Curso COEX sobre GESTIN DEL MANTENIMIENTO Tema 1

LA GESTIN DE LAS ACTIVIDADES DE CONSERVACIN

Tipos de operaciones en la explotacin de carreteras. Actores en la explotacin de carreteras. Estructura general de los sistemas de gestin. Los indicadores. Las nuevas tecnologas para la implantacin de los sistemas de gestin. Los planes anuales. Los programas mensuales.

CARLOS CASAS NAGORE, JEFE DEL REA DE CONSERVACIN Y EXPLOTACIN DE LA UNIDAD DE CARRETERAS DE TERUEL. MINISTERIO DE FOMENTO.

1 Tipos de operaciones en la explotacin de carreteras. La explotacin de carreteras incluye todas las tareas necesarias para mantener la carretera de forma que los usuarios puedan circular por ella en condiciones de seguridad y fluidez. Estas tareas incluyen las de conservar la carretera, de ah que a veces se junten ambas palabras y se denominen como de Conservacin y Explotacin, o incluso a veces se hable de Conservacin a secas. Las tareas que exige la explotacin de una carretera son muy variadas, y abarcan periodos temporales que van desde actuaciones urgentes (en tiempo real) hasta otras que pueden planificarse interanualmente. Los equipos necesarios y los sistemas de gestin son muy diferentes. Por ello, lo primero que debe hacerse es analizar todas las tareas, y estructurarlas de forma que se simplifique su gestin. Las actividades que configuran la explotacin de una carretera se suelen dividir en cinco grupos, en funcin de sus objetivos y de los plazos para actuar: - Actividades de Vialidad Son actividades destinadas a facilitar, o en su caso hacer posible, la operacin de los vehculos en la infraestructura existente, en condiciones adecuadas de seguridad y fluidez. Este grupo de actividades abarca desde la atencin de accidentes o incidencias que hayan ocurrido en la carretera, hasta la reparacin urgente de deterioros que puedan afectar a la seguridad del usuario, pasando por las tareas propias de vialidad en condiciones meteorolgicas desfavorables. En general, para su ejecucin se requieren equipos operativos de actuacin rpida, capaces de llegar al lugar, sealizar el peligro y efectuar las actuaciones ms urgentes. Estas operaciones son siempre prioritarias. El objetivo es actuar en el menor espacio de tiempo posible. El factor tiempo de actuacin va a ser en este caso fundamental, para ofrecer el mejor servicio a los usuarios de la carretera. No cabe hablar en este tipo de operaciones de planificacin, sino de la necesidad de disponer de informacin eficaz, de equipos de actuacin rpidos, y de un objetivo: llegar lo antes posible a la zona de actuacin.

Vialidad invernal

Atencin de una incidencia

Atencin de un accidente

Reparacin urgente de un deterioro del firme

Reparacin urgente de un tramo de barrera daado

Deterioro en el drenaje, que precisa reparacin urgente.

- Actividades de Conservacin Su funcin es mantener los elementos que conforman una carretera en el mejor estado posible a lo largo del tiempo. En este grupo se distinguen dos tipos diferenciados de operaciones: o Operaciones de Mantenimiento, o Conservacin Ordinaria: Son actividades destinadas a retrasar todo lo posible el proceso de degradacin de las caractersticas funcionales o estructurales de los elementos de la carretera. Se trata de
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operaciones muy variadas, que se ejecutan continuamente en la carretera, con equipos generalmente dotados con maquinaria ligera. o Operaciones de Rehabilitacin, o Conservacin Extraordinaria: Su objetivo es llevar a su situacin inicial las caractersticas de los elementos de la carretera cuando han agotado su vida til o estn prximos a hacerlo. Suelen requerir equipos especializados, y no se ejecutan de manera continua en el tiempo.

Conservacin ordinaria (firmes).

Rehabilitacin (superficial; firmes)

- Actividades de Mejora Son actividades destinadas a mejorar las condiciones de seguridad, a corregir funcionamientos o situaciones anmalas, o a mejorar las condiciones del entorno y del medio ambiente. Suelen estar relacionadas con programas de seguridad vial o con actuaciones medioambientales.

