JUIN

2009

tude sur la prise en compte des intrts de lenfant dans les DSRP et les Budgets en Afrique de lOuest et du Centre
LE CAS DU TCHAD

 UNICEF, 2009

Les rsultats, interprtations et conclusions exprims dans ce document sont entirement ceux des auteurs et ne refltent pas ncessairement ceux de lUNICEF et OPM. Graphisme: Julie Pudlowski Consulting/Rita Branco Photographie: UNICEF/WCARO/2009/Pudlowski

JUIN

2009

tude sur la prise en compte des intrts de lenfant dans les DSRP et les Budgets en Afrique de lOuest et du Centre
LE CAS DU TCHAD

Remerciements
Lquipe de recherche tient remercier toutes les personnes qui ont contribu ce rapport, surtout les fonctionnaires des Ministres de la Sant, de lEducation des Finances et du Plan qui ont eu lamabilit de consacrer une partie de leur temps partager, donner des informations et apporter des prcisions fort utiles; ils ont galement beaucoup contribu la collecte de donnes. Dautres partenaires au dveloppement et acteurs de premier plan ont galement offert leur concours en participant aux entrevues, en donnant des avis sur les questions cls et en faisant des suggestions pour faire avancer le travail. A travers son Bureau de Pays, lUNICEF a galement fourni de prcieux conseils sur les activits et questions sectorielles majeures, et a jou un rle crucial dans lorganisation des runions des diffrents acteurs. Cette tude a t ralise par : Consultants de lOxford Policy Management (OPM) : Emily Wylde, Rmy Pigois et Alta Flscher Avec lappui de : Equipe nationale : Djidengar Bassa, expert conomiste en ducation Nadjingar Golaou, expert conomiste financier Assistance technique de lUNICEF : Mr Anthony Hodges, Conseiller Rgional en Politiques sociales au Bureau Rgional de lUNICEF pour lAfrique de lOuest et du Centre, Dakar, Sngal. Mr. Wally Badiane, Administrateur du Programme Politiques, Partenariat et Planification, au Bureau UNICEF Tchad. Mr. Ahmat Hamid, Charg de Politiques Sociales au Bureau UNICEF -Tchad Les conclusions et les recommandations de cette tude ont t restitues lors dun atelier dont la crmonie douverture a t prside par Mr. Ousmane Matar Brm, Ministre de lEconomie et du Plan en prsence de Dr Marzio Babille, Reprsentant de lUNICEF Tchad. Ce document a t prpar partir de la version anglaise du rapport de ltude qui peut tre obtenu auprs de lUNICEF Tchad.

Table des matires

Remerciements Liste des tableaux, figures et encadrs Abrviations Rsum analytique 1. Introduction 1.1 Objectif de ltude 1.2 Approche et mthodologie 1.3 Aperu du rapport 2. Analyse de la situation: Pauvret des enfants, politique sectorielle et contexte administratif 2.1 Contexte conomique, administratif et politique 2.2 La pauvret des enfants au Tchad 3. Raction gouvernementale: Prise en compte des intrts de lenfant dans les DSRP et autres politiques 3.2 Sant et nutrition 3.3 LEducation 3.4 La protection de lenfance et la protection sociale 3.5 Conclusions sur la prise en charge des intrts de lenfant dans les politiques sectorielles 4. Espace budgtaire et dpenses favorables aux enfants 4.1 Dfinition de lespace budgtaire pour les enfants 4.2 Les donnes fiscales au Tchad 4.3 Les donnes budgtaires du Tchad 4.4 Lenveloppe totale des ressources: volution des agrgats budgtaires 4.5 Donner la priorit aux intrts de lenfant: part des dpenses 4.6 Efficacit oprationnelle 4.7 Conclusions sur lespace budgtaire pour les intrts de lenfant 5. Gestion des finances publiques et impact sur les dpenses axes sur les enfants 5.1 Gestion des finances publiques et efficacit au Tchad: comprendre le contexte 5.2 Impact de la Gestion des Finances Publiques sur les rsultats de la budgtisation de haut niveau 6. Tendances de lAPD et modalits de laide 6.1 Tendances des flux de lAPD 6.2 Modalits de laide et Dclaration de Paris: contexte dun tat fragile 7. Conclusions et recommandations: identification des points dentre pour lengagement 7.1 Examen des principaux rsultats des composantes de ltude 7.2 Diagnostic des obstacles: quel niveau du processus budgtaire et politique les goulots dtranglement apparaissent-ils? 7.3 Le CSLP a-t-il permis une plus grande focalisation sur les rsultats? Recommandations Rfrences/Bibliographie Annexe A: Personnes rencontres Annexe B: Tableaux additionnels 4 6 9 11 17 18 18 22 23 23 25 35 37 40 42 44 45 45 47 49 49 54 59 66 67 67 76 83 83 85 89 89 91 93 95 99 100 100

Liste des tableaux, figures et encadrs

Tableau 2.1 Indicateurs de pauvret par rgion, 2003-4 Tableau 2.2 Taux de malnutrition des enfants par quintile de revenu, 2004 Tableau 2.3 Taux de mortalit par ge et par localit, 2004 Tableau 2.4 Tableauau gnral de la rpartition de la population scolaire Tableau 4.1 Principaux agrgats budgtaires en pourcentage du PIB Tableau 4.2 Analyse de lutilisation des emprunts et subventions Tableau 4.3 Part des dpenses fonctionnelles Dpenses de dveloppement et dpenses rcurrentes consolides Tableau 4.4 Excution du budget en pourcentage des dpenses budgtaires Tableau 4.5 Dpenses dducation finances par lEtat, 2002-2006 Tableau 4.7 Moyennes annuelles de croissance et de parts budgtaires, par rubrique conomique dans la sant Tableau 4.8 Ecart budgtaire en pourcentage du budget de la sant, 2002-2007 Tableau 4.9 Moyennes annuelles de croissance et de parts budgtaires, par catgorie conomique dans lenseignement fondamental et secondaire Tableau 4.10 Taux dexcution budgtaire, enseignement primaire Tableau 5.1 Incohrence dans les projections CDMT, hors anne budgtaire, Ministre de la Sant Tableau 5.2 Rallocation budgtaire, Ministre de lEducation, 2007 (FCFA million) Tableau 7.1 Rsum des obstacles dans lintgralit du cycle politique Tableau B.1 Parts des dpenses ordinaires Tableau B.2 Parts des dpenses dinvestissement Tableau B.3 Dpenses de lAction Sociale finances par lEtat Tableau B.4 Dpenses de la Justice finances par lEtat Figure 1.1 Figure 2.1 Politique sectorielle et processus de rforme: alignement sur la focalisation sur les rsultats Rpartition dmographique par quintile de pauvret et par rgion 25 28 29 31 50 52 55 56 57

Tableau 4.6 Evolution des dpenses de sant, 2002-2008 (en milliards CFA 2002) 59 62 62

65 65 78 80 94 100 101 101 101

21 26 29 30 32

Figure 2.2 Pourcentage denfants suspects de paludisme, allant la consultation mdicale mais ne suivant aucun traitement, 2004 Figure 2.3 Obstacles lutilisation des services de sant Figure 2.4 Taux bruts et taux nets de scolarisation chez les garons et les filles, selon leur situation de pauvret, 2004

Figure 2.5 Taux bruts et taux nets de scolarisation par rgion, 2004 Figure 2.6 Obstacles lulisation des services ducatifs Figure 4.1 Progression flux budgtaires rels 2002-2010 (donnes Minist. Finances)

32 33 50 51 58

Figure 4.2 Contribution des dpenses courantes et de dveloppement lvolution des dpenses (en termes rels, 2002-2010) Figure 4.3 Composition des dpenses dducation par sous-secteur et par catgorie conomique

Figure 4.4 Ventilation et croissance des dpenses de sant (relles, effectives) 61 Figure 4.5 Allocation par habitant atteignant les centres de sant et pourcentage du montant budgtis reu par dlgation rgionale, 2003 63 Figure 4.6 Rpartition et croissance relle des dpenses dans lenseignement fondamental et secondaire Figure 6.1 Evolution de lAPD au Tchad, 1997-2006 Figure 6.2 Flux de lAPD par secteur Figure 6.3 Flux de lAPD de lUNICEF par secteur Figure 6.4 Aide Pays Programmable (APP) : augmentation projete, million USD (prix constants 2005) Figure 7.1 Figure 7.2 Figure 7.3 Les objectifs du DSRP revisits Performance lie aux 3 grands rsultats budgtaires Les maillons faibles de la chane de responsabilit 64 83 84 84 85 92 92 93 19 27 47 48 53 54 70 70 74

Figure 6.5 Principes de la Dclaration de Paris : interrelations et composantes 86

Encadr 1.1 Performance globale en matire de gestion des finances publiques Encadr 2.1 Structure administrative du Ministre de la Sant Publique Encadr 4.1 Revenues ptroliers et budget au Tchad Encadr 4.2 Appui de la Banque mondiale pour loloduc Tchad-Cameroun et volution des accords sur lutilisation des revenus ptroliers Encadr 4.3 Soutenabilit de la dette publique du Tchad Encadr 4.4 Note sur la mthodologie Encadr 5.1 Prparation du budget : processus descendant et ascendant Encadr 5.2 Prparation de la loi de Finance : calendrierr budgtaire Encadr 5.3 Collge de Contrle et de Surveillance des Ressources Ptrolires (CCSRP)

Abrviation
APD APE APP CDMT CFAP CLSP CRC DSRP ECOSIT EDST EPT ESDP FED FMI IED IFI INSEED Aide Publique au Dveloppement Association de Parents dElves Aide Programmable Pays Cadre de Dpenses Moyen Terme Classification des Fonctions des Administrations Publiques Cadre Stratgique de Lutte contre la Pauvret Convention relative aux Droits de lenfant Document de Stratgie de Rduction de la Pauvret Enqute sur la Consommation et le Secteur Informel au Tchad Enqute Dmographique et de Sant du Tchad Education Pour Tous Etude de Suivi des Dpenses Publiques Fonds Europen de Dveloppement Fonds Montaire International Investissement Direct Etrangers Institutions Financires Internationales Institut National de la Statistique, des tudes conomiques et Dmographiques MEN MSP Ministre de lEducation Nationale Ministre de la Sant Publique

OCDE-CAD Organisation pour la Coopration Economique et le Dveloppement Comit de lAide au Dveloppement OMS OPM PAMFIP PAP PARSET PDIP PER RdT RNB SNRP SSDD TBS TNS UNICEF Organisation Mondiale de la Sant Oxford Policy Management Plan dAction de la Modernisation de la Gestion des Finances Publiques Plan dAction Prioritaire Projet de Rforme du Secteur de LEducation Personnes Dplaces lIntrieur de son pays Examen des Dpenses Publiques Rpublique du Tchad Revenu National Brut Stratgie Nationale de Rduction de la Pauvret Systme de Suivi des Dpenses Destination Taux Bruts de Scolarisation Taux Nets de Scolarisation Fonds des Nations Unies pour lEnfance

MASSNF Ministre de lAction Sociale, de la Solidarit Nationale et de la Famille

Rsum analytique
Bien que le processus de dveloppement de la premire gnration des Documents de stratgie de rduction de la pauvret (DSRP) du Tchad (localement appel Stratgie Nationale de Rduction de la Pauvret ou SNRP) ait dmarr en 2000, ce nest quen 2003 quil a t adopt pour la priode 2004-2006. Une deuxime gnration a suivi en 2007 pour couvrir 2008-2011. La place quelles font aux proccupations relatives aux intrts de lenfant nous donne par consquent une indication de la haute priorit que les gouvernements accordent la rduction de la pauvret des enfants, en mme temps quelle renseigne sur la pertinence des orientations politiques par rapport aux causes profondes de la pauvret des enfants, mais aussi sur la cohrence vis--vis des engagements pris travers des instruments internationaux, comme la Convention sur les droits de lenfant (CRC) et la Convention sur llimination de toutes les formes de discrimination lgard des femmes (CEDEF) ainsi que les Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement (OMD) de faon plus gnrale. Cette tude cherche mieux comprendre limpact des DSRP sur les enfants, ainsi que les variations connexes dans lallocation des ressources, la manire dont la gestion des finances publiques et des systmes administratifs affecte les services, les orientations de laide publique au dveloppement (APD); elle cherche galement mieux comprendre limpact des changements dans les modalits de laide sur les flux de financement et lefficacit des dpenses. Forte de ces objectifs, mais surtout soucieuse de dterminer les points dentre pour lengagement de lUNICEF et dautres acteurs dans les DSRP, les politiques sectorielles et les budgets, lapproche qui a t adopte dans cette tude repose sur une comprhension des DSRP et des Cadres de dpenses moyen terme (CDMT), comme tant des processus volutifs pour renforcer le sens des responsabilits et insister sur les rsultats.

Principales conclusions du rapport

Le rapport dcompose les cycles de la politique sectorielle et du budget en diffrentes parties, afin didentifier et de diagnostiquer les principaux problmes et les goulots dtranglement. valuation du Cadre stratgique de lutte contre la pauvret (CSLP) et des politiques sectorielles Lorientation gnrale de la politique vers la rduction de la pauvret des enfants est bien affirme dans les SNRP par rapport dautres secteurs (mme si les SNRP sont en gnral assez vagues en matire de stratgie). Dans la sant comme dans lducation, les questions daccs, dquit et de qualit ont particulirement retenu lattention. Le point commun aux deux gnrations de SNRP et de rapports dvaluation, cest la reconnaissance des principales faiblesses de ladministration publique qui est au cur de la contre-performance dans les secteurs sociaux. A cet gard, laccent mis sur la bonne gouvernance, et en particulier sur la gestion des finances publiques, et la rforme administrative constitueront dimportantes mesures favorables aux pauvres (mme si dans la pratique, elles ne sont pas encore mises en uvre). Toutefois, pour rpondre aux besoins spcifiques des enfants, il convient galement de sinvestir davantage dans le secteur de la sant pour sattaquer la question de son financement, de manire assurer la durabilit du systme, ainsi que lquit en sant. De la mme manire, lducation offre davantage de points dentre pour lever les obstacles financiers qui entravent laccs lenseignement primaire et qui sont, nen pas douter, un facteur important dans lutilisation des services ducatifs par les enfants les plus pauvres. Il nest pas vident que le recours systmatique aux enseignants et aux coles communautaires permettra de rsoudre la question de la qualit ou lquit de loffre.

Espace budgtaire et dpenses publiques en faveur des enfants

La production ptrolire a eu pour rsultat direct de modifier de manire significative limportance et laffectation du budget tchadien au cours des dernires annes. Les ressources ptrolires reprsentent

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actuellement plus de 60% du budget gnral de lEtat. Entre 2004 et 2007, les recettes intrieures et les dpenses publiques ont connu une forte hausse en raison de la croissance du PIB lie lexploitation du ptrole et de laugmentation des recettes intrieures tires du PIB, toujours en relation avec lexploitation du ptrole. Au cours de cette priode, laccroissement du budget a t utilis pour financer surtout les services de ladministration centrale et les services de scurit. Malgr la faible croissance des dpenses sociales de manire gnrale, les dpenses dducation au cours de la priode sous revue sont en hausse, mais il nen va pas de mme pour la sant. Ce qui signifie quune partie de la croissance des dpenses dans le secteur de lducation et dans une moindre mesure en sant sest faite au dtriment des autres services sociaux, notamment de laction sociale. Au cours de la priode 2002-2007, la crdibilit budgtaire du Tchad a t fortement compromise avec des niveaux de dpenses extrabudgtaires et des raffectations en cours danne, dplaant les priorits des services sociaux vers les dpenses de scurit et les services de ladministration publique. Cest ce qui explique le dphasage entre les dpenses publiques relles et les objectifs de rduction de la pauvret (ou, dailleurs, les engagements pris dans la Loi de Finances). Par ailleurs, ces faiblesses sont lorigine de grands problmes defficacit. Dans certains secteurs, il a t dmontr que les raffectations au profit des dpenses dinvestissement et au dtriment des quipements et autres charges rcurrentes (aggravant les problmes de dsquilibre existant dj) sont synonymes de prolifration dlphants blancs (ou de coquilles vides), autant dire de gaspillage de ressources. Les centres de sant et les coles qui fonctionnement plus ou moins, malgr linsuffisance des budgets de fonctionnement, ne sont pas en mesure doffrir des services de qualit et comptent presque exclusivement sur les recettes quelles gnrent.

La gestion des finances publiques

Bien que le processus dlaboration du budget a fait lobjet de rformes au cours des dernires annes, la mise en pratique a connu dimportants problmes qui ont contribu affaiblir le CDMT et llaboration du budget affectant ainsi lefficacit de la rpartition des ressources. Le premier problme a trait aux questions relatives au processus du CDMT (notamment, le non arrimage au budget annuel, les raffectations substantielles en cours dexercice, au dtriment de la crdibilit, et linsuffisance de capacits pour llaboration des budgets programmes sectoriels). Le second problme se rapporte des questions lies lemploi et aux salaires dans le secteur public, et le troisime concerne les dsquilibres dans les dpenses de construction aux dpens des quipements et des charges rcurrentes. Sagissant des problmes systmiques ayant une incidence sur lefficacit oprationnelle, le problme le plus important concerne le niveau lev de dpenses effectues hors dotation budgtaire, cest--dire en dehors du processus normal dapprobation des paiements. Cest ce qui explique les rvisions budgtaires incessantes, une fois quon a la certitude que le budget initial nest plus ralisable. En dfinitive, ces problmes de crdibilit ont de graves rpercussions non seulement sur lefficacit de la rpartition des ressources mais galement sur leur efficacit oprationnelle. La deuxime srie de questions est lie aux retards et goulots dtranglement dans le processus normal dapprobation des paiements qui varie selon la source des fonds et la nature des dpenses. Ces deux sries de problmes sont lies, dans la mesure o le dfaut de paiement met le Trsor en difficult, sachant que les problmes de trsorerie ont un effet de contagion sur les paiements qui suivent le processus normal, puisque ces derniers sont retards jusquaux prochaines disponibilits. Ces raffectations en cours dexercice ont galement tendance fausser le dosage des intrants dans lducation et la sant, au profit des dpenses dinvestissement dans la construction, ce qui est lorigine du grave dsquilibre dans les intrants courants ncessaires; de plus en plus, les nouveaux projets dinfrastructure sont approuvs en marge des domaines prioritaires identifis au niveau sectoriel, crant ainsi une exacerbation de liniquit dans la rpartition gographique des installations.

Tendances de lAPD et modalits de laide

Lvaluation fiable de la situation de lAPD est peut-tre plus difficile au Tchad que dans les autres pays de la rgion, puisquil y a deux tendances opposes qui sont difficiles rconcilier. Dune part, les aides

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durgence affluent rapidement dans lEst du pays, alors que dautre part, les problmes de gouvernance sont invoqus par les donateurs pour oprer des coupes sombres et des suspensions des programmes daide classique. Entre 1997 et 2000, le pays a connu une baisse relle des flux daide qui sest reflte dans la rduction de lAPD par habitant et dans le pourcentage du PIB. De 2000 2005, il y a eu une augmentation relle du simple au double, passant de 180 millions 390 millions de dollars (en dollars constants de 2006), mais elle sera suivie dune chute brutale en 2006. Lallgement de la dette ne reprsentait quune petite partie du total des flux dAPD au cours de cette priode,tant donn que le Tchad na pas encore atteint le point dachvement ouvrant droit un allgement de la dette en vertu de linitiative des Pays Pauvres Trs Endetts (PPTE). La plus grande partie de lAPD a t consacre laide humanitaire, alors quun trs faible pourcentage est all la sant et lducation (moins de 10% du montant total de lAPD pour les deux secteurs confondus en 2006).

Recommandations
Etant donn la situation politique difficile du Tchad, il est toutefois difficile de formuler des recommandations pour dventuelles rformes futures. Ce qui est important, cest lengagement au plus haut niveau pour oprer une rforme du processus budgtaire, supprimer les dpenses hors budget et renforcer la planification des ressources sectorielles de la sant, de lducation et de la protection sociale en faveur des pauvres En labsence de ces rformes, est-il possible dintroduire quelques petites rformes techniques palliatives pour un impact positif sur la prestation de services de sant, dducation et de laction sociale. Les problmatiques sont dj assez bien connues au niveau de lEtat qui sait ce qui doit tre fait pour amliorer la gestion, et beaucoup dentre elles sont dj en chantier dans le cadre du Plan dAction pour la modernisation de la gestion des finances publiques (PAMFIP). Les questions dappropriation et de motivation requirent peut-tre plus dattention, mais leur traitement requiert galement des actions parallles pour amliorer la transparence de linformation au sein des ministres oprationnels. Les principales recommandations sont les suivantes:

Encourager le dialogue sur la coordination entre partenaires au dveloppement

Etant donn que de nombreux partenaires au dveloppement (notamment lUnion Europenne) ont dcid de changer leurs modalits, dun soutien centralis au niveau des ministres oprationnels vers un soutien direct aux structures rcipiendaires, les partenaires ont de plus en plus besoin de poursuivre la collaboration et la coordination, pour sassurer que toutes ces diffrentes modalits sont la fois cohrentes et mutuellement bnfiques. Des tudes diagnostiques sur les diffrentes approches de la sous-traitance par les ministres oprationnels peuvent aider au soutien de ce dialogue et mieux apprhender lquilibre entre la prservation ncessaire des capacits de gestion sectorielle au sein des ministres oprationnels et lassurance dune efficacit des ressources des donateurs. A ce titre par exemple, le contrat-type du secteur de la sant au Bangladesh (et dans dautres pays au risque fiduciaire lev) pourrait fournir des enseignements intressants sur la faon dont les modalits des donateurs peuvent fonctionner avec les ministres oprationnels dans lappui direct pour la prestation de services.

Sassurer de lexistence dinterrelations entre le budget sectoriel, le CDMT et le budget annuel

Lamlioration de lorientation stratgique du budget est dj lun des objectifs de lagenda de la rforme de la gestion des finances publiques. Pour cela, il faudra mettre en uvre une srie dactivits diffrents niveaux de lEtat pour renforcer les capacits techniques et humaines. Cest grce ces interrelations que des amliorations qualitatives pourront se faire sentir dans la budgtisation des programmes.

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Au niveau central, il sagira de: Mettre en place dans le circuit informatis de la dpense (CID) une matrice de passage entre les budgets programmes et budgets annuels Veiller ce que le systme de classification budgtaire en matire dducation permette de faire le suivi des allocations rgionales. Elaborer la nomenclature budgtaire en matire dducation, de sant et daction sociale pour permettre la lisibilit des dpenses en faveur des enfants Veiller ce que les informations relatives au personnel et aux salaires soient intgralement mises disposition des ministres oprationnels pour servir dans le processus de prparation budgtaire. Amliorer la collecte des donnes administratives, en y incluant les donnes au niveau des structures. Renforcer lallocation des ressources des ministres cls afin atteindre lobjectif de 20% fix par le gouvernement Considrer le Ministre de lAction sociale, de la Solidarit Nationale et de la Famille (MASSNF) comme un ministre prioritaire part entire en lui allouant une enveloppe consquente pour la protection de lenfant. Mettre en place un mcanisme de suivi efficace des dpenses destination des bnficiaires Veiller ce que la masse salariale soit matrise pour ne pas compromettre les investissements en faveur des secteurs sociaux Dans les ministres, il faudra pour cela: Renforcer les capacits pour garantir une analyse plus fine des donnes administratives disponibles, comprendre limpact des modes daffectation des ressources au niveau de la structure sur les rsultats de la prestation de services, et intgrer cette analyse dans llaboration des budgets programmes Veiller ce que les dotations budgtaires intra sectorielles soient mieux orientes vers les besoins des enfants et de la femme. Renforcer la participation des niveaux dconcentrs au processus dlaboration des budgets programmes et au suivi valuation de leur excution Privilgier la rhabilitation des structures existantes et les doter des ressources humaines et matrielles ncessaires pour assurer un fonctionnement de qualit Organiser des sessions internes de rpartition des allocations budgtaires Pour les partenaires techniques et financiers, il faudra: Veiller ce que le soutien financier soit intgr au processus de budgtisation de programme, de manire pouvoir utiliser les budgets programmes comme un outil de gestion de lintgralit des ressources sectorielles et non simplement comme des ressources budgtaires. Avec une augmentation de lappui direct aux structures, cela deviendra de plus en plus important si lon ne veut pas ruiner les efforts raliss ce jour dans les ministres oprationnels pour llaboration des budgets programmes. Fournir en temps opportun des informations compltes sur lexcution financire des dpenses hors budget et veiller ce quelles soient en phase avec le format de prsentation du budget programme. Aider au renforcement des capacits des ministres en termes dappui technique.

Amliorer les processus de dpenses

Au niveau central, il sagira de: Modrer les dpenses extrabudgtaires et les raffectations de ressources en cours dexercice;

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 Veiller ce que le CID financier permette aux ministres de gnrer, en cours dexercice et par ligne budgtaire, leur propre rapport budgtaire, pour une meilleure gestion des ressources et un suivi des affectations de ressources; Dconcentrer davantage les dcisions relatives aux dpenses et aux ressources humaines au profit des ministres oprationnels, afin de permettre des dosages plus appropris des intrants, et une excution budgtaire plus approprie; Concevoir des processus de contrle posteriori plus pointus pour, aux niveaux hirarchiques infrieurs, amliorer le sens des responsabilits en rapport avec les rsultats des dpenses budgtaires, et renforcer les incitations et lappropriation des budgets par les ministres autres que celui des Finances et des ministres centraux. Mettre en place de meilleurs critres daffectation rgionale des ressources pour amliorer lefficacit, ainsi que lquit, et veiller ce que ces affectations gographiques puissent tre suivies travers les donnes budgtaires (affectations et dpenses relles). Ces critres devraient prendre en compte la population, les niveaux de pauvret, les infrastructures existantes, etc.) pour faire en sorte que les cots de fonctionnement correspondent avec les infrastructures et les quipements en place. Pour les partenaires techniques et financiers, il faudra: Veiller ce que lanalyse des affectations gographiques, lexcution du budget, et les indicateurs de production soient incorpors aux analyses sectorielles mixtes. Faire le plaidoyer auprs des autorits pour la prise en compte des intrts des enfants dans llaboration des budgets A linstar du PAMFIP, offrir un appui technique pour lamlioration des systmes CID et des flux dinformations, l o des lacunes sont identifies. Offrir un appui pour amliorer le lancement correct et opportun des procdures de passation des marchs publics dans les ministres oprationnels et rduire les retards dans les dpenses et amliorer le taux dabsorption.

Amliorer lquit et lefficacit des services de sant, de laction sociale et dducation offerts
Dans les ministres, Il faudra: Analyser lensemble des flux de financement de la sant, particulirement lutilisation des recouvrements des cots au niveau des infrastructures, les implications lies lquit des modes de financement actuels, tant en termes dobstacles financiers que dutilisation des soins et de fardeau pour les mnages, mais aussi en termes dimpact des subventions sur la qualit de la prise en charge. Sans cette comprhension totale de loffre et de la demande de services, il est impossible de saisir pleinement les implications de la politique de sant sur la pauvret des enfants. Raliser une tude pour mieux comprendre et apporter lclairage ncessaire au dbat de politique sectorielle en cours sur le financement de la sant, de lducation et de la protection sociale (en tenant compte, faut-il le rappeler, de lvolution actuelle des modalits des donateurs). Ltude se focalisera sur la prestation de service et portera sur un chantillon dinstitutions et de mnages; une tude qui combine une analyse des ressources, la prestation de services (notamment la qualit de la prise en charge), les bnficiaires, lencadrement suprieur appuyant la prestation de services, et lefficacit des dpenses publiques qui la financent. Cela permettra une double analyse: celle de lefficacit des services en rapport avec lenveloppe des ressources disponibles et celle de limpact de lquit de la prise en charge et la qualit des services.

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1. Introduction
Les Documents de Stratgie pour la Rduction de la Pauvret (DSRP) sont apparus la fin des annes 1990, principalement en raction lchec avr des programmes dajustement structurel et de stabilisation des institutions de Bretton Woods dans la rduction de la pauvret. Le Tchad a entam le processus dlaboration de la premire gnration de DSRP (connu localement sous le nom de Stratgie Nationale de Rduction de la Pauvret ou SNRP) en 2000, et il a t adopt en 2003 pour couvrir la priode 20042006; elle a t suivie dune deuxime gnration en 2007 pour couvrir la priode 2008-2011. Lavnement des DSRP a concid avec une prise de conscience croissante que les conditionnalits navaient pas t efficaces pour apporter les changements radicaux escompts, et que la russite tait intimement lie au contexte politique national. Initialement conus dans le cadre des exigences des donateurs pour bnficier de lallgement de la dette au titre de linitiative renforce en faveur des pays pauvres trs endetts (PPTE), ils conditionnent aujourdhui tous les prts concessionnels de la Banque mondiale et du Fonds montaire international. Cependant, leur importance stend dsormais bien au-del, dans la mesure o lavnement des DSRP a galement concid avec la reconnaissance par dautres donateurs que les modalits de laide fonde sur lapproche projet avait fini de montrer leurs limites, conduisant ainsi les deux camps, travers la Dclaration de Paris et le Consensus de Monterrey, prendre des engagements pour oprer les changements qui simposent dans leurs relations et leurs responsabilits. Les DSRP ont t conus pour surmonter une bonne partie des problmes poss par les conditionnalits de la politique conomique et linefficacit de laide, grce des stratgies nationales, participatives, globales, axes sur les rsultats, visant le moyen et long terme et fondes sur une approche de partenariat entre le gouvernement et les partenaires au dveloppement. En tant que tels, ils sont gnralement considrs comme le cadre global de politique conomique au niveau national, qui offre une vision claire des grandes priorits gouvernementales. Le niveau de prise en compte des intrts de lenfant dans ces programmes offre donc une indication forte (i) de la priorit globale en matire de rduction de la pauvret des enfants par les gouvernements et (ii) une grille de lecture pour savoir si lorientation politique permet ou non de faire face la situation qui sous-tend la pauvret des enfants, et si elle est en phase avec les engagements pris travers les instruments internationaux comme la Convention relative aux droits de lenfant (CRC), la Convention sur llimination de toutes les formes de discrimination lgard des femmes (CEDEF), et les Objectifs du millnaire pour le dveloppement (OMD), de manire plus globale. Au-del de cette vision sur les priorits et lorientation de la politique sectorielle du DSRP, la rduction de la pauvret des enfants exige que les dclarations de politique gnrale soient traduites en stratgies et politiques sectorielles plus spcifiques pour la sant, lducation, la protection, etc.; que laffectation des ressources soit faite en fonction des Cadres de Dpenses Moyen Terme (CDMT) et des budgets; et enfin, quil y ait une mise en uvre. En valuant les DSRP travers le prisme de la pauvret des enfants, il est donc galement essentiel dexaminer lvolution des ressources (les dpenses totales et les parts alloues aux intrts de lenfant) afin dvaluer le montant dgag dans le budget et, aussi, de vrifier si les ressources ont t dpenses de manire efficace et quitable. Pour cela aussi il faut ncessairement une bonne comprhension des systmes de gestion des finances publiques (GFP) qui existent au niveau national, mais galement des processus dlaboration, dexcution et de suivi du budget. Assurer la scolarisation primaire universelle, amliorer les taux dachvement et la qualit de lducation dpendent non seulement du niveau des ressources, mais surtout de la faon dont elles sont gres, par exemple, le mode darbitrage pour laffectation des fonds au paiement des salaires et non la construction de classes, le mode de ventilation des enseignants avec des incitations en prime, le mouvement des flux de ressources de ladministration centrale vers lcole, et les modalits de prise en compte des rsultats de lanne prcdente dans les processus budgtaires de lanne suivante. Il en va de mme pour la rduction de la mortalit infantile et maternelle ou tout autre objectif de rduction de la pauvret. Donc les DSRP sont le point de dpart, si lon veut sassurer que lintgralit du cycle de politique sectorielle et budgtaire soit oriente de manire donner des rsultats de rduction de la pauvret pour les enfants.

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1.1 Objectif de ltude

Cette tude a pour objectif damliorer les connaissances relatives aux DSRP en Afrique occidentale et centrale, non seulement travers une valuation fine des rcentes expriences sous langle de la rduction de la pauvret des enfants, mais galement travers des leons concrtes quelle tirera pour les bureaux de pays de lUNICEF pour un meilleur engagement dans les budgets et les politiques sectorielles venir. Ltude comprend trois parties: un examen de la premire et de la deuxime gnration de DSRP dans la rgion, une srie de cinq tudes de cas, dont le Burkina Faso, le Ghana, la Mauritanie, la Sierra Leone et le Tchad, et un rapport de synthse pour tirer les conclusions globales de la synthse rgionale et des expriences individuelles nationales. Ce rapport se focalisera sur lacquisition dune meilleure comprhension de limpact du DSRP sur les enfants, les dispositions relatives laffectation des ressources, la faon dont les systmes administratifs et la gestion des finances publiques influent sur les services, lvolution de laide publique au dveloppement (APD), sans oublier limpact de lvolution des modalits de laide sur les flux de financement et lefficacit des dpenses.

1.2 Approche et mthodologie

Lapproche utilise par cette tude est la fois diagnostique et dynamique, cest--dire: axe sur le cycle de politique sectorielle et budgtaire en vue didentifier les goulots dtranglement que le processus rencontre un moment donn, entre lidentification du problme, larticulation des politiques et la prestation de services; et, base sur une comprhension des DSRP et des CDMT comme des processus continus pour renforcer le sens des responsabilits et insister sur les rsultats. En maintenant laccent sur le processus (et lvolution du processus au fil du temps) cette approche permet au Gouvernement, lUNICEF, ainsi qu dautres partenaires au dveloppement susceptibles davoir un plus grand potentiel de rduction de la pauvret des enfants, didentifier plus facilement leurs points dentre dans la politique sectorielle. Cette vision diagnostique et dynamique du DSRP, du CDMT et des budgets permet au rapport de ne pas seulement se pencher sur la premire srie de questions pour savoir si les politiques sectorielles et les budgets refltent les intrts de lenfant, mais aussi de se pencher sur des questions plus importantes (et plus nuances) savoir, comment les processus de politique sectorielle et budgtaire peuvent tre amliors pour apporter des changements aux services de sant, dducation et de laction sociale, et par voie de consquence, des possibilits concrtes dpanouissement des enfants.

