79). El servicio civil no era otra cosa ms que un
Cuerpo permanente de funcionarios especializados, altamente calificado, que tiene la misin de instrumentar las polticas pblicas del Estado en un organismo o dependencia, para garantizar eficiencia en los servicios que prestan a la sociedad (Roldn, 2001, p. 3).
Hay que destacar la poltica del presidente Miguel de la Madrid, quien cre la Ley y la Comisin del Servicio Civil, recin ascendido al poder, es decir, all por el ao 1983 aproximadamente (Ruiz Alans, 1996, p. 80). Su sucesor Carlos Salinas de Gortari no hizo grandes aportaciones, salvo las que ya existan dentro de la Secretara de Hacienda, y ya para 1996 se cre el Programa de Modernizacin Administrativa, estableciendo el compromiso para la profesionalizacin de los servidores pblicos () (Ruiz Alans, 1996, p. 80). Como hemos apreciado, el servicio civil de carrera nos ubica a ciertos funcionarios especializados y es aqu donde no hay que pensar que la administracin pblica necesariamente deba estar sujeta y/o supeditada a la tecnocracia: en lo absoluto. Hay que identificar esa especializacin, tan slo en rea indispensable para la toma de decisiones de los funcionarios pblicos de alto rango: la informacin. Desde luego que no se pretende con la profesionalizacin y/o especializacin del servicio (civil) de carrera, est girando en torno a ello, no. Simplemente que la profesionalizacin debe estar sustentada en una preparacin permanente, as como la evaluacin del trabajo, objetiva y apartidista, para obtener diversidad con respecto de la informacin que se maneja en el mbito de los asuntos pblicos, lo cual hoy en da fortalecer la democracia participativa (Garita, p. 8, y Velasco, 1996, pp. 93-95).
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E lem en tos de l ap r o f esio na lizaci n de ls er v icio p b lico lemen ent la pr esiona nalizaci lizacin del ser erv p Al final de los noventa del siglo pasado haba una preocupacin por hacer ms dinmica, eficaz y tendiente a dar mejores respuestas a la sociedad a la administracin pblica federal (para que ella fuera la detonadora de similares polticas a niveles estatales y municipales), por lo que fue una tarea pendiente de la funcin pblica. Para renovar la funcin pblica se debi considerar a la profesionalizacin como la herramienta capaz de lograrlo (Pardo, 1996, p. 61), por lo cual fue importante el aparato publiadministrativo (en los aos noventa con la SECODAM y SHyCP). La profesionalizacin del servicio pblico tiene un cometido: contribuye a su mejoramiento, ya que es un proceso mediante el cual se toman mejores decisiones y se instrumentan mejores respuestas a las situaciones sociales (Meja, 2007, p. 100). En cuanto a los elementos de la profesionalizacin del servicio pblico, los autores consultados (Vsquez-Colmenares, Pardo, Merino, Ruiz Alans) describen sus puntos de vista pero desde el mbito netamente administrativo, como por ejemplo, la creacin de un sistema de estmulos, promocin y movilidad de puestos, entre otras variantes que van de acuerdo con cada autor. Empero hemos encontrado un estudio que vendra a enriquecer este aspecto, antes de pasar al sustratum de este trabajo: la Constitucionalizacin de la profesionalizacin del servicio pblico de carrera. Es el caso de que para Arturo Pontifes (2007, pp. 198 y ss) es necesario crear un modelo conceptual de un sistema de profesionalizacin, que tenga como base los referentes o marcos de gestin y est privilegiado a la capacitacin con un enfoque de competencias de desempeo (p. 200). Considera que los elementos empleados deben estar en torno a la profesionalizacin. Y dcese que sta es la adquisicin de un perfil calificado e integral de desempeo en un puesto o funcin dentro del servicio pblico, teniendo que dicho perfil es susceptible de planificarse en un rea de dominio laboral o cognitiva, en una especialidad o en un puesto con componentes de consistencia en conocimientos, experiencia, criterio, capacidad de juicio tcnico, y conciencia y compromiso tico (Pontifes, 2007, p. 205). Adems, la profesionalizacin es considerada como una categora, ya que cuenta o debe contar con principios sustanciales, tales como: institucionalidad, legalidad, sistematicidad, integridad, accesibilidad, universalidad, equidad, evaluacin, construccin con incremento de conocimientos, compatibilidad, persistencia y reconocimiento oficial (Pontifes, 2007, pp. 206-208). Como todo modelo, lo importante es saberlo aplicar y demostrar los alcances del mismo, es decir, cmo se adecan esos elementos a la profesionaRevista IAPEM, nm. 83 (septiembre-diciembre, 2012), pp. 59-72
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lizacin y si esta cuenta con ndices evaluativos y valorativos altos o por encima de la expectativa. Sin embargo, hemos hablado del servicio de carrera y de la profesionalizacin, que hacia donde debiera ir dirigido aqul; empero, ya no hay que descartar los estndares de normatividad o certificacin, que nos permita dar un servicio tcnico y eficaz (Garita) Y desde esta ptica colegimos que la profesionalizacin de los servicios pblicos, dentro de un sistema civil de carrera, es eminentemente abordado desde la esfera de la administracin pblica; ignorando as olmpicamente un dispositivo que no slo lo hara ser aplicable a travs de modelos como el de Pardo, Vsquez-Colmenares y otros ms sino obligatorio: nos referimos al Derecho y en concreto a la Constitucin Poltica general. E sp osi b le l aC o ns t i t ucio na lizaci n de l ap ro fesio na lizaci n Es posi osib la Co uciona nalizaci lizacin la pr esiona nalizaci lizacin aA dmini s t raci n P b lic a? la Admini dminis racin Pb lica? de l Si otrora, el servicio civil ya desde Estados Unidos apareci gracias a la necesidad de normarlo jurdicamente y la solucin fue la aplicacin y adecuacin de este en una norma legal. Pues bien, tambin ya vimos que los modelos, programas, proyectos y acciones tendientes a la profesionalizacin caen en los mbitos eminentemente administrativos, lo cual no es malo; empero, se reforzaran con un principio de obligatoriedad si se elevara a rango constitucional la profesionalizacin no slo de la administracin pblica, de la funcin pblica de la que nos habla Pardo, sino tambin de otras esferas de gobierno, como ya est sucediendo (Haro Belchez y Garita). Y si a esa consideracin se le estima un plus que se diera mediante la certificacin de la profesionalizacin de los servicios y servidores pblicos dentro de la administracin pblica, la consolidara hacindola ms eficaz. Hoy en da, la Carta Magna mexicana ha sido susceptible de englobar y hacer para s a una serie de derechos que antes no se hubiera imaginado, como por ejemplo: los derechos de gnero, los de las etnias, los nios, los derechos humanos, los derechos denominados de 3. Generacin, entre otros ms, entonces podramos inquirir una interrogante: y por qu no hacer obligatoria la profesionalizacin para los entes pblicos de toda ndole?, es decir, no exclusivamente a la administracin pblica. Nuestra burocracia hoy en da es un ente de poder con privilegios y sin disciplina, y esto parecera como una constante dentro de la administracin pblica de todos los niveles y tal como lo dir Carlos Elizondo Mayer Serra (2011): el propsito principal de la burocracia parece ser la generacin y preRevista IAPEM, nm. 83 (septiembre-diciembre, 2012), pp. 59-72
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servacin de empleos (p. 217) cuando se trata de los mandos medio hacia abajo en la pirmide publiadministrativa. En este sentido es un lastre para el cambio de polticas pblicas encaminadas a su restructuracin e innovacin para hacerlas ms competitivas, pero sobretodo eficaces (pp. 217-218). Es necesario que se piense en un nuevo orden constitucional que renueve la confianza en el Estado y sus gobiernos, los cuales son responsables de las adecuaciones e innovaciones para hacerse ms competitivos entre s, y por ello no descartamos que sea en las tres esferas de la administracin pblica. Hoy debemos pensar en un Estado Eficaz en trminos de la gestin pblica y la gobernanza y de esta forma poder exigir que el aparato administrativo sea ms eficiente. Y en esa ola de innovacin no se puede dejar de largo en la profesionalizacin de los cuerpos administrativos, el manejo de las TICs tecnologas de informacin y comunicacin y adecuaciones muy propias de los tiempos por los cuales se navega, y por eso es indispensable ver en este uso de novedades aplicada al adecuamiento de las necesidades de la sociedad a la que se sirve y el conocimiento profesional de nuestros servidores. El e-gobierno es otra de las alternativas, ya que es necesario que los gobernantes vean en esta modalidad no como una obligacin que por ley hay que cumplir y crear, con la finalidad de brindar un poco de credibilidad y claridad en las funciones de gobierno, o que se tomo esto como una moda gubernamental, como en algunos casos hemos observado. La profesionalizacin del servicio pblico no slo crear cuerpos ms innovadores y eficaces, sino tambin ser un doble aserto, ya que se alienta como parte de desea filosofa la transparencia: sta tambin forma parte de ese quid administrativo. La Constitucionalizacin de la profesionalizacin de la administracin pblica atender varios y diversos rubros que estn pendientes de la reforma de Estado y Administrativa, harto necesarias para el presente inmediato de la administracin pblica en todos sus niveles. n es C o n c l u sio sion 1. Consideramos que si se elevara a Rango Constitucional la Profesionalizacin del Servicio Civil de Carrera, el servicio prestado por la Administracin Pblica estara rindiendo altos estndares que bien podran ser valorados a travs de la certificacin, lo cual servira como evidencia y certeza de la innovacin competitiva de la administracin pblica mexicana.
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2. Es importante hacer una distincin que duele, pero que es pragmtica la visin: la burocracia que conforma los mandos medios hacia las bases ms numerosas de esta pirmide jerrquica, es esencialmente renuente a los cambios, absorbe un gran presupuesto (a ltimas fechas aqullas que integran el rubro de seguridad pblica), impide una reforma sindical, es inoperante y ello por el simple monolitismo pblico estatal, que desean permanezca. En consecuencia, la profesionalizacin del servicio pblico de forma normativa jurdicamente hablando y no tanto a travs de certificaciones de organismos privados de dudosa honorabilidad, al menos en nuestro pas. 3. A diferencia de los puestos directivos hacia arriba, resulta difcil hacer una evaluacin de los entuertos que han dejado la ausencia de profesionalizacin y de un perfil para el poltico que desea ser desde regidor de su pueblo hasta el cargo mismo de presidente de la Repblica; pues se ha recogido la experiencia de que no es necesario hacer de estos encargos de eleccin popular y/o de confianza, una serie de elementos que subsanen un perfil ausente. 4. El sistema de botn y las viejas formas del sistema poltico operan igual para pristas, que para panistas y perredistas: la forma cambia, ms no el sustrato, el fondo queda igual. Lo hemos visto en la prctica. 5. Es importante no slo se reforme la Constitucin y se establezca un mnimo de requisitos para ciertos puestos pblicos, ya publiadministrativos y/o polticos, sin menoscabo de una regulacin oficial al cuerpo ms amplio de la burocracia en todos sus niveles; sino tambin de una voluntad poltica de aplicar una pertinaz eficacia jurdica y que los resultados que de ella emanen, sean el punto axial de la permanencia o no de algn elemento en este cuerpo pblico. 6. Por eso es necesaria entre otros mecanismos, la Constitucionalizacin de la profesionalizacin del servicio pblico, tal vez la rendicin de cuentas y la revocacin del mandato aplicados a los casos de eleccin popular y aun los que se sustentan en la sindicalizacin y/o la confianza depositada a travs de los grupos polticos sean herramientas loables y permisibles para el logro de esta profesionalizacin eficaz de la administracin pblica. 7. Adoptar formalmente las innovaciones que las nuevas tecnologas han puesto como herramientas, no como modas u obligaciones para el gobernante de cualquier nivel administrativo sino un imperante para una mejor administracin pblica; esto traer consigo mejores resultados y una administracin pblica ms eficaz, y es un proceso de vanguardia que debe ir paulatinamente como parte de una nueva filosofa publiadministrativa. 8. El uso de TICs, est de moda, pero esta cualidad debe no quedarse en eso, una moda; debe ser ms all como parte de una filosofa administrativa y
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de gobierno para los nuevos estamentos administrativos, por lo cual debe estar entre los pilares de la profesionalizacin a travs de los mecanismos constitucionales para hacerla efectiva y eficaz. F uen t es uent Bulnes, Francisco (1977), Toda la verdad acerca de la Revolucin Mexicana, Libro-Mx-Editores, Mxico. Garita, Arturo (2011), El apoyo tcnico en las Asambleas Legislativas, LXI Legislatura Senado de la Repblica/Asociacin Nacional de Oficiales Mayores de los Congresos de los Estados y Distrito Federal, A.C., Mxico. Elizondo Mayer-Serra, Carlos, Por eso estamos como estamos, Debate, Mxico, 2011. Haro Belchez, Guillermo Javier (2011), Conferencia denominada El Nuevo Reglamento de la Cmara de Diputados, una visin integral, impartida el sbado 20 de agosto de 2011, en la XIII Asamblea Internacional de la ANOMAC (Asociacin Nacional de Oficiales Mayores de los Congresos de los Estados y Distrito Federal, A.C.), en la ciudad de Toluca, Estado de Mxico, del 19 al 21 de agosto. http://es.wikipedia.org/wiki/Servicio_Exterior_Mexicano Krauze, Enrique (1994), Siglo de caudillos. Biografa poltica de Mxico (1810-1910), Tusquets, Mxico. Meja, Jos (2007), Profesionalizacin del servidor pblico, en Modelo de Profesionalizacin para los Servidores Pblicos de las Entidades Federativas, SEGOB y los gobiernos de Campeche, Chiapas, Guanajuato, Guerrero, Mxico, Nuevo Len, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potos, Sonora, Veracruz, Zacatecas, noviembre, Mxico. Merino, Mauricio (1996), De la lealtad individual a la responsabilidad pblica, en Revista del IAPEM, no. 31, julio-septiembre, Toluca. Mier, Fray Servando Teresa de (1988), Memorias, I tomo, Porra, Mxico. Modelo de Profesionalizacin para los Servidores Pblicos de las Entidades Federativas (2007), SEGOB y los gobiernos de Campeche, Chiapas, Guanajuato, Guerrero, Mxico, Nuevo Len, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potos, Sonora, Veracruz, Zacatecas, noviembre, Mxico. Olvera, Julio Csar (1996), Formacin inicial de los servidores pblicos, en Revista del IAPEM, no. 31, julio-septiembre, Toluca. Pardo, Mara del Carmen (1996), La profesionalizacin del servicio pblico en Mxico: una tarea pendiente, en Revista del IAPEM, no. 31, julio-septiembre, Toluca.
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Pol t ic as P blic as y P en s amien to lt ica Pb lica Pen ens mient C omplej o en l aS o cie d ad de l lejo la So cied del C ono cimien to cimient
Yazmn Majul Zamudio
Instituto de Estudios Superiores en Administracin Pblica (IESAP)
Res um en Resum umen El inters social en Mxico actualmente confluye en la existencia de un mayor nivel de desarrollo regional sostenible derivado de la adecuada evolucin de la Administracin Pblica nacional, no obstante, la evidencia emprica muestra el fracaso de las polticas de promocin del desarrollo regional sostenible y si tal fracaso puede atribuirse a cuestiones metodolgicas; es decir, los modelos de anlisis e intervencin provenientes del neoliberalismo, es entonces necesario crear nuevas alternativas para generar las condiciones adecuadas para la emergencia del proceso de desarrollo en el marco de la sociedad del conocimiento donde es necesario crear polticas de gestin pblica que aceleren la creacin de las condiciones que permitan generar los espacios sociales, polticos, econmicos, culturales, cientficos y tecnolgicos que hagan posible transitar a este tipo de organizacin. Es importante considerar que debido a que no se entiende el comportamiento dinmico y complejo de los sistemas sociales, a menudo los programas gubernamentales producen resultados contrarios a los esperados y no tienen una perspectiva racional acorde con la complejidad del sistema social, es por ello necesario analizarlos desde perspectivas que permitan su adecuada comprensin y anlisis; la Complejidad y la Prospectiva, as como crear a partir de las mismas, nuevos esquemas de intervencin para la emergencia del desarrollo.
Abs t rac t bst ract Social interest in Mexico currently joins in the existence of a higher level of sustainable regional development derived from the proper evolution of the national public administration, however, the empirical evidence shows the failure of policies for the promotion of sustainable regional development and if such failure is attributable to methodological issues; i.e. from models of analysis and intervention of neo-liberalism, it is then necessary to devise alternatives to generate the appropriate conditions for the emergence of the development process in the context of the knowledge society where it is necessary to create governance policies that accelerate the creation of conditions allowing to generate social, political, economic, cultural spaces, science and technology make possible to change to this type of organization. It is important to consider, that since the dynamic and complex social systems behavior is not understood, government programs often produce exactly contrary to the desired results and do not have a perspective of rational commensurate with the complexity of the social system, so it is necessary to analyze them from perspectives that allow its proper understanding and analysis; the complexity and Prospective, as well as create from them, new schemes for the emergence of development intervention.
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P a l a b ra s c l av e ras cl Fracaso de polticas pblicas para el desarrollo, complejidad, prospectiva, intervencin para el desarrollo.
Ke y w o rd s Failure of public policies for sustainable development, complexity, prospective, development intervention.
as polticas pblicas en favor del desarrollo en Mxico han surgido bajo la orientacin de diferentes paradigmas y modelos institucionales donde los esfuerzos por alcanzar dicho estado de desarrollo han fracasado en su mayora. Este fracaso ha sido atribuido a diversas causas, pero entre ellas la ms trascendente se dirige a las carencias de tipo cognitivo y epistemolgico que han impedido disear e implementar intervenciones basadas en un conocimiento integral de la dinmicas que se encuentran detrs de los fenmenos de concentracin, disparidad y centralizacin lo que produce que las polticas pblicas tengan baja probabilidad de xito, es decir, existe una brecha entre modelos reales y mentales (pensamiento y accin) (Boisier, 2001, p. 20). Estas polticas, resultado del neoliberalismo, han dado paso, debido a su poca eficacia, a buscar nuevas formas de pensamiento y accin para conseguir mejores resultados siendo as que hoy en da se conceptualiza al desarrollo de manera integral como un proceso que consiste en hacer de los individuos y comunidades sujetos, gestores y beneficiarios del desarrollo. Esto slo es posible si las personas son capaces de entender esos cambios y gobernarlos a su favor, y es aqu donde es factible ubicar al conocimiento y al aprendizaje colectivo como aspectos o condiciones importantes en los procesos de desarrollo en la sociedad del conocimiento como contexto y bajo nuevas forma de pensar y analizar dichos procesos: El pensamiento complejo y la prospectiva como marco orientador del presente para la accin social futura.
o o mp lej en a s P t ic Po l lejo Co mient ens lica Pen ica Pb lt to C s a mien as y P b lic to o n o cimien d ad de lC en l aS o cie cimient Co cied del la So Actualmente las ideas remanentes del neoliberalismo como pensamiento todava dominante de la economa proponen una economa del conocimiento, perpetuando la fragmentacin, co-modificacin e instrumentalismo; pero en contraste a las mismas, se han generado nuevas formas de conocimiento que fundamentadas en la creatividad, la innovacin, la sostenibilidad y una menor vinculacin a los recursos econmicos y materiales (Kruger, 2006, p. 1),
POLTICAS PBLICAS Y PENSAMIENTO COMPLEJO EN LA SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO
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trasladando el enfoque desde la comunidad local hacia la sociedad mundial, desde la cohesin social hacia la participacin democrtica y desde el crecimiento econmico hacia el desarrollo humano, de la economa del conocimiento a la sociedad del conocimiento (Delors, 1996, p. 15) definida como un concepto que concreta las transformaciones sociales que se estn produciendo en la sociedad moderna y es de utilidad para su anlisis brindando una visin del futuro para orientar de forma normativa las accin social y poltica. El uso del trmino sociedad del conocimiento, tiene como referencia el trabajo de Castells, que ha introducido, a su vez, el trmino de la sociedad red que est caracterizada por una estructura econmica y social, en la que el conocimiento ha substituido al trabajo, a las materias primas y al capital como fuente ms importante de la productividad, crecimiento y desigualdades sociales y donde el conocimiento implica la capacidad de accin social (Stehr, 1994, p. 208). En la sociedad del conocimiento las estructuras y procesos de la reproduccin material y simblica de la sociedad estn tan cargados de operaciones de conocimiento que el tratamiento de informacin, el anlisis simblico y los sistemas expertos predominan frente a otros factores de reproduccin como capital y trabajo. Las sociedades del conocimiento no son simplemente sociedades con ms expertos, ms infraestructuras y estructuras tecnolgicas de informacin sino que la validez del concepto depende de la verificacin de que la produccin, la distribucin y la reproduccin del conocimiento ha cobrado una importancia dominante frente a los otros factores de la reproduccin social (Kruger, 2006, p. 1). Para Morin, uno de los mayores problemas que enfrentamos en la actualidad es cmo ajustar nuestra forma de pensamiento para hacer frente al desafo de un mundo cada vez ms complejo, rpidamente cambiante e impredecible. Necesitamos repensar nuestra manera de organizar el conocimiento (Morin, 2001, p. 5), para lo cual propone el pensamiento complejo como modelo mental y de anlisis, en este caso para el desarrollo y desde esta perspectiva dicho proceso de desarrollo se entiende de una forma diferente que en el paradigma newtoniano-cartesiano con el que se disearon e implementaron anteriormente las polticas orientadas al mismo. El pensamiento complejo se orienta a un proceso constructivista, intersubjetivo, valorativo e intangible realizado por los sujetos colectivos regionales (Boisier 2001, p. 4) mediante el aprendizaje colectivo, el conocimiento social (pertinente en trminos de Morin), la participacin y el consenso social.
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Para ello se requiere de una reconstruccin epistemolgica que permita conocer para transformar y no slo para explicar los cambios. El conocimiento se encuentra detrs de los cambios de paradigma y se traduce en innovacin, en nuevas formas de pensar e intervenir en asuntos tan importantes como puede ser un proyecto poltico de desarrollo. El conocimiento da origen a nuestros modelos mentales y de anlisis de los que derivan los modelos de desarrollo con su respectivo proceso de planeacin del que a su vez surgirn las polticas pblicas de acuerdo al contexto espacio temporal y su racionalidad. Se requiere conocimiento para la accin social organizada que facilite la potenciacin del ser humano, como lo menciona Morin, en persona humana. Es preciso mencionar tambin que en la sociedad del conocimiento los factores de la produccin tradicionales; la tierra, el capital y la mano de obra, presentan ya rendimientos decrecientes y los nuevos factores: informacin y conocimiento presentan rendimientos crecientes; en el primer caso el individuo se considera solo como mano de obra en funcin de una produccin mientras que en el segundo se le considera un sujeto capaz de aprender y conocer; una persona humana (Boisier, 2001, p. 32). En este sentido, Dror (1994, p. 149) sostiene que se requieren gobiernos democrticos comprometidos y preparados para representar el futuro e intereses de la comunidad, as como para perfeccionar la relacin entre poder y conocimiento y que deben hacerse muchos esfuerzos para elevar el entendimiento popular en temas complejos. Una comunidad informada y con conocimientos constituye una condicin indispensable para la emergencia de procesos que conllevan al desarrollo, como el aprendizaje colectivo, la innovacin, la transformacin de nuestras regiones en regiones inteligentes y que aprenden, la asociatividad, participacin y consenso, etctera. Las implicaciones de analizar de una forma diferente, compleja, el desarrollo son muchas, para las cuales se requieren reformas y cambios en el pensamiento, en la educacin y por ende en la forma de generar nuevo conocimiento, tambin esto implica cambios en la enseanza para orientarse ms a la investigacin que lleve a la innovacin, a la generacin de conocimiento nuevo, a producir nuevo conocimiento y no solo a reproducirlo. Desde el pensamiento complejo existen muchos cambios que realizar para lograr una educacin encaminada a la sostenibilidad y al desarrollo, donde la ciencia, procesos culturales y la subjetividad son construcciones sociales interconectadas de forma recursiva, son sistemas complejos, son sistemas organizados que aprenden, crean, adquieren y transmiten conocimiento y cambian su comportamiento para adaptarse a las nuevas ideas producidas compleRevista IAPEM, nm. 83 (septiembre-diciembre, 2012), pp. 73-92
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jizando su propia estructura interna para equipararla con la de entorno. La complejidad se define como la informacin que le falta al sistema para comprender y describir su entorno y a s mismo, conocer supone informacin comprender supone conocimiento. Se requiere as superar necesidades cognitivas y epistemolgicas (Boisier, 2001, p. 4). Una crtica y reconstruccin epistemolgica en el marco de la complejidad lleva a reformas en la educacin, la enseanza, la investigacin y por ende las formas de generar nuevo conocimiento, a buscar nuevos horizontes para la educacin realizando un reordenamiento intelectual para pensar lo que se presenta como complejo con una visin integradora que evita el reduccionismo, la disyuncin y separacin del conocimiento. De acuerdo con Morin, ms que conocimiento, hay que transmitir una cultura que permita conocer la condicin humana con una forma de pensar abierta y libre (autonoma del pensamiento) con sentido de responsabilidad y ciudadana, una cultura que permita comprender nuestra condicin y ayudarnos a vivir. Morn sostiene que se deben Crear cabezas bien puestas en lugar de cabezas bien llenas, y para ello es necesaria la potenciacin del ser humano como persona humana, es decir, como sujetos capaces de aprender y conocer su realidad y cmo pueden transformarla; ampliando su capacidad de crear su propio futuro a travs del conocimiento y el aprendizaje colectivo, por medio de la creacin de estructuras dinmicas relacionales sustentadas en la generacin, transferencia y adopcin de innovaciones para el progreso social para lo que se requiere la reconstruccin de conceptos en un marco complejo, relacional, constructivo, subjetivo e intersubjetivo, axiolgico, endgeno, asociativo que tiene como contexto espacio temporal a la sociedad del conocimiento y que se fundamenta en el capital social y cognitivo, en capitales intangibles, relacionales incluso como nuevos factores de la produccin que dan lugar al concepto del valor-conocimiento, el conocimiento para la accin social donde el xito, la competitividad (hoy caracterizada como sistmica) y el desarrollo (sostenible) son resultados emergentes de ms conocimiento y complejidad. En efecto, las secuelas paradigma positivista, del mtodo analtico y de la disyuncin, ha sido tan notable que actualmente en la sociedad del conocimiento, en el origen de un cambio de paradigma cientfico (del positivismo al constructivismo y a la complejidad), no se han modificado los modelos mentales, que el sistema pedaggico establece y que tienen origen en el pensamiento newtoniano-cartesiano, del cual ya se han revelado sus limitaciones en la comprensin de los procesos sociales y, en consecuencia, en la manera
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en que se conciben las prcticas y polticas de, tan es as que se elige en todos tipos de estudios e investigaciones los fenmenos lineales, predecibles y simples porque son los ms fciles de entender como lo ha impuesto el positivismo con sus principios de linealidad, proporcionalidad, certidumbre, empirismo y disyuncin, y estas caractersticas impiden aprehender la realidad social en su complejidad. En Mxico, frecuentemente se opta por la reproduccin de teoras, conceptos y modelos de explicacin-interpretacin de la realidad desarrollados en otras regiones, cuando la comunidad cientfica debe en lugar de ello intentar construir un conocimiento propio, pertinente y adecuado a la realidad mexicana en la que presenciamos crisis de distinto orden: econmicas, polticas, organizacionales, de paradigmas, de utopas que indican que los modelos pasados ya no explican la realidad presente, ni proporcionan herramientas para comprenderla, interpretarla y mucho menos transformarla, que las maneras tradicionales de conocer y generar conocimiento ya no son vlidos frente al creciente dinamismo y complejidad existentes que demandan algo ms que la simple implantacin de modelos. Es as que actualmente es muy importante analizar el cmo ser posible entonces disear intervenciones eficientes, para superar la pobreza, o bien el subdesarrollo, si no se puede entender la estructura y la dinmica de los sistemas sociales, del propio desarrollo y de la misma pobreza. Si se explica el desarrollo desde la concepcin clsica del conocimiento, desde los modelos mentales y de anlisis utilizados en un modelo positivista hasta su traduccin en polticas pblicas es evidente una posicin, reduccionista, determinista, lineal que da lugar a un modelo de desarrollo neoliberal, global, top down approach, donde los condicionantes macroeconmicos son prioridad, se trata de un modelo exgeno, centralizado, con orientacin econmica e importacin de modelos que conduce a la creacin de redes de influencia-clientelismo organizadas entre lderes locales, estatales y nacionales que ejercen control sobre comunidades rurales y urbanas donde existe inseguridad creciente y pesimismo social. Este tipo de modelo se caracteriza por una planeacin tipo determinista, ms orientada al producto que al proceso, sustentos tericos importados e inconexos con muchas deficiencias metodolgicas en su proceso, canalizacin de recursos con orientacin poltica, falta de continuidad de esquemas reales de largo plazo y de coordinacin que da como resultado polticas pblicas alineadas a reformas macroeconmicas, orientadas a la eficiencia, son de tipo centralizado, racional instrumental, prescriptivo, incrementalista de enfoque top down, basadas en planes de tipo racionalista, son un proceso de legitimaRevista IAPEM, nm. 83 (septiembre-diciembre, 2012), pp. 73-92
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cin de los objetivos y necesidades institucionales, ms que formas para que los actores sociales resuelvan sus problemas y representan ms bien medios de control. Por otra parte, desde la complejidad, como marco de anlisis del proceso de desarrollo endgeno, entendido como emergente, se genera un modelo de desarrollo que es una alternativa al neoliberalismo, bottom-up approach, sustentabilidad, sostenibilidad, concepto integral, endgeno, con orientacin multidimensional, modelos diseados para potenciar las capacidades de cada regin de acuerdo a sus particularidades orientado al consenso social y poltico, participacin de los actores sociales, reduccin de conflictos a partir del conocimiento y aprendizaje colectivo. Este modelo es resultado de la Planeacin prospectiva, como visin y propuesta comn de desarrollo desde su concepcin colectiva hasta su materializacin. El sistema es constructor de su propio futuro como un fin comn proveniente del consenso social. Proceso continuo de largo plazo, exploratorio-normativo, orientado a la participacin de los actores sociales que generan una red de polticas pblicas orientadas a facilitar e impulsar la autoorganizacin del sistema, de tipo descentralizado, complejo, de enfoque endgeno, basadas en planes prospectivos como parte de un proyecto poltico que tiene como objetivo que el mismo sistema sea productor de su propio desarrollo, que implica un proceso de conocimiento y aprendizaje social, comunicacin y articulacin de subsistemas, actores y agentes que conduce a la participacin social, a un consenso social y a una concertacin poltica. En este sentido, como lo sealan Boisier y varios autores ms, el paradigma prevaleciente permite conocer, pero no entender un problema sistmico porque la disyuncin disipa la propia naturaleza bsicamente sistmica del problema. La complejidad de los procesos sociales no puede ser develada a partir del positivismo, por ello hoy en da se comienza a construir el paradigma de la complejidad como espacio cognitivo donde resulta oportuno situar el tema del desarrollo. Entender la complejidad, siguiendo al mismo autor, no significa que estemos prximos a resolver el problema del desarrollo pero s a entenderlo mejor en su complejidad, como una propiedad emergente de un sistema territorial adaptativo, complejo, dinmico, disipativo y autopoitico. La pobreza es un fenmeno sistmico complejo y el desarrollo lo es ms. Se trata de sistemas complejos por la interaccin entre la necesidad autopoitica y las necesidades bsicas de subsistencia de los sistemas, dinmicos y disipativos porque su evolucin es resultado del proceso que se da entre la eliminacin de entropa positiva y la absorcin de entropa negativa, y porque slo pueden mantenerse y crecer interdependientemente y adaptaRevista IAPEM, nm. 83 (septiembre-diciembre, 2012), pp. 73-92
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tivos en tanto el sistema aprende y se autoorganiza. La complejidad debera llevar a intervenciones ms asociadas a crear las condiciones que permiten el surgimiento de emergencias (oportunidades, bienestar, etctera) que a potenciar elementos singulares del sistema, como el capital social y cognitivo. Es evidente que hoy en da existe una tendencia hacia los modelos de desarrollo basados en el concepto de capital social y/o cognitivo, que ciertamente se presenta como un aspecto trascendente y como condicin y base del proceso de desarrollo, pero no lo es ms que otras formas de capital. Subsiste sin embargo, como bien seala Boisier, la cuestin del desarrollo como preocupacin fundamental de poltica pblica y la dificultad para reflexionar sobre la naturaleza subjetiva, axiolgica, compleja, del desarrollo, lleva a cosificar el concepto para aprehenderlo con mayor facilidad y en tal caso la cuantificacin resulta inevitable y se confunde el desarrollo con ms objetos materiales (ms casas, ms caminos, ms escuelas, ms hectreas de tal o cual cultivo) y rara vez se admite que lo que interesa es cambiar y mejorar situaciones y procesos mediante la capacidad social o, mejor, a la capacidad societal (como expresin ms totalizante) de promover acciones en conjunto dirigidas a fines colectiva y democrticamente aceptados, con el conocido resultado de obtenerse as un producto final que es mayor que la suma de los componentes. Se trata de una capacidad normalmente latente en toda sociedad organizada (Boisier, 2001), Tomassini (2000, p. 63) apunta al cambio cultural y social actual en relacin al desarrollo con las siguientes palabras:
Vivimos un cambio de poca que rechaza, en lo esencial, los modelos racionales, uniformes y cerrados que propuso la modernidad madura, en nombre de la diversidad, de la capacidad para optar y para crear nuestra identidad en sociedades ms complejas, hechas posibles por el avance del conocimiento, la tecnologa, la informacin, la libertad, el consumo y las comunicaciones y por cambios profundos en la subjetividad de las personas.
En este escenario cultural, las economas se orientan hacia la produccin de significados, y las sociedades, la educacin y el consumo se mueven en mundos virtuales, poblados de mltiples alternativas potenciales, siendo as que la importancia del gobierno, las mayoras electorales y los equilibrios macroeconmicos, del producto bruto interno y de los ingresos monetarios promedio en las sociedades es por lo menos relativizada por la emergencia de preocupaciones en torno a la calidad de vida, la participacin en la sociedad, la posibilidad de elegir los propios estilos de vida, la libertad de expresarse, el respeto a los derechos, la educacin, la igualdad de oportunidades, la equi-
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valencia en dignidad, el papel de la juventud y el de la mujer, la seguridad ciudadana y la vida en las ciudades que, a falta de conceptos previos, se denominan temas valricos dentro del diseo de las polticas pblicas necesarias para el fomento del desarrollo regional sostenible y su proceso, que es dinmico y complejo. Es as que uno de los retos ms significativos que enfrenta cualquier sociedad en desarrollo es lograr que ste se alcance a lo largo y a lo ancho de su geografa y que su responsabilidad sea compartida por la sociedad civil y por el Estado, no obstante, en Mxico, la mayora de los estudios sobre su desarrollo muestran la existencia de grandes desequilibrios regionales y la tendencia apunta a un agravamiento de esos desequilibrios en el futuro; asimismo, dichos desequilibrios regionales tienen una relacin directa con el nivel de competitividad, mismo que es afectado evidentemente de manera negativa, por los niveles de pobreza y marginalidad que se presentan en dichas regiones. Por las razones anteriores es que actualmente est surgiendo una revalorizacin de los enfoques territoriales en la planeacin del desarrollo nacional para lo cual recientemente se han generado varias iniciativas en este sentido; sin embargo, no han disminuido en forma significativa las disparidades regionales del pas, ya que no estuvieron precedidas de polticas pblicas integrales y de largo plazo (prospectivas) tendientes a elevar la competitividad nacional, as como a preparar a las regiones y sectores a competir bajo un contexto de globalizacin y competencia internacional. Los instrumentos de desarrollo que se han creado parecen obedecer a una lgica derivada de modelos pasados que resultan insuficientes, ineficaces y que ignoran los nuevos retos de la globalizacin, la competitividad y de la sustentabilidad con enfoques predominantemente normativos orientados a los indicadores del mercado y la instrumentacin fiscal y financiera y a una sobrevaloracin de las presiones poltico-electorales en las decisiones de gobierno. En este marco, los procesos de descentralizacin parten ms bien de las atribuciones sectoriales de las dependencias que de las prioridades de las regiones y de las capacidades de sus comunidades. Por otra parte, se carece de mecanismos capaces de sustentar proyectos, consensos y decisiones del mbito regional interestatal. Es fundamental corregir las tendencias negativas mediante una efectiva intervencin gubernamental, como resultado de una planeacin del desarrollo regional integral, coordinada y de largo plazo para lo cual se requieren nuevas perspectivas de anlisis como la complejidad, la prospectiva que conduzcan a modelos innovadores de intervencin para el desarrollo, ya que es
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preciso superar la situacin en que se encuentra Mxico con respecto al mismo. Los sistemas que intervienen en el proceso del desarrollo regional sostenible, el cual es inducido a travs de las polticas pblicas que se implementan para dicho fin, son sistemas complejos dadas sus caractersticas como el alejamiento del equilibrio, la no linealidad, impredecibilidad, autoorganizacin, no recursividad, borrosidad, co-evolucin, autopoiesis, caoticidad, donde su conducta no puede ni disearse, ni controlarse, en cambio, dicha conducta emerge. Como lo sostiene Pretty (1995, p. 1), el problema con la forma tradicional de hacer polticas es que sta es apropiada slo para sistemas no complejos. Para enfrentar los sistemas ecolgicos y sociales, los procesos de diseo de polticas tendrn que referirse a realidades mltiples, sistemas caticos, no linealidades y no predecibilidad. Si desde la perspectiva de la complejidad, el desarrollo es visto como una emergencia de un sistema territorial que acontece a partir del proceso de autoorganizacin, mismo que implica las interacciones entre los subsistemas, entonces la formulacin de polticas pblicas es cada vez ms el resultado de una compleja interaccin entre diversos actores sociales cuyas relaciones pueden comprenderse analizadas como producto de redes de polticas. Es necesario reconocer que los actores sociales y privados tienen un papel cada vez ms importante en la formulacin de polticas. En este contexto, ha cobrado importancia el concepto de gobernanza como una representacin conceptual o terica de coordinacin de sistemas sociales, y mayormente, del papel del Estado en ese proceso (Pierre, 2000, p. 3). La gobernanza sirve para definir un nuevo estilo de gobierno, distinto al modelo de control jerrquico, caracterizado por un mayor grado de cooperacin y por la interaccin entre el Estado y los actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas entre lo pblico y lo privado (Klijn, 1998, p. 34). La idea de gobernanza se refiere a un nuevo entorno social y poltico en que el Estado tiene el desafo de asumir otras formas de conduccin de las polticas pblicas. Si en principio aceptamos esta afirmacin, se entiende la necesidad de analizar los nuevos modelos de conduccin. Las redes de polticas son patrones de relaciones sociales entre actores interdependientes, que toman forma alrededor de los problemas y/o de los programas de polticas. Las redes de polticas pblicas, forman el contexto en el que tiene lugar el proceso poltico. Estas relaciones surgen como resultado de la dominacin de actores organizados, la fragmentacin del Estado y la difuminacin de las fronteras entre lo pblico y lo privado. En este entorno:
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las redes de polticas ocurren cuando se da un intercambio de informacin entre grupos y el gobierno (o entre diferentes sectores del gobierno) y este intercambio de informacin conduce al reconocimiento de que un grupo tiene inters en cierta rea poltica (Smith, 1993, p. 57).
Las redes son un modelo de intermediacin de intereses o una nueva forma de gobernanza en la cual el Estado, si bien es un actor relevante, ya no ocupa un papel central. Con ello se pretende crear alternativas al modelo burocrtico tradicional. La idea central consiste en que las polticas pblicas son producto de una compleja interaccin entre organizaciones pblicas y privadas. Lo destacado de las redes de polticas estriba en que se han constituido en un paradigma nuevo en el estudio del proceso de hechura de las polticas pblicas. A partir de esto, Brtzel (1998, p. 52) ha planteado que el concepto de red se ha convertido en el nuevo paradigma para la arquitectura de la complejidad, la define como un conjunto de relaciones relativamente estables, de naturaleza no jerrquica, que vinculan a una variedad de actores autnomos que comparten intereses relativos a una poltica e intercambian recursos para perseguir los objetivos compartidos, reconociendo que la cooperacin es la mejor manera de alcanzar las metas comunes. Es as que dentro de un modelo complejo, las redes de polticas pblicas son entendidas como la forma en que es posible inducir la autoorganizacin de un sistema regional complejo hacia el proceso de desarrollo sostenible, ya que las polticas pblicas son una expresin y a la vez un instrumento de la planeacin territorial y requieren, por lo tanto, de mecanismos institucionales adecuados para su construccin; por su parte, el desarrollo regional sostenible es un proceso de concertacin que exige su institucionalizacin, que se construye entonces mediante mecanismos institucionales como las redes, donde entran en juego reglas, normas y significados generales y especficos a los territorios. Sin embargo, estos mecanismos adecuados para su construccin no slo quedan en un modelo poltico en red que facilite la autoorganizacin del sistema, sino tambin es importante una gestin compleja de la poltica pblica a implementar que debe ser producto (estrategia) de un ejercicio prospectivo. Bajo el enfoque complejo, las polticas pblicas deben ser los agentes que faciliten el proceso hacia el desarrollo sostenible pero partiendo de un anlisis en que hay que identificar los factores causales del desarrollo. Puesto de otra manera, hay que identificar los subsistemas que integran el sistema regional complejo en cuestin, para introducir, mediante la poltica pblica, complejidad de forma que emerja el desarrollo, es decir, generar procesos de comu-
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nicacin y articulacin de dichos subsistemas, actores y agentes e introducir una energa externa, complejidad (neguentropa) en forma de polticas que lleven a un cierto consenso social y a una concertacin poltica. A travs de la construccin de significados compartidos, se interpretan y comprenden las interacciones, retroacciones, emergencias, coerciones y antagonismos presentes en la realidad inherente a la gestin de las redes de polticas pblicas especialmente en el contexto local (Boisier, 2001, p. 8). Esta nueva lgica permite repensar la complejidad, con nuevos conceptos de inteligibilidad, generando un tejido terico que responde a una poca de cambios e incertidumbre como la actual, donde los problemas de gestin de las organizaciones pblicas se estn volviendo cada vez ms difciles debido a que los sistemas sociales y polticos a gestionar son ms complejos e interactivos, ya que los sujetos y grupos sociales no son elementos estticos, sino que interactan para construir sus propias formas de relacin, condiciones e innovaciones que les permitan gestionar propuestas viables de desarrollo. En este sentido, se asume la gestin de las redes sociales como un proceso poltico-administrativo complejo impactado por las diferentes formas de accin entre el ciudadano y las instituciones del Estado para lograr mayor efectividad y calidad en la gestin de los programas, proyectos y polticas pblicas con base en la Prospectiva como el marco que permite orientar el presente para disear la accin social futura. La relevancia de la temporalidad en la nocin de desarrollo est dada fundamentalmente porque no es posible comprender con profundidad el presente, el pasado o el futuro tomndolos como puntos-momentos aislados, sin interpretarlos desde una conexin con lo histrico y desde una opcin de futuro, contextualizando su existencia en relacin a etapas precedentes y a sus potencialidades de continuidad (Klein, 2004, p. 24). Con respecto al desarrollo regional sostenible, la prospectiva tiene la finalidad de presentar proyectos verdaderos y propios para la construccin social del futuro y as poder contribuir, si no a la solucin, al menos s a afrontar concretamente los problemas sociales. Se tratara as de una funcin de tipo proyectivo, pero tambin de una funcin clarificadora con respecto a los objetivos de un pas, de una regin. En la cual, por dems, se busca aumentar la participacin de los ciudadanos de la base para crear el futuro de su comunidad, y formular imgenes y visiones del futuro amplias, macro, positivas, idealmente realizables, que puedan tener efectos sobre el curso de las sociedades. As, la complejidad como perspectiva de anlisis permite dimensionar y estudiar a los sistemas que determinan el desarrollo regional sostenible, y las polticas que deben brindar las condiciones para que este se materialice, desde
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el enfoque congruente con las caractersticas particulares de los sistemas complejos. La importancia de la prospectiva como espacio en el que se inserta la planeacin y construccin de una poltica pblica dada la trascendencia en este sentido de contar con una visin de largo plazo, de la necesidad de previsin, de la precisin de considerar de alternativas futuras, de obtener consensos y del diseo y construccin de una mejor situacin futura del desarrollo regional sostenible para Mxico, analizando de forma crtica, la importancia y alcance de esta perspectiva dentro del proceso de las polticas pblicas. La prospectiva implica una alternativa para la construccin del futuro partir de los enfoques exploratorio y normativo ya que stos permiten la concepcin de futuro como opciones mltiples donde intervienen el azar y el caos, el orden y la causalidad; invencin de un orden social deseado, no necesariamente preexistente, que puede ser activado desde el presente; nfasis en la posibilidad innovativa, inventiva, autotransformativa de los sujetos; horizonte de expectativas contrapuesto al espacio de la experiencia actual. El progreso como histricamente posible. Si una regin es un sistema complejo y el desarrollo regional sostenible una propiedad emergente que proviene de la autoorganizacin del mismo, se requiere una perspectiva de anlisis congruente a ello, por esa razn el paradigma de la complejidad se determina como el enfoque adecuado para el estudio del desarrollo ya que desde la misma es posible enfatizar lo relacional, la interaccin sujeto-objeto, ambos formando parte de un todo e influyndose mutuamente, desde una perspectiva no reduccionista, no simplificadora, no lineal, dialgica, reflexiva, crtica, que posibilita construir una visin ms flexible de la causalidad social, de la idea de futuro y de las formas de intervencin en el cambio. Siendo as, lo que debiera concernir a los gestores del desarrollo, entre los cuales los ms importantes son precisamente los gobiernos locales, es que se requiere de un verdadero cambio de modelos mentales, de conocimiento pertinente en palabras de Morin, para poder intervenir con alguna posibilidad de xito en el impulso del desarrollo. Hay por delante una tarea imponente e imprescindible para la comunidad acadmica, para instalar en la estructura curricular de pre y post grado el paradigma propio de la complejidad para poder generar la capacidad colectiva para realizar acciones en comn sobre la base de una misma interpretacin de la realidad y de sus posibilidades de cambio. Es decir, un marco cognitivo que enlaza las posibilidades de accin con un conocimiento actual, es decir, enlaza la accin con el conocimiento
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propio de la sociedad del conocimiento, porque ahora la estimulacin del desarrollo requiere de intensos insumos cognitivos nuevos. Como esta situacin no se puede lograr mediante procedimientos pedaggicos tradicionales (no se trata de dictar cursos a los agentes sociales) (Munera, 2007, p. 160), la nica forma de generar esta sinerga cognitiva en trminos de Boisier, es mediante la instalacin de procesos de consenso social, de conversaciones sociales estructuradas, de manera que toda la cuestin termina por enmarcarse precisamente en el discurso, para crear actores y proyectos ya que el desarrollo no es generado por los polticos sino por la gente que ciertamente sabe que el progreso se puede lograr, pero no tienen el conocimiento, ni el poder, para realizar los cambios requeridos y, principalmente, porque no han advertido que el conocimiento y el poder colectivos son los elementos necesarios para dicho cambio. Si bien la Prospectiva estudia entonces la realidad potencial (presente) de sistemas complejos y las imgenes de futuro que de ellos resultan como gua de la accin presente hacia la materializacin de una utopa construida desde el imaginario social, es necesario sealar aqu que el uso del trmino utopa (el cual en las ltimas dcadas ha sido denigrado porque no se entiende su real significado), se hace en el sentido de modelo social, de una direccionalidad hacia lo deseable que no existe en el presente y que es histricamente reconstruble e imperfecto y, por ende, inalcanzable en su totalidad. Es una funcin bsica del pensamiento social para la determinacin de alternativas de futuro y la construccin del mismo que implica aceptar el compromiso inevitable de una postura ideolgica que orienta el diseo de la configuracin deseada, que como lo argumenta Zemelman es una forma de pensamiento que permita abordar la realidad de manera de ser capaz de reconocer opciones de viabilidad, desde la perspectiva ideolgica que se asuma. Esta funcin utpica y el reconocimiento de las opciones de viabilidad de la utopa, cobran su verdadera dimensin en tanto permiten la captacin de los puntos desde los que se puede activar la realidad y disear lneas de intervencin para la transformacin de la realidad social. Maffesoli (1977, p. 40) menciona al respecto que la utopa debe entenderse como el reconocimiento de un desequilibrio estructural que deriva del dinamismo de la aspiracin y procede de la tensin continuada entre lo posible y lo imposible, por lo que as esbozada la utopa es un medio eficaz para organizar el futuro de lo social de una manera no mecanicista que da cuenta de las relaciones entre lo imaginario y lo real poniendo de manifiesto su carcter proyectivo y de apertura a cambio de lo posible y materializable, siendo lo imaginario lo que brinda impulso a la utopa al movilizar la potencialidad de la sociedad
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cuestionando el orden social y dinamizando la accin colectiva hacia la construccin de nuevas realidades. El paradigma de la complejidad se determina como el enfoque congruente para el estudio del desarrollo potencial de sistemas complejos, ya que permite enfatizar lo relacional, la interaccin sujeto-objeto desde una perspectiva no reduccionista, no simplificadora, no lineal, dialgica, reflexiva, crtica, que posibilita construir una visin ms flexible de la causalidad social, de la idea de futuro y de las formas de intervencin en el cambio. El estudio del futuro sera as conceptualizado como de segundo orden, ya que es el sujeto social de acuerdo con sus valores y perspectivas que lo impulsan quien reconoce las opciones de futuro y construye su propia realidad futura desde el presente a travs de la praxis social, lo anterior implica la reinsercin del sujeto social en la investigacin dado que la subjetividad y la experiencia histrica son dos marcos articuladores de la realidad como proyecto futuro de un sistema social complejo que requiere ser analizado de forma crtica y reflexiva para el diseo y la implementacin de acciones que le permitan al sujeto transformar su realidad y potenciar la misma hacia la opcin de futuro que desea. Desde la perspectiva de la complejidad, la Prospectiva estudia el desarrollo futuro de la sociedad desde su presente potencial como una construccin que slo ella misma puede generar y si su desarrollo es visto como una emergencia de un sistema complejo que acontece cuando ste alcanza niveles apropiados de complejidad, apertura, adaptacin, dinmica, autopoisis, entonces es necesario generar en dicha sociedad, procesos cognoscitivos y de comunicacin y articulacin de sus subsistemas, actores y agentes e introducir una energa externa, complejidad (neguentropa) en forma de lneas de intervencin que conduzcan al consenso y la concertacin sociopoltica para concebir un poder pblico apto para promover una propuesta colectiva de desarrollo desde el plano de su concepcin colectiva al plano de la materializacin. Impulsar el desarrollo futuro de una sociedad (entendido como un proceso y un estado intangible e intersubjetivo), supone identificar y dimensionar los subsistemas que definen la complejidad del sistema social, y crear y fortalecer las articulaciones y comunicacin entre ellos. Esto constituye una estrategia prospectiva para promover el desarrollo futuro de las sociedades como propuesta que sirva de gua para la accin presente en la construccin del devenir del sistema social que es complejo. De tal manera, la prospectiva se refiere al estudio del futuro de un sistema complejo con el fin de encontrar nuevos mrgenes de evolucin. Involucra la necesidad de movilizacin de los ciudadanos en torno de nuevas
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formas de organizacin social y diseo de su futuro compartido, en trminos de su desarrollo emergente como sistema social, siendo importante en un estudio prospectivo la capacidad de reconocer rupturas, bifurcaciones con respecto al presente y de permitir la construccin colectiva del futuro, mediante la identificacin de alternativas del futuro, el diseo de opciones de desarrollo, planteando de esta forma, lneas de intervencin (planeacin prospectiva) que configuren la estrategia que conduzca al impulso de la autoorganizacin, a mejorar la calidad de la decisin pblica, al aprovechamiento de la inteligencia colectiva, a la promocin de la inteligencia econmica, y la estimulacin del potencial de innovacin. La prospectiva es un proceso de construccin social del futuro de un sistema complejo mediante la participacin y el consenso social, en dicho proceso se genera aprendizaje relacionado con la construccin de capital cognoscitivo y social y la creacin de redes que posibilitan el surgimiento de una sociedad que ser la productora de su propio futuro. C o n c l u sio n es sion Debido a la situacin desfavorable que presenta Mxico en lo que se refiere al desarrollo regional sostenible, caracterizada por las desigualdades regionales, la falta de eficiencia productiva, la prdida de competitividad, la pobreza, y sus mltiples causas como son los modelos y polticas aplicadas, es necesario crear modelos alternativos desde perspectivas como la complejidad y la prospectiva que originen la emergencia de dicho desarrollo. Si el desarrollo es un fenmeno que se presenta como emergente y mantiene el carcter de endgeno, es la propia sociedad regional quien tiene la posibilidad generar su propio desarrollo, como bien menciona Boisier, el desarrollo es visto como una emergencia de un sistema regional que acontece cuando ste alcanza niveles apropiados de complejidad, apertura, adaptacin, dinmica, autopoisis. Entonces hay que generar en el territorio en cuestin, procesos de comunicacin y articulacin de sus subsistemas, actores y agentes e introducir una energa externa, complejidad (neguentropa) en forma de polticas pblicas que conduzcan a un cierto consenso social y a una concertacin poltica, a fin de crear un poder poltico capaz de llevar una propuesta colectiva de desarrollo. Un proyecto poltico como visin comn y propuesta colectiva de desarrollo regional sostenible desde su concepcin colectiva (planeacin prospectiva) hasta la materializacin de dicha propuesta (estrategia), es decir, hacer que el mismo sistema sea productor de su propio desarrollo y
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constructor de su propio futuro como un fin comn proveniente del consenso social. Fomentar el desarrollo supone identificar y dimensionar los subsistemas que definen la complejidad del territorio, y crear y fortalecer las articulaciones y comunicacin entre ellos. Esto es lo que constituye una poltica integral para fomentar el desarrollo bajo la perspectiva compleja. El fomento de la comunicacin y cooperacin entre los actores implicados en la gestin local es uno de los factores claves de xito. Los gobiernos locales deben trabajar en una dinmica de redes de actores pblicos y privados y con la ciudadana para generar gobernabilidad, fundamentados en la globalidad, la proactividad y la concertacin. La gestin pblica va generacin de redes, permitir sacar provecho de los potenciales de sinergia del sistema local (mejor aprovechamiento de recursos locales). Los sistemas locales movilizan los recursos existentes en la comunidad (conocimientos, redes sociales, bienes ambientales y capital financiero) para capacitar a sus habitantes y organizaciones en desarrollar competencias, conocimientos y valores. A travs de esfuerzos colaborativos (asociatividad entre sector pblico, privado y civil), las organizaciones en constante aprendizaje logran desarrollar resiliencia y adaptabilidad al cambio y aumentar su grado de sustentabilidad y capacidad competitiva que, como seala Friedmann, desafan los paradigmas prevalecientes de planificacin local al concertar una visin de un futuro basada en el capital humano y cognitivo como recurso crtico pero no nico. El desarrollo surge de la interaccin de todos los subsistemas (cognitivo, social, poltico, econmico). Boisier seala al respecto que ningn modelo o intervencin produce el desarrollo, slo lo facilitan. Nada produce el desarrollo, sino el mismo sistema, pero es posible desencadenarlo por medio de la sociedad organizada, por ello el desafo actual de la poltica y la Administracin Pblica consiste en impulsar la construccin de espacios pblicos y de facultar a una ciudadana capaz de ser agente de su propio desarrollo colocando al conocimiento y al aprendizaje local como un medio de crear capacidades locales (resiliencia y adaptacin) en regiones inteligentes, donde la sociedad descubre continuamente cmo crear su realidad y cmo puede modificarla expandiendo continuamente su capacidad de crear su futuro. Es necesaria una estrategia para hacer frente a la problemtica del desarrollo como propuesta de futuro que sirva de gua para la accin presente en la construccin del porvenir del sistema regional complejo, para el cual la prospectiva regional se representa el estudio del futuro de un espacio especfico
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con el fin de encontrar nuevos mrgenes de evolucin, dentro del contexto de la nueva competencia internacional y desarrollo. Involucra el ordenamiento territorial, la especializacin de la economa ante las interdependencias crecientes y la necesidad de movilizacin de los ciudadanos en torno de nuevas formas de organizacin social y diseo de su futuro compartido, en trminos de desarrollo local. El alcance de un ejercicio de prospectiva est en la capacidad de convocar y captar las expectativas y el inters de los grupos sociales (pblicos, privados, universidades y sociedad civil) que caracterizan el futuro que la misma sociedad desea alcanzar y que les otorga la posibilidad de ser diferentes. Como lo indican Berger y Luckmann, la sociedad no tiene por misin estandarizar al individuo e impedir que ste sea el mismo, sino a la inversa, darles las posibilidades de que se desarrolle tal cual es, de ser l mismo y no como otros. La sociedad en la educacin del individuo no debe anularle, sino fomentar su individualidad (siempre teniendo en cuenta los intereses de los dems) para que con ella pueda servir a sta. El desarrollo de una sociedad no se mide por el grado de homogeneidad alcanzada por sus miembros, sino por la capacidad de convivencia entre esos individuos diferentes unos de otros. Es ineludible para ello advertir la complejidad derivada del comportamiento de los subsistemas que lo componen, es as que lo esencial de cualquier estudio prospectivo es su capacidad de reconocer en este sentido, se puede interpretar como un proceso de construccin social de la realidad. tes Fuen uent 1) Boisier Sergio (2000), Desarrollo (local): de qu estamos hablando?, Estudios Sociales 103, C.P.U., Santiago de Chile, p. 8. 2) Boisier, S. (1999), El desarrollo territorial a partir de la construccin de capital sinergtico, en Estudios Sociales, no. 99, C.P.U., Santiago de Chile, pp. 18-23. 3) Boisier, Sergio (2001), Sociedad del conocimiento, conocimiento social y gestin territorial, Pontificia Universidad Catlica de Chile, en: http://purace. unicauca.edu.co/redpacificocyt/documentospublicos/primerapagina/ sociedad-del-conocimiento. pdf. 4) Berger, Peter; Luckmann, Thomas (1989), La construccin social de la realidad, Argentina, Amorrortu. 5) BrtzeL, T. (1998), Organizing Babylon on the Different Conceptions of Policy Networks, Public Administration.
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Sig nif ic ados de l a a c c o u nt a b i l i t y ignif nific icados la en l aA dmini straci n P blic a la Admini dminis racin Pb lica
Jos Juan Snchez Gonzlez
Doctor en Administracin Pblica. Profesor de la UAEM cameralista@hotmail.com
Res um en Resum umen El propsito del artculo es determinar el origen de la voz accountability, en el mbito de la administracin pblica a partir de tres de los significados ms empleadas: rendicin de cuentas, transparencia y responsabilizacin. La metodologa consisti en el anlisis de documentos tericos y empricos relacionados con la actividad organizadora del Estado. El resultado revela que: 1) que la accountability no tiene una traduccin literal al castellano; 2) La rendicin de cuentas y la transparencia son dos trminos comunes para referirse a la obligacin que tienen los gobernantes para informar a sus gobernados del ejercicio de la funcin pblica. Las fronteras idiomticas entre las voces transparency, responsability y accountability, permiten ubicar el sentido original y sustancial en el campo disciplinario. P a l a bra s c l av e ras cl Accountability, Transparencia, Rendicin de Cuentas, responsabilizacin, respondabilidad, anlisis de trminos en Administracin Pblica
Abs t rac t bst ract The purpose of the article is to determine the origin of the word accountability, in the area of governance from three of the meanings more used: accountability; transparency; and responsability. The methodology consisted in the analysis of theoretical and empirical papers related to the organizing activity of the State. The result reveals that: 1) that accountability does not have a literal translation into Spanish; (2) Accountability and transparency are two common terms to refer to the obligation of Governments to inform their citizens of the exercise of the public service. Idiomatic borders between the voices transparency, responsibility and accountability, can locate the original and substantial sense in the disciplinary field. Ke y w o r d s Terms accountability, transparency and responsibility, idiomatic borders, Public Administration.
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JOS JUAN SNCHEZ GONZLEZ
n el estudio de la Administracin Pblica se encuentran diversos enfoques conceptuales que provienen de palabras en ingls que no tienen en un sentido estricto una traduccin literal al espaol. Enfoques tericos como policy polticas pblicas (Guerrero, 1993: 87), management gerencia o gestin pblica (Guerrero, 1998: 17) y governance gobernanza (Snchez, 2006: 16), son ejemplos representativos de esta delimitacin conceptual. Situacin similar ocurre con la palabra accountability que estaba vinculada a la rendicin de cuentas y a la transparencia dentro de la Nueva Gestin Pblica. Aunados a estos significados, se encuentran otras voces como responsabilizacin (CLAD, 2000) o bien responsabilidad (usada de forma marginal). No obstante que se han intentado alternativas para recuperar el significado original de los conceptos, la realidad es que a veces los resultados no han sido los ms convenientes en el campo disciplinario. El trmino accountability fue introducida al espaol de manera general con dos significados bsicos: rendicin de cuentas y transparencia. Estos trminos se han popularizado y pareciera que son iguales, aunque debe afirmarse que se trata de conceptos con naturaleza temtica distinta. Transparencia viene de la voz transparency, por lo que tiene un origen propio. Algunos autores han confundido a la transparencia con la rendicin de cuentas, aunque debe sealarse que lo primero es simplemente un instrumento para alcanzar lo segundo. La transparencia resulta una condicin necesaria para la rendicin de cuentas aunque insuficiente porque la poltica de transparencia es slo un conjunto de decisiones y procesos asumidos por los poderes y rganos del Estado para garantizar la accesibilidad a la informacin pblica bajo los principios de publicidad, inclusin, verificabilidad y responsabilidad (Merino citado por Puente, 2011: 170). No cualquier tipo de transparencia mejora la rendicin de cuentas de forma automtica y algunas formas de transparencia son mejores que otras para este mismo fin (Sandoval, 2011: 231). En otra postura se considera que la transparencia y la rendicin de cuentas constituyen medios de referencia y herramientas tiles para un mejor desempeo institucional. Aunque son diferentes, la transparencia y la rendicin de cuentas comparten un mismo objeto de anlisis: han estado siempre vinculados con la idea de dotar a los gobernantes de medios de control y vigilancia hacia lo que hacen los gobernantes (Sosa, 2011; 20-21). En este debate, el CLAD (2000) sugiere un tercer significado sealando que el verdadero sentido de la accountability en espaol, proviene de la transforRevista IAPEM, nm. 83 (septiembre-diciembre, 2012), pp. 93-122
SIGNIFICADOS DE LA ACCOUNTABILITY EN LA ADMINISTRACIN PBLICA
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macin de la voz responsabilidad por el de responsabilizacin. Aunque, responsabilidad si tiene una referencia del ingls con la voz responsability, por lo que es un sinnimo pero no es una palabra similar para referirse a la accountability. Un cuarto trmino es el de responsabilidad, que resulta extrao y poco comprensible, el cual slo ser mencionado, ya que pocos estudiosos lo han utilizado. Por lo que este artculo aspira a responder a las siguientes preguntas: Qu es primero, la transparencia o la rendicin de cuentas?, y si se puede hablar de rendir cuentas con transparencia? o se debe ser transparente y con ello rendir cuentas? Responde la responsabilizacin a las necesidades conceptuales de Amrica Latina? Por qu no existe una traduccin univoca al espaol de la voz accountability? Lo que es claro es que el tema no es nuevo en la discusin pblica, pero la realidad es que no ha sido explorado suficientemente. En este texto se intenta indagar al respecto, para contextualizar la accountability en el mbito de la administracin pblica latinoamericana. Para fines de exposicin, el artculo est dispuesto en cuatro apartados. En la primera seccin se tratan algunas ideas a cerca del surgimiento de la palabra accountability. En este apartado se enfatiza sobre todo la dificultad por definir dicho concepto, ya que en muchos idiomas no existe una buena traduccin; concepto importante y poco explorado en la discusin pblica. Mientras que en la segunda seccin se describe a la accountability como rendicin de cuentas, que para algunos estudiosos sera el significado ms completo para traducir la voz accountability. En la tercera parte se examina a la accountability como transparencia y acceso a la informacin, uno de los usos ms generalizados para controlar el poder. En la cuarta parte, se expone el tema de la responsabilizacin, concepto que utiliza el CLAD como equivalente al de accountability en ingls. En este momento se mencionan algunas de sus definiciones, caractersticas y componentes adicionales que muestran la diferencia entre responsabilidad tradicional y responsabilizacin. Por ltimo, se presenta el eplogo y la bibliografa utilizada. ap a l a b ra a c c o u nt ab il it y n es de l acio p ret en e in ter ig Or la pa acion etacio erp igen int Orig El origen terminolgico de la palabra accountability es sin duda ingls. Accountability, se deriva de account que de acuerdo a los diccionarios significa cuenta, relato, informe, tener en cuenta algo, registros financieros, entre otros. Pero compartamos el anlisis que sobre el trmino hace Ugalde (2002). En ingls, el sustantivo account deriv en dos trminos: accounting, que hace
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referencia a la profesin de contabilidad, y accountability, que hace al acto de dar cuentas. En castellano, sin embargo, el trmino cuenta (traduccin de account) slo gener el derivado contabilidad y nunca desarroll uno que significara el acto de dar cuentas. En consecuencia, mientras accounting se ha traducido como contabilidad, accountability carece de un trmino correspondiente por lo que se ha traducido mayormente como rendicin de cuentas (Ugalde, 2002: 14). Abonando en esta consideracin, se entiende por ejemplo que to be accountable significa tener que rendir cuentas por las acciones de uno; el mensaje en este sentido es que se acta sabiendo que se tiene que explicar las acciones y decisiones, y que lo que se haga tendr sus consecuencias. Tambin significa obligacin de dar cuenta o satisfacer algn cargo, es decir, obligado a dar cuenta o razn (Velzquez et al., 1985: 20). Normalmente este trmino resulta muy usado cuando nos referimos a la Gestin Pblica. Dicho trmino va referido a los deberes de transparencia, o dicho de otra forma, a la capacidad de los poderes del Estado (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) de dar cuenta de sus actos respecto a los ciudadanos. En tal caso, los trminos que mayormente constituyen su idiosincrasia son transparencia, responsabilidad y rendicin de cuentas. Transparencia en la gestin de los asuntos pblicos, responsabilidad en cuanto a que el resultado de la gestin responda a los intereses generales y rendicin de cuentas respecto a la posibilidad de responder ante todos los administrados. Por ello, queda claro que, sin lugar a dudas, la palabra accountability no tiene traduccin exacta al castellano, al menos, se pueden establecer convencionalmente cuatro significados: rendicin de cuentas, transparencia, responsabilizacin y responsabilidad. En primer lugar, accountability corresponde al trmino ms cercano que es rendicin de cuentas. Pero realmente se refiere a servir porque se quiere hacer, no porque se tiene qu hacer (para los anglosajones, accountability es un estilo de vida; por lo tanto, es parte de su cultura pedir y rendir cuentas: es una prctica que inicia desde el ncleo familiar, se utiliza desde una perspectiva positiva, de valores, de respeto y compromiso). Accountability, como otros conceptos polticos en ingls, se trata de un trmino que no tiene un equivalente preciso en castellano, ni una traduccin estable. A veces se traduce como control, a veces como fiscalizacin, otras como responsabilidad. Sin embargo, la traduccin ms comn y la ms cercana es la rendicin de cuentas (Schedler, 2004: 11). Al respecto, Schedler (2004) menciona de manera sucinta que cuando se mandan conceptos de viaje, existen cambios semnticos significativos, es decir, cuando cambian de contexto, de lenguaje, de cultura, muchas veces cambian sus significados. De ah la difiRevista IAPEM, nm. 83 (septiembre-diciembre, 2012), pp. 93-122
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cultad para poder dar un significado nico a conceptos viajeros; tal es el caso de accountability. Ahora bien, la rendicin de cuentas s es un familiar muy cercano de accountability. Hay matices que separan los dos conceptos. Para empezar, mientras accountability conlleva un sentido claro de obligacin, la nocin de rendicin de cuentas parece sugerir que se trata de un acto voluntario, de una concesin generosa del soberano que rinde cuentas por virtud y voluntad propia, no por necesidad. Para precisar entonces accountability es la rendicin obligatoria de cuentas. Adicionalmente, junto con la rendicin de cuentas (por obligacin), el concepto de accountability tambin incluye la exigencia de cuentas (por derecho). Como en los controles al poder, las obligaciones de unos son los derechos de otros, la idea de accountability contempla de antemano a las dos (Schedler, 2004: 11). En segundo lugar, la accountability es utilizada como transparencia. Aunque aqu debe sealarse que en el ingls, la transparencia proviene de la voz transparency, que resulta de algo que es transparente. As, la transparencia es uno de los requisitos de un gobierno que no solamente aspira a ser democrtico en cuanto a su origen, sino en su operacin, por la manera en que desarrolla las distintas actividades que tiene encomendadas. La transparencia es una de las variables de la ecuacin de la gobernabilidad democrtica. La demanda de la transparencia en el desempeo de los gobiernos es parte de esa mayor conciencia de los ciudadanos sobre su derecho a tener gobiernos ms responsables y eficaces (Peschard, 2007: 13-14). En tercer lugar, la accountability es traducida al castellano como responsabilizacin. El planteamiento general es que a partir de la responsabilidad, existe una transformacin hacia la responsabilizacin. El dilema es que en ingls existe la voz responsability, la cual no se hace referencia en la propuesta del CLAD. La responsabilidad es la capacidad de responder de los propios actos y de sus consecuencias. El trmino implica cierto grado de compensacin de la naturaleza y consecuencia de un acto, as como la deliberada o voluntaria realizacin del mismo (Farchild, 1987: 257). El concepto de accountability se origina en las naciones anglosajonas, tornndose central en la historia poltica de los Estados Unidos. Significa precisamente, que el gobierno tiene la obligacin de rendir cuentas a la sociedad (CLAD, 2000: 31). Concepto importante el de responsabilizacin (traduccin del CLAD para traducir la palabra anglosajona accountability) y eje central para la Reforma del Estado constituyente una promesa para acercar el ejercicio del poder a las necesidades de los ciudadanos.
