DOCUMENTO DE DISCUSIN

DD/10/02

La economa peruana en la ltima dcada: Mejor desempeo y mayor resiliencia a las crisis
Gustavo Yamada Juan Francisco Castro

Trabajo preparado para la Conferencia Internacional Polticas Econmicas en Amrica Latina Pontificia Universidad Catlica del Ecuador Quito, Octubre 2010

DOCUMENTO DE DISCUSIN
DD/10/02
2010 Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico DD/10/02

Documento de Discusin
La economa peruana en la ltima dcada: Mejor desempeo y mayor resiliencia a las crisis Elaborado por Gustavo Yamada y Juan Francisco Castro+ Octubre 2010 Resumen
Esta investigacin examina el desempeo econmico y social del Per durante la primera dcada del siglo XXI y lo compara con los decenios anteriores. En particular, se evala en qu medida el Per fue capaz de "desacoplarse" de la reciente crisis financiera mundial y de mantener el progreso registrado en sus indicadores econmicos, laborales y sociales. Por primera vez en su historia contempornea, la economa peruana ha sido relativamente resiliente a una crisis financiera internacional, gracias a dos dcadas de polticas macroeconmicas prudentes que permitieron la aplicacin indita de polticas fiscales y monetarias anticclicas. El mejor indicador global que evala el impacto social de estos tiempos turbulentos es la evolucin de la incidencia de la pobreza en el Per, el cual ha disminuido en catorce puntos porcentuales entre 2004 y 2009 (de 48,6% a 34,8%), periodo que incluye incluso una pequea reduccin de 1,4 puntos porcentuales en el ao ms lgido de la crisis.

Key words:

Per, crisis, pobreza, resiliencia

E-mail de los autores: yamada_ga@up.edu.pe, castro_jf@up.edu.pe

Las

opiniones expresadas en los Documentos de Discusin son d exclusiva responsabilidad de los autores y no expresan necesariamente aquellas del Centro de Investigacin de la Universidad del pacfico. Los Documentos de Discusin difunden los resultados preliminares de las investigaciones de los autores con el propsito de recoger comentarios y generar debate en la comunidad acadmica. Agradecemos a Roberto Asmat y Fernando Mendo por el excelente apoyo de investigacin brindado para este trabajo. Una versin anterior de este documento fue presentada bajo el ttulo de Peru in the 2000s: The Crisis That Did Not Happen and A Missed Opportunity for Labour Reform en la Conferencia APEC Human Resources Experts Meeting llevada a cabo en Jakarta, Indonesia , en Julio del 2010.

1. Introduccin Esta investigacin examina el desempeo econmico y social del Per durante la primera dcada del siglo XXI y lo compara con los decenios anteriores. En particular, se evala en qu medida el Per fue capaz de "desacoplarse" de la reciente crisis financiera mundial y de mantener el progreso registrado en sus indicadores econmicos, laborales y sociales. Adems, se discuten las respuestas polticas principales ante dicha crisis, la forma en que se pas por alto algunas reformas en las reas principales del mercado de trabajo, y se sugieren algunas vas para abordar dichas reformas en el futuro. En el ltimo cuarto del siglo XX, el Per era conocido como un ejemplo de gestin macroeconmica inadecuada y de crisis econmicas y sociales generalizadas. El Cuadro 1 nos ayuda a resumir su desempeo macroeconmico, a partir de los cuatro indicadores financieros ms utilizados nacional e internacionalmente. La primera columna muestra que, efectivamente, el PBI peruano se contrajo en trminos reales cuatro veces durante la dcada de 1980. El dficit fiscal de dos dgitos (como porcentaje del PBI) y las brechas en la cuenta corriente de su balanza de pagos, en torno al 10% del PBI, fueron los principales sntomas de una poltica econmica insostenible. Esta inclua la intervencin directa del gobierno en casi todos los sectores econmicos, y una estrategia de desarrollo que privilegiada la sobreproteccin de las actividades dirigidas al mercado interno, en desmedro de la competitividad de los sectores transables de la economa. La aceleracin de la inflacin fue otro signo de la mala gestin econmica: se alcanz estndares de hiperinflacin (tasas anuales de cuatro dgitos) en 1988, 1989 y 1990. Un drstico plan de estabilizacin conocido como Fuji-Shock y reformas de mercado en casi toda la economa, ejecutados durante los primeros aos de la dcada 90, mejoraron el desempeo econmico del Per en los siguientes aos. Por ejemplo, la segunda columna del Cuadro 1 muestra que los dficits fiscales en esa dcada oscilaron entre el 1 y el 3% del PBI. La primera columna indica, no obstante, que la economa peruana continu experimentado tasas de crecimiento negativas en algunos de esos aos. La recesin de 1990 podra atribuirse a las medidas ineludibles de ajuste que se necesitaban para abatir la hiperinflacin heredada de los aos 80. Sin embargo, el Per no fue capaz de "desacoplarse" de la crisis financiera asitica en 1998, y su PBI se redujo por primera vez en cinco aos en un 0,7%. Una seal de la vulnerabilidad de la economa peruana fue que el dficit externo se mantuvo por encima de 5% del PBI durante la mayor parte de los aos 90. Cuadro 1: Per. Principales Indicadores Macroeconmicos 1980-2009 (en porcentajes)*
Ao 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 Crecimiento Balanza en Tasa de Balance Fiscal real del PBI Cuenta Corriente inflacin 7.7 -4.5 -2.2 60.8 5.5 -0.3 -9.3 3.8 2.1 12.1 -8.0 -8.7 -11.3 -7.6 -3.6 -7.4 -10.3 -9.5 -6.2 -1.6 -0.5 -6.9 72.7 72.9 125.1 111.5 158.3 62.9

Ao 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Crecimiento Balanza en Tasa de Balance Fiscal real del PBI Cuenta Corriente inflacin 7.7 -10.0 -7.4 114.5 -9.4 -13.4 -5.1 2.1 -0.4 4.8 12.8 8.6 2.5 6.9 -0.7 0.9 3.0 0.2 5.0 4.0 5.0 6.8 7.7 8.9 9.8 -11.8 -10.9 -8.7 -2.9 -3.9 -3.1 -2.8 -3.2 -1.1 0.1 -1.0 -3.2 -3.3 -2.5 -2.3 -1.7 -1.0 -0.3 2.1 3.1 2.1 -8 -2.3 -4.9 -4.5 -5.3 -7.1 -6.1 -8.6 -6.5 -5.7 -5.9 -2.7 -2.9 -2.2 -2 -1.5 0.0 1.4 3.1 1.3 -3.7 1,722.3 2,775.0 7,649.6 139.2 56.7 39.5 15.4 10.2 11.8 6.5 6.0 3.7 3.7 -0.1 1.5 2.5 3.5 1.5 1.1 3.9 6.7

2009 0.9 -1.9 0.2 0.3 Fuente: Banco Central de Reserva del Per (BCRP). *: Balance fiscal y en cuenta corriente de la balanza de pagos como porcentajes del PBI.