1.2.1 Comprendre le cycle de la politique sectorielle et le cycle budgtaire

Les DSRP et le cadre de la politique sectorielle Les DSRP sont censs tre pleinement intgrs dans les cycles de la politique sectorielle, de la planification et du budget. Lide est donc de veiller ce que les DSRP ne soient pas seulement des dclarations dintention thoriques, mais quils soient plutt concrtiss, avec des rsultats de mise en uvre. A cet effet, les DSRP ont essentiellement quatre objectifs: Renforcer laccent sur la rduction de la pauvret dans les stratgies nationales; Etendre lespace budgtaire pour les dpenses rductrices de pauvret, en augmentant les ressources extrieures et en donnant plus de priorit aux dpenses pour la rduction de la pauvret; Mettre davantage laccent sur les rsultats; et, Favoriser une large participation de la socit civile. Connecter les DSRP aux CDMT et aux budgets Normalement, ce sont les CDMT quil faut actionner, en tant que mcanisme de connexion entre le DSRP et les dcisions de dpenses, si lon veut oprationnaliser laccent mis sur les rsultats. Bien quil existe plusieurs acceptions divergentes du CDMT (comme expliqu plus en dtail au chapitre 5), les caractristiques communes sont quils doivent, ne serait-ce quen thorie, proposer des prvisions triennales ou quinquennales

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de dpenses publiques qui refltent les priorits de la SRP dans un contexte macro-financier raisonnable. Le deuxime aspect cest le budget annuel, qui prcise laffectation des dpenses, en intgrant les variations dans la disponibilit des ressources et des cots. Dans lidal, ces deux aspects devraient simplement tre les deux faces dune mme pice, avec le budget correspondant la premire anne du CDMT, de sorte que fondamentalement le CDMT et les processus budgtaires soient une seule et mme chose. Dans la pratique, ils sont souvent mal intgrs, avec peu de correspondance entre la premire anne du CDMT et le budget. Evaluation de limpact budgtaire sur les enfants: rle du systme de gestion des finances publiques Les objectifs de la gestion des finances publiques sont la ralisation des trois rsultats budgtaires majeurs indiqus dans lencadr ci-dessous: la discipline budgtaire globale, lefficacit de la rpartition des ressources et lefficacit oprationnelle. Il sagit essentiellement et respectivement de la taille de lenveloppe globale des ressources; de la rpartition des parts de dpenses dans tous les secteurs (ou ministres) et en leur sein des programmes spcifiques; et, dans ce schma de rpartition aux secteurs ou programmes, le niveau de rsultats raliss pour un niveau donn dinterventions. Ces trois niveaux sont intimement lis, tel point que toute modification apporte un niveau peut affecter les autres. A titre dexemple, lexcution de la discipline budgtaire globale peut limiter la capacit affecter des ressources aux domaines prioritaires. Subsidiairement, une faible efficacit oprationnelle rsultant dun contrle des dpenses dficient peut, sont tour, entraver la discipline budgtaire globale.

Encadr 1.1 Performance globale en matire de gestion des finances publiques

Discipline fiscale globale Quels sont les montants dpenss? > Allocations de dpenses alignes aux priorits stratgiques et aux objectifs des politiques

Efficacit dans lallocation des ressources Sur quoi les dpenses sont-elles engages?

> Allocations de dpenses alignes aux priorits stratgiques et aux objectifs des politiques

Efficacit oprationnelle Quelle est lefficacit des dpenses?

> Les ressources devraient tre utilises effectivement et efficacement pour la ralisation des rsultats anticips

Source: adapt du cadre IDASA in IDASA (2003) Suivi des budgets de lEtat pour la promotion des droits de lenfant - Un guide pour les ONG, Cape Town

En tant que partie essentielle du systme de gestion des finances publiques, les CDMT visent amliorer ces trois rsultats de planification et de budgtisation grce 1: Une amlioration de lquilibre macroconomique, surtout la discipline budgtaire; Une meilleure affectation des ressources au niveau inter et intra sectoriel; Une plus grande prvisibilit budgtaire pour les ministres oprationnels; Une utilisation plus efficace des deniers publics; Un accent plus marqu sur lobligation de rendre compte des rsultats des dpenses publiques, grce des processus dcisionnels plus de lgitimes; et, Une plus grande crdibilit du processus dcisionnel budgtaire (rigueur politique).
1

Banque mondiale 2002: 4

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Mme sils sont peut-tre intangibles, la crdibilit et la responsabilit nen restent pas moins indispensables. Les DSRP et les CDMT doivent donc tre considrs comme intrinsquement politiques, plutt que simplement comme des instruments techniques; ils peuvent (sils sont efficaces) servir dinstruments pour construire et renforcer la lgitimit et, esprons-le, lobligation de rendre compte2. Suivi des rsultats Pour appuyer ces objectifs de responsabilisation et mettre davantage laccent sur les rsultats, le dernier lien dans le processus DSRP/CDMT est cens tre le rapport annuel davancement (RA); rapport dans lequel les Etats sont tenus de rendre compte de lexcution physique et financire de la stratgie, selon le plan de mise en uvre propos. Dans lidal, ces processus de rdaction de rapports des DSRP devraient tre lis aux processus de suivi annuel du budget en cours, qui donnent la garantie que les fonds sont comptabiliss et les rsultats attendus raliss. Les obstacles courants de la focalisation sur les rsultats Cependant, certains obstacles courants ont t identifis au cours des dernires annes. De la mme manire que dans les DSRP dcrits ci-dessus, il sagit de problmes qui ont t identifis au niveau des procdures de politique sectorielle et budgtaire globaux, notamment au niveau des liens entre lorientation stratgique de la politique, laffectation des ressources, lexcution du budget, et les rapports. Ceux-ci dpendent dune srie de rformes de gestion administrative et financire sous-jacents, et des engagements pris par les donateurs; ils ont aussi des dimensions technique et institutionnelle, qui sont essentielles pour le rsultat, et quon peut finalement rsumer la question de savoir si lobligation de rendre compte des rsultats en ressort renforce ou non. Cest important de garder cela lesprit tout au long de lanalyse, afin de pouvoir localiser les goulots dtranglement.

Identification des problmes

Objectif: Plus grande attention sur la rduction de la pauvret dans les stratgies nationales Formulation de politiques
Obstacles: faible lien entre le DSRP et autres processus de politiques sectorielles

Cycle de Politique

Evaluation

Planification/ budgtisation Suivi/reporting CYCLE BUDGTAIRE

Objectif: Elargir lespace fiscal en faveur des dpenses de rduction de la pauvret.

Obstacles: faible lien entre le DSRP et les CDMT et entre CDMT et budget; modalits daide hors budget

Objectif: Plus grande attention aux rsultats

Priorisation (approbation du budget) Mise en oeuvre

Obstacles: Absence de crdibilit budgtaire; goulots dtranglement dans la GFP; Absence de GAR; imprvisibilit de laide

Obstacles: Faibles liens entre le DSRP et les performances sectorielles ou le processus de reporting du budget ; un reporting guid par les donateurs et absence dappropriation.

ODA

Comprendre les DSRP comme des processus: les implications dune vision dynamique En fin de compte ces obstacles courants sont tous relis trois dimensions essentielles de la responsabilisation: LAppropriation3: lappropriation des DSRP ne doit pas seulement tre laffaire du pouvoir excutif ou du Ministre des Finances, tout le gouvernement doit tre concern. De la mme manire, lappropriation

2 3

ODI 2005; CABRI 2004; Alonso et al 2005 Cela suppose galement que les intrts de lEtat soient en phase avec les programmes de rduction de la pauvret.

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des budgets et de la responsabilit de la mise en uvre doivent tre laffaire de tous tous les niveaux du gouvernement, du ministre oprationnel au niveau local plus bas des centres de sant et dducation. Les incitations: les incitations sont ncessaires pour que les uns et les autres prennent leurs responsabilits. Elles sont cres travers des sanctions et des encouragements, et sont normalement mises en place par le biais des structures de gestion et de rmunration dans la fonction publique, mais aussi par le biais de mcanismes de production de rapports tous les niveaux. Les incitations pour tre la hauteur de la tche sont bien plus leves, selon que les rapports dexcution et de performance sont exigs des units locales par la tutelle, de la tutelle par le Ministre des Finances, ou du Ministre des Finances par le Parlement. Capacit: enfin, les uns et les autres doivent avoir la capacit et les moyens ncessaires pour mener bien les actions. Il y a les capacits individuelles (le savoir et le savoir-faire) mais le plus souvent il sagit de la capacit cre par le systme: les rgles et les rglements qui rgissent la participation, la dcentralisation ou la dconcentration des responsabilits, la capacit gnrer des informations pertinentes sur les interventions et les rsultats prendre en compte, etc. De ce fait, lobligation de rendre compte dpend fondamentalement des structures dappropriation et dincitation qui existent au sein du gouvernement, et entre le gouvernement et les donateurs, lesquelles se renforcent mutuellement. Dans le cadre de lexcution de la politique sectorielle et du budget, ces trois dimensions sont absolument indispensables, et traiter lune sans traiter les autres est quasiment synonyme de condamnation des rformes. Ces trois dimensions seront la base de lanalyse des DSRP, vue sous langle des intrts de lenfant, afin dessayer dvaluer si, long terme le processus du DSRP a donn lieu des changements dans la capacit du gouvernement tenir ses engagements envers les enfants.

Figure 1.1 Politique sectorielle et processus de rforme: alignement sur la focalisation sur les rsultats
PROCESSUS DE REFORME PROCESSUS POLITIQUE DSRP: orientation stratgique

Finance: SIG

bre

ak

Admin. CID

Suivi et reporting

FOCUS SUR LES RESULTATS

CDMT & bugdets programmes

Excution: dconcentration des dpenses

Nous partons avec lide que, dans un cercle vertueux, laccent trs marqu mis sur les rsultats devrait accrotre la demande dinformations, de sorte que les liens entre lorientation stratgique, laffectation des ressources et les rapports dinformation se dveloppent toujours de plus en plus. Dans ce mode itratif, de petits changements peuvent, au fil du temps, avoir un impact majeur sur les rsultats. Dans la pratique, toutefois, ces trois dimensions de lobligation de rendre compte ont tendance ne pas travailler en tandem, de sorte que souvent les rformes techniques (par exemple, la gestion des finances publiques, llaboration du budget ou ltablissement dun systme SIG) sont mises en uvre sans que des rformes concomitantes ne soient opres au niveau des dimensions de lappropriation et de lincitation. De la mme manire, les

br ea k

Budget annuel

Reforme budgtaire

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relations entre le DSRP, le CDMT, les budgets, le contrle et les rapports dinformation sont souvent faibles, limitant de ce fait le potentiel de renforcement des capacits et de cration de synergies travers leur intgration. Dans la mesure du possible, ltude aura donc pour objectif de faire ressortir non seulement des valuations de la capacit mais aussi les dimensions plus intangibles (mais importantes) de lappropriation et de lincitation, et de limpact que ces facteurs ont sur une mise en uvre efficace et quitable de la politique sectorielle.

1.2.2 Mthodologie
La mise en pratique de cette approche diagnostique et dynamique, nest cependant pas toujours facile, surtout au regard des limites que pose lchelle et le champ de cet exercice. La prsente analyse repose essentiellement sur des sources de donnes secondaires (comme nous le dcrierons plus en dtail dans chaque chapitre, pour chaque tude de cas), qui, gnralement, comprennent les DSRP, les politiques et stratgies sectorielles, les CDMT, le budget et les donnes dexcution du budget, les rapports annuels davancement du DSRP, les analyses sectorielles, les analyses des dpenses publiques, les tudes de suivi des dpenses publiques, et tout autre analyse sectorielle pertinente. Celles-ci ont t compltes par des entretiens avec des personnes cls (voir Annexe A pour la liste des personnes rencontres). Lobjectif tait de combiner la comprhension tire de lanalyse quantitative une comprhension plus qualitative des processus sous-jacents. Dans la pratique, au cours du processus de recherche ces valuations quantitatives et qualitatives sont bien sr troitement lies, de sorte que, par exemple, pour lanalyse quantitative du budget, il a fallu comprendre le processus budgtaire et le cadre dconcentr, et pour lanalyse de lAPD, il a fallu comprendre le mode dvolution des flux des ressources des donateurs dans le cadre du systme GFP. Aux fins de la prsentation de ce rapport, cependant, elles ont t spares pour permettre une prsentation intgrale de lanalyse quantitative, suivie dun dbat distinct du systme de gestion des finances publiques et dune discussion distincte de lAPD.

1.3 Aperu du rapport

Considrer les DSRP et les budgets comme des processus affecte srieusement la manire dont se droule lanalyse, car, dans la pratique, lanalyse du systme de gestion des finances publiques ne peut pas tre dissocie de lanalyse des trois grands rsultats budgtaires. En consquence, le rapport se droulera comme suit: Le chapitre 2 portera sur une analyse de la situation actuelle du Tchad, sous langle de la pauvret des enfants, portant la fois sur les principaux indicateurs de rsultats, ainsi que sur les obstacles laccs et lutilisation des services. Il constituera la base pour une analyse ultrieure dans le reste du rapport pour dterminer la pertinence des politiques et des budgets par rapport aux besoins des enfants. Le chapitre 3 procdera une analyse des SNRP et des politiques sectorielles pour rpondre la question suivante: le cadre politique apporte-t-il les rponses idoines aux causes sous-jacentes de la pauvret des enfants? Le chapitre 4 examinera lespace budgtaire et les dpenses pour les enfants partir dune perspective quantitative, essentiellement pour rpondre aux questions suivantes: les dclarations de financement sont-elles en phase avec les priorits nonces dans les documents de politique? Quest-ce que cela signifie pour des niveaux rels de ressources pour les programmes concernant les enfants? Les ressources sont-elles dpenses avec toute lefficacit et toute lefficience requises? Le chapitre 5 jette un regard qualitatif sur le systme de gestion des finances publiques. Cela appelle tout dabord un aperu du processus des dpenses et du budget du Tchad, suivi dun diagnostic des principales questions de gestion des finances publiques lies la discipline budgtaire globale, lefficacit de la rpartition des ressources et lefficacit oprationnelle. Le chapitre 6 porte sur les flux de lAPD, notamment lvolution des ressources, des modalits et de limpact sur les rsultats budgtaires Le chapitre 7 contient les conclusions et recommandations.

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2. Analyse de la situation: Pauvret des enfants, politique sectorielle et contexte administratif

Pour voir dans quelle mesure le DSRP, les politiques sectorielles et les budgets sont conus pour relever le dfi de la pauvret des enfants dans le reste de ltude, ce chapitre commencera par identifier les principales caractristiques de la pauvret des enfants au Tchad. Il commencera par un bref aperu du contexte administratif, suivi dun examen plus dtaill de la pauvret multidimensionnelle, notamment la pauvret de la consommation dans les mnages, ainsi que la survie de lenfant (notamment sous langle de la sant, de la nutrition, de leau et de lassainissement), le dveloppement de lenfant (en mettant laccent sur lducation) et la protection de lenfant. Dans chacune de ces dimensions, si possible, lanalyse lvera le voile sur les rsultats de la pauvret des enfants, ainsi que sur les obstacles physiques et financiers laccs et lutilisation des services.

2.1 Contexte conomique, administratif et politique

Le Tchad fait partie des pays les moins bien classs dans le monde pour la plupart des indicateurs de la pauvret. Le Rapport sur le dveloppement humain (2005) du Programme des Nations Unies pour le Dveloppement (PNUD) classe le Tchad au 173ime rang sur 177 pays. Lindice de lUNICEF (2007: 101) bas sur les taux de mortalit dans les pays les plus pauvres place galement le Tchad dans une position inconfortable (8ime sur 192 pays),. En plus de lextrme pauvret de sa population, le Tchad accueille de nombreux rfugis des pays voisins. Ces flux de rfugis (230 000) et de dplacs internes (PDI) (170 000) ne psent pas seulement sur les dpenses publiques, mais ils ont galement tendance affecter les populations pastorales qui vivent proximit des camps de rfugis. La pauvret au Tchad a des dimensions conomiques et sociales complexes: la pnurie alimentaire, la vulnrabilit de la population rurale face aux perturbations climatiques et aux catastrophes naturelles, le manque de dbouchs sur le march de lemploi, ainsi que le faible accs aux soins de sant, lducation et aux infrastructures de base. Tous ces lments contribuent la grande pauvret du pays. Au Tchad, le contexte de la politique sectorielle est domin par les exportations de ptrole et les accords ngocis avec la Banque mondiale pour lutilisation des recettes ptrolires, lextrme centralisation du pouvoir au niveau de lexcutif, la situation scuritaire et la tension avec les rebelles tchadiens et le gouvernement soudanais.

2.1.1 La population et lconomie du Tchad

Le projet ptrolier a t lanc en 1988, aprs que le Tchad a sign une convention avec un consortium de trois socits ptrolires. Il a galement accord une concession de trente ans pour lexploration et lexploitation des couches du bassin de Doba et la commercialisation du ptrole. Aprs la dcouverte en 1996 de rserves prouves, dun montant dun milliard de barils Doba, lAssemble nationale tchadienne a promulgu en 1997 une convention modifie pour rglementer lexploitation des trois champs ptrolifres de ce bassin (Miandoum, Kom et Bolobo, galement connu sous le nom des trois champs). Plus rcemment, lexploitation de deux autres couches de la cuvette (Nya et Moundoul) a galement dmarr, et deux autres (Maikeri et Timbre) devraient entrer en production en 2007 et 2008, respectivement. Laugmentation des prix mondiaux a stimul lexploration dans les autres zones du Tchad, mais dautres rserves viables nont pas t dcouvertes ce jour. Lexportation du ptrole a commenc en 2003, et les premires recettes ont t incluses dans le budget 2004. Le Tchad sest ainsi offert une opportunit sans prcdent pour rduire durablement la pauvret. Avec le dmarrage de la production de ptrole, la croissance du PIB a t de prs de 30% en 2004 et 12% en 2005. Le PIB rel par habitant, qui avait stagn autour de 240 dollars sur la priode 1994-2003, a atteint 315 dollars en 2004 et 326 dollars en 2005. En revanche, le PIB rel non ptrolier par habitant est rest plutt constant, 238 dollars en 2004 et 226 dollars en 2005. La raison en est que la production de

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ptrole noffre pas de dbouchs rels pour les travailleurs non qualifis et donc na pas eu des retombes sur la croissance du reste de lconomie. Comme dans la plupart des pays africains, les clauses contractuelles du Tchad avec les compagnies ptrolires ne sont pas rendues publiques. Toutefois, la Banque mondiale a financ loloduc Tchad/Cameroun grce auquel il est possible dexporter le ptrole; cest ainsi que les principales clauses rgissant lutilisation des revenus ptroliers sont dtermines par le mcanisme convenu par la Banque et le gouvernement, lesquelles clauses sont assez transparentes. Dans le premier de ces accords, toutes les recettes directes (redevances et dividendes) de lexploitation du ptrole devraient suivre un circuit rigoureux, dans lequel 10% de ces fonds sont mis de ct pour alimenter un Fonds pour les gnrations futures. La plus grande partie (environ 70%) des fonds restants a t mise de ct dans un compte de stabilisation pour les dpenses prioritaires, tandis que 13,5% devaient tre verss dans le budget gnral. 4,5% des fonds devaient tre allous la rgion de production. Dans le deuxime accord conclu en 2007, cette complexit a t rduite, et le fonds pour les gnrations futures a t supprim. Ne subsistait donc quune seule condition globale: les dpenses sociales dans les domaines prioritaires (au sens large) doivent tre dau moins 70% du total des dpenses publiques. Toutefois, ce deuxime accord a t rompu en 2007, puisque les dpenses militaires et de scurit ont fait dvier les dpenses budgtaires au dtriment du secteur social (comme on le verra dans le chapitre 4). En consquence, la Banque a aujourdhui suspendu son programme, et le FMI a mis en place un Programme intrimaire quil suit lui-mme pour les six prochains mois, partir de Juillet 2008.

2.1.2 Le contexte institutionnel

En dpit des engagements pris pour non seulement amliorer le sens des responsabilits et lEtat de droit, mais aussi rduire la corruption, la situation politique continue de compromettre la bonne gouvernance. En 2005, la Constitution a t modifie pour permettre au chef de lEtat de se prsenter aux lections prsidentielles sans aucune limite sur le nombre de mandat quil pouvait briguer, mais cela na pas pour autant amlior la stabilit du gouvernement, avec des remaniements incessants qui enregistrent des dparts importants. En outre, la situation scuritaire demeure instable, en raison de conflits avec les groupes rebelles, la tension avec le Soudan et lextension du conflit du Darfour. La corruption est extrmement leve et Transparency International vient de le classer 173ime sur 180 pays, dans sa publication sur lIndice de perception de la corruption (2008). Depuis 2008, le Tchad compte 22 rgions4, dont chacune est divise en dpartements; les rgions sont sous lautorit dun gouverneur nomm par le Prsident. Aprs les dpartements viennent les sousprfectures. Selon la Constitution, ces collectivits locales doivent tre diriges par des assembles issues dlections locales. Toutefois, ces lections ont t reportes maintes reprises depuis 2005. Le Tchad reste donc trs centralis, et cest pour cette raison que lessentiel de lanalyse se focalisera sur ladministration centrale.

2.1.3 Lenvironnement de laide

Comme les revenus du ptrole ont commenc augmenter, entranant dans leur sillage les recettes intrieures, les bailleurs de fonds ont diminu laide publique au dveloppement, mme si les dpenses pour les interventions humanitaires/durgence ne cessent daugmenter. Le faible niveau dengagement politique pour rduire la pauvret et amliorer la bonne gouvernance a peut-tre beaucoup plus pes dans cette dcision que le niveau des recettes ptrolires; faible engagement politique qui met rude preuve les grands principes de la Dclaration de Paris et la capacit des donateurs travailler au sein de systmes nationaux.
4

Suite la rforme administrative de 2002 qui a transform 14 anciennes prfectures en 18 rgions

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2.2 La pauvret des enfants au Tchad

2.2.1 Comprendre la pauvret des enfants
La pauvret est multiforme, quelle soit une privation de revenu, de sant, de nourriture, dducation, ou mme de participation dans la socit. Les enfants la subissent diffremment des adultes et en sont affects plus profondment. Les enfants qui ont fait lobjet de privations (surtout dans les premires annes de leur vie) en subiront les consquences sur leur dveloppement physique, intellectuel et affectif, tout au long de leur vie. La pauvret des enfants est donc particulirement pernicieuse, car elle reprsente non seulement la ngation immdiate des droits de lenfant la survie, au dveloppement, la participation et la protection, mais elle est galement la cause dune transmission intergnrationnelle de la pauvret. La privation est recre chez les adultes de demain, en raison de linsuffisance des investissements dans la sant, lducation et le bien-tre des enfants daujourdhui. Pour comprendre la pauvret des enfants, il est donc important de comprendre la fois les grandes tendances de la pauvret de la consommation dans les mnages et la manire dont elle influence dautres dimensions de la pauvret en imposant des barrires physiques et financires lutilisation des services essentiels de sant, dducation et autres.

2.2.2 Les grandes tendances de la pauvret de la consommation

De manire gnrale, la pauvret au Tchad est extrmement leve, avec 55% de la population vivant en dessous du seuil de pauvret en 2003-2004, et une profondeur de 22%5. Cependant, il existe de grandes disparits gographiques en terme de pauvret. En gnral, la pauvret est plus leve dans les zones rurales, avec des taux plus faibles NDjamena et dans dautres grandes villes et des taux particulirement levs dans le Sud rural, o lincidence est de 70,3% et la profondeur de 30,1%. Environ 80% de la population de ce pays enclav qui compte 8,6 millions dhabitants sont dans les zones rurales et vivent de lagriculture et de llevage. Environ la moiti de la population vit dans la rgion la plus mridionale, ce qui reprsente environ un cinquime du territoire. Non seulement la pauvret est moins frquente dans les zones urbaines, mais elle y est galement beaucoup moins svre.

Tableau 2.1 Indicateurs de pauvret par rgion, 2003-4

Par localit NDjamna Abch/Moundou/Sarh Villes secondaires Le Nord Rural Le Sud Rural Par rgion NDjamena Ouadda Batha Chari Baguirmi Kanem/Lac BET/ Biltine Logone Occidental Tandjil Guera/Salamat Logone Oriental Moyen Chari Mayo Kebbi Total

Rgion

Incidence de la pauvret Profondeur de la pauvret

20.8 34.4 47.8 50.6 70.3 20.8 34.4 48.4 49.6 54.1 55.2 57.6 62.1 62.8 64.7 69.3 71.7 55.0 6.1 11 19.9 17.9 30.1 6.1 9.8 15.5 16.6 22.6 19.3 22.7 25 23.1 29.4 30.4 31.2 21.6

Intensit de la pauvret
2.7 4.7 10.3 8.4 15.8 2.7 3.9 6.6 7.8 12 8.2 10.9 12.7 11.1 16.2 16.4 16.4 10.8

Source: INSEED. ECOSIT2. 2003/2004

5 Ce type dindicateur de pauvret est fond sur des valuations dtailles de la consommation dans les mnages; elle sert de mesure de remplacement des revenus, tant

donn quil est extrmement difficile de mesurer avec exactitude les revenus dans lconomie informelle. Le seuil de pauvret est donc bas sur le niveau de consommation ncessaire pour satisfaire un niveau de vie minimal, notamment lapport calorique minimal et les besoins fondamentaux. La profondeur de la pauvret indique lcart moyen qui spare le pauvre du seuil de pauvret; au Tchad, le niveau de consommation des pauvres est en moyenne 22% en dessous du seuil de pauvret.

25

Ces taux dincidence de la pauvret doivent tre considrs dans le contexte de la rpartition de la population, qui est en grande partie rurale. En consquence, comme le montre le graphique ci-dessous droite, plus de la moiti des deux derniers quintiles du bas sont compos de ceux qui rsident dans le Sud rural, comparativement seulement une petite fraction des trois zones urbaines. La rgion rurale du nord est la seule rgion qui fait montre dune distribution relativement homogne travers les quintiles de pauvret, alors que NDjamena est domin par ceux qui sont dans les deux premiers quintiles.

Figure 2.1 Rpartition dmographique par quintile de pauvret et par rgion

Composition par quintile de pauvret et par rgion
100

Structure par quintile de pauvret et par rgion

Rural mridional

90 80

Rural septentrional Villes secondaires Abch/Moundou/Sarh

70 60 50 40 30 20

Rural mridional Rural septentrional Villes secondaires Abch/Moundou/Sarh N'Djamna

N'Djamna 0
Plus pauvre

10

10

20

30

40
Mdian

50

60

70

80

90

100

0 Plus pauvre Moyen pauvre Mdian Moyen riche Plus riche

Moyen pauvre

Moyen riche

Plus riche

Source: INSEED. ECOSIT2. 2003/2004

Pour comprendre lvolution de la pauvret de la consommation par rapport dautres dimensions6, il importe de ne pas perdre de vue cette rpartition globale de la pauvret dans tout le reste de lanalyse de la pauvret.

2.2.3 La survie de lenfant: sant, nutrition, eau et assainissement

Lesprance de vie au Tchad est de 50 ans, 47 ans pour les hommes et 54 ans pour les femmes et na pas progress depuis le milieu des annes 1990. Il y a environ 28 000 habitants pour un mdecin (norme de lOMS 1 mdecin pour 10 000 hbt), et les dpenses de sant par habitant taient de 14 dollars en 2002, moins de la moiti de la moyenne enregistre en Afrique sub-saharienne. Le Systme de sant Le systme de sant du Tchad est bas depuis 1998 sur un modle pyramidal trois niveaux et sur une politique de dveloppement sanitaire base sur les districts. Le niveau central est constitu du Ministre de la Sant Publique (MSP), des Institutions Nationales, des Projets et Programmes Nationaux; le niveau intermdiaire comprend les 22 Dlgations Rgionales Sanitaires (DRS); le niveau priphrique est compos de 72 districts sanitaires (DS) dont 59 fonctionnels et des 932 Zones de responsabilit (ZR) dont 705 fonctionnels. Au Tchad la pyramide administrative du systme de sant se prsente de la faon suivante:

Lidal serait de pouvoir montrer lvolution de lincidence et de la profondeur de la pauvret pour mieux apprcier les changements intervenus en amont et en aval du DSRP. Malheureusement, cependant les enqutes antrieures sur les mnages ntaient pas reprsentatives et par consquent elles ne sont comparables aux donnes de ECOSIT2 (voir le SNRP 1 pour plus de dtails).

26

Niveau IntermPriphrique diaire, Rgions

Niveau

Niveau Central, National

Lorganisation du systme est fixe par des rglements et par une carte

D I S T R I C T

Sanitaire nationale.

Ministre de la Sant; Directions Gnrales Hpital Gnral de Rfrence Nationale 22 Dlgations Sanitaires Rgionales Hpitaux Rgionaux Hpitaux de Districts

Formations sanitaires (dispensaires, maternits) publiques et prives

Encadr 2.1 Structure administrative du Ministre de la Sant Publique

Ministre de la Sant Dlgation Rgionale 1 District A Centre de Sant a1 Centre de Sant a2 Centre de Sant a3 Centre de Sant a4 Etc... Dlgation Rgionale 2 District B Etc... Dlgation Rgionale 3 Etc...

Lorganisation du ministre est dcompose en une structure voue la planification, une structure voue la gestion des ressources (humaines, matrielles, financires), une structure voue la gestion des activits de sant (soins, prvention, lutte contre les maladies, accs aux mdicaments). Le district sanitaire est le levier principal des actions du ministre sur le terrain. Malgr le faible ratio mdecin /hbt, certains mdecins en plus de leur activits exercent la fonction administrative. Trois structures prsentes comme tant importantes sont officiellement autonomes mais sous la tutelle du MSP.

27

 Lhpital Gnral de Rfrence Nationale (HGRN): Il bnficie dune subvention mais souffre du dlai, proche dun an, de versement de sa subvention. LEcole Nationale dAgents Sanitaires et Sociaux (ENASS): Erige en Etablissement Public caractre administratif, dote de la personnalit morale et de lautonomie financire par la loi N1 du 10 janvier 1994, lENASS est officiellement autonome et mais la mise en uvre de cette autonomie nest pas effective. En fait, lENASS est encore sous le rgime de service du ministre soumis la direction de la formation et marge sur le budget du MSP dont le directeur gnral est loprateur. La Centrale Pharmaceutique dAchat (CPA): La CPA est autonome vis--vis du ministre, tout en ayant une vocation de service public. Ayant une double vocation de service public et commerciale, la CPA se trouve oblige de livrer les mdicaments sans garantie de paiement. La CPA fait donc face rgulirement des problmes de trsorerie. Les rsultats de la sant La malnutrition des enfants est une proccupation majeure, avec de grandes diffrences entre les quintiles de richesse dans le retard de croissance (la taille selon lge, ce qui reflte ltat nutritionnel dans le temps) et lindicateur composite de la malnutrition (poids selon lge). En revanche, lmaciation (poids/ taille) qui est un indicateur de ltat nutritionnel rel ne semble pas trs diffrente par quintile de revenus. Il semblerait donc que les plus grandes disparits dans lincidence de la malnutrition apparaissent dans le long terme.

Tableau 2.2 Taux de malnutrition des enfants par quintile de revenus, 20047
60 50 Le plus riche 40 30 20 10 0 Modr
Source: EDS 2004

Quatrime Moyen Second Le plus pauvre

Svre

Modr

Svre

Modr

Svre

La malnutrition a t considre comme un facteur dterminant dans plus de la moiti des dcs des moins de cinq ans, alors que le paludisme, les maladies vitables, les infections respiratoires aigus et la diarrhe sont les principales causes directes de plus de 65% des cas, et le VIH/SIDA 9% (Banque mondiale, 2004; 31). Les indicateurs de mortalit infantile ont stagn des niveaux trs levs depuis les annes 1990. Il existe de grandes disparits rgionales dans la mortalit infantile, nonatale, et des moins de cinq ans, NDjamena enregistrant des taux de mortalit plus faibles que les autres rgions.

La malnutrition modre concerne les enfants qui sont plus de 2 carts-types au-dessous de la moyenne, alors que ceux qui souffrent de malnutrition svre sont plus de 3 carts types au-dessous de la moyenne.

28

Tableau 2.3 Taux de mortalit par ge et par localit, 2004

N'Djamna
250 208 203 200 163 150 103 100 40 50 48 78 120 115 92 96 100 99 189

Autres Villes

Rural

Total

50

29

0 Nonatal 0-11 mois 1-4 ans Moins de 5 ans

Source: EDS 2004. Les mortalits nonatale, infantile, juvnile et des moins de cinq ans sont exprimes comme des dcs pour 1000 naissances vivantes, tandis que la mortalit juvnile (dcs entre 1 et 5 ans) est exprime pour 1000 enfants qui survivent au-del de 12 mois.

Au-del de ces indicateurs de rsultats, il est galement important de comprendre les modes dutilisation des services de sant par diffrents groupes. Les enqutes EDST nous offrent un moyen simple pour valuer le degr dutilisation des services de sant, travers les chiffres quelles donnent pour le pourcentage denfants qui sont alls la consultation mdicale par rapport ceux qui, malgr lapparition de symptmes du paludisme dans les deux semaines prcdant lenqute, nont pas pris de traitement. Au total, 34% des enfants ont dj eu de la fivre, mais seulement 12% dentre eux sont all la consultation, tandis que 27% nont reu aucun traitement (pour les autres, cest le recours lautomdication antipaludique). Des niveaux de consultation similaires ont t constats dans des cas de suspicion dinfection respiratoire aigu (IRA). Il existe, comme on peut sy attendre, de grands carts entre la localit et le quintile de revenus, avec prs de la moiti des populations les plus pauvres qui ne reoivent aucun traitement, comparativement un peu plus de 10% chez les plus riches. De la mme manire, seulement 3% des plus pauvres ont t la consultation par rapport 34% chez les plus riches.

Figure 2.2 Pourcentage denfants suspects de paludisme, allant la consultation mdicale mais ne suivant aucun traitement, 2004
0 10 20 30 40 50 60

N'Djamna Autre villes Total urban Rural Trs pauvre Pauvre Moyen Riche Tres riche Total

Consultation
Source: EDS (2004)

Pas de traitement

29

Les statistiques des naissances rvlent des tendances similaires, avec 45% de femmes dans les zones urbaines qui accouchent dans un tablissement de sant, comparativement seulement 6% dans les zones rurales. Compte tenu de ces tendances, il faut se poser la question de savoir quels sont les obstacles la prise en charge mdicale qui pourraient dterminer les grandes diffrences dans lutilisation de ces services et agir sur les taux de mortalit. Comme le montre le tableau ci-dessous, laccs physique aux tablissements de sant reste un problme majeur pour la majorit de la population vivant dans les zones rurales. Selon lECOSIT 2004, environ 37% des mnages vivaient en moyenne moins de 5 km dun tablissement de sant, comparativement 90% NDjamena et seulement 20% environ dans les zones rurales. Il nest donc pas tonnant que la majorit des femmes dans les zones rurales, prsente la distance comme obstacle majeur lutilisation des services mdicaux, ct du cot qui est galement un facteur important. En revanche, dans les zones urbaines la raison majeure avance reste lincapacit rallier ltablissement de sant en temps opportun, ce qui laisse penser que les obstacles physiques et financiers dans les zones urbaines ne sont pas aussi levs que dans les zones rurales.

Figure 2.3 Obstacles lutilisation des services de sant

Distance parcourue pour accder dj un centre de sante selon la localit
Total Rural - Sud Rural - Nord
Source: ECOSIT 2003-4 Villes secondaires

Raison lie au non recours a un centre de sante pendant laccouchement

Temps d'attente trop long Trop cher Pas le temps d'arriver Trop loin

Rural Urbain

Abch/Moundou/Sarh
N'tait pas malade

NDjamena
Prfre la maison

0 <1 km

20 1 - 5 km

40 6 - 10 km

60

80 11 - 20 km

100 > 20 km

10

15

20

25

30

35

40

Le financement de la sant Selon les donnes ECOSIT de 2004, il y a peu de variation dans les dpenses de sant en pourcentage du total de la consommation des mnages entre les riches et les pauvres; les riches dpensent 4,8% de leur consommation pour la sant, comparativement 3,9% chez les pauvres. tant donn le large cart de consommation entre les quintiles, en termes nominaux cela veut dire que le quintile le plus pauvre dpense en moyenne 15.000 F CFA pour la sant contre 80.000 CFA par le quintile le plus riche.

2.2.4 Le dveloppement: lducation prscolaire, primaire et secondaire

Le systme ducatif La loi dorientation de 2006 adopte par lAssemble Nationale, intgre les cadrages, objectifs et stratgies des diffrents programmes en cours. Cette loi assigne une dure de 3 ans lducation prscolaire et 10 ans pour lenseignement fondamental. Au niveau de lorganisation structurelle, le Ministre de lEducation Nationale (MEN) compte 51 Inspections Dpartementales de lEducation Nationale (IDEN) rparties dans 22 Dlgations Rgionales de lEducation Nationale (DREN), 7 Acadmies qui regroupent plusieurs DREN ont commenc tre mises en place. Lducation prscolaire relve du Ministre de lAction Sociale, de la Solidarit nationale et de la Famille (MASSNF) et est assure par 41 jardins denfants publics, 50 jardins denfants privs et 97 garderies communautaires reparties dans 18 Dlgations rgionales de lAction sociale. Le systme formel est dcoup en quatre niveaux: le prscolaire (3 ans), le Fondamental (cycle Primaire de 6 ans et cycle Moyen (Collge) de 4 ans, le secondaire et le suprieur.