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A travs de la historia ha existido una prctica en la gestin pblica por medio de la cual los servidores pblicos dan cuenta o justifican sus actos, a distintos sujetos, de modo diverso y a travs de distintos medios por estar obligados a ello. Esta prctica se ha denominado en el idioma castellano desde su vigencia: rendicin de cuentas. Por otro lado, en los pases de habla inglesa un proceso similar se ha denominado accountability. Sin embargo, este trmino tiene hoy una connotacin diferente, en tanto es usado para precisar la obligacin de dar cuenta al ciudadano, lo cual tiene que ver con cambios mismos que se producen en los pases anglosajones. Segn el Consejo Cientfico del CLAD, la accountability o responsabilizacin significa que el gobierno tiene la obligacin de rendir cuentas a la sociedad. A pesar de que el Consejo Cientfico del CLAD traduce como responsabilizacin el trmino accountability, hace hincapi en una diferencia, en cuanto que no solamente el gobierno est obligado, sino que est de por medio la exigencia de rendicin de cuentas por terceros. Es decir, que nos encontramos con una redefinicin del concepto que incorpora a la sociedad y al ciudadano. Por ltimo, otro trmino alternativo es el de respondabilidad, el cual lo encontramos a raz de los cambios que se promueven en la accountability, especialmente en lo que tiene que ver con la participacin del ciudadano como sujeto a quien se rinde cuentas. Para Hemby (1993), la respondabilidad quiere decir el deber de responder o dar cuenta a una autoridad ms elevada, lo que en ingls se llama accountability. Por ejemplo, los que trabajan en el sector pblico deben responder o dar cuenta a sus conciudadanos. El trmino respondabilidad es usado fundamentalmente por organizaciones internacionales que promueven programas anticorrupcin, especialmente la Agencia para el Desarrollo Internacional (AID) y en aquellos pases donde este programa ejerce influencia (Hemby, 1999: 3). El trmino accountability en forma amplia, se ha difundido en el mbito de gobierno, asociado a temas que han ganado relevancia en los ltimos aos como gobierno transparente, rendicin de cuentas, responsabilidad, respondabilidad, responsabilizacin, evaluacin, control, fiscalizacin, tica, entre otros. La traduccin directa de accountability al castellano como anteriormente se haba mencionado, es responsabilidad, aunque esta palabra no la traduce realmente. Una acepcin ms elaborada implica la referencia a alguien, entidad o persona, con quien se puede contar. Sin embargo, esta alternativa no significa mucho avance respecto a la traduccin de dicha palabra, tampoco abarca todas las connotaciones de la expresin en su idioma original.
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En un documento rector de la OCDE, La transformacin de la gestin pblica. Las reformas en los pases de la OCDE, en el glosario final de trminos, ms que propiciar una solucin para el uso de la accountability al castellano, se crea ms confusin al sealar lo siguiente:
Responsabilidad/obligacin de rendir cuentas (responsabilit/obligation de rendre compte: responsability/accuntability): caracterstica de una relacin de autoridad, en el seno de la cual una de las partes debe rendir cuentas a una persona o a un organismo del cumplimiento de las tareas o de las funciones que le incumben. La responsabilidad va pareja con las transferencias de competencias y con la flexibilidad: los gerentes se consideran responsables de los resultados cuando se les ha conferido la facultad de adoptar decisiones que intervienen en la produccin de ese resultado. Tambin otros aspectos de la responsabilidad son abordados en este Informe, como, por ejemplo, la responsabilidad pblica de los Gobiernos frente a los rganos elegidos y, por lo tanto, frente al pblico en su conjunto (OCDE, 1997: 336-337).
En suma, como podr inferirse en este apartado introductorio existen diversas interpretaciones de la voz accountability, unas ms claras que otras. Si se tiene en cuenta que la accountability ha sido una prctica desarrollada histricamente, sin que anteriormente el ciudadano fuese sujeto a quien se rinde cuentas, y que a travs del tiempo se han producido cambios significativos sobre el concepto de estudio, entonces procede completamente la redefinicin de dicho concepto. Sin que por ello se creen nuevos conceptos, es decir, que los anglosajones siguen denominando accountability al fenmeno de dar cuenta por parte de los gobernantes a los ciudadanos. t as uen mo r cc ou ntab i lit y co La a uent cuen dicin endici ren com ac n de c dici en La voz ms empleada para traducir la accountability es el de rendicin de cuentas. La rendicin de cuentas es una traduccin inexacta de la palabra accountability, que en su significado original significa ser sujeto a la obligacin de reportar, explicar, justificar algo; ser responsable ante alguien de algo. De esta manera, la rendicin de cuentas se define como la obligacin permanente de los mandatarios para informar a sus mandantes, de los actos que llevan a cabo como resultado de una delegacin de autoridad que se realiza mediante un contrato formal o informal y que implica sanciones en caso de incumplimiento (Villanueva, 2000: 28).
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La rendicin de cuentas se define como la obligacin permanente de los mandatarios o agentes para informar a sus mandantes o principales de los actos que llevan a cabo como resultado de una delegacin de autoridad que se realiza mediante un contrato formal o informal y que implica sanciones en caso de incumplimiento. Los mandantes o principales supervisan tambin a los mandatarios o agentes para garantizar que la informacin proporcionada sea fidedigna (Ugalde, 2011: 132). La rendicin de cuentas forma parte del lenguaje poltico cotidiano de la comunidad internacional, que expresa la preocupacin continua por controles y contrapesos, por la supervisin y la restriccin del poder. La rendicin de cuentas se ha vuelto entonces una exigencia ubicua en el mundo de la poltica democrtica (Schedler, 2007: 9-10). Aunque la rendicin de cuentas circula en la discusin pblica como un concepto poco explorado, con un significado evasivo, lmites borrosos y una estructura interna confusa. La palabra mgica, el concepto clave, se llama accountability. Como otros conceptos polticos en ingls, se trata de un trmino que no tiene un equivalente preciso en castellano, ni una traduccin estable. A veces se traduce como control, a veces como fiscalizacin, otras como responsabilidad. Sin embargo, la traduccin ms comn y la ms cercana es la rendicin de cuentas (Schedler, 2007: 11). Entonces, la rendicin de cuentas s es un familiar muy cercano de accountability. La accountability conlleva un sentido claro de obligacin, la nocin de rendicin de cuentas parece sugerir que se trata de un acto voluntario, de una concesin generosa del soberano que rinde cuentas por virtud y voluntad propia, no por necesidad. Se puede precisar que accountability es la rendicin obligatoria de cuentas (Schedler, 2007: 11-12). De tal manera, la rendicin de cuentas debe abarcar tres dimensiones: informacin oportuna al pblico; justificacin de las decisiones tomadas, y sanciones a los funcionarios efectivos o no que no trabajen satisfactoriamente (Schedler citado por Emmrich, 2011: 118). Adicionalmente, junto con la rendicin de cuentas por obligacin el concepto de accountability tambin incluye la exigencia de cuentas por derecho. Como en los controles al poder, las obligaciones de unos son los derechos de otros. La idea de accountability contempla de antemano a las dos partes involucradas a los que rinden cuentas, al igual que los que exigen cuentas en un marco democrtico. Por ello, bajo este argumento rendicin de cuentas en castellano es un equivalente de accountability. Schedler (2007) va ms all al afirmar que en el mbito poltico, la nocin de rendicin de cuentas tiene dos dimensiones bsicas:
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1. La obligacin de polticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y de justificarlas en pblico (answerability). Answerability no tiene un trmino de traduccin hispanoparlante, algunos han tratado de cubrir el hueco con el neologismo de respondabilidad. Su significado sera como la capacidad de asegurar que los funcionarios pblicos respondan por sus acciones. 2. Incluye la capacidad de sancionar a polticos y funcionarios en caso de que hayan violado sus deberes pblicos (enforcement). Adems de Schedler (2007), otros especialistas consideran que la accountability es la rendicin de cuentas. Para Ugalde (2002), cualquier diccionario traduce a la accountability como responsabilidad y significa la obligacin o responsabilidad de los gobernantes de dar cuenta de sus actos, es decir, lo que se ha denominado rendicin de cuentas. Y segn este autor, el trmino se ha traducido al castellano como rendicin de cuentas (Ugalde, 2002: 15). Tambin Barzelay (1998) considera que la accountability desde una postura convencional podra ser entendida como rendicin de cuentas. Por lo que en este sentido accountability y rendicin de cuentas tienen el mismo significado (Barzelay, 1998: 12). En sentido genrico, la rendicin de cuentas tiene varios criterios polticos, administrativos, profesionales, financieros, legales, constitucionales y morales como los muestra el cuadro 1.
o1 Cuadr adro t as uen n de c dici en ar c ul ados a l in uent cuen dicin endici ren la inc vin erios Cri ios v iter Cr
Cr iter i os eri Polticos D es cr ipci n De cri ci La rendicin de cuentas evala los procesos de toma de decisiones y los resultados sustantivos de las polticas pblicas. Tambin valora las calidades y capacidades personales de polticos y funcionarios. La rendicin de cuentas pregunta si los actos burocrticos se apegan a los procedimientos establecidos, si llevan a los resultados esperados y si lo hacen con eficiencia razonable. La rendicin de cuentas vigila por la aplicacin de normas de profesionalismo, en mbitos como el mdico, acadmico y judicial.
Administrativos
Profesionales
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Cuadr o 1 (co ntin uaci n) adro (con inu acin) Cr iter ios v in cul ados a l ar en dici n de c uen t as Cri erios vin inc la ren endici dicin cuen uent
Cr iter i os eri Financieros D es cr ipci n De cri ci La rendicin de cuentas sujeta el uso del dinero pblico a las disposiciones legales vigentes, pero tambin a estndares de transparencia, austeridad y eficiencia. La rendicin de cuentas monitorea el cumplimiento efectivo de la ley. Evala si los actos legislativos estn acordes con disposiciones constitucionales. Se preocupa por si los polticos y funcionarios actan de manera apropiada en trminos de normas sociales prevalecientes, independientemente de las normas legales vigentes.
Legales
Constitucionales
Morales
FUENTE: elaboracin propia a partir de Andreas Schedler, Qu es la rendicin de cuentas?, Mxico, IFAI, 2007, Cuadernos de Transparencia, no. 3, pp. 31-32.
La rendicin de cuentas se refiere a la obligacin que tiene el poder de responder, en primer lugar, a los ciudadanos que son su fuente ltima de sustentacin y legitimidad. Por supuesto que la rendicin de cuentas tiene que estar reglamentada para que tenga la fuerza de la ley, pero tambin tiene una connotacin simblica, porque es importante no slo que el poder sea responsable ante los ciudadanos porque cumple ciertas tareas que estn determinadas por la ley, sino que los ciudadanos tengan la percepcin de que efectivamente los gobernantes hacen lo que estn obligados a hacer (Peschard, 2007: 12). Develar la informacin es el primer requisito para lograr la supervisin y la evaluacin de la actuacin gubernamental, empero, la rendicin de cuentas contempla una estacin ms en el recorrido de vigilar y limitar el poder, la posibilidad de que se sancione al funcionario pblico que haya cometido actos ilegales o irregulares, es decir, que no haya desarrollado adecuadamente las tareas que tena asignadas, o que haya informado insuficientemente al respecto, o al hacerlo haya faltado a la verdad. () El corolario de esta tarea es que se establezcan correctivos que realmente permitan inhibir conductas indebidas, fraudulentas o irresponsables de los agentes pblicos en el futuro (Peschard, 2007: 15).
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La rendicin de cuentas es un mecanismo efectivo que se refiere a la vigilancia entre poderes del Estado y con el control del gobierno. Es la obligacin de todo funcionario pblico de informar a sus gobernados de los logros de su gestin (Acosta, 2002: 14). As, la rendicin de cuentas se encuentra estrechamente relacionada con la transparencia, ya que a travs de estos mecanismos se hace pblico todo acto del gobierno y se puede medir su eficacia. Para que la rendicin de cuentas pueda efectivamente constituir una forma de control sobre el ejercicio del poder, es indispensable que quienes lo ejerzan den visibilidad, difundan y transparenten cmo se toman las decisiones, con qu motivaciones y qu objetivos se pretenden lograr (Peschard, 2007: 15). Sin embargo, hay que ir ms all, por lo que es necesario que se evale el desempeo de dichos funcionarios para certificar que lo informaron en cuanto a contenidos, alcances y resultados, efectivamente se realiz. En el estudio de la rendicin de cuentas se han establecido dos tipos de interacciones: la rendicin suave o ligera, y la dura o estricta (Fox citado por Sosa, 2011: 24). En el caso de la rendicin suave, la relacin entre gobernantes y gobernados se configura como interacciones en las que no cabe la posibilidad de castigo hacia las instituciones o sus funcionarios; si bien implican la necesaria presentacin de cuentas y su justificacin por parte de quienes estn obligados a hacerlo. Por su parte, la rendicin dura se concibe a partir de la posibilidad efectiva de que, a juicio de quienes reciben las cuentas presentadas, se pueden aplicar acciones correctivas, disciplinarias y de otro orden por los resultados presentados o por las evidencias ofrecidas. Otra tipologa en la rendicin de cuentas es la que se presenta entre los entramados organizativos (Sosa, 2011: 35). Existen diferencias y dificultades que emergen del tipo de rendicin de cuentas de que se trate, sea sta entre ciudadanos y rganos de gobierno (de tipo vertical) o entre rganos de Estado (de tipo horizontal). La llamada rendicin de cuentas vertical es aquella que involucra a dos o ms actores vinculados por la cesin de un poder o mandato. Su expresin ms comn es la ocupacin de un cargo pblico por eleccin popular y se extiende hasta abarcar la idea de formar gobierno y de ejercicio de poder. La rendicin de cuentas vertical tambin se aplica para todas aquellas situaciones en las que alguien cede a otro la responsabilidad de cumplir una funcin o de atender una cierta necesidad, quedando establecidos los deberes y derechos de cada parte.
Mientras que la rendicin de cuentas de tipo horizontal es producto y consecuencia de las limitaciones y defectos de la democracia indirecta. La imposibilidad prctica de que los ciudadanos vigilen efectivamente a cada autoridad
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hace necesario que alguien ms se dedique a esta importante funcin () son emprendidas por una institucin estatal con el propsito explcito de prevenir, cancelar, reparar y/o castigar acciones (o eventualmente inacciones) de otra institucin o agente estatal que se presumen ilegales, tanto bajo los supuesto de transgresin como de corrupcin (ODonnell, citado por Sosa, 2011: 37).
La rendicin de cuentas supone el requerimiento a una organizacin, tanto pblica como privada, para explicar a la sociedad sus acciones y aceptar consecuentemente la responsabilidad de las mismas (Nonell, 2002: 18). Se trata de favorecer una mayor responsabilidad entre todas las partes, mediante la mejora de los mecanismos de consulta y de dilogo para reforzar la legitimidad de las polticas pblicas. Los instrumentos principales son la creacin y el estmulo de oportunidades para la consulta y la participacin activa de los ciudadanos. Por ende, la mejora de las condiciones de crecimiento econmico y desarrollo exige, por tanto, la mejora de las actividades administrativas y gubernamentales; esta calidad se puede conseguir si los ciudadanos pueden percibirla, y esto es posible si existe acceso a la supervisin y vigilancia de las actividades de los gobiernos, de sus conductas y de sus resultados. La rendicin de cuentas es un proceso poltico-administrativo cuyos rasgos fundamentales estn en estrecha relacin con el paradigma administrativo imperante en el aparato pblico y especficamente con su sistema de control (Ochoa, 2008: 14). En la prctica se presentan bsicamente dos modelos de administracin pblica, por una parte el burocrtico populista, en cuyo marco la rendicin de cuentas casi se reduce a la presentacin al Poder Legislativo, es decir, a los representantes de los ciudadanos, de las llamadas memorias y cuentas contentivas de obras y gastos con el propsito de cumplir requisitos formalmente establecidos en esta materia y de legitimarse frente a un modelo donde el gasto pblico cumple un rol fundamental. Por otra parte, el modelo que se denomina tecnocrtico, en el cual la rendicin de cuentas se realiza en todos los niveles a las instancias superiores con base en la demostracin de eficiencia. El ciudadano como sujeto central a quien debe rendirse cuentas, para promover la democracia queda excluido en ambos modelos, al igual que en el viejo paradigma tpicamente weberiano e incuso, en las propuestas de la Nueva Gerencia Pblica (Ochoa, 2008: 15). Se puede suponer que con la red de eficiencia, eficacia y economa en la administracin pblica garantiza el uso adecuado de los recursos, asimismo la transparencia y la rendicin de cuentas son un elemento comn en el ejercicio del gobierno. Ahora bien, la transparencia de los asuntos pblicos consiste en comunicar y hacer pblica la informacin, resultado de los procesos
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administrativos que se dirigen a los ciudadanos. Un gobierno democrtico debe rendir cuentas para explicar de alguna manera sus acciones y mediante la coordinacin de esfuerzos, negociaciones y acuerdos proporcionar soluciones ms eficientes y eficaces a las demandas no slo actuales, sino futuras de la sociedad; y debe ser transparente para mostrar su funcionamiento y estar bajo la vigilancia de los ciudadanos. Por ello, la transparencia, as como la rendicin de cuentas en la administracin pblica y en el gobierno son herramientas tiles y necesarias, ya que es la nica manera en que servidores pblicos se comprometan a la discusin abierta; con la rendicin de cuentas nuestros representantes se comprometen a comunicarnos por qu s? o por qu no? Cumplieron sus promesas o atendieron nuestras demandas (Guerrero, 2002: 24). El atractivo de la rendicin de cuentas deriva de su amplitud. Lejos de denotar una tcnica puntual para domesticar al poder, la rendicin de cuentas abarca de manera genrica tres maneras diferentes para prevenir y corregir abusos de poder: 1) obliga al poder a abrirse a la inspeccin pblica; 2) lo fuerza a explicar y justificar sus actos; y 3) lo supedita a la amenaza de sanciones (Schedler, 2007: 13). En suma, la rendicin de cuentas comparte con la nocin de accountability aunque de manera oblicua una raz etimolgica de simptica ambigedad. Los dos conceptos estn anclados en las cuentas, las que etimolgicamente han sido muy cercanas a los cuentos. a ci n s p a ren ra L a a c c o un tab i lit y co cia enci ran tra com mo t La segunda acepcin ms generalizada que tiene la accountability es la de transparencia. El concepto de transparencia aplicado al ejercicio gubernamental se entiende como un rasgo o caracterstica de la actuacin de las organizaciones pblicas y de quienes las conforman y las hacen funcionar. Sosa (2011) seala que para Fox (2007) la transparencia se refiere a la existencia o no de informacin y de sistemas que la producen sobre lo que son, hacen, utilizan y producen las dependencias de gobierno o, incluso, sobre actos o productos de actores privados. La transparencia es, en esencia, el acceso pblico a datos o informacin pblica (Sosa, 2011: 22). La transparencia en sentido poltico y pblico forma parte de los cambios institucionales que se impulsan para revalorar la importancia del Estado en los procesos de desarrollo econmico y social por cuanto a los incentivos que aplica, las polticas que implementa y los resultados que consigue en relacin a la sociedad, los mercados, la economa y la vida poltica. La transparencia
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es parte de la estrategia del cambio institucional que se concibe para incluirla como pieza funcional en la relacin del Estado con los ciudadanos (Uvalle, 2011: 15, 29). La transparencia es una condicin necesaria para que el imperio de la ley y la rendicin de cuentas sean una realidad, porque ayuda a identificar puntualmente por va de la difusin de la informacin, si las decisiones, acciones y polticas pblicas se apegan a las normas legales correspondientes y si los gobernantes responden ante sus gobernados, es decir, si guan sus decisiones en funcin de las necesidades de la poblacin y de los compromisos que asumieron frente a ella al tomar posesin de sus cargos (Peschard, 2007: 12). La transparencia es un hecho poltico vinculado a la democracia. Representa una demanda de la sociedad, en su legtimo derecho de exigir el cumplimiento de una obligacin por parte del gobierno. Sin embargo, su consecucin requiere de dos condiciones bsicas: en primer lugar, de una voluntad poltica del poder para despojarse de la simulacin y de la fachada democrtica. En segundo lugar, requiere del armado de una ingeniera tcnicaadministrativa idnea por parte del gobierno para posibilitar tal propsito (Castelazo, 2011: 85-86).
La transparencia de la funcin pblica es profundamente democrtica. Es un acto de notable consecuencia con la nocin de una democracia al servicio de las personas, y en la que quienes ejercen funciones pblicas son primero servidores que autoridades, y los ciudadanos son antes mandantes y titulares de derechos que sbditos pasivos e indolentes (Ferreiro citado por Emmerich, 2011: 120).
La transparencia se inscribe en la lgica de las tendencias democrticas que apuntan a que el poder sea ms pblico y en consecuencia, ms responsable ante el motivo central de la existencia que son los ciudadanos. En la medida que los Estados son transparentes, se abona a favor de la calidad institucional de la democracia y en la medida que se resisten a la adopcin de la transparencia, fermentan ambientes de cerrazn que niegan a la sociedad y a los ciudadanos hacer efectivo al derecho de acceso a la informacin que es el producto ms acabado de la eficacia de la transparencia (Uvalle, 2011: 130). En general, la transparencia se presenta en dos formas: la opaca y la clara (Fox citado por Sosa, 2011: 22-23). La transparencia opaca ocurre cuando la informacin que las organizaciones producen y ofrecen no describe cmo trabajan realmente, o cmo se adoptan decisiones en su interior, o bien, cmo manejan y se adaptan a los efectos de ellas. Un ejemplo son las innumerables estadsticas que se publican sobre el ejercicio del gasto pblico. Mientras que la transparencia clara se refiere tanto a polticas de acceso a la informacin
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como a programas que revelan informacin confiable acerca del desempeo institucional, sealando las responsabilidades de cada funcionario, as como el destino final de los fondos pblicos. Con este tipo de transparencia se arroja luz sobre el comportamiento institucional, lo que permite que los actores interesados en ese desempeo puedan definir y desarrollar estrategias de mejora o cambio constructivo. Mientras que desde el punto de vista organizacional, existe la transparencia pasiva y la transparencia activa, las cuales pueden constituir los extremos de un continuo que va de la simple publicacin de datos y cifras a la elaboracin de informes detallados sobre el uso de facultades legales, presupuestos pblicos y resultados obtenidos. Su mayor o menor intensidad depende de la capacidad de ciudadanos y organizaciones por demandar informacin y hacer uso extensivo de ella y de la sensibilidad de las instancias gubernamentales para producir informacin til y relevante (Ferreiro citado por Sosa, 2011: 31). Para Ackerman y Sandoval (2007), la transparencia tiene efectos en la poltica, la economa y en la administracin pblica (ver cuadro 2).
Cuadr o2 adro a ci nsparen ra at cia enci ran tra la Efe ec tos de l Ef
Ef e c t o s La poltica D es cr ipci n De cri ci Contribuye a que los ciudadanos despierten polticamente y se involucren de forma ms proactiva en las actividades gubernamentales. La participacin ciudadana eleva el nivel del debate poltico y hace que el proceso de creacin de polticas pblicas sea mucho ms productivo. Genera un clima de inversin ms confiable al permitir a los actores econmicos calcular dnde y cundo podrn invertir con mayor seguridad. No es fortuito que el mercado viva y muera con base en la informacin. Mejora el proceso de toma de decisiones de los servidores pblicos al obligarles a conducirse con mayor responsabilidad. Ello genera obvios controles a la corrupcin al hacer ms difcil de esconder los acuerdos y acciones ilegales. Repercute en un mejoramiento de la legitimidad y la confianza en el gobierno por parte del pueblo al permitir una mayor efectividad en la implementacin de las polticas pblicas.
La economa
La administracin pblica
FUENTE: elaboracin propia a partir de John M. Ackerman e Irma E. Sandoval, Leyes de acceso a la informacin en el mundo, Mxico, IFAI, 2007, Cuadernos de Transparencia no. 7, p. 18.
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La transparencia se ha convertido en un valor fundamental en las democracias de nuestra poca. Para Rodrguez (2007), la trasparencia se encuentra vinculada a la nocin de publicidad. La publicidad es, la cualidad o atributo de es que puede hacerse pblico. Hacer pblico significa, en un sentido amplio, trascender el mbito privado de las ideas, los argumentos, las propuestas y las razones para entrar en un espacio social de conocimiento y aceptacin. La publicidad es un proceso de socializacin y comunicacin de cosas, ideas y proyectos que pretende que el pblico receptor se apropie de ellos (Rodrguez, 2007: 36-37). Publicidad, en el inicio del gobierno representativo significaba, bsicamente, libertad de imprenta y libertad de discusin. El acceso a la informacin del gobierno es un caso especfico de un fenmeno ms general, la publicidad. Publicidad entendida como la libertad de prensa y de discusin (Aguilar, 2007: 12). La publicidad del poder estatal es garanta que permite tener certidumbre para que sea sometido a restricciones que han de favorecer la vida regular de la sociedad civil (Uvalle, 2011: 136). La transparencia es el compromiso que establece una organizacin gubernamental por dar a conocer al pblico que lo solicite la informacin existente sobre un asunto pblico. Transparencia significa que la informacin que existe fluye en el gobierno y est tambin a disposicin del pblico, con excepcin de aquella clasificada como confidencial (Vergara, 2007: 17). Para Vergara (2007), la transparencia tiene implicaciones y costos en las organizaciones pblicas. La transparencia previene la corrupcin y ayuda a evitar que los objetivos de la organizacin sean sustituidos por los individuos o camarillas burocrticas. Pero tambin es posible que la transparencia implique trmites administrativos extraordinarios y reduce la agilidad de una organizacin. Implica un costo de recursos humanos y materiales que podran usarse en actividades sustantivas de las dependencias. Adems de la preocupacin constante por documentar y justificar las decisiones, puede parecer demasiado engorroso a los funcionarios preocupados por problemas apremiantes (Vergara, 2007: 23). La transparencia de la actividad pblica es una manifestacin y un requisito tpico de los sistemas democrticos que tiene como objetivo el sometimiento al escrutinio pblico de las actividades y resultados de los distintos poderes del Estado (Carpizo y Carbonell, 2003: 27). En esencia, esta definicin se enfoca propiamente a la actividad gubernamental; como ejemplo se cuenta con que en el mbito judicial y para hacer alguna diferenciacin, la transparencia tiene un sentido diferente, transparencia significa sobre todo garantizar el control de la aplicacin de la ley y su justa realizacin. Es por ello importante tener presentes las posibles diferencias y especificidades.
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Transparencia es abrir la informacin de las organizaciones polticas y burocrticas al escrutinio pblico, mediante sistemas de clasificacin y difusin que reducen los costos de acceso a la informacin del gobierno (Marvn, 2002: 13). De esta manera, la transparencia no necesariamente implica un acto de rendir cuentas a alguien especfico, sino que es la prctica de colocar la informacin en la esfera pblica para que todos aquellos interesados puedan revisarla, analizarla y en cierta medida usarla para sancionar en caso de que existan anomalas. As, la finalidad de la transparencia ser someterse al escrutinio pblico, como se apuntaba anteriormente; rendir cuentas, combatir la corrupcin y mejorar las condiciones de vida de la sociedad. Ofreciendo el poder de la informacin para el uso personal, es decir, el derecho a la informacin en general. La transparencia puede ser un atributo favorable para atraer la inversin de naciones industrializadas en las que usualmente existe un acceso a la informacin gubernamental. La transparencia tiene otra implicacin favorable en lo que se refiere a las polticas pblicas, ya que da ms certidumbre a la aplicacin de las leyes y dems instrumentos jurdicos (Quintana, 2007: 38). Cuando se habla de transparencia no significa solamente exponer cifras, datos, referencias y cuadros, sino que la misma apunta principalmente a la informacin precisa y clara para la toma de decisiones y posterior rendicin de cuentas. El concepto de transparencia no se puede analizar slo semnticamente. Este trmino est ntimamente ligado con los conceptos de tica, claridad, moral pblica, honestidad, exposicin e informacin, entre otros, ms an cuando el responsable directo es el servidor pblico. Si el Estado no garantiza dichos principios y el ciudadano no tiene acceso a una informacin fidedigna y adecuada: sino existen normas y mecanismos que puedan exigir tanto a las autoridades polticas como tcnicas una rendicin total y clara de las cuentas pblicas, entonces, se corre el riesgo de incurrir en actos de corrupcin (Del Castillo, 2003: 14). De esta manera, se puede observar que el trmino de transparencia se relaciona directamente con el concepto de rendicin de cuentas. De hecho, existe una relacin intrnseca entre corrupcin y transparencia en la informacin. Para Reyes Heroles (2007), si se toman los primer 15 sitios del ndice de Percepcin de Corrupcin de Transparencia Internacional y se pregunta, por ejemplo, cules pases cuentan con ley de acceso a la informacin pblica, aparece una coincidencia llamativa, ya que slo en un caso, a saber el de Singapur, esta ley no existe. Concluye que all donde existe una ley de acceso a la informacin pblica, la corrupcin no campea a sus anchas; se trata, sin duda, de una de las medidas ms eficaces para combatir la corrupcin (Reyes, 2007: 33-34).
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Ackerman y Sandoval (2007), bajo la revisin de varios autores, sealan que existe una diferencia entre transparencia y derecho a la informacin. La transparencia de la administracin pblica tiene como objeto el mejorar el control democrtico y la rendicin de cuentas a la sociedad por parte del gobierno. En contraste, los derechos a la informacin en su gran mayora constituyen un elemento de la ciudadana. Los derechos a la informacin son parte esencial de los derechos bsicos de participacin poltica, los cuales incluyen pero rebasan el derecho de libertad de expresin. El derecho a la informacin est slidamente fundado en los principios de la democracia, el buen gobierno y la participacin ciudadana (Ackerman y Sandoval, 2007: 14-15). La transparencia es una prolongacin y corolario del derecho a la informacin que, al mismo tiempo, es la extensin del derecho de imprenta, y la responsabilidad y rendicin de cuentas (Guerrero, 2011: 73). En esa misma diferenciacin coincide Aguilar (2007). Transparencia y acceso a la informacin no son la misma cosa. La transparencia es una prctica o un instrumentos que utilizan las organizaciones para publicar o volver pblico cierto tipo de informacin o bien para abrir al pblico algunos procesos de toma de decisiones. Mientras que el derecho a la informacin consiste en un conjunto de normas jurdicas que permiten analizar los registros y datos pblicos en posesin de los rganos del Estado (Aguilar, 2007: 11). De esta manera, una Ley de Acceso a la Informacin es una ley que otorga a los ciudadanos o a los residentes o partes interesadas el derecho a conseguir informacin bajo el resguardo del gobierno, sin la necesidad de demostrar inters legal. Bajo una Ley de Acceso a la Informacin los documentos gubernamentales se asumen como pblicos, a menos que la misma ley especifique lo contrario, y los individuos puedan conseguir esa informacin sin explicar por qu o para cules fines la necesitan. En suma, las Leyes de Acceso a la Informacin implican el cambio del principio de provisin de la informacin gubernamental desde la base de una necesidad de conocer al principio de un derecho por conocer (Ackerman y Sandoval, 2007: 20). La transparencia es inexistente sin una administracin pblica formalizada con base en deberes, toda vez que funciona bajo una ley que determina slo hacer lo que se le permite. Por lo mismo, es responsable y debe rendir cuentas de sus actos ante la ciudadana. En efecto, la transparencia debe perfeccionar una administracin pblica responsable, mejorar la rendicin de cuentas y superar el nivel de la gestin interna (Guerrero, 2011: 74). Las leyes que garantizan la transparencia, el acceso a la informacin pblica, tambin deben proteger la privacidad. La idea de distinguir con toda nitidez lo pblico de lo privado, hacer que lo pblicos sea transparente y que
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lo privado est a salvo de cualquier mirada indiscreta, es una idea ingenua, por decir lo menos, pero tampoco es posible dejar de intentarlo (Escalante, 2007: 6-7). Hay un doble propsito en la proteccin de la intimidad. Por una parte, se trata de asegurar la libertad individual, que podra verse coartada o limitada por la censura pblica, tambin por el uso poltico de informacin confidencial. Por otra parte, se trata de resguardar la dignidad personal: impedir la humillacin y la vergenza a la que cualquiera podra verse expuesto si se hiciese pblica toda su vida privada (Escalante, 2007: 35). Lo importante en la transparencia es que el poder del Estado, debido al cmulo de informacin que administra en nombre del inters pblico, no se asuma como un poder que tiende al secreto infranqueable, sino que a travs de prcticas de publicidad atienda y satisfaga las demandas de informacin que le formulan los diversos pblicos de la sociedad civil (Uvalle, 2011: 153). En suma, la prctica de la transparencia permite reforzar la capacidad de respuesta frente a las demandas de la sociedad y tambin incrementar la capacidad de negociacin de la poblacin con sus autoridades. Por tanto, es imprescindible que en los gobiernos se incorporen progresivamente dichos mecanismos: transparencia y rendicin de cuentas con el objeto de asegurar la posibilidad de avanzar en el desarrollo y consolidar la democracia nacional. n p o n s a b i lizaci es mo r L a a c c ou nt ab i li t y co lizacin esp res com La tercera propuesta para traducir accountability al castellano es la de responsabilizacin. Una primera afirmacin es que la traduccin de la palabra accountability no tiene un significado preciso, sobre todo en los idiomas latinos, ya que las condiciones y el contexto de cada pas se torna distinto, es decir, que muchas de las ocasiones la complejidad para conceptuar y ms an, para definir algn concepto gira en torno a la cultura vigente de cada nacin. La accountability es una palabra que no tiene traduccin nica en espaol, ya que tiene un doble significado: por una parte significa que los polticos deben responder y ser responsables y consecuentes ante la sociedad que los eligi; y adems, se refiere a la obligacin que tienen de rendir cuentas sobre sus acciones. La preocupacin por la transparencia, la rendicin de cuentas y la responsabilidad administrativa se contiene en un debate tan amplio conocido como accountability ser responsable de algo, estar sujeto a responder sobre algo y que ha sido trasladado al espaol con el trmino genrico de rendicin de cuentas; ms recientemente como responsabilizacin, propuesta
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realizada por el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD, 2000) y que aporta elementos para la renovacin de la actividad administrativa de los servidores pblicos. La propuesta a este respecto a cerca de la interpretacin, definicin y explicacin del accountability, alude primordialmente a entenderla como responsabilizacin. La responsabilizacin tiene dos aspectos: de un lado se afirma que los gobiernos son responsables frente a los ciudadanos, debiendo ser transparentes y rendir cuentas de su accin; de otro lado, se enfatiza el derecho de los ciudadanos de controlar la accin de los gobiernos. En trminos prcticos, tenemos gobiernos y administradores pblicos responsabilizados cuando ellos son controlados internamente por las propias instituciones del Estado, y externamente por la sociedad a la cual rinden cuentas (CLAD, 2000: 10).
Es evidente a esta altura que la responsabilizacin es una expresin que intenta traducir la nocin inglesa de accountability, la cual, como ocurre con otras locuciones de esa lengua, no tiene un equivalente directo y preciso en los idiomas latinos. La responsabilizacin como traduccin de accountability es producto de considerar responsabilidad y tambin respondabilidad como limitantes (CLAD, 2000: 329).
En esta interpretacin, la accountability entendida como responsabilizacin es necesaria e indispensable para explicar las acciones gubernamentales y que la misma sociedad acepte dicha responsabilidad para colaborar ms cercanamente con su gobierno en la mejora al cumplimiento de las obligaciones de los servidores pblicos de rendir cuentas, ya sea a rganos especializados o a la sociedad misma. Al respecto, se afirman que:
() el trmino responsabilizacin, de igual raz semntica que responsabilidad, sugiere sin embargo un componente adicional y diferenciado de la responsabilidad en sentido tradicional, en cuanto supone no slo su asignacin por parte de un tercero, sino la existencia de un compromiso personal del funcionario pblico. La responsabilizacin importa, entonces, un involucramiento personal en la accin, y una participacin activa del sujeto, a travs de un compromiso permanente (Groisman y Lerner, 2000: 79).
La responsabilizacin implica un involucramiento personal en la accin, y una participacin activa del sujeto, a travs de un compromiso permanente. En este caso, no se habla slo de una obligacin originada en la norma que se hace efectiva ex-post, sino de un compromiso originado en la conciencia.
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Significa que en castellano, se busca un nuevo concepto para traducir accountability con un contenido renovado: el compromiso del funcionario, ms all de su responsabilidad legal, adems de la incorporacin del ciudadano como sujeto a quien se le rinde cuentas, para lo cual puede emplearse la voz responsabilizacin. El CLAD propone cinco formas de responsabilizacin (ver cuadro 3).
Cuadr o3 adro For ma s de r es ponsabilizaci n mas res esp lizacin
E f ec t o s Controles procedimentales clsicos D es cr ipci n De cri ci Los controles procedimentales clsicos son los que ejecutan organismos pertenecientes a la propia administracin (mecanismos internos, ejercidos por agencias investidas de autoridad legal a tales efectos), as como tambin controles legales externos al Ejecutivo (Tribunales de Cuenta, auditoras externas, Ombudsman, Poder Judicial). Este mecanismo de responsabilizacin se basa en el principio constitucional de control mutuo entre Ejecutivo y Legislativo (checks and balances), siendo la existencia de una efectiva separacin de poderes premisa ineludible para que opere. El anlisis y seguimiento de la ejecucin presupuestaria, la formacin de comisiones que evalan determinadas polticas pblicas o investigan la transparencia de los actos de gobierno son, entre otros, ejemplos de este tipo de accountability. Los sistemas de evaluacin y desempeo constituyen tambin una modalidad de responsabilizacin de los gestores pblicos. En los municipios se trata de poner en prctica evaluaciones ex post del desempeo, las cuales pueden estar a cargo de un organismo municipal conformado por expertos independientes, o bien ser conformado por representantes de la sociedad civil (externo a la administracin) o bien ser una composicin de los dos tipos anteriores. Dicho enfoque sostiene que los ciudadanos, en su reducida condicin de clientes o consumidores ejercen un control mediante la eleccin del prestador que mejor se ajusta a una ecuacin de costo, calidad, precio y oportunidad. Visto de tal modo, el control de los ciudadanos es equivalente al que los consumidores podemos ejercer sobre las empresas privadas que producen los bienes que consumimos. Asimismo, se sostiene que si en la competencia administrada
Control parlamentario
Por la lgica de resultados en la administracin pblica
Por la competencia administrada
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Cuadr o 3 (co nt in uaci n) adro (con inu acin) For ma s de r es ponsabilizaci n mas res esp lizacin
Ef ec t o s D es cr ipci n De cri ci participan organizaciones de la sociedad civil (sin fines de lucro, del denominado tercer sector) por intermedio de stas se ejercitara la accountability vertical, societal. Control social En definitiva, (...) no hay ninguna razn, terica ni prctica, para que cualquier actor, sea individual o colectivo, que acte en funcin de intereses pblicos, o susceptibles de ser definidos como tales no pueda exigir una rendicin de cuentas de parte de la Administracin Pblica (Cunill, 2000: 278). Para que el control ciudadano o el ejercicio de la accountability societal sea posible se requieren normas que otorguen a los ciudadanos recursos efectivos que le permitan interpelar a las autoridades y a la Administracin Pblica o activar los controles horizontales clsicos.
FUENTE: Elaboracin propia con base en el documento del CLAD, La responsabilizacin en la nueva gestin pblica latinoamericana (CLAD, 2000: 75).
Ciertamente el principio de responsabilizacin adquiere una doble importancia: por un lado, el compromiso de las servidores pblicos de informar con antelacin ante la sociedad sobre lo que realiza su gobierno (transparencia); y por otro, la capacidad de la sociedad para exigir cuenta de las acciones de su gobierno (rendicin de cuentas-avances, lmites y retos de la propia administracin pblica). Sobre esta idea cabe mencionar lo siguiente: resulta claro lo que el concepto de responsabilizacin aade al tradicional de responsabilidad. Mientras la responsabilidad constituye una respuesta derivada de una obligacin impuesta, la responsabilizacin supone adicionalmente la accin consciente y voluntaria. Mientras la responsabilizacin significa responsabilizar y responsabilizarse, y en este ltimo sentido se origina en la conciencia y el compromiso personal, por su parte, la responsabilidad en sentido tradicional deriva de la existencia de normas que la imponen y determinan (Groisman y Lerner, 2000: 78). Bajo esta perspectiva, indudablemente el trmino responsabilizacin tiene una misma raz semntica que responsabilidad. Sin embargo, es preciso sealar que el primero se diferencia del segundo en tanto se da la existencia de un compromiso personal del servidor pblico y un compromiso permanente de sus acciones, es decir, un compromiso originado en la conciencia. En este
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caso se habla tambin de una cuestin de nimo, de actitud y de valores; algo que es necesario cambiar y se encuentra inmerso en la misma innovacin de la administracin pblica. Resulta indispensable tener en cuenta otro principio a este respecto, el de la co-responsabilizacin, es decir, someter a las autoridades por parte de la sociedad a que se responsabilicen de sus actos de acuerdo a los principios aprobados por la misma y que la poblacin asuma su propia responsabilizacin adoptando un comportamiento basado en la participacin y en el seguimiento de los asuntos pblicos. De esta manera se tendran gobiernos y sociedad comprometidos con el papel que les toca desempear, no slo haciendo responsable del bienestar social a una si no a ambas partes. En suma, la responsabilizacin implica, un involucramiento personal en la accin, y una participacin activa del sujeto, a travs de un compromiso permanente. En este caso, no se habla solamente de una obligacin originada en la norma que se hace efectiva ex-post, sino de un compromiso originado en el servidor pblico. Significa que la responsabilizacin es un nuevo concepto para traducir accountability con un contenido renovado: el compromiso del servidor pblico, ms all de su responsabilidad legal, adems de la incorporacin del ciudadano como sujeto a quien se le rinde cuentas. a? b lic n P a A ucir ac c o u ntabi li t y en l rad mo t C lica? Pb racin dminis Admini la raducir trad C s t raci dmini Una vez descritas las tres voces ms usadas para traducir la voz accountability, la pregunta central de este artculo es: cul es el significado ms apropiado para traducir accountability en la Administracin Pblica? Rendicin de cuentas, transparencia o responsabilizacin? Introduzco dos respuestas para intentar contestar estas cuestiones: una estrecha; y otra amplia. La propuesta estrecha es que la rendicin de cuentas es el trmino ms adecuado para traducir accountability, tanto por los significados analizados en el artculo, as como por las posturas de los autores que encuentran en esta voz un significado ms idiomtico. Rendir cuentas es un necesario reporte de resultados a instancias especializadas, pero nunca dirigidas hacia los ciudadanos. La sociedad en su conjunto, poco o nada se entera de cmo, en dnde y cules son los resultados de la aplicacin de recursos, es decir, que en cierta forma se ha vivido en la total ignorancia en este rengln. El manejo de los recursos, el trato de los asuntos de gobierno, las finanzas pblicas, la deuda, la inversin, la situacin de la administracin pblica, los recursos, sus programas, el desempeo de los serviRevista IAPEM, nm. 83 (septiembre-diciembre, 2012), pp. 93-122
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dores pblicos, la pobreza, la salud, la educacin, la emigracin, etctera, se ha convertido en una accin con carcter obsesivo de parte de las autoridades: las leyes temticas promulgadas a la fecha lo han convertido en una verdadera adversidad para los servidores pblicos. Rendir cuentas es un arte y precisa de un alto conocimiento legal y una formacin tcnica digna de ingenieros de lo pblico. La rendicin de cuentas sera el concepto central para diferenciar al control, la fiscalizacin y la transparencia (Ugalde, 2011: 132). Control y fiscalizacin son mecanismos para supervisar los actos de gobierno, pero no siempre implican la obligacin de los gobernantes para informar de manera peridica sobre sus decisiones y acciones. Por ello, el control y la fiscalizacin son mecanismos de un sistema global de rendicin de cuentas, aunque ste abarca adems otros instrumentos como la transparencia y los informes peridicos que los gobernantes deben rendir a los ciudadanos. Por ltimo, el concepto de transparencia tambin se usa en ocasiones como sinnimo de rendicin de cuentas. La transparencia es una caracterstica que abre la informacin de las organizaciones polticas y burocrticas al escrutinio pblico mediante sistemas de clasificacin y difusin que reducen los costos de acceso a la informacin de gobierno. Sin embargo, la transparencia no implica un acto de rendir cuentas a un destinatario especfico, sino la prctica de colocar la informacin en la vitrina pblica para que los interesados puedan revisarla y analizarla y, en su caso, usarla como mecanismo para sancionar en caso de incumplimiento. Al igual que en el caso de la fiscalizacin, la transparencia es slo un instrumento de un sistema global de rendicin de cuentas (Ugalde, 2011: 132). La propuesta amplia es afirmar que rendicin de cuentas y transparencia (ambas y juntas) tendra los dos significados ms adecuados para la voz accountability. Entre rendicin de cuentas y transparencia existe una relacin intrnseca, ya que en la ausencia de una, no se puede comprender a la otra. En contraparte, el avance de la transparencia puede propiciar una mayor rendicin de cuentas. Aunque el planteamiento de este artculo, es que la transparencia es una herramienta para mejorar la rendicin de cuentas. As, con la rendicin de cuentas estaremos seguros de que las autoridades se responsabilicen ante alguien de sus actos. Con la transparencia se tiene y se debe exigir a los servidores pblicos que acten de acuerdo a los principios aprobados por la sociedad; la necesidad de transparentar no es ms que la necesidad de contar con la aprobacin del pblico. Ahora bien, el que rinde cuentas justifica su accionar y con la transparencia se puede averiguar si est mintiendo o no.
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Si bien la transparencia y la rendicin de cuentas son mecanismos para controlar el poder, su importancia no radica solamente en su sentido negativo de contencin, sino que conllevan un sentido positivo de asegurar la participacin de los ciudadanos y sus representantes en el ejercicio del poder para hacerlo responsable, a la vez que ms eficaz y eficiente. La transparencia y la rendicin de cuentas, al introducir esquemas de control sobre el poder, ayudan a que ste se ejerza de manera ms eficiente, porque reduce los niveles de arbitrariedad y de discrecionalidad, porque obliga a tener ms claros los objetivos y los pasos que deben seguirse para alcanzarse (Peschard, 2007: 1516). La transparencia y la rendicin de cuentas dan legitimidad y credibilidad al sistema poltico democrtico, permiten vigilar que ste sirva al bien comn y contribuyen a que gobernantes, legisladores y funcionarios pblicos atiendan al inters general antes que a sus intereses particulares. Transparencia y rendicin de cuentas se inscriben no slo en el marco de la lucha contra la corrupcin, sino tambin la bsqueda de una democracia ms participativa, ms efectiva y ms funcional, en la que exista responsabilidad poltica real por parte de las personas elegidas para gobernar o legislar (Emmerich, 2011: 107-108). La transparencia y rendicin de cuentas en la administracin pblica son instrumento de desarrollo e impulso al progreso social y la elevacin de los niveles de vida de la sociedad. Para lograrlo, la funcin de la administracin pblica debe incidir completamente en el curso de los procesos de participacin econmica, poltica, y social, reorientndolos a favor de las transformaciones y modernizacin de la gestin pblica. El derecho a la informacin facilita por consiguiente que los individuos puedan conocer la actividad gubernamental, al mismo tiempo busca hacer, lo ms transparente posible el uso y destino de los recursos pblicos. Ello servir para incrementar la eficiencia en el gobierno y establecer una cultura de Rendicin de Cuentas en los servidores pblicos, as como fortalecer la participacin de la sociedad en la cual el gobierno sea incluyente y adopte a la sociedad como actor importante del que hacer pblico. Por otra parte, la responsabilizacin como traduccin de accountability, en nuestra opinin, tiene ms desventajas que ventajas. Encuentro dos limitantes: primero, el uso de responsabilizacin incluye implcitamente a la rendicin de cuentas y la transparencia, aunque no se mencionen por su nombre. En el documento del CLAD (2000) se describe a ambos trminos pero se insiste en que la alternativa es la responsabilizacin.
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La segunda aclaracin se refiere a utilizar a la responsabilidad para trasladarla a la responsabilizacin, por lo que se omite tomar en cuenta el sentido original de la accountability. La responsabilidad es un concepto clsico en la administracin pblica que est delimitado y corresponde a aquellas obligaciones que tiene el servidor pblico en el ejercicio de su cargo y en el marco de la ley. Por ello, la responsabilidad no puede ser el origen de la accountability que est referida a la obligacin de los gobernantes a rendir cuentas a sus gobernados y transparentar la informacin gubernamental. La responsabilidad es la capacidad de responder de los propios actos y de las consecuencias de los servidores pblicos. El trmino de responsabilidad implica cierto grado de comprensin de la naturaleza y consecuencia de un acto. Incluso en ingls responsabilidad viene de la voz responsability (Farchild, 1987: 257), por lo que no necesariamente proviene de accountability. El significado ms adecuado de la palabra accountability al lenguaje de la administracin pblica es rendicin de cuentas, como obligacin del gobernante de informar de su ejercicio pblico a sus gobernados, tanto por la ley como por conviccin propia. Mientras que la transparencia de la informacin pblica contribuye y fortalece la rendicin de cuentas en un sentido democrtico y contribuye a fomentar la responsabilidad de los servidores pblicos. Por lo que se refiere al trmino responsabilizacin, se encuentra ms referido a la transicin de la responsabilidad clsica a una nueva forma de responsabilidad del ejercicio pblico, que incluye por supuesto la rendicin de cuentas y la transparencia de la informacin pblica. Indudablemente la idea de la responsabilizacin como traduccin de la palabra accountability forma parte de la innovacin de la misma actividad administrativa. Herramienta indispensable y necesaria para lograr acciones de beneficio colectivo, legitimar la actividad gubernamental, aumentar la eficiencia, la eficacia y la calidad de la administracin pblica y los servicios brindados por ella; para ahorrar costos, proporcionar claridad en la solucin de las demandas ciudadanas, pero sobre todo, pasar de una administracin pblica tradicional a una que est inmersa en la difusin y promocin del desarrollo poltico, econmico y social, esto es, que se impulse una nueva clase donde se generen nuevos conocimientos. Una administracin pblica responsabilizada, con mejores niveles de eficiencia, eficacia y calidad en cuanto a las funciones que le corresponden; esto es, innovar el quehacer pblico.
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C o n c l u sio n es sion Las condiciones del contexto actual impulsan de una forma vertiginosa a la concepcin de un aparato administrativo que funcione efectivamente como vinculo del Estado con la sociedad, que incluya una adecuada rendicin de cuentas, racionalidad tcnica y poltica. La concepcin tradicional se consolida con un Estado dominante y unilateral. En la actualidad, se deber partir del supuesto de un Estado participativo, de una actividad administrativa responsable que busca permanentemente el dilogo con las sociedades y su legitimidad. Sin lugar a duda, es importante mejorar la capacidad de gestin de los gobiernos y justificar fehacientemente sus acciones mediante la coordinacin de esfuerzos, negociaciones y acuerdos, proporcionar soluciones eficientes a las demandas no slo actuales, sino futuras de la sociedad. Sin embargo, para hacer de la funcin pblica una prctica responsable es necesaria la existencia de gobiernos abiertos, receptivos, plurales y democrticos; para ello tambin es necesario contar con administraciones y servidores pblicos diferentes, identificados con el desarrollo y uso de novedosos medios tecnolgicos, y que se orienten a asegurar el mejoramiento constante de las condiciones de vida de la sociedad. De esta manera, la instauracin de la transparencia no es tarea fcil, y aunque en la actualidad ya hay muchos avances a cerca de ello, todava existe mucho camino por recorrer; pues es necesario consolidar nuevas estructuras y patrones sociales, nuevas formas de conducta social que nos permitan dar paso de aquella cultura del secreto que por tanto tiempo se mantuvo vigente, hacia una cultura de la transparencia de los asuntos pblicos y con ello, erradicar los actos corruptos, la deshonestidad, la irresponsabilidad, etctera, dentro de la propia actividad de la administracin pblica. La idea parte de hacer un gobierno y por consiguiente una administracin pblica que propicien la participacin ciudadana, mediante el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones, que se brinde a la sociedad las herramientas necesarias para estar informada; he aqu la importancia de la Transparencia como medio para facilitar a los individuos la informacin necesaria para que puedan conocer la actividad de sus gobiernos y vigilen que cumplan realmente con sus funciones y, en consecuencia, tengamos gobiernos efectivos, eficientes y menos costosos. Lo expuesto hasta este punto nos permite apreciar en su justa medida, el tema de la transparencia y la rendicin de cuentas en el ejercicio de la funcin pblica, que constituyen, sin duda alguna, uno de los retos ms importantes
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para los Estados Democrticos de Derecho. Se trata de conceptos estrechamente vinculados. En este entendido, la transparencia y rendicin de cuentas son herramienta til para poder sancionar a quienes nos gobiernan de forma ineficaz y con deshonestidad, y por el contrario, premiar y reconocer a quienes cumplen responsablemente con su obligacin que es la de garantizar el bien pblico. Mediante la aplicacin de estos principios se restablecer la confianza en las instituciones, se establecer un orden interno con la adecuada distribucin y manejo de los recursos, adems de que se mejoraran las formas tradicionales de conseguir resultados satisfactorios en la gestin pblica y las condiciones de vida de la sociedad. Fuen tes uent 1. Ackerman, John M. e Irma E. Sandoval (2007), Leyes de acceso a la informacin en el mundo, Mxico, IFAI, 2007, Cuadernos de Transparencia no. 7. 2. Acosta, Sols Rafael (2002), Transparencia y rendicin de cuentas, en Revista Peninsular, edicin 654, 3 de mayo de 2002. 3. Adam, Wolf (2000), La responsabilidad dentro de la administracin pblica, en Por una administracin pblica responsable: conciliar democracia, eficacia y tica, Mxico, INAP. 4. Aguilar Rivera, Jos Antonio (2007), Transparencia y democracia: claves para un concierto, Mxico, IFAI, Cuadernos de Transparencia no. 10. 5. Barzelay, Michael (1998), Atravesando la Burocracia, una nueva perspectiva de la Administracin Pblica, Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 6. Carpizo, Jorge y Carbonell, Miguel (2003), Derecho a la Informacin y Derechos Humanos, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas. 7. Castelazo, Jos R. (2011), La transparencia como razn de Estado republicano, en Ricardo Uvalle Berrones (coordinador), Rumbos de la transparencia en Mxico, Mxico, UNAM. 8. Consejo Cientfico del CLAD (2000), La Responsabilizacin en la Nueva Gestin Pblica Latinoamericana, Argentina, Universidad de Buenos Aires, CLAD. 9. Del Castillo, Arturo (2001), Medicin de la Corrupcin: un indicador de la Rendicin de Cuentas, Mxico, Auditora Superior de la Federacin. 10. Emmerich, Gustavo Ernesto (2011), Transparencia, rendicin de cuentas, responsabilidad gubernamental y participacin ciudadana, en Jos Sosa (compilador), Transparencia y rendicin de cuentas, Mxico, Biblioteca Bsica de Administracin Pblica, Siglo XXI, no. 14.
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E l len gu aj e de lp o der y lengu gua del po p o der de l len gu aj e del lengu gua
Mara Susana Gonzlez Reyna
Profesora de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, UNAM
Res um en Resum umen Este artculo lleva el propsito de explicar, desde la perspectiva multidisciplinaria de la teora del discurso en su relacin con la teora de la comunicacin, el manejo que las personas hacen del lenguaje como herramienta necesaria para la convivencia social diaria. El artculo es, en esencia, una reflexin que parte de las propuestas tericas de diversos lingistas que se han ocupado en describir el uso que se hace del lenguaje en diversas situaciones de comunicacin. En mi reflexin, las retomo, las explico y las ejemplifico en el particular escenario del ejercicio del poder. P a l a bra s c l av e ras cl Lenguaje, poltica, poder.
Abs t rac t bst ract The purpose in this article is to explain, based on a multidisciplinary perspective of the Discourse Theory and its relation with the Communication Theory, the use of language that people make in their daily social interaction. This article is, basically, a reflection on linguistic theories which explain the use of language in many and varied communicative situations. In this thought, I take from them the basic concepts, to explain and exemplify them in a particular exercise of power scene. Ke y w o r d s Language, politics, power.
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MARA SUSANA GONZLEZ REYNA
l ttulo de este artculo encierra un tema de gran amplitud. Para explicarlo, he de sealar que me ubicar en una perspectiva multidisciplinaria que implica a la lingstica, la sociologa y la antropologa en su relacin con el proceso de la comunicacin social. Este proceso, por definicin, involucra a dos o ms interlocutores vinculados por lo que se dice. Este decir implica el manejo de las palabras. Los individuos utilizan el lenguaje para comunicarse. Dividir mi reflexin en tres apartados: 1) el uso del lenguaje cotidiano, 2) el uso del lenguaje en el mbito poltico y 3) el uso del lenguaje como ejercicio del poder.
El u s o de l len gu aj e co t idi ano us del lengu gua cot idia Para desarrollar el tema de la relacin del lenguaje y el poder es preciso, primero definir lo que entiendo por lenguaje. Para ello, recurrir a tres definiciones del lenguaje que considero centrales. El lenguaje es, segn el Diccionario de la Real Academia, el conjunto de sonidos articulados con que el hombre manifiesta lo que piensa o siente. Mara Moliner (1988), en su conocido Diccionario del uso del espaol, seala que el lenguaje es el habla. Facultad de emplear sonidos articulados para expresarse, propia del hombre: la invencin del lenguaje. Si bien estas dos definiciones son el punto de partida para lo que en este artculo quiero explicar, es preciso tambin referirme al lenguaje desde el ngulo de la retrica y la potica, para situarlo en el proceso de la comunicacin y definirlo como el uso del lenguaje aprendido social y culturalmente. Al respecto, Helena Beristin (1997) en su Diccionario de Retrica y Potica, seala que mediante el lenguaje construimos representaciones de las cosas y operamos con tales representaciones. Solamente nos relacionamos con el mundo a travs del lenguaje que permite la formulacin de los conceptos que, al referirse a las cosas, hacen posible tanto el pensamiento como la comunicacin acerca de la misma cultura: el pensamiento, porque slo pensamos a travs del lenguaje, y porque todo aquello respecto a lo cual pensamos es cultura, pues no existe ningn aspecto de la vida humana que no est relacionado con la cultura; la comunicacin, porque la cultura se aprende, es siempre aprendida, y todo aprendizaje se realiza mediante el lenguaje, ya que cada individuo descubre el mundo a travs de los nombres, de las palabras, y as
EL LENGUAJE DEL PODER Y EL PODER DEL LENGUAJE
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tambin se identifica a s mismo y se distingue de los dems y descubre la posibilidad de comunicarse con ellos (Beristin, 1997, p. 127). En suma, para desarrollar el tema del lenguaje en su relacin con el poder, he de enfatizar que en todo proceso de comunicacin, el individuo usa las palabras de modo articulado, coherente, para que digan algo, para que signifiquen algo. Y el significado de este decir, depende de quin lo dice, a quin se lo dice, en dnde y cundo lo dice y, finalmente, con qu propsito lo dice. El lenguaje, desde la perspectiva de la lingstica, se refiere a su uso cotidiano. Las personas al comunicarse en su vida cotidiana sea en el mbito familiar o profesional, lo hacen utilizando el lenguaje natural. Adems, el lenguaje tiene una naturaleza dialgica: cuando uno habla lo hace en funcin de un interlocutor (Grize, 1990). Por otra parte, la competencia y actuacin lingstica de cada interlocutor, se basa en el sentido comn y en el escenario de la interlocucin. (Chomsky, 1971). Y cabe enfatizar que desde el momento que se usa el lenguaje dentro de un proceso de comunicacin, es requisito necesario el que los interlocutores compartan el significado de las palabras. De no ser as, los interlocutores utilizan las palabras para decir pero no para comunicar o para jugar con los significados y provocar una ambigedad en el significado de lo que se dice. En esto radica parte del poder del lenguaje al que me referir ms adelante. Desde el ngulo de la sociologa, el uso del lenguaje es una prctica social. El lenguaje es instrumento consustancial a la vida del individuo en el grupo social; le sirve al individuo para estar en comunicacin con los otros. Son muchas las posibilidades en el uso del lenguaje. El individuo crea sus propias formas para utilizar las palabras y con ellas, formular una amplsima variedad de enunciados y as construir una particular forma de decir (Chomsky, 1971). La antropologa tambin incide en la explicacin del uso que los individuos hacen del lenguaje y que se vincula con las prcticas culturales e ideolgicas del individuo en el seno del grupo social. Las palabras utilizadas y las referencias tpicas del grupo social, ponen de manifiesto sus creencias y sus prcticas culturales (Bourdieu). Y este desempeo lingstico, con todas las caractersticas de lo ya sealado antes, lleva a las relaciones de dominacin y al ejercicio del poder entre los individuos en sus relaciones interpersonales, grupales e, incluso, intergrupales (Foucault, 1988). Desde la perspectiva que manejo en este artculo, resumo las funciones del lenguaje en tres acciones centrales:
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ar hechos, pensamientos, emociones 1) C omunic unica res ar la actitud de quien habla ante lo dicho. 2) Exp xpr esa luir en el otro: te lo digo para que lo s ep as ; te lo digo para que es3) Inf nfl sep epa ue ac tes como yo te digo. ts de ac uer do conmigo; y te lo digo para q que act acuer uerdo Las tres funciones van juntas y son las que se llevan a cabo, prioritariamente, en el ejercicio del poder.1 El u s o de l len gu a j e en e l mbit o p o l t ico us del lengu gua el m po lt El len gu aj e de l p o der cobra su forma especfica en el discurso poltico. Su lengu gua del po frmula, inspirada en el modelo de la comunicacin de Harold Lasswell, se expresa de la siguiente manera: Quin dice? A quin le dice? Qu dice? Cundo lo dice? Dnde lo dice? Con qu intencin? Con base en lo ya sealado arriba, defino al discurso poltico de varias maneras: como una prctica social (Haidar); como un ejercicio de poder (Jitrik, 1988), y como una prctica enunciativa que depende de sus condiciones de produccin (Pcheux). Dichas condiciones son institucionales, ideolgico-culturales e histricocoyunturales, y son ellas las que determinan lo que puede y debe ser dicho desde una posicin determinada y en una coyuntura especfica (Gimnez). mo una ta l co men na b er aj e gu gu com ent nam erna gub gua lengu En este sentido, podemos calificar al len tico porque se trata de un discurso argumentado ol so p sc ur l di forma de lt po urs dis del compuesto por un conjunto de aseveraciones y de datos/prueba que se desarrolla en la escena de lo poltico y su propsito es buscar un efecto en quien lo lee o lo escucha. Cabe aadir, entonces, que los gobernantes, como actores polticos, en su a , en l lp o der de e o der , des lp aj e de gu la der, el po desde po der, del gua lengu ejercicio de la poltica, utilizan el len a . Son actores polticos que realizan sus acciones discursivas tic ol es cena p ica lt po escena como acciones de TEATRALIDAD (Vignaux). Esta teatralidad tambin est presente en el hecho de que al poltico, le importa cuidar su imagen en su desempeo como actor en la escena de lo poltico. Esto forma parte del significado de su discurso y lo ayuda para lograr la verosimilitud de lo dicho. El discurso es siempre una representacin construida para un auditorio que quiere asociar al receptor al lugar del emisor. No se trata slo de un producto, sino de un acto, de una construccin que vale no solamente por lo que
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En todo el artculo usar negritas para enfatizar lo que explico.
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dice, sino por lo que hace y por lo que hace hacer a nivel del auditorio (Gimnez, 1983, p. 141). Asimismo, este discurso es una produccin en tanto que quien habla, selecciona, redistribuye y censura los enunciados: expresa lo permitido y calla lo no permitido en funcin de la situacin y el momento de la accin discursiva. El poltico, en funciones de gobierno, recurre tambin a las estrategias propias de la argumentacin, que es otra forma de apropiarse del lenguaje y utilizarlo para el ejercicio del poder. Esta argumentacin se basa en una lgica natural de uso cotidiano con la cual se construye una esquematizacin (Grize, 1990). Explico que la esquematizacin es un proceso de operaciones lgicas y discursivas para construir un discurso en el cual existe un juego de palabras, en el uso del lenguaje, que lleva a los encuentros o desencuentros en el significado de las palabras entre quien lo construye y quien lo reconstruye. En la escena de la poltica, en donde actan los polticos, esta construccin y reconstruccin de significados se basa en: a les que cada sujeto tiene de s mismo y del o ci nes s tacio res en cia acion so esen ent epr Las rep otro en el proceso comunicativo: QUIN SOY YO y QUIN ERES T. ad de lo que se dice y la razn por la cual interesa atender a lo lid ina lidad inalid fina La f dicho. les utilizados: uso del lenguaje (palabras y u ltura nstr uidos c urales cu con Los preco enunciados). res q ue o c upan los s uj et os (en la escena poltica) en el pro Los luga ugar que oc su etos ceso de interlocucin (Grize, 1990). enrgum so a s cur gumenar urs dis En suma, el discurso de la poltica es, ante todo, un di tado que se presenta como un tejido de tesis, argumentos y pruebas destinados a esquematizar y a teatralizar de un modo especfico el ser y el deber polticos ante un pblico determinado y en vista de una intervencin sobre este pblico (Gimnez, 1983, p. 128). o der lp er cicio de a j e co gu s o de l len El u po ejer ercicio del com gua del lengu us m o ej o der de El p del lengu gua po aj e se basa en todo lo antes sealado, de lo cual resalto l len gu que este poder descansa especialmente en lo siguiente:
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LA SITUACIN DE COMUNICACIN misma que, como ya antes expliqu, es el contexto poltico, aunado al contexto discursivo. El significado de lo dicho vale para un aqu y ahora; aunque puede trascender en el tiempo y en el espacio con el mismo significado o con otro, dependiendo de quin lo diga, cundo y dnde lo diga, a quines se lo diga y con qu propsito. Ms adelante sealar algunos ejemplos. LOS ACTORES DEL DISCURSO: Quin soy yo y qu digo o qu callo, quin eres t y qu te digo o qu no te lo digo, por qu te lo digo o no te lo digo, y por qu te interesa atender esto que te digo, en nuestra particular actuacin e interlocucin poltica. El SENTIDO DEL DISCURSO: La construccin discursiva est regulada, ms all del plano gramatical, por una serie de normas, reglas, principios o mximas de carcter textual y sociocultural que orientan a las personas en la tarea de construir piezas discursivas coherentes y apropiadas a cada ocasin de comunicacin. Comunicacin que se entiende, no tanto como un simple y mecnico proceso interactivo mucho ms complejo que incluye la continua interpretacin de intenciones expresadas verbal y no verbalmente, de forma directa, indirecta o velada (Calsamiglia y Tusn, 2007, p. 2). Es deseable, en consecuencia, que el uso de las palabras y la construccin de los enunciados se haga de manera tal que su significado sea comn a los interlocutores. Que haya una comunin en lo que yo digo y lo que t entiendes que digo. Pero, tambin, puede darse el caso de que el discurso maneje un lenguaje con tal vaguedad en el significado que no permita el entendimiento entre los actores polticos. Hacer esto es abusar del poder y el manejo as de las palabras puede convertirse en violencia verbal. LA LINGSTICA: Desde la perspectiva de la lingstica ya explicada ms arriba, cabe sealar que el poder del lenguaje tambin se puede describir insertndolo en la pragmtca discursiva. Esto implica que quien habla, adems de informar o plantear un argumento, en su decir realiza un acto de habla expresado pblicamente en el cual, regularmente cuando se da en la escena poltica, significa que se hace un compromiso y se asume una posicin. As lo en cer em os nvo co a expresan los siguientes enunciados: Unidos v ven encer cerem emos os, L os co con a, p o r t a nt e , oto es im r a los c u lpables o a mpromet Me co imp les, Tu v vo igar cu a, C astiga eto com etctera. LA RETRICA: En cuanto a las caractersticas de los interlocutores, en el ejercicio del poder, el lenguaje se convierte en una herramienta a su servicio muy til para ejercerlo. En este sentido, el poder del lenguaje depende de quin dice qu; a quin se lo dice; con qu propsito; con qu lenguaje, desde qu posicin y en qu contexto. Ejemplo: en la toma de posesin como presidente
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de Mxico, Jos Lpez Portillo basado en el poder retrico de las palabras dijo: Defender al peso como un perro. Casi al finalizar su gestin, nacionaliz la banca en un contexto de endeudamiento del pas. Por otra parte y en lo que se refiere al poder del lenguaje en el discurso, se seala la importancia que adquiere el orden en que se disponen la informacin y los argumentos en el discurso. Ordenar los datos para informar sobre algo y ordenar los argumentos para fundamentar alguna opinin, implica tambin hacer uso del poder de las palabras y de los enunciados en la escena poltica. Cuando se resalta o se minimiza una informacin o un argumento se est haciendo uso del poder del lenguaje. Los polticos frecuentemente recurren a esta estrategia para varias acciones. Por ejemplo, para informar desde la posicin de gobierno a los ciudadanos sobre algn asunto difcil, o bien, para exhortar a tomar medidas radicales a favor o en contra de una persona, un grupo o una causa; o bien, en situaciones de campaa para algn cargo pblico, etctera. En este sentido, al ejercer el poder del lenguaje, no slo al decir se informa o se opina, sino que tambin se resalta, se minimiza, se valora positiva o negativamente aquello que se dice. Y este manejo de las formas del decir es otra manera en como los polticos ejercen el poder. LA GRAMTICA: Otro recurso del poder del lenguaje es el uso de las palabras en los enunciados en su calidad de palabras nucleares o modificadoras. Nombrar o calificar es una accin discursiva con la cual se hace uso del poder del lenguaje. Por ejemplo, en el contexto del levantamiento armado de Chiapas en enero de1994, ante la sorpresa y la falta de informacin tanto del gobierno como de los ciudadanos en general, en la prensa, aparecieron ores agres os ri ller guer alzados es, entre otras, para refeeso os y a leros guerr lzados, guer palabras como a rirse a los que se levantaron en armas. Y, enunciados valorativos tales como tos len ominado EZLN, Sublevacin en Chiapas, No a los vio os y lent iolen deno el autoden te , entre otras calificaciones con les de l a m uer na er os y profesio tur aven la muer uert nales esiona eros urer ent a implicaciones negativas y de rechazo. Este sealamiento lo hago para ilustrar tanto el poder del lenguaje, con las valoraciones, as como el uso del lenguaje del poder ejercido por el discurso de la prensa, ya sea como discurso propio o como medio transmisor del discurso gubernamental. El ejercicio del poder del lenguaje est precisamente en ese nombrar y en el acto de la calificacin, por lo que a los enunciados respecta. Otro ejemplo del poder del lenguaje basado en la valoracin es el siguiente: en el peridico Exclsior (Mxico) apareci, el 29 de octubre ajn exoner al de 1989, una nota con el siguiente encabezado: Un jurado s sa polica que mat a Calixtro.
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En el inicio de la nota se enfatiza la valoracin que descalifica la accin al sealar que:

Un jurado compuesto por 12 personas t as cenden denci cia sa na exotod as de a s cen den ci a s aj ona do c um en t ado m exic ano Jos Hilario ner hoy al polica que dio muerte al in indo doc umen ent mexic exica t ig os Calixtro el pasado 27 de junio. El fallo se produjo luego de que cuatro tes est igos pres en ci a les del homicidio de cl ara ron h echos co nt ra r ios a los o cur r idos ese esen enci cia dec rar he con rar oc urr da.
En estos enunciados se aprecia la valoracin y el significado implcito que descalifica al ejercicio judicial norteamericano en el caso del juicio de un polica en EUA, por matar a un indocumentado ilegal mexicano. En suma, se destaca el hecho de que las palabras no slo nombran o califican a las personas y a los hechos; as como tampoco los enunciados slo informan, sino que con stos, con la seleccin de las palabras, con el orden de stas en el enunciado y con la valoracin que las acompaan, se fortalece el significado manifiesto del enunciado. La valoracin de las palabras en los enunciados es un recurso del poder del lenguaje para expresar tanto el significado explcito como el implcito de lo dicho. La SEMNTICA: El jugar con el significado de las palabras y de los enunciados, es otra forma de utilizar el poder del lenguaje. Por ejemplo, la ad tiene un significado diferente en boca de Leich Walesa y arid idad lida palabra s olid en boca de Carlos Salinas de Gortari. El significado vara no slo por la diferencia en el perfil poltico de quien la dice, sino por el contexto y el propsito en el cual y con la cual la dicen. El concepto de la unidad que subyace en la palabra es el mismo; sin embargo, su propsito poltico es muy diferente. a , la cual de suyo tiene un valor o craci cracia demo Lo mismo vale para la palabra dem positivo y, por ello mismo, se abusa de su manejo en el discurso poltico. Esta palabra, en consecuencia, adquiere diversos significados en funcin de quin, ad ad, ejercer el unidad de cundo y de dnde se usa. Puede significar re clamo , unid voto , garantizar la tra nsparen ci a electoral, y muchos significados ms en el ran enci cia nimo de influir polticamente. Por lo que se refiere a los enunciados, el siguiente ejemplo ilustra lo que RIMIENT O ESCUB DESCUB ESCUBRIMIENT RIMIENTO he sealado reiteradamente: No es lo mismo decir: EL D TUR AS . Se refiere a un mismo OS CUL CUENTR OD ED CA vs. EN DE AMRI DOS CULTUR TURA DE ENCUENTR CUENTRO AMRICA acontecimiento pero expresa diferente significado y se infiere un emisor en una posicin tambin diferente: la europea y la mesoamericana. El poltico tambin recurre al poder del lenguaje cuando utiliza las palabras o los enunciados con una valoracin positiva por quien la dijo y el
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contexto poltico en el cual la dijo. Por ejemplo, la conmovedora frase TENGO UN S UE O de Martin Luther King, la retom Luis Donaldo Colosio en SUE UEO un discurso de campaa como candidato a la presidencia de Mxico. Recientemente la utiliz Barak Obama en un discurso a los ciudadanos norteamericanos. Se trata de actores polticos distintos en situaciones especficas tambin diferentes, pero en el mismo contexto en lo que se refiere a la escena de lo poltico y, en cierto modo, aunque no con igual sentido, se usa con el propsito de lograr un impacto emotivo fuerte. En este caso, cabe resaltar que se hace uso de un enunciado que de suyo tiene una valoracin positiva por su contenido, por quien originalmente lo dice y por la circunstancia que lo lleva a decirlo. Este enunciado, con un significado de validez universal, se le toma prestado para sumar la fuerza del significado original al nuevo enunciado con un orador distinto y en un contexto, aunque tambin poltico, de diversa ndole. AOtro ejemplo de lo que se ha venido explicando, es el enunciado: SUFR UFRA GI O EFECTIV O. N O REELEC CI N : Dicho originalmente por Francisco I. GIO EFECTIVO NO REELECCI CI Madero en su campaa en 1911, es ms conocido por estar incorporado en nuestra Carta Magna. El enunciado pertenece a diferentes emisores, contextos y finalidades en el decir; pero se conserva el mismo significado. Tambin son ejemplo los enunciados de los tres principales candidatos en la campaa para la eleccin presidencial del 2012. A continuacin se enlistan: xico. Mxico to con igo con mis com Enrique Pea Nieto: mi co xico o do M nt o y co ntig s o es co mpromi Con este enunciado, adems de marcar una cercana con el ciudadano al hablarle informalmente y utilizando la segunda persona del singular (t) le ofrece comprometerse. Josefina Vzquez Mota, en cambio, prefiri una valoracin mediante el te . El enunciado imen er ina dif ef ent eren difer efina osef uso de una palabra que as lo expresara: Jos plica un camino de gobierno diferente. El impacto del significado de esta palabra est en el contexto de violencia e inseguridad que vive el pas en el momento de la campaa electoral. ambio v er Andrs Manuel Lpez Obrador recurri al enunciado: el c ca ver erus ma nos o es t en t d ader os. Busca la cercana con los ciudadanos al apelarlos tu man adero est con el t y ofrece un cambio en el ejercicio poltico. Enfatiza lo del cambio con la valoracin positiva de verdadero. El significado explcito es invitar y comprometer al ciudadano a hacer el cambio, el implcito es que de esta manera s habr cambio.
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TEXTO Y CONTEXTO: El escenario poltico es un contexto cargado de un significado tal que le aade fuerza al significado del enunciado. As, quien lo expresa, lo hace sabiendo que lo dicho tiene esa fuerza discursiva y le ayuda a cuidar su imagen al usar palabras para expresarse cortsmente. Los enunciados de las campaas polticas as lo ilustran. Adems, ntese en los siguientes enunciados dichos por los candidatos presidenciales en Mxico, que el significado est fuertemente vinculado con el contexto poltico del pas y que, particularmente, los candidatos evitan usar del yo, lo cual implica no asumir la responsabilidad de lo que proponen, ni el compromiso de llevarlo a cabo: l PRI: aci n de o de co nsolid ntext lidaci acin del con exto con En el co
INSTITUCIONES Y REFORMA SOCIAL: P. Ortiz Rubio NO REELECCIN: A. L. Rodrguez POR UNA DEMOCRACIA DE TRABAJADORES: L. Crdenas del Ro UNIDAD NACIONAL: M. vila Camacho EL PUEBLO CON EL CANDIDATO NACIONAL: M. Alemn Valds DEMOCRACIA Y JUSTICIA SOCIAL: A. Ruiz Cortines MXICO ES PRIMERO: A. Lpez Mateos PRI. S AS SE VOTA POR MXICO!: G. Daz Ordaz
to es a y del movimien nmic co o de l ntext udia est imient mica con eco sis cri la exto con En el co a nt i l tudi s e isi a cr de 1968 1968:
ARRIBA Y ADELANTE: L. Echeverra lvarez DEMOCRACIA Y JUSTICIA SOCIAL: J. Lpez Portillo CONSTRUYAMOS UN MXICO MS IGUALITARIO: Miguel de la Madrid
Hurtado ad o der nid am o de l ntext ad: dernid nidad mo exto la En el co con