Operacin de mejora: Construccin de enlace (seguridad vial)

Mejora puntual de acceso (seguridad vial preventiva)

- Actividades de uso y defensa de la carretera. Son actividades destinadas a regular, controlar y defender la carretera y sus zonas de influencia ante actuaciones de terceros. Evidentemente, si bien la vigilancia es continua, las actuaciones funcionan a demanda.

Actividad de uso y defensa de la carretera

- Actividades que abastecen los sistemas de gestin. La programacin de la Conservacin requiere la implantacin de una serie de Sistemas de Gestin. Estos Sistemas se abastecen de un conjunto de datos, para cuya obtencin es preciso ejecutar una serie de operaciones (auscultaciones, inspecciones visuales, etc.), que integran este grupo.

Gestin: Centro de Comunicaciones de un Centro COEX

Gestin: Inspeccin de un elemento de la carretera

Las actividades de Vialidad, de Conservacin y de Mejora actan sobre los elementos de la carretera. Las de Uso y Defensa son actividades

a demanda, mientras que las que abastecen los sistemas de gestin estn supeditadas a la implantacin de dichos sistemas.

La diferencia entre los diversos tipos de actividades radica, fundamentalmente, en los plazos de actuacin, que condicionan la programacin de las mismas. En la tabla 1 se muestra simplificadamente esta diferencia.
Tipo de actividad Programacin Ejecucin

Vialidad

Inmediata, o en plazos muy Toma de decisiones en tiempo cortos. Equipos con mucha movilidad. real.

Conservacin Ordinaria

Planificacin anual, mediante Ejecucin diaria. Maquinaria el Sistema de Gestin del generalmente ligera. Mantenimiento (GSM).

Rehabilitacin

Planificacin interanual, Tareas espordicas, mediante Sistemas de Gestin equipos especializados. especficos.

con

Mejora

Planificacin mediante especficos.

Tareas espordicas, a veces interanual, de construccin, con equipos Programas especializados.

Uso y defensa de la A demanda. carretera

A demanda.

Trabajos que abastecen Generalmente anual. los Sistemas de Gestin

Variable, en funcin Sistema de Gestin.

del

Tabla 1. Distintos tipos de operaciones en la explotacin de carreteras

2.- Actores en la explotacin de carreteras. El grfico 1 muestra la inversin realizada en actuaciones de explotacin de carreteras en el ao 2009 en la Unidad de Carreteras de Teruel del Ministerio de Fomento. No existen tramos concedidos en dicha provincia, cuya red supera los 800 km de calzada. Las cuantas aparecen divididas en funcin de que las actuaciones se hayan llevado a cabo por:

- Contratos de conservacin integral. - Crditos de gestin directa. - Obras pertenecientes a sistemas de gestin centralizados

Grfico 1.- Inversiones en explotacin de carreteras en la Unidad de Carreteras de Teruel, del Ministerio de Fomento (2009). (La barra de Rehabilitacin est cortada, ya que su cuanta fue de 15,03 M )

Del anlisis del grfico cabe deducir varios aspectos de inters:

- La Vialidad, que es prioritaria e imprescindible, corre a cargo de los contratos de conservacin integral en su prctica totalidad. Con la estructura actual, la disponibilidad de estos contratos es fundamental para la explotacin de la red. - Los mismos contratos de conservacin integral llevan a cabo la mayor parte de las inversiones en Conservacin Ordinaria, complementadas por crditos de gestin directa. - Prcticamente toda la inversin en Gestin y Uso y Defensa corre tambin a cargo de los contratos de conservacin integral.

- Las operaciones de Rehabilitacin ofrecen inversiones muy variables de ao en ao, ya que su gestin es interanual. La base vuelve a correr a cargo de la conservacin integral y de la gestin directa, pero el protagonismo principal es de los Sistemas de Gestin especficos centralizados (Firmes, Puentes, etc). - Respecto a las operaciones de Mejora, sucede algo parecido, pero con una diferencia fundamental: La inversin de los contratos de conservacin integral y de los crditos de gestin directa, que vuelven a ser la base en el grfico, va destinada a gran cantidad de operaciones de bajo coste, que son fundamentales para la mejora de la seguridad vial. La inversin centralizada suele ir destinada a obras concretas de mayor entidad, generalmente destinadas a solucionar problemas en tramos de concentracin de accidentes.