30

Le systme ducatif tchadien hrit de la colonisation franaise est soumis, ds le dbut de lindpendance, plusieurs contraintes: (programmes inadapts, inadquation du systme aux exigences de la production, forte pression dune demande de scolarisation insatisfaite, sous la pousse dmographique, insuffisance de lencadrement pdagogique. De vaines tentatives de rformes ont t effectues pour amliorer le systme (ruralisation du systme ducatif des annes 60-70; tchadisation de lcole des annes 70-80, ainsi que quelques innovations pdagogiques). Les sries de guerres civiles qua connu le pays et qui a mis en pril le tissu conomique et social pendant plus de 30 ans, a amen les communauts prendre en main la destine de leurs enfants. Cette dynamique communautaire sest accentue au fil des annes, face une offre tatique ducationnelle faible et inadapte. Aujourdhui encore, les communauts, organises en Associations des Parents dElves (APE) prennent en charge plus de 70% des enseignants du primaire appels matres communautaires et dpensent plus de 2 milliards de FCFA pour le fonctionnement des coles primaires (30% du budget de fonctionnement matriel de lEducation, et plus de 70% du fonctionnement direct des classes). En contrepartie, les APE reoivent des subventions de lAgence pour la Promotion des Initiatives Communautaires de lducation (APICED) pour rmunrer ces matres. LAPICED a t cre par la Loi N23/PR/2002, et est finance par ltat via une subvention au MEN. Lenseignement priv reprsente 7 8% du poids primaire sans grande variation sur la dcennie coule.

Tableau 2.4 Tableau gnral de la rpartition de la population scolaire

Effectifs 2004/2005 Fondamental Primaire Fondamental Moyen (collge) Secondaire Gnral (Lyce) Enseigt. Tech. et de Form. Prof. Enseignement suprieur Ecoles normales Annuaire statistique 2005 MEN . Total 1 262 393 163 754 51 230 3 420 11 700 1 400 Dont Filles 506 645 42 220 10 577 638 Dont public et communautaire 1 100 600 145 000 46 500 2826 7 995

Les acquis de lducation Les acquis de lducation au Tchad sont trs faibles: seulement un tiers des personnes de plus de 15 ans est alphabtis, selon les statistiques ECOSIT de 2004. Les taux de scolarisation dans lenseignement primaire et prscolaire restent trs faibles, mme sil a augment ces dernires annes, grce de nouvelles orientations politiques pour accrotre le nombre dcoles communautaires (comme nous le verrons plus en dtail dans le chapitre suivant). Les taux dachvement dans le primaire sont galement en hausse, mme si la qualit de lducation reste un problme majeur. Comme le montre la figure ci-dessous, les taux bruts de scolarisation (TBS) sont de loin plus levs que les taux nets de scolarisation (TNS), pour les garons et comme pour les filles. Rien de plus normal puisque de nombreux enfants commencent lcole primaire tardivement, ce qui fait quils sont nombreux en avoir dpass lge. Toutefois, ce qui est frappant, cest que les carts de scolarisation entre les riches et les pauvres ne sont pas aussi grands que lon pourrait sy attendre, et dailleurs pour les garons le taux brut de scolarisation est lgrement plus lev chez les riches. Que ce soit pour les taux bruts ou les taux nets de scolarisation, les carts entre les garons et les filles restent significatifs, et les disparits sont lgrement plus leves parmi les pauvres comparativement aux riches.

31

Figure 2.4 Taux bruts et taux nets de scolarisation chez les garons et les filles, selon leur situation de pauvret, 2004
0 20 40 60 80 100

Homme TNS - pauvres Femme TNS- Non-Pauvres TBS - Pauvres TBS - Non-Pauvres Total

Source: ECOSIT 2004

Ces chiffres globaux cachent des diffrences rgionales considrables, comme le montre la figure cidessous. Les rgions sont en ordre dcroissant en fonction de lincidence de la pauvret, avec NDjamena qui enregistre le niveau le plus faible et Mayo Kebbi le plus lev. Ce qui est surprenant, cest que les taux de scolarisation ne suivent pas une tendance prvisible, en fonction de la pauvret de la rgion, comme ceux du Ouadda, du Batha, du Chari Baguirmi, le Kanem/Lac et BET/Biltine qui ont de trs faibles taux de scolarisation par rapport certaines des rgions les plus pauvres.

Figure 2.5 Taux bruts et taux nets de scolarisation par rgion, 2004
0 NDjamena Ouadda Batha Chari Baguirmi Kanem/Lac BET/Biltine Log. Occidental Tandjil Gura/Salamat Log. Oriental Moyen Chari Mayo Kebbi Total
Taux Brut de Scolarisation Total Taux Net de Scolarisation Total
Source: ECOSIT 2004

20

40

60

80

100

120

140

La distance qui spare les mnages de lcole primaire semble tre une barrire significative lutilisation des services ducatifs, comme le montre le graphique ci-dessous. Cela est particulirement vrai dans les zones rurales septentrionales, o environ les deux tiers des enfants sont plus de 30 minutes de lcole la plus proche. Ces chiffres correspondent lanalyse par rgion prcdente, puisque dans les

32

zones rurales mridionales elles sont nombreuses enregistrer des taux de scolarisation plus levs: galit avec NDjamena plutt quavec les zones rurales septentrionales. Laccs physique lcole reste donc un obstacle considrable lutilisation des services ducatifs du cycle primaire, surtout dans la mesure o ces distances ne concernent que lcole la plus proche (quelle soit publique ou prive) et quelles masquent par consquent la distance relle qui les spare des coles publiques. Une analyse approfondie des donnes sur la distance moyenne qui les sparent de lcole (scolariss comme non scolariss) permettrait de prciser limpact de la distance sur lutilisation des services ducatifs. En outre, les obstacles financiers restent encore considrables pour de nombreux enfants. Comme le montre le tableau ci-dessous, cest la raison principale de la non-scolarisation au niveau des quintiles les plus pauvres, et mme parmi les plus riches 30% citent la difficult financire comme lcueil la nonscolarisation8. Il semblerait donc que les obstacles physiques et financiers soient importants, mme si, cest des degrs diffrents selon quil sagit des riches ou des pauvres.

Figure 2.6 Obstacles lutilisation des services ducatifs

Temps mis vers pour aller une cole primaire pas localit Raison de la non inscription lcole (tous les enfants gs de 6 ans et autour)
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

0 N'Djamna Abch/Moundou/Sarh Villes secondaires Rural - Nord Rural - Sud Total

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Trs pauvres Pauvres Moyen Riche Trs Riche Total Financiere Trop loin Pas d'intrt Handicap/maladie Travail Autre

< 15 minutes

15 - 29 minutes

30 - 59 minutes

60 -119 minutes

120 minutes ou plus

Source: ECOSIT 2004

Ces chiffres sur le cot et laccs lenseignement primaire masquent galement des aspects importants de la qualit de lducation. Avec le niveau des dpenses dducation faites par le gouvernement (environ la moiti de la moyenne de lAfrique sub-saharienne), il nest peut-tre pas surprenant que le Tchad ait eu un taux dencadrement denviron 63 lves pour un enseignant en 2006 (Rdt 2007 a: 19).

2.2.5 La protection de lenfance et la protection sociale

La situation des enfants tchadiens est trs prcaire. Lducation prscolaire ne bnficie qu une infime partie (les enfants de pauvres ny ont pas accs); seulement 5% des 96 000 orphelins de SIDA identifis dans le pays sont pris en charge et scolariss. Des tudes rcentes ont identifi 7037 enfants de la rue, 276 enfants victimes dabus et dexploitation sexuelle entranant un taux de prvalence du VIH/SIDA de 7% chez les adolescents. Entre 2002 et 2004, 2 613 enfants ncessitant une protection spciale ont t scolariss, 105 forms dans des centres dapprentissage et 97 autres rinsrs dans des familles. Actuellement le nombre denfants de la rue identifis dpasse plus 100.000 et peine 2% des enfants sont enregistrs la naissance. Plus de 250 enfants de la rue ont t forms et rinsrs en 2007; 646 enfants bouviers ont t identifis et rcuprs dans les rgions du Moyen Chari et le Mandoul dont 300 ont t forms et rinsrs en 2006. Cette situation peu satisfaisante est due linsuffisance de loffre dinfrastructures, de personnel qualifi, de matriel dencadrement dune part et la longue priode dinstabilit politique et institutionnelle qua connue le pays dautre part. Les interventions prioritaires du Gouvernement visent dabord les enfants ncessitant une protection spciale (ENPS), notamment les enfants orphelins victimes du VIH/SIDA, ensuite les enfants de la rue ainsi que les enfants victimes dabus et dexploitation.
8

Ces chiffres ne concernent pas seulement le primaire, mais aussi tous les enfants de plus de 6 ans.

33

Lun des problmes les plus graves reste celui des enfants soldats, qui a connu une recrudescence au cours des dernires annes. Depuis la signature par le gouvernement, en fvrier 2007, des Engagements de Paris9, plus de 600 enfants ont t dmobiliss et sont rinsrs dans la socit civile avec laide de lUNICEF10. Selon les estimations, plus de 7.000 enfants soldats sont encore impliqus dans le conflit entre larme tchadienne et les groupes rebelles. Dans le premier rapport du Secrtaire Gnral de lONU sur les enfants et les conflits arms au Tchad, publi en juillet 2007, larme nationale tchadienne a t cite comme organisation qui recrute et qui utilise des enfants soldats. Le Tchad a sign les Engagements de Paris depuis fvrier 2007, et au cours de discussions constructives avec lUNICEF, les autorits nationales ont reconnu que des commandants de larme nationale avaient enrl de force des enfants dans les collectivits loignes et les zones frontalires pour excuter des tches domestiques. Toutefois, les dernires informations sur le terrain indiquent une recrudescence de lutilisation des enfants au Tchad, soit par les forces armes soit par des groupes rebelles. Limpunit qui accompagne le recrutement denfants favorise la conscription denfants de moins de 18 ans et leur participation active aux hostilits. Lactuel processus de DDR des enfants est compromis par le recrutement et lutilisation visible des enfants soldats par larme nationale en divers endroits du pays, y compris NDjamena. A travers les accords de collaboration signs avec les organisations internationales, 35 Espaces Amis des Enfants et 185 Comits pour le Bien-tre de lenfant ont t mis en place lEst et au Sud du pays. Au del de ce groupe spcifique denfants, les secteurs de la protection sociale et de la promotion du genre sont transversaux et touchent plusieurs catgories de personnes: les femmes, les jeunes sortant de lcole et les diplms chmeurs, les personnes ges, les personnes handicapes, les rfugis et les personnes dplaces en raison des conflits arms et des catastrophes naturelles, les orphelins et les enfants vulnrabiliss par le VIH, et les autres groupes marginaliss. La responsabilit du Ministre de laction sociale est donc particulirement lourde, si lon tient compte de la diversit des mesures prendre pour faire face toutes les situations de vulnrabilit. Dans laccomplissement de sa mission, le ministre a deux avantages: dune part la haute priorit que le gouvernement accorde la protection sociale et la question du genre et, dautre part, le soutien des partenaires gouvernementaux, notamment des ONG et autres partenaires bilatraux et multilatraux qui oprent dans ce secteur sur une grande partie du territoire national. Le rle du ministre est beaucoup plus un rle de coordination et de suivi de la mise en uvre. Les orientations de la protection sociale et la promotion du genre sont contenues dans les dclarations internationales et rgionales du Sommet mondial pour les enfants (1990), dans les plateformes de Dakar et de Beijing, mais aussi dans le Plan daction africain pour acclrer leur mise en uvre, et la dclaration des chefs dtats de lUnion Africaine sur le genre (2005). Le secteur reste embryonnaire, et le Ministre a ax ses interventions sur les activits et les objectifs concernant les groupes vulnrables et dfavoriss (protection juridique, amlioration des conditions de vie, etc.), la promotion des femmes (statut juridique, participation, renforcement des capacits et soutien aux femmes en milieu rural) et la promotion de la famille (ducation la vie familiale, sant maternelle et gnsique et lutte contre le VIH, et appui aux organisations de base).

10

Signs par 58 pays en 2007, les Engagements de Paris ont amen leurs signataires sengager ne mnager aucun effort pour mettre fin au recrutement et lutilisation par la force denfants par des groupes ou forces arms, dans toutes les rgions du monde, et veiller ce que les procdures de conscription et denrlement pour le recrutement dans les forces armes soient conformes au droit international en vigueur. Dans le mme temps, une srie de Principes ont t avancs ; il sagit dun ensemble de lignes directrices pour protger les enfants contre le recrutement et aider efficacement ceux qui participent dj des luttes armes. Tir du bulletin de lUNICEF pour le consulter http://www.unicef.org/wcaro/Countries_1747.html

34

3. Raction gouvernementale: Prise en compte des intrts de lenfant dans les DSRP et autres politiques
Les chapitres prcdents nous ont permis davoir une meilleure comprhension des principaux rsultats de la pauvret chez les enfants, des modes dutilisation des services, et des obstacles physiques et financiers lutilisation des services sanitaires et ducatifs. Le prsent portera sur lvaluation des documents de la SNRP, ainsi que des politiques et des stratgies sectorielles en matire de sant et dducation.

3.1.1 Le contexte de politique gnrale dans les SNRP

Lorientation gnrale de la politique est reste constante entre SNRP de premire et deuxime gnrations. Dans lvaluation de ces deux SNRP, laccent a t mis sur la comprhension du mode dintgration des intrts de lenfant dans lintgralit du document, notamment dans lanalyse de la pauvret, la formulation des politiques, laffectation des ressources, les modalits de mise en uvre, et les indicateurs de suivi-valuation11. Lobjectif est de reprer, le cas chant, une faille tout au long de ces diffrentes tapes des documents, sachant que ces failles pourraient avoir des rpercussions importantes sur la capacit de mise en uvre des dclarations de politique.

3.1.2 SNRP 1: 2004-2006

La premire SNRP a t lance en 2000 et a t conduite par un Comit de pilotage compos des reprsentants du secteur public, dorganisations de la socit civile (OSC), du secteur priv, et de deux dputs. Globalement, il a fallu plusieurs annes au processus avant daboutir au document final publi en 2003. Les partenaires au dveloppement font partie du Comit de pilotage en qualit dobservateurs. Le processus de prparation dcrit par le document fait ressortir le caractre exhaustif et participatif, avec dix tudes sectorielles, mais aussi avec une valuation participative de la pauvret et une srie dateliers de consultation nationale. La partie de la SNRP qui traite de lvaluation de la pauvret revient effectivement sur quelques-unes des principales dimensions de la pauvret du revenu/de la consommation, savoir la sant, lducation, leau et lassainissement, entre autres, en utilisant les donnes quantitatives disponibles compltes par les rsultats de lvaluation participative. Il est intressant de noter que les Objectifs du Dveloppement du Millnaire (OMD) ne sont pas mentionns dans lvaluation de la pauvret ou mme dans le reste du document. Une mention spciale y est faite des enfants ncessitant une protection spciale, notamment les enfants de la rue, les enfants soldats, les orphelins et les enfants abandonns, et les victimes de crimes et de rpression, mme si les chiffres sont incroyablement faibles (quelques centaines pour chaque catgorie, mis part les enfants de la rue dont on pense quils sont au nombre de 10.000 environ). Dans la sant comme dans lducation, le document revient sur les principaux obstacles loffre de services de qualit, mais aussi sur les obstacles physiques et financiers leur utilisation. Lanalyse de la situation revient avec plus de vigueur sur la faible capacit administrative et institutionnelle du gouvernement (en termes de problmes institutionnels et en termes de problmes majeurs dans la gestion de la fonction publique) dvelopper et mettre en uvre des stratgies pour loffre de services de base; elle insiste galement sur les relations de causalit qui ont renforc les ingalits gographiques. La stratgie identifie cinq grands objectifs: Promotion de la bonne gouvernance; Cration dune croissance conomique forte et durable;
11

La mthodologie dvaluation du rapport de la Revue Rgionale est mieux labore

35

 Amlioration du capital humain; Amlioration des conditions de vie des groupes vulnrables; et, Restauration et sauvegarde des cosystmes. Cest dans le troisime objectif damlioration du capital humain que la sant, lducation et le VIH/Sida constituent les trois ples prioritaires, avec laccent qui est mis sur lacclration et la mise en uvre des politiques, en vue dune rapide extension de la couverture des services de base, lamlioration de la qualit, et la rduction des lacunes actuelles. Sagissant des groupes vulnrables, laccent est mis sur la nutrition, la scurit alimentaire, lhygine et la protection sociale. La bonne gouvernance est considre comme essentielle la ralisation de lensemble des objectifs, y compris la consolidation de lEtat de droit, la promotion dune administration publique efficace, motive et pleine de ressources, la dcentralisation et la dconcentration, la gestion efficace et transparente des affaires publiques et lintensification de la lutte contre la corruption. Larticulation des stratgies existantes pour atteindre ces objectifs et mettre en uvre les domaines prioritaires fait toutefois dfaut, rvlant ainsi une faille norme ce stade du document. Il y a une liste de projets spcifiques dont le financement sera recherch dans le cadre de la SNRP, mais aucun na directement trait la sant, lducation, ou la protection sociale (mme si beaucoup portent sur leau et lassainissement). Il faut dire tout de mme quil sagit plutt dune liste de souhaits et quils ne sont pas inclus dans le cadre de financement de la SNRP. Ce cadre de financement lui-mme est assez bien document, avec notamment des rpartitions par secteurs prioritaires; il porte galement sur des domaines spcifiques de la sant, de lducation, du dveloppement rural, des infrastructures et de la bonne gouvernance. Il est bas sur un scnario de financement intgral (cest dire quaucun dficit nest anticip), montrant au moins que lon a pens la hirarchisation des dpenses. Globalement, les dpenses prioritaires devraient augmenter de 50% 57% des dpenses totales de 2003 2006, la sant augmentant de 13% 15% et lducation de 19% 21%. Le document traduit les domaines dintervention en activits essentielles de mise en uvre, et mme sil sagit dactivits prsentes de manire globale, pour la sant et lducation, les activits sont assez prcises, avec des dates cibles pour la mise en uvre dans le cadre de la SNRP. Toutefois, aucune indication prcise sur la manire dont les activits permettront aux stratgies dtre mises en uvre avec succs ou davoir un impact sur la pauvret sous-jacente n a t identifie. Sagissant de la sant et de lducation, il est faiblement fait mention, dans les activits proposes, des modalits de prise en compte des ingalits gographiques ou des obstacles financiers lutilisation des services. Ainsi donc, bien que les intrts de lenfant figurent gnralement en assez bonne position dans les priorits de la SNRP, on est en droit de se demander si les questions de pauvret et dquit sous-jacentes seront abordes, tant donn limprcision des programmes de sant et la non-orientation de la politique ducative en faveur des pauvres. Celles-ci seront dcrites plus en dtail pour la sant et lducation dans les paragraphes suivants.

3.1.3 Examen de la SNRP 1

Ce nest quen 2005 que le gouvernement a mis en place un systme institutionnel cohrent pour le suivi de la stratgie. Comme mentionn ci-dessus, la Haute Autorit charge de la supervision de la SNRP est lorgane suprme responsable de la dfinition de la SNRP et la supervision de sa mise en uvre. La Commission tat/partenaires tient plusieurs runions rgulires o des secteurs donns rencontrent leurs partenaires pour valuer les progrs en matire de rduction de la pauvret et de mobilisation des ressources. Sagissant de la production de lanalyse technique effective sur les progrs accomplis, lObservatoire de la pauvret est charg du suivi de la mise en uvre de la stratgie et de lvaluation des progrs; il est galement charg de proposer les ajustements requis. LObservatoire est compos du Comit de pilotage de la SNRP, qui est divis en groupes sectoriels pour superviser la mise en uvre, et du Secrtariat

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technique, rattach au Ministre de lEconomie et du Plan et charg dappuyer lObservatoire de la pauvret et le Comit de pilotage dans lexcution de leur tche. Le Comit technique sert de relais avec les organismes sectoriels pour coordonner les informations sur la mise en uvre des donnes de lInstitut National de la Statistique, des tudes conomiques et Dmographiques (INSEED), des informations budgtaires, des rapports du Trsor et des informations administratives des ministres oprationnels. Lexamen final de la SNRP 1 publi en Mai 2007 a t men par lObservatoire de la pauvret12. Globalement, cest un examen assez lucide dans son valuation des principales pierres dachoppement rsultant dune absence de progrs avec le programme de bonne gouvernance, notamment en termes de gestion des finances, de rforme administrative et de dcentralisation. Cest pourquoi lexcution de la SNRP 1 a dmarr lentement. Ces grandes difficults sont galement responsables, en grande partie, des checs lis aux objectifs fixs dans les secteurs sociaux, y compris des dficiences notes au sein des ministres et quexpliquent la faible capacit, la frquence des ramnagements dorganigramme, et la mise en uvre avorte du lancement des politiques de dcentralisation et de dconcentration. Sur le plan administratif, les comits locaux crs dans 18 bureaux rgionaux supervisent les rapports de mise en uvre des activits rgionales. Toutefois, celles-ci ne fonctionnent pas bien, tant donn la faible capacit et la mise en uvre avorte du programme de dcentralisation. Une valuation de la mise en uvre de la SNRP 1 a galement t entrave par labsence dobjectifs clairs et quantifiables dans le premier document. Au cours de la priode, la croissance a t stimule par les investissements ptroliers, puis par la production de ptrole qui a dmarr. De 2003 2005, le taux de croissance du PIB a atteint une moyenne annuelle de 18,7%. En 2006, la baisse de la production de ptrole a plomb la croissance du PIB, qui est tomb 0,5%. Une augmentation de la production de ptrole est attendue en 2007, mais la croissance du PIB reste faible, 1,5%. Le PIB non ptrolier a continu de crotre des intervalles relativement satisfaisants en 2006 (4,4%), mais il chute en 2007 environ 3,6%. La stabilit macro-conomique cense servir de base la rduction de la pauvret na pas t maintenue, empchant ainsi le Tchad datteindre le point dachvement de linitiative des Pays Pauvres Trs Endetts (PPTE)13.

3.1.4 SNRP 2: 2008-2011

Compte tenu du faible niveau de mise en uvre de la SNRP 1 et de la situation de la pauvret qui perdure, la priorit de la SNRP 2 est de maintenir le cap de la premire gnration, tout en se focalisant sur la rduction du poids de la manne ptrolire travers le dveloppement dautres sources de croissance du PIB. Dans loptique de cration de croissance, laccent est mis sur la cration demplois. Contrairement la premire gnration, la SNRP 2 fait explicitement mention des OMD, avec des objectifs, des indicateurs et des buts gnralement axs autour des valeurs mondiales.

3.2 Sant et nutrition

La politique nationale de sant de 1998-2001 a fix les orientations pour le secteur: couverture sanitaire complte travers une fonctionnalit progressive de tous les districts; consolidation de la mise en uvre du paquet minimum dactivits offert au niveau des Centres de sant et du paquet complmentaires dactivits offerts dans les hpitaux des districts en particulier dans les domaines de la sant maternelle et infantile; disponibilit des ressources humaines qualifies au service du systme; poursuite de la mise en uvre des mesures relatives aux mdicaments dans le cadre de la politique nationale dapprovisionnement en produits pharmaceutiques;

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Rpublique du Tchad (2007) Rapport de Suivi de la mise en uvre de la Stratgie Nationale de Rduction de la Pauvret. NDjamena: Prsidence de la Rpublique; Primature; Ministre de LEconomie et du Plan; Observatoire de la Pauvret; Comite de Pilotage de la SNRP Rpublique du Tchad (2007) SNRP 1I

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 participation accrue de la population dans le fonctionnement des services; renforcement des acquis de la lutte contre les maladies endmiques; renforcement de la lutte contre les pidmies (mningite et cholra notamment); persvrance dans la lutte contre le sida; et, renforcement des activits dInformation, dEducation et de Communication. Lanalyse situationnelle dans la SNRP 1 a permis didentifier dans le systme de sant certains des principaux goulots dtranglement qui entravent leur ralisation, entre autres: linsuffisance et la mauvaise qualit des services; un effectif insuffisant et mal rparti: Selon la SNRP 1, le Tchad a un mdecin pour 36.000 personnes, comparativement la moyenne sub-saharienne qui est de un pour 9.000; 17% des mdecins taient affects des tches administratives, et il ny avait quune seule infirmire dEtat pour 29.000 personnes, comparativement la moyenne sub-saharienne qui est de une pour 2000, et une sage-femme pour 14.000 femmes en ge de procrer contre une sage-femme pour 3000, selon les normes de lOMS. linsuffisance des dpenses publiques; la mauvaise rpartition des ressources: par exemple, selon la SNRP 145 francs CFA par habitant ont t allous au Salamat contre 1890 FCFA au Chari Baguirmi; le dficit de coordination ou de gestion du systme, y compris le manque de planification; et, la pnurie de mdicaments et le non-recouvrement des recettes gnres par les infrastructures sanitaires. Une bonne partie des problmes majeurs tait donc dj bien connue lpoque de la premire SNRP, surtout en matire de gestion efficace et efficiente du systme de sant.

3.2.1 La place de la sant dans les deux gnrations de SNRP

Dans les rponses quelle a apport ces problmatiques, la SNRP1 a t vague, donnant seulement une liste de quelques objectifs intermdiaires, notamment: garantir une couverture sanitaire, dvelopper une politique dapprovisionnement en produits pharmaceutiques, consentir des efforts pour augmenter la frquence des visites aux centres de sant, former du personnel, amliorer la gestion du systme de sant, mettre en place des dispositions contractuelles pour la prestation de services par le secteur priv, mettre tout en uvre pour rduire limpact des maladies endmiques et renforcer la surveillance et les systmes dalerte prcoce. Cependant, dautres activits un peu plus prcises sont numres dans le tableau de politique sectorielle, sans quune politique cohrente ou base stratgique ne les accompagne; elles sont dconnectes de la ralit des objectifs, plus forte raison dune orientation rsolument favorable aux pauvres pour lutter contre linefficience et linefficacit du secteur identifi dans lanalyse situationnelle de la SNRP. Peu de progrs ont t raliss au cours de la priode de la SNRP 114, en raison des nombreux obstacles similaires dj identifis en 2000: la distance des installations, le cot lev du traitement, la faible mobilisation des ressources, la mauvaise planification et la faible capacit de mise en uvre. La SNRP 2 est beaucoup plus prcise, cohrente et stratgique que la SNRP 1; elle est oriente autour des sept mmes piliers que lon retrouve dans le programme budgtaire de 2006 pour la priode 2007-2009. Il sagit: de ladministration et de la gestion, des produits pharmaceutiques, des ressources humaines et de la formation, de la lutte contre certaines maladies, du fonctionnement des districts sanitaires et de
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Malheureusement, par manque de donnes le rapport de suivi de la SNRP de 2006 ne donne aucun indicateur de performance quantitatif pour valuer les progrs relatifs aux objectifs de la SNRP

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lautonomie des hpitaux. Chacun de ses piliers est dot dune liste de priorits avec des objectifs majeurs, des instruments de mesure et des actions censes tre mises en uvre, et les rsultats escompts. Dans le document de la SNRP lui-mme, ils restent assez vagues, mais nen cherchent pas moins lever les principaux obstacles financiers et physiques laccs, et relever le dfi de la qualit des soins et dune gestion meilleure, etc. Cependant, une liste dactivits plus approfondies et plus prcises est, comme prvu, annexe au document au budget du programme.

3.2.2 La politique de sant

En Mai 2007, le gouvernement a adopt une nouvelle politique de sant qui est beaucoup plus prcise et cible que les prcdentes. Cette politique met laccent sur une meilleure organisation du systme sanitaire national, autour de laccs quitable des services de soins de qualit, une sant maternelle et infantile redynamise en perspective de la lutte contre les grandes endmies, et, plus gnralement, une meilleure gestion des ressources (humaines et pharmaceutiques). Le renforcement de lorganisation du systme national (en coopration avec le secteur priv et la mdecine traditionnelle) se focalisera sur lefficacit de la dcentralisation pour un dveloppement harmonieux de trois niveaux du systme. Laccs aux soins de sant et la disponibilit des services de qualit auront pour objectif la rduction ou llimination des disparits gographiques, conomiques et culturelles. Dans ce dispositif, la sant maternelle et infantile occupe une place de choix. Conformment la politique sectorielle, une feuille de route a t prpare en aot 2007 dans le but prcis dacclrer la rduction de la mortalit maternelle et nonatale enregistre chez les femmes aprs une grossesse sans risque ou aprs accouchement, et ce, quelles que soient leurs origines et leurs situations conomiques et sociales. Laccent sera mis sur lintgration des soins de sant primaires et des soins hospitaliers pour renforcer la lutte contre le paludisme, la tuberculose, le sida, et autres maladies. Limportance des ressources humaines nest plus dmontrer, tout comme la ncessit de dployer quitablement le personnel travers tout le pays et de le motiver. Lapprovisionnement en mdicaments de qualit des prix abordables et leur utilisation rationnelle feront galement partie des grandes priorits de lEtat. Parmi les mthodes utilises figurent les mesures suivantes: (i) lapprovisionnement en mdicaments de qualit des prix abordables pour les populations de 25 districts prioritaires, (ii) le recrutement (avec une priorit de dploiement aux zones rurales) de 200 mdecins, 800 infirmiers et 100 sages-femmes qualifies, (iii) la construction de centres de sant (principalement dans les zones rurales), dhpitaux de district, dhpitaux rgionaux et dhpitaux de rfrence, et (iv) la formation de 200 Comits de Gestion (COGES). Dans le cadre dune politique visant amliorer laccs des plus pauvres aux services de sant, le gouvernement a dcid la gratuit des soins durgence et des antirtroviraux. La politique sera mise en uvre en partenariat avec les principaux acteurs, et les rsultats attendus sont: (i) une nette rduction de la mortalit maternelle (de 1099 pour 100.000 naissances vivantes en 2005 500 en 2011) par le biais dun plan durgence concernant 1.300.000 femmes dans les zones rurales et dun paquet minimal de soins de sant prnatals pour 650.000 femmes enceintes; (ii) une nette rduction de la mortalit infantile (10 points par an) par le biais de soins intgrs au profit de 150.000 enfants de moins de 5 ans et de mcanismes pour promouvoir laccs des pauvres au paquet minimum dactivits; (iii) une rduction de la transmission du VIH travers un plan durgence pour les zones urbaines et rurales pauvres; (iv) des progrs significatifs dans la lutte contre le paludisme, la tuberculose et autres maladies prioritaires grce des programmes destins aux plus pauvres. Rcemment en 2007, un autre changement majeur est intervenu sur le plan politique et il portait sur la gratuit des soins prnatals et obsttricaux. Bien que thoriquement cela puisse contribuer fortement

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 lever les obstacles financiers laccs aux soins, comme on le verra dans les chapitres suivants, il prsente de srieux problmes de mise en uvre, dans la mesure o des ressources additionnelles nont pas t fournies aux dlgations rgionales ou aux centres de sant/hpitaux pour compenser labsence de recettes.

3.3 LEducation
3.3.1 La SNRP 1
Lanalyse situationnelle de la SNRP 1 a permis didentifier certains de principaux problmes de loffre de services ducatifs, notamment lutilisation des enseignants communautaires (56% de leffectif total des enseignants en 1999/2000) qui ne sont pas suffisamment qualifis, le fort taux dencadrement (70:1) et un fort pourcentage dcoles (65%) construites avec des matriaux rudimentaires, ce qui fait quelles ne devraient pas durer plus dun an. En 2000, la politique de lducation tait fonde sur trois axes stratgiques: (i) une plus grande quit dans laccs lducation, (ii) une amlioration de la qualit des enseignants et des conditions dapprentissage, et (iii) une rforme des capacits administratives dans la planification, la gestion et lorientation du systme. La SNRP 1 sest appuye sur ces orientations en mettant laccent sur la gestion communautaire, tout en rduisant la charge financire pesant sur les communauts les plus pauvres. Elle a galement port son attention sur la rforme du systme, avec lobjectif damener les taux dinscription 90% pour les garons et 75% pour les filles (contre 82% pour les garons en 2000) et de rduire lcart entre les sexes, dici la fin de la priode de la SNRP en 2006. Les mesures de politique spcifiques contenues dans la Lettre de Politique Sectorielle de 2002 et ritres dans la SNRP devaient: augmenter la part du PIB alloue lducation au moins 4% en 2015; augmenter la part des dpenses non salariales dans le budget de fonctionnement dau moins 20% par an dici 2015; allouer au moins 50% du budget de lducation lducation de base; apporter des rformes avec une redfinition des priorits, une raffectation des budgets et un partage des responsabilits entre ltat, les communauts et les collectivits qui passe par le renforcement de la dcentralisation et lautonomie des coles; mettre des ressources la disposition de la communaut des enseignants travers lAgence pour la Promotion des Initiatives Communautaires en Education (APICED); laborer un plan de dveloppement de programme dtudes pour assurer la gratuit des manuels scolaires pour tous dici 2011. Sur la base de ces objectifs, un Programme dAppui la Rforme du Secteur de LEducation (PARSET) a t mis en place, en sappuyant sur un programme similaire qui avait t formul en 1993. La premire phase (2002-2006) avait mis laccent sur une ducation universelle de qualit reposant sur une base plus solide, alors que la deuxime phase (2007-2010) devait se focaliser sur dautres domaines, comme la promotion de lducation des filles, lalphabtisation, le dveloppement des langues nationales, la sant et la nutrition, et lenseignement distance. Sur la base des objectifs de la premire phase, la SNRP 1 a identifi des mesures spcifiques visant : amliorer la formation, la fourniture de manuels et les systmes dvaluation; amliorer ladministration, notamment grce la dconcentration et la dcentralisation, et renforcer la gestion des ressources humaines; amliorer les comptences des enseignants et leur donner des intressements pour amliorer le taux dencadrement.

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Toutefois, un contrle serr des dpenses conduira ncessairement au recrutement de nouveaux enseignants parmi les enseignants communautaires. Ce qui ressort clairement de ce qui prcde, cest quune grande partie de la responsabilit de la gestion (et du financement) des coles rurales tait cens tre prise par les communauts elles-mmes. tant donn les niveaux levs de pauvret et les obstacles financiers laccs dans le chapitre prcdent, il semble que cette approche naurait que peu de chances dinfluer positivement sur lquit de loffre, plus forte raison sur la qualit.

3.3.2 La mise en oeuvre de la SNRP 115

Au cours de la mise en uvre de la SNRP 1, de fortes augmentations des taux bruts de scolarisation ont t enregistres: de 72% en 2000, le taux est pass 84% en 2005. Dans la mme lance, certains objectifs fixs pour les taux dinscription ont t atteints. Cest surtout au niveau de la qualit que quelques problmes subsistent encore; les taux dabandon et les redoublements restent encore levs. Au lieu des 63% qui tait lobjectif pour le taux de survie du CP1 au CM2 dans la SNRP, le taux rel na pu tre que de 41%. Ces problmes ont t exacerbs par le taux dencadrement lev qui est rest 69:1 en 2003/2004, laugmentation de leffectif des matres communautaires (67% des enseignants du primaire), le manque de manuels et de matriel didactiques. Comme prcdemment mentionn, une bonne partie des faiblesses dans la mise en uvre dcoulent des problmes inhrents au ministre. Au chapitre des autres difficults figurent lextension de la dcentralisation, laugmentation du nombre des Dlgations I Dpartementales de lEducation (DDEN) de 29 51 et la cration au niveau infrieur dInspections Dpartementales de lEducation (IDE). Elles ont t lorigine de laugmentation du nombre de structures requrant des ressources humaines, des infrastructures et des quipements, et les difficults nont pas tard avec le dficit de comptences locales pour la planification et la gestion. Comme on pouvait sy attendre le niveau dexcution budgtaire est faible: seulement 63% des budgets excuts, en moyenne, entre 2003 et 2005. En outre, le cot unitaire de la construction des btiments scolaires qui a presque tripl entre 2000 et 2005 a davantage rduit limpact de ces dpenses.