Hubo dos distintos gobiernos en la dcada de 2000, Alejandro Toledo (2001-2006) y Alan Garca (2006-2011); sin embargo, las polticas macroeconmicas caracterizadas por la prudencia fiscal y monetaria y la orientacin al mercado continuaron, aumentando su eficacia para lograr resultados econmicos positivos. As, las tasas de crecimiento en la dcada del 90 se incrementaron hasta alcanzar un promedio por encima del 6% anual, convirtindose en la primera dcada, desde 1960, sin un solo ao de crecimiento negativo. Sobre una base anual, la dcada del 2000 podra ser declarada como libre de recesin. Aunque la crisis financiera global redujo significativamente la tasa de crecimiento de 9.8% en 2008 a 0.9% en 2009, sta no tom un valor negativo. Por lo tanto, en este sentido, por primera vez el Per podra haber logrado un caso de "desacoplamiento" relativo de la crisis global. Sin embargo, cuando nos acercamos a las cifras recientes de produccin y observamos los datos trimestrales, surge una imagen ms precisa que arroja seales claras de una recesin corta y suave que dur apenas dos trimestres. El Grfico 1 muestra que el PBI se redujo en el segundo y tercer trimestre de 2009 (un 1,2% y 0,6%, respectivamente), con respecto al mismo trimestre del ao anterior. Este desempeo se ajusta exactamente a la definicin ms comn de una recesin: dos trimestres consecutivos de crecimiento negativo. Sin embargo, se volvi a registras un crecimiento positivo en el cuarto trimestre de 2009, con un aumento de 3,4% con respecto al mismo periodo de 2008. Por

otra parte, funcionarios gubernamentales y analistas del mercado prevn una tasa de crecimiento real entre 6 y 8% para todo el 2010. Las estimaciones para el primer y segundo trimestre muestran que la economa creci 6,1% y 10.1% respectivamente. Los datos trimestrales tambin son tiles para reexaminar comparativamente el desempeo de la economa peruana en las ltimas tres dcadas. Durante la primera dcada del siglo XXI, el PBI trimestral cay slo 5 veces en 40 trimestres, comparado con las 11 y 17 cadas durante las dcadas de 1990 y 1980, respectivamente.

Grfico 1: Per. Variacin Trimestral del PBI Real 1980/2010-II (en % con relacin al mismo trimestre del ao anterior)
25

20
15 10 5 0

-5 -10
-15 -20 -25

80Q1 82Q1 84Q1 86Q1 88Q1 90Q1 92Q1 94Q1 96Q1 98Q1 00Q1 02Q1 04Q1 06Q1 08Q1 10Q1

Fuente: Banco Central de Reserva del Per (BCRP).

A continuacin se examinar el desempeo del mercado de trabajo durante el perodo de auge econmico que surgi alrededor del 2003 y que dur hasta el estallido de la crisis internacional en setiembre del 2008. Las cifras oficiales de empleo en el Per se estiman sobre la base de la Encuesta Permanente de Empleo (EPE), realizada a nivel de Lima Metropolitana (rea que representa alrededor del 30% de la poblacin total del Per). El Cuadro 2 muestra la descomposicin porcentual de la fuerza laboral de Lima en las categoras de desempleados, subempleados y, como un residuo, adecuadamente empleados, para los aos 2003 y 2008. Como consecuencia de la expansin econmica, el desempleo y el subempleo cedieron terreno entre el 2003 y 2008. La reduccin ms significativa se produjo en la proporcin de trabajadores subempleados por ingresos, la cual cay en aproximadamente 7,5 puntos porcentuales entre esos aos. La tasa oficial de desempleo de Lima tambin se redujo a menos del 8%, especialmente en el caso de los varones (6,3% de desempleo). La fase de crecimiento econmico acelerado implic mejores condiciones en el mercado de trabajo; sin embargo, no aument la tasa de participacin, que permaneci en cerca de dos tercios de la poblacin total en edad de trabajar.

Cuadro 2: Lima Metropolitana. Estructura del mercado laboral total y segn sexo (en porcentajes)
Total Hombre Mujer 2003 2008 2003 2008 2003 2008 Desempleo 9.4 7.8 8.6 6.3 10.3 9.6 Subempleo por horas 15.9 13.8 13.0 10.2 19.4 18.2 Subempleo por ingresos 39.9 32.6 35.5 27.3 45.4 39.1 Empleo adecuado 34.8 45.9 42.9 56.2 24.9 33.1 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Participacin de la fuerza laboral 66.4 66.7 76.0 76.7 57.4 57.3 Poblacin inactiva 33.6 33.3 24.0 23.3 42.6 42.7 Poblacin en edad de trabajar 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Fuente: INEI. Encuesta Permanente de Empleo de Lima Metropolitana - EPE (2003, 2008).

En cuanto a los grupos de edad, la tasa de desempleo se redujo en la poblacin adulta, pero se mantuvo constante en el caso de los jvenes (vase Cuadro 3). Sin embargo, la proporcin de jvenes adecuadamente empleados se increment en diez puntos porcentuales, fundamentalmente por transiciones exitosas desde el subempleo. Cuadro 3: Lima Metropolitana. Estructura del mercado laboral segn edad (en porcentajes)
14 a 24 Desempleo Subempleo por horas Subempleo por ingresos Empleo adecuado Total Participacin de la fuerza laboral Poblacin inactiva 2003 15.7 14.5 52.0 17.7 100.0 52.3 47.7 2008 15.7 13.1 42.5 28.7 100.0 52.0 48.0 25 a 44 2003 7.2 15.7 35.1 42.0 100.0 82.9 17.1 2008 5.8 13.2 28.7 52.3 100.0 82.9 17.1 45 a ms 2003 7.7 17.7 38.1 36.6 100.0 56.7 43.3 2008 4.0 15.7 30.8 49.5 100.0 57.9 42.1 100.0

Poblacin en edad de trabajar 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Fuente: INEI. Encuesta Permanente de Empleo de Lima Metropolitana - EPE (2003, 2008).