QUE HABLE MXICO: C. Salinas de Gortari BIENESTAR PARA TU FAMILIA: E. Zedillo Ponce de Len A SACAR AL PRI DE LOS PINOS: V. Fox Quezada PARA QUE TODOS VIVAMOS MEJOR: F. Caldern Hinojosa
(E. Castro y M. Kuschik, 2009) En otro orden de ideas, y como ejemplo del poder del lenguaje basado en los enunciados cuya fuerza discursiva tambin reside en el significado aadido
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que le proporciona el contexto poltico en el cual se expresan, estn los siguientes enunciados de campaas ms recientes y en los cuales la contienda poltica alcanz altos niveles de agresividad. En este contexto hubo diversos tipos de enunciados entre los que destacan aquellos que enfatizaron la descalificacin del adversario con la llamada campaa negativa: del Es ado, para restaurar la Nacemos para ter ermina minar l E st ado mina r con el par tido de Repblica y fundar instituciones democrticas y tolerantes: Cuauhtmoc Crdenas ar tidos n o p ue den Miguel, Miguel, qu tiene Miguel que to dos los p pa no pue ueden con l: Miguel de la Madrid ren te es una farsa, el PAN es su comparsa: Carlos Salinas ent fr El f rado r , un pelig ro para Mxico: Felipe Caldern L p ez Ob Obrado rador ligr (E. Castro y M. Kuschik, 2009) A partir de todo lo antes explicado e ilustrado y, a manera de conclusin, sealo que la relacin entre el uso del lenguaje y el ejercicio del poder as como la del poder del lenguaje en la escena poltica es una prctica social. Y que esta prctica social hace del acto discursivo una herramienta de suma utilidad para lograr los efectos de dominacin caractersticos del ejercicio del poder en la escena poltica. De acuerdo con Calsamiglia y Tusn (2007, p. 2), como miembros de grupos socioculturales, los usuarios de las lenguas forman parte de la compleja red de relaciones de poder y de solidaridad, de dominacin y de resistencia, que configuran las estructuras sociales, siempre en tensin entre la igualdad y la desigualdad, la identidad y la diferencia. Las identidades sociales de las personas complejas, variadas e incluso contradictorias se construyen, se mantienen y se cambian a travs de los usos discursivos. Porque es en ellos donde se activan y se materializan esas caras que se eligen para cada ocasin. Como se ha visto, son muchas las posibilidades de ejercer el poder poltico a partir del poder de la palabra. Y son muchas las posibilidades del uso del lenguaje para significar y resignificar los hechos, los compromisos, los requerimientos y, todo aquello que se ofrezca o que se exija en una relacin que implique el ejercicio del poder. En efecto, son muchas las posibilidades y potencialidades del lenguaje, pero stas, para ser efectivas, debern apegarse a determinadas reglas, aqullas dictadas por las diversas disciplinas arriba sealadas. En otras palabras, el poder del lenguaje depende de las caractersticas y posicin desde la que habla
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el orador, de las circunstancias en las que se expresa y de la validez de su discurso, de la fuerza persuasiva de las palabras que utilice, de las caractersticas y la posicin del auditorio y, finalmente, del propsito que lleva a ambas partes al encuentro discursivo de todo acto de interlocucin. Fuen tes uent Beristin, Helena (1997), Diccionario de Retrica y Potica, Mxico, Porra. Bourdieu, Pierre (1982), Ce que parler veut dire, Pars, Libraire Fayard. Borrat, Hctor (1989), El peridico, actor poltico, Mxico, Gustavo Gili. Calsamiglia Blancafort, Helena y Tusn Valls, Amparo (2007), Las cosas del decir. Manual de anlisis del discurso, Barcelona, Ariel. Castro Mndez, Evelyn y Kuschik Ramos, Murilo (2009), Eslganes de campaa en Mxico y Estados Unidos: marketing y comunicacin, Revista Mexicana de Estudios Electorales, nm. 8, Mxico, pp. 55-87. Chomsky, Noam (1971), Aspectos de la teora de la sintaxis, Madrid, Aguilar. Foucault, Michel (1988), El sujeto y el poder, en Dreyfus y Rabinow, Michel Foucault: ms all del estructuralismo y la hermenutica, Mxico, UNAM. Fowler, Roger y otros (1983), Lenguaje y control, Mxico, FCE. Gimnez, Gilberto (1983), Poder, Estado y discurso, Mxico, UNAM. Gimnez, Gilberto (2008), El debate poltico, Mxico, IIS/UNAM. Gonzlez Reyna, Susana (1995), La construccin de la realidad en el discurso periodstico, Tesis doctoral, Mxico, FCPyS/UNAM. Gonzlez Reyna, Susana (2010), Antologa. Teoras del discurso, Mxico. FCPyS/UNAM. Grize, Jean-Blaise (1990), Logique et langage, Genve-Paris, OPHRYS. Jitrik, No (1988), Los deslizamientos discursivos y el tema del poder, en Discurso. Cuadernos de teora y anlisis, nm. 9, Mxico, Posgrado CCH/UNAM, pp. 81-101. Moliner, Mara (1988), Diccionario de uso del espaol, Madrid, Gredos. R.A.E. (1992), Diccionario de la lengua espaola. Ensayo de lgica discursiva, Argentina, HACHETTE.
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La p roblem t ic a de l acces o pr lemt ica del acceso al a inf or maci n en los la info macin Archi vos p blicos hiv p
David Alonso Figueroa Hernndez
Licenciado en Ciencias de la Comunicacin (UNAM) Profesor de la Universidad Insurgentes (UIN) dfigueroah@yahoo.com.mx
Res um en Resum umen En el presente artculo se habla de los avances que a partir del ao 2000 se han vislumbrado en Mxico en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica. Si embargo, persisten deficiencias que conllevan un acceso limitado aunado a la escasa difusin de los mecanismos de acceso, lo que hace que no slo pocas personas conozcan los instrumentos de acceso, sino que las barreras jurdicas impiden, en muchos casos, un correcto ejercicio de estas disciplinas. P a l a bra s c l av e ras cl Transparencia, Acceso a la Informacin, Democracia, Ley, archivos histricos, archivos reservados y confidenciales.
Abs t rac t bst ract In this article we talk about the progress since 2000 in Mexico have been glimpsed on transparency and access to public information. If however, having significant weaknesses remain limited access coupled with the poor dissemination of access mechanisms, which makes not only few people know the access tools but legal barriers prevent many cases, the proper practice of these disciplines. Ke y w o r d s Transparency, Access to Information, Democracy, Law, historic archives, reserved and confidential files.
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DAVID ALONSO FIGUEROA HERNNDEZ
espus de 71 aos del viejo rgimen encabezado por el Partido Revolucionario Institucional (PRI), la sociedad prefiri un cambio por la va electoral como resultado del cansancio de las viejas prcticas, de la corrupcin y de las crisis sexenales. El nuevo gobierno encabezado por el Lic. Vicente Fox Quesada (20002006) gener durante su campaa, tres aos antes de la eleccin presidencial, una expectativa pocas veces vista en la vida contempornea de nuestro pas aunado a una figura que apareca diferente a otros candidatos: fresca y sensible a las demandas que los ciudadanos reclamaban. Una vez en el Poder, las diversas acciones del gobierno se encaminaron en algunos casos, a cambios superficiales y, en otros, se coloc la primera piedra de autnticas reformas para la vida democrtica de Mxico. Tal fue el caso de los temas de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, cuya ley emergi en el ao 2002 con el nico afn de colocar al pas a la altura de las exigencias ciudadanas: darle poder a los ciudadanos de supervisar las acciones de sus gobernantes. De esta ley se desprenderan en cascada las correspondientes a cada estado de la Repblica (a excepcin, por unos das, del estado de Sinaloa, que ya haba sido aprobada) y las leyes que apoyaran a la autoridad para hacer del conocimiento general el origen, uso y destino final de los ingresos considerados pblicos.
t as uen n de c dici en ayl ci n s p a ren ra La t uent cuen dicin endici ren la cia enci ran tra ar no o b ier l g t es de en er ef mo r co iern go del ent eren efer ref com A lo largo de varias dcadas se utiliz, en los discursos, la referencia al Artculo 6 constitucional para decir que nuestro pas era garante de la libre manifestacin de ideas, as como la obligacin del Estado mexicano a garantizar el derecho a la informacin. Sin embargo, esto se hara realidad hasta el 2002. El gobierno federal encabezado por el Lic. Vicente Fox Quesada, aprovech la coyuntura de la alternancia poltica para impulsar una ley que rindiera cuentas por parte de los servidores pblicos respecto de sus acciones pero al mismo tiempo transparentara licitaciones, compras, sueldos, partidas discrecionales y todo lo referente al quehacer pblico que tuviera como origen, uso y destino, el dinero de los contribuyentes.
LA PROBLEMTICA DEL ACCESO A LA INFORMACIN EN LOS ARCHIVOS PBLICOS
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En este marco, se cre el 30 de abril de 2002 la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (LFTAIP), con la cual comenzara una nueva poltica basada en la transparencia, acceso a la informacin y la rendicin de cuentas por parte de las instituciones que componan la Administracin Pblica Federal. Un gran avance. No obstante, vale la pena mencionar que grupos de acadmicos como el denominado entonces Grupo Oaxaca, ya estaban interesados en la materia y decididamente impulsaron y asesoraron la Ley Federal, as como las respectivas leyes de la mayora de los estados de la Repblica y del Distrito Federal. Como referencia, para el Dr. Ernesto Villanueva principal exponente en Mxico de esta materia, el derecho de acceso a la informacin pblica abarca mucho ms all de los simples alcances que un ciudadano hace a su gobierno; a travs de l, se mejora la calidad de vida y se busca que la mayora de las personas sean benefactoras de este derecho constitucional. Por lo tanto, parte integral de este derecho inalienable, lo encontramos al ejercer todos los das la democracia, la transparencia y la rendicin de cuentas. En suma: el derecho de acceso a la informacin pblica se ha convertido en Mxico y en Amrica Latina en uno de los detonadores del derecho a la informacin. [] Ms an, el derecho de acceso a la informacin pblica no slo es un referente para combatir la corrupcin, lograr la rendicin de cuentas, la transparencia de los sujetos obligados y reducir los rumores en la prensa, sino mucho ms que eso: una herramienta para mejorar la calidad de vida de las personas (Villanueva, 2003). En este sentido, a diez aos de la entrada en vigor de esta ley nos hemos encontrado que pocos ciudadanos hacen uso de la facultad constitucional de exigir cuentas al gobierno, ya sea por desconocimiento o acceso tecnolgico hoy da pese al desarrollo tecnolgico, el Internet en Mxico contina como un obstculo para la mayora de los mexicanos y todava ms, la accesibilidad y navegacin en pginas del Instituto Federal de Acceso a la Informacin (IFAI) o el Sistema INFOMEX para solicitar informacin. Sin embargo, algunas personas que llegan a acceder desconocen debido a la poca orientacin y difusin a qu instancia deben remitirse para solicitar la informacin que requieren. Es as que los ciudadanos inhiben su derecho de derecho de acceso a la informacin debido a cuatro factores que an persisten: 1. Indiferencia por los asuntos pblicos. 2. Desconfianza en las instituciones pblicas.
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3. Temor al gobierno. 4. Desconocimiento de los procedimientos para solicitar informacin (Bonilla, 2012). Lo anterior sigue como una constante para fomentar el hbito del derecho de acceso a la informacin. Para los interesados, en su mayora acadmicos, investigadores, estudiantes y medios de comunicacin, es un canal que aporta informacin valiosa aunque en ocasiones la autoridad contine proporcionando la informacin conveniente para s al respecto. Pese a ello, el derecho de acceso a la informacin pblica es una oportunidad ciudadana que se incrementa ao con ao y que las personas debieran primero conocer y luego ejercer (IFAI, estadsticas). Con esta nueva ley se busc, primero, depositar en manos de la ciudadana este Derecho constitucional que desde 1977 exista slo en la Constitucin Poltica de nuestro pas, como ya se apunt. Por otro lado, se proporcion una nueva cultura al servidor pblico, sensibilizarlo para atender a la sociedad y demostrarle que a partir de ahora, un ojo avizor estara supervisando sus acciones y cuidando el uso que se dara al dinero cuyo origen emana de los mismos ciudadanos. v os hi Ac t u a l s t atu s de los a his hiv ar s t r icos rc hi En la etapa contempornea de nuestro pas se emitieron un sinnmero de documentos que con el tiempo se archivaron o se destruyeron, ya que el ejercicio de la transparencia y conservacin de los mismos an no exista, o en algunos casos por mera complicidad se deshicieron de ellos. En este tenor, nuestra Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en su Artculo 6 Constitucional, establece en su segundo prrafo lo siguiente (negritas son del autor): Para el ejercicio del derecho de acceso a la informacin, la Federacin, los Estados y el Distrito Federal, en el mbito de sus respectivas competencias, se regirn por los siguientes principios y bases: I. Toda la informacin en posesin de cualquier autoridad, entidad, rgano y organismo federal, estatal y municipal, es pblica y slo podr ser rer min os s p blico en los t ter ones de in or raz te p lm en pora tr rmin minos ers p int razo po ent ralm lmen servada tem emp
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que f te der e cho de b er p re va lefi la ley la int erp etaci acin est dere deb pr valeij en l as le yes. En l a in ter pret aci n de es cer e lp rin ci pio de mxima p ublicid ad el pr inci cip pu licidad ad. ormaci n q ue s e r ef ier e a l a v id a p rivad a y los d atos p er II. L a inf info macin que se ref efier iere la vid ida pr vada da per eras nl as ex cep cio nes q ue f ij en l id a en los t r min os y co s ona les s er p roteg la la excep cepcio cion que fi egid ida tr rmin minos con nales ser pr le yes ley es. er s ona, sin n e cesid ad de acr e di tar in ter s a lgun ooj ustiIII. To da p per ers ne cesidad acre dit int ers algun lguno ju a , a sus or maci np blic en dr acces og ra tui to a l a inf ar s uu tilizaci n, t f ic macin p lica acceso gra rat uit la info su ut lizacin, ten endr ica datos personales o a la rectificacin de stos. table cer nm e cani sm os de acces oal a inf ormaci nyp ro ceIV. S e es est lecer cern me nism smos acceso la info macin pr dimien tos de r e visi n exp e di tos dimient re sin expe dit os. Estos procedimientos se sustanciarn ante rganos u organismos especializados e imparciales, y con autonoma operativa, de gestin y de decisin. uj et os o bligados de b er np res er va rs us do c um en tos en a rchiV. L os s su etos ob deb ern pr eser erva var su doc umen ent ar vos admini stra tivos ac tua lizados y p ublic ar n a t ra vs de los m e dios adminis rat act pu lica rn tra rav me ele c trnicos di sp oni bles, l a inf ormaci n co mplet a y ac tua lizad a s o b re lec dis nib la info macin com leta act lizada so sus in dic ado res de g es t i nye l ej er cicio de los r e c ur sos p blicos indic dicado ador ges est in el ejer ercicio re urs p licos. os o bligados ue los s uj et n l a ma nera en q r er mina yes det ob etos su que la man rn deter ermina minar ley VI. L as le s os p blicos e c ur el ativa a los r n r ormaci a l a inf n hacer p blic b er de p urs re macin re lica la info ern p deb les ora as o m sic sf s ona er treguen a p que en les. rales mo sica f nas ers per ent a o a l i a de acces ter nes en ma sp osicio as di a a l nci va er obs la acceso eri mat osicion dis la cia van erva bser ino VII. L a in as nl sponga ue di os q min r a en los t nad ancio er s as blic np ormaci inf la gan dis que minos rmin tr nada cionad sa ser lica p macin info yes le es. ley En estos apartados se encuentran especificados el origen, uso, atencin y derechos que un usuario tiene para solicitar cualquier informacin pblica. Sin embargo de acuerdo con la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (LFTAIP) en su Captulo III correspondiente a la informacin considerada reservada y confidencial, en sus Artculos 13, 14, 15, 17, 18 y 19 se establece (negritas son del autor): u lo 13 Ar tc cu 13. [] I . Comprometer la seguridad nacional, la seguridad pblica o la defensa nacional. II II. Menoscabar la conduccin de las negociaciones o bien, de las relaciones internacionales, incluida aquella informacin que otros Estados u organismos internacionales entreguen con carcter de confidencial al Estado mexicano. III III. Daar la estabilidad financiera, econmica o monetaria del pas.
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IV IV. Poner en riesgo la vida, la seguridad o la salud de cualquier persona, o V . Causar un serio perjuicio a las actividades de verificacin del cumplimiento de las leyes, prevencin o persecucin de los delitos, la imparticin de la justicia, la recaudacin de las contribuciones, las operaciones de control migratorio, las estrategias procesales en procesos judiciales o administrativos, mientras las resoluciones no causen estado. Ar tc u lo 14 cu 14. Tambin se considerar como informacin reservada: I. La q ue p or di sposici n exp res a de una L ey s e a co nsiderad a co nf ique po dis osicin expr esa Le se con siderada conf nfial. ci nf iden men tal co na a o gu b er vad es er al r mer ci a, co es er vad ci a l, r den cia conf nfiden idenci ent nam gub erna vada res eser ervad erci cia com eser ervad vada, res cia denci II II. Los secretos comercial, industrial, fiscal, bancario, fiduciario u otro considerado como tal por una disposicin legal. III III. Las averiguaciones previas. IV IV. Los expedientes judiciales o de los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio en tanto no hayan causado estado. V . Los procedimientos de responsabilidad de los servidores pblicos, en tanto no se haya dictado la resolucin administrativa o la jurisdiccional definitiva. VI VI. La que contenga las opiniones, recomendaciones o puntos de vista que formen parte del proceso deliberativo de los servidores pblicos, hasta en tanto no sea adoptada la decisin definitiva, la cual deber estar documentada. Cuando concluya el periodo de reserva o las causas que hayan dado origen a la reserva de la informacin a que se refieren las fracciones III y IV de este Artculo, dicha informacin podr ser pblica, protegiendo la informacin confidencial que en ella se contenga. No podr invocarse el carcter de reservado cuando se trate de la investigacin de violaciones graves de derechos fundamentales o delitos de lesa humanidad. rvad as egn los a er mo r es a co ic ad nc l asif a inf or maci u lo 15. L Ar tc ar ervad vada segn eser com res ada sific icad macin cl La info cu er io do or un p st a p ter ha arc nt al c ma ne cer co er o dr p u los 13 y 14, p tc per erio iodo po has rct ca con ta erma man per po cu ce a os de do a os. Esta informacin podr ser desclasificada cuando se extingan doce las causas que dieron origen a su clasificacin o cuando haya transcurrido el periodo de reserva. La disponibilidad de esa informacin ser sin perjuicio de lo que, al respecto, establezcan otras leyes.
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El I nstituto, de co nf ormid ad co ne l Reg lamen to, o l a in st anci ae quiIn conf nfo midad con el Regl ent la ins cia eq va len te a q ue s er ef ier ee lA rtc u lo 61, es tab le cer n los cr iter ios p ara l a valen lent que se ref efier iere el Ar cu est lecer cern cri erios pa la clasif ic aci n y des clasif ic aci n de l a inf ormaci nr es er vad a. sific icaci acin desc sific icaci acin la info macin res eser ervad vada Excepcionalmente, los sujetos obligados podrn solicitar al Instituto o a la instancia establecida de conformidad con el Artculo 61, segn corresponda, la ampliacin del periodo de reserva, siempre y cuando justifiquen que subsisten las causas que dieron origen a su clasificacin. Asimismo, en la misma Ley se establece (las negritas son del autor): Artc u lo 17. L as unid ades admini stra tiva se lab ora r ns em es tra lm en te cu La unidades adminis rat vas el rar rn sem emes est ralm lmen ent mo ados co ic l asif tes c e dien ticos, un n dice de los exp em ubros t yp or r com sific icados dient cl ndice expe emt tem po ru ue tiva q stra ad admini ar l a unid dic dice de b er in er vados. Dic ho n res que rat adminis la unidad dica deb indic ndice ervados. Dich eser gen er l a inf ormaci n, l a f e cha de l a c l asif ic aci n, s u f un d amen to, e l ener er la info macin, la fe la cl sific icaci acin, su fun und ent el pl az o de r es er va y , en s u c aso, l as p ar tes de los do c um en tos q ue s e r eazo res eser erva y, su ca la pa doc umen ent que se res er va n . En ningn caso el ndice ser considerado como informacin resererva van vada. El titular de cada dependencia o entidad deber adoptar las medidas necesarias para asegurar la custodia y conservacin de los expedientes clasificados. er es nr ormaci a inf oal dr acces en n s t i tu t o t lI to, e omen o do m En t ereser res macin info la acceso endr ten In el ent mo to aic clasif n, des aci ic lasif ac bid u de rs mina er ara det al p ci iden nf a o co vad icasific desc acin, icaci sific cl ida deb su minar ermina deter pa cia idenci nfiden conf vada o. u acces rs torga a de o ci den ro ce ap nol ci acceso su gar ot cia denci ceden pr la cin Ar tc u lo 18 cu 18. Como informacin confidencial se considerar: I . La entregada con tal carcter por los particulares a los sujetos obligados, de conformidad con lo establecido en el Artculo 19, y II II. Los datos personales que requieran el consentimiento de los individuos para su difusin, distribucin o comercializacin en los trminos de esta Ley. No se considerar confidencial la informacin que se halle en los registros pblicos o en fuentes de acceso pblico. u lo 19 Artc 19. Cuando los particulares entreguen a los sujetos obligados la cu informacin a que se refiere la fraccin I del artculo anterior, debern sealar los documentos que contengan informacin confidencial, reservada o comercial reservada, siempre que tengan el derecho de reservarse la inforRevista IAPEM, nm. 83 (septiembre-diciembre, 2012), pp. 135-145
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macin, de conformidad con las disposiciones aplicables. En el caso de que exista una solicitud de acceso que incluya informacin confidencial, los sujetos obligados la comunicarn siempre y cuando medie el consentimiento expreso del particular titular de la informacin confidencial. A pesar de que la misma LFTAIP otorga la facultad a cada rgano el carcter general de criterios y procedimientos institucionales para proporcionar a los particulares la informacin solicitada (sin trastocar y respetando los datos personales), en el caso de la Ley Federal de Archivos, curiosamente ste posee un periodo de tiempo diferente al que establece la LFTAIP. Veamos (negritas son del autor): Ar tc u lo 27 cu 27. La informacin clasificada como confidencial con fundamento en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica ya det er minado s u co ns er vaci n Gubernamental, respecto de la cual s e ha haya deter erminado su con ervaci vacin per ma nen te p or t en er va lo r hi strico , co nser va r t al c arc ter p or un p laerma man ent po ten ener valo lor his ico, con erva var ta ca rct po pl a to q ue l en l do c um n de e aci a f e cha de cr ar tir de l os a p zo de 30 a que la ent doc umen del cre acin la fe pa a fe cten a les q ue a er sona e de d atos p ra tndos ga, o b ien de 70 a os t co nten nales que af per ers dose da rat tra bien a enga, con ar da d ue ap bid de n in tilizaci uya u i tu l ar o c ut tima de s s n era m la esf da ued pue ida deb inde lizacin ut cu ti su nt ms esfera te . Estos docuara s ve p ra og iesg ve un r nlle n o co iminaci s cr en a di or ig st pa rav gra iesgo riesg lev con iminacin criminaci dis igen mentos se identificarn como histricos confidenciales. Los documentos histricos confidenciales permanecern en el archivo de concentracin de los sujetos obligados por el plazo previsto en el prrafo ez c um plido dic ho p laz o, dic hos do c um en tos de b er ns er anterior. Una v ve cum ump dich pl azo dich doc umen ent deb ern ser tra nsf er idos a lA rchi vo G en era l de l aN aci noa rchi vo hi str ico co rresran sfer eridos al Ar hiv Gen enera eral la Naci acin ar hiv his cor l de e dera ey F aL os de l min r ados en t ic l asif er c ns o dr op te, y n pondien deral Fe Le la minos rmin tr icados sific cl ser drn po no dient tal . men na ub er aG blic n P ormaci nf aI oal cces ayA ci nsparen Tra ent nam erna Gu lica Pb macin nfo Inf la cceso Acces cia enci ran Acaso existe una incongruencia jurdica que deja a la institucin la decisin a desclasificar sus archivos histricos cuando la ley establece muy puntualmente que debe ser por un periodo de 12 aos? Aunque la LFTAIP remite la misma al Artculo 61, ste acota:
El Poder Legislativo Federal, a travs de la Cmara de Senadores, la Cmara de Diputados, la Comisin Permanente y la Auditora Superior de la Federacin; el Poder Judicial de la Federacin a travs de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, del Consejo de la Judicatura Federal y de la Comisin de Administracin del Tribunal Federal Electoral; [] los rganos constitucionales autnomos y los tribunales administrativos, en el mbito de sus respectivas competencias, establecern mediante reglamentos o acuerdos de carcter general, los rganos,
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criterios y procedimientos institucionales para proporcionar a los particulares el acceso a la informacin, de conformidad con los principios y plazos establecidos en esta Ley.
Al existir dudas sobre el Artculo arriba citado, remitimos a los Lineamientos que debern observar las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal para notificar al Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica los ndices de expedientes reservados, consagrados en el Diario Oficial de la Federacin (http://dof.gob.mx/), en donde se constata lo siguiente: n do C o nsidera sideran n PaI nf ormaci oal ci ayA cces l de T ra nsparen ey F edera aL Que l macin Inf nfo la cia Acces cceso enci Tra ran deral Fe Le la tal en s na men aG ub er blic unidades que la lece est cu su ar nam ent erna Gu lica ades admiue l as unid ce q table u lo 17 es ua r tc ni stra tiva se lab ora r n, s em es tra lm en te y p or r ubros t em ticos, un n dice nis rat vas el rar rn, sem emes est ralm lmen ent po ru tem emt ndice de los exp e dien tes c l asif ic ados co mo r es er vados expe dient cl sific icados com res eser ervados vados; [] Que el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, en su carcter de organismo encargado de promover y difundir el ejercicio del derebe r e v i s ar l a de bid a c lasif ic aci n de l a cho de acceso a la informacin, de deb re la deb ida cl sific icaci acin la inf ormaci nh e cha p or l as dep en den ci as y en tid ades, a ef e cto de fa voreinfo macin he po la depen enden denci cia ent idades, efe fav ad consagrado en la Ley Federal de Transparenublicid pio de p ci r in lp cer e licidad pu cip inci pr el cia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental; n p ormaci n inf er vados s er es tes r e dien dices de exp Que los n pmacin info ern ser ervados eser res dient expe ndices as cid table o es ad y acces bi lid sp oni nes de di bligacio as o a a l uj et a, s blic cida lecid est acceso lidad nib dis ligacion ob la eta su lica, p or l a L e y F e dera l de T ra n s p a r en ci a y A cces o a l a I nf o r maci n P b lic a la Le Federal Tra ran enci cia Acces cceso la Inf nfo macin Pblica Gub er na men tal y s u Reg lamen to , y [] erna nam ent su Regl ent Con lo antes expuesto, se puede observar que se deja al libre albedro de cada institucin (tambin llamados entes obligados), los documentos que consideren archivos histricos reservados o confidenciales as como el periodo para desclasificar los mismos, que pueden ir de 30 a 70 aos, en perjuicio de una apertura de transparencia y rendicin de cuentas. Sea el ente obligado o el Instituto Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (IFAI), es necesario que exista congruencia en cuanto a la secreca de archivos histricos y reconsiderar los plazos para los archivos considerados histricos.
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Se deber exigir a la Cmara de Diputados modifique los tiempos en trminos razonables. Con ello, se mantendra el carcter gubernamental para hacer viable el Estado democrtico sin trastocar la transparencia y la rendicin de cuentas, que al final son los cimientos para mejorar y consolidar nuestra democracia. En este sentido, el actual Magistrado del Tribunal Electoral de la Federacin, Dr. Salvador Nava Gomar, menciona acertadamente en uno de sus artculos:
Si el pueblo delega el ejercicio de su soberana que no la soberana en s misma en sus representantes, la relacin de supra a subordinado entre mandante y mandatarios no debe oponer resistencia al acto de fiscalizacin del soberano.
En palabras de Nava Gomar (2002), un aparato estatal que niegue, retenga, oculte o dificulte el acceso a la informacin pblica, simplemente no es democrtico. C o n c l u sio n es sion A partir del ao 2002 con la publicacin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, nuestro pas dio un gran salto para perfilar una verdadera gobernabilidad en la que los ciudadanos puedan tener la facultad expresa de solicitar informacin de carcter pblico y no como se estableca solamente en el papel desde 1977. Sin embargo, sabemos que a pesar de ello y de los grandes avances en la materia, a diez aos de esta ley, an faltan por discutir algunos temas como la Publicidad Oficial, as como afinar mecanismos sobre la transparencia y el acceso a la informacin como el que aqu se seal. Se dice que Mxico est en camino a una transicin democrtica plena que le permita una mejor calidad de vida a sus habitantes y una gobernabilidad funcional, no obstante, pareciera que cuando se habla de transparencia y acceso a la informacin pblica como polticas pblicas, las instituciones obligadas por ley lo tomen como una afrenta y no como una obligacin natural de cualquier democracia. Es fundamental continuar el debate para definir clara y expresamente los lmites y las restricciones de la informacin pblica y la transparencia de las instituciones que componen la Administracin Pblica Federal y la rendicin de cuentas por parte de todas las instancias de gobierno.
145
Nuestro pas tiene un gran futuro democrtico, aunque debe trabajar arduamente para establecer las bases de una correcta relacin entre las dos esferas que componen al ejercicio democrtico: gobernantes y gobernados. F uen t es uent Bonilla, Samuel (2012), Aproximacin a una triloga, etapas y factores en casos de xito en el ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica, Conferencia Magistral sostenida durante el Segundo Seminario Nacional y Primero Internacional de Docentes de Derecho de la Informacin, organizado por la Universidad Autnoma Metropolitana (UAM) en colaboracin con el Instituto de Investigaciones Jurdicas (UNAM), la Fundacin para la Libertad de Expresin (FUNDALEX) y Redes Temticas CONACYT, Unidad Cuajimalpa, del 26 al 28 de septiembre de 2012. Figueroa, David (2002), Mxico ante el primer reto del siglo XXI en materia de comunicacin: el acceso a la informacin, en Luna, Issa y Villanueva, Ernesto, Nuevas perspectivas del Derecho de la Informacin, Mxico, Universidad Iberoamericana. http://www.ifai.org.mx/Estadisticas/#estadisticas http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=685032&fecha=09/12/2003 consultado el 30 de septiembre de 2012. Nava Gomar, Salvador O. (2002), El derecho de acceso a la informacin en el Estado Constitucional. Apuntes para el caso mexicano, en Villanueva, Ernesto y Luna, Issa, Nuevas perspectivas del Derecho de la Informacin, Mxico, Universidad Iberoamericana, pp. 157-158. Villanueva, Ernesto (2000), Hacia un nuevo Derecho de la Informacin, Mxico, Universidad Iberoamericana/Fundacin Konrad Adenauer Stiftung. Villanueva, Ernesto (2003), Derecho de acceso a la informacin pblica en Latinoamrica. Estudio introductorio y compilacin, Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM. as ns u l t ad L e y es co ada con Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Ley Federal de Archivos. Lineamientos Generales para la Organizacin y Conservacin de los Archivos de las Dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal.
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147
As o ci acio nes P blico-P r ivad as. ciacio acion Pb lico-Pr vada Her ra mien ta p ara e l des ar rollo de erra ramien mient pa el desa inf raes t r uc tura en M xico infraes raest uct Mxico
Ricardo vila Balczar
Secretario Administrativo de la Asociacin Nacional de Especialistas en Irrigacin, A.C. (ANEI, A.C.), Mxico ricardo.avila@anei.mx www.anei.mx
Res um en Resum umen En este artculo se trata la importancia, impacto y aprovechamiento de las Asociaciones Pblico-Privadas para mejorar la infraestructura, profesionalizacin de servicios y beneficios para la poblacin a largo plazo. P a l a bra s C lav e ras Cl Economa, Asociaciones Pblico-Privadas, desarrollo, inversin, infraestructura.
Abs t rac t bst ract This paper is about the importance, impact and use of Public-Private Partnerships for infrastructure improvements, professionalization of services and benefits to citizens in the long view. Ke y w o r d s Economy, Public-Private Partnerships, development, investment, infrastructure
148
RICARDO VILA BALCZAR
omo otros pases en vas de desarrollo, Mxico tiene gran necesidad de desarrollar infraestructura; la produccin y dotacin de servicios de infraestructura pblica como agua potable, alcantarillado, disposicin de residuos slidos, alumbrado pblico, arterias de trfico urbano y carreteras locales, lo cual es responsabilidad del gobierno estatal o municipal dependiendo del tipo de proyecto e infraestructura por desarrollar. Cuando impacta a ms de un municipio, el gobierno estatal, y en ocasiones, el gobierno federal, asume la responsabilidad de su implementacin y financiamiento. Desde principios de los aos noventa, las Asociaciones Pblico-Privadas (APP) cobraron relevancia en el contexto de provisin de infraestructura y servicios pblicos. En sus inicios esta tendencia se registr principalmente en pases desarrollados como Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda y Espaa, sin embargo, en la actualidad se plantean como un instrumento de promocin del desarrollo en muchos pases en el mundo. Se define a las Asociaciones Pblico-Privadas como organizaciones que se caracterizan por el acuerdo o contrato a largo plazo de colaboracin entre el sector pblico y el sector privado, en el cual se busca compartir responsabilidades, conocimientos, recursos y riesgos para desarrollar infraestructura pblica y/o prestar servicios pblicos de alta calidad, para generar un aumento de inversin en el pas. A travs de las APP, el sector pblico encontr una herramienta de apoyo para desarrollar e implementar proyectos y alcanzar las expectativas de la poblacin, generando un beneficio social comprobable. Mientras que el gobierno slo hace la obra pblica, las Asociaciones Pblico-Privadas se encargan del mantenimiento y servicios por un tiempo determinado, hecho que el gobierno por falta de presupuesto ya no cubre.
ad tu a lid Or ig en y ac lidad Orig igen act Encontramos el inicio de las APP en la Administracin Pblica mexicana en la figura de concesiones; en 1989 se implementa esta figura en los contratos otorgados al sector privado para el manejo de infraestructura pblica; posteriormente y con base en las necesidades gubernamentales se implementan otros proyectos bajo las figuras de Programa de Inversin Diferido en el Registro del Gasto (PIDIREGAS), Proyectos de Prestacin de Servicios (PPS) y Contratos de Prestacin de Servicios de Largo Plazo.
ASOCIACIONES PBLICO-PRIVADAS
149
En 2009, el gobierno federal presenta ante la Cmara de Senadores la iniciativa para la Ley de Asociaciones Pblico-Privadas de Mxico (LAPP), que finalmente se aprob y public en el Diario Oficial de la Federacin el 16 de enero de 2012 y entr en vigor al da siguiente de su publicacin. Si bien la idea de las APP en Mxico no es novedosa, la diferencia sustancial con los anteriores esquemas, sobre todo en el de obra tradicional, es el financiamiento y operacin o mantenimiento de la infraestructura, en la mayora de los casos, por el ente privado. Esto permite que los egresos del ente pblico contratante no afecten el resto de partidas que pretenden ser atendidas para el beneficio de los ciudadanos. El ente privado generalmente tiene a su cargo la gestin de la infraestructura y tiende a recuperar la inversin a largo plazo con ganancia expuesta en el proyecto de licitacin; uno de los beneficios de las APP es el aprovechamiento de la experiencia y mejores prcticas del sector privado en servicios de alta calidad para los usuarios. Aun sin la reglamentacin necesaria y apoyndose en las leyes anteriores a la LAPP, se han implementado esta clase de asociaciones en Mxico. En la actualidad al menos 45 proyectos operan bajo el esquema de concesiones o prestacin de servicios, que si bien son modalidades anteriores a la aprobacin de la LAPP, se consideran dentro de la misma como un esquema que permite la asociacin del sector pblico y el sector privado para desarrollar e implementar un proyecto de propsito especfico. Como se mencion anteriormente, estos proyectos tienen como objetivo compartir responsabilidades, conocimientos, recursos y riesgos; sin embargo, el objetivo ms representativo es el beneficio social que representa para la ciudadana. Los proyectos implementados en la Administracin Pblica mexicana representan diversos beneficios para la poblacin, desde la provisin de servicios de salud y educacin, hasta el facilitar medios de comunicacin para hacer ms eficiente el sector econmico del pas. En forma de resumen se presenta la siguiente tabla que ilustra los 45 proyectos ms relevantes implementados en la Administracin Pblica mexicana, su inversin y beneficios para la poblacin:
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P r oye c t o Pr
Hospital Regional de Alta Especialidad del Bajo
I nver si n In ersi sin