Es evidente que el Organismo Gestor de la carretera no puede renunciar a mantener abiertas las carreteras que tiene a su cargo. Para ello, las operaciones de Vialidad y las de Conservacin Ordinaria son fundamentales. Le seguiran las de Rehabilitacin, pues mantener el patrimonio viario debe estar por encima que la construccin de obra nueva, por necesaria que sea esta ltima para el desarrollo del territorio y para la mejora de las prestaciones de una carretera. Pero es que adems, en tiempos de crisis, donde la poltica de empleo debe ser prioritaria, los datos sobre la mano de obra necesaria aaden ms carga a estos criterios. Si bien los datos hay que tomarlos con reservas, pues se trata de los casos concretos de las obras y actuaciones llevadas a cabo en 2009 en una Unidad de Carreteras concreta (la de Teruel), en el grfico 2 se muestra cmo las operaciones de Vialidad y de Conservacin Ordinaria emplean ms del doble de trabajadores por ao y milln de euros invertido que las de creacin de obra nueva. Las operaciones de rehabilitacin de firmes estn, por el contrario, en el lado opuesto (sin perjuicio de que son necesarias, requieren mucha inversin, pero los trabajos son mecanizados y exigen relativamente poca mano de obra directa).

Grfico 2.- Nmero de trabajadores (empleos directos) por ao y milln de euros de inversin (Actuaciones concretas, del ao 2009, en la Unidad de Carreteras de Teruel)

3.- Estructura general de los sistemas de gestin. Los indicadores. Las actividades que se ejecutan directamente sobre elementos de la carretera (es decir, las de Vialidad, Conservacin Ordinaria, Rehabilitacin y Mejora) requieren para su adecuada programacin la implantacin de una serie de Sistemas de Gestin. El objetivo de los Sistemas de Gestin es distinto segn sea el tipo de actividad a la que se refieren: - En el caso de las operaciones de Vialidad, conseguir llevar a cabo la actuacin precisa en el menor tiempo posible. - En el resto de operaciones (Conservacin Rehabilitacin y Mejora), optimizar la programacin. Ordinaria,

El esquema de los Sistemas de Gestin es muy similar, teniendo que distinguir entre la Vialidad y el resto de actividades.

- Sistema de Gestin de la Vialidad La Vialidad requiere actuaciones inmediatas. Para su correcta gestin se necesita: o Sistemas que faciliten informacin sobre el estado de la carretera en tiempo real, y un potente servicio de Comunicaciones. o Una serie de Protocolos, que establezcan las pautas de actuacin en funcin del tipo de incidencia registrada. Se trata de tenerlo todo pensado y organizado antes de que la situacin que requiera actuacin urgente pueda producirse. o Una Agenda de Informacin y Estado de la Carretera, que recoja segn un protocolo especfico, todas las incidencias y deterioros que se registren, y en funcin de su tipologa otorgue un determinado plazo para actuar (normalmente, desde una hora a diez das). El Sistema de Gestin incluye una Carta de Servicios para el usuario de la carretera, que recoge precisamente esos plazos, antes de cuyo cumplimiento el Organismo gestor de la carretera tiene como objetivo actuar. Una serie de indicadores operacionales reflejan posteriormente el grado de cumplimiento de esa Carta de Servicios, y sirven por ello para analizar el trabajo llevado a cabo por los equipos de Vialidad.

En la Tabla 2 se recoge un esquema del Sistema de Gestin de la Vialidad. Ntese que el factor que determina todas las actividades es el tiempo de actuacin. Los indicadores relacionados con la Vialidad se refieren al cumplimiento de los plazos establecidos en la Carta de Servicios que establece el rgano Gestor de la carretera. No debemos olvidar que la Vialidad no se refiere exclusivamente a atender la vialidad invernal, los accidentes o las incidencias (definidas estas como aquellas en las que se ve afectada la calzada de la carretera), sino que debe atender tambin al conjunto de deterioros que se detecten en la carretera, y que requieran actuacin urgente, por afectar, en general, a la seguridad vial.