Cuadro 4: Lima Metropolitana. Estructura del mercado laboral segn nivel educativo alcanzado (en porcentajes)
Educacin primaria 2003 2008 Educacin secundaria 2003 2008 Educacin superior 2002 2008

9.0 4.8 9.7 8.4 9.1 Desempleo 17.0 14.3 15.3 12.8 16.4 Subempleo por horas 55.8 52.7 46.1 38.8 23.9 Subempleo por ingresos 18.3 28.2 29.0 40.0 50.6 Empleo adecuado 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Total 54.1 51.0 64.7 64.0 76.4 Participacin de la fuerza laboral 45.9 49.0 35.3 36.0 23.6 Poblacin inactiva 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Poblacin en edad de trabajar Fuente: INEI. Encuesta Permanente de Empleo de Lima Metropolitana - EPE (2003, 2008).

7.7 14.9 18.7 58.7 100.0 77.4 22.6 100.0

El principal efecto de la expansin econmica en la generacin de empleos por niveles de calificacin (Cuadro 4) fue un gran aumento en el porcentaje de la poblacin adecuadamente empleada para todo tipo de trabajadores (entre 8 y 11 puntos porcentuales). La fuente de estas mejoras, sin embargo, difiere de acuerdo al nivel educativo alcanzado: menores tasas de desempleo para los trabajadores poco calificados versus mayores ingresos para la mano de obra ms calificada. Los cinco aos de crecimiento econmico continuo del 2003 al 2008 produjeron el desplazamiento de puestos de trabajo del sector comercio, usualmente de baja productividad, hacia la industria manufacturera y de la construccin, con mayores niveles promedio de productividad (Cuadro 5). Sin embargo, la mayora de los empleos en las zonas urbanas se llevan a cabo en servicios con productividades muy heterogneas. Cuadro 5: Lima Metropolitana. Estructura del mercado laboral segn sector de actividad econmica (en porcentajes)
2003 Manufactura Construccin Comercio Servicios 15.3 5.3 25.3 54.2 2008 17.4 6.3 21.9 54.4

Total 100.0 100.0 Fuente: INEI. Encuesta Permanente de Empleo de Lima Metropolitana - EPE (2003, 2008).

El Grfico 2 muestra que el aumento de los ingresos gener una mayor asistencia a la educacin superior (de 31% a 35% entre los jvenes de 17 a 22 aos de edad), pero con un fuerte sesgo en contra de las poblaciones de menores recursos. As, para los jvenes de familias con mayores ingresos (quintil 5) la tasa de matrcula aument de 47% a 54%. En cambio, para la poblacin de jvenes de familias con ingresos bajos (quintil 1) la asistencia a las instituciones de educacin superior se redujo de 16% a 11%. Al parecer, el efecto costo de oportunidad prevaleci sobre el efecto ingreso en este resultado, un tanto perverso, de la bonanza econmica en el Per.

Grfico 2: Asistencia a la educacin superior (17-22 aos) 2004 y 2008 (en porcentajes)
60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Quintile 1 Quintile 2 Quintile 3 2004 Quintile 4 2008 Quintile 5 Total

Fuente: INEI. Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO).

2. Impacto de la Gran Recesin Internacional sobre la economa peruana Despus de alcanzar una tasa de crecimiento anual de 9,8% en 2008, el PBI real peruano creci slo 0,9% en 2009. El Grfico 3 muestra que la desaceleracin sbita del PBI per cpita se produjo entre el primer y tercer trimestre de 2009. Sin embargo, el descenso se revirti rpidamente a principios de este ao 2010: el PBI per cpita desestacionalizado retorn al nivel anterior a la crisis. Grfico 3: Per. PBI real per cpita (soles de 1994, desestacionalizado) Enero 2002- Julio 2010
650 600 550 500
450 400 350 300

Ene02

Ene03

Ene04

Ene05

Ene06

Ene07

Ene08

Ene09

Ene10

Fuente: Banco Central de Reserva del Per (BCRP).

Esta gran crisis internacional afect a la economa peruana, principalmente, a travs del canal comercial. Como los flujos de consumo e inversin cayeron en el resto del mundo, la demanda agregada externa por nuestros bienes transables disminuy y esto se tradujo en una reduccin de sus precios. El valor de las exportaciones totales cay en
8

32% si se comparan los primeros trimestres del 2008 y 2009. Como consecuencia, y a pesar de que las importaciones totales tambin experimentaron una fuerte disminucin, la balanza comercial peruana exhibi resultados negativos despus de ms de cinco aos durante el ltimo trimestre de 2008 (ver Grfico 4). Grfico 4: Per. Balanza comercial, exportaciones e importaciones Enero 2002 Julio 2010 (en millones de dlares)
3,500 3,000 2,500 2,000

1,500
1,000 500 0 -500 Ene02 Ene03 Ene04 Ene05 Ene06 Ene07 Ene08 Ene09 Ene10

Balanza Comercial

Exportaciones totales

Importaciones totales

Fuente: Banco Central de Reserva del Per (BCRP).

Grfico 5: Per. PBI sectoriales (variacin % anual) 2007/2010-II

25% 20% 15% 10% 5% 0% -5% -10% -15%

2007 III

2009 III

2008 III

2008 II

2010 I

2007 IV

2008 IV

Agricultura Construccin

Minera Comercio

Manufactura Otros servicios

Fuente: Banco Central de Reserva del Per (BCRP).

2009 IV

2010 II

2007 II

2009 II

2007 I

2008 I

2009 I

En vista de los resultados discutidos anteriormente, no es difcil prever que los efectos de la crisis se concentraron en los sectores ms vinculados con la demanda externa: la manufactura, el comercio y la minera. Los otros sectores que concentran actividades no transables, como la construccin y servicios, experimentaron una desaceleracin, mas no una contraccin (ver Grfico 5). Las actividades transables son tpicamente formales y, por tanto, su descenso tuvo un efecto negativo sobre la recaudacin tributaria, que present tasas de crecimiento negativas hasta 12 meses despus de la explosin de la crisis (ver Grfico 6). Grfico 6: Per. Recaudacin tributaria (variacin % real anual) Enero 2007 Agosto 2010
50% 40% 30% 20% 10% 0% -10% -20% -30% -40% Ene07 May07 Sep07 Ene08 May08 Sep08 Ene09 May09 Sep09 Ene10 May10

Ingresos tributarios (mill. S/.)