700000,000
P laz o Pl azo
25 aos
E stado Es
Guanajuato
m b i to m
Federal
B en ef icios Ben enef eficios

Poblacin por atender 5000,000 Poblacin por atender 1942,074 Poblacin por atender 5476,410 Poblacin por atender 2900,000 Poblacin por atender 2000,000 Poblacin por atender 1000,000 TPDA 24,082
Hospital Regional de Alta Especialidad de Ciudad Victoria Hospital Regional de Alta Especialidad de Ixtapaluca Hospital Regional de Alta Especialidad de Zumpango Hospital Regional de Tlalnepantla Hospital Regional de Toluca AmozocPerote y libramiento de Perote
884000,000
25 aos
Tamaulipas
Federal
1,434000,000
25 aos
Estado de Mxico
Federal
1,102000,000
25 aos
Estado de Mxico
Estatal
750000,000 760000,000 4,073000,000
25 aos 25 aos 30 aos
Estado de Mxico Estado de Mxico Puebla, Tlaxcala y Veracruz
Estatal Estatal Federal
P ro y e c t o Pr
MoreliaSalamanca TepicVilla Unin TijuanaTecate SaltilloMonterrey y Libramiento poniente de Saltillo ArriagaOcozocoautla PeroteBanderilla y Libramiento de Jalapa Barranca Larga Ventanilla Salamanca Len Libramiento de Matehuala Libramiento de Mexicali