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Sistema de Gestin de la Vialidad

Instrumentos + plataformas web Vigilancia Servicio de Comunicaciones Otros

Fuentes de informacin

Accidentes Registro de los datos: Agenda de Incidencias Informacin y Estado de la Deterioros de Vialidad Carretera Vialidad Invernal

Carta de Servicios

Plazos mximos para actuar

Actuaciones

Segn orden de prioridad

Indicadores operacionales

Segn cumplimiento de plazos

Tabla 2.- Sistema de Gestin de la Vialidad

- Sistemas de Gestin del resto de actividades El resto de actividades que actan sobre los elementos de la carretera (Conservacin Ordinaria, Rehabilitacin y Mejora), tienen Sistemas de Gestin muy parecidos. Se basan en conocer los elementos de la carretera (Inventario), en saber cmo estn esos elementos (mediante auscultaciones o inspecciones programadas, de las que se obtienen una serie de indicadores de estado), y en disponer de la correspondiente Carta de Servicios para el usuario de la carretera (que viene a ser un listado con los valores - lmite de esos indicadores, que el Organismo gestor de la carretera tiene como objetivo no superar). Los elementos de la carretera cuyos indicadores superen los lmites impuestos en la Carta de Servicios se incluyen en la programacin, para su reparacin o mejora.

En la Tabla 3 se expone el esquema simplificado de estos Sistemas de Gestin.

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Sistemas de Gestin de Conservacin y Mejora

Qu tenemos Inventario

Cmo lo tenemos

Auscultaciones Inspecciones

Parmetros objetivos

Valor numrico: El Indicador de estado (o estructural)

Carta de Servicios

Valores lmite admisibles de los indicadores

Programacin y Ejecucin

Reparacin de los elementos con Indicadores no ajustados a la Carta de Servicios

Tabla 3.- Sistemas de Gestin de Conservacin y Mejora

- Los indicadores Tal como se ha visto anteriormente, los Indicadores aparecen al implantar los Sistemas de Gestin, y los hay de dos tipos, completamente diferentes: - Indicadores Operacionales, relacionados con la gestin de la Vialidad. Estos Indicadores se refieren siempre al cumplimiento de unos plazos que se fijan a priori para actuar. Analizan tiempos, y siempre a posteriori de la actuacin de Vialidad correspondiente. En realidad, sirven para analizar el comportamiento de la organizacin y de los equipos dedicados a la Vialidad. En los contratos de concesiones, la mayora de los indicadores suelen ser de este tipo. Los indicadores Operacionales ms sencillos suelen limitarse a mostrar el tanto por ciento de ocasiones en los que se ha cumplido el plazo establecido, de manera que el ptimo es 100. Indicadores ms modernos utilizan grficas y reas, compensando tiempos ms altos con otras actuaciones en las que se ha actuado muy por debajo de lo establecido en la Carta de Servicios. En las operaciones de Vialidad, los Indicadores analizan la respuesta de los equipos.
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- Indicadores estructurales, o de estado, que aparecen en los Sistemas de Gestin de la Conservacin Ordinaria, Rehabilitacin e incluso en los de Mejora. Forman parte intrnseca de los Sistemas de Gestin, y por ello, de la programacin de las actividades. Muestran el estado en el que se encuentra un elemento concreto en el momento de la inspeccin, en formato numrico, de manera que se pueden comparar con los mximos que tolera la Carta de Servicios. A la vista de esta comparacin, se debe programar la actuacin correspondiente en aquellos elementos en los que no se cumplan los estndares establecidos por la Carta de Servicios. Los indicadores estructurales son muy variados, en funcin del tipo de Operacin a que se refieran y del elemento de la carretera. No obstante, tienen siempre algo en comn: Son valores numricos, y muestran el estado en el que est el elemento en un momento dado.