Imp. a los ingresos (mill. S/.)

Imp. IGV (mill. S/.)

Fuente: Banco Central de Reserva del Per (BCRP).

La crisis internacional anterior (1998-99) afect a la economa peruana a travs del canal financiero principalmente. El mercado financiero nacional era altamente dependiente de los flujos de capital externo; por lo que, ante su retiro masivo, ocurri una contraccin del crdito interno. Los efectos reales se agravaron por la existencia de un alto coeficiente de dolarizacin en la economa peruana: una vez que el tipo de cambio se depreci, se activ el efecto hoja de balance sobre las actividades no transables de la economa. Los flujos de inversin experimentaron un descenso pronunciado y esto magnific el efecto real de la crisis externa y la hizo ms persistente. Este escenario anterior, sin embargo, no corresponde con los efectos observados durante la actual crisis financiera internacional. En el estallido de la crisis, la inversin local era menos dependiente de los flujos de capital extranjero de corto plazo: haba un saldo positivo en la balanza de pagos por varios aos, y Banco Central tuvo recursos suficientes para atenuar las presiones sobre el tipo de cambio. El crdito total al sector privado sigui creciendo (aunque a un ritmo ms lento) y, por tanto, los flujos de inversin slo experimentaron una disminucin temporal debido a los ajustes de inventarios (ver Grfico 7). Los cambios en las tasas de inters locales han sido ms un
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reflejo de la orientacin expansiva del Banco Central del Per que de alguna restriccin de crdito causada por la contraccin de flujos de capital externo (ver Grfico 8). Grfico 7: Per. Flujos de inversin (Soles de 1994) 2007/2010-II
14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 -2000 -4000 07T1 07T2 07T3 07T4 08T1 08T2 08T3 08T4 09T1 09T2 09T3 09T4 10T1 10T2 Inversin bruta fija privada Inversin bruta fija pblica Var. Inventarios

Fuente: Banco Central de Reserva del Per (BCRP).

Grfico 8: Per. Tasas de inters interbancaria y de referencia (%) Setiembre 2003 Agosto 2010
9.00

8.00 7.00 6.00 5.00

4.00 3.00 2.00

1.00 0.00 Sep03 Sep04 Sep05 Sep06 Sep07 Sep08 Sep09

Tasa interbancaria en S/. Tasa de referencia

Tasa interbancaria en US$

Fuente: Banco Central de Reserva del Per (BCRP).

En el frente social, la mayora de indicadores muestran que la reciente crisis financiera mundial no ha obstaculizado el avance en el logro de objetivos nacionales e internacionales de desarrollo. Por ejemplo, la tasa de matrcula en educacin secundaria (Grfico 9) aument de 74,2% en 2008 a 76,6% en 2009. En cuanto a la asistencia a educacin superior (Grfico 10), hubo un pequeo aumento del 35% al 36% entre 2007 y 2009. Sin embargo, la misma cifra para la poblacin ms pobre se mantuvo estancada en torno al 13%.

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Grfico 9: Per. Tasa de asistencia a la educacin secundaria (%) 2005/2009

80 75

70
65 60 55 50 2005 Fuente: ENAHO. 2006 2007 2008 2009

Grfico 10: Per. Asistencia a la educacin superior (%) 17-22 aos. 2007/2009
60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Quintile 1 Quintile 2 Quintile 3 2007 Quintile 4 2009 Quintile 5 Total

Fuente: INEI. Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO).

Como se muestra en el Grfico 11, la cobertura de seguros de salud se estanc durante el ao de crisis. A los slidos aumentos registrados durante los aos anteriores les sigui una parada repentina en el 2009, especialmente en el caso del SIS (Seguro Integral de Salud), que est dirigido a familias pobres. Por ltimo, no hubo cambios notables en el patrn de acceso a los programas alimentarios del Estado durante 2009 (Grfico 12).

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Grfico 11: Per. Cobertura de seguros de salud (%) 2007/2010-II

70 60

50
40 30 20

10
0
2007 I 2007 II 2007 III 2007 IV 2008 I 2008 II 2008 III2008 IV 2009 I 2009 II 2009 III 2009 IV 2010 I 2010 II ESSALUD SIS Otros

Fuente: INEI. Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO).

Grfico 12: Per. Poblacin beneficiada por algn programa de alimentacin (%) 2007/2010-II
20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0
2007 I 2007 II 2007 III 2007 IV 2008 I 2008 II 2008 III 2008 IV 2009 I 2009 II 2009 III 2009 IV 2010 I 2010 II

Fuente: INEI. Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO).

3. Respuestas de poltica a los impactos de la Gran Recesin Internacional En el frente fiscal, la mayor parte de la respuesta anticclica se organiz bajo un paquete de estmulo econmico elaborado por el Ministerio de Economa. El Plan de Estmulo (Cuadro 5) para el perodo 2009-2010 tuvo un presupuesto total de S/.12, 561 millones (3,2% del PBI) y tres componentes principales: incentivos a la actividad econmica (16%), desarrollo de infraestructura (69%), y proteccin social (10%). Este plan se financi principalmente con los excedentes fiscales generados en ejercicios anteriores que estaban ahorrados en el Fondo de Estabilizacin Fiscal.

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Cuadro 5: Plan de estmulo econmico peruano

Componente Incentivos econmicos Fondo de estabilizacin del precio de los combustibles Compras a PYMES Programa de reconversin laboral Construyendo Per Projoven Fondo de crditos garantizados para PYMEs Desgravacin fiscal a la exportacin Desarrollo de infraestructura Proyectos de inversin pblica priorizados Fondos fiduciarios regionales Fondo de infraestructura e inversin programada Otros Proteccin social Infraestructura de educacin y salud (mantenimiento y equipamiento) Mantenimiento de infraestructura productiva (agricultura) Otros Otros TOTAL
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas

Mill. S/. 1,986 1,000 150 100 76 300 360 8,609 1,967 2,600 2,145 1,897 1,241 455 471 315 725 12,561

% 16% 8.0% 1.2% 0.8% 0.6% 2.4% 2.9% 69% 16% 21% 17% 15% 10% 4% 4% 3% 6% 100%

En su conjunto, el paquete de estmulo del Per no ha sido pequeo en comparacin con otros en Amrica Latina (por ejemplo, en Mxico y Brasil, los paquetes de estmulo representaron 1,5% y 0,6% del PBI, respectivamente). De hecho, el Grfico 13 muestra un aumento en el tamao del gasto de gobierno (corriente ms gastos de capital) de 2,5 puntos porcentuales del PIB slo en el primer ao de la crisis.