3.3.3 La SNRP 2
Sappuyant sur ces expriences, lorientation de la SNRP 2 reste en grande partie la mme que celle de la SNRP 1, mais avec un accent un peu plus marqu sur lquit que la SNRP 1. Les six axes stratgiques sont: Acclration des progrs vers lducation primaire universelle; Mise en place des pr-requis pour une ducation de qualit dans tous les cycles; Promotion de la responsabilisation communautaire dans la gestion des coles, le suivi et la mobilisation des ressources; Rorientation de lenseignement suprieur et de la formation professionnelle vers les besoins des marchs du travail; Elimination progressive des ingalits entre les riches et les pauvres, les filles et les garons, et entre les rgions elles-mmes, en prenant en compte les besoins des groupes vulnrables et des exclus; et, Renforcement des capacits de planification, de gestion et dorientation du systme.

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Tir du SNRP 1I et Suivi RdT (2007)

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Comme par le pass, il semble donc que lon continue de mettre laccent principalement sur une mise en uvre effectivement prise en charge par les communauts. Cependant, pour accrotre lquit, la gratuit de la scolarisation primaire a t dcrte, mme si dans la pratique, lon ne sait pas exactement ce que cela veut dire rellement, tant donn que dans les zones rurales la plupart des enfants frquentent des coles communautaires qui sont financs entirement par des dons de la communaut (mme si les salaires des enseignants sont pays par lAPICED). En consquence, lon ne peut qutre un peu sceptique16 quant la gratuit de lcole. Selon le programme budgtaire de 2008 pour lducation (RdT 2007 a: 20), les amliorations qualitatives devraient provenir dune augmentation rapide du pourcentage denseignants qualifis (de 33% en 2005 81% en 2010), dune augmentation du nombre dcoles normales, de lencadrement professionnel des enseignants, des mesures pour rsorber le dficit de manuels et de matriel didactiques, et de la rduction des effectifs de classe de 63 en 2006 53 en 2010.

3.4 La protection de lenfance et la protection sociale

3.4.1 La SNRP 1
Dans la premire gnration des SNRP, lorientation de la protection sociale a surtout t sur le niveau de vie des groupes vulnrables qui pourraient ne pas bnficier de la croissance conomique et auraient donc besoin dun soutien supplmentaire pour chapper la pauvret. La stratgie a donc donn les grandes lignes des interventions conomiques, notamment le dveloppement rural intgr, lappui la microentreprise et lemploi, ainsi que des mesures de protection sociale pour rduire la vulnrabilit au risque et amliorer les mcanismes dadaptation. Il sagissait notamment de laccs aux services sociaux de base et une rvision de la lgislation sur la proprit en vue damliorer laccs des femmes la terre, du soutien aux mcanismes (formels et informels) dassurance et, surtout du point de vue des enfants, des pires formes de travail des enfants qui ont t souvent reconnues comme une rponse aux divers chocs que subissent les mnages. Enfin, laide directe a t envisage dans les cas de catastrophes, mais il nest pas prcis si elle se ferait sous forme de transfert dargent ou plutt sous sa forme plus traditionnelle daide alimentaire. Les liens troits entre la dgradation de lenvironnement, la pauvret et la vulnrabilit sont galement reconnus par le document qui revient sommairement sur la ncessit dun dveloppement rural intgr et dun cadre juridique renforc pour la gestion des ressources, mais aussi pour la promotion dalternatives viables au combustible domestique.

3.4.2 Lvaluation de la SNRP 1

Le rapport de suivi de la SNRP a permis de se faire une opinion beaucoup plus fine de la vulnrabilit, en mettant laccent moins sur le risque (et les interventions conomiques connexes) que sur les catgories de groupes vulnrables, notamment sur les enfants qui ont besoin de protection spciale, les orphelins du SIDA, les personnes vivant avec un handicap, et les femmes. Les objectifs sectoriels ont t dfinis comme tant: Amlioration de la situation des groupes vulnrables; Protection juridique et sociale des groupes marginaliss; Amlioration de linsertion sociale des personnes vivant avec un handicap. Au nombre des ralisations concernant les enfants, le rapport signale la construction de 178 coles maternelles (avec lobjectif daugmenter le taux de frquentation de 4% en 2006 7% en 2015) et une liste des programmes de prise en charge pour diffrents groupes dorphelins et autres enfants vulnrables, notamment les enfants de la rue.
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Mme lors des discussions avec les reprsentants du ministre de lducation, les implications de cette politique ne sont pas apparues clairement. Au lieu de parler dducation primaire universelle gratuite, la politique semble impliquer avec beaucoup de difficults que les enseignants ne peuvent pas empcher la frquentation scolaire des enfants parce que cest gratuit. Dans la pratique, toutefois, il est peu probable quelle soit applique moins de procder des changements majeurs dans le financement des coles pour compenser la perte de recettes des frais de scolarit.

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3.4.3 La SNRP 2
Conformment ces objectifs, la deuxime gnration de SNRP met laccent sur les groupes vulnrables, avec un sous-programme sur la protection et le dveloppement des jeunes enfants et des adolescents, la protection et la promotion des personnes vivant avec un handicap, la promotion socio-conomique des femmes, la protection et la promotion des familles et le renforcement des capacits institutionnelles. Comme dans le cas des autres secteurs, pour chaque sous-programme le document identifie des priorits et des objectifs spcifiques, des mesures spcifiques, et les rsultats escompts. Pour ce qui concerne les enfants, laccent est mis sur lenregistrement des naissances, le cadre juridique de protection, lducation prscolaire, la prise en charge des enfants maltraits ou abandonns.

3.4.4 Les lments de stratgie pour la priode 2008-2011

Le Ministre de lAction Sociale et de la Famille na pas de politiques sectorielles. Par consquent, les orientations, les objectifs et les mesures prises ont t dvelopps sur la base des engagements internationaux et de la Politique nationale de population mais galement sur la base de la politique dintgration des femmes dans le dveloppement (1995), reprises dans les textes organiques (dcrets) du Ministre de lAction Sociale et de la Famille, de 1993 nos jours. Dans la perspective de llaboration dune politique nationale sur la protection sociale et dune politique nationale sur le genre troitement lies avec la rduction de la pauvret, quatre grandes orientations ont t adoptes: laborer une srie de programmes complmentaires, avec une vision raliste pour aider les familles mieux grer les risques climatiques, environnementaux, socio-conomiques et politiques dune part, et protger les populations les plus vulnrables, dautre part. Prparer une srie dinterventions complmentaires, afin de rduire les ingalits entre les sexes, notamment dans laccs aux services de sant, dducation, laccs au revenu, linformation et au pouvoir. Crer un environnement propice la mise en uvre de tous les programmes en place (afin damliorer la responsabilit publique et sociale, le partenariat public-priv, le rle des communauts, le renforcement des capacits et la mobilisation des ressources). Mettre en place un systme de suivi et dvaluation de la vulnrabilit des programmes. Les objectifs viss travers ces grandes orientations sont les suivants: Pour la protection des jeunes et des adolescents; Assurer la rinsertion et la prise en charge dau moins 10.000 jeunes en difficults dans la vie conomique et sociale, travers la mise en uvre dun programme dinsertion sociale des enfants victimes de violence, dabus, dexploitation et de discrimination, et travers la cration et la gestion dun systme dinformation sur les orphelins et enfants rendus vulnrables par le VIH/Sida. Assurer un encadrement de qualit un minimum de 7% denfants gs de 0 6 ans, travers la mise en uvre du programme de dveloppement de la petite enfance. Assurer un taux denregistrement des naissances de 100% des enfants, grce la mise en uvre acclre du programme dappui ltat civil. Mettre en place le cadre juridique et social pour la protection des enfants. Assurer la prise en charge intgrale dau moins 50.000 orphelins et enfants vulnrables (orphelins du Sida). Pour la promotion de la femme et de lintgration du genre: Mettre en place le cadre juridique et institutionnel pour assurer lautonomisation des femmes travers la cration dun fonds de soutien la promotion du genre;

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 Adopter et appliquer le code des personnes et de la famille. laborer, adopter et mettre en uvre la politique nationale genre. Pour la prise en charge des familles en difficult: Renforcer les filets de scurit existants, travers la cration dun fonds national de lutte contre la pauvret au Tchad et le lancement dune politique nationale dassurance-maladie. Renforcer les structures de prise en charge des affaires sociales, notamment avec la construction de 20 centres sociaux (y compris les jardins denfants connexes).

3.5 Conclusions sur la prise en charge des intrts de lenfant dans les politiques sectorielles
Tel quil ressort clairement de lanalyse sur le dveloppement des cadres globaux de politique sectorielle, ainsi que des politiques et stratgies sectorielles en matire de sant et dducation, la focalisation gnrale de la politique sur la pauvret des enfants est assez manifeste par rapport dautres secteurs (mme si les SNRP sont en gnral assez vagues en matire de stratgie). Tant dans la sant que dans lducation, les questions daccs, dquit et de qualit qui, dans une certaine mesure, participent la lutte contre la situation de pauvret sous-jacente dcrite dans le chapitre prcdent, font lobjet dune attention spcifique. Le point commun aux deux gnrations de SNRP et des rapports dvaluation, cest la reconnaissance des principales faiblesses dans ladministration publique qui est au cur de la contre-performance note dans les secteurs sociaux. A cet gard, laccent mis sur la bonne gouvernance, surtout sur la gestion des finances publiques, et sur la rforme administrative peut se rvler extrmement importantes pour la promotion des pauvres. Toutefois, pour mieux rpondre aux besoins spcifiques des enfants, il faut galement redoubler defforts dans le secteur de la sant pour sattaquer aux questions de son financement, de manire assurer la durabilit du systme et lquit en sant. Bien qu premire vue, lextension de la prise en charge pour couvrir galement la gratuit des soins durgence et les engagements pour amliorer laccs des plus pauvres semblent tre une mesure en faveur des pauvres, nulle part il est fait mention de leur mode de financement ou de mise en uvre au niveau local. Il y a de fortes chances que cela ne serve qu dgrader la qualit des services, limitant ainsi limpact positif. De mme, dans lducation, beaucoup reste encore faire pour lever les derniers obstacles financiers de laccs lcole primaire, qui sont sans aucun doute un facteur important dans lutilisation des services ducatifs par les enfants les plus pauvres. Il nest pas vident que la dpendance envers les coles et les enseignants communautaires permette de relever le dfi de la qualit ou de lquit de loffre.

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4. Espace budgtaire et dpenses favorables aux enfants

Comme prsent au chapitre prcdent, les politiques sectorielles et les SNRP esquissent des objectifs ambitieux pour linclusion des services de base dans les autres priorits de croissance conomique et de dveloppement dinfrastructures. Bien que le gouvernement ait pu collecter dimportantes ressources, en raison de laugmentation des recettes ptrolires, la hirarchisation des priorits qui a lieu dans le cadre du budget est nanmoins de la plus haute importance, car cest le haut lieu des arbitrages entre ces priorits multiples et concurrentes. La manire dont les fonds allous sont dpenss est galement importante, car elle dtermine lefficacit et lefficience des dpenses pour les enfants. Ce chapitre traite de lensemble de ces trois grands rsultats budgtaires, avec les enfants en perspective. Il commence par une dfinition de lespace budgtaire pour les enfants, avant de procder lanalyse quantitative de lenveloppe totale des ressources, leur rpartition entre les secteurs et, enfin, lefficacit oprationnelle des dpenses de sant et dducation.

4.1 Dfinition de lespace budgtaire pour les enfants

Dans les instruments internationaux des droits humains, les engagements remplir certains droits, conomiques, sociaux et culturels en particulier, sont troitement lis la notion despace budgtaire. Les gouvernements sont tenus de respecter les droits de lenfant lducation, la sant, la scurit sociale, etc, autant que leurs ressources disponibles le leur permettent, en dautres termes, jusqu ce quils naient pas despace budgtaire pour des dpenses pour les enfants dans le budget. Toutefois, le concept despace budgtaire a souvent tendance tre assez flou, cest pourquoi il est important de le dfinir plus clairement. Aux fins de lexercice en cours, nous pouvons dfinir lespace budgtaire comme tant la marge de manuvre dont dispose lEtat dans son budget. Plus techniquement, lespace budgtaire est mieux dfini comme suit: Lespace budgtaire peut se dfinir comme la marge qui permet au gouvernement daffecter des ressources la poursuite dun objectif, sans mettre en pril la viabilit de sa position financire ou la stabilit de lconomie. (Heller 2005: 3). Les gouvernements peuvent crer lespace budgtaire en gnrant des revenus supplmentaires, grce aux mesures fiscales ou une plus grande efficacit du recouvrement des recettes fiscales, ou aux emprunts auprs de sources internes ou externes, aux subventions extrieures, ou une nouvelle hirarchisation dans lallocation des ressources, des priorits plus faibles vers les plus fortes. Ces dcisions sur lespace budgtaire sont intrinsquement lies la viabilit: la capacit future de financer les dpenses souhaites, les obligations du service de la dette, tout en garantissant en mme temps la solvabilit. Par consquent, il y a un ensemble complexe de considrations qui entrent en jeu: Les cots demprunt et la soutenabilit du remboursement de la dette dans le temps. Ces arbitrages sont particulirement importants (pour ne pas dire difficile mesurer) pour les investissements dans la sant et lducation, qui devraient augmenter le PIB et, partant, les recettes futures de lEtat. Dans tous les cas, cependant, les emprunts futurs rduisent lespace fiscal, car ils accroissent les intrts payer et rduisent, par consquent, les dpenses discrtionnaires. Les implications moyen et long terme de laugmentation des dpenses. Beaucoup de dcisions de dpenses dans la priode actuelle crent des engagements futures, que ce soit par la rduction explicite des dpenses discrtionnaires ( travers des hausses des paiements de pension de retraite, par exemple) ou tout simplement pour des raisons dinefficacit ou de difficults politiques doprer des coupes dans les programmes une fois quils ont dmarr. Par exemple, les dpenses dinvestissement vont souvent avec des exigences de financement de contrepartie et requirent

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galement des dpenses courantes soutenues dans le futur (surtout dans la sant et lducation avec les mdicaments, les manuels scolaires, etc.), et les augmentations de salaire sont rarement faciles grande chelle une fois quelles sont faites (que ce soit par linflation du nombre de travailleurs ou du rgime de solde et dindemnit). La prvisibilit et la durabilit de laide extrieure. Lorsque ces derniers ne sont pas assurs, les programmes passs lchelle rsisteraient difficilement une cure damaigrissement, mme en labsence de subventions, de sorte que les dpenses courantes pourraient rduire lespace budgtaire lavenir, si le gouvernement est oblig de remplacer les subventions par des recettes intrieures. Compte tenu de tous ces facteurs, lespace budgtaire repose essentiellement sur deux dcisions politiques distinctes, la premire cest la politique fiscale (le niveau des recettes fiscales collectes et utilises) et le second cest la politique budgtaire (la rpartition des recettes). Il est donc utile de sparer la question de recherche dans ce sens: Quelle est le montant total des dpenses publiques, et est-ce quelles sont inutilement limites? Dans le cadre de cette enveloppe globale de ressources, est-ce que les dpenses relatives aux programmes lis aux droits de lenfant sont une priorit par rapport dautres dpenses? Aborder ces deux questions sparment, permet une comprhension plus nuance des choix politiques en jeu et, par consquent, une identification plus utile des points dentre potentiels. En labordant de cette manire, il apparat clairement que, bien que le plaidoyer pour plus despace budgtaire (cest-dire, un accroissement des dpenses) pour les enfants puisse sembler une stratgie vidente pour les dfenseurs des droits de lenfant, dans la pratique, il doit tre accompagn de rponses encore plus claires des questions fondamentales telles que: quelles sont les sources qui pourraient tre utilises pour allouer des fonds supplmentaires pour des dpenses qui servent les intrts de lenfant? Quelles sont les implications futures de ces engagements de dpenses pour lespace budgtaire? Quelle est la soutenabilit de ces dpenses? Dans la pratique, il est difficile de formuler des avis dfinitifs sur lespace fiscal (en particulier les questions de soutenabilit) sans retomber sur les thories de la croissance conomique et de dveloppement ou faire des jugements de valeur, sur ce qui doit tre considr comme dpenses utiles . Lapproche utilise consiste retourner aux grands rsultats budgtaires prsents dans lintroduction, puisque les deux composantes de lespace fiscal correspondent aux deux premiers niveaux: la taille et la soutenabilit de lenveloppe totale des ressources ont trait lobjectif de la discipline budgtaire global, alors que la place donne aux intrts de lenfant en termes de priorits dans le budget se rapporte lefficacit de la rpartition des ressources (la correspondance entre les priorits du budget et les engagements de politique sectorielle). Dans ces deux domaines, certains lments de preuve seront utiliss dans lvaluation: Discipline budgtaire globale et volution de lenveloppe des ressources Les changements dans les agrgats budgtaires, exprims en pourcentage du PIB pour donner au lecteur une ide de limportance de ltat dans lconomie, de lefficacit de la collecte des impts et de la dpendance lgard des emprunts et des flux daide; Le rsum des indicateurs accepts au niveau international pour dsigner le moment o un Etat peut tre considr comme tant dans une position financire prcaire; Efficacit de la rpartition des ressources: ventilation des ressources entre les priorits de la politique La ventilation des ressources (budgtises et relles) dans les diffrents ministres. tant donn que notre intrt se situe dans les dpenses au profit des enfants, lanalyse de la ventilation des dpenses suppose que les dpenses pour les biens et services publics qui ne bnficient pas directement aux enfants devraient tre contrebalances par des dpenses dans des domaines qui leur bnficient directement, comme la sant, lducation, leau et lassainissement, la protection sociale, les questions de genre, etc.;

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 La ventilation des ressources entre les catgories conomiques (salaires, biens et services, capitaux, paiements dintrts) pour valuer limpact et la soutenabilit des engagements de dpenses pour les intrts de lenfant (cest--dire voir si les dpenses de dveloppement sont faites au dtriment des dpenses courantes incompressibles); La ventilation des ressources entre les sous-secteurs de la sant et lducation, afin dvaluer dans quelle mesure les priorits sectorielles correspondent des engagements politiques noncs dans le chapitre prcdent.

4.2 Les donnes fiscales au Tchad

Lanalyse de lespace budgtaire au Tchad est rendue difficile du fait du manque de transparence dans la documentation budgtaire.

Encadr 4.1 Revenus ptroliers et budget au Tchad

La taille et la ventilation du budget du Tchad ont considrablement chang au cours des dernires annes avec larrive des revenus ptroliers. Compte tenu de la controverse et des changements intervenus dans la rglementation des revenus ptroliers, il convient dtre prudent avec les projections du CDMT 2008-2010, car elles ont t faites pendant la priode de ltude de cas. Un certain nombre de raisons sont la base: Il nest pas vident que le total des recettes escomptes refltera les projections: selon toute probabilit, elles seront beaucoup plus leves. Les projections du FMI lArticle IV du Rapport de consultation de janvier 2007 se montent 151 milliards CFA pour les revenus ptroliers: des rapports actualiss revoient ce chiffre la hausse avec plus de 700 milliards CFA. Il nest pas vident que les prvisions de recettes (ou la probabilit de recettes ajouter aux montants prvus) seront utilises proportionnellement comme prvu. Jusquen 2007, la croissance du budget na pas t utilise pour les dpenses sociales. Au contraire, elle a t utilise pour les dpenses de scurit. Pourtant, les projections au del de 2007 rvlent une intention de rorienter les dpenses vers le secteur social. Il est peu probable que les prvisions de croissance des dpenses du secteur social se ralisent, puisquau lendemain de linsurrection rebelle au dbut de 2008, le gouvernement a pris la dcision de suspendre le plan de gestion de la Banque mondiale relatif aux revenus ptroliers (voir encadr 2 pour une discussion de la Banque mondiale et des revenus ptroliers du Tchad), exigeant que la plus grande partie des recettes soit utilise pour les dpenses dans les secteurs sociaux. Dans ce document, notre approche a t donc danalyser toutes les donnes notre disposition, y compris les projections futures, mais nous avons aussi inclus dans notre analyse, et par consquent dans nos conclusions, des prises de position sans quivoque quant la crdibilit des donnes.

Lorsque lon compare la structure des dpenses au cours de lanne 2007 et les projections du CDMT au cours de la priode sous revue (2002 2010), deux changements majeurs sont reflts dans les sries de donnes. Tout dabord, aprs les premires rentres de recettes ptrolires dans le pool des recettes nationales, la taille du budget et son mode de financement et de dpenses a beaucoup chang (voir encadr ci-dessous pour la discussion sur lappui de la Banque mondiale loloduc et les flux de recettes ptrolires). Ensuite, aprs 2007, les projections de croissance des recettes sont inverses: elles se fondent sur une projection faite un moment de chute de production ptrolire avec une offre qui atteint les sommets, mais aussi sur limpact de linsurrection arme sur la production ptrolire. Selon les prvisions, la baisse attendue des recettes intrieures va son tour dclencher une hausse de lemprunt national, avec un impact semblable sur le paiement des intrts. Toutefois, il nest pas certain que cette rduction des fonds disponibles surviendrait, tant donn que laccord avec la Banque mondiale sur lutilisation des revenus ptroliers a t suspendu (librant ainsi plus de fonds dans le budget central) et tant donn la forte hausse des cours du ptrole au cours de 2008. Au moment dentreprendre ltude, des prvisions actualises ntaient pas disponibles.

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Encadr 4.2 Appui de la Banque mondiale pour loloduc TchadCameroun et volution des accords sur lutilisation des recettes ptrolires
En Septembre 2008, la Banque mondiale a annonc quelle mettait fin son soutien loloduc TchadCameroun, qui a permis lexploitation des richesses ptrolires du Tchad. En 2001, la Banque mondiale a accept de contribuer au financement de loloduc aprs que ExxonMobil, chef de file du consortium des compagnies ptrolires, a requis lassistance de la Banque comme condition pralable la poursuite du projet. La signature du projet a t accompagne dune condition, savoir, que les parties utilisent un systme de gestion sur mesure pour les recettes ptrolires qui permettrait de garantir quelles soient consacres aux dpenses sociales. Comme condition de sa participation, laccord de prt sur le projet doloduc comprend un plan de gestion des recettes ptrolires (PGRP) pour sassurer de lutilisation transparente des recettes ptrolires pour les secteurs prioritaires. Dans le cadre du PGRP, toutes les recettes tires du projet devaient passer par un compte squestre tranger. Aprs dduction du service de la dette de la Banque mondiale et de la Banque europenne dinvestissement, les recettes directes (redevances et dividendes) ont t affects comme suit: (i) 10 pour cent pour un Fonds des gnrations futures (FGF), (ii) 72 pour cent des redevances et 76,5 pour cent des dividendes pour les dpenses prioritaires; et (iii) 4,5 pour cent des redevances pour la rgion de Doba. Le reste (13,5 pour cent des redevances et des dividendes) na pas t affect. En outre, 42,6 pour cent des dpenses non finances par des recettes ptrolires affectes devaient tre allous aux dpenses prioritaires pour assurer ladditionnalit par rapport au budget de 2002. Une commission mixte autonome de surveillance gouvernement/ socit civile tait charge de la surveillance et de lautorisation des dpenses prioritaires finances par les recettes ptrolires. Dans le cadre du PGRP, aucune utilisation spcifique na t rserve aux recettes ptrolires indirectes, les impts sur le revenu, en particulier. Le PGRP est lorigine de la loi sur la gestion des revenus ptroliers (LGRP). Toutefois, depuis que les revenus ptroliers ont commenc couler, le systme financier na jamais fonctionn comme prvu. La premire controverse est survenue lorsque le prsident tchadien, , a sign une autorisation de retrait de 25 millions USD pour acheter des armes. Malgr que la Banque ait dcid que la prime la signature ntait pas couverte par laccord, elle na pas pris la dcision de se retirer ce moment-l. En 2006, le Tchad rcidive en amendant la loi sur la gestion des revenus ptroliers (LGRP) pour que les fonds puissent tre consacrs aux dpenses de scurit. En rponse, la Banque a suspendu ses prts et gel les revenus ptroliers du compte squestre tranger dans lequel taient verss les paiements aux termes de laccord. La Banque a finalement recul aprs que le Tchad a menac de mettre fin la production de ptrole et de signer un autre accord donnant au gouvernement un plus grand pouvoir discrtionnaire sur les recettes. Au dbut de 2008, aprs que les rebelles ont menac NDjamena, les figures de proue de la socit civile qui ont soulev des questions au sujet de loloduc se sont clipss, aprs que le gouvernement sest retourn contre lopposition et ceux qui le critiquaient. Le gouvernement est galement revenu sur son obligation, selon laccord, dutiliser 70% des recettes de loloduc pour la rduction de la pauvret. La Banque a ragi en exigeant le remboursement immdiat de 65,7 millions de dollars de prts. Le 9 septembre 2008, aprs le remboursement de ses prts, la Banque a annonc quelle mettait fin son soutien loloduc TchadCameroun. Lannonce a t faite au lendemain du remboursement, par le gouvernement tchadien, de lencours de 65,7 millions de dollars pour liquider sa dette avec la Banque pour le projet. Selon les prvisions actuelles, le Tchad recevra 1,4 milliards de dollars en revenus ptroliers, rien que pour 2008. La Banque ne sest toutefois pas compltement retire du projet sous toutes ses formes. Elle a encore un investissement de 100 millions de dollars dans le consortium dirig par ExxonMobil, grce son mcanisme dinvestissement priv, la Socit Financire Internationale.

Source: FMI, 2007 et Centre dinformation de la Banque mondiale, 2008, visit en Octobre 2008. http://www.bicusa.org/en/Article.3892.aspx

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4.3 Les donnes budgtaires du Tchad

Dans ce chapitre, nous examinons ce que ces changements dans les macro-quilibres budgtaires et dans la rpartition des dpenses de fonctionnement et de dveloppement impliquent en termes de dpenses pour la ralisation des droits des enfants au Tchad. Bien quil existe quelques limites statistiques que lanalyse doit lever, dans le cas du Tchad, nous avons russi crer une base de donnes assez complte (en tenant compte de la prcaution qui sied lors de la manipulation des projections) en sappuyant sur les donnes provenant sur la loi de finances du gouvernement, les comptes administratifs dfinitifs, le cadre de dpenses moyen terme et les donnes provenant directement du Ministre des Finances. Toutefois, nous avons rencontr plus de difficults pour lanalyse de la rpartition par rubrique conomique et par secteur fonctionnel, car nous navons pas pu inclure toutes les dpenses de dveloppement. Certaines dpenses de dveloppement finances par des donateurs ne sont pas incluses dans lanalyse par secteur de dpenses de dveloppement, nanmoins, cela nous offre tout de mme une bonne ide des priorits pour les ressources gouvernementales que lEtat contrle mieux. Dans les secteurs de la sant et de lducation, nous avons pu aller la bonne source de donnes, mais nous avons t limits par la structure du budget. Dans les deux secteurs, les sous-programmes dans le budget compliquent lanalyse des dpenses effectues par les principaux sous-secteurs, par exemple les dpenses effectues par ladministration, les soins de sant primaires, les soins de sant secondaires, les dpenses pour lachat de mdicaments, les dpenses de soins de sant tertiaires et de formation. Avec les changements de poste et larrive de nouveaux programmes, il tait difficile dvaluer les tendances au fil du temps. Pour ces secteurs donc, nous nous sommes limits dans notre analyse une valuation des dpenses par rubrique conomique.

4.4 Lenveloppe totale des ressources: volution des agrgats budgtaires

Bien entendu, lenvironnement budgtaire est fortement domin par lvolution de la production ptrolire et les accords avec la Banque mondiale sur lutilisation des recettes fiscales. Les principales variables qui nous intressent ici sont la gnration de revenus intrieurs (ptroliers et non-ptroliers), les subventions, les emprunts (nationaux et extrieurs), et le total des dpenses.

4.4.1 Evolution des recettes intrieures, des subventions et des prts,

La croissance interne et constante des revenus entre 2004 et 2007 est une rsultante directe de la production de ptrole, ce qui a permis de projeter une image radicalement diffrente. Laugmentation des recettes intrieures qui en a dcoul est le fruit de la hausse des revenus ptroliers et des recettes fiscales (mais galement des impts indirects sur les revenus ptroliers), ce qui donne un total de croissance entre 2002 et 2007 qui a grimp de 11% un pic de 41% (estimation relle) en 2007. Toutefois, moyen terme, il est prvu une baisse des recettes intrieures de lordre de 26% 31% du PIB, en raison dune forte rduction des recettes ptrolires. La raison en est que: mme si le pays tait rest stable en 2007 et 2008, les recettes auraient commenc chuter, eu gard la baisse des rserves de ptrole; comme les impts sur les revenus ptroliers ont t verss lavance jusquen 2007, partir de 2008 la rgularisation de ces paiements devrait conduire une baisse des recettes tires de limpt sur les revenus ptroliers; et, au moment des projections, une flambe des cours du ptrole, avec les niveaux levs de 2007, ntait pas prvue, mais plutt une baisse denviron 5% (FMI, 2007:17).

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Selon les prvisions, entre 2002 et 2010 les recettes intrieures devraient progresser plus rapidement que les dpenses, au taux de 19% en moyenne par an et en termes rels. Compte tenu de la baisse prvue des recettes ptrolires, aprs 2008, cette croissance entre 2008 et 2010 est attendue de la croissance des recettes fiscales ordinaires ralises avec la croissance de lconomie. Aprs avoir baiss de manire significative entre 2002 et 2004, limportance des financements trangers et des subventions est rest relativement constant jusquen 2007. Sur le moyen terme, cette tendance devrait se poursuivre.

Tableau 4.1 Principaux agrgats budgtaires en pourcentage du PIB

2002 2003 2004 2005 2006 Actuel Courantes Capital et Prts nets Dficit Primaire Dficit aprs Prts Recettes intrieures Subventions + Financements Etrangers 14% 14% -3% -8% 11% 13% 17% -4% -9% 11% 10% 12% 0% -5% 13% 11% 13% 3% -1% 21% 12% 8% 5% 2007 Est Actuel 26% 32% 16% 18% 2008 2010 Croiss. Relle 2002 Projet 2010 22% 22% 127% 18% -1% -7% 30% 19% 0% -6% 91% 2009 Moyenne annuelle croissance relle 11% 8% 19%

8% -16% 3% -19% 41% 26%

18% 34%

31% 290%

21% 26%

13%

15% 10%

13%

12%

13%

14%

-23%

-3%

Source: Ministre des Finances

Figure 4.1 Progression flux budgtaires rels 2002-2010 (Donnes Ministre de Finances)
800 700 600 500
Milliards F CFA

400 300 200 100 0 -100 -200 2,002 2,003 2,004 Ralisations 2,005 2,006 2,007 Estimations 2,008 2,009 Projections 2,010

Recettes ptrolires

Recettes non ptrolires

Dons

Financement extrieur

Financement intrieur

50

Donnes FMI sur la composition des recettes (2002- 2006)

450

Projections de recettes ptrolires et non ptrolires FMI 2007

900

Milliards F CFA (nominal)

400
Milliards F CFA (nominal)

800 700 600 500 400 300 200 100 0 2006 2007 2008 2009

350 300 250 200 150 100 50 0 2002 2003 Ralisations 2004 2005 Estimations 2006 Budget

Recettes ptrolires

Recettes non ptrolires

Redevances ptrolires, Dividendes, et impt sur le revenu Recettes non-ptrolires Recettes non-fiscales

Source: FMI 2007

4.4.2 Evolution des dpenses publiques

Les dpenses (en capital et courantes) ont augment en pourcentage du PIB jusquen 2007. Aprs un pic en 2008, la tendance devrait se maintenir des niveaux suprieurs 20% du PIB sur le moyen terme. En termes de volume, les projections montrent que les dpenses relles en capital et courantes devraient respectivement augment de 11% et 8% en moyenne par an dici 2010. Par ailleurs, les dpenses en capital et les dpenses courantes devraient mener une augmentation de 28% du PIB (principalement financ par des subventions et des financements trangers) 41% du PIB (principalement financs par les recettes intrieures) en 2010. Toutefois, elle devrait culminer 50% du PIB en 2008. Une reprsentation simplifie de la rpartition des recettes entre les dpenses courantes et les dpenses de dveloppement (voir graphique 2 ci-dessous) montre que la croissance des revenus intrieurs en 2007 a financ les augmentations des dpenses courantes, mais en 2008, ces dernires devraient au contraire tre finances en grande partie par les ressources extrieures.

Figure 4.2 Contribution des dpenses courantes et de dveloppement lvolution des dpenses (en termes rels, de 2002 2010)
800 700 600 500 400 300 200 100 0 2,002 2,003 2,004 Ralisations 2,005 2,006 2,007 Estim 2,008 2,009 Budget 2,010

Fonctionnement
Source: Ministre des Finances et FMI

Investissement et capacit de financement

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4.4.3 Evolution de la soutenabilit du dficit et de la dette

Aprs une rsorption progressive du dficit qui sest acheve en 2005, et un excdent en 2006, les prvisions dun retournement de la situation budgtaire font craindre un retour au dficit relativement lev de 2002, aprs une premire hausse du dficit 19% du PIB en 2008. Le dficit primaire17 (une indication de la capacit des dpenses publiques gnrer des dettes) devient galement ngatif aprs 2007, mais sur le moyen terme la politique budgtaire affiche par lEtat est de le ramener 0%. Une analyse de lquilibre entre les dpenses courantes et les dpenses en capital, et les rentres dargent, montre quau cours de la priode sous revue (et en se fondant sur les projections gouvernementales pour les annes venir) le Tchad a utilis ses recettes ordinaires pour les dpenses en capital. Le tableau ci-dessous prsente une analyse de lutilisation des fonds emprunts. La rgle dor18 est suivie: lexception de 2008, qui est une anne exceptionnelle pendant laquelle il est prvu de recourir lemprunt national pour absorber un manque gagner dans les recettes intrieures; le gouvernement du Tchad, selon les prvisions, ne devrait pas emprunter pour financer les dpenses courantes pour une anne quelconque entre 2002 et 2008. Toujours selon les prvisions, aprs 2008, le gouvernement devrait augmenter son utilisation des revenus courants pour les dpenses en capital, avec un retour aux niveaux de 2006 dici 2010.