1,752000,000 3,042000,000 621000,000 2,371000,000
P l az o Pl azo
30 aos 30 aos 30 aos 30 aos
E stado Es
Michoacn y Guanajuato Nayarit y Sinaloa Baja California Coahuila y Nuevo Len Chiapas Puebla y Veracruz Oaxaca Guanajuato San Luis Potos Baja California
m b it o m
Federal Federal Federal Federal

TPDA 4,508 TPDA 4,000 TPDA 6,968 TPDA 7,829
2,023000,000 2,860000,000 4,646000,000 4,700000,000 428000,000 793000,000
30 aos 30 aos 30 aos 30 aos 30 aos 30 aos
Federal Federal Federal Federal Federal Federal
TPDA 3,339 TPDA 2,800 TPDA 3,800 TPDA 12,000 TPDA 7,245 TPDA 2,542
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P ro y e c t o Pr
Libramiento norte de la Ciudad de Mxico Libramiento de Tecpan

4,775000,000 196000,000 621000,000 1,229000,000
P l az o Pl azo
30 aos 30 aos 30 aos 30 aos 30 aos
E stado Es
m b it o m

TPDA 2,150 TPDA 1,710 TPDA 4,050 TPDA 8,000 TPDA 4,300
Puebla, Tlaxcala, Federal de Mxico e Hidalgo Guerrero Guanajuato Chihuahua Michoacn Federal Federal Federal Federal
Libramiento de Irapuato Libramiento de Chihuahua
Libramiento La Piedad y 1,312000,000 acceso a la autopista MxicoGuadalajara Libramiento de Celaya Puente Internacional Reynosa-Mc Allen Anzaldas 1,400000,000 846000,000
30 aos 30 aos
Guanajuato Tamaulipas
Estatal Federal
TPDA 6,090 TPDA 7,000
Puente Internacional San 112000,000 LuisRo Colorado II Puente Internacional Ro BravoDonna 307000,000
30 aos 30 aos
Sonora Tamaulipas
Federal Federal
TPDA 500 camiones TPDA 2,751
P ro y e c t o Pr
IrapuatoLa Piedad Quertaro Irapuato TapachulaTalismn con ramal a Ciudad Hidalgo Nueva Italia-Apatzingn

631000,000 1,172000,000 941000,000 596000,000
P l az o Pl azo
20 aos 20 aos 20 aos 20 aos 30 aos 20 aos 5 aos
E stado Es
Guanajuato y Michoacn Quertaro Guanajuato Chiapas Michoacn Puebla y Veracruz San Luis Potos Distrito Federal
m b it o m
Federal Federal Federal Federal Federal Federal Estatal

TPDA 18,042 TPDA 24,000 TPDA 5,904 TPDA 8,200 TPDA 1,500 TPDA 3,500 1000,000 de habitantes que transitan por la arteria vial diariamente reduciendo de 20 a 30 min. en el recorrido de la arteria, espacios pblicos de calidad y 13 espacios pblicos recuperados
Nuevo NecaxaTihuatln 4,387000,000 Ro VerdeCiudad Valles 3,095000,000 Rehabilitacin del Circuito Interior de la Ciudad de Mxico 3,200000,000
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P ro y e c t o Pr
P l az o Pl azo
E stado Es
m b it o m

200,000 usuarios de la arteria, TPDA 70,000, reduccin del trayecto de 40 minutos a 18 minutos. TPDA 2,000 5,000 alumnos y 500 profesores Biblioteca, con un acervo de 50 mil ttulos y capacidad para 600 usuarios; sala de conciertos para mil 200 espectadores; teatro al aire libre para mil 500 personas; auditorio de usos mltiples, con capacidad para 260 personas; y ocho mil 500 metros cuadrados de espacios musesticos.
Prolongacin de Avenida SolidaridadLas Torres 1,629000,000
25 aos
Estado de Mxico
Estatal
Mitla entronque Tehuantepec Universidad Politcnica Centro Cultural Mexiquense
7,372000,000 400000,000 838000,000
20 aos 20 aos 21 aos
Oaxaca San Luis Potos Estado de Mxico
Federal Federal Estatal
P ro y e c t o Pr
P l az o Pl azo
20 aos
E stado Es
Yucatn
m b it o m
Estatal

Se estiman 300,000 visitantes al ao para lo que se acondicionan cuatro salas de exposicin permanente y una sala para colecciones temporales, terraza para eventos con capacidad para 500 personas, explanada exterior para 2,000 espectadores, sala audiovisual y jardn botnico Aloja a 3 mil 300 burcratas de 18 dependencias; ofrece 300 servicios pblicosy atiende diariamente a 1 mil 600 personas.
Museo de la Cultura Maya 800000,000
Ciudad Gobierno
1,200000,000
15 aos
Zacatecas
Estatal
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P r oye c t o Pr
Ciudad Administrativa

626000,000
P laz o Pl azo
15 aos
E stado Es
Oaxaca
m b i to m
Estatal

9 edificios que alojan a 4,800 trabajadores de 22 dependencias Usuarios diariamente: 104,000 TPDA 18,000
Lnea 3 del Metrobus de 2,894000,000 la Ciudad de Mxico Puente Vehicular de las Avenidas Prolongacin Madero y James Watt Alumbrado Pblico 860000,000
10 aos 25 aos
Distrito Federal Estado de Mxico
Estatal Estatal
2,600000,000
10 aos
Distrito Federal
Estatal
Sustitucin y mantenimiento de 36 mil 922 luminarias de 22 vialidades primarias. Ahorro de 25.5% de energa Aloja a 6 mil burcratas y atiende diariamente a 5,000 personas. Habitantes beneficiados: 700,000
Ciudad Judicial
1,200000,000
15 aos
Oaxaca
Estatal
Planta de Tratamiento de 66100,000 Efluentes
18 aos
Hidalgo
Estatal
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La contratacin de infraestructura y servicios pblicos a travs de las APP ha resultado ser un mecanismo facilitador para la Administracin Pblica, ya que permite cubrir las necesidades que demanda la poblacin y, al mismo tiempo, consigue optimizar los niveles de competencia, innovacin, eficiencia y calidad predeterminados por la autoridad contratante, lo que representa un beneficio directo para los usuarios. La nueva legislacin en la materia requerir que exista una apertura en los procesos, puesto que ello posibilita en muchos casos la implementacin de proyectos de infraestructura pblica y servicios pblicos necesarios para el desarrollo del pas. La estabilidad macroeconmica y el compromiso poltico suelen ser la base para que el sector privado encuentre viable participar en una APP. Uno de los objetivos que debe perseguir el sector pblico es brindar certidumbre jurdica, y planes concretos, detallados y realizables de cada uno de los proyectos; en la medida que el sector privado encuentre estos elementos, mayor ser su inters en estas iniciativas lo cual representa un flujo importante de recursos y gestin profesional de los proyectos basada en criterios de racionalidad econmica. n C o n c l u si sin Las APP en Mxico representan una puerta clara para fomentar el desarrollo de la estructura interna, as como una va de apoyo para que la Administracin Pblica planee y gestione de manera eficiente las infraestructuras y servicios pblicos que requiere para satisfacer las necesidades de los ciudadanos; sin embargo, es necesario mencionar que esta afirmacin ser sostenible siempre y cuando se cumplan los requerimientos necesarios por parte de cada uno de los sectores que participen en la planeacin, seleccin e implementacin, de ello depender el xito de los proyectos que se desarrollen bajo esta modalidad. F uen t es uent Avila Balczar, Ricardo (2012), Efectividad de las Asociaciones Pblico-Privadas (APP) para el desarrollo de infraestructura pblica y la provisin de servicios pblicos de alta calidad en Mxico, Tesina, Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP), Mxico. Ley de Asociaciones Pblico-Privadas de Mxico (LAPP), 16 de enero, 2012.
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Pl aneaci nP ros p ec t iva acin Pr osp Est ra tg ic a M unici pal rat gic ica Munici unicip
Guillermina Baena Paz
Miembro Asociado del IAPEM drbaenahotmail.com
Res um en Resum umen Una de las herramientas ms importantes en la Administracin Pblica municipal es la planeacin que en la legislacin del Estado de Mxico se maneja como planeacin prospectiva estratgica. Este artculo puntualiza la nocin de planeacin prospectiva estratgica a diferencia de la mera planeacin estratgica y contiene una gua para implementarla en los municipios. P a l a bra s c l av e ras cl Planeacin prospectiva estratgica municipal, definicin, gua de aplicacin.
Abs t rac t bst ract One of the most important tools in the municipal public administration is planning that in the legislation of the State of Mexico is managed as strategic prospective planning. This article explains the notion of strategic prospective planning as opposed to mere strategic planning and contains a guide to development in the municipalities Ke y w o r d s Municipal strategic prospective planning, definition, guide.
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na de las necesidades ms urgentes de los municipios en cuanto a la administracin municipal es contar con herramientas que les permitan hacer una labor expedita y apegada a las demandas del municipio y sus ciudadanos. La planeacin es, sin duda, asunto clave. Por una parte, el presidente municipal slo tiene tres aos para gobernar, pero con una planeacin adecuada con visin de largo plazo, el proceso se puede volver irreversible, y sobre todo, el municipio no construira su historia cada vez que entra un presidente municipal nuevo. El Estado de Mxico ha insistido en la planeacin de largo plazo, como se inscribe en el Plan de Desarrollo Municipal relacionado en la Ley de Planeacin del Estado de Mxico: LE YD EP L ANEA CI N D EL ES TAD OD E MXI CO LEY DE PL ANEACI CI DEL EST ADO DE MXIC (Vigencia: 18 de enero de 1984)
El Plan de Desarrollo Municipal es el instrumento rector de la Planeacin Municipal, en el que debern quedar expresadas claramente las prioridades, objetivos, estrategias y lneas generales de accin en materia econmica, poltica y social para promover y fomentar el desarrollo integral y el mejoramiento en la calidad de vida de la poblacin y orientar la accin de este orden de gobierno y los grupos sociales del municipio hacia ese fin. En su elaboracin e integracin quedarn incluidas, previa valoracin, las propuestas planteadas por los distintos sectores de la sociedad, a travs de los mecanismos de participacin y consulta popular instituidos por el COPLADEMUN.
La ley de planeacin del Estado de Mxico desde 1984 contempla la necesidad de una planeacin prospectiva, as lo inscribe en el numeral 3 del Mapal 2009-2012, en cuyo aparunici eD e s a r ro l l o M cip Mu De de nual Estructura del Plan d tado dice a la letra:
A ROS PECTIV AP N D EL A FO RMUL ACI AL OS P AR ECTIVA OSP LA PR DE CI RMULA ARA LA FORMUL PAR 3 CRITERI CRITERIOS ar i o s cen el E n d tr ucci ena de Es ci nst 3.1 Cons 3.1.1 Proyecciones 3.1.2 Integracin de Escenarios
PLANEACIN PROSPECTIVA ESTRATGICA MUNICIPAL
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Aunque la planeacin prospectiva estratgica se va a involucrar en todos los temas del municipio. De ah que este artculo proporcione herramientas para la planeacin prospectiva estratgica a los municipios, que por normatividad deben incorporarla a su labor. P or q u p l a n e aci n? Po qu pl acin? Todas las instituciones y organizaciones pblicas y privadas tienen que planear. La planeacin nos ayuda a prever, a entender qu debemos hacer y en qu tiempo, son caminos detallados de lo que tenemos que hacer sin improvisar, sin desperdiciar recursos, sin desgastarnos en esfuerzos intiles. Planear es prever, es anticipar lo que pudiera suceder y tomar medidas antes de que pase o evitar que algo malo pase. Es considerar todos los elementos internos y externos que pudieran incidir en nuestra situacin es tratar de ver ms all de donde nuestros ojos pueden ver ahora. Eso es visin de futuro, de largo plazo, prospectiva. An ms, prever, a partir de considerar un abanico de situaciones posibles nos ayuda con mayor certeza a la toma de decisiones. Este abanico de posibilidades es lo que llamamos escenarios. a ic tg t ra np ayp ic tg t ra n es P l a n e aci ica gic rat est osp pr acin pl ica gic rat est acin p e c t i va es ros l an e aci Cul es la diferencia? El asunto no es avisar que vamos a chocar contra un iceberg sino en evitar la colisin (Michel Godet). Esta frase ilustra de manera definitiva lo que es la planeacin prospectiva estratgica a diferencia de la planeacin estratgica. Como sabemos, sta surge a finales del siglo pasado cuando la sociedad tena otras caractersticas muy diferentes. Hoy hay crisis, complejidad y cambios profundos que requieren nuevo tipo de herramientas y nuevas estrategias, como se ilustra en el siguiente cuadro:
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Fuente: Marsh, N. et al., Strategic Foresight, p. 23.
Histricamente la planeacin estratgica es anterior a la planeacin prospectiva estratgica. Difieren en su conceptualizacin y en su finalidad. Para la primera, la realidad es lineal, mientras que para la prospectiva la realidad puede ser leda como un sistema de alta complejidad, donde los elementos del todo guardan relaciones de interdependencia y solidaridad. El hecho de que la una trate de avizorar el futuro y la otra se encause por colocar los medios necesarios para construirlo, ha llevado a procedimientos diferentes. La actitud prospectiva se basa en cinco principios segn Gastn Berger: 1) ver a lo ancho 2) ver lejos 3) ver profundamente 4) pensar en el factor humano 5) tomar riesgos La planeacin estratgica parece resolverse en la determinacin de la Misin, la Visin y un FODA para ello.
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Con la idea de que la visin ya nos da elementos para construir un futuro, recordemos que no hay un futuro especfico, puede haber varios de acuerdo con las circunstancias y los hechos; la prospectiva construye futuros. Ms an, ese futuro construido sobre las bases estticas de un FODA que en el presente nos da las debilidades, fortalezas y oportunidades y amenazas del presente y no estamos seguros de que con ello se puedan construir futuros. La planeacin prospectiva estratgica nos propone un FODA con preguntas que muevan nuestra institucin hacia el futuro y le demos una dinmica necesaria Preguntas que mueven hacia el futuro: Fortalezas LAS TENDREMOS? CULES NECESITAMOS? Debilidades TODAVA LAS TENDREMOS? CULES PODRAN SER? Oportunidades SE PRESENTARN? CULES TENEMOS QUE PROVOCAR? Amenazas OCURRIRN? QU AFECTA NUESTRO FUTURO?
A partir de ah se debe preguntar: Qu hechos nos ponen en? Limbo, FA: Purgatorio, DO: Infierno, AD: Cielo, FO:
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Po r q u p l a n e aci np r os p e c t i va es t ra t g ic a qu pl acin pr osp est rat gic ica Mientras que la planeacin estratgica slo reduce la incertidumbre, la planeacin prospectiva estratgica, por su parte, penetra en la incertidumbre y en la turbulencia con visin de largo plazo; segn Godet, mediante el arte de la conjetura para construir la mejor opcin que encuentre, despus de examinar las ms importantes. Muchos funcionarios piensan que con tener datos para hacer algunas proyecciones o predicciones de cmo podran estar las situaciones en un plazo ms largo, tenemos resuelto el problema. Pero recordemos que los mtodos cuantitativos nos dan la fotografa y nosotros necesitamos la pelcula de la situacin, porque un cmulo de datos o un excelente modelo matemtico no produce una mejor prediccin, se trata de tener mejores decisiones, no mejores predicciones. Una pobre decisin basada en una buena prediccin no se puede esperar que tenga xito (cfr. Ringland, xii). Inter roga ntes p a ra una p l a n e aci n es t ra tg ic a err ogan pa pl acin est rat gic ica Qu debo hacer? Qu no debo hacer, pues sera un error o contraproducente? Qu debo tratar de impedir que ocurra (o que otros hagan)? Qu debo intentar que ocurra, para que se configure el escenario deseado? (incluye la incidencia sobre las conductas de terceros, orientada a nuestros fines). De nada sirve tener una visin de futuro si no se puede incidir en la realidad. Tampoco sirve quedarse slo en la construccin de futuros posibles. De ah que las estrategias configuren los escalones de la visin a la realidad. Sin estrategia no podemos pasar a la accin. Articulada con la prospectiva est la estrategia. El hecho es que si la prospectiva nos muestra cules son las alternativas de futuro que puede tener una organizacin, la estrategia nos dice cmo construir el futuro que ms conviene. La una sin la otra no tendra sentido.
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La prospectiva consiste en la exploracin de los futuros posibles, es decir, de lo que puede acontecer. La estrategia consiste en lo que puede hacerse. t eg ia nes de l a es t ra E s c a lo egi lon la est rat 1. TRANSFORMACIN PROFUNDA. Toda transformacin profunda tendr que ser acompaada de diferentes niveles. 2. CUELLOS DE BOTELLA. Una idea transformadora va a tener siempre los cuellos de botella: parmetros tradicionales, burocracia, incompetencia, perderse en los detalles, etc. 3. ACCIONES INMEDIATAS. Qu acciones deben ser inmediatas para tener xito en nuestra idea transformadora? Fa s es de l a P l a n e aci nP ros p e c t i va E s t ra tg ic a la Pl acin Pr osp Es rat gic ica Dos grades fases tiene la Planeacin prospectiva estratgica: PENSAR ESCENARIOS PLANEAR ESCENARIOS Pensar escenarios nos lleva obligatoriamente a reflexionar desde mltiples puntos de vista las tambin mltiples posibilidades que se podran presentar y cmo podemos enfrentarlas. Esto reafirma la necesidad de generar un nuevo tipo de pensamiento: el anticipatorio. Los buenos escenarios ayudan al ojo de la mente a reconocer los signos de cambio de una forma amplia. Ayudan a interpretar las seales y nos permiten visualizar el futuro antes de que este suceda (Ringland, foreward Peter Schwartz, p. XII). Se confunde el pensar escenarios con la planeacin de escenarios. Desarrollar en el pensamiento un escenario es crear imgenes de futuros. Hay dos formas: el escenario como historia y las alternativas de escenarios que son tcnicas mltiples La planeacin de escenarios va ms all hasta la estrategia y las acciones para perseguir el futuro deseado. El pensar escenarios comprende apenas el aspecto inicial de la misma.
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ESCEN ARI OS C O M O HIS T ORI AS ESCENARI ARIOS CO HIST RIA Los escenarios cuentan utopas (situaciones ideales), distopas (situaciones catastrficas), eutopas (situaciones factibles a partir de las condiciones que tenemos) como narraciones coherentes.
(Andy Hynes)
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E s cena r ios co mo f u tur os a l ter na t i vos cenar com fu uros al erna nat Los escenarios que se producen a partir de diversos mtodos y tcnicas como
El visioning
Es una tcnica derivada de la lluvia de ideas, que trabaja en grupo y puede ser descompuesta en tres fases: 1) Se trata de buscar las caractersticas que han de configurar el futuro ideal (que se toma como objetivo). Se puede plantear en forma positiva (buscando que se quiere lo deseable) o negativa (tratando de identificar qu no se quiere: lo denostable) si los participantes encuentran problemas para identificar los objetivos en forma positiva. 2) Examinar cmo la sociedad funcionara dadas esas caractersticas definidas mediante una serie de cuestionarios acerca de aspectos especficos como el gobierno, la estructura social, la educacin, la seguridad, etctera. 3) Pedir a los participantes en el grupo que describan un da normal en el futuro preferido por ellos.
El Futures Workshop (FWS)
Busca soluciones a problemas comunes a partir de la opinin de los ciudadanos. Fas es es: 1. Preparacin. Un grupo de ciudadanos son invitados a participar; 2. Identificacin de los problemas. Cada participante expone su visin y todo se apunta y es criticado por el grupo; 3. Imaginacin. Toda idea por ms descabellada es aceptada. Las ideas ms interesantes se eligen por consenso; 4. Realizacin. Se determinan las acciones para llevar a cabo las ideas; 5. Documentacin. El proceso se documenta para facilitar el seguimiento.
El focus group o grupo de enfoque
Surgido de la mercadotecnia, el grupo de enfoque en estudios del futuro ayuda a que la gente construya imgenes de futuro. Con representantes de varios sectores o de diversos intereses se renen y con la conduccin de un coordinador se logra que expresen sus ideas de futuro. Cmo piensan sobre el futuro, cules son sus imgenes. Con esa informacin se procede a alinear las opiniones con el futuro deseado y proponer la estrategia y las acciones.
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El world caf
World Caf se basa en un dilogo amigable, DILOGO GENERATIVO, en contraste con la discusin. La conversacin se da en un ambiente amigable semejante al de una cafetera. Naci en el ao 1994. La idea es hacer una red con pequeos grupos alrededor de preguntas relevantes. Es la manera de crear una red viva de conversacin en torno a asuntos importantes. En el dilogo colaborativo se pone en comn el compartir conocimientos y crear nuevas posibilidades. Los supuestos son tres: 1. El conocimiento y la sabidura que necesitamos estn presentes y accesibles. 2. La sabidura colectiva evoluciona. 3. La inteligencia emerge cuando el sistema se conecta de manera creativa consigo mismo. El taller se divide en las siguientes partes:
CAF L ATIN O I situacin actual LA TINO ATIN O II visin futura LA TINO CAF L CAF L ATIN O III la estrategia LA TINO CAF L ATIN O IV las acciones especficas LA TINO
triz rios en ma Es cena mat cenar Se incluyen los escenarios en matriz como los Mont Fleur:
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P l a n e aci n de es cena r ios acin escena cenar Planeamos todo el tiempo en nuestras vidas, entonces debemos desarrollar la habilidad de interpretar seales y de generar estrategias. El pensamiento de futuros ms la planeacin estratgica es la que nos da la planeacin de escenarios. La planeacin de escenarios es esa parte de la planeacin estratgica que se refiere a las herramientas y tecnologas para manejar la incertidumbre del futuro (Ringland, p. 4). La planeacin de escenarios es una herramienta para anticipar y manejar el cambio. El pensar escenarios es la perspectiva estratgica necesaria para el ambiente turbulento actual. La planeacin de escenarios es la clara liga entre pensar los futuros y actuar estratgicamente. Disear futuros de manera creativa, innovadora e imaginativa. Esta planeacin en el campo de aplicacin ha demostrado que la resiliencia y la flexibilidad pueden ser adquiridas La planeacin de escenarios es un acercamiento sistemtico para desarrollar y ejecutar estrategias en la incertidumbre. Crea la cultura orientada al cambio y est basada en cuatro elementos principales: 1. Valores y creencias que en el largo plazo respondern a eventos futuros. 2. Construir la organizacin donde la informacin fluya. 3. Desarrollar las competencias: ambientes inteligentes, innovacin tecnolgica, planeacin en incertidumbre, experimentar con nuevos productos. 4. Disear e implementar procesos. A R OS P ECTIV CI N P L ANEA AP AR A EL P ECTIVA OSP PR ANEACI CI DE LA PL ARA PR PAR GUA EL R O CESO D AP GU CA MUNI CIP AL ES TR ATGI TGICA MUNICIP CIPAL ESTR TRA
1. Diagnosis
1. Identificar los problemas que enfrenta el municipio. Existen problemas que se pueden enlistar a partir de lo que se observe y de lo que solicita la gente desde la campaa hasta el momento de recibir el mando. Sin embargo, se ha de hacer una definicin de las prioridades por atender en la comunidad y darles preferencia. 2. Plantearse los objetivos de gobierno.
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3. Seleccionar las alternativas que permitan el paso de una situacin insatisfactoria a una deseable: programas, proyectos, estrategia acciones concretas, etctera. 4. Cambiar actitudes, se requiere todo un trabajo de sensibilizacin poltica para convencer a los grupos del trabajo que se tiene qu hacer. Hay que distinguir entre los que son grupos de inters (en un aspecto especfico como la seguridad, el medio ambiente, lo social, alguna solicitud de parques, jardines o deportivos, etctera), grupos de presin (aquellos que exigen privilegios como los bicitaxis, taxis tolerados, ambulantaje), grupos de poder (quienes les interesa conservar algunos privilegios de control como sindicatos, iglesia, empresarios locales, etctera) y grupos de tensin (del crimen organizado). 5. Conocer a los pblicos meta. Se trata de tener detectados a los actores, con sus caractersticas, su capacidad de control, su poder de convocatoria, que pueden ser desde individuos hasta organizaciones o grupos como los mencionados, de tal suerte que no seamos sorprendidos por su accin 6. Trabajar con el equipo y con actores para que entiendan la razn y el propsito de construir un futuro deseable.
2. Organizacin
Seleccionar al equipo o equipos que har los cambios. Aqu se puede involucrar a la comunidad en distintos niveles a travs de Comisiones: central, estratgica, tcnica, de organizacin, las necesarias para incorporar a la comunidad. Crear un ambiente estratgico de trabajo. Estudiar el pasado, costumbres, tradiciones, creencia y los principios originales de la comunidad. Monitorear el ambiente. Estar atento a las reacciones de la gente. Involucrar a colegas y personas que estn fuera de la comunidad y que puedan aportar ideas o trabajo para la misma.
3. Planeacin y acciones
Identificar tendencias motoras de cambio (las que pueden lograr cambios significativos en una comunidad, por ejemplo, las tecnologas de informacin, las migraciones hacia otro pas o bien a otros estados, las provocadas por desastres naturales) y estar atentos ante las incertidumbres o imposibilidades que se puedan presentar para el municipio.
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Construir escenarios a partir de seleccionar herramientas prospectivas para trabajar con la comunidad talleres de sensibilizacin, cursos, focus group para generar imgenes de futuro en la poblacin, escenarios como historias y escenarios como futuros alternativos con diferentes tcnicas prospectivas. Una vez que se tienen pensados los escenarios se procede a planear el deseable que deber estar determinado por las situaciones factibles a partir de lo que tenemos, de las circunstancias que rodean la situacin actual. Construir soluciones a las necesidades y demandas del municipio con base en ideas con creatividad y rigor. Organizarlas y jerarquizarlas Generar la estrategia. Identificar implicaciones, valorar las decisiones, pensar con visin de futuro. Aplicar el pensamiento estratgico. Los principios del pensamiento estratgico son: Considerar el sistema de manera holstica e integradora, no en sus partes. Identificar las interacciones entre el orden y el desorden, as como los cambios que ocurren como resultado de ello. Tener presente el efecto mariposa donde un pequeo evento en un sector puede causar tremenda turbulencia en otro. Trabajar ms con mapas, modelos e imgenes visuales que facilitan ver las conexiones, relaciones y patrones de interaccin de los fenmenos. Atender a los eventos emergentes e inesperados que pueden producir cambios en los paradigmas y oportunidades de innovacin. Desarrollar el pensamiento no lineal, fuera de la caja, en la metacaja, porque es fundamental para reconocer las fuerzas motoras y claves sobre los cambios en el ambiente. Practicar la cosmovisin; es importante cuando vemos los eventos caticos.
4. Continuidad
Elaborar la estrategia mediante la generacin de metas, programas, agenda programtica de cumplimiento de acciones y evaluacin de resultados. Crear un sistema de inteligencia colectiva: en bases de datos, de informacin capturada de internet, de los medios, de los textos, de las legislaciones, informacin municipal. Con la idea de tener siempre informacin actualizada y posibilidad de nuevas ideas para el municipio, as como estar al tanto de lo que sucede a nivel mundial con estas formas de gobierno.
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Comunicar resultados al equipo y a la comunidad. Institucionalizar la visin de futuro (Cfr. Bishop and Hynes). C o n c l u sio n es sion La planeacin prospectiva estratgica difiere de la planeacin estratgica. Porque penetra en la incertidumbre y en la turbulencia de una sociedad actual que en el siglo XXI nos ha cambiado los paradigmas, las formas de pensar, las actitudes y tambin las metodologas que utilizamos. Ya no podemos seguir construyendo el futuro a partir de situaciones del pasado que en este momento ya no funcionan, tenemos que construir el futuro con las nuevas formas que se estn presentando en los campos del Estado, el mercado y la sociedad. La gobernanza no es una graciosa concesin, es una respuesta frente a las necesidades y demandas que el gobierno no ha resuelto y que la sociedad ha tomado en sus manos la capacidad de tomar decisiones, la primera de las decisiones es sobre su futuro y la forma de construirlo. Fuen tes p ara e l es tudio de l aP l a n e aci n uent pa el est la Pl acin P ros p e c t i va E s t ra tg ic a osp Es rat gic ica Baena Paz Guillermina, Prospectiva estratgica. Gobernar en tiempos de incertidumbre, en Notas. El valor de lo Pblico, IAPEM, no. 1, 2011. Chan Kim, W. y Mauborgne, Rene, Blue Ocean Strategy. How to create Uncontested Market Space and Make the Competition Irrelevant, USA/Harvard Business School Publishing Corporation, 2005. Chermack, Thomas, Scenario Planning in organizations. How to create, use and assess scenarios, USA/Berrett-Koehler Publishers, Inc., 2011. Fahey, Liam y Randall, Robert, Learning from the future. Competitive foresight scenarios, USA/John Willey & Sons, 1998. Godet, Michel, To predict or to build the future, The futurist, mayjune, 2012, pp. 46-49. Hines, Andy y Bishop, Peter, Thinking about the future. Guidelines for strategic foresight, USA/Social Technologies, 2006. Lindgren, Mats y Bandhold, Hans, Scenario Planning. The link between future and strategy, Great Britain, Palgrave MacMillan, 2009. * Marcus, Alfred, Strategic Foresight. A new look at scenarios, USA/Palgrave MacMillan, 2009.
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us go co y s s, Mxi hi ilc ez V artn ensi Di es ern gob su xic his, lchi Vi ne Ma os i n imens statales. D no s e bier M Jos , xico blica, M ap ci en a ger el esultados d n y r dministraci ua de s xico, Mxico p cia enci geren la de re ci ad su , xico stado de M lE utnoma de ad A sid ver Uni xico, Mxico Es del Au sidad ersid niv , xico stado de M lE a de blic n P straci dmini Instituto de A xico, Mxico Es del lica Pb racin dminis Admini orr a, 2010. ng el P l Migue Po n iguel
Res ea Resea
Mtro. Sergio Montero Olivares