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Grfico 13: Per. Tamao del Estado (Gasto Pblico Corriente y de Inversin como % del PBI) 2002/2009
16% 15% 14% 13% 12% 11% 10% 9% 8% 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fuente: Banco Central de Reserva del Per (BCRP).

Hay que mencionar, sin embargo, que el esfuerzo fiscal peruano no se concentr en medidas especficas para prevenir una desaceleracin o contraccin en el empleo de los sectores ms vulnerables, sino (como se muestra en el cuadro anterior) se centr en el financiamiento de proyectos de inversin pblica en curso. Aunque la brecha de infraestructura en el Per debe ser una preocupacin poltica de primer orden, ms atencin y recursos podran haberse dedicado a reformas concretas en el mercado laboral, como se discutir ms adelante. En el frente monetario, el Banco Central de Reserva del Per aplic, desde septiembre del 2008, una serie de medidas de poltica para mitigar las restricciones de liquidez y prevenir fluctuaciones bruscas del tipo de cambio. Durante los primeros cinco meses despus del estallido de la crisis, el Banco Central inyect liquidez por un valor de S/.35,000 millones (9% del PBI) mediante la reduccin de requisitos de encaje obligatorio, el ofrecimiento de prstamos en moneda extranjera a mediano plazo, y la compra de certificados del Banco Central (bonos). Adems, vendi moneda extranjera en el mercado por US$ 6,843 millones para aliviar las presiones de depreciacin del sol. Esto ltimo fue posible gracias al supervit externo que permiti al Banco Central acumular reservas extranjeras por un valor US$ 23,333 millones desde el 2006. En febrero de 2009, y una vez atenuada la crisis financiera inicial, el Banco Central comenz a disminuir la tasa de inters de referencia. Entre febrero y agosto de 2009, esta tasa de poltica monetaria se redujo en siete ocasiones con un recorte total de 525 puntos bsicos (del 6,5% al 1,25%). Las autoridades del Banco Central afirmaron que esta respuesta de poltica tuvo que esperar hasta que las presiones sobre el tipo de cambio estuviesen bajo control a fin de evitar una depreciacin de la moneda. Como ya hemos comentado, los aumentos del tipo de cambio que siguieron a la crisis financiera del 1998-99, en combinacin con un alto coeficiente de dolarizacin, provocaron moratorias masivas en el sistema crediticio y una crisis financiera interna. Esta vez, una cuenta financiera exterior menos dependiente de las deudas de corto plazo y la rpida

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respuesta de la autoridad monetaria peruana evitaron una fuerte depreciacin de la moneda nacional. Entre septiembre y octubre de 2008, la tasa de cambio subi slo 4% y esto, combinado con una ratio de dolarizacin mucho menor (que baj del 80% al 55% en los ltimos diez aos), casi no afect al lado real de la economa. La tasa de inters de referencia se ha mantenido en ese nivel histricamente bajo hasta mayo de 2010, cuando el Banco Central empez una serie de incrementos progresivos de 25 a 50 puntos bsicos por mes, respondiendo a tasas de crecimiento de la demanda interna por encima de los niveles potenciales de crecimiento sostenible. 4. Impactos especficos de la Gran Recesin Internacional sobre el mercado laboral peruano El Grfico 14 muestra que la tasa oficial de desempleo no ha experimentado una tendencia alcista como consecuencia de la crisis, al mantenerse alrededor del 8% hasta el primer trimestre de 2010. Por otra parte, las tasas de subempleo siguieron cayendo a una tasa similar a la de los aos en pleno auge (cay 3 puntos porcentuales durante el 2009 en comparacin con 4 puntos porcentuales en el 2008). Por lo tanto, la poblacin adecuadamente empleada creci continuamente sin ninguna seal clara de crisis (42,3% a finales de 2007, el 45,9% a finales de 2008, y 48,6% a finales de 2009).

Grfico 14: Lima Metropolitana. Tasas de desempleo, subempleo y empleo adecuado. Enero 2007-Agosto 2010 (%)
100%

80%

60%

40%

20%

0%
Oct-Dic08 Jul-Set09
Jul-Set07 Jul-Set08

Abr-Jun07

Oct-Dic09

Oct-Dic07

Desempleo

Subempleo

Empleo adecuado

Fuente: INEI. Encuesta Permanente de Empleo de Lima Metropolitana EPE.

Otra fuente importante de informacin sobre el mercado laboral en el Per es el historial de empleo mensual reportado por las empresas con 10 o ms trabajadores en las zonas urbanas (Encuesta de Variacin Mensual de Empleo). Se considera que este indicador

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Abr-Jun10

Abr-Jun08

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refleja los puestos de trabajo formales en la economa. La lnea roja en el Grfico 15 muestra el ndice desestacionalizado. Despus de crecer a un ritmo similar al del PBI (7% por ao) entre el 2005 y 2007, est claro que se estanc en el 2008 y experiment un descenso breve en el primer trimestre de 2009, permaneciendo relativamente al mismo nivel para el resto de ese ao. Grfico 15: Per. ndice de Empleo Urbano para Empresas con 10 ms trabajadores (Mayo 2004=100) Enero 2007 Mayo 2010
145 140 135 130 125
120 115

110

may-08

Observado

Desestacionalizado

Fuente: MINTRA. Encuesta Nacional de Variacin Mensual del Empleo (ENVME).

Los siguientes dos grficos dan cuenta, utilizando la misma medida de empleo, de la diversidad de respuestas a nivel sectorial. Los sectores de extraccin (agricultura, pesca y minera) y de manufactura tuvieron descensos ms agudos y ms largos en comparacin con la situacin de toda la economa. En particular, el ndice de empleo formal industrial alcanz su mximo en mayo de 2008, para caer posteriormente de forma continua hasta agosto de 2009. Por el contrario, en los sectores de comercio y servicio el empleo formal nunca dej de crecer. Estas actividades slo experimentaron una desaceleracin en la tasa de crecimiento del empleo de 8% en el 2006-07 al 3% en el 2009.

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Grfico 16: Per. Sectores extractivo e industrial. ndice de Empleo Urbano para empresas con 10 ms trabajadores (Mayo 2004=100) Enero 2007 Mayo 2010
150 145

140
135 130 125 120 115 110
ene-07 ene-09 mar-07 mar-09 ene-10
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sep-07

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sep-09

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mar-10

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nov-07

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Extractivo

Industria

Fuente: MINTRA. Encuesta Nacional de Variacin Mensual del Empleo (ENVME).