Tableau 4.2 Analyse de lutilisation des emprunts et des subventions

Relle Milliard CFA (prix de 2002) Financement Net Dpenses en Capital Solde 1 Subventions Solde aprs subvention 2 2002 89 140 -52 10 -41 2003 97 199 -102 7 -95 2004 51 182 -131 5 -126 2005 30 218 -188 13 -175 2006 -35 199 -233 8 -226 Est relles 2007 -42 278 -319 6 -314 2008 329 314 15 0 15 Projection 2009 139 322 -183 0 -183 2010 126 333 -207 0 -207

1. Emprunt non utilis pour des dpenses en capital si (+ )/dpenses en capital non finances par des emprunts si (- ) 2. Dpenses courantes finances par lemprunt et les subventions (+) / revenu national utilis pour les dpenses en capital (-) Source: Ministre des Finances

En ce qui concerne la soutenabilit de la dette, les revenus ptroliers ont permis au Tchad de faire face aux retards qui lempchaient de profiter de lallgement total de la dette dans le cadre des initiatives PPTE (pays pauvres trs endetts) et IADM (allgement de la dette multilatrale). Au dbut de 2007, sur la base de donnes de 2005 et au titre de larticle IV, de son rapport de consultation, le FMI a fourni une analyse de soutenabilit de la dette (FMI, 2007). Il montre que mme si la situation de la dette du Tchad sest considrablement amliore, en raison des revenus ptroliers, les perspectives restent fragiles et le Tchad fait face un risque lev de surendettement. Bien que le scnario de rfrence semble soutenable (voir encadr ci-dessous), il comporte des risques importants, y compris des retards dans lallgement de la dette et une discipline budgtaire dsastreuse. Limpact des cours ptroliers est un important facteur de risque: mme si les prix ont continu grimper en 2008, jusqu dpasser, au moment de cette tude de cas, le niveau qui tait prvu, les perspectives sont incertaines.
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Le solde primaire permet de savoir si les politiques menes par le gouvernement sont dficitaires ou excdentaires. Il quivaut au solde global (qui est dficitaire sil est ngatif ou excdentaire sil est positif) plus les dpenses des intrts. Le solde global son tour, ce sont les recettes totales moins les dpenses et les prts moins les remboursements. La rgle de politique budgtaire qui dit que les Etats ne devraient pas emprunter pour financer les dpenses courantes, mais uniquement les dpenses dinvestissement. Selon la logique de cette rgle, lemprunt impose un cot aux gnrations futures. Cela peut se justifier si les fonds emprunts sont utiliss pour des dpenses dinvestissement qui pourront profiter galement aux gnrations futures.

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Encadr 4.3 Soutenabilit de la dette publique du Tchad

Le Tchad est ligible linitiative PPTE et a atteint le point de dcision en 2001, date laquelle les cranciers ont convenu dun facteur commun de rduction de 30 pour cent, ce qui fait un allgement de la dette de 170 millions de dollars au titre de linitiative PPTE. Le Tchad a t ligible lallgement intrimaire de linitiative PPTE, mais comme le point dachvement a t diffr, lespoir en 2007 tait que le niveau dendettement du Tchad atteigne les plafonds de lallgement intrimaire de lInitiative PPTE de certains cranciers, lempchant ainsi de pouvoir prtendre un allgement supplmentaire, tant que le point dachvement nest pas atteint. Mais le niveau dendettement du Tchad sest considrablement amlior au cours des dernires annes, grce la forte croissance du PIB globale, boost par le secteur ptrolier, et la rduction par lEtat de la dpendance vis--vis de laide financire extrieure. A la fin de 2005, la dette extrieure contracte ou garantie par lEtat (PPG) slevait 880 milliards de F CFA (1,6 milliards de dollars) ou 27 pour cent du PIB, comparativement 732 milliards de F CFA, mais 53 pour cent du PIB la fin de 2002. En termes de valeur actuelle nette, la dette ne reprsentait que les deux tiers de ce montant, car elle est largement concessionnelle: 90 pour cent est due aux institutions multilatrales et le reste des cranciers bilatraux. Le scnario de rfrence suppose des revenus ptroliers qui atteignent un pic en 2007, avant de suivre la baisse de la production. Toutefois, avec une conomie en croissance, cette baisse des recettes ptrolires devrait tre remplace par une augmentation des recettes non ptrolires. Ce scnario suppose galement que les excdents budgtaires soient mis en rserve pour une utilisation future et que laugmentation des entres de capitaux soit utilise pour les dpenses de rduction de la pauvret, attirant un flux soutenu de subventions des donateurs. Lemprunt tait cens tre concessionnel. Et le point dachvement des initiatives PPTE et IADM devaient tre synonyme dun allgement en termes de cot du service de la dette. Lvaluation avait abouti une valeur actuelle nette de la dette publique qui resterait infrieure 20% du PIB, alors que celui-ci a un taux de croissance annuelle de 4%. Le tableau ci-dessous montre les projections sur le scnario de rfrence pour les principaux indicateurs des ratios dendettement du Tchad (un mauvais lve selon les valuations CPIA de la Banque mondiale): Ratio VAN dette PIB VAN dette exportations VAN dette-recette Service de la dette - exports Service de la dette recette Seuil 30 100 200 15 25 2006 2016 16 19 27 75 59 1 4 68 3 3 2026 15 113 69 7 5

La forte valeur attendue de la dette sur lexportation dici 2026 rvle un secteur de risque lev: limpact de lvolution des prix du ptrole sur les exportations. Les indicateurs du service de la dette, sensibles lampleur de lemprunt intrieur non-concessionnel et la possibilit de lallgement de la dette, font galement partie des autres sources de stress. Alors que, depuis lanalyse de viabilit, le prix du ptrole a augment au lieu de diminuer comme prvu, dautres aspects des scnarios de rfrence sont menacs: par exemple la croissance du PIB non ptrolier (puisque les revenus ptroliers sont investis dans la scurit plutt que dans les infrastructures conomique et sociale) et la crainte qui pse sur les recettes (puisque lengagement de lEtat rduire la pauvret est remis en question). Lvaluation de 2005 (du risque lev dendettement) devrait donc toujours tre dactualit, compte tenu notamment de lincertitude des perspectives de prix du ptrole aprs Octobre 2008.

En conclusion, un changement de politique budgtaire sur cinq ans pour une rduction des dficits est invers en 2008, en raison dune chute brutale des recettes intrieures, lie une rduction de la production ptrolire, un rajustement des recettes fiscales ptrolires et, au moment des projections, des cours du ptrole plus faibles en 2008 quen 2007. Toutefois, la tendance positive au niveau de lespace budgtaire pour amliorer les dpenses axes sur les enfants est attendue travers laugmentation long-terme des recettes intrieures, qui est entrane par la croissance anticipe du PIB et les recettes ptrolires. Cependant, il faut faire preuve de beaucoup de prudence: la croissance du PIB prvue dpendra de la qualit des dpenses effectues avec les revenus ptroliers. Comme on peut le voir dans le chapitre cidessous (et dans la discussion sur les accords avec la Banque mondiale sur loloduc), il nest pas vident que lutilisation des fonds ce jour ou lavenir sera effectivement axe sur les intrts de lenfant.

53

4.5 Donner la priorit aux intrts de lenfant: part des dpenses

Cette section cherche savoir si la rpartition des dpenses sectorielles est de nature soutenir la ralisation des droits de lenfant. Nous utilisons les donnes des lois de finances de 2002 2008, les comptes des administrations publiques de 2002 2007 et le cadre de dpenses moyen terme (CDMT) de 2008 2010/11. Ces sources nous donnent des informations sur toutes les dpenses courantes et sur une grande partie des dpenses de dveloppement tant donn qu une partie des dpenses de dveloppement ne figure pas sur le budget et nest donc pas incluse dans lanalyse. Lanalyse des dpenses de ladministration centrale est faite de deux faons. La premire est en termes de part dans la dotation globale et dutilisation des fonds par ministre. La seconde est en termes de niveau des dpenses publiques totales alloues chaque ministre pour comprendre les tendances dans les dpenses relles. Les diffrences entre le budget et les dpenses relles sont utiles pour comprendre si les engagements inscrits dans le budget sont respects dans la pratique, en dautres termes elles permettent de faire une valuation de la crdibilit du budget.

Encadr 4.4 Note sur la mthodologie

Dans les cinq tudes de cas, ltude organise les ministres qui excutent des dpenses, selon la classification des fonctions des administrations publiques (CFAP). Tout en permettant de grandes comparaisons entre pays, il convient de noter quil ne sagit que dun indicateur de substitution de la rpartition fonctionnelle des dpenses: il est possible quil y ait un financement allou et utilis par un ministre et qui appartient une fonction diffrente de celle des dpenses incompressibles du ministre. La classification fonctionnelle a t ralise par lquipe de ltude, sur la base des dotations aux ministres: au Tchad, comme dans la plupart des autres tudes de cas, une classification fonctionnelle nest pas fournie. La CFAP compte quatre grands secteurs fonctionnels: ladministration publique, la dfense et la scurit publique, les affaires conomiques et les dpenses sociales.

Le tableau ci-aprs montre les parts fonctionnelles du secteur dans les dpenses consolides et donne une indication de la moyenne de croissance annuelle relle entre 2002 et 2007, ainsi que les prvisions de croissance relle de 2007 2010. Cela nous permet dvaluer la rpartition des dpenses, ainsi que la faon dont les diffrents secteurs ont bnfici de la croissance aprs 2004, et les projections pour labsorption de la rduction aprs 2008 (pour prendre en charge la prcaution qui sied pour lexactitude des projections figurant dans lencadr 4.1). Nous nous sommes particulirement intresss aux dpenses du secteur social, car elles donnent une ide de la priorit accorde au dveloppement de lenfant. Le rsultat le plus important, cest que les services sociaux et les services conomiques nont pas bnfici des retombes de la croissance entre 2004 et 2007. Les dpenses dans le secteur social nont augment, que de 9% en moyenne par an, entre 2002 et 2007. Avec 16% de croissance moyenne, les dpenses pour lducation ont progress plus rapidement que les autres dpenses sociales, notamment celles de la sant avec 10%. Cela signifie quune partie de la croissance dans lducation a t obtenue au dtriment des autres sous-composantes du secteur social, notamment la protection sociale. Aprs 2008, le secteur social est le secteur qui affiche la deuxime baisse la moins importante dans les projections. Toutefois, au regard des tendances haussires relles des allocations pour des dpenses de scurit avant 2008 et de la situation gnrale du Tchad, il est peu probable que le secteur chappe une coupe dans les prvisions budgtaires. Quand on examine lutilisation des fonds entre les dpenses ordinaires et les dpenses en capital, les services sociaux ont enregistr la croissance la plus faible entre 2002 et 2007, pour les dpenses ordinaires, ce qui a valu au secteur de perdre sa premire place dans le budget ordinaire en 2007, pour occuper la deuxime. Quant aux dpenses dans la sant et dans lducation, leur part du budget ordinaire a diminu de 8% et 20% en 2002 5% et 15% en 2007, respectivement. Selon les prvisions, dici 2010 ces deux secteurs vont perdre

54

encore plus de parts dans le budget ordinaire (voir annexe B, tableau B.1 et tableau B.2). Cette situation est alarmante pour loffre de services de base aux enfants, car cela veut dire que le personnel enseignant, le personnel mdical et la disponibilit des intrants complmentaires, ainsi que les mdicaments et les manuels didactiques, ne seront pas en quantit suffisante. Les dpenses en capital des secteurs sociaux ont volu en dents de scie, entre 2002 et 2007. Dans son ensemble, la part du secteur social dans le budget de dveloppement de 2007 na t que de 17%, la sant et lducation recevant des parts insignifiantes , 1% et 4% respectivement. En 2003 et 2004 (avec larrive des premires recettes ptrolires) la sant et lducation ont connu un lger mieux avec des parts cumules de 19% et 13%. Les dpenses de dveloppement finances par les donateurs compensent la mauvaise allocation des fonds publics. Le principal bnficiaire de laugmentation des dpenses est le secteur de la scurit. Il a enregistr une des croissances les plus rapides entre 2002 et 2007, et aprs 2007, cest le secteur qui souffre le moins de la rduction des dpenses. Les dpenses en capital dans ce secteur devraient crotre rapidement dans le moyen terme. La croissance la plus rapide dans le secteur, est de loin la scurit publique avec un taux de 152% en termes rels jusquen 2008, et 6% de plus dici 2010. Elle passe ainsi de 0,1% du budget en 2002 14,4% des dpenses dans le secteur. Toutefois, il importe galement de noter que la dfense augmente plus rapidement que les dpenses globales, avec 18% jusquen 2008, et selon les projections elle occupera 77% du secteur en 2010. Le secteur des services connat galement une croissance rapide due laugmentation des dpenses de salaires et des transferts. Une enqute plus pousse sur la composition des dpenses dans les secteurs montre que: La rubrique des dpenses gnrales, que nous avons mises sous Administration publique, a la plus forte croissance dans le secteur. Elle inclue les dpenses non qui classes par rubrique conomique ou par secteur, et reflte le niveau lev des dpenses extrabudgtaires dans le pays. Le seul poste de dpenses qui a la croissance la plus rapide aprs celle des dpenses gnrales, cest le Ministre des Finances, lequel enregistre une hausse de 35%. Il convient galement de noter laccroissement des dpenses de la prsidence, qui non seulement constituent une grande partie du budget des services gnraux, mais galement occupent la quatrime place au titre de la croissance. Les dpenses de ladministration territoriale constituent une part importante du budget en 2002, mais nvoluent pas rapidement, ce qui explique la baisse de sa part pour un peu plus de 15 points de pourcentage, passant de 27% 7%. Le secteur qui profite le moins de la croissance entre 2002 et 2008 est celui des services conomiques. Aprs 2008, ces services subiront la deuxime plus grande baisse relle. Cependant, cest le plus grand secteur en termes de poids dans les dpenses aussi bien en 2002 quen 2010, mais sa part du budget passera de 56% 30% sur la priode 2002-2010.

Tableau 4.3 Part des dpenses fonctionnelles Dpenses de dveloppement et dpenses rcurrentes consolides
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Croiss. Croiss.
annuel moyen 2002 2007 annuel moyen 2008 2010

Services Gnraux Sces Scurit Sces Sociaux Dont Sant Education Services Economiques

15.4% 26.8% 7.3% 11.0% 21.6% 25.9% 3.2% 7.4% 8.6% 14.1%

Relles 24.7% 10.7% 24.9% 8.3% 12.5% 39.7%

Est. Relles Budgtis 24.6% 22.2% 22.6% 40.4% 27.5% 27.7% 8.7% 10.2% 24.3% 24.3% 5.9% 11.1% 2.4% 9.2% 11.6% 22.0% 3.3% 10.0% 43.8% 10.1% 17.7% 4.6% 11.7% 31.8% 16.0% 25.9% 7.1% 16.3% 30.5% 16.1% 26.4% 6.9% 16.9% 29.8%

17% 19% 9% 10% 16% 4%

-36% -3% -6% -6% -7% -25%

55.6% 36.3%

42.5% 43.4%

Source: Ministre des finances, Comptes Administratifs 2002 2005, Extrait de logiciels budget Ministre des Finances 2006 et 2007, CDMT 2008 2010.

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En conclusion, malgr les engagements pris au dbut des annes 2000 daugmenter les dpenses dans le secteur social, le gouvernement nest pas parvenu raliser le mme taux de croissance que dans les dpenses de scurit et des services gnraux. Bien que la croissance des dpenses ait t plus rapide dans lducation que dans le secteur social de manire gnrale, elle ne le doit en partie qu la croissance enregistre dans le secteur, le reste de la croissance ayant t ralis au dtriment dautres secteurs sociaux.

4.5.2 Crdibilit budgtaire par secteur

Entre 2002 et 2007, la crdibilit budgtaire du Tchad se dtriore de manire significative, tant en termes de dpenses totales quen termes de changements dans la ventilation par secteur. De 4% en 2002, le dpassement pour les dpenses ordinaires est pass 14% en 2007. Cela sexplique par des recettes ptrolires plus importantes que prvus. La rpartition de ce dpassement confirme la thse avance dans les paragraphes prcdents et selon laquelle, dans la pratique, la priorit nest pas donne aux services sociaux. De manire gnrale, ladministration publique a absorb la majeure partie des recettes ptrolires plus importantes que prvu. En outre, laccroissement des dpenses dans ce secteur a aussi absorb une partie des fonds initialement allous aux services sociaux. Entre 2002 et 2007, les dpassements de ladministration publique sont passs de 27% 65%, tandis que la sous-utilisation des crdits allous aux services sociaux et conomiques est pass de 6% et 8% 14% et 17%, respectivement. Il y a galement un glissement du budget de dveloppement vers le budget de fonctionnement, comme le montre la sous-utilisation persistante et grandissante des ressources totales de lenveloppe du budget de dveloppement. Dans le budget de dveloppement trois des six annes rvle une tendance la raffectation de fonds, des autres secteurs vers les services de protection. Cependant, cette tendance tait plus marque dans les premires annes des dpenses que vers la fin.

Tableau 4.4 Excution du budget en pourcentage de dpenses budgtises

Suprieur 100% = dpassement Infrieur 100% = sous-utilisation Services Gnraux Scurit Services Sociaux Sant Education Services Economiques Total services Gnraux Scurit Services Sociaux Sant Education Services Economiques Total 2 002 2 003 2 004 2 005 2 006 2 007

127% 98% 94% 88% 94% 92% 101% 29% 193% 7% 7% 9% 3% -91%

Budget de fonctionnement 94% 57% 99% 97% 89% 87% 83% 84% 93% 89% 96% 89% 93% 80% Budget de Dveloppement 100% 36% 100% 75% 100% 91% 100% 94% 100% 91% 100% 82% 0% -23%

58% 101% 98% 80% 107% 103% 85% 45% 25% 63% 68% 59% 67% -38%

221% 125% 89% 69% 97% 102% 132% 16% 157% 13% 9% 13% 38% -67%

165% 114% 86% 85% 83% 83% 108% 22% 115% 36% 22% 44% 49% -54%

Source: Comptes Administratifs 2002, 2003, 2004, 2005. Loi de Finances Initiale 2005, 2006, 2007. Tirs de la base de donnes du Ministre des Finances 2006, 2007.

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Ces raffectations de dpenses en 2007 ont pris la forme suivante: au lieu dallouer les 70% des dpenses aux priorits convenues et inscrites dans laccord sign avec la Banque mondiale, seuls 60% leur19 taient accords. Les postes de dpenses les plus touchs par ces raffectations sont les paiements des salaires des enseignants communautaires et les achats de vaccins.

4.5.3 Ventilation des dpenses de sant et dducation

La structure du budget de la sant et de lducation, ne permet pas de voir clairement la priorit accorde aux sous-secteurs (les tableaux 11 et 12 ci-aprs renseignent sur la ventilation des dpenses (relles) entre sous-secteurs de 2003 2007). Il nest pas non plus facile de savoir si la cration de nouveaux sous-programmes saccompagne dun nouveau service ou sil sagit dun simple remaniement fonctionnel au sein dun autre sous-programme qui existait dj. Pour ltude de cas, nous avons donc limit notre enqute sur les dpenses de sant et dducation une valuation conomique des dpenses sur des catgories de dpenses. Dpenses dans lducation Si lon prend en compte les dpenses publiques ordinaires et de dveloppement, en termes rels, le gouvernement a doubl ses dpenses dducation en 2007, comparativement 2002. Il na toutefois pas russi augmenter de deux points le pourcentage de la part du budget, comme prvu par la SNRP 1 entre Dans le cadre de ces dpenses finances par le gouvernement, la croissance des dpenses ordinaires entre 2002 et 2007 reste modeste, contrairement aux dpenses de dveloppement qui, elles, ont progress rapidement. Selon les projections, pour les annes venir la tendance sera inverse, avec les dpenses ordinaires qui vont saccrotre au mme rythme et les dpenses dveloppement qui vont chuter partir du pic prvu en 2008. Toutefois, compte tenu de linscurit au dbut de 2008, il est peu probable quune bonne partie de la croissance des dpenses en dveloppement aurait t ralis pour 2008.

Tableau 4.5

Dpenses dducation finances par lEtat, 2002 - 2006

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Croiss. annuel moyen 2002 2007 75 39 35 16% 11% 58% Croiss. annuel moyen 2008 2010 -7% 11% -20%

Relles Dpenses dEducation (en milliards CFA prix 26 const. 2002) Desquels Dpenses 25 ordinaires Desquels Dpenses de dveloppement 1 45 27 18 44 28 17 60 39 21 43 38 4

Est. relle 54 43 11 86 32 54

Projections 73 33 40

Part de dpenses dEducation dans dpenses totales 7.4% 14.1% ordinaires et dinvestissement

12.5%

11.1% 9.2% 10.0% 11.7%

16.3%

16.9%

Source: Ministre des Finances, Comptes Administratifs 2002 2005, Extrait de logiciels budget Ministre des Finances 2006 et 2007, CDMT 2008 2010.

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Voir Projections Aide Mmoire 2007, Runion technique du 12 au 23 Juin 2007 qui avait runi les donateurs et le Gouvernement.

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Globalement, les dpenses dducation se rpartissent entre le Ministre de lenseignement fondamental et secondaire et le Ministre de lenseignement suprieur. Cela nous donne loccasion de se pencher sur la priorit relative accorde chacun deux. Le graphique ci-dessous montre une forte croissance des dpenses ordinaires dans lenseignement fondamental et secondaire. On note une fluctuation des dpenses de dveloppement dans lenseignement fondamental et secondaire, avec une longue priode dinvestissement entre 2003 et 2005, suivie dun pic attendu en 2008. Linvestissement dans lenseignement suprieur est trs faible, et les dpenses ordinaires fluctuent.

Figure 4.3 Composition des dpenses dducation par sous-secteur et par catgorie conomique
60

Milliards de FCFA (prix de 2004)

50 40 30 20 10 0 2,002 2,003 2,004 Ralisations

Dp de fonctionnement dans l'ducation de base et secondaire Dp fonctionnement dans l'ducation suprieure

2,005

2,006

2,007 Estimations

2,008

2,009 Projections

2,010

Dp de dveloppement dans l'ducation de base et secondaire Dp de dveloppement dans l'ducation suprieure

Source: Ministre des Finances, Comptes Administratifs 2002 2005, Extrait de logiciels budget Ministre des Finances 2006 et 2007, CDMT 2008 2010.

Les dpenses de sant Les dpenses engages par le Ministre de la sant ont enregistr une hausse moyenne annuelle de 10%, en termes rels entre 2002 et 2007. Toutefois, selon les projections, entre 2008 et 2010, elles devraient diminuer en termes rels, surtout en raison dun ralentissement dans les dpenses de dveloppement. Selon les mmes projections les dpenses ordinaires de sant travers le ministre devront continuer de crotre au rythme de 14% par an, en termes rels, entre 2008 et 2010. Il est important de noter que les dpenses ordinaires en 2010 devraient tre moindres, en termes rels, par rapport 2007, en raison de la rduction prvue des dpenses ordinaires entre 2007 et 2008. Cest une vritable proccupation: les dpenses de dveloppement effectues par le ministre devraient se poursuivre moyen terme, et donc un ralentissement dans les dpenses ordinaires va se traduire par une faible efficacit des dpenses, puisque les nouvelles infrastructures de sant pourraient tre sous-utilises en raison dun manque de financement pour le personnel, les mdicaments et autres matriels et services. Comme pour les dpenses dducation, les dpenses de sant ont connu une augmentation de leur part du budget global en 2007 (10%) par rapport 2002 (7,4%). Si les dpenses de dveloppement sont ralises, il est prvu une hausse supplmentaire de 17% en 2010. En raison de la structure des donnes budgtaire, il nest pas possible de ventiler davantage les dpenses par niveau dans le systme de sant.

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Tableau 4.6 volution des dpenses de sant 2002 2008 (milliards de FCFA 2002)
2002 2003 2004 Relle Dpenses de Sant (en milliards CFA prix const. 2002) Dont: Dpenses ordinaires Dont: Dpenses de dveloppement Part Dpenses de Sant dans Dpenses totales ordinaires et dinvestissement 11 28 30 32 11 2005 2006 2007 Est. relle 18 34 2008 2009 Projections 32 30 2010 Croiss. annuell moyenn 2002 2007 10% Croiss. annuell moyenn 2008 2010 -6%

10 1 7.4%

11 16

13 17

13 19

10 2

15 3

11 24

8 23 16.3%

14 17 16.9%

8% 23% -

14% -16% -

14.1% 12.5% 11.1%

9.2% 10.0% 11.7%

Source: Ministre des Finances

4.6 Efficacit oprationnelle

Alors que le chapitre prcdent sintressait aux deux premiers rsultats budgtaires, celui-ci sera ax sur le rsultat final de lefficacit oprationnelle. Laccent sera mis sur la qualit des dpenses plutt que sur la structure gnrale de lallocation. La question est donc la suivante: comment lallocation budgtaire se traduit-elle en rsultats de la prestation de services? Ce nest videmment pas facile de rpondre cette question, mais pour faciliter lanalyse, nous pouvons identifier quelques-uns des principaux types dobstacles qui sont susceptibles davoir un impact majeur sur la qualit des dpenses: La combinaison des intrants: lquilibre entre les dpenses dinvestissement (notamment la construction de nouvelles installations), les dpenses dquipement et autres dpenses rcurrentes est particulirement important. Quand cet quilibre nexiste pas, le niveau dinefficacit sera probablement trs lev, puisque les dpenses de construction de nouvelles coles ou de nouveaux centres de sant ne sont pas efficaces, si le personnel ou lapprovisionnement ne sont pas en quantit suffisante pour garantir leur fonctionnalit. Lexcution des budgets: un deuxime goulot dtranglement peut surgir dans lexcution des budgets allous. Les retards dans les dpenses ont des rpercussions sur lexcution physique et donc sur lutilisation optimale des intrants, en particulier lorsque les goulots dtranglement dans les dpenses drglent lquilibre des diffrents types dintrants (par exemple, si le recrutement du personnel mdical prend du retard sur la construction de nouvelles installations, ou vice versa). Lutilisation efficace des intrants: Enfin, mme si une combinaison optimale des intrants est planifi et les budgets entirement excuts, des inefficacits peuvent tre provoques si les ressources ne sont pas rentables, ou en dautres termes, si plus de rsultats pouvaient tre obtenus avec un intrant donn. En termes dintrants physiques ceci pourrait tre li des cots unitaires inutilement levs, en raison de mauvaises pratiques en matire de passation des marchs ou de spcifications techniques. En termes de ressources humaines, cela est souvent li aux problmes des employs fantmes, des fonctionnaires qui travaillent moins que le nombre dheures requis.

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Pour se pencher sur ces trois types de goulots dtranglement, lidal serait de procder une tude quantitative des intrants (notamment les intrants financiers), les extrants (par exemple les enseignants recruts, les salles de classe construites, les manuels scolaires achets, les enfants enseigns) et, en fin de compte, la manire dont ils sont traduits en rsultats (lapprentissage des enfants). Toutefois, dans la pratique, ce type danalyse nest actuellement pas possible au Tchad, en raison des grosses lacunes en matire de disponibilit des donnes, notamment labsence de donnes administratives fondamentales ou financires dtailles sur les intrants et les extrants (comme nous allons le voir plus en dtail plus loin). Lorsque des donnes quantitatives dtailles ne sont pas disponibles, nous pouvons compter sur un examen du processus de gestion des finances publiques pour comprendre de manire plus qualitative dans quelle mesure les processus en place aident ou entravent la combinaison optimale des intrants, lexcution en temps opportun, et lutilisation efficace des chacun deux. En vrit, le manque de donnes est souvent lui-mme un grand signal dalarme qui renseigne sur la probabilit de lexistence de graves dysfonctionnements dans le systme, car cest une indication que les fonctionnaires de la planification et la budgtisation sont incapables dutiliser efficacement les informations ncessaires pour arriver une allocation optimale. Ces questions systmiques seront traites dans le chapitre suivant.

4.6.1 Sant
Donnes budgtaires dans le secteur de la sant Une des principales proccupations du Gouvernement et de ses partenaires dont lUNICEF est de sassurer que toutes les populations, et en particulier les enfants, bnficient de services de sant de qualit. Une des conditions pralables pour atteindre ce rsultat est que les allocations du budget de lEtat pour les dlgations sanitaires rgionales et les autres structures dconcentres du ministre de la sant publique (MSP), soient effectivement dpenses par les services publics sur le terrain. Lexemple du fascicule budgtaire du MSP nous permet de tirer quelques enseignements sur ces questions. Jusquen 2007 le budget du ministre de la Sant ne prsentait quun seul chapitre pour les allocations budgtaires de lensemble des dlgations rgionales. Ces crdits taient soit consomms par le niveau central pour les achats groups qui sont distribus aux dlgations rgionales qui leur tour les rpartissent aux centres de sant de leur rgion (exemple: achat de vaccins ralis au niveau central puis distribus sur lensemble du territoire). Soit ces crdits taient galement rpartis par le niveau central en crdits dlgus directement transfrs aux dlgations rgionales pour leur propre fonctionnement mais cette rpartition par dlgation napparaissait pas dans le fascicule budgtaire (exemple: dans le fascicule budgtaire, une seule ligne pour lallocation en dpenses de matriels pour les pices dtaches pour les moyens roulants de lensemble des dlgations rgionales, alors que chaque dlgation reoit en ralit une allocation diffrente pour ce poste de dpense). La gestion et la rpartition des crdits dlgus soulvent des problmes: Labsence dune rgle officielle pour la rpartition entre les dlgations des crdits dlgus; Labsence de transparence: les dlgations ne savent pas lors de la publication du fascicule budgtaire ce quelles vont recevoir au cours de lanne comme allocation; Limpossibilit de suivre lexcution des crdits dlgus (les crdits dlgus ntant pas rpartis officiellement par dlgation dans le fascicule budgtaire, il est trs difficile de savoir combien a effectivement reu une dlgation rgionale). Afin damliorer cette situation, lUNICEF a plaid pour une plus grande transparence dans lattribution et lutilisation des crdits dlgus. Cette recommandation a permis dobtenir une modification du fascicule budgtaire pour le budget du ministre de la sant. Ainsi dans le fascicule budgtaire prsentant les allocations 2008, les crdits pour les dlgations sont prsents sous deux formes: 1. Un chapitre pour toutes les dlgations sanitaires rgionales o sont prsentes les dpenses de personnel, les dpenses de biens et matriels et les dpenses dquipements qui seront ralises au

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niveau central sous la forme dachats centraliss pour le compte de lensemble des dlgations. Ces allocations sont dpenses au niveau central par le biais dachats groups qui ne peuvent pas tre raliss en province (vaccins, matriels mdicaux et chirurgicaux etc.). 2. Des chapitres pour chaque dlgation (18) qui dtaillent pour chacune dentre elle les allocations en biens et matriels, en services et en quipement et linvestissement. Dornavant, la publication du fascicule budgtaire chaque dlgation sanitaire rgionale est en mesure de connatre son allocation et cela pour chaque type de dpense, les allocations sont publiques et peuvent tre consultes. En cours danne, il est dsormais possible de sassurer, en consultant les bases de donnes au Ministre des Finances, que chaque dlgation rgionale a effectivement engag ses allocations annuelles. La prochaine tape consiste veiller ce que les crdits dlgus soient bien excuts et que leur distribution vers les niveaux dconcentrs sur le terrain (les districts puis les centres de sant) soit effective. Composition des intrants dans la sant: un regard sur la classification conomique En gardant lesprit ces problmes de donnes, il est toujours possible de se pencher sur la rpartition globale des dpenses en fonction des grandes rubriques conomiques. Une ventilation du budget partir de la documentation du ministre (en utilisant les Comptes Administratifs, des extraits de la base de donnes du ministre des finances et du CDMT 2008 2010) nous donne un tableau dtaill des dpenses consolides des partenaires au dveloppement et du gouvernement. Bien que le budget de la sant soit en hausse en 2007 par rapport 2002 (et 2004) en termes rels, la rduction est significative en 2005 et 2006. Cela nest pas d une baisse des dpenses dinvestissement, mais plutt une rduction des dpenses ordinaires. Les transferts sont en hausse nette vers la fin de la priode sous revue (mme si ceci est en partie d un changement de classification dans laquelle les transferts vers les rgions ont commenc tre suivis de manire explicite en 2007),tandis que les dpenses dinvestissement baissent, en termes rels et en termes de part du budget (36% projet en 2008) comparativement aux dpenses entre 2003 et 2005. Dans les annes 2005 et 2006, les dpenses de biens et de services ont galement t particulirement limites, jetant le doute sur lefficacit de la prise en charge sanitaire au cours de ces annes. Les dpenses de biens diminuent de 8,5% entre 2002 et 2007, ce qui est un sujet de proccupation pour la qualit des dpenses en sant. En 2008, la situation samliore avec un gain de prs de 3 points en pourcentage de part des dpenses, mais il reste voir si cela sera ralis.

Figure 4.4 Ventilation et croissance des dpenses de sant (relles/effectives)

En millions de FCFA de 2002

40,000 35,000 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 0 2002 2003 Biens 2004 2005 2006 Transferts 2007 2008

Personnel

Services

Investissement

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Tableau 4.7 Moyennes annuelles de croissance et des parts, par rubrique conomique dans la sant
Moyenne de croissance relle annuelle, 2002-2007 Personnel Biens Services Transferts Capital 12.5% -8.5% -3.2% 47.4% 61.3% Part en 2007 23.1% 10.3% 3.1% 23.2% 40.3% Part en 2008 24.5% 13.0% 7.4% 19.3% 35.9%

Source: Ministre des Finances, Comptes Administratifs 2002 2005, Extrait de logiciels budget Ministre des Finances 2006 et 2007, CDMT 2008 2010.

Excution du budget de la sant Entre 2002 et 2007, le niveau de sous-utilisation des crdits allous la sant tait norme, avec seulement 42% du budget dpens en 2002 et 90% en 2007. Aucune tendance la hausse nest noter entre ces annes, avec des taux dexcution qui sont monts en 2003 et 2004 pour retomber nouveau de manire significative en 2005 et 2006. En 2005, anne o lon a enregistr la baisse des dpenses effectives consolides, la raison tait en partie lie lincapacit du secteur dpenser le budget qui lui tait allou pour le personnel et les biens et services. Ce nest pas ncessairement en raison dun manque de capacit: les fonds ont t partiellement dtourns dautres fins, telles que dcrites dans le chapitre prcdent, notamment en 2005, 2006 et 2007. En 2003 et 2004 aucun ministre navait utilis entirement les fonds qui lui taient allous.

Tableau 4.8 Ecart budgtaire en pourcentage du budget de la sant, 2002-2007

Suprieur 100% = dpassement / infrieur 100% sous-utilisation Personnel Biens Services Transferts Capital Total 2002 100.0% 79.8% 83.9% 95.0% 6.8% 41.7% 2003 77.7% 83.8% 90.2% 100.0% 89.8% 86.9% 2004 93.8% 80.2% 69.8% 100.0% 85.9% 86.3% 2005 35.8% 15.8% 47.9% 100.0% 68.5% 56.2% 2006 105.0% 36.9% 20.1% 0.0% 72.8% 67.8% 2007 93.1% 80.9% 34.4% 150.8% 81.5% 89.7%

Source: Ministre des Finances, Comptes Administratifs 2002 2005, Extrait de logiciels budget Ministre des Finances 2006 et 2007.

Les dpenses au niveau des rgions Les paiements inscrits au profit des Dlgations sanitaires rgionales constituaient environ 60% du budget du ministre en 2002 et 2003, mais le montant qui a t effectivement reu (sous forme de transferts en nature pour les achats groups ou de transferts directs de crdits dlgus) ne reprsentait que 18% du budget. De mme, le niveau central excute environ 80% du budget travers les achats groups, mais moins de 6,5% de la valeur de ces derniers ont t reus par les dlgations rgionales. Cela rvle lnormit du dysfonctionnement dans le processus. Il est encore plus troublant de constater que seulement 1% du budget est parvenu jusquau niveau du centre de sant, ce qui montre que le budget effectif est incroyablement centralis (Gauthier et al 2004: 10).