montero@mexis.com
na de las mayores preocupaciones de la sociedad en general y en particular de la academia dedicada a la administracin pblica, es el buen gobierno. Existen diversas teoras sobre la disciplina, pero son pocos los trabajos de investigacin que evalan la aplicacin de alguna de estas concepciones. Con frecuencia se aplican de manera parcial, como es el caso de la Metodologa del Marco Lgico, de la cual slo se toma la Matriz del Marco Lgico con el inters centrado en los indicadores orientados supuestamente por una administracin por resultados. El diseo institucional concebido por organismos internacionales se llega a poner en prctica sin considerar las condiciones particulares de donde se aplique, con repercusiones tanto para la localidad como para los diseadores y el desprestigio de dichas teoras que son tomadas como modas. En este sentido, se enmarca la obra Mxico y sus gobiernos estatales. Dimensin de su administracin y resultados de la gerencia pblica, de Jos Martnez Vilchis, cuyos objetivos principales son: disear un NDICE DE NUEVA GERENCIA (INGP) y aplicarlo a los estados. Medir el tamao de la estructura orgnica en los niveles alto y medio, as como el nmero de servidores pblicos (burocracia; conocer la opinin de ciudadanos y funcionarios sobre la administracin pblica y proponer alternativas de solucin en diversos temas que ataen al funcionamiento de la administracin pblica.
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SERGIO MONTERO OLIVARES
El texto de Martnez Vilchis, doctor en Administracin Pblica por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, se divide en cinco captulos. En el primero se habla sobre las antiguas y nuevas tareas del Estado, de la situacin que guardan los Estados a travs del ndice de marginacin y el ndice de desarrollo humano; la competitividad en los estados, los premios a la gerencia pblica y el tamao de la administracin pblica. El siguiente captulo, como su mismo nombre lo indica, En las entraas de los gobiernos estatales, analiza el tamao de la estructura orgnica del nivel alto y medio por partido gobernante hasta julio de 2009. Asimismo, se analiza la estructura orgnica por entidad federativa; los gastos administrativos en los estados; quines y cuntos gobiernan?, as como los programas de modernizacin administrativa e innovacin gubernamental. El tercer captulo es sobre la medicin de la intensidad de la Nueva Gerencia Pblica: los criterios de medicin, las variables y dems aspectos relativos a la medicin. El ndice de Nueva Gerencia Pblica en Mxico (INGP) es materia del cuarto captulo, donde adems del anlisis se compara la intensidad del INGP entre diferentes gobiernos de distinta filiacin poltica. El quinto y ltimo captulo se refiere al ndice General de Satisfaccin Ciudadana, en cuanto a la satisfaccin del usuario de servicios pblicos, de la atencin al ciudadano y el ranking de los estados. En la presentacin al libro en cuestin, que realiza Omar Guerrero, se destaca el rigor cientfico y el anlisis crtico del autor, porque su enfoque nos reitera las exposiciones apologticas y zalameras comunes en el estudio de la neogerencia. Seala tambin la relevancia por atender el campo de estudio de las administraciones estatales, que a su juicio est abandonado. Despus de reconocer los amplios conocimientos de la vida municipal de Martnez Vilchis, el profesor Omar Guerrero seala que la presente obra prosigue la lnea de investigacin en la que el autor es el experto ms distinguido. El escrito, dice Guerrero, aborda los resultados de la nueva gerencia pblica en Mxico. Uno de los logros ms destacables del escrito del doctor Martnez Vilchis, asegura Omar Guerrero, es que devela y demuestra las debilidades de la nueva gerencia pblica.
No conocemos un anlisis que haya penetrado de un modo tan ntimo en la anatoma de esa gerencia, apreciando sus dolencias, pero sobre todo, dando el diagnstico de su enfermedad como modelo de implementacin fallido. Queda claro, es su trabajo entonces, que la nueva gerencia pblica desfallecido por querer parecer administracin pblica sin adoptar sus rasgos, ostentando ms bien el maquillaje que gustosamente le brindo el neoliberalismo, en forma de empresarialidad, gerencialismo, clientela, mercado y competencia.
RESEA
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En el libro, publicado en su primera edicin en septiembre de 2010 por la la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico, en colaboracin con el Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico y por Miguel ngel Porra, el autor muestra su preocupacin ante la situacin por la que atraviesa el pas y advierte que los modelos econmicos y de gobierno que se han instaurado, copiando estrategias de otros pases sin adaptarla a su realidad, muchas veces han resultado un fracaso. En este sentido retoma la recomendacin de que cada pas debe encontrar las reas y el grado de profundidad en que cada estado debe participar en el desarrollo de su nacin. En lo que concierne a la Administracin Pblica, segn el autor, lleg el tiempo de transitar hacia un modelo administrativo que sustituya a la nueva gerencia pblica. Destaca que hasta ahora, se ha privilegiado ampliamente la bsqueda de una mayor fortaleza gubernamental en los indicadores financieros, econmicos y de eficiencia a costa de los indicadores que evalan los resultados sociales de las polticas gubernamentales y afirma que lleg el momento de pedirle al gobierno que evale el efecto que su trabajo tiene en el mejoramiento de las condiciones sociales. En el texto se hace referencia al Programa de Reforma Administrativa que se aplic en las dcadas de 1950 a 1980, al cual le reconoce resultado palpable en cuanto a la sistematizacin del trabajo del Estado, a su organizacin y a la atencin a sus ciudadanos. Sin invocar nostalgias de un pasado mejor, afirma Martnez Vilchis, quien tambin fuera Rector de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico, dice que la idea es que busquemos un modelo administrativo propio sustentado en nuestra experiencia, que apoye las estrategias econmicas, financieras y fiscales, pero que coordine los esfuerzos nacionales buscando y logrando a mediano y largo plazos mejoras para los ciudadanos. De su ndice de Nueva Gerencia Pblica, el cual se explica en el captulo III, asegura que existen una docena de acciones que son dignas de ser consideradas en cualquier modelo de administracin que se sugiera para Mxico en el futuro, de las cuales destaca las diferentes formas de participacin ciudadana, la rendicin de cuentas y la transparencia. Es un texto de fcil lectura, que si bien nos remite a la reflexin, desde Platn y Aristteles, pasando por pensadores de la talla de Hobbes, Rousseau y de John Locke, que adems de auscultar la literatura inherente al tema neogerencial, como explica Omar Guerrero, Martnez Vilchis realiz un ejercicio muy poco usual en administracin pblica: dirigi la aplicacin de cuestionarios a 331 personas por cada estado, en promedio totalizando un universo de 5,318 de encuestados con preguntas sobre la percepcin del ciudadano sobre
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la accin de gobierno con relacin a la forma a como se atienden los problemas de seguridad, salud, educacin, transporte, empleo, vivienda y vialidades. Otros cuestionarios se aplicaron a los usuarios de servicios pblicos para conocer la efectividad de los funcionarios a su cargo en el momento de rendir los servicios o tramitar asuntos en las oficinas. En sntesis, el tema del libro fue enfocado a estimar el grado de efectividad de la nueva gerencia pblica. Desde luego, el lector que est interesado en saber sobre los resultados, slo tendr que leer esta obra.
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res), ordinado o (co oren to M ber , Ro lle va ardo U ic ,R ner er ta L B er dinador (coo eno Mo ert Rob le, val Uva ica Ric er, ern Ler ert iglo XXI y el s l b o re s d os a a en l nanz ber nabilidad y go Gober si de al lo nza ern gob ern , UN xico p o r n e o , M ontem co c xi lM o b re e on e s s lexi ref AM/IIS, UNAM xico, Mxico emp co xic Mxi el so exio efl p. EM, 2012, 587 p IAP pp APEM
Res ea Resea
Dra. Guillermina Baena Paz