Grfico 17: Per. Sectores de comercio y servicios. ndice de Empleo Urbano para empresas con 10 ms trabajadores (Mayo 2004=100) Enero 2007 Mayo 2010
155 150 145 140 135 130

125
120 115

110
nov-07 nov-08 ene-07
nov-09

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Comercio

Servicios

Fuente: MINTRA. Encuesta Nacional de Variacin Mensual del Empleo (ENVME).

Durante el ao de crisis, el empleo formal reaccion mejor fuera de la ciudad capital. El ndice de empleo para las empresas con diez o ms trabajadores creci 1,8% entre diciembre 2008-diciembre 2009 fuera de Lima. Por el contrario, esta variable se contrajo un 0,2% en la ciudad capital durante el mismo perodo. El Grfico 18 muestra que la reduccin del empleo se concentr ms en la Selva del Per. Tres ciudades principales de esa regin peruana registraron recortes de empleo formal. Iquitos sufri una reduccin del 7,0% en el empleo formal de diciembre 2008-diciembre 2009. Del

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sep-07

sep-08

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mismo modo, para ese mismo perodo, en Pucallpa y Puerto Maldonado hubo recortes de empleo formal de 3,9% y 0,7%, respectivamente. En cuanto a las repercusiones negativas en otras regiones naturales del Per, hay un caso en la Sierra (Cajamarca con un descenso del 6,8%) y dos casos en la Costa (Chimbote e Ica con recortes del 5,5% y del 2,7%, respectivamente). Sin embargo, 22 de las 30 ciudades del pas registraron un aumento en el empleo formal, incluso en el ao ms complicado de la ltima dcada para la economa mundial. Grfico 18: Ciudades del Per. Cambios en el ndice de Empleo Urbano para empresas con 10 ms trabajadores (Diciembre 2008-Diciembre 2009)
Ayacucho Moquegua Abancay Paita Piura Hunuco Sullana Pisco Huancavelica Cusco Tarapoto Tumbes Trujillo Huaraz Puno-Juliaca Cerro de Pasco Tacna Arequipa Chincha Chiclayo Talara Huancayo Chachapoyas Puerto Maldonado Ica Pucallpa Chimbote Cajamarca Iquitos 15.9 15.9 10.4 9.5 8.5 7.7 6.8 6.1 5.8 5.6 5.4 5.2 5.1 4.6 3.5 2.9 2.8 2.5 1.1 1.0 0.3 0.1 -0.1 -0.7 -2.7 -3.9 -5.5 -6.8 -7.0 -5.0 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0

-10.0

Fuente: MINTRA. Encuesta Nacional de Variacin Mensual del Empleo (ENVME).

Las empresas formales pequeas sufrieron ms el impacto de la crisis: el empleo formal en empresas con nminas de 10 a 50 trabajadores disminuy un 1,1% de diciembre 2008 a diciembre 2009 (en mayor medida en la industria manufacturera con una reduccin del 9,2% y transporte con un recorte del 7,3%). Por el contrario, en cuanto a las empresas con ms de 50 trabajadores, el empleo formal creci 1% en el mismo perodo (especialmente en los servicios, con una tasa de crecimiento del 4%).

19

Para observar los efectos adversos de la crisis, se desagreg la tasa de desempleo de Lima por grupos de poblacin especficos (vase los Grficos 19 y 20). En cuanto al sexo, las tasas de desempleo difieren en dos puntos porcentuales, lo que muestra desventajas para las mujeres en el mercado de trabajo. Sin embargo, no hay ninguna seal de efectos adversos de la crisis en alguno de los dos sexos, adems de las habituales tasas altas de desempleo en el primer trimestre de cada ao, debido a factores estacionales. Con respecto a la edad, las diferencias son ms pronunciadas: los jvenes tienen una tasa de desempleo que es el triple de la tasa de desempleo en los adultos. Por otra parte, parece existir una tendencia al alza en la tasa de desempleo juvenil desde el 2007; es decir, antes que la crisis financiera mundial estalle. Grfico 19: Lima Metropolitana. Tasa de desempleo segn sexo (desestacionalizado) Enero 2007- Agosto 2010 (%)
13 11
Mujer Total Hombr

9
7 5 3 1
Jul-Set07 Jul-Set08 Jul-Set09

Abr-Jun07

Abr-Jun08

Abr-Jun09

Oct-Dic09

Oct-Dic07

Oct-Dic08

Ene-Mar08

Ene-Mar09

Fuente: INEI. Encuesta Permanente de Empleo de Lima Metropolitana - EPE.

Grfico 20: Lima Metropolitana. Tasa de desempleo segn grupos de edad (desestacionalizado) Enero 2007- Agosto 2010 (%)
19 17
14 a 24 aos

15
13 11 9

Ene-Mar10

Ene-Mar07

Abr-Jun10

Total
14 a 24 aos 45 a ms

7
5 3 1
Jul-Set07 Oct-Dic07
Oct-Dic08

Jul-Set09

Jul-Set08

Abr-Jun07

Abr-Jun09

Abr-Jun08

Oct-Dic09

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Fuente: INEI. Encuesta Permanente de Empleo de Lima Metropolitana - EPE.

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Otro impacto negativo esperado de la crisis financiera es la disminucin real en los ingresos laborales. Puede ser que el desempleo no haya aumentado debido a las rigideces en las regulaciones de despido en el mercado laboral peruano, y que mas bien todo el ajuste se explique por reducciones en los salarios reales. La evolucin de la renta media real se muestra en el Grfico 21: se ha pasado de S/. 950 por mes en 2007 a S/. 1,000 en el 2008, S/. 1,050 en el primer semestre de 2009 y S/. 1,100 en el segundo semestre de 2009. Por su lado, las horas de trabajo se han mantenido constantes alrededor de 47 horas por semana durante todo el perodo de anlisis. En resumen, los efectos adversos de la crisis en el mercado laboral se han centrado bsicamente en las actividades de exportacin como de extraccin y fabricacin industrial. Sin embargo, el continuo dinamismo de los sectores comercio y servicios ha compensado dichos efectos negativos sobre las variables agregadas de empleo en el Per. Grfico 21: Lima Metropolitana. Ingreso real mensual promedio y horas trabajadas semanal promedio. Enero 2007 Agosto 2010
1150 1100
1050 1000 950 900 44 42

50
48 46

850
Jul-Set07 Jul-Set08 Abr-Jun07 Abr-Jun08 Abr-Jun09 Jul-Set09 Ene-Mar07 Ene-Mar08 Ene-Mar09 Ene-Mar10 Abr-Jun10 Oct-Dic07 Oct-Dic08 Oct-Dic09

40

Ingreso promedio real (eje izquierdo)

horas trabajadas promedio semanal (eje derecho)

Fuente: INEI. Encuesta Permanente de Empleo de Lima Metropolitana - EPE.