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En se fondant sur ces seules donnes, il apparat clairement que les centres de sant doivent sappuyer presque exclusivement sur des fonds gnrs en interne, partir des recouvrements des cots. Cela signifie que ce sont les mnages qui supportent la plus grande partie du financement de la sant, avec en moyenne 62% des cots de fonctionnement qui sont financs par les recouvrements des cots. Les implications pour la qualit des soins sont claires, et dailleurs des donnes montrent galement que la qualit de la prestation de services favorise vritablement les nantis. Cela remet donc en question la viabilit et lefficacit de la politique de la gratuit des soins obsttricaux et nonataux durgence rcemment mise en uvre. Bien que thoriquement, cela rduise le fardeau financier de laccs, si on nalloue pas de crdits aux centres de sant pour les cots supplmentaires de fonctionnement pour compenser la perte des recouvrements des cots, les rpercussions sur leur capacit de prestation de services risquent dtre graves. Etant donn les ingalits dj normes dans loffre de services, cela aura comme effet pervers la rduction de la qualit dans les rgions les plus pauvres. La figure ci-dessous illustre la question dquit et celle de lefficacit. Comme le montrent les colonnes, il existe de grandes disparits rgionales dans les niveaux de ressources affectes par habitant. La ligne montre les disparits dans les allocations rgionales effectivement reues. Il ne semble pas quil y ait une tendance nette entre les deux, mais les donnes sorientent vers des problmes extrmes dans les processus de planification et dexcution qui amnent ces ingalits.

Figure 4.5 Allocation par habitant atteignant les centres de sant, et pourcentage du montant budgtis reu, par dlgation rgionale, 2003
Allocation par tte (F CFA) Budgtis/Reu (%)

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
ua Ka n rie id bi Bi ltin e B. E. T. ri ra c Ba th a jil a nt al C ha rm La em ta l at i G la m Ke b u nd ui en id d

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
Ba g en Sa O O cc oy rine M ay O o

Ta

ha

go Lo Lo

Source: Gauthier et Wane (2004), bas sur les donnes: Bons de Sortie Magasin Central et budget Etat 2003

Ces problmes sont galement exacerbs par le fait que lexcution du budget est trs irrgulire, de sorte que les retards sont longs et souvent imprvisibles, et ont un impact sur les paiements effectifs dintrants essentiels au niveau local. Quelques donnes sur lefficience et lquit: les extrants Comme on pouvait sy attendre, ces problmes dexcution du budget refltent galement une incapacit traduire les ressources financires en intrants. Lenqute de suivi des dpenses publiques de 2004, a rvl que plus de 40% des centres de sant sont sans eau potable, 80% nont pas dlectricit, seuls 3%

go

ne

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ont un mdecin. Il y a un manque criard de matriel, plus de 15% nont pas de stthoscopes, 77% sont sans quipement de strilisation, et 93% nont pas de radio pour la communication. Il existe galement de graves problmes dapprovisionnement en mdicaments, puisquils souffrent souvent de ruptures de stocks. Par exemple, en 2003 prs de 60% des centres de sant ont connu de pnurie pour 9 des mdicaments de base et 2 consommables importants. Pour tous ces aspects, les centres ruraux sont dans une situation bien pire. En 2004, une analyse (utilisant les donnes de 2000) de lefficacit des dpenses a montr quil y avait une nette relation positive entre les dpenses sur les cots ordinaires par habitant et lindice composite de la performance (Banque mondiale 2004: 127). En termes de ressources humaines, les faiblesses dans la gestion centralise du personnel ont fait que la plupart des centres de sant taient tenus dutiliser leurs recettes provenant de recouvrement des cots, non seulement pour les quipements et les mdicaments, mais aussi pour le recrutement de contractuels de la sant au niveau local. Ltude de 2006 sur le financement de la sant au niveau des districts a rvl quil y avait, en moyenne, seulement un ou deux travailleurs affects par le ministre, et que le personnel recrut localement avait doubl ou tripl les ressources en personnel disponible (FED 2007: 7).

4.6.2 Education
Dans les dpenses pour lenseignement fondamental et secondaire, la documentation du ministre de lducation (telle quextraite des Comptes Administratifs, des Lois de finances et des CDMT de lducation) renseigne sur les dpenses dducation finances par lEtat et celles finances par lextrieur. Lutilisation de cette base de donnes, peut aider lidentification de deux grandes phases dvolution des dpenses dans lenseignement fondamental et secondaire. Entre 2002 et 2005, outre laugmentation soudaine des dpenses de dveloppement en 2003, les dpenses dans lducation sont restes relativement stables en termes rels. Cela semble indiquer quau cours des deux premires annes, les dpenses dinvestissement (en dautres termes, lamlioration de la capacit de lcole) ntaient pas accompagnes par des dpenses correspondantes pour les salaires, les manuels et autres cots rcurrents dans la prestation de services ducatifs. Cest seulement en 2006, que lon a pu noter dans les dpenses ordinaires, un grand mouvement qui se poursuit jusquen 2007, et devait, selon les projections, se poursuivre en 2008. En termes rels, les dpenses sur les salaires devraient donc tre deux fois suprieures celle de 2002 en 2008. Compte tenu de la persistance des dpenses dinvestissement (qui constituent toujours une proportion importante des dpenses du secteur en 2006 et 2007) les dpenses ordinaires de lducation devraient sacclrer dans les annes venir pour garder leur efficacit.

Figure 4.6 Rpartition et croissance relle des dpenses dans lenseignement fondamental et secondaire
Millions de F CFA (Prix de 2004)
80,000 70,000 60,000 50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 0 2,002 2,003 2,004 Biens 2,005 2,006 2,007 2,008

Personnel

Services

Transferts

Investissements

Source: Ministre des Finances, Comptes Administratifs 2002 2005, Extrait de logiciels budget Ministre des Finances 2006 et 2007. CDMT 2008 - 2010.

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Cette situation devient plus claire si lon compare les taux de croissance entre les diffrents postes de dpenses. Selon les projections, les dpenses de personnel devraient constituer le plus gros poste de dpense, mais ce secteur avait enregistr une croissance relle de 15,3% entre 2002 et 2007. Les dpenses dinvestissement croissent cependant beaucoup plus rapidement (avec 71% de moyenne annuelle) et devraient constituer 38% du secteur en 2008, une baisse par rapport au 41% de 2007. La lenteur de la croissance et la faible part des biens et services qui pourraient compromettre la qualit des dpenses dducation, comme on le verra au chapitre suivant, constituent tout de mme une proccupation.

Tableau 4.9 Moyennes annuelles de croissance et des parts, par catgorie conomique dans lenseignement fondamental et secondaire
Moyenne de la croissance annuelle relle, 2002-2007 Personnel Biens Services Transferts Capital 15.3% -3.2% -2.3% 46.7% 89.3% Part en 2007 45.0% 6.9% 1.5% 5.6% 41.0% Part en 2008 46.2% 8.4% 2.0% 5.4% 38.1%

Source: Ministre des Finances, Comptes Administratifs 2002 2005, Extrait de logiciels budget Ministre des Finances 2006 et 2007, CDMT 2008 2010

Excution du budget Des tendances similaires sont visibles dans lducation comme dans la sant, tel que dcrit ci-dessus. Si lon considre simplement les dpenses de lenseignement primaire, les taux dexcution sont clairement trs mauvais pour linvestissement et les biens et matriels.

Tableau 4.10 Taux dexcution budgtaire, Enseignement primaire

2005 Personnel Biens, matriels, et services Transferts Investissement Total 100% 0% 36% 0% 43% 2006 100% 34% 100% 15% 54%

Source: Revue de Dpenses Publiques dans le secteur de lEducation 2005, 2006

Comme avec les centres de sant, la plupart des budgets de fonctionnement des coles sont constitus de ressources mobilises localement. Les Etudes sur le suivi des dpenses publiques ( ESDP) de 2003 ont montr que les Associations de Parents dElves (APE) ont contribu en moyenne pour 80% des dpenses ordinaires des coles (RdT 2003: 5). Il existe galement des disparits rgionales trs marques dans la rpartition des infrastructures existantes, dans les nouvelles constructions ralises au cours des dernires annes, ainsi que dans les dlgations de crdits et dans le matriel et le mobilier scolaires. Quelques donnes sur lefficience et lefficacit Malheureusement, le secteur de lducation ne dispose pas de beaucoup de donnes sur lefficience et lefficacit (la dernire valuation du PARSET en 2007 la soulign). Toutefois, cet examen a relev certains points faibles qui sont connus pour leur impact ngatif sur lefficacit des dpenses et leur effet de ralentissement de lexcution des projets, parmi lesquels:

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 Labsence dune bonne programmation (ou la faiblesse de la programmation) des activits, de sorte que lexcution a tendance tre fonde sur lurgence ressentie pour une dpense plutt que sur un plan dexcution efficace et bien tabli. La mauvaise tenue des dossiers, qui limite la capacit de suivre les progrs des procdures de passation de marchs, et la fiabilit douteuse des donnes sur les passations de marchs. La faiblesse du contrle interne, qui viole les principes de la sparation des rles entre la personne qui soccupe du respect des procdures de passation de marchs et celle qui reoit les biens et services. Les grands retards dans la procdure de passation des marchs, et les retards dans la mise disposition de biens ou dans lachvement des travaux. Ces questions de procdures seront abordes plus en dtail dans le chapitre suivant sur le systme de gestion des finances publiques.

4.7 Conclusions sur lespace budgtaire pour les intrts de lenfant

Aprs une croissance rapide des recettes et des dpenses intrieures entre 2004 et 2007 (en raison dune croissance du PIB lie la production ptrolire et une augmentation des recettes nationales en pourcentage du PIB, galement en raison de la production ptrolire), le gouvernement a prvu une baisse de recettes nationales en 2008. Comme nous lavons dj signal, il est peu probable que cette baisse ait t le rsultat de la hausse soutenue des prix du ptrole ou de la suspension de laccord avec la Banque mondiale ainsi que de la lgislation nationale y affrente en 2008. Ces deux facteurs auraient cr plus de recettes que prvu au budget de ltat. Entre 2004 et 2008, la croissance du budget a t utilise pour financer en particulier les services de ladministration publique et la scurit. Toutefois, il est prvu quaprs 2008, la diminution des dpenses des services sociaux soit un peu mieux protge et dans une meilleure position que les services conomiques ou publics. En raison de labsence de donnes actualises sur les dpenses relles de 2008, ce qui se passe prcisment aujourdhui (et qui pourrait se reproduire lavenir) est cependant trs flou. Mme si elles ne sont pas publies, quelques indications pointent dj vers une persistance de la tendance au dpassement qui existait avant 2008 au niveau des dpenses de scurit et des services gnraux, avec ses rpercussions sur les dpenses du secteur social. Cependant, tant donn que les recettes globales sont plus leves, la raffectation des fonds provenant du budget allou pourrait avoir sur les dpenses sociales un impact moins svre que les annes prcdentes. La croissance dans les services de scurit se fait essentiellement par le biais de dpenses supplmentaires la scurit intrieure, qui voit sa part du budget et sa part en termes rels augmenter significativement. En outre, entre 2003 et 2007, on note une forte croissance des transferts.

Malgr la faible croissance des dpenses sociales de manire gnrale, les dpenses dducation ont t en hausse au cours de la priode sous revue, contrairement aux dpenses en sant et en protection sociale. Cela montre que ce nest pas partir de laugmentation de ses recettes que le gouvernement a financ ses engagements pour amliorer les dpenses dducation (et dans une moindre mesure celles de la sant), mais en rduisant les dpenses des autres secteurs sociaux. Au fil du temps, la crdibilit budgtaire du Tchad sest rode, avec des dpassements dans les dpenses ordinaires et une sous-utilisation des fonds de dveloppement financs par le gouvernement. Dans le cadre des fonds rcurrents, des raffectations ont galement t oprs au niveau des services sociaux et conomiques au profit des services gnraux et de scurit, ce qui nest pas de bon augure pour les dpenses axes sur les enfants ou la soutenabilit de ces dpenses.

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5. Gestion des finances publiques et impact sur les dpenses axes sur les enfants
Alors que le chapitre prcdent a prsent une analyse quantitative des trois grands rsultats budgtaires, lobjectif de ce chapitre est de jeter un regard plus qualitatif sur le systme de gestion des finances publiques. Pour que le budget russisse bien quilibrer la ncessit dune discipline fiscale globale avec les priorits dfinies dans la SNRP, il faut un processus budgtaire fort. Faire en sorte que les fonds soient bien dpenss require aussi un processus de planification et de formulation du budget irrprochable (de manire pouvoir prciser la combinaison dintrants approprie), ainsi que dun processus de dpense qui facilite lexcution correcte du budget. Les processus de suivi et de contrle budgtaires sont essentiels, non seulement pour une bonne gestion des dpenses mais galement pour une identification des intrants essentiels dans les futurs cycles de budgtisation. Le fonctionnement de lensemble du systme de gestion des finances publiques a donc un impact dterminant sur les trois grands rsultats budgtaires, dterminant en fin de compte lespace budgtaire octroy aux intrts de lenfant et la qualit de ces dpenses. Ce chapitre commence avec un aperu de la gestion des finances publiques au Tchad, suivi dun diagnostic des principaux problmes de gestion des finances publiques qui ont une incidence sur chacun des grands rsultats budgtaires.

5.1 Gestion des finances publiques et efficacit au Tchad: comprendre le contexte

5.1.1 Cadre conceptuel: relier le DSRP, le CDMT et le budget
Labsence dune dfinition unique du CDMT cre souvent une certaine confusion quand on essaie de comparer dans le temps des situations entre pays ou mme au sein dun pays. Selon le manuel de gestion des dpenses publiques de la Banque mondiale (1998: 46), le CDMT est compos de: une enveloppe hirarchise des ressources; une estimation ascendante des cots court et moyen terme des politiques; et, lharmonisation de ces dpenses avec les ressources disponibles dans le cadre du processus budgtaire annuel. Toutefois, comme il sagit dune dfinition assez stricte et rarement utilise dans la pratique, il est utile de sparer la dfinition de ces trois tapes. De cette faon, nous pouvons nous rfrer trois niveaux de llaboration dun CDMT (OPM: 2000): Le cadre fiscal moyen terme (CFMT): cest la premire tape incontournable dun CDMT, et, de manire gnrale, il sagit dune dclaration sur le but de la politique fiscale avec un ensemble dobjectifs stratgiques et de projections fiscales macroconomiques moyen terme. Le cadre budgtaire moyen terme (CBMT): ce cadre aide la prparation des enveloppes budgtaires dans le cadre du CFMT pour un alignement des dpenses individuelles des agences avec les priorits stratgiques nationales. Au-del de cet alignement des politiques avec lallocation des ressources, le CBMT est conu pour donner un certain niveau de prvisibilit budgtaire aux dpenses que

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les agences doivent excuter, tout en assurant la discipline budgtaire globale dans le cadre de la CFMT. Le cadre de dpenses moyen terme (CDMT): il amliore davantage le CBMT en ajoutant au CBMT des lments de la budgtisation axe sur les rsultats. Cest cette approche base sur les rsultats qui est conue pour accrotre lefficacit et lefficience des dpenses. Thoriquement donc, il est clair que consciencieusement dvelopps les CDMT sont surtout des outils conus pour la ralisation des trois grands objectifs dun bon systme de budgtisation: la discipline budgtaire globale, lefficacit de la rpartition des ressources et lefficacit oprationnelle. Dans la pratique toutefois, cette progression ou ce dveloppement nest pas totalement linaire, cest le cas, par exemple, lorsquun pays peut avoir chacun de ces trois lments, mais ce qui est appel CDMT est en fait juste un exercice de planification ax sur les rsultats (soit au sein de diffrents ministres ou lchelle mondiale) et qui nest pas li au cadre budgtaire. Pour les besoins de notre tude donc, plutt que de sembourber dans des dfinitions qui ne veulent pas dire la mme chose dun pays lautre, nous pouvons nous en tenir quelques questions cls sur la faon dont les gouvernements tentent de rpondre aux trois grands objectifs: Existe-t-il un mcanisme pour assurer la discipline budgtaire? Celle-ci stend-elle dans le moyen terme? Existe-t-il un processus pour non seulement garantir une cohrence entre les allocations aux ministres et aux agences et les priorits globales de la politique nationale, mais galement permettre et encourager la transparence des dcisions relatives aux relations darbitrage entre ces deux? Existe-t-il un mcanisme pour sassurer que les budgets sont labors en fonction dun ensemble prcis dobjectifs prioritaires, avec un alignement entre les activits proposes et les rsultats escompts? Dans quelle mesure ces trois processus sont-ils intgrs? Ces questions serviront de guides sommaires pour diagnostiquer dans quelle mesure le systme de gestion des finances publiques du Tchad rpond aux besoins des enfants.

5.1.2 Le contexte de la rforme: le Plan dAction de la Modernisation de la Gestion des Finances Publiques (PAMFIP)
Pour tenter de rgler certaines insuffisances soulignes dans ce chapitre, la SNRP a dj identifi certaines lacunes dans la gestion des finances publiques et recommande la mise en place dun programme qui doit renforcer les capacits des services. Plus spcifiquement, les lacunes dans la gestion des finances publiques cibles sont: un processus de prparation budgtaire peu participatif et sans mise en perspective, une excution budgtaire lente et trs centralise, des contrles budgtaires privilgiant les contrles formels ex-ante. La modernisation de la gestion financire de lEtat ayant t reconnue comme pralable toute autre rforme, une premire version du Plan dAction a t prsente et valide au cours dun sminaire en dcembre 2004. Ce Plan vise rendre plus rationnelles lallocation et lutilisation des ressources par la prestation de services publics plus efficients pour les populations. Ces objectifs et mesures de mise en uvre sont classs selon quil sagit de prparation, dexcution et de contrles budgtaires.

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La prparation budgtaire Un processus de modernisation de llaboration de la loi de Finances a t labor. Ce processus vise faire voluer la prparation budgtaire jusqu prsent fonde sur les moyens attribus aux services publics vers la mise en uvre de budgets de programme pluriannuels axs sur les rsultats. Le Cadre de Dpenses Moyen Terme (CDMT), dont les principes ont t adopts par le Gouvernement, sinscrit dans cette logique. Cette rforme ncessite une implication plus forte des ministres sectoriels dans la prparation de leur budget. Le Plan dAction de la Modernisation propose daccrotre les capacits des services chargs de la prparation budgtaire en se fondant sur les axes stratgiques suivants: le perfectionnement du cadrage macroconomique et de la prvision budgtaire; le renforcement du processus de prparation budgtaire et le renforcement des capacits des services chargs de la prparation du budget. Lexcution budgtaire Le Plan dAction prsente des mesures concernant lexcution des dpenses budgtaires et le recouvrement des recettes. Le PAMFIP propose des actions mettre en uvre pour amliorer les points suivants: Rendre le circuit des dpenses budgtaires moins long et moins complexe, Amliorer les contrles financiers formels actuels qui napportent aucune garantie de leur efficacit. Dcentraliser et dconcentrer ce circuit qui demeure trs centralis et nattribue pas de responsabilit financire aux ministres sectoriels. Modifier les procdures des marchs publics qui restent concentres au sein des services centraux de lEtat. Les contrles exercs sur lexcution du budget de lEtat Mis part le Contrle Financier et les inspections internes de certains ministres sectoriels, six institutions ou organes majeurs de contrle (Assemble Nationale, Ministre charg du Contrle Gnral dEtat et de la Moralisation, Chambre des Comptes, Cour de Discipline Budgtaire, Inspection Gnrale des Finances, Collge de Contrle et de Surveillance des Revenus Ptroliers) ont actuellement la charge de suivre lexcution du budget de lEtat. Le Plan dAction vise principalement renforcer les capacits de chaque institution ou organe de contrle afin de donner chacun des comptences et des missions plus claires pour viter les conflits de comptences.

5.1.3 Le processus budgtaire du Tchad

Au Tchad, la prparation du budget se ralise dans un cadre pluriannuel avec llaboration d un CDMT central et la conception des budgets de programme sectoriels. Le premier processus de prparation doit permettre dassurer une discipline budgtaire globale en assurant un objectif de dficit primaire (laboration de haut en bas, cest dire du ministre des Finances vers les ministres techniques, avec un CDMT global qui fixe les ressources alloues pour chaque secteur). Le second processus doit pour sa part permettre de prendre en compte les priorits et les cots des activits pour atteindre les objectifs des ministres techniques (processus de bas en haut des budgets de programme). Ces deux processus se rejoignent au moment des confrences budgtaires o sont discutes puis dtermines les enveloppes ministrielles.

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Encadr 5.1 Prparation du budget: processus descendant et ascendant

Ministre des Finances labore un CDMT central
FMI, Banque Mondiale examinent les niveaux des recettes et dpenses CDMT fixe les allocations maximales pour respecter la discipline budgtaire

Confrences budgtaires Discussions des allocations

Banque Mondiale, PNUD et UNICEF apprcient les allocations sectorielles

Budget de Programme prsente des souhaits dallocations pour atteindre les objectifs de la stratgie sectorielle

Ministre Sectoriel labore son budget de programme

Un large ventail dacteurs intervient dans ce processus de formulation du budget, chacun ayant besoin dinformations sur les plafonds directifs et les demandes sectorielles en termes dtablissement des cots. Tout au long du processus, diffrentes structures sont charges de la collecte et du traitement des donnes statistiques et des prvisions dans les ministres. Un lien fonctionnel est tabli entre ces structures et lInstitut national de la Statistique, des tudes conomiques et dmographiques (INSEED). Le Ministre de lEconomie et du Plan a la responsabilit de llaboration du cadre macroconomique, ainsi que de la mise en uvre des orientations stratgiques, et du suivi-valuation des programmes. Au sein de ce ministre, la Direction de la planification et du dveloppement se compose de deux divisions, lune en charge des tudes macro-conomiques, et lautre des tudes sectorielles.

Encadr 5.2 Prparation de la loi de finances: calendrier du budget

Arrt N 843/PM/06 du 13 Juin 2006 Fvrier-Mars N-1: Lettre circulaire du Ministre des Finances aux sectoriels pour les BDP Avril N-1: Dbut prpa ration projet de loi de finances dans les dpartements ministriels. Avril N-1: Le Premier ministre envoie aux ministres une lettre dcrivant le cadre macro-conomique, sur la base de la SNRP. Cette lettre nonce la politique et les plafonds budgtaires utiliser pour la prparation des projets de budget. Avril Juillet N-1: Les services financiers des ministres sectoriels laborent leurs projets de budget en fonction des priorits du secteur. Certains ministres prparent leurs demandes, sous la forme dun budget-programme20, quand dautres en adoptent une autre. Les dossiers de demandes de crdits budgtaires sont transmis au ministre des Finances et la Direction gnrale du budget. Juillet Septembre N-1: Les confrences
Source: Rpublique du Tchad, Arrt N843/PM/06 du 13 Juin 2006
20

budgtaires avec la participation de tous les services financiers de ltat sous la supervision du Directeur gnral du Budget. ce stade, des arbitrages sont faits pour respecter les plafonds annuels dans le CDMT. Cependant, le projet de budget qui est ensuite dvelopp contient peu dinformations sur le niveau de la dette publique et, par consquent, les arbitrages qui sont oprs ne refltent pas correctement le niveau rel des ressources. Septembre N-1: Examen du projet de loi de finances par le Conseil des ministres. Octobre N-1: Projet de loi de finances dpos sur le bureau de lAssemble nationale. Normalement, le projet de loi de finances est dpos sur le bureau de lAssemble nationale en Octobre et discut avant le vote par sa Commission des finances. Le budget doit tre adopt avant le 31 Dcembre de lanne N-1, ce qui signifie que lAssemble nationale dispose de trois mois pour dcider.

Etant donn quil ny a pas de classification de programmes, ils doivent alors tre traduits dans la classification fonctionnelle utilise dans le projet de Loi Finance.

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Malgr lexistence dun calendrier budgtaire bien cal et des rformes positives prsentant le CDMT et les budgets de programme, il est galement important de souligner les insuffisances. Bien que lhorizon temporel stende maintenant dans le moyen terme, et que beaucoup de ministres oprationnels ont labor des budgets de programmes, la loi de finances annuelle nintgre pas encore les allocations fondes sur la dure du CDMT et continue dutiliser une nomenclature budgtaire base sur la classification fonctionnelle21. Cela signifie que dans la pratique, le CDMT nest pas li au budget de manire significative, puisque les estimations hors exercice ne sont pas contraignantes et les activits des budgets de programme axes sur les rsultats ne sont pas utilises pour rellement tablir lordre de priorit des ressources dans le temps. Sagissant de la comprhension du CDMT partir de lencadr cidessus donc, le cas du Tchad semblerait intgrer un cadre budgtaire moyen terme et une budgtisation axe sur les rsultats, mais sans la deuxime tape cruciale du cadre budgtaire moyen terme crdible (bas sur des plafonds sectoriels ralistes) pour relier les deux. Le manque de crdibilit d aux niveaux levs des raffectations et des dpenses extrabudgtaires nuit par consquent la capacit de relier les deuxime et troisime grands rsultats budgtaires.

5.1.4 Le processus de dpenses

Les processus de dpenses au Tchad ne dpendent pas seulement du type de dpenses, mais aussi de la source de revenus (recettes intrieures non ptrolires, revenus ptroliers, ou financement donateurs). Nous y reviendrons plus tard. Dpenses de biens et matriels, de services, dquipements et investissements sur les revenus nationaux (hors ptrole) Le circuit des dpenses de matriel et dinvestissement finances sur ressources intrieures, qui concerne environ un tiers des dpenses budgtaires, constitue le rgime de dpenses le plus courant. Il se droule en deux phases administrative et comptable, telles que dcrites dans le dcret prsidentiel 118-F du 29 juin 1963 dfinissant le rglement gnral de la comptabilit publique. La phase administrative concerne lengagement, la liquidation et lordonnancement des dpenses budgtaires; la phase comptable concerne principalement leur paiement. Lorganisation actuelle de ce circuit de dpenses budgtaires a t tablie, avec lappui des services techniques du FMI, par un arrt du ministre des finances du 29 dcembre 2000. Lobjectif de cette nouvelle organisation visait simplifier un circuit de la dpense devenu lourd et complexe et rduire le nombre de contrles qui napportaient aucune garantie sur lefficacit des dpenses. Ce nouveau dispositif na toutefois pas modifi lorganisation des pouvoirs financiers. La loi organique relative aux lois de finances confie toujours au ministre des finances la fonction dordonnateur principal et unique du budget de ltat. Ce circuit de la dpense rpond trois particularits: 1) Il ninstaure quun seul responsable pour chacune des quatre tapes du circuit de la dpense: la Direction du Contrle Financier et des Engagements (DCFE) pour lengagement, ladministrateur de crdits (AC) pour la liquidation, la Direction de lOrdonnancement (DO) pour lordonnancement et le Trsor pour le paiement. Les structures administratives suivantes sont concernes par le circuit de la dpense: les administrateurs de crdits, qui exercent les fonctions de Directeurs des Affaires Administratives et Financires et du Matriel (DAAFM) dans les ministres sectoriels; ils mettent les projets de bons de commande pour leur ministre respectif et font excuter les dpenses par les directions techniques; la DCFE qui la fois engage les dpenses budgtaires et contrle les dpenses engages; hirarchiquement rattache directement au ministre des finances; elle ne dispose pas encore de services dconcentrs ni dans les ministres sectoriels, ni en rgions, mais larrt 248/MEF/ CFE/04 du 5 juillet 2004 a prvu la cration de dlgations rgionales du contrle financier et des engagements;
21

La nomenclature budgtaire utilise est dtermine par un dcret de 2001, amend en 2004. Elle permet une classification fonctionnelle articule en ministres, article and paragraphe.

71

 la DO, structure rcente cre en fvrier 2002 et place sous la tutelle de la DGB, exerce trois fonctions: elle certifie le service fait, procde lordonnancement et tient la comptabilit des ordonnancements; la Direction Gnrale du Trsor (DGT) qui comptabilise les dpenses et procde leur paiement. 2) Il prvoit deux contrles avant lexcution de la dpense: ceux exercs par le DCFE dans la phase administrative du circuit de la dpense et par le Trsor dans sa phase comptable; 3) Il exclut le Directeur du Budget de lexcution de la dpense et le charge de la prparation, du suivi de lexcution budgtaire et de llaboration du compte administratif.

Cycle dexcution de la dpense budgtaire

Autorisations du Parlement
Autorisations pour engagements pluriannuels

Budget Annuel

Autres lois

Rpartition des crdits

Engagement
Contrats annuels Bons de commande
Fournitures...

Abonnements, contrats de location

Contrats pluriannuels
Investissement...

Dpenses obligatoires
Personnel dette...

Dpenses de routine
electricit, loyers, etc...

Fournisseur
Liquidation
Livraison

Paiement

Fond sur le logiciel burkinab CID (Circuit Intgr de la Dpense), le circuit de la dpense a t trs rcemment informatis (mai 2004). Sa dconcentration au niveau des collectivits territoriales dcentralises tait programme pour 2005 mais na toujours pas dbut. De mme, la mise en uvre dune interface avec les administrateurs de crdits (DAAFM) dans les ministres sectoriels est reporte danne en anne et toujours prvue moyen terme. Les acteurs de la dpense, ainsi que les oprateurs conomiques, estiment la dure minimale de ce circuit suprieure un mois, et pouvant aller jusqu plusieurs trimestres. La dure du circuit de la dpense est amplifie lorsque la passation dun march public est rendue ncessaire, principalement en raison des dfaillances existant dans la procdure des marchs publics. Aucun manuel de procdures nest actuellement la disposition des acteurs de ce circuit de dpense qui manquent aussi dune nomenclature de pices justificatives de la dpense publique et dun manuel de procdures. Les dpenses budgtaires de matriel et dinvestissement finances sur ressources intrieures sont excutes en majeure partie par les services centraux dans la capitale. Seule une trs faible partie (moins de 5 %) est ralise en province. Les difficults de la trsorerie publique en province rendent le paiement de ces dpenses plus alatoires.

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Ce circuit de la dpense reste lun des plus centraliss des pays francophones. Il noctroie aucune responsabilit financire aux ministres ou directions sectoriels chargs de lexcution des activits programmes au budget de ltat. Les dpartements ministriels ne sont pas ainsi amens grer dans les conditions les plus optimales leur part des crdits budgtaires.

Ministre des Finances Pays africains anglophones Secrtaire du Trsor; Comptable gneral; Directeur du budget

Ministres dpensiers

Gestionnaires (accounting officers) (secrtaires permanents); dtenteurs de mandat; Planificateurs budgtaires; comptables

Pays africains francophones

Ordonnateur unique; Service du budget et contrleurs financiers; Service des ordonnancements; Direction du Trsor et comptables publics

Gestionnaires de crdit

Source: Leinert (2004: 10)

Par ailleurs, ce circuit de la dpense reste encore long. La complexit et la longueur de ce circuit explique la prfrence des fournisseurs de ltat pour les circuits drogatoires de dpenses (paiements par rgies davances ou sans ordonnancement pralable) pour obtenir le paiement dans un dlai plus court. Labsence dinformatisation intgre de ce circuit accrot les disparits de traitement des dossiers de dpense et participe la lenteur des procdures. Enfin, le caractre faiblement oprationnel des mercuriales de prix des biens et services fournis ladministration introduit des discordances de cots prjudiciables aux finances publiques, les fournisseurs pouvant aisment proposer des prix suprieurs ceux du march. Dpenses de Personnel: les salaires Il existe deux circuits des dpenses de personnel qui permettent dassurer les dpenses salariales du personnel de ltat figurant sur le fichier de la solde. Les agents sont intgrs dans ce fichier au vu de leur arrt dintgration ou dun contrat dengagement conclu par le ministre charg de la Fonction Publique, dun certificat de prise de service, dun certificat de prsence effective et dune fiche de renseignements remis par leur ministre daffectation. Il nexiste pas de fichier unique des agents de ltat. Le ministre de la Fonction Publique tient une liste nominative manuelle des fonctionnaires de ltat. La Direction de la Solde au ministre des Finances tient un fichier informatique destin au paiement mensuel des traitement et salaires des fonctionnaires et agents, ceux-ci tant essentiellement constitus du personnel dcisionnaire , des chefferies traditionnelles et des auxiliaires de justice. Les agents dcisionnaires et auxiliaires de ladministration et de la justice sont grs par leur ministre respectif. Le dernier grand recensement du personnel de ltat a t ralis en 1995. Deux recensements plus restreints ont t raliss en 2000 et 2004.

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Dpenses sur ressources extrieures (nomenclature budgtaire: dpense dinvestissement) Lexcution des dpenses finances sur ressources extrieures, qui reprsentent environ 40% des dpenses budgtaires, ne relve pas des structures du ministre des Finances, mais de la Direction de la Coopration et du Suivi des Projets et Programmes (DCSPP) du Ministre de lEconomie et du Plan (MEP). Le circuit des dpenses dinvestissement finances sur ressources extrieures comprend trois tapes impliquant trois acteurs: les gestionnaires de projets tablissent des demandes dengagement des dpenses quils adressent la DCSPP; la DCSPP vrifie et valide ces demandes, puis les signe et enfin les transmet aux bailleurs de fonds; les Partenaires Technique et Financiers22 examinent ces demandes dengagement, les valident, puis les mettent en paiement. La DCSPP tient la comptabilit des engagements de dpenses dinvestissement finances sur ressources extrieures; cette comptabilit nest pas reprise dans la comptabilit gnrale de ltat tenue par le Trsor. La DCSPP assure aussi le contrle financier de ces dpenses. Elle informe chaque trimestre le ministre des Finances (DGB) de la situation financire dexcution des projets dinvestissement et labore chaque anne la partie de la loi de rglement relative cette catgorie de dpenses. La DCSPP tient aussi informe la Direction de la Dette (MF) de tous les dcaissements raliss sur les projets. Les Dpenses sur les revenus ptroliers Le programme de gestion des recettes ptrolires, appuy par la Banque mondiale, reprsente une tentative innovatrice de favoriser une allocation transparente des recettes ptrolires pour dpenser dans les secteurs prioritaires. Depuis quil a t mis en place en 2004, le Tchad a augment ses dpenses dans les secteurs prioritaires. Cependant, la loi sur la gestion des recettes ptrolires a pes fortement sur la faible capacit administrative et a compliqu la gestion des finances publiques. Ceci, ajout au manque persistant de discipline budgtaire, a mouss lefficacit du programme et le soutien politique au programme sest amenuis, de telle sorte que dbut 2006, les autorits ont dcid unilatralement de le modifier. En dpit des changements dans le programme de gestion des recettes ptrolires, des lourdeurs et des difficults pour excuter la dpense persistent, y compris un long circuit de dpense (exigeant la double validation du Collge de Contrle et de Surveillance des Ressources Ptrolires pour lengagement et le paiement) et le non respect labsence de la rgle de lunicit du budget.

Encadr 5.3 Collge de Contrle et de Surveillance des Ressources Ptrolires (CCSRP)

Le contrle et la surveillance des ressources ptrolires ont t confis un organisme spcifique, le Collge de Contrle et de Surveillance des Ressources Ptrolires cr par la loi 001//PR/99 du 11 janvier 1999 portant Gestion des Revenus Ptroliers. Son organisation, son fonctionnement et ses conditions dexercice sont fixs par le dcret 240 du 1er juillet 2003. Cet organisme a deux principales missions: en matire de ressources ptrolires: surveiller les recettes directes dclares par le Consortium de production et contrler les sommes verses sur les comptes de trsorerie spcifiques destins recevoir ces ressources; en matire de dpenses finances sur ressources ptrolires: sassurer de linscription de ces dpenses au budget de ltat et autoriser, puis contrler les dcaissements oprs sur les comptes de trsorerie prcits, ainsi que laffectation de ces fonds. En ralit, les contrles du Collge restent limits aux recettes ptrolires directes (dividendes et redevances), le produit des recettes indirectes (impts et taxes) tant revers sans affectation au budget gnral de ltat.

22

La quasi totalit des bailleurs de fonds suit cette procdure, lexception du PNUD, de la Coopration suisse, dune partie des fonds dcaisss par la Coopration franaise et des ONG.