En las Operaciones de Conservacin y Mejora, los Indicadores son un instrumento del Sistema de Gestin, y se utilizan para programar las actuaciones necesarias

- La Carta de Servicios En los apartados anteriores se ha visto que la implantacin de los Sistemas de Gestin lleva implcita la necesidad de establecer unos valores lmite para una serie de indicadores, que el Organismo gestor de la carretera tiene como objetivo cumplir. Por ejemplo, en el caso de la Vialidad, suele establecerse como objetivo que el plazo para atender una incidencia sea menor de una hora, o que el plazo para reparar un bache puntual sea de 48 horas, o que deben suprimirse las limitaciones al trfico una hora despus de terminar de nevar; en el caso de la Conservacin Ordinaria, puede establecerse que una alcantarilla debe ser reparada cuando su indicador supere el valor de 25, en una escala de 0 a 100; en el de Rehabilitacin, que debe actuarse cuando el CRT est por debajo de 50 en un tramo Todos estos ejemplos son valores lmite que el Organismo gestor pretende alcanzar. El conjunto de estos objetivos constituye la Carta de Servicios, que el Organismo gestor de la carretera ofrece implcitamente a los usuarios de la misma. Se insiste en que se trata de un conjunto de objetivos, no de derechos en el aspecto estrictamente legal de la
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palabra. De hecho, estos objetivos pueden variar de unos Sectores de Conservacin a otros, en funcin de los medios disponibles y del periodo de tiempo que lleve implantado el Sistema de Gestin.

4.- Las nuevas tecnologas para la implantacin de los sistemas de gestin. En el apartado 2, al tratar sobre los actores de la Explotacin de carreteras, se ha expuesto que los Sistemas de Gestin de la Vialidad y de la Conservacin Ordinaria corren a cargo, generalmente y en tramos no concedidos, de las empresas adjudicatarias de contratos de Conservacin Integral. El mbito de estos contratos suele ser el Sector de Conservacin, cada uno de los cuales abarca, habitualmente, entre 150 y 250 km de calzada. Por otra parte, determinada informacin bsica para los Sistemas de Gestin de Rehabilitacin y de Mejora (por ejemplo, las inspecciones bsicas de puentes y estructuras), tambin la realizan los Sectores de Conservacin. Con esta divisin en Sectores se gana en operatividad, pero para el rgano gestor de la carretera surge el problema de la heterogeneidad de las actuaciones y de la implantacin de los Sistemas de Gestin, adems de la atomizacin de la informacin (por ejemplo, los inventarios), con sistemas que a veces resultan incompatibles entre s. Otro de los problemas que surgen es la dificultad para coordinar actuaciones entre Sectores, en especial en el caso de la Vialidad; en general, suele ser un problema la opacidad de la informacin disponible entre Sectores, muchas veces vecinos. Est claro que es necesario coordinar las actuaciones y uniformar los sistemas utilizados. Por ejemplo, el trabajo de confeccin y mantenimiento del inventario de elementos de conservacin y la ejecucin de los reconocimientos de estado de los elementos, al implantar el Sistema de Gestin de la Conservacin Ordinaria, debe correr a cargo de los Sectores de Conservacin, que trabajan con utilidades informticas en mbito local. La compatibilidad (o en el caso ms deseable, la uniformidad) entre estas utilidades es muy importante, pues es la nica manera de uniformizar sistemas y objetivos, adems de permitir disponer posteriormente de la informacin integrada por parte del rgano gestor (por ejemplo, el Inventario completo de elementos de la red). La Vialidad requiere mucha informacin sobre el estado de la red (estado de las carreteras, trfico que soportan en un momento dado,
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condiciones meteorolgicas, localizacin de equipos especficos, etc). Esta informacin, que muchas veces es obtenida por un Sector en concreto, debe poder ser compartida con el resto de Sectores que puedan necesitarla, y por supuesto por el rgano gestor de la carretera. Hoy da, la manera ptima de compartir y agrupar informacin entre distintos agentes en tiempo real, es la utilizacin de las nuevas tecnologas de la informacin, y en concreto de Internet. Cada Sector de Conservacin, o cada Concesionario, sigue trabajando en local y obteniendo la informacin de sus carreteras, pero comparte e integra esta informacin en un servidor nico y accesible para todos: La nube digital. La implantacin de plataformas web de gestin permite adems deslocalizar los Centros Operativos de toma de decisiones. Hoy da debe ser posible poder dirigir la gestin de carreteras desde cualquier lugar, en cualquier momento, y por distintas personas, si fuera preciso, y todo ello sin necesidad de acudir urgentemente a un Centro de Conservacin concreto en los momentos delicados. Cuatro son por ello los factores que deben tenerse en cuenta para avanzar en la mejora de la gestin de la explotacin y del servicio a los usuarios de la carretera: - Coordinacin: Las actuaciones entre Sectores deben estar coordinadas por el rgano gestor. - Uniformidad: Los Sistemas de gestin deben permitir compatibilidad entre la informacin que obtienen y que generan. la