5. Respuestas de poltica en el mercado laboral Como seala Morn, et al. (2009), las intervenciones en el mercado de trabajo pueden apuntar a objetivos anticclicos de corto plazo o a objetivos estructurales de largo plazo. Con respecto a los objetivos anticclicos, la literatura distingue dos subconjuntos de polticas: (i) las dirigidas directamente al mercado de trabajo, y (ii) las que buscan proporcionar un soporte de ingresos para los desempleados. El primer subconjunto, a su vez, puede dividirse en programas de proteccin a los trabajadores y de proteccin del empleo. En este ltimo caso, la proteccin de empresas insostenibles econmicamente genera problemas potenciales de riesgo moral y efectos redistributivos inciertos. Sin embargo, otros mecanismos de proteccin del empleo, tales como subsidios a los salarios o

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exoneraciones tributarias salariales, pueden aliviar con eficacia los costos salariales de las empresas y amortiguar los despidos. El Ministerio de Economa y el Banco Central no fueron las nicas instituciones que realizaron polticas activas para hacer frente a la crisis internacional. El Congreso peruano cre, por primera vez, una Comisin de Alto Nivel de Monitoreo y Respuesta a la Crisis Internacional encabezada por el Primer Ministro e integrada por congresistas de todos los partidos polticos, y asesorada por un gran nmero de analistas econmicos y personalidades del mundo acadmico. A iniciativa de esta comisin, y como respuesta explcita a la crisis internacional, el Congreso peruano liber de contribuciones a la seguridad social a los bonos salariales entregados por Fiestas Patrias (julio) y Navidad (diciembre) para los aos 2009 y 2010. Desde el punto de vista de los trabajadores, este dinero adicional fue equivalente a un incremento del 3,7% en sus ingresos anuales antes de impuestos. A su vez, desde el punto de vista de las empresas, los costos se aliviaron al no pagar cargas sociales sobre estos bonos. Segn Reflexin Democrtica (2009), los costos de esta decisin poltica fueron que la administracin de la seguridad social (EsSalud) recibiera US$ 150 millones menos cada ao y que el Sistema Pblico de Pensiones (ONP) obtuviera alrededor de US$ 62 millones menos cada ao. Por otra parte, dentro del conjunto de alternativas de proteccin a los trabajadores, el gobierno lanz un programa gratuito de reconversin laboral (Revalora Per) para los trabajadores que hubieran perdido su trabajo desde principios de 2008. Los campos de formacin que se ofrecieron fueron: construccin, gastronoma, hotelera y turismo, electricidad, computacin y sistemas, administracin de empresas, banca minorista, mecnica automotriz, mantenimiento de maquinaria, entre otros. La capacitacin ha sido proporcionada por grandes universidades e institutos tecnolgicos, tales como: la Universidad Nacional de San Marcos, Universidad Nacional de Ingeniera, Universidad Nacional de Educacin, Universidad Nacional del Centro (que opera en la Sierra Central), la Universidad Nacional de Piura (en la Costa Norte), Universidad Nacional de San Agustn en Arequipa (la segunda ciudad ms grande del Per en la Sierra Sur), Universidad Nacional San Antonio Abad en el Cuzco (el mayor centro turstico en el Per), SENCICO (una asociacin pblico-privada de capacitacin en construccin), SENATI (una asociacin pblico-privado de capacitacin industrial), CENFOTUR (una asociacin pblico-privada de formacin turstica), INICTEL (un instituto pblico de formacin en telecomunicaciones), Instituto de Formacin Bancaria (un centro privado creado por la Asociacin de Bancos). Los trabajadores desempleados pudieron registrarse en sucursales descentralizadas del Ministerio de Trabajo y en las oficinas de los Gobiernos Regionales para acceder a este programa en 13 regiones del Per. Revalora gast en su totalidad su presupuesto pblico de 2009, equivalente a S/. 30 millones (unos US$ 10 millones), beneficiando a 15 mil trabajadores con capacitacin gratuita en instituciones de calidad reconocida. Sin embargo, la inversin media por beneficiario (alrededor de 640 dlares) implica una educacin tcnica de corto plazo de alrededor de 3 meses. Es poco probable que una inversin de este tipo produzca una reconversin laboral completa de los trabajadores hacia un nuevo mercado que demande ocupaciones tcnicas.

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Revalora se asemeja mucho a Projoven, el programa de capacitacin para jvenes que busca proporcionar competencias laborales bsicas a jvenes graduados de secundaria y a desertores que viven en la pobreza y que tienen limitaciones importantes para conseguir un primer trabajo asalariado, debido a una educacin bsica deficiente y a situaciones de vulnerabilidad personal y familiar. Projoven proporciona una formacin con aproximadamente la misma duracin en el aula ms una pasanta garantizada en una empresa formal, previamente contactada por los centros de formacin (mediante un concurso pblico para que el Estado realice el financiamiento basado en la calidad de la enseanza, pertinencia y costos). La mayor demanda de los empleadores en este programa ha sido el desarrollo de competencias bsicas en el trabajo (trabajo en equipo, orden, puntualidad, capacidad de entender y seguir instrucciones, entre otros). En resumen: ms presupuesto para habilidades balndas y menos presupuesto para habilidades tcnicas. Por otro lado, los programas de formacin de largo plazo con un contenido mayor de instruccin tcnica (que parece ser el caso necesario para el xito de la reconversin laboral de trabajadores especializados) tienden a ser ms caros. Este fue el caso del programa de formacin Propoli financiado por la Unin Europea en beneficio de jvenes pobres de zonas marginales de Lima Metropolitana. Debido a que el presupuesto mximo por beneficiario de este programa fue de US$ 1,800 dlares, se pudo pagar una formacin tcnica con una duracin entre 9 a 12 meses por joven. La evaluacin de impacto de este programa mostr un efecto mayor en el aumento de los salarios y en la calidad del trabajo, en comparacin al caso de Projoven (Yamada, 2008a). En base a esta evidencia, parece ms razonable plantear una beca parcial combinada con un prstamo (solicitando una cuota de cofinanciamiento al beneficiario potencial) para un programa de formacin de ms largo alcance, con el fin de conseguir una reconversin laboral ms sostenible, que es el objetivo general de este tipo de intervenciones. Tericamente, la lista de programas de apoyo al ingreso debera ser precedida por esquemas de seguro de desempleo cuyos beneficios podran ser fcilmente ampliados para enfrentar una crisis mediante el aumento de su duracin y/o cobertura. El Per, sin embargo, carece de un mecanismo adecuado de seguro de desempleo. El esquema ms cercano, de transferencia contingente en caso de desempleo, es la Compensacin por Tiempo de Servicios (CTS). Esta consiste en un pago anual equivalente a un salario mensual que el empleador deposita en dos cuotas, en mayo y diciembre, en la cuenta bancaria del trabajador. En principio, estos fondos slo deben ser retirados cuando la relacin de trabajo concluye. Como seala Morn, et al. (2009), la CTS tiene dos caractersticas que la hacen inadecuada como instrumento de poltica. En primer lugar, no fue diseada como un seguro estndar de desempleo que funciona como un estabilizador automtico de los ciclos econmicos. De hecho, el acceso a este beneficio se limita slo a los trabajadores formales dependientes. Segundo, y ms importante an, su naturaleza de seguro se ha distorsionado en repetidas veces y la evidencia emprica (Yamada, 2008b) sugiere que sus fondos son limitados e insuficientes para financiar la bsqueda de trabajo con el tiempo suficiente para evitar un nuevo puesto mal pagado.