drbaena@hotmail.com
l tema de este libro es de gran actualidad, y en palabras de Manuel Canto Chac, gobernabilidad y gobernanza son actualmente los grandes tensores de la Ciencia Poltica y Administracin Pblica y en este trabajo vemos una multidimensionalidad de visiones sobre los mismos. El presente volumen parti originalmente de la idea de un curso por televisin que se trasmiti por el Canal 22 en el ao 2008. La preocupacin era ofrecer a un pblico general una visin terico-analtica. As, un grupo de acadmicos reflexionaron sobre el tema a partir de sus proyectos de investigacin. De ah surgi esta compilacin temtica e interdisciplinaria El texto se divide en dos partes: la primera se menciona como Nuevas alternativas y aproximaciones terico-metodolgicas para lograr una mejor gobernabilidad y una ptima gobernanza a nivel mundial y regional; la segunda parte, Estudios sobre el caso de Mxico, se dedica al diagnstico de la gobernabilidad y gobernanza que impera en el pas en los albores del siglo XXI, al anlisis de la ubicacin y comportamientos de algunos actores nacionales importantes que inciden en la gobernabilidad y que tienden a modular nuevas redes de gobernanza. De igual manera, algunos autores explican cmo la gobernabilidad y la gobernanza afectan espacios polticos y, a su vez, se ven afectadas por esos espacios polticos y rdenes de gobierno, de igual manera se analizan los obstculos que en lo poltico y en lo social impiden que se alcance una mayor y mejor gobernabilidad y una nueva gobernanza.
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En la primera parte hay dos subdivisiones: una la referida a Caminos para impulsar la gobernabilidad y a gobernanza a nivel mundial y regional, donde escriben: Ricardo Uvalle, con el tema Sociedad abierta, gobernabilidad y gestin pblica; Jos Antonio Rosique, con Un nuevo liderazgo econmico y poltico de las grandes metrpolis?: el estudio de dos casos; Gerardo Torres y Alejandro Ramos escriben sobre Nueva gestin de lo local. Desarrollo rural y construccin de sistemas agroalimentarios; Flavia Freidenberg aborda el tema Reformas pendientes en los partidos polticos latinoamericanos, y Armando Alcntara escribe sobre Gobernanza, gobierno y gobernabilidad en la educacin superior. La segunda subdivisin corresponde a los Debates conceptuales y entran en ella Ariel Kleiman con Acercamientos empricos al fenmeno de la gobernabilidad; Jos Juan Snchez, con Usos de los conceptos de gobernabilidad y gobernanza (una manera de diferenciarlos). La segunda parte tambin se subdivide en dos apartados; el primero sobre Contexto, actores y procesos con tres artculos: el de Berta Lerner, Mxico desde el ao 2000: escenario de una gobernabilidad compleja; el de Ricardo Tirado, con El nuevo espacio poltico de los empresarios, y el de Fernando M. Gonzlez, Catlicos integristas y gobernabilidad. Su problemtica ante la separacin Iglesia-Estado y en los tiempos actuales. La segunda subdivisin, titulada Restricciones a la gobernabilidad, presenta a cinco autores: Yolanda Meyenberg, con Dficits democrticos; Irma Erndira Sandoval, con Corrupcin y rendicin de cuentas; Ren Jimnez, Violencia e inseguridad: obstculos al proceso democrtico; Carlos Welti, La administracin de los riesgos sociales e individuales, y Vernica Montes de Oca Zavala, con Las polticas e instituciones dirigidas hacia las personas adultas mayores: algunas reflexiones a partir del envejecimiento demogrfico en Mxico. La multiplicidad de temticas y la interdisciplinareidad caracterizan este texto. La constante del tiempo actual es la velocidad del cambio, ello obliga que las estructuras, los procesos y los sistemas de gestin se pongan a prueba y se siten en las relaciones con la economa y la sociedad, aseguran los autores en la Introduccin; cada vez ms hay una interaccin entre la sociedad y el Estado. Todo ello producto de la intensidad de la accin pblica, la dinmica de las redes sociales, la construccin de acuerdos, el aprendizaje de polticas, la coordinacin de actores y organizaciones, los sistemas de corresponsabilidad y la lgica de la accin cooperativa.
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Las contradicciones que se presentan en la sociedad, la economa y el Estado deben encauzarse como instrumentos de gobierno para propiciar avances, por lo cual, las crisis se deben ver como oportunidades para innovar. Con una nutrida literatura sobre los temas de gobernabilidad y gobernanza con variedad de enfoques an no hay consenso con respecto a definir los mismos, esa pluralidad de significados tambin se da en este libro. Tampoco hay consenso sobre si en el pas predomina una situacin de gobernabilidad o de ingobernabilidad. En esta visin y debate sobre la gobernabilidad y la gobernanza, los planteamientos centrales se dedican a diversos anlisis donde el Estado ya no es ms el sujeto central de la accin. Sin lugar a dudas, hay una nueva concepcin donde el Estado parece ser ahora el regulado, no el regulador. Hemos pasado de la estrella del poder, al poder de las redes.
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Agen da Glo cal end Gloc
t o de 2012 l 17 de a g os 13 a ag ost al dmini straci n P Con motivo del 39 aniversario del Instituto de A Admini dminis racin Pb lica del blic a de l , A. C. (I xico IAP EM APEM EM), se llev a cabo la Semana de la AdminisMxico xico, Estado de M tracin Pblica en el Estado de Mxico 13 de a g os to ag ost En el Saln de Cabildos del H. Ayuntamiento de Toluca se llev a cabo la inauguracin de la Semana de la Administracin Pblica. La ceremonia inaugural estuvo a cargo del Lic. Ernesto Nemer lvarez, Secretario General de Gobierno. Le acompaaron Guillermo Legorreta Martnez, Presidente Municipal de Toluca; Mauricio Valds Rodrguez, Presidente del IAPEM, A.C.; el Dr. Eduardo Gasca Pliego, Rector de la UAEM, as como el ex Presidente Municipal de Toluca, Ing. Agustn Gasca Pliego. Nemer lvarez se mostr complacido y agradecido de inaugurar la semana de la Administracin Pblica del Estado de Mxico. Afirm que la administracin pblica es la fortaleza de todo gobierno, y sta debe guiarse con un alto sentido de la justicia y responsabilidad frente a la sociedad. Subray que un buen gobierno estatal y federal debe conocer las necesidades de los municipios; mencion que los recursos pblicos son de la poblacin y por ello deben entregarse cuentas claras y transparentes. Dijo que uno de los retos del IAPEM es preparar las condiciones para lograr una administracin pblica de clase mundial, para lo que se requiere mejor infraestructura e ideas innovadoras. Nemer afirm que el gobierno del Dr. Eruviel vila Villegas va en esa direccin. Para finalizar, felicit al IAPEM y a todos sus integrantes por la celebracin de su XXXIX aniversario.
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Las actividades dieron inicio con las conferencias: La Administracin Pblica prctica: una experiencia de gobierno a cargo del Lic. Guillermo Legorreta Martnez, Presidente Municipal de Toluca; La administracin pblica: visiones para el futuro, a cargo de la Dra. Guillermina Mara Eugenia Baena Paz, Presidenta del Comit Editorial del IAPEM. En su oportunidad, Mauricio Valds Rodrguez, Presidente del Consejo Directivo del IAPEM, agradeci la asistencia de los presentes, expres sentirse complacido con la asistencia de los jvenes universitarios y el pblico en general. Record que un da como hoy, 13 de agosto pero del ao 1914, se firmaron Los Tratados de Teoloyucan en la localidad del mismo nombre, en el Estado de Mxico, entre los representantes del Cuerpo de Ejrcito del Noreste, lvaro Obregn, Lucio Blanco y Othn P. Blanco, que formaba parte de los ejrcitos revolucionarios que se enfrentaron al gobierno de Victoriano Huerta, comandado por Lauro Villar, Gustavo A. Salas y Jos Refugio Velazco, estableciendo las condiciones en que se verificara la evacuacin de la Plaza de la Ciudad de Mxico por el Ejrcito Federal y la disolucin definitiva del mismo. Dijo, asimismo, que este 13 de agosto es simblico porque Cuauhtmoc ltimo tlatoani azteca es derrotado el 13 de agosto de 1521 a manos de los espaoles y sus aliados indgenas, todos bajo el mando de Hernn Corts. Valds Rodrguez sostuvo que la administracin pblica es un asunto de toda la sociedad. En su momento, el presidente municipal de Toluca, Guillermo Legorreta Martnez, manifest sentirse distinguido por colaborar con el IAPEM, al que considera un instituto de renombre por su desarrollo poltico y democrtico. Durante su conferencia La Administracin Pblica prctica: una experiencia de gobierno, Legorreta Martnez destac la gran labor de los ayuntamientos. Coment que stos son de gran importancia por ser el primer contacto con la sociedad, resalt la estabilidad dinmica que existe en la administracin pblica. Tambin mencion que durante su administracin se han establecido organigramas y manuales de procedimientos que ayudan a dar seguimiento permanente y evaluar el trabajo de los servidores pblicos por medio de indicadores permanentes de gestin. Durante su intervencin se dirigi a los jvenes y los invit a seguirse preparando y aprovechar los recursos naturales que tienen a su alcance para poder generar empleo. Reconoci que no basta con tener especialistas sino tambin generalistas que aborden diversos temas de inters de la poblacin, ya que Toluca tiene que estar en mejores condiciones. Para finalizar, la Dra. Guillermina Baena Paz, Presidenta del Comit Editorial del IAPEM, dict la conferencia La administracin pblica: visiones
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para el futuro. Durante su disertacin afirm que en la actualidad se deben operar nuevas visiones a futuro; planear con estrategia, porque sin estrategias en el gobierno no habr accin y buenos resultados. Destac que hay dos grandes fases que tiene la Planeacin prospectiva estratgica: pensar y planear escenarios para reflexionar desde mltiples puntos de vista. Finaliz su participacin mencionando que la prospectiva debe considerarse como un proceso y que la planeacin no debe verse como un aviso ante alguna situacin difcil, sino como una forma de enfrentar el problema. g os to 14 de a ost ag Tuvo lugar en Metepec el Foro: Ciudades Digitales, que incluy paneles y talleres simultneos; intervinieron conferencistas de nivel internacional como: Alicia Bauelos, Pedro Cerecer y Ramona Pierson. Los talleres simultneos abordaron temas de Seguridad pblica y la tecnologa de video-vigilancia, Educacin y las Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones (TIC), Gestin Pblica con TIC y Ciudades digitales: transparencia y gobiernos abiertos. En su momento, Pedro Cerecer expres que las TIC son un elemento transversal del aparato productivo de un pas; dijo que es necesario priorizar gastos tecnolgicos en el presente, para tener ahorros en el futuro. Destac que para lograr la evolucin e inclusin digital se requiere acceso, conectividad, educacin digital y contenido de relevancia que genere sentido de pertenencia a quien lo consulte. La doctora Alicia Buuelos coment que para fomentar el gobierno digital se requieren tres pilares bsicos: transparencia, participacin y colaboracin social dentro del proceso. Dijo que el gobierno y los ciudadanos deben colaborar sobre la informacin que se da y reciben. Por otro lado, dijo, que los requisitos para el buen desarrollo del gobierno digital son el acceso a la informacin para todos, en todas partes, el fomento de la identidad digital segura y la interpolaridad. Finalmente, manifest que la revolucin tecnolgica ha permeado en las actividades del andar cotidiano y que la inclusin digital pasar a ser un derecho humano. Para concluir la sesin de conferencias, Ramona Pierson explic que las TIC han evolucionado a un nivel impensable, dijo que en actualidad las personas estn conectadas a travs de sus dispositivos mviles, obteniendo la informacin de manera veloz y prctica, sin necesidad de sentarse frente a una computadora para codificar o decodificar informacin. Plante que el uso de
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las tecnologas puede generar nuevos empleos, oportunidades y nuevos medios de salud, afirm que ello depende de la utilidad que se les d. Respecto al mbito educativo, dijo que es necesario formar a estudiantes y profesores con criterios diferentes que les permitan expandir su visin respecto a la utilidad de las tecnologas de la informacin y comunicaciones; indic que es necesario modificar el modelo educativo para validar plataformas que permitan la ceracin del aprendizaje basado en retos. Concluy su intervencin, diciendo que no todas las herramientas tecnolgicas tienen la misma utilidad para todos los estudiantes y, por ello, la educacin debe ser individualizada. Posterior a las conferencias se dio paso a los trabajos de los talleres simultneos bajo los temas de Video vigilancia en el municipio, Educacin y las TIC, Gestin Municipal y Ciudades Digitales; dichos talleres contaron con la participacin de Juan Cepeda, Mauricio Villaseor y Flavio Castorena quienes plantearon el tema Video-vigilancia en el municipio; Ramona Pierson en el taller Educacin y las TIC, Alicia Buuelos y Javier Arellano Vimedu en el taller correspondiente a Gestin Municipal, y finalmente Ubaldo Velasco en el taller Ciudades Digitales. to gos 15 de a ost ag Se llev a cabo en el Teatro Jurez de El Oro, Estado de Mxico, el evento titulado: El Municipalismo, herramienta para el fortalecimiento del Federalismo. En l se identificaron fortalezas y debilidades propias de la realidad municipal, lo que permite redimensionar el papel del municipio como instrumento fundamental del federalismo. El Presidente municipal fue el encargado de dar el mensaje de bienvenida a los Presidentes municipales electos, regidores, sndicos y pblico asistente. Acto seguido, y en uso de la palabra, Mauricio Valds Rodrguez dese xito a los Presidentes municipales electos. Dijo que la realizacin de eventos como el efectuado, resultan de suma importancia para el fortalecimiento municipal; por lo que es necesario contar con una visin prospectiva, para robustecer a los municipios. Enfatiz que municipios fuertes hacen una repblica fuerte. Durante su intervencin, Ana Lilia Herrera Anzaldo dio a conocer algunas experiencias exitosas implementadas en el municipio de Metepec durante su gestin, con el objetivo de orientar a los prximos Presidentes municipales en su labor; entre ellas destacaron: el plan estratgico municipal, la alineacin de sueldos, suspensin de gratificaciones especiales, prospectiva econmica
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del municipio, transparencia municipal, agenda desde lo local y la institucin de indicadores de gestin, entre otros. Refiri que dichas estrategias llevaron al municipio a ser primer lugar en el ndice de desarrollo urbano, por segundo ao consecutivo. Para continuar, se desarroll el panel Prospectiva municipal, en el que participaron el doctor Pablo Rojo Calzada, el arquitecto Francisco Covarrubias Gaytn y el doctor Carlos Quintana Roldn. Durante sus exposiciones sealaron las condiciones actuales de los municipios, haciendo nfasis en los requerimientos de los municipios rurales para su prosperidad, insistieron en que es necesario explotar el potencial de su actividad productiva, sumado a la planeacin en vivienda, as como fomentar la transparencia y rendicin de cuentas que permitan su legitimacin. Finalmente resaltaron que es necesario un nuevo esquema de reparto de capital a travs de impuestos. Cerrando los trabajos del da, el arquitecto Benjamn Fournier Espinosa dict la ponencia La Reforma Municipal en el Estado de Mxico; destac que es necesario orientar la reforma estatal y los programas de desarrollo municipales. Seal que se requiere descentralizar las funciones federales proporcionando a los municipios mayor grado de autonoma; asimismo, considera fundamental homologar los municipios en su estructura administrativa, con base en manuales de procedimientos y de organizacin. Concluy su participacin diciendo que es necesario fortalecer los vnculos estatales y municipales, para promover el desarrollo sustentable y la sinergia entre instituciones y con base en ello, otorgar mejores condiciones de vida a la sociedad. to g os 16 de a ost ag En el Centro Cultural Mexiquense Bicentenario, de Texcoco, se llev a cabo el tal , con el objetivo de precisar algunos de los namen uber g ua j e g ent ern gu eng Panel L en problemas de la comunicacin entre gobierno y sociedad, que tienen su origen en las caractersticas del lenguaje gubernamental y el discurso poltico. Participaron: la doctora Mara Susana Gonzlez Reyna, investigadora de la UNAM; Diego Valads Ros, miembro de la Academia Mexicana de la Lengua; Rosa Margarita Galn Vlez, profesora del ITAM; Teresa Carb, integrante del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social, y Jos Chanes Nieto, investigador y profesor de la UAEM. El doctor Jos Chanes Nieto dijo que es necesario que los funcionarios pblicos mejoren su expresin oral, con base en la mejora del uso del lenguaje; coment que desafortunadamente en nuestro pas, la habilidad poltica
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consiste en ocultar, no en transparentar; asimismo, expuso que en el lenguaje gubernamental no existe congruencia entre lo que se dice y se percibe; asever que la corrupcin del pas se fundamenta en la corrupcin del lenguaje. Dijo que las confusiones lingsticas llevan a una confusin de la realidad. Concluy su intervencin diciendo que es ms fcil reformar al Estado a nivel de la constitucin, que mejorar la administracin pblica y cambiar la realidad. Destac la participacin de la doctora Mara Susana Gonzlez Reyna, quien dict la conferencia magistral con el tema El poder del lenguaje y el lenguaje del poder, durante la cual expres las funciones del lenguaje y sus mltiples usos; argument que con las nuevas tecnologas de la informacin se est construyendo un tipo del lenguaje distinto. Respecto al lenguaje poltico, enfatiz en el discurso, que ste debe ser argumentado, debido a que a los polticos les interesa cuidar su imagen y el discurso poltico forma parte trascendental de sta. Posterior a la conferencia magistral, se desarroll el panel intitulado El tal. Durante su exposicin, el doctor Diego Valds Ros namen uber g u aj e g len ent ern gu eng dijo que para hablar de lenguaje, es necesario voltear la mirada hacia el mal lenguaje del instrumento normativo que rige el Estado mexicano, la Constitucin poltica. Indic que encima de ello, las reformas a la Constitucin se aplican de forma deliberada, hacindola incomprensible e inaplicable. De la misma manera, apunt que quien no conoce la Constitucin, no conoce sus derechos, ni las obligaciones de quien le gobierna. La segunda intervencin del panel estuvo a cargo de la doctora Rosa Margarita Galn Vlez; expuso la temtica de El lenguaje claro y la propuesta de su institucin en documentos y comunicados oficiales. Finalmente se present la doctora Teresa Carb, quien explic las dificultades existentes en la comunicacin entre el gobierno y la ciudadana; concret que, derivado de ello, los receptores de los mensajes polticos proyectan desconfianza y apata hacia sus representantes. Para cerrar los trabajos del da, el doctor Chanes Nieto agradeci la asistencia de los presentes y expuso que es necesario instaurar un lenguaje del pueblo, por el pueblo y para el pueblo, para con ello, lograr la credibilidad y empata de los gobernantes con la sociedad.
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17 de a g os to ag ost La Semana de la Administracin Pblica culmin con una cena y la conferencia del doctor Pedro Aspe. La bienvenida estuvo a cargo del Mtro. Mauricio Valds Rodrguez, Presidente del IAPEM, quien se mostr honrado y privilegiado de celebrar en esta ocasin el XXXIX aniversario de este instituto. Asimismo, resalt el trabajo de los ex presidentes del Instituto; destac los 81 ejemplares de la Revista IAPEM, la produccin editorial en libros, as como los miles de servidores pblicos que han sido capacitados por este instituto, durante sus distintos ciclos en materia de administracin pblica. Valds Rodrguez destac que las actividades que se realizaron en diferentes puntos de la entidad durante la Semana de la administracin pblica estuvieron dirigidas a jvenes estudiantes de administracin pblica y carreras afines; a presidentes municipales y especialmente a los servidores pblicos. Enseguida, el Mtro. Jos Castelazo de los ngeles, Presidente del Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP), agradeci la invitacin al magno evento. Afirm sentirse honrado por estar presente en un ao ms de existencia de esta Institucin. Record que el inicio del IAPEM se llev a cabo durante el periodo de gobierno del Profesor Carlos Hank Gonzlez. Sostuvo que durante estos treinta nueve aos, la administracin pblica ha sufrido diversos cambios, tanto en el mbito municipal como en el estatal y nacional. En su oportunidad, el Dr. Pedro Aspe Armella dict la conferencia magistral La recuperacin econmica en Mxico, hechos y desafos. En la misma, expuso la situacin econmica global y de nuestro pas. Indic que Chile es una nacin competitiva con la deuda ms baja y los mejores resultados en toda Amrica Latina; no obstante, sostuvo que Mxico tiene una deuda relativamente baja y nos encontramos en un rango aceptable. Durante su exposicin hizo un recorrido por diversos indicadores econmicos recientes para hablar sobre el estado de la economa del mundo. De Amrica Latina mencion a Chile y Per como los pases con mejor desempeo econmico de los ltimos aos, lo cual les permitir con su ritmo actual de crecimiento ser considerados en dos aos aproximadamente sobre todo a Chile como pases industrializados. Al referirse a Estados Unidos de Norteamrica, Pedro Aspe coment que despus de la cada que sufri su economa en 2009, mantiene una recuperacin lenta, frgil y dolorosa de menos de 2% anual y que, a pesar de todo, tienen expectativas positivas debido a un sector privado activo y competitivo donde el ramo de las exportaciones conserva niveles altos de crecimiento.
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Sobre el caso de Europa, Aspe Armella dijo que se encuentra sobre endeudada y esa loza la van a cargar por una o dos dcadas; de China seal que debido a las rigurosas polticas demogrficas obligatorias han ido perdiendo competitividad como consecuencia del incremento del costo de la mano de obra que, ahora, es muy semejante al precio de la mexicana. Adems, en ello inciden tambin los elevados costos de transporte y la desaceleracin de su crecimiento. Cuando el ex Secretario de Hacienda expuso el caso de Mxico, afirm que comparado con Estados Unidos y algunos pases de Amrica Latina, nuestro pas tiene ventajas que le han permitido mantener un crecimiento econmico de 4% basado en la recuperacin de ms de dos millones de empleos de 2009 a la fecha, una exportacin manufacturera sobre todo en los sectores automotriz y aeronutico de 1,000 millones de dlares diarios y el acertado manejo que el Banco de Mxico ha hecho al mantener una depreciacin sostenida, debido a la visin y compromiso de sus dos recientes Gobernadores Guillermo Ortiz y Agustn Carstens, lo cual ha repercutido positivamente para que el pas logre mayor competitividad. Aspe indic que son tres los factores que permitirn la recuperacin y el crecimiento de la economa mexicana: 1) La tasa de fecundidad finalmente disminuye. Las familias tienen en promedio un solo hijo y ambos conyugues trabajan (+ ingreso gasto = mayor poder adquisitivo). 2) Competitividad alta. 3) Confa en que el Gobierno que llega realizar reformas constitucionales que permitirn crecer a un ritmo del 6% anual; crecimiento similar al que se tuvo en la dcada de 1960. El doctor Aspe Armella concluy su participacin afirmando que el 4% de crecimiento que tiene Mxico es slido, que nos hace ser el nmero uno en Amrica Latina y dejar atrs la falta de competitividad. Dijo que en los prximos 20 aos Mxico no tendr ms de 138 millones de habitantes; que habr ms personas en edad de trabajar; lo que significa una demografa favorable que nos ayudar a obtener una recuperacin del 4% al 6%: Mxico volver a crecer econmicamente como en los sesenta. t iem b re ep 18 de s iemb ept sep En temas financieros el aumento de la deuda pblica en nuestro pas es aproximadamente de 6 millones de pesos, y el gobierno del Distrito Federal es el ms endeudado, as lo resalt el doctor Jos Martnez Vilchis durante la presentacin de su libro Mxico y sus gobiernos estatales: dimensin de su admiRevista IAPEM, nm. 83 (septiembre-diciembre, 2012), pp. 183-193
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nistracin y resultados de gerencia pblica, que se llev a cabo en la delegacin regional del IAPEM en Tlalnepantla de Baz, Estado de Mxico. Durante su participacin, el doctor Martnez Vilchis explic que esta publicacin plasma una investigacin realizada hasta el ao 2009, la cual analiza la administracin pblica en los niveles de gobierno de la Repblica mexicana. Explic que en el pas hacen falta controles de transparencia y evaluaciones generales en los organismos que conforman el gobierno; lo anterior debido al aumento de burcratas de ms de un milln en el ltimo sexenio y 440,590 millones de plazas nuevas; adems, destac que hay que tener criterios demogrficos y presupuestales a la hora de conformar las dependencias de gobierno en cada estado. Para finalizar su intervencin el autor insisti en lograr una base de informacin transparente a travs del uso de las tecnologas de informacin para beneficiar la fluidez de la misma. 10 de o c tu br e oc Con el objetivo de fortalecer la educacin profesional de los mil quinientos estudiantes de la Universidad Siglo XXI, el Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico y la Universidad Siglo XXI, celebraron la firma del convenio de colaboracin en las instalaciones del recinto educativo; dicho acuerdo tendr como meta realizar actividades conjuntas que promuevan el desarrollo de la ciencia y tecnologa. De igual manera, el convenio permitir realizar seminarios, cursos y congresos acadmicos con la finalidad de lograr sinergia entre ambas instituciones, beneficiando con ello, a la sociedad. 10 de o c tu br e oc Se present el libro Gobernabilidad y Gobernanza, coeditado por el Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM y el IAPEM. En las instalaciones del IAPEM, su presidente Mauricio Valds Rodrguez, recibi a la Dra. Rosalba Casas Guerrero, directora del Instituto de Investigaciones Sociales de la Mxima Casa de Estudios del pas; a los coordinadores de libro presentado, Bertha Lerner y Roberto Moreno, tambin del IIS; y a los investigadores del mismo instituto, Cristina Puga Espinosa y Fernando Castaos Zuno. Tambin estuvo presente Manuel Canto Chac, investigador de la Universidad Autnoma Metropolitana.
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Durante los comentarios a la edicin presentada, se abordaron conceptos indispensables para el entendimiento del quehacer del gobierno; y el papel de ste y el de la sociedad, en las circunstancias actuales de nuestro pas, tales como gobernabilidad, gobernanza, Estado y modelos de gobierno. En su intervencin, el presidente del IAPEM cuestion que de repente se va la capacidad de gobernar, por lo que es importante la revisin continua de la forma en cmo lograr gobiernos ms efectivos y justos. Por su parte, Manuel Canto estableci que
la vida social y pblica la hacemos en torno del Estado, pero ste ya no est en el centro de la poltica pblica. El Estado ya no es todo en nuestro pas. Ya no lo queremos entender. El libro muestra que posible pensar en la vida pblica del pas, sin que est en el centro el Estado.
Tambin seal que se vive un proceso en el que el Estado est pasando de regulador a regulado; y que las decisiones ya no dependen nicamente de l. La Gobernanza es la capacidad de gobernar. La poltica hace a los polticos, pero tambin los polticos hacen a la poltica, por lo que deben considerarse las relaciones entre los diferentes mbitos de gobierno, afirm. Cristina Espinosa, en su intervencin, seal que para generar un buen gobierno, a la cuestin poltica se sum la cuestin de la gobernabilidad, que reviste la solucin de las demandas de los gobernados y el control poltico. Y aadi que la gobernanza apunta a la obtencin de acuerdos y consensos, estrechamente ligados y frecuentemente tomados como sinnimos, siempre habr gobernabilidad, cuando haya una buena gobernanza. c tu br e 15 de o oc est ada inv udad egurid idad Ciud El da de hoy se llev a cabo el panel de S egur tigaves ad ana: in ud id ad Ci nes y r et os cion ret etos os, en donde se presentaron las lneas temticas del libro: Secio guridad Ciudadana, Visiones Compartidas, con el objetivo de analizar y conocer dichas lneas temticas que se abordarn en el texto y darle un esquema de congruencia al mismo. El evento se realiz en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UAEM y cont con la intervencin de los autores, coordinadores de la obra; asimismo, asisti Mauricio Valds Rodrguez, Presidente del Consejo Directivo del IAPEM, e Ivette Tinoco Garca, Directora de la FCPyS.
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En su oportunidad, Valds Rodrguez resalt a la seguridad ciudadana como un tema prioritario y de gran relevancia, y es as como debe de ser percibida por todos, especialmente por los medios de comunicacin. Enfatiz que debe existir transparencia en las estadsticas a la hora de comunicar, lo anterior debido a que la sociedad en general exige la mejora en la seguridad social, en la prevencin de enfermedades, accidentes y delincuencia.
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Nor ma sp ara l aP res en t aci n mas pa la Pr esen ent acin de Or ig ina les de l a Orig igina inales la Re v i sta IAP EM APEM Rev
Ttulo: No ms de cuatro o cinco palabras. Un mximo de 150 caracteres. Si el ttulo necesita de un concepto ms largo, es mejor agregar un subttulo Autor: Se debe indicar el nombre completo, mximo ttulo alcanzado, nombre completo de la institucin donde se desempea y sus siglas, en caso de tenerlas, en parntesis; pas de residencia, correo electrnico y/o pginas web (personal e institucionales). Abstract: Se debe indicar el concepto; en espaol e ingls (no ms de 150 palabras en cada idioma). Palabras clave: Se debe indicar el concepto; en espaol y en ingls no ms de seis en cada idioma. Formato: Debe ir en word (.doc) para poder adecuar el texto a la versin digital, fuente tipo Arial, a 12 puntos, color negro, a espacio y medio de interlineado, SIN justificar. No se deben usar las funciones automticas del Word, se requiere un texto simple, se usarn slo las hojas en orientacin vertical, lo nico permitido es usar cursivas y negritas, no poner nmero de pgina en las pginas Cuerpo del trabajo (contenido): En tamao carta, sin sangras. El lenguaje que se utilice debe ser comprensible para el lector no especializado, dado el carcter multidisciplinar de la audiencia de la Revista. Por lo tanto, los trminos tcnicos o especializados deben ir seguidos de una definicin sencilla en parntesis o en una nota al pie. Ya que el texto est escrito en espaol, salvo casos excepcionales, toda la presentacin, notacin y empleo de signos debe apegarse a las normas de la Real Academia (2010) y no a las de otros idiomas. Introduccin: Breve. Desarrollo: La orientacin del tema debe ser atemporal; cada cuartilla y media o dos se puede subtitular la informacin; en caso de utilizar imgenes,
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NORMAS PARA LA PRESENTACIN DE ORIGINALES DE LA REVISTA IAPEM
se deber poner en el lugar correspondiente dentro del texto, en parntesis, un ttulo que corresponda a la imagen por usar, de manera abreviada (Ejemplo: (Mapa concponSem) de imgenes: ver Imgenes). Conclusiones: Con lo relevante del artculo. Imgenes: Se entregarn en un archivo por separado en el formato jpg nicamente, no se deben enviar en Power Point ni como parte de un paquete ya trabajado, ni extradas de internet cuando no estn autorizadas, ni como un collage de otra publicacin o algo por el estilo. Al guardar el archivo, cada imagen debe llevar el ttulo abreviado arriba mencionado, que servir para identificarla en la parte correspondiente del texto donde deba aparecer (Ejemplo: Mapa Conc. SemIbero.jpg). Por respeto a los derechos de autor, pueden ser utilizados exclusivamente aquellos elementos grficos creados directamente por el autor, aquellos para los cuales el autor posea los derechos, aquellos de dominio pblico o aquellos de licencias libres (Creative Commons). Mrgenes de pgina: 3 cm. de cada lado y 2.5 cm. superior e inferior. Texto: NO mayor de 25 cuartillas (una cuartilla equivale, en promedio, a 300 palabras; 1,800 caracteres). El archivo se debe guardar con el apellido del autor y el nombre abreviado del artculo (Ejemplo: GuerreroBuen gobierno.doc). Referencias a las fuentes y notas: las llamadas de notas deben ponerse manualmente. Las Fuentes se registran por apellido de autor, en orden alfabtico y se ponen al final del texto. Para un libro: el orden que se requiere es el siguiente: 1. Nombre del autor (es), editor (es), compilador (es) (se pondr empezando por el apellido y el nombre, tambin se usa slo poner la inicial del nombre, pero si se considera para efectos de claridad, se pondr el nombre completo del autor para que el lector lo reconozca con mayor rapidez) o la institucin responsable. 2. Ao de la publicacin. 3. Ttulo de la publicacin y subttulo en caso de tenerlo (todos los ttulos se subrayan o se escriben en cursivas). 4. Ttulo de la serie o del volumen individual, si fuera el caso. 5. Edicin siempre y cuando sea otra diferente a la primera. 6. Editorial. 7. Lugar de publicacin. 8. Nmero de pginas (optativo).
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Un autor: Landeta, Jon, 2002, El mtodo Delphi. Una tcnica para previsin del futuro, Ariel Social, Barcelona. Dos o ms autores: Siliceo, A., Gonzlez J. L., 2003, Pasin por el futuro. Una nueva planeacin estratgica fundada en valores, Mc Graw Hill, Mxico. Editor(es): Lpez Segrera, F.; Grosso J. L.; Mojica, F. J.; Didrikson, A.; Muoz, M. R. (coords.), 2004, Amrica Latina y el Caribe en el siglo XXI. Perspectiva y prospectiva de la globalizacin, Miguel Angel Porra editor, Mxico. Patrocinado por una institucin(es) corporacin(es) u organizacin(es): World Future Society, 2004, Special report, Forecasts for the next 25 years, The futurist, USA. Series: Garduo, R., 2004, Prospectiva para todos. Construccin de escenarios, Working Papers No. 1, UNAM/FCPyS, Mxico. Captulo de un libro colectivo: Godet, M., 1998, Visin del mundo en el prximo milenio, en Anlisis del siglo XXI. Concepto de prospectiva, Mojica, F. J. (ed.), Alfaomega, Colombia. Sin autor, sin editor: Si no aparece el autor, el ttulo se usar como el primer elemento de la cita. Ejemplo: Enciclopedia de la Psicologa infantil y Juvenil. Desarrollo del nio, 1996, Ocano, Barcelona. Para un artculo: Se requieren los datos siguientes: 1. Nombre del autor(es) del artculo (apellido e iniciales o nombre completo para mayor claridad). 2. Ao de la publicacin. 3. Ttulo del artculo (sealado por una sola comilla). 4. Ttulo de la publicacin (subrayado o en itlicas). 5. Nmero del volumen. 6. Nmero de la publicacin. 7. Pginas entre las cuales est el artculo. Artculo de peridico: Salazar, A. M., 2005, Descifrando mensajes, El Universal, 18 de febrero, p. A30. Ponencia: Montaana, A., 2004, Prospectiva como un arte, Simposium Prospectiva: poltica social y tecnocientfica, Mxico D. F., noviembre. Trabajo indito: Alvarez, J., (2008), Atencin psicolgica a familiares en crisis. El caso de la discoteca News Divine, PAPER.
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Artculo de revista: Gresser, J. & Cusumano, J., 2005, Hydrogen and the New Energy Economy, The Futurist, vol. 39, no. 2, pp. 19-25. Para material multimedia que no sea libro: Los datos que se requieren son los mismos que se registran para un libro, indicando el formato al final del nombre si es grabacin, video, archivo de cmputo, etctera. El da despus de maana (THE DAY AFTER TOMORROW) (video), 2004, Twentieth Century Fox, produccin de Centropolis Entertainment/Lions Gate /Mark Gordon Company. Para fuentes electrnicas: Pueden incluirse fuente completas o productos especficos, peridicos electrnicos, o bien otras fuentes tomadas del internet. El principio bsico de las citas sigue los mismos principios de las fuentes impresas: 1. Nombre de los autor(es). 2. Fecha de publicacin. 3. Ttulo de la publicacin en cursivas. 4. Editorial u organizacin. 5. Tipo de formato (web, blog, chat, peridico, revista o newsletter, PDF). 6. Se anota disponible en nombre o direccin del sitio en internet. 7. Por ltimo, consultado el con la fecha de consulta del documento. Ejemplo: Baena Paz, G., 2004, Prospectiva poltica. Gua para su comprensin y prctica, DGAPA/UNAM/Subnodo Futuro Mxico, CD, tambin disponible en lnea en: www.wfsf-iberoamerica.org, consultado el 5 de septiembre del 2011. Si no hubiera autor el ttulo, se usa como el primer elemento de la cita. Ejemplo: Millenium Project, Estudio de Cuestiones ticas del futuro Segunda Ronda, 2005 (computer file PMP), disponible en lnea, http://www.acunu.org/ millennium/ethics-rd2.html, consultado el 10 de noviembre del 2006. Referencias en el texto de un ensayo o artculo: En las citas de un autor, una cita textual generalmente requiere slo el nombre del autor o autores y el ao de la publicacin, si fuera necesario se agregaran tambin las pginas. Esta puede aparecer al final de una oracin y antes del punto final. Alternativamente, el apellido(s) del autor pueden ser integrados dentro del texto seguidos por el ao de la publicacin entre parntesis.
NO SE USARN NOTAS DE PIE DE PGINA, LAS REFERENCIAS, AS COMO LAS IDEAS COMPLEMENTARIAS, IRN AL INTERIOR DEL TEXTO.
Ejemplos de distintas formas para citar: Cuando se considera que el futuro no se prev, sino que se inventa y, por tanto se construye, es cuando la Prospectiva adquiere todo su valor y significado como fuente reductora de angustias e incertidumbres (Gabia, 1998).
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Cuando se considera que el futuro no se prev, sino que se inventa y, por tanto, se construye, es cuando la Prospectiva adquiere todo su valor y significado como fuente reductora de angustias e incertidumbres (Gabia, 1998, p. 3). Gabia (1998) dice que cuando se considera que el futuro no se prev, sino que se inventa y, por tanto, se construye, es cuando la Prospectiva adquiere todo su valor y significado como fuente reductora de angustias e incertidumbres. Gabia (1998, p. 3) ha expresado que cuando se considera que el futuro no se prev, sino que se inventa y, por tanto, se construye, es cuando la Prospectiva adquiere todo su valor y significado como fuente reductora de angustias e incertidumbres.
RECURDESE QUE LA REFERENCIA CON SUS DATOS COMPLETOS APARECER ENLISTADA AL FINAL DEL TEXTO.
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Pol t ic as E di tor i ales lt ica Edi dit Re v ista IAP EM Rev APEM
i vos y co us o S ob re s emt ica tem ert cob eti ob su t ic a em tura t b er b j et Revista IAPEM es una publicacin especializada en Administracin Pblica, cuyo objetivo principal es contribuir a la divulgacin, formacin y actualizacin en materia de Administracin Pblica y disciplinas afines para difundir la produccin de conocimiento y ser eje de estudio y reflexin, con ello, que permitan a quienes ejercen la administracin pblica obtener nuevas perspectivas frente a su quehacer. Est dirigida a funcionarios, administradores, investigadores, docentes, analistas y a todos aquellos interesados en la administracin pblica global, nacional y local. Adems, publica artculos de reflexin, revisiones temticas y reseas relativas a cualquiera de los tpicos del mbito administrativo que incluyen (pero no estn limitados a): Metodologa de la investigacin en Administracin Pblica. Administracin Pblica en el Estado de Mxico: historia, biografas, teoras, casos prcticos. Prospectiva de los niveles de gobierno; delphis, construccin de escenarios, planeacin prospectiva estratgica. Nuevos Mtodos y tcnicas desarrolladas dentro del quehacer administrativo. tica del servidor pblico y compromiso intergeneracional. Gestin y evaluacin de proyectos. Polticas Pblicas. Corrientes, teoras, sistemas de pensamiento, pensadores de la Administracin Pblica. Administracin pblica municipal. Problemtica y gestin de la Zona metropolitana DF/Estado de Mxico.
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POLTICAS EDITORIALES DE LA REVISTA IAPEM
S o bre s us s e ccio n es su se ccion Revista IAPEM divide su contenido en secciones de acuerdo con la variedad de los artculos presentados, as:
Presentacin
Nota elaborada por la direccin que da pauta al tema general de la revista y presenta los artculos de ese nmero.
Seccin trabajos de investigacin
a) Artculos de investigacin cientfica, tecnolgica: documento que presenta, de manera detallada, los resultados originales de proyectos en proceso, estado del arte o terminados de investigacin, pero enfocndose principalmente en los procesos metodolgicos, epistemolgicos, ticos de dicho proyecto referido a la administracin pblica o disciplinas afines. En todos los casos se presentarn trabajos originales Su extensin ser no menor a 10 pginas y no mayor a 25 (4,000-10,000 palabras).
Seccin Artculos de reflexin y anlisis (arbitrada)
c) Artculos de reflexin (derivados de investigacin): documento que presenta resultados de investigacin terminada desde una perspectiva analtica, interpretativa o crtica del autor, sobre un tema especfico y recurriendo a fuentes originales. Su extensin ser no menor a 10 pginas y no mayor a 25 (4,000-10,000 palabras). d) Artculo de revisin bibliogrfica: documento resultado de una investigacin terminada donde se analizan, sistematizan e integran los resultados de investigaciones publicadas o no publicadas, con temas de administracin pblica, gobierno y poltica, con el fin de dar cuenta de los avances y las tendencias de desarrollo. Se caracteriza por presentar una cuidadosa revisin bibliogrfica de por lo menos 40 referencias. Su extensin ser no menor a 10 pginas y no mayor a 25 (4,000-10,000 palabras). En todos los casos puede haber traducciones de autores de reconocido prestigio en la Administracin Pblica internacional.
Seccin Reseas (no arbitrada)
Reseas de libros: Presenta valoraciones analticas sobre nuevas publicaciones en las reas de cobertura de la revista. Su extensin ser no menor a dos pginas y no mayor a tres (1,000-1,500 palabras), encabezada con datos bibliogrficos completos del libro.
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Seccin Numeralia (no arbitrada)
Su extensin ser de dos a tres pginas (1,000-1,500 palabras).

Seccin Agenda Glocal (no arbitrada)
Documentos e informacin de inters sobre lo que sucede en el mbito de la administracin pblica local, nacional y global. S ob re s up u b lic aci n su pu licaci acin Revista IAPEM es publicada en cuatrimestralmente por el Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico. Aparece en los meses de abril, agosto y diciembre. Sus polticas editoriales son planteadas y revisadas anualmente por su comit editorial, de acuerdo con las polticas generales del IAPEM. Espacios para publicidad en la revista del IAPEM estn disponibles, siempre y cuando estn de acuerdo a la naturaleza de la revista y a los intereses de los lectores. to r i a l di tura e t r uc u es S ob re s dit edi uct est su La Revista del IAPEM cuenta con la siguiente estructura editorial: Director: sus funciones primordiales son: a) Actuar como el coordinador general de todo el proceso editorial (desde la convocatoria hasta la distribucin de la revista); b) Ser el responsable del cumplimiento de los estndares cientficos de la revista; c) Guiarse por las recomendaciones de los Consejo Directivo del IAPEM y el Comit editorial para tomar la decisin ltima sobre cules manuscritos sern publicados; d) Presentar un informe anual tanto al Consejo Directivo como al Comit editorial, en el que se detallen los avances, dificultades y logros de la revista durante ese perodo de tiempo; e) Proponer estrategias de difusin, distribucin e internacionalizacin de la revista. Comit editorial: est formado por expertos nacionales e internacionales en cada una de las diferentes temticas cubiertas por la revista, son ratifiRevista IAPEM, nm. 83 (septiembre-diciembre, 2012), pp. 201-205
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cados por el Consejo Directivo del IAPEM a partir de recomendacin del director, por un perodo de tres aos (prorrogables). El Comit Editorial es el encargado de definir y revisar las presentes polticas editoriales, as como de proponer acciones para el mejoramiento de la revista. Por otra parte, sus miembros sugieren manuscritos para su publicacin, asesoran al director en la seleccin de los rbitros y fungen como la estancia definitoria en situaciones relacionadas con la evaluacin y aceptacin para publicacin de artculos en los cuales los rbitros no hayan logrado una decisin unnime. Dada su naturaleza internacional, sus reuniones (y las decisiones que de ellas se desprenden) se manejan a travs de Internet. El director se encargar de hacerle llegar a todos los miembros un informe anual de la situacin de la revista y de las cuestiones sobre las que los miembros deban llegar a una decisin. Coordinacin editorial: Se encarga de recibir el material del director, enviarlo a formacin, hacer la revisin editorial y supervisar la impresin i t ros rb or np o de r r o ces lp S ob re e rbi rb po sin re ceso pr el e v i si En el momento en el que el editor recibe el material notifica por correo electrnico su recepcin y procede a verificar el cumplimiento de los requisitos mnimos y la pertinencia temtica de dicho documento. Si el artculo cumple con lo anterior, ser enviado a su evaluacin annima por parte de dos rbitros (evaluacin doble ciego) cualificados en su rea temtica. Al recibir el manuscrito, los rbitros deben informar al editor cualquier conflicto de inters posible y que pudiese afectar su evaluacin. Con esta informacin el editor determinar si es necesario solicitar un nuevo rbitro. La evaluacin del documento se realiza con el fin de determinar: a) la originalidad del conocimiento y su calidad. b) su actualidad. c) su pertinencia. d) su estilo. e) su aporte a la comunidad acadmica. f) su coherencia global.
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Los rbitros enviarn al editor su valoracin en un mximo de 15 das calendario; en caso de no poder cumplir con este lapso, pueden sugerirle al editor un reemplazo. La evaluacin puede ser de aceptacin, de aceptacin con recomendaciones indicativas (sobre el contenido, la forma o los mtodos utilizados) o de rechazo. En caso de aceptacin, el autor deber atender las respectivas correcciones de los evaluadores en un plazo no superior a 15 das. La nueva versin debe estar acompaada por un resumen de los cambios hechos y una breve respuesta a las recomendaciones y crticas. Los rbitros pueden solicitar la revisin de este documento para verificar de nuevo su calidad o puede serles enviado directamente por el director o el Comit Editorial. El manuscrito puede ser enviado a un nuevo rbitro en los siguientes escenarios: a) si la opinin de los rbitros sobre el manuscrito est dividida; b) si el autor no se encuentra conforme con la evaluacin. En este ltimo caso el nuevo rbitro recibir las evaluaciones previas, pero no la identidad de los rbitros. n aci o de p ro ces n de der to de cesi F o r ma acin licaci pu ceso pr dere cesin mat u b lic e c h os y p A la versin final del artculo, revisada por los autores despus del proceso de evaluacin, se le debe anexar un formato en el cual se ratifique la voluntad de los autores de permitir la publicacin y divulgacin electrnica del mismo, que el material es indito y no est en ningn otra publicacin en evaluacin y, asimismo, su responsabilidad irrestricta por su contenido. De no ser as, se asume de hecho la aprobacin por parte de los autores de estas condiciones. Un autor o un grupo de autores puede ser vetado si se confirma que el o ellos han cado en conductas cientficas impropias tales como (pero no limitadas a): plagio, falsificacin de datos o resultados, presentacin de un trabajo previamente publicado en otra revista, crdito inapropiado a co-autores (o su omisin). Los autores cuyos artculos se publiquen recibirn gratuitamente, en contraprestacin, tres ejemplares del nmero de la revista en que resulte publicado su trabajo. Ningn otro tipo de compensacin (sea monetaria o de cualquier otra clase) es o ser usada. Responsable: Dra. Guillermina Baena Paz Diciembre de 2012
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Revista IAPEM, nm. 83, Septiembre-Diciembre de 2012, editada por el Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico. Se termin de imprimir el 30 de noviembre del ao 2012 en los talleres de HERSA EDICIONES, Av. Oriente 10 nm. 95, San Carlos, Ecatepec, Estado de Mxico, C.P. 55080 El tiro consta de 500 ejemplares impresos en offset sobre papel Bond ahuesado de 36 grs. En su composicin se us el tipo Minion Pro en 11/13 puntos.
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Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico

Romn Lpez Flores

Jos Luis Palacios Arzate

Raiza Dayar Mora

Constanza Mrquez Aguilar

Celia Martnez Pauln

Adriana E. Bazn Trousselle

Roberto A. Rodrguez Reyes

COMIT EDIT AL ORI RIAL ITO

Raiza Dayar Mora

ectivo 2010-2013 o Dir C onsej Dire ejo

res d ado ados F un Aso ci und ador Fun ciados

Polticas Editoriales de la Revista IAPEM ....................................................... 201

Pres en t aci n esen ent acin

GUILLERMINA BAENA PAZ

GUILLERMINA BAENA PAZ

Dra. Guillermina Baena Paz DICIEMBRE DE 2012

Revista IAPEM, nm. 83 (septiembre-diciembre, 2012), pp. 9-12

Int ro ducci n uccin

DEMOCRACIA GLOBAL: DEMASIADO KRATOS PARA EL DEMOS

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Revista IAPEM, nm. 83 (septiembre-diciembre, 2012), pp. 13-31

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Revista IAPEM, nm. 83 (septiembre-diciembre, 2012), pp. 13-31

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Rep en s ar l a Repen ens la Admini straci n P blic a dminis racin Pb lica

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Que te toque vivir tiempos interesantes. Maldicin China

REPNSAR LA ADMINISTRACIN PBLICA

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Revista IAPEM, nm. 83 (septiembre-diciembre, 2012), pp. 33-47

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LUIS HUMBERTO FERNNDEZ FUENTES

REPENSAR LA ADMINISTRACIN PBLICA

LUIS HUMBERTO FERNNDEZ FUENTES

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Dror, Yehezkel, 1994, La capacidad de gobernar. Informe del Club de Roma,

HCTOR LUNA DE LA VEGA

Int ro d ucci n uccin

LA EVALUACIN COMO UN INSTRUMENTO PARA LA CIUDADANA

Revista IAPEM, nm. 83 (septiembre-diciembre, 2012), pp. 49-57

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LA EVALUACIN COMO UN INSTRUMENTO PARA LA CIUDADANA

Revista IAPEM, nm. 83 (septiembre-diciembre, 2012), pp. 49-57

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La E va l u aci nys us I n s t r um en tos Eva val acin su In umen ent

LA EVALUACIN COMO UN INSTRUMENTO PARA LA CIUDADANA

Revista IAPEM, nm. 83 (septiembre-diciembre, 2012), pp. 49-57

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