- Integracin: El rgano gestor debe disponer de la informacin conjunta derivada de los Sistemas de Gestin de los distintos Sectores que dependen de l. - Disponibilidad: La informacin integrada debe estar disponible en cualquier lugar y en cualquier momento, para todos los actores que participan en la gestin. Las figuras que siguen muestran la rpida evolucin de la disponibilidad de la informacin. Est claro que en asuntos de nuevas tecnologas y de gestin, el conservador de carreteras no debe ser conservador.

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Centro de Conservacin de Carreteras. Ao 2003

Centro de Conservacin de Carreteras. Ao 2008

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Centro de Conservacin de Carreteras. Ao 2010

5.- Los planes anuales. Los programas mensuales. El objetivo de todos los sistemas de gestin es la adecuada programacin de las actividades que hay que llevar a cabo. - Las operaciones de Vialidad se gestionan gracias a la Agenda de Informacin y Estado de la Carretera, que establece las operaciones pendientes y los plazos (en este caso muy cortos) que se tiene para actuar. Por ello, no hay una planificacin propiamente dicha, sino que el Sistema de Gestin indica directamente qu hay que hacer y el tiempo que nos queda para poder hacerlo.

Ejemplo de listado de tareas pendientes de la Agenda de informacin y Estado de la Carretera, en el Sector TE-1, el da 13 de mayo de 2011. 17

- Las operaciones de Conservacin Ordinaria se gestionan mediante la GSM (se ver en otro tema). Normalmente, la planificacin de este tipo de operaciones es anual. En ese Plan Anual se recoge la reparacin de todos los elementos de la carretera que tengan un indicador estructural (o de estado) superior a los que establece la Carta de Servicios correspondiente. Posteriormente, mes a mes, se desarrolla la planificacin anual mediante programas mensuales concretos, que indican las operaciones que la empresa encargada de la conservacin integral va a llevar a cabo (normalmente con personal del grupo II ver tema 2 -). - En los Planes anuales suele incluirse tambin una serie de operaciones de Mejora (normalmente operaciones de bajo coste para la mejora de la seguridad vial), obtenidas generalmente de las inspecciones llevadas a cabo previamente. - Las operaciones de Rehabilitacin y las actuaciones importantes de Mejora son gestionadas por los Servicios Centrales del Ministerio, y la ejecucin de las obras necesarias se lleva a cabo mediante la redaccin de los correspondientes proyectos y su posterior proceso de adjudicacin, a empresas ajenas a las de la Conservacin Integral.

Ejemplo de un Programa Mensual, que desarrolla un Plan Anual de Conservacin Ordinaria

Teruel, junio de 2011

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CUESTIONARIO DE AUTOEVALUACIN 1.- Cite cinco ejemplos de actividades de Vialidad. 2.- En qu se diferencia fundamentalmente una operacin de Vialidad de una de Conservacin Ordinaria?. 3.- De qu tipo es una obra en la que se efecta un refuerzo de 2 km de carretera?. 4.- Cules son los principales tipos de operaciones que llevan a cabo habitualmente las empresas adjudicatarias de contratos de conservacin integral?. 5.- de qu tipo suelen ser las operaciones de Mejora que suelen llevar a cabo las empresas adjudicatarias de conservacin integral?. 6.- Cul es el objetivo del Sistema de Gestin de la Vialidad?. 7.- Cul es el objetivo del Sistema de Gestin de la Conservacin Ordinaria?. 8.- Para qu sirve la Agenda de Informacin y Estado de la Carretera?. 9.- Qu es una Carta de Servicios en los Sistemas de Gestin?. 10.- Qu son los indicadores operacionales?. 11.- Cules son los indicadores operacionales ms habituales (y sencillos)?. 12.- En qu se distinguen los indicadores operacionales de los indicadores estructurales, o de estado de los elementos?. 13.- Qu es un Sector de Conservacin?. 14.- Qu ventajas ofrecen las plataformas web de gestin en Internet?. 15.- Qu es un Plan Anual?. Cmo se desarrolla?.

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