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Aprs plusieurs mois de pourparlers, en 2006, la rsolution du diffrend entre le Tchad et la Banque Mondiale a ouvert la voie une nouvelle stratgie, plus complte, de gestion des recettes ptrolires. Laccord intrimaire conclu en avril 2006 porte sur lutilisation des recettes ptrolires afin de financer la hausse des dpenses prioritaires dans le cadre dun budget 2006 rvis et sur des mesures visant renforcer la gestion et la surveillance des finances publiques (PAMFIP). Le protocole daccord conclu le 13 juillet, contient notamment les dispositions suivantes: toutes les recettes ptrolires, pas uniquement les redevances et dividendes, seront considres et devront financer la stratgie nationale de lutte contre la pauvret; les dpenses seront limites la capacit dabsorption du pays et lexcdent des recettes ptrolires sera pargn; au moins 70% des ressources budgtaires totales seront allous aux secteurs prioritaires; la liste des secteurs prioritaires est largie au dminage et la bonne gouvernance, justice et lutte contre la corruption comprises; le Collge recevra une aide et des moyens supplmentaires; et les 5% allous au dveloppement dans la rgion de Doba seront maintenus. Ce second accord, de 2006, nayant pas t respect la Banque Mondiale a suspendu tous ses projets de coopration en fvrier 2008. Puis finalement, la Banque Mondiale a mis fin le 09 septembre 2008 sa coopration avec le Tchad pour le projet de gestion des revenus ptroliers qui assurait quune partie importante des revenus ptroliers serait utilise pour contribuer la rduction de la pauvret. Les surfacturations dans les infrastructures, le dtournement de fonds et lutilisation de largent du ptrole des fins militaires et le non respect par le Tchad de la rgle des 70% des dpenses alloues aux secteurs prioritaires ont eu raison de laccord. Le Gouvernement a donc rembours les 66 millions USD quelle devait encore la Banque Mondiale dans ce projet.

5.1.5 Suivi et audit des dpenses

Sagissant de la Cour des Comptes et de son rle formel de vrification, du point de vue pratique son champ daction est limit par le fait que les ressources extrieures ne sont pas incluses dans la loi de finances; la clture des comptes la fin de lexercice et la transmission des rapports comptables accusent souvent un grand retard, ce qui nest pas pour renforcer lactualit des rapports daudit qui sont utiliss dans la prparation du budget pour lanne suivante. Ces retards limitent galement la capacit de lAssemble nationale dans son rle de supervision. Pour que ce Collge puisse jouer pleinement son rle de surveillance, il a besoin dinformations du Ministre des Finances, du Ministre du Ptrole et dautres ministres chargs de la mise en uvre dactions prioritaires (tels que la sant, lducation, les infrastructures, etc.). Bien que des efforts soient faits dans ce sens, ils nen demeurent pas moins incomplets, notamment en termes dinformations relatives au total des recettes collectes. En outre, ce Collge ne soccupe que des fonds directement issus de la production de ptrole (dividendes et redevances) et non des fonds indirects provenant des impts. Au del de ces processus daudits internes et externes, il est galement important de veiller ce que la surveillance et les rapports ne se limitent pas ce niveau, mais quils stendent aux ministres oprationnels et aux units dconcentres, pour amener les dtenteurs de budget tre comptables des rsultats de leur excution. Ces processus sont, cependant, assez faibles. Cela est d en partie des problmes techniques lis la forte centralisation des systmes dinformation, ce qui fait que les ministres oprationnels sont incapables de produire eux-mmes des rapports de dpenses, mais doivent plutt aller au Ministre des Finances pour les y gnrer23. En revanche, ce qui est peut-tre plus problmatique, cest le hiatus entre les budgets de programmes et la classification fonctionnelle utilise dans le budget et les rapports comptables connexes.
23

Mme si aujourdhui la DAFM a effectivement au moins les comptences requises pour produire ces rapports elle-mme, en utilisant les ordinateurs installs au ministre des Finances.

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En outre, gnralement les budgets ne renseignent pas de manire prcise sur la ventilation des dotations aux dlgations rgionales; cela tant, le contrle des performances par catgorie dans les rgions et les districts devient extrmement difficile. Les modifications apportes rcemment au budget de la sant faciliteront une telle analyse. Le dernier obstacle technique un suivi et un rapport budgtaires efficaces, cest le manque de donnes administratives fiables et actualises sur les informations non-financires. Pour mesurer loptimalit des dpenses, il est important de pouvoir faire correspondre les ressources avec le niveau dinterventions et de rsultats obtenus. Mais cest presque impossible24, tant donn labsence gnralise dinformations provenant surtout des units prestataires de services aux niveaux infrieurs. Ces contraintes statistiques spcifiques sont certes importantes, mais labsence totale de responsabilit devant les rsultats de lexcution lest peut-tre plus. Sans une forte volont politique pour faire des avances significatives dans la rduction de la pauvret, il ne faut pas sattendre des incitations autres que faibles pour le suivi et les rapports. Cette situation est aggrave par les problmes de gestion dans la fonction publique noncs dans les chapitres prcdents, o il apparat clairement quil ny a ni incitations positives pour la performance, ni sanctions pour dfaut de rsultats. Les remaniements ministriels frquents quaccompagnent des rorganisations dans les ministres participent galement lrosion de ces mesures dincitation et laffaiblissement de la notion dappropriation. Le Ministre des Finances est responsable de la production de rapports sur les rsultats financiers de chaque trimestre, et une Inspection Gnrale des Finances est mise en place des fins de vrification interne. La vrification externe et indpendante des finances publiques est confie la Cour des Comptes de la Cour suprme. Cet organe de 16 membres est compos de magistrats, de spcialistes en droit administratif et budgtaire, et dexperts en comptabilit publique. Bien que ces membres soient nomms par le Prsident, la loi organique leur garantit une totale indpendance vis--vis de lexcutif. La mission de la Cour est de surveiller lapplication de la loi de finances, de procder un examen judiciaire de la comptabilit publique et de vrifier les comptes des organismes qui grent des fonds publics. Le contrle parlementaire est introduit par lintermdiaire de la Commission des finances et du budget; elle est compose de vingt-quatre membres et fait partie des huit commissions permanentes de lAssemble nationale. Le domaine de comptence de la Commission est assez vaste25 et inclue entre autres les recettes et les dpenses de ltat, lexcution du budget, la monnaie, et les crdits en rapport avec les activits financires des socits trangres, publiques et parapubliques. Sagissant des revenus ptroliers, le Collge de contrle joue un rle de suivi et dvaluation de ces dpenses, en sus du rle de contrle des paiements dcrits dans les chapitres prcdents. Il est galement responsable des rapports trimestriels et annuels sur les dpenses des revenus du ptrole.

5.2 Impact de la Gestion des Finances Publiques sur les rsultats de la budgtisation de haut niveau
5.2.1 La Discipline budgtaire globale
Bien que la discipline budgtaire ne soit pas rigoureusement observe, dans lensemble la discipline financire globale a t considre comme relativement solide, en raison du niveau lev des recettes ptrolires. Cest ainsi que les dpenses annuelles ont plus que doubl entre 2002 et 2007. Le dficit primaire a t rduit (et effectivement 2007 est devenu une anne excdentaire) mme si lon pense que la situation est quelque peu prcaire, en raison du niveau lev de dpendance lgard des fluctuations des prix du ptrole et un ratio dette/exportation lev. Cela est particulirement vrai, tant donn les rcentes incertitudes relatives aux accords de la Banque mondiale sur loloduc.
24 25

Avec le conflit, la disponibilit des donnes est encore plus problmatique, car aprs la destruction des btiments du ministre, au cours des combats, une bonne partie des donnes historiques sur lducation ont t perdues. Selon lArticle 36 du Rglement intrieur de lAssemble.

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5.2.2 Lefficacit de la rpartition des ressources

Bien que le processus de formulation du budget ait officiellement fait lobjet de rformes au cours des dernires annes, des problmes importants surgissent dans la pratique et affaiblissent le CDMT et la formulation du budget. La premire a trait aux questions relatives au processus du CDMT, la seconde porte sur les questions lies aux salaires et aux emplois dans le secteur public, et la troisime est le dsquilibre gnral en faveur des dpenses de construction au dtriment de lquipement et des charges rcurrentes. Nous y reviendrons. Les faiblesses dans le processus du CDMT Bien quil y ait eu des amliorations soutenues dans le processus depuis son lancement dans des ministres pilotes en 2004, dautres problmes structurels demeurent pour llaboration des CDMT et des budgets de programmes. Ces contraintes sont lies aux problmes de capacits techniques (calendrier, disponibilit des donnes, classification budgtaire), ainsi que lappropriation et les incitations. Les problmes de capacit Souvent, le calendrier de prparation du budget nest pas scrupuleusement respect et les lettres envoyes aux ministres oprationnels pour leur prsenter leur enveloppe budgtaire accusent du retard. Les dlgations rgionales ne sont que faiblement impliques dans le processus budgtaire. Ce nest quen 2007 que lon a rellement pu voir clairement quels taient les niveaux des allocations rgionales dans le budget annuel ou dans le CDMT, ce qui faisait quil tait impossible dattribuer ou de suivre des ressources en se fondant sur lquit ou lefficacit gographique. Dans le cadre de la sant et de lducation, les contributions locales sous forme de redevances ne sont incluses ni dans le CDMT ni dans le budget, ce qui veut dire que le niveau total des ressources disponibles nest pas inclus dans les projections. Comme au point prcdent, cela compromet la capacit dallocation des ressources en fonction des exigences locales. Les questions dappropriation Lappropriation du CDMT ou des priorits stratgiques par lAssemble nationale est trs faible, comme il ny a pas de dbats lAssemble, en amont du processus (Avril/Mai), qui permettrait au gouvernement de prsenter la stratgie conomique nationale et les contraintes financires moyen terme qui psent sur la prparation du budget. Cet change, sans vote, en amont de la procdure donnerait une visibilit supplmentaire au CDMT et au budget lAssemble Nationale et faciliterait lanalyse du projet de loi de finances. Une lacune importante entrave aussi la mise disposition de lAssemble Nationale des informations relatives au montant total de la dette nationale. Dans la pratique, les liens entre les objectifs du CDMT et du DSRP26 sont quasi-inexistants, ce qui laisse penser galement une faible appropriation du DSRP par les ministres dont les intrts et les priorits tournent autour du processus budgtaire (et donc du CDMT, du moins en thorie). Enfin, au sein des ministres lappropriation du CDMT est faible, sauf au niveau de la DAFM. Dans les premires annes du processus CDMT dans le secteur de la sant, par exemple, le CDMT a t entirement prpar par la DAFM elle-mme. Bien quil semble effectivement que la situation est en passe de samliorer, avec une plus grande participation des Directions et Dlgations Rgionales, lappropriation par dautres entits au sein du ministre reste faible. Les questions dincitation Dans la pratique, lhorizon temporel triennal nest pas totalement respect. La raison en est que le Ministre des Finances napplique que la rgle du plafond de la premire anne qui doit correspondre au plafond budgtaire. En consquence, larbitrage se fait seulement pour la premire anne, alors que les 2ime et 3ime annes ne sont gnralement pas incluses dans les ngociations et, par consquent, ne contiennent que des cots vagues27.
26 27

CE (2006) Elaboration des Budgets de Programmes au Ministre de la Sant Publique. Rapport Provisoire. ibid.

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 Les leons tires de lexcution budgtaire prcdente ne sont pas utilises pour renforcer les dcisions prendre pour lanne suivante. Les projections futures ne reposent ni sur les donnes budgtaires ni sur les donnes de son excution physique. Cest pourquoi il y a trs peu de relations entre la performance dune anne et les allocations de lanne suivante, au dtriment de la caractristique principale du budget du programme qui est ax sur les rsultats ou sur les produits. Cela est en partie d lincompatibilit entre le systme de classification budgtaire et le CDMT, ce qui fait quil est impossible de faire un rapport de performance en fonction du CDMT28. Ces deux problmes que sont la focalisation sur une anne et labsence de donnes sur la performance antrieure sur lesquelles se fonderaient les estimations de lanne suivante, sont perceptibles dans le tableau ci-dessous, o il apparat clairement que la projection pour 2006 (anne n +1) en 2004 dans le CDMT ne ressemble en rien la projection pour 2006 (anne n) pour le CDMT de 2005. En outre, lexcution relle pour 2006 ntait environ que la moiti de la projection du CDMT de 2005. Cela est d au faible niveau de prcision des prvisions de recettes et au manque denveloppes financires oprationnelles pour la 2ime et 3ime anne. En fin de compte, la crdibilit de lensemble de lexercice est srieusement compromise quand les liens entre les prvisions et ce qui se produit rellement (ce qui sera tudi plus en dtail dans la partie sur lexcution du budget ci-dessous) sont faibles; il nest donc pas tonnant que peu defforts soit fait pour avoir des prvisions prcises.

Tableau 5.1 Incohrence dans les projections CDMT hors anne budgtaire, Ministre de la Sant
Anne de prparation 2004 2005 2006 Rels
Source: EC (2006)

Projections des montants annuels dans les CDMT, millions F CFA 2005 51.58 2006 56.53 62.36 34 2007 55.83 68.32 46.16 67.37 52.69 53.4 2008 2009 Total 164 198 152

De ce qui prcde, il apparat donc clairement que toutes ces questions relatives la capacit, lappropriation, et aux incitations sont inter-relies, de sorte que les questions techniques (comme la disponibilit des statistiques de lanne prcdente par rapport au CDMT) contribuent affaiblir davantage la question de lappropriation et des incitations (comme il ny a aucun moyen dobliger les Directions rendre compte des ralisations par rapport aux projections). Rforme de la fonction publique - impact sur la formulation du budget Sajoutent ces problmes lis au processus du CDMT lui-mme (et en vrit, en raison de la faible importance accorde aux rsultats de manire gnrale) dautres qui ont surgi lors de la phase de formulation du budget et qui sont lis lutilisation des intrants. La premire a trait la taille et la composition de la masse salariale. Comme indiqu dans le chapitre prcdent, les salaires reprsentent un pourcentage important des dpenses publiques, quivalant prs de 90% des recettes non ptrolires. En outre, ces dpenses de personnel ne sont pas en phase avec une orientation rsolue vers la rduction de la pauvret, dautant quune bonne partie va larme (quivalent 40% de lemploi dans le secteur public), et mme dans les secteurs sociaux le niveau dinefficacit reste lev. Exprims en pourcentage de la population totale, les effectifs dans lducation et la sant sont beaucoup plus faibles que les moyennes rgionales. Prenons par exemple les effectifs dans la prestation de service par habitant: pour lducation, ils ont augment de 0,13 en 2000 0,18 en 2006 (comparativement une moyenne de 0,62% pour lAfrique sub-saharienne), alors que dans la sant, ils nont augment que de 0,04 0,05%29 sur la mme priode (comparativement une moyenne de 0,29 en Afrique sub-saharienne). Dans les ministres, le personnel est disproportionnellement affect aux fonctions principales, maintenant de ce fait des masses salariales globalement leves sans garantie dune amlioration des services rendus.
28 29

Cependant, dans la sant au moins un outil a t labor pour permettre la confection du budget du programme CDMT en fonction de la classification budgtaire annuelle, afin den faciliter le suivi partir de 2008. FMI (2007: 96).

78

La gestion et le recrutement du personnel ne sont pas non plus fonds sur les besoins de ladministration ou sur les comptences requises pour des services publics de qualit, et les critres de promotion et la structure des salaires ne sont lis ni aux rsultats, ni aux comptences. Le personnel nest pas directement sous lautorit des ministres oprationnels, mais plutt sous celle du Ministre de la Fonction publique, de sorte quil est difficile dinclure des projections deffectifs dans la budgtisation des programmes. tant donn que les ressources humaines sont parmi les plus grands obstacles dans les secteurs sociaux, il sagit dune faiblesse importante dans la phase de planification et de budgtisation. Bien que des rformes de la fonction publique aient t prvues depuis le milieu des annes 90, peu de progrs ont t raliss en raison de la mauvaise coordination entre les agences concernes, de linsuffisance des ressources et, en dfinitive, de la faible volont politique dappliquer les rformes, surtout dans larme. Toutes ces faiblesses dans llaboration du budget sont prendre au srieux, non seulement parce quelles scartent des bonnes pratiques en matire de gestion des finances publiques, mais galement parce quen bout de ligne, elles ont un impact sur lefficacit de la prestation de services. En labsence dun budget bien articul et bas sur des ressources ralistes pouvant optimiser lefficacit et limpact des dpenses publiques, les rsultats de la mise en uvre ont trs peu de chance dtre satisfaisants.

5.2.3 Efficacit oprationnelle

La phase dexcution du budget connat deux types de problmes, dont le premier et le plus important est le niveau lev des dpenses extrabudgtaires - en dautres termes, en dehors du processus normal dapprobation des paiements. Cest ce qui explique les rvisions budgtaires incessantes, une fois quil ne fait plus de doute que le budget initial nest plus ralisable. Le second est li des retards et des goulots dtranglement dans le processus normal dapprobation des paiements, lequel varie selon la source des fonds et le type de dpenses. Ces deux types de problmes sont lis, dans la mesure o le non paiement est lorigine de laffaiblissement de la position du Trsor; cest ainsi que les problmes de trsorerie qui en rsultent ont un effet de contagion sur les paiements qui suivent le processus normal, puisque ceux-ci sont retards jusqu ce que des fonds soient disponibles.

5.2.4 Dpenses extrabudgtaires et raffectations en cours dexercice

Comme dj not, une grande partie du budget est excute sans ordonnancement pralable. Cette drogation est explicite par larticle 10 alina 2 en vertu duquel certaines catgories de dpenses peuvent, sur instructions du Ministre des Finances, faire lobjet dordonnancement de rgularisation aprs paiement ou tre payes sans ordonnancement . Plutt que dtre des mesures de dernier ressort tant utilises exceptionnellement, les sommes dpenses sous ces exceptions ont considrablement augment au cours des dernires annes. Celles-ci ont souvent t utilises pour des dpenses militaires et scuritaires, en particulier depuis que le conflit arm avec les groupes rebelles a dbut. Pour avoir une ide de lampleur du problme, un aide mmoire du FMI de 2007 a constat quen comparaison avec les 20 milliards FCFA allous aux dpenses militaires exceptionnelles, fin juin ces dernires avaient atteint 55 milliards FCFA et quelles taient attendues 91 milliards FCFA dici la fin de lanne. De mme, les biens et les services dpenss pour larme atteignaient en juin 2007 presque le double du montant allou initialement 30. Cependant il ny a pas que les dpenses militaires qui ne respectent pas le circuit budgtaire. Il existe galement un niveau important de dpenses sans allocation pralable dans dautres secteurs, comprenant les secteurs sociaux tels que la sant et lenseignement. Il sagit de projets dinfrastructures qui sont lancs par les plus hautes autorits de lEtat et qui sont hors du cadre des processus de prparation du budget ou du CDMT. Ces chantiers ignorent pour la plupart les priorits en infrastructures dfinies par les ministres techniques. Ces projets tendent tre entrepris dans NDjamena ou dautres provinces pour des choix politiques, ce qui a tendance affaiblir, au lieu de consolider, lorientation pro pauvre des dpenses. Lexemple, ci-dessous, de la rvision du budget 2007 du ministre de lducation est frappant. Le budget rvis dans le colonne de droite est suprieur de plus de 13 milliards CFA au budget initial, sur ces 13 milliards FCFA supplmentaires, presque 10 milliards CFA ont t allous des investissements et plus spcifiquement de nouvelles constructions.
30

FMI (2007).

79

Tableau 5.2 Rallocation budgtaire, Ministre de lEducation, 2007 (FCFA million)

Personnel Biens et Matriels Services Transferts Equipement/ Investissement Total
Source: Loi de Finances (2007)

Loi de Finances initial 33,483 7,715 1,965 4,726 24,283 72,172

Loi de Finances rvise 36,571 7,892 1,905 4,726 34,243 85,337

Ecart 3,088 0,177 -0,006 0 9,960 13,165

Le mme phnomne sest produit pour le budget 2007 du ministre de la Sant, bien que dans ce cas-ci les impacts seront ressentis moyen ou long terme puisque les constructions de 111 centres de sant et de 18 hpitaux, qui ont t engages seront ralises sur plusieurs annes. Ces chantiers ont t lancs sans concertation avec le ministre de la Sant et les marchs ont t engags en dehors du processus normal de planification. En effet, les grandes priorits du ministre taient de rgler les lacunes existantes en quipement pour des centres de sant et des hpitaux dj en fonction. Si ces nouveaux engagements devaient tre entirement mis en application, ils exigeraient un budget pour le secteur de la sant 2.5 fois plus important que celui allou en 200731, et ceci sans prendre en compte les besoins en rhabilitation pour les structures existantes. Trs clairement, de tels procds sont insoutenables et fortement inefficaces, car davantage de construction aggrave encore un peu plus les problmes de la qualit des services de sant dlivrs la population, comme nous le verrons davantage en dtail ci-dessous. Il convient de souligner que ces rvisions budgtaires ne sont pas toujours t positives en terme financier pour les secteurs sociaux. Pour la sant, aprs rvision, les budgets disponibles en 2005 et 2006 ont respectivement diminu de 3.4% et 6%. Que lenveloppe des ressources alloues augmente ou diminue nest pas lessentiel. Le plus important est que ces rvisions budgtaires entranent des dviations importantes de la stratgie dfinie au dpart. Ces drives ont pour consquence des dsquilibres entre les diffrents types de dpenses (investissement, quipement, personnel, etc.) et impactent lefficacit du service dlivre la population mais galement son quit. Le point cl soulign ici est que la qualit de la dpense est aussi importante que le niveau global des ressources, et que la rvision budgtaire affecte ces deux aspects. En outre, les rallocations et les dpenses sans ordonnancement dcrdibilisent durablement le fascicule budgtaire et le processus de prparation du budget et du CDMT, affaiblissant de ce fait les incitations pour les ministres sectoriels sengager dans ces travaux. En effet une prparation mticuleuse dun budget de programme sera rendue caduque et inutile par de nombreuses et importantes rallocations.

5.2.5 Les goulots dtranglement dans le processus de paiement

Cependant, mme lorsque les dpenses sont conformes aux procdures rgulires des affectations budgtaires, il y a aussi des problmes qui sont lorigine des faiblesses et des ingalits dans les taux dexcution. Les procdures de dpenses varient selon la nature des dpenses (quil sagisse de matriels, dinvestissement, ou de personnel) et la source des fonds (que ce soit des ressources nationales non ptrolires, ou des revenus ptroliers, ou des ressources externes). Faible taux dengagement Pour tenter de rendre plus fluide ce circuit de la dpense et assurer une meilleure diffusion des informations financires, le bureau UNICEF du Tchad a mis en place avec les ministres de la Sant et de lEducation une note trimestrielle de suivi des engagements raliss par les DAAFM et leur validation par le DFCE du ministre des
31 32

UNICEF (2007) note intitule Les Constructions au Dtriment des Equipements et du Personnel: Les Choix du Gouvernement en Matire de Sant Publique. Notes trimestrielles labores partir du 30 juin 2007 et diffuses au sein des deux ministres, du ministre des Finances et aux partenaires au dveloppement.

80

Finances32. Grce ce suivi trimestriel il est apparu clairement quun goulot dtranglement existait au niveau de la DFCE, nous avons pu constater qu fin dcembre 2007 le MSP avait engag 84% des allocations disponibles alors que seulement 72% des allocations avaient t engags puis valids par la DFCE. Ces notes trimestrielles ont toutefois permis damliorer sensiblement les taux dexcution budgtaire des deux ministres mais surtout de rendre disponible rgulirement les informations budgtaires et de sensibiliser pour une meilleure gestion de leurs allocations les responsables des ministres de la sant et de lducation. Personnel La gestion du personnel semble poser des problmes dans tous les ministres. Les modifications des situations administratives du personnel de ltat ne sont pas vritablement structures. Le personnel est souvent amen suivre personnellement son dossier au ministre de la Fonction Publique pour obtenir son arrt davancement un chelon suprieur, puis remettre cet arrt la Direction de la Solde pour sa prise en compte dans les tats de la solde. Les dpenses de personnel sexcutent dans des conditions de fragilit et dinscurit trs leves. Labsence de relations structures avec le Ministre de la Fonction Publique rend incertain le contenu des deux fichiers du personnel de ltat tenus respectivement par ce ministre et la Direction de la Solde. Projets financs par les donateurs Le problme majeur pos par ce circuit de dpenses est le manque de coordination entre la DCSPP et les structures du ministre des Finances charges de lexcution et du suivi du budget de ltat. Les dpenses dinvestissement finances sur ressources extrieures figurent dans les lois de finances annuelles, mais leur excution nest pas reprise dans les comptes de ltat. Cette excution ne fait lobjet que dun suivi statistique dont la fiabilit peut ne pas tre totalement assure. La cration, en 2004, dune nouvelle Direction des Investissements, intgre dans lorganigramme du ministre des Finances a t initie comme une rponse aux problmes actuels de coordination. La gestion financire des dpenses dinvestissements raliss sur financement extrieur pose un autre problme majeur: la DCSPP assume seule les fonctions dordonnateur et de contrleur financier de ces dpenses. Ces fonctions sont en principe antinomiques, lordonnateur de la dpense ne pouvant tre luimme celui qui contrle cette mme dpense.

5.2.6 Disparits entre dpenses dinvestissement et dpenses ordinaires

La faible concordance entre les dpenses dinvestissement dune part, et les dpenses dquipement et les dpenses ordinaires ncessaires, dautre part, pour garantir lefficacit des services est quelque peu lie la relgation des rsultats au second plan et la faiblesse des capacits au sein du Ministre des Finances pour lvaluation des propositions de budget manant des ministres oprationnels de manire gnrale, et des infrastructures plus particulirement. Cest l un problme particulier au secteur de la sant, o par exemple pour lexercice 2006 25% du budget du programme (et 75% des dpenses dinvestissement) a t affect aux nouvelles constructions. Ce nest en conformit ni avec les nouveaux quipements ni avec les cots de fonctionnement pour garantir lutilisation correcte de ces nouvelles infrastructures. Pour ce qui concerne ces incohrences, 2006 nest pas une anne exceptionnelle. Au contraire, cest le reflet dun biais qui se prolonge depuis de nombreuses annes, et depuis 2004 le niveau des dpenses de construction est en hausse de 30-35% du total des dpenses de sant33. Il en rsulte une sous-affectation extrme des cots de fonctionnement dans le secteur, probablement base sur lhypothse quils seront financs avec les redevances gnres au niveau local. Toutefois, les redevances effectivement gnres par les services de sant ne sont pas suffisantes pour couvrir ces besoins. Selon une tude rcente, les directions rgionales ont besoin de 7,7 milliards de FCFA par an, alors que le budget de 2007 ne leur a allou que 3,3 milliards de FCFA, moins de la moiti de ce qui est ncessaire pour bien fonctionner34.
33 34

CE (2006) Etude sur le Couts de Fonctionnement des Services de Sant (districts) au Tchad. Rapport Final. ibid.

81

6. Tendances de lAPD et modalits de laide

Lvaluation fiable de la situation de laide publique au dveloppement est peut-tre plus difficile au Tchad que dans les autres pays de la rgion, dans la mesure o il y a deux tendances opposes qui sont difficiles dmler: les interventions daide durgence affluant rapidement dans lEst du pays dune part, et les problmes de gouvernance lorigine de fortes rductions et suspensions dans la programmation de laide traditionnelle des donateurs, dautre part. Bien que certains aspects de lAPD aient dj t abords dans le chapitre prcdent (tant donn limportance de limpact des fonds des donateurs sur lefficacit et lefficience des dpenses et leur interaction avec lensemble du systme de gestion des finances publiques) lobjectif de ce chapitre est de prendre du recul pour tudier les grandes tendances de lAPD, et recentrer le dbat sur les diffrentes modalits de laide dans le cadre de la Dclaration de Paris.

6.1 Tendances des flux de lAPD

Avant dexaminer les tendances, il est important de comprendre les diffrentes sources de donnes relatives lAPD, surtout parce quelles ne correspondent pas et ne peuvent donc pas tre compares. Tout le monde sait que la collecte de donnes relatives au financement des donateurs est difficile, puisquune bonne partie ne passe pas par les canaux officiels et nest donc pas officiellement enregistre. Pour avoir une ide prcise, il faut un travail laborieux de collecte dinformations auprs des diffrents donateurs. Le CAD de lOCDE est largement reconnu pour avoir la base de donnes la plus complte et jouissant dune comparabilit internationale sur les flux dAPD, mais mme cette source est problmatique. Il existe deux principales bases de donnes, la premire Aid Aggregates et Aid Activities et, malheureusement, les deux sources de donnes ne sont pas directement comparables. Les donnes doivent donc tre prises seulement titre indicatif, les grandes tendances globales montrant une cohrence entre les deux. Bien que ces bases de donnes offrent au moins une occasion de se pencher sur les grandes tendances, mme par secteur, elles ne permettent pas une diffrenciation prcise des modalits de laide ou une analyse qui renseigne sur lutilisation des fonds pour laide durgence ou non. Ainsi, seules des donnes agrges sont fournies ici, de sorte quil est impossible de dissocier les divers impacts de lAPD traditionnelle et de laide durgence. Nanmoins, ces donnes restent encore utiles pour lvaluation du niveau gnral de lactivit des donateurs. Entre 1997 et 2000, il y a eu une baisse des flux rels de laide, perceptibles dans la rduction de lAPD par habitant et en pourcentage du RNB, comme le montre la figure de gauche ci-dessous. De 2000 2005, il y a eu une augmentation relle, qui a plus que doubl, passant de 180 millions 390 millions (en dollars US constants de 2006), mais elle a chut en 2006. Lallgement de la dette, comme le montre la figure de droite ci-dessous, comptait seulement pour une petite fraction du total des flux dAPD au cours de cette priode.

Figure 6.1
20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1997 1998 1999

Evolution de lAPD au Tchad, 1997-2006

APD en % du PIB
7 6 5 4 3 2
100 450 400 350 300 250 200 150

APD par tte, (en dollars courant)

1 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

50 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

APD par tte ($)

Apd en % du PIB

APD hors annulation de dette

Annulation de dette

Source: OCDE-CAD (2008). Lunit de mesure sur le graphique de droite est exprime en millions de dollars US

83

Au vu de lvolution sectorielle, les ressources ddies la sant et lducation sont extrmement insuffisantes, sauf en 2003 o lducation a bnfici dune forte augmentation. En 2006, lAPD du secteur de la sant reprsentait juste 5,4% du total, et celui de lducation que 2,5%. Au Tchad, cest laide humanitaire qui constitue la majeure partie de lAutre catgorie ; en 2005-06, elle a reprsent prs de la moiti des flux dAPD36.

Figure 6.2

Flux de lAPD par secteur37

Part dans lAPD
100% 80%

APD Totale, millions de dollars US (en dollars constants de 2006)

500.0 450.0 400.0 350.0 300.0 250.0 200.0 150.0 100.0 50.0 0.0 2002 2003 2004 2005 2006
0% 2002 20%

Sant Sant ducation ducation Autre Autre

60% 40%

2003

2004

2005

2006

Source: OCDE-CA (2008)

Les flux daide de lUNICEF pour la sant et lducation ne sont pas non plus aussi importants en pourcentage du total des programmes de lUNICEF comme on pourrait sy attendre (graphique de gauche ci-dessous). A lexception de 2002 et 2005, ils ne reprsentaient quenviron 1/4 des dpenses totales de lUNICEF38. Dans lensemble, lUNICEF est un donateur de trs petite envergure. Mme si elle a t en hausse au cours de la priode, lAPD de lUNICEF en 2006, ntait que de 2,3% du total. Toutefois, dans certains secteurs de la sant et de lducation la part de lUNICEF est plus importante (mme si 2005 semble avoir t une anomalie dans le secteur de lducation, o la contribution de lUNICEF a augment plus de 30%, pour retomber moins de% en 2006). Pourtant, mme dans la sant, la part de lUNICEF est en baisse depuis 2003.

Figure 6.3
10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 2002 2003 Autre unicef

Flux de lAPD de lUNICEF par secteur

APD UNICEF, en % de lAPD total
35.0% 30.0% 25.0% 20.0% 15.0% 10.0% 5.0% 0.0%
2004 ducation Sant 2005 2006

APD UNICEF, (millions de dollars US constant de 2006)

2002

2003 ducation

2004 Sant

2005 Total

2006

Source : OCDE-CAD (2008)

Pour lavenir, il est possible de voir comment les flux dAPD traditionnelle devraient voluer en se rfrant aux estimations de lAide pays programmable (APP) fournies par le CAD de lOCDE. Il faut noter que lAPP est la terminologie propose par la Banque mondiale, le PNUD et lOCDE pour laide prvisible; elle
36 37 38

OCDE-CAD (2008) Aid at a Glance, Graphique du Tchad, accessible en ligne partir de http://www.oecd.org/dataoecd/1/19/1880010.gif. Comme prcdemment, ces chiffres ne correspondent pas avec ceux de la Figure 6.1 ci-dessus, puisquils proviennent de bases de donnes diffrentes, mais les tendances restent les mmes. Cela pourrait tre d la fidlit du rapport de lUNICEF la base de donnes de lOCDE ou la classification dans la base de donnes elle-mme ; donc, cest vrifier.

84

exclut des lments tels que laide humanitaire, lallgement de la dette, les cots administratifs, les rfugis, etc. Si elles sont prcises, ces prvisions impliqueraient une diminution substantielle de prs de 16% dici 2010 partir des donnes de base de 2005. Ce nest pas surprenant, tant donn la grande chelle des rductions prvues par les principaux donateurs multilatraux. Dailleurs, les vnements rcents, y compris la suspension du programme de la Banque mondiale, la suspension de la FRPC et le lancement dun programme suivi par du personnel du FMI, pourraient signifier que les chiffres sont effectivement plutt surestims.

Figure 6.4 Aide pays programmable (APP): Augmentation projete, en millions de dollars (prix constants de 2005)
240 230 220 210 200 190 180 170 APP base 2005
Source : OCDE-CAD (2008)

2008

2009

2010

6.2 Modalits de laide et Dclaration de Paris: contexte dun tat fragile

Ce pronostic est rvlateur des complexits globales de lAPD pour un pays comme le Tchad, avec les questions de gouvernance quil connat et qui remettent en cause les principes de la Dclaration de Paris. En plus dtre un cadre global dengagement, la Dclaration de Paris de 2005 sur lefficacit de laide est galement une structure de reddition mutuelle de comptes entre bnficiaires de laide et partenaires au dveloppement, pour donner corps au modle consensuel de dveloppement sous la frule de lEtat. Dans cette approche, llment central dun vritable partenariat au dveloppement, cest lidentification des priorits nationales de dveloppement; priorits qui non seulement sont bien articules et font lobjet dune appropriation tendue, mais galement sont gnralement prsentes sous la forme dun document de stratgie de rduction de la pauvret, intgrer pleinement dans les systmes de planification nationale et budgtaire. Cest ce qui constitue la base sur laquelle les programmes de dveloppement peuvent tre aligns et harmoniss. Un cadre de rsultats convenu en commun peut tre utilis comme base de reddition mutuelle des comptes. En outre, laide devrait tre octroye dans le but de renforcer les capacits nationales - et cela suppose que lon saligne sur les systmes et politiques mis en place au niveau national. Lapproche de la Dclaration de Paris est fonde sur un niveau dentente entre le gouvernement et ses partenaires au dveloppement sur les objectifs et les priorits de dveloppement, mais aussi sur une capacit suffisante de lEtat de faire avancer les politiques et programmes.

85

Figure 6.5 Principes de la Dclaration de Paris: interrelations et composantes

1. Appropriation
Pays bnficiaires

Agendas de dveloppement mis en place par les pays

5. Responsabilit mutuelle

2. Alignement
Pays bnficiaires Partenaire au dveloppement

Alignement sur lagenda nantional

Utiliser les systmes nationaux

3. Harmonisation
Partenaire au Dveloppement Partenaire au dveloppement

Etablir des arrangements communs

Simplifier les procdures

Partage de linformation

Lapplication de ces principes dans le contexte tchadien est cependant extrmement difficile parce que la condition sine qua none de la volont politique fait dfaut. Au Tchad trop peu efforts sont faits pour sapproprier la rduction de la pauvret, et dailleurs, cest plutt le contraire, avec les efforts actuellement mis en uvre pour dtourner les dpenses de rduction de la pauvret au profit dobjectifs militaires (ou de projets de construction inefficaces et faible valeur pour la sant et lducation). Saligner correctement sur les programmes ou les systmes nationaux pour encourager la gestion axe sur les rsultats et la responsabilit mutuelle devient par consquent trs difficile. Dans ce contexte, ce qui semble vraiment tre le plus important, cest lharmonisation entre les diffrents partenaires au dveloppement: mettre en place des dispositifs, simplifier les procdures, si possible, et encourager le partage des informations. Une valuation complte de lefficacit de laide nest pas encore possible au Tchad, comme le Ministre du Plan vient de lancer pour la premire fois une tude sur la mise en uvre de la Dclaration de Paris au Tchad. Le questionnaire a t envoy tous les partenaires pour analyser les diffrents types de soutien qui existent, mais les rsultats ne sont pas encore disponibles. Il est clair, cependant, qu lheure actuelle les niveaux dharmonisation sont faibles, avec des partenaires utilisant principalement les modalits du projet avec des units de mise en uvre totalement diffrentes dans les ministres techniques, souvent avec une consultation trs limite avec les ministres ou un faible alignement avec les stratgies et plans sectoriels. Lappui budgtaire est inexistant, puisque lUnion Europenne a renonc sa tentative en raison du risque fiduciaire lev. Labsence dengagement politique en faveur de la rduction de la pauvret, les niveaux de corruption levs, la faible transparence et les nombreux goulots dtranglement en matire de gestion des finances publiques, comme indiqu dans le chapitre prcdent, montrent que le pays est loin dtre prt absorber efficacement lappui budgtaire. En fait, labsence de progrs sur ces fronts a amen les donateurs abandonner lutilisation des systmes nationaux; titre dexemple, la dernire srie de financement de lUE en matire de sant est fonde sur un soutien direct aux services et districts de sant travers des ONG. tant donn les grands problmes dans la prestation de services dcrits plus haut, une telle dcision est de nature amliorer la qualit de la prestation de services dans ces domaines; et pour de nombreuses raisons, elle peut tre considre comme un

86

mouvement en faveur des pauvres pour accrotre lefficacit de laide, mme si elle ne saligne pas avec les principes de la Dclaration de Paris. Toutefois, le risque est rel de compromettre les petits acquis qui ont t engrangs dans la planification, la budgtisation et les flux de dpenses, si les donateurs retirent tout leur soutien ladministration centrale. Bien qutant embryonnaires, les petits pas dans le sens de la coordination du secteur de la sant nont pas t sans importance. Le Tchad est donc un cas extrme, dans lequel il y a peu de rponses faciles. La question est de savoir si les efforts vers de petites modifications techniques ou administratives dans le processus de gestion des finances publiques (o il y a une certaine volont de la part du personnel du ministre) pourront influer sur les rsultats, alors que le vritable problme rside dans labsence totale de volont politique au plus haut niveau. La rponse sera probablement non, et cest la raison pour laquelle la plupart des donateurs sont en train de rompre leur engagement avec le gouvernement central. Mais il est possible de continuer de collaborer avec les ministres oprationnels et le Ministre des Finances, tout en reconnaissant les grands risques fiduciaires qui vont avec lutilisation des systmes nationaux. Le cas du Bangladesh (qui partage avec le Tchad le bas du classement de Transparency International sur lchelle de la corruption) pourrait offrir quelques ides sur la faon de grer ces risques tout en nabandonnant pas totalement le gouvernement central dans le mme temps. Ici, la Banque mondiale a volu vers une approche contractuelle, par laquelle les ONG ont reu des fonds pour la prestation de services. Mais plutt que dutiliser une approche projet standard qui contourne compltement le gouvernement, les fonds sont grs par un comit dirig par le Ministre de la Sant, avec obligation pour celui et non pour la Banque mondiale de rendre compte des rsultats de la prestation de services (au moins thoriquement). Cette approche a bien sr plusieurs enjeux (la capacit du ministre jouer un rle de supervision/contractualisation; le niveau dintgration dans les processus budgtaire et politique, etc.) et il ne serait pas recommand de lappliquer intgralement dans le cas du Tchad. Elle laisse penser, cependant, quil existe peut-tre des possibilits de trouver un juste milieu entre lamlioration de la prestation de services directement sur le terrain et lappui au gouvernement pour quil joue son rle dans la prestation de services, du centre jusquaux units dconcentres.

87

7. Conclusions et recommandations: identification des points dentre pour lengagement

Dans les chapitres prcdents, lanalyse a t scinde en plusieurs blocs pour revenir sur le contenu des SNRP et des politiques sectorielles, les dpenses publiques, le systme de gestion des finances publiques, et laide publique au dveloppement. Dans ce chapitre, ces lments peuvent prsent tre rassembls pour aborder deux questions majeures poses par lapproche gnrale adopte dans cette tude, savoir: Du point de vue diagnostic, quel niveau les obstacles ou goulots dtranglement lis aux processus de prise en compte des intrts de lenfant apparaissent-ils dans la politique et les processus budgtaires, ainsi que dans les modes de prestation de services sur le terrain? Dun point de vue dynamique, le processus des SNRP a-t-il conduit une focalisation accrue sur les rsultats, et quelles sont les implications pour la sant et lducation en particulier? Avant daborder ces questions, nous commencerons par examiner les principales conclusions de ltude. Aprs avoir tir les enseignements des perspectives dynamiques et diagnostic, ce chapitre fera ensuite des recommandations spcifiques au gouvernement et aux partenaires au dveloppement pour les prochaines tapes.

7.1 Examen des principaux rsultats des composantes de ltude

valuation du Cadre stratgique de lutte contre la pauvret (CSLP) et des politiques sectorielles Lorientation gnrale de la politique vers la rduction de la pauvret des enfants est assez forte, par rapport dautres secteurs (mme si la stratgie des SNRP est en gnral assez vague). Tant dans la sant que dans lducation, les questions daccs, dquit et de qualit qui, dans une certaine mesure, participent la lutte contre la situation de pauvret sous-jacente dcrite dans le chapitre prcdent font lobjet dune attention spcifique. Le point commun aux deux gnrations de SNRP et des rapports dvaluation, cest la reconnaissance des principales faiblesses dans ladministration publique qui est au cur de la contre-performance note dans les secteurs sociaux. A cet gard, laccent mis sur la bonne gouvernance, surtout sur la gestion des finances publiques et la rforme administrative, peut se rvler extrmement importantes pour la promotion des pauvres (mme si, comme on la vu dans dautres chapitres, dans la pratique elles ne sont pas encore mises en uvre). Toutefois, pour mieux rpondre aux besoins spcifiques des enfants, il faut galement redoubler defforts dans le secteur de la sant pour sattaquer aux questions de son financement, de manire assurer la durabilit du systme ainsi que lquit en sant. De mme, dans lducation, il y a encore du travail faire pour lever les derniers obstacles financiers de laccs lcole primaire qui sont sans aucun doute un facteur important dans lutilisation des services ducatifs par les enfants les plus pauvres. Il nest pas vident que la dpendance envers les coles et les enseignants communautaires permettra de relever le dfi de la qualit ou de lquit de loffre.

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Espace budgtaire et dpenses publiques en faveur des enfants Entre 2004 et 2007, la croissance des recettes intrieures et des dpenses publiques a t rapide (en raison de la croissance du PIB, avec lexploitation du ptrole, et dune augmentation des recettes intrieures en pourcentage du PIB, due galement aux flux de ptrole). Au cours de cette priode, la croissance du budget a t utilise pour financer en particulier les services de ladministration publique et de la scurit. Malgr la faible croissance des dpenses sociales de manire gnrale, les dpenses dducation ont t en hausse au cours de la priode sous revue, contrairement aux dpenses en sant. Cela montre que ce nest pas partir de laugmentation de ses recettes que le gouvernement a financ ses engagements pour amliorer les dpenses dducation (et dans une moindre mesure celles de la sant), mais en rduisant les dpenses des autres secteurs sociaux. Au fil du temps, la crdibilit budgtaire du Tchad sest rode, avec des niveaux de dpenses hors budget et des raffectations en cours dexercice dplaant les priorits des services sociaux vers les dpenses de scurit et pour ladministration publique. En fin de compte, les dpenses publiques relles ne sont pas compatibles avec les objectifs dclars de rduction de la pauvret (ou les engagements pris dans la Loi de Finances). Ces faiblesses posent des problmes majeurs defficacit. Dans certains secteurs, il a t dmontr que les raffectations au profit des dpenses dinvestissement et au dtriment des quipements et autres cots rcurrents (aggravant les problmes de dsquilibres dj existants) taient lorigine des nombreux lphants blancs (ou coquilles vides), ce qui est un norme gaspillage de ressources. Les centres de sant et les coles qui fonctionnent plus ou moins, malgr linsuffisance des budgets de fonctionnement, ne sont pas en mesure de fournir des services de qualit et comptent presque exclusivement sur les redevances. La gestion des finances publiques Bien que le processus de prparation du budget a fait lobjet de rformes au cours des dernires annes, la mise en pratique a connu dimportants des problmes qui ont contribu affaiblir la prparation du budget et du CDMT, affectant ainsi lefficacit de la rpartition des ressources. Le premier problme rside dans les questions relatives au processus du CDMT (notamment, labsence dun ancrage au budget annuel, les raffectations en cours dexercice qui nuisent la crdibilit, et la faiblesse des capacits de prparation des budgets de programmes dans les dpartements ministriels). Le second problme se rapporte des questions lies aux salaires et lemploi dans le secteur public, alors que le troisime concerne les dsquilibre dans les dpenses de construction au dtriment des quipements et des charges rcurrentes. Sagissant des problmes systmiques ayant une incidence sur lefficacit oprationnelle, le problme le plus important est celui du niveau lev de dpenses effectues hors dotation budgtaire, cest--dire en dehors du processus normal dapprobation des paiements. Cest ce qui explique les rvisions budgtaires incessantes, une fois quon a la certitude que le budget initial nest plus ralisable. En dfinitive, ces problmes de crdibilit ont de graves rpercussions non seulement sur lefficacit de la rpartition des ressources, mais galement sur leur efficacit oprationnelle. La deuxime srie de questions est lie aux retards et goulots dtranglement dans le processus normal dapprobation des paiements, qui varie selon la source des fonds et la nature des dpenses. Ces deux sries de problmes sont lies, dans la mesure o le dfaut de paiement met le Trsor en difficult, sachant que les problmes de trsorerie ont un effet de contagion sur les paiements qui suivent le processus normal, puisque ces derniers sont retards jusquaux prochaines disponibilits. Ces raffectations en cours dexercice ont galement tendance fausser le dosage des intrants dans lducation et la sant, au profit des dpenses dinvestissement dans la construction, ce qui est lorigine du grave dsquilibre dans les intrants courants ncessaires; de plus en plus, les

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nouveaux projets dinfrastructures sont approuvs en marge des domaines prioritaires identifis au niveau sectoriel, crant ainsi une exacerbation de liniquit dans la rpartition gographique des installations. Tendances de lAPD et modalits de laide La situation de lAPD au Tchad est peut-tre plus difficile valuer de faon fiable que dans les autres pays de la rgion, puisquil y a deux tendances opposes qui sont difficiles dmler. Dune part, les secours durgence affluent rapidement dans lEst du pays, alors que dautre part, les problmes de gouvernance sont invoqus par les donateurs pour oprer des coupes sombres et des suspensions des programmes daide classique. Entre 1997 et 2000, le pays a connu une baisse relle des flux daide qui sest reflte dans la rduction de lAPD par habitant et dans le pourcentage du PIB,. De 2000 2005, il y a eu une augmentation relle de lAPB du simple au double, passant de 180 millions 390 millions de dollars (en dollars constants de 2006), mais elle sera suivie dune chute brutale en 2006. Lallgement de la dette ne reprsente quune petite partie du total des flux dAPD au cours de cette priode. La plus grande partie de lAPD a t consacre laide humanitaire, alors quun trs faible pourcentage est all la sant et lducation (moins de 10% du montant total de lAPD pour les deux secteurs confondus en 2006). Compte tenu de toutes ces conclusions, nous pouvons revenir lensemble des questions poses par le cadre conceptuel dans le chapitre 1.

7.2 Diagnostic des obstacles: quel niveau du processus budgtaire et politique les goulots dtranglement apparaissent-ils?
Sagissant des objectifs du DSRP dcrits dans le premier chapitre, ils ont t faiblement atteints, du fait de la reconnaissance, de limportance de la prise en compte des intrts de lenfant et du niveau global des ressources qui a augment. Cest sur le troisime lment (focalisation accrue sur les rsultats) quil faut encore faire des progrs, pour renforcer davantage les deux autres objectifs et, ventuellement, amliorer les rsultats dans la rduction de la pauvret des enfants. Considrer quil y a chevauchement entre ces objectifs et le cycle politique et budgtaire, cest une autre faon de reconnatre la pertinence globale du lien entre lidentification du problme et la formulation de la politique; de manire gnrale, les SNRP se penchent sur la situation de la pauvret, en mettant laccent la fois sur les obstacles physiques et financiers laccs et lutilisation des services de sant et dducation, Dans la sant, il y a toujours ncessit de mieux comprendre le rle des obstacles financiers laccs aux soins, ainsi que les questions lies loffre et celles relatives au cot et la qualit des soins. Ce qui est un point dentre pour la politique sectorielle. De la mme manire, dans lducation laccent a davantage t mis sur les obstacles physiques que sur les obstacles financiers; un diagnostic plus pouss pourrait tre fait pour amliorer le dialogue politique sur ces questions. Les grandes orientations des priorits budgtaires sont conformes lorientation de la politique de la SNRP. Cependant au cours de lexcution du budget, dimportantes rorientations sont opres au niveau des priorits au profit de la scurit gnrale et des services gouvernementaux. Il faut signaler galement que laugmentation gnrale de lenveloppe budgtaire a entran des augmentations des dpenses de sant et dducation au cours de la priode sous revue. Cependant, les plus grands goulots dtranglement dans le cycle apparaissent ailleurs que dans ces tendances fortes de lespace budgtaire, en particulier quand il sagit de traduire en rsultats de mise en uvre laffectation des ressources.

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Figure 7.1

Les objectifs du DSRP revisits

Identification des problmes Objectif: Plus grande attention sur la rduction de la pauvret dans les stratgies nationales Formulation de politiques Objectif: Elargir lespace fiscal en faveur des dpenses de rduction de la pauvret.

Cycle de Politique

Evaluation

Planification/ budgtisation Suivi/reporting CYCLE BUDGTAIRE

Objectif: Plus grande attention aux rsultats

Priorisation (approbation du budget) Mise en oeuvre

APD

Les chapitres prcdents ont montr que le systme de gestion des finances publiques a un rle essentiel jouer dans lidentification et la mise en uvre des priorits, ainsi que le contrle et la planification budgtaires sectoriels. Malgr lexistence du programme de rforme de la gestion des finances publiques (PAMFIP), il reste de toute vidence bien dautres obstacles qui devront tre levs. lheure actuelle, la chane reliant les stratgies, les ressources et les rapports/la responsabilisation, contient beaucoup de maillons faibles. Cependant, ces obstacles existent parce que les capacits techniques ou institutionnelles ne correspondent pas une appropriation ou une incitation approprie. Ces obstacles apparaissent diffrents stades du processus politique et budgtaire, et sont rsums dans le tableau ci-dessous.

Figure 7.2
Niveau

Performance lie aux 3 grands rsultats budgtaires

Processus Les dpenses totales sont conformes la soutenabilite fiscale et macroconomique

Discipline budgtaire globale

Quels sont les montants dpenss?

Les dpenses hors budget ont entran une hausse de dette nationale. La rcente suspension des programmes du FMI et de la Banque mondiale pourrait aussi entrainer dautres difficults.

Efficacit dans lallocation des ressources

Sur quoi les dpenses sont-elles engages ?

Allocations de dpenses alignes aux priorits stratgiques et aux objectifs des politiques

Dans la pratique, faible lien entre le CDMT et les budgets, avec une planification qui va rarement au-del de lhorizon dune anne. La fragmentation du budget entre les niveaux central et local compromet aussi lallocation optimale des ressources, notamment en termes dquit et dengagements du DSRP.

Efficacit oprationnelle
Quelle est lefficacit des dpenses ?

Les ressources devraient tre utilises effectivement et efficacement pour la ralisation des rsultats anticips

Les dpassements sur linvestissement et le sous- financement au niveau de lquipement et des frais de fonctionnement, ajouts la mauvaise gestion des ressources humaines, conduisent une mauvaise utilisation des ressources dans la dlivrance des services de sant et dducation.

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Ces goulots dtranglement, leur tour, offrent les principaux points dentre pour un engagement au nom des intrts de lenfant. Au Tchad, ce nest pas la ventilation sectorielle dans les budgets qui pose plus de problmes mais cest plutt la crdibilit du processus budgtaire, de manire gnrale. Ce qui fait quil existe diffrents points dentre dans le processus de formulation du budget, dans lexcution du budget ainsi que dans le contrle physique et financier de lexcution du budget.

7.3 Le CSLP a-t-il permis une plus grande focalisation sur les rsultats?
En considrant les DSRP et les CDMT comme des processus, linfrastructure mise en place pour la rduction de la pauvret a ralis des progrs mais de manire trs ingale. Sans un engagement au plus haut niveau sur une focalisation sur les rsultats de la mise en uvre des objectifs de rduction de la pauvret contenus dans les documents de politique sectorielle, les liens entre lorientation stratgique dans les DSRP et les politiques sectorielles, les CDMT et les budgets de programmes et le budget annuel, les mcanismes de surveillance et de reddition des comptes la figure 7.3 sont srieusement affaiblis. Labsence dincitations compromet lamlioration de la capacit et lappropriation, et cela a des rpercussions sur lefficacit de la rpartition des ressources et lefficacit oprationnelle.

Figure 7.3

Les maillons faibles dans la chane de responsabilit

Faible lien: Capacit Le faible lien entre les budgets programme et les budgets actuels rend impossible bass sur les rsultats; pas non plus de reporting sur lexcution budgtaire rgional;

PROCESSUS DE REFORME PROCESSUS POLITIQUE DSRP: orientation stratgique

Finance: SIG
Faible lien: Capacit Absence de donnes administratives sur les performance des services

bre

ak

Coordination des donateus

Admin. CID

Suivi et reporting

FOCUS SUR LES RESULTATS

CDMT & bugdets programmes

br ea k

Faible lien: Capacit Longues procdures de paiement; Faiblesses au niveau des ministres pour lancer les procdures de march; et les dlais dans les dcaissements du trsor dus au niveau lev des dpassements de budgets qui limitent la capacit dexcution

Excution: dconcentration des dpenses

Budget annuel

Reforme budgtaire
Faible lien: Capacit Faible intgration entre les perspectives stratgiques des secteurs et le processus budgtaire en raison dun manque dintgration entre les CDMT, les budgets programme des secteurs et les budgets rels

Weakest link: Incentives Lorsque les plafonds de budget ne sont pas appliqus au cours de lanne, les ministres nont pas les incitations produire de bons budgets-programme Faible intgration dans le reporting en raison labsence complte dun engagement aux rsultats, aussi bien au niveaux central que local

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Le tableau ci-dessous revient plus en dtail sur ces questions de capacit, dincitation et dappropriation dans lintgralit du cycle de la politique sectorielle.

Tableau 7.1 Rsum des obstacles dans lintgralit du cycle politique

Etape du cycle politique Articulation politique Enveloppe de Ressource (discipline budgtaire globale)
Lappropriation dune discipline budgtaire globale semble faible au niveau de lExcutif, lexception du Ministre des Finances La disponibilit de ressources extrieures extrabudgtaires et les frais dutilisation des services de sant ne facilitent pas une bonne comprhension du montant total de lenveloppe de ressources mis la disposition des secteurs et comment celles-ci devraient tre intgres aux plafonds de ressources intergouvernementales En ralit le budget ne couvre quune anne; par consquent le cadre budgtaire moyen terme nest pas entirement fonctionnel, limitant de ce fait les motivations du ministre oprationnel planifier sur plusieurs annes. Cest surtout, les raffectations budgtaires intempestives qui nuisent la discipline budgtaire globale Le manque de capacit dans les ministres oprationnels pour produire de cots estimatifs dtaills des activits Les recettes gnres par lutilisation des structures sanitaires sont entirement en dehors de lenveloppe globale de ressources

Dimensions de la responsabilisation obstacles courants Appropriation Incitations Capacit

Allocation de Ressource (espace budgtaire)

Priorisation (efficacit de la distribution des ressources)

Lappropriation des budgets reste globalement trs centralise et de manire gnrale ne stend pas au del des DAFM dans les ministres Dans le cadre du systme dconcentr les responsabilits sont en dphasage, car les dlgations rgionales ne sont pas dotes de ressources pour prendre des responsabilits Labsence de rapports financiers ou bas sur les rsultats la fin de lexercice budgtaire handicape srieusement lappropriation des rsultats

Le manque de prvisibilit des flux de ressources publiques nuit normment la crdibilit de lexercice budgtaire

La non harmonisation des systmes de classification budgtaire entre les CDMT/ budget-programme et budget annuel complique lanalyse complte des allocations

Excution (efficacit oprationnelle)

Le personnel de la sant et de lducation reoivent des faibles incitations pour amliorer leurs performances, en raison dune gestion centralise avec des plans de carrire trop irrguliers et non fonds sur le mrite Labsence de rapport financier ou rapport de performance la fin de lexercice budgtaire est un vritable frein lencouragement des acteurs redoubler defforts produire des plans ou des budgets raisonnables et appropris

Les raffectations hors budget au profit des investissements crent de graves dsquilibres dans les dpenses dinvestissement et les dpenses ordinaires

Suivi/Rapport

Le manque de dinformations sur le financement et les extrants inhibent toute capacit dutiliser la phase de suivi ou des rapports pour appliquer la reddition des comptes ou donner des informations utiles dautres plans/budgets

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Lamlioration des rsultats de la mise en uvre require que les efforts soient rsolument orients vers un alignement progressif entre la capacit, lappropriation et les incitations, pour agir positivement sur lefficacit et lefficience de la prestation de services. Sagissant des points dentre dans la politique sectorielle, le systme de gestion des finances publiques doit tre le principal point de dpart pour accrotre lespace budgtaire, prendre en compte les intrts de lenfant, et sassurer de lefficacit et de lquit des dpenses dans la sant, dans lducation, ainsi que dans dautres secteurs cls concerns par la rduction de la pauvret des enfants, notamment la protection sociale. Recommandations Etant donn la situation politique difficile du Tchad, il nest pas ais de faire des recommandations sur les rformes futures possibles., Ce qui importe le plus cest lengagement au plus haut niveau pour oprer une rforme du processus budgtaire, supprimer les dpenses hors budget et renforcer la planification des ressources sectorielles de la sant et de lducation et de la protection sociale en faveur des pauvres. En labsence de ces rformes, la question est de savoir sil est possible dintroduire quelques petites rformes techniques palliatives pour un impact positif sur la prestation de services de sant, dducation et de laction sociale. Les problmatiques sont dj assez bien connues au niveau de lEtat qui sait ce qui doit tre fait pour amliorer la gestion, et beaucoup dentre elles sont dj en chantier dans le cadre du PAMFIP. Les questions dappropriation et de motivation requirent peut-tre plus dattention, mais leur traitement requiert galement des actions parallles pour amliorer la transparence de linformation au sein des ministres oprationnels. Les principales recommandations sont les suivantes: Encourager le dialogue sur la coordination entre partenaires au dveloppement Etant donn que de nombreux partenaires au dveloppement (notamment lUnion Europenne) ont dcid de changer leurs modalits, dun soutien centralis au niveau des ministres oprationnels vers un soutien direct aux structures rcipiendaires, les partenaires ont de plus en plus besoin de continuer de collaborer et de coordonner, pour sassurer que toutes ces diffrentes modalits sont la fois cohrentes et, mutuellement bnfiques. Des tudes diagnostiques sur les diffrentes approches de la sous-traitance par les ministres oprationnels peuvent beaucoup aider pour soutenir ce dialogue et mieux apprhender lquilibrage entre la prservation ncessaire des capacits de gestion sectorielle au sein des ministres oprationnels et lassurance dune efficacit des ressources des donateurs. A ce titre par exemple, le contrat-type du secteur de la sant au Bangladesh (et dans dautres pays au risque fiduciaire lev) pourrait fournir des enseignements intressants sur la faon dont les modalits des donateurs peuvent fonctionner avec les ministres oprationnels dans lappui direct pour la prestation de services. Sassurer de lexistence dinterrelations entre le budget sectoriel, le CDMT et le budget annuel Lamlioration de lorientation stratgique du budget est dj lun des objectifs de lagenda de la rforme de la gestion des finances publiques. Pour cela, il faudra mettre en uvre une srie dactivits diffrents niveaux de lEtat pour renforcer les capacits techniques et humaines. Cest grce ces interrelations que des amliorations qualitatives pourront se faire sentir dans la budgtisation des programmes. Au niveau central, il sagira de: Mettre en place dans le CID une matrice de passage entre les budgets programmes et budgets annuels Veiller ce que le systme de classification budgtaire en matire dducation permette de faire le suivi des allocations rgionales. Elaborer la nomenclature budgtaire en matire dducation, de sant et daction sociale pour permettre la lisibilit des dpenses en faveur des enfants

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 Veiller ce que les informations relatives au personnel et aux salaires soient intgralement mises disposition des ministres oprationnels pour servir dans le processus de prparation budgtaire. Amliorer la collecte des donnes administratives, en y incluant les donnes au niveau des structures. Renforcer lallocation des ressources des ministres cls afin atteindre lobjectif de 20 fix par le gouvernement Considrer le Ministre de lAction sociale et de la Solidarit Nationale (MASSNF) comme un ministre prioritaire part entire en lui allouant une enveloppe consquente pour la protection de lenfant. Mettre en place un mcanisme de suivi efficace des dpenses destination des bnficiaires Veiller ce que la masse salariale soit matrise pour ne pas compromettre les investissements en faveur des secteurs sociaux Dans les ministres, il faudra pour cela: Renforcer les capacits pour garantir une analyse plus fine des donnes administratives disponibles, comprendre limpact des modes daffectation des ressources au niveau de la structure sur les rsultats de la prestation de services, et intgrer cette analyse dans llaboration des budgetsprogrammes Veiller ce que les dotations budgtaires intra sectorielles soient mieux orientes vers les besoins des enfants et de la femme. Renforcer la participation des niveaux dconcentrs au processus dlaboration des budgets programmes et au suivi valuation de leur excution Privilgier la rhabilitation des structures existantes et les doter des ressources humaines et matrielles ncessaires pour assurer un fonctionnement de qualit Organiser des sessions internes de rpartition des allocations budgtaires Pour les partenaires techniques et financiers, il faudra: Veiller ce que le soutien financier soit intgr au processus de budgtisation de programme, de manire pouvoir utiliser les budgets-programmes comme un outil de gestion de lintgralit des ressources sectorielles et non simplement comme des ressources budgtaires. Avec une augmentation de lappui direct aux structures, cela deviendra de plus en plus important, si lon ne veut pas ruiner les efforts raliss ce jour dans les ministres oprationnels pour llaboration des budgets-programmes. Fournir en temps opportun des informations compltes sur lexcution financire des dpenses hors budget et veiller ce quelles soient en phase avec le format de prsentation du budgetprogramme. Aider au renforcement des capacits des ministres en termes dappui technique. Amliorer les processus de dpenses Au niveau central, il sagira de: Modrer les dpenses extrabudgtaires et les raffectations de ressources en cours dexercice; Veiller ce que le CID financier permette aux ministres de gnrer, en cours dexercice et par ligne budgtaire, leur propre rapport budgtaire, pour une meilleure gestion des ressources et un suivi des affectations de ressources; Dconcentrer davantage les dcisions relatives aux dpenses et aux ressources humaines au profit des ministres oprationnels, afin de permettre des dosages plus appropris des intrants, et une excution budgtaire plus approprie;

 Concevoir des processus de contrle posteriori plus pointus pour, aux niveaux hirarchiques infrieurs, amliorer le sens des responsabilits en rapport avec les rsultats des dpenses budgtaires, et renforcer les incitations et lappropriation des budgets par les ministres autres que celui des Finances et des ministres centraux. Mettre en place de meilleurs critres daffectation rgionale des ressources pour amliorer lefficacit, ainsi que lquit, et veiller ce que ces affectations gographiques puissent tre suivies travers les donnes budgtaires (affectations et dpenses relles). Ces critres devraient prendre en compte la population, les niveaux de pauvret, les infrastructures existantes, etc.) pour faire en sorte que les cots de fonctionnement correspondent avec les infrastructures et les quipements en place. Pour les partenaires techniques et financiers, il faudra: Veiller ce que lanalyse des affectations gographiques, lexcution du budget, et les indicateurs de production soient incorpors aux analyses sectorielles mixtes. Faire le plaidoyer auprs des autorits pour la prise en compte des intrts des enfants dans llaboration des budgets A linstar du PAMFIP, offrir un appui technique pour lamlioration des systmes CID et des flux dinformations, l o des lacunes sont identifies. Offrir un appui pour amliorer le lancement correct et opportun des procdures de passation des marchs publics dans les ministres oprationnels et rduire les retards dans les dpenses et amliorer le taux dabsorption. Amliorer lquit et lefficacit des services de sant de laction sociale et dducation offerts Dans les ministres, il faudra: Analyser lensemble des flux de financement de la sant, particulirement lutilisation des recouvrements des cots au niveau des infrastructures, les implications lies lquit des modes de financement actuels, tant en termes dobstacles financiers que dutilisation des soins et de fardeau pour les mnages, mais aussi en termes dimpact des subventions sur la qualit de la prise en charge. Sans cette comprhension totale de loffre et de la demande de services, il est impossible de saisir pleinement les implications de la politique de sant sur la pauvret des enfants. Raliser une tude pour mieux comprendre et apporter lclairage ncessaire au dbat de politique sectorielle en cours sur le financement de la sant et de lducation (en tenant compte, faut-il le rappeler, de lvolution actuelle des modalits des donateurs). Ltude se focalisera sur la prestation de service et portera sur un chantillon dinstitutions et de mnages; une tude qui combine une analyse des ressources, la prestation de services (notamment la qualit de la prise en charge), les bnficiaires, lencadrement suprieur appuyant la prestation de services, et lefficacit des dpenses publiques qui la financent. Cela permettra une double analyse: celle de lefficacit des services en rapport avec lenveloppe des ressources disponibles et celle de limpact de lquit de la prise en charge et la qualit des services.

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Rfrences/Bibliographie
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Annexe A. Personnes rencontres

Nom Doumde Ngadande Institution Ministre de lEconomie et du Plan Finances: Appui Conseil Technique et Institutionnel lOrdonnateur National (ACTION/FED) Coordonnateur Ministre des Finances: Plan dAction pour la Modernisation de la Gestion des Finances Publiques Directeur des Etudes et de la Prvision Ministre des Finances: Direction Gnrale du Budget Assistant Technique en Appui la Ministre de lEconomie et du Plan: Appui Coordination des Aides Extrieures Conseil Technique et Institutionnel lOrdonnateur National (ACTION/FED) Assistant au Cadre Partenarial Ministre de lEducation Nationale: Cellule Technique de Suivi Education Conseiller des Affaires Economiques Ministre de lEducation Nationale: Direction de LAnalyse et de Prospective Expert Technique International Ministre de LEducation Nationale: Direction Gnrale de la Planification et de lAdministration Inspecteur Principal des Affaires Ministre de LEducation Nationale: Economiques/ Directeur Gnral Adjoint Direction Gnrale de la Planification et de lAdministration Administrateur de Projet, Sant et Nutrition UNICEF Bureau du Tchad Administrateur de Projet Health/ EPI UNICEF Bureau du Tchad Specialist, Health and Nutrition Section Reprsentant Rsident Fonds Montaire International Titre Charg de Suivi de la SNRP et de la Coordination des Aides Extrieures

M. Dinanko Ngomibe

Mamadou Issa Baba Jean-Philippe Duvert

Christophe Deconinck Aaron Patale Sophie Achilleas

Taher Brahim

Simon Nanama Dr. Granga Daouya Joseph Karangwa

Annexe B. Tableaux additionnels

B.1 Chapitre 4 : Espace budgetaire
Tableau B.1 Part des dpenses ordinaires
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2010 Croiss. annuell moyen 2002 2007 Projections 57% 34% 34% 19% 14% 18% 2% 7% 11% 20% 30% 3% 11% 17% 20% 30% 4% 13% 17% 19% 12% 8% 11% 22% 2009 Croiss. annuell moyen 2008 2010 -39% -5% 4% 14% 11% 1%

Services Gnraux Scurit Services Sociaux Sant Education Services Economiques

29% 17% 33% 8% 20% 21%

29% 24% 35% 8% 20% 13%

Relle 37% 20% 29% 7% 16% 14%

43% 17% 26% 6% 18% 14%

33% 19% 28% 5% 18% 20%

Est relle 30% 18% 26% 5% 15% 25%

Source: Ministre des Finances, Comptes Administratifs 2002 2005, Extrait logiciel de budget Ministre des Finances 2006 et 2007, CDMT 2008 2010.

10 0

Tableau B.2 Part des dpenses dinvestissement

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2010 Croiss. annuell moyen 2002 2007 Projections 10% 14% 14% 17% 3% 17% 5% 12% 70% 7% 18% 5% 11% 61% 8% 18% 4% 11% 59% 24% 7% 26% 62% 2% 2009 Croiss. annuell moyen 2008 2010 -12% 22% -26% -29% -28% -32%

Services 8% Gnraux Scurit 2% Services 15% Sociaux Sant 0% Education 0% Services 75% Economiques

25% 2% 19% 9% 10% 53%

Relle 13% 2% 21% 9% 9% 64%

12% 3% 23% 6% 7% 62%

13% 3% 21% 1% 2% 63%

Est relle 14% 4% 17% 1% 4% 65%

Source: Ministre des Finances, Comptes Administratifs 2002 2005, Extrait logiciel de budget Ministre des Finances 2006 et 2007, CDMT 2008 2010.

Tableau B.3 Dpenses de lAction Sociale finances par lEtat

(en millions de FCFA) Annes 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Action Sociale 3,054.77 3,387.95 2,337.03 8,900.01 3,902.24 7,373.66 Direction Enfance du MASSNF 243.14 292.46 199.80 369.14 41.63 58.91

Source: Ministre des Finances, Comptes Administratifs 2002 2005, Extrait logiciel de budget Ministre des Finances 2006 et 2007,

Tableau B.4 Dpenses de la Jutice finances par lEtat

(en millions de FCFA) Annes 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Action Sociale 2,843.41 2,595.09 1,596.04 2,527.20 2,677.57 3,748.35 Direction Enfance du MASSNF 23.68 24.91 16.88 34.10 19.10 35.19

Source: Ministre des Finances, Comptes Administratifs 2002 2005, Extrait logiciel de budget Ministre des Finances 2006 et 2007,

101

6, St. Aldates Courtyard, St. Aldates, Oxford OX1 1BN, UK

UNICEF TCHAD B.P. 1146, NDjamena, Tchad ndjamena@unicef.org

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