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El Congreso actu en este frente con una iniciativa muy discutible: se promulg la libre disponibilidad de los depsitos en la cuenta de CTS de mayo de 2009 y diciembre de 2009, con el supuesto objetivo de aumentar la demanda agregada e impulsar la produccin, pero en claro desmedro del objetivo de proteccin social de la CTS, como fondo de financiamiento para un eventual perodo de desempleo. El programa de obras pblicas tradicionales Construyendo Per obtuvo un aumento en su presupuesto de 2009 como parte del plan fiscal contracclico. Junto con Projoven, recibieron S/. 76 millones (US$ 25 millones) en el Plan de Estmulo Econmico. 6. Evaluacin de las intervenciones y algunas propuestas de reforma Antes de evaluar las intervenciones descritas lneas arriba, es importante clarificar los objetivos potenciales de poltica. En este sentido, Morn, et al. (2009), propone tres prioridades de poltica basadas en las caractersticas del mercado laboral peruano y en la forma en que este ha respondido a crisis externas anteriores. Estos son: (i) prevenir prdidas de empleos adecuados en la economa agregada (es decir, movimientos hacia el subempleo), (ii) prevenir disminuciones del ingreso real de los grupos especialmente vulnerables (jvenes, trabajadores no calificados y mujeres), y (iii) extender los beneficios del empleo formal a una proporcin mayor de la poblacin ocupada. Es importante destacar que los dos primeros objetivos se logran con intervenciones transitorias de naturaleza contracclica, mientras que el tercer objetivo requiere abordar los determinantes de los resultados de equilibrio del mercado laboral (productividad del trabajo y las regulaciones del mercado laboral). Con estos tres objetivos en mente, realizaremos una breve evaluacin de la efectividad de las intervenciones realizadas y discutiremos aquellas que, creemos, estuvieron ausentes. En principio, la exoneracin tributaria a los bonos otorgados en el 2009-2010 estuvo bien enfocada ya que intent reducir los costos salariales del sector formal apoyando al sector transable del Per (muy gravemente afectado por la crisis en comparacin con el no transable) el cual concentra los puestos formales. El acceso a un empleo formal, a su vez, implica probablemente el acceso a un trabajo adecuado. Sin embargo, no se puede esperar que el efecto final de esta intervencin, en trminos de ingresos extraordinarios para el hogar y de proteccin laboral adecuada, sea importante debido a su escasa dimensin. Los servicios de reinsercin laboral, por el contrario, tienen el potencial de hacer frente a la segunda prioridad de poltica. La reconversin ofrecida por el programa Revalora Per, sin embargo, careca de la escala y el enfoque para amortiguar efectivamente la prdida de ingresos en los grupos vulnerables. Slo el 0,8% del Plan de Estmulo Econmico se dedic a dicho programa. Adems, una mayor focalizacin del programa hacia los grupos vulnerables, como las mujeres, podra haber ayudado a aumentar su impacto. Yamada (2008b) ha encontrado que, incluso en tiempos normales, reinsertarse laboralmente trae recortes salariales mayores para las mujeres, mientras que la especializacin laboral conspira contra la reinsercin laboral femenina en la reciente crisis. Con respecto a esto ltimo, los trabajadores varones del sector minero (una de las actividades transables ms gravemente afectada por la crisis) ya cuentan con habilidades

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similares a las exigidas en el sector de construccin y la industria pesada. Mientras que para las mujeres que trabajan en otros sectores vulnerables ms especializados (como los textiles) les podra resultar ms difcil re-entrenarse y reubicarse en dichas actividades. Los programas pblicos, por el contrario, requieren un conjunto mnimo de condiciones para crear incentivos adecuados y mejorar su relacin costo-efectividad; como por ejemplo, estableciendo salarios inferiores al promedio del mercado, eligiendo proyectos con un enfoque basado en la demanda y minimizando los costos no laborales. La evidencia sobre el impacto de este tipo de programas en el Per es mixta. Por un lado, Chacaltana (2003) encontr efectos positivos del programa productivo de emergencia social A Trabajar Urbano-(ATU). Durante el primer ao, los trabajadores beneficiados experimentaron un aumento en sus ingresos reales de S/.73 (25%), con respecto al grupo de control. Adems, los beneficios para la comunidad de los proyectos mismos se estimaron alrededor del 54% de los gastos salariales totales. El autor sostiene que parte de este efecto positivo se debe a que el programa financi proyectos orientados a la demanda bastante esperados por la poblacin. Adems, Chacaltana sugiere que el salario mensual era demasiado alto ya que los trabajadores de los quintiles de ingresos ms bajos (primero y segundo) tienen ingresos medios menores. Esto probablemente atrajo a los trabajadores con ms altos costos de oportunidad y conspir contra el impacto esperado del programa. En el lado negativo, Yamada (2008b) encontr que los beneficiarios tuvieron problemas para encontrar un trabajo bien pagado despus de dejar el programa, enfrentando castigos salariales en comparacin con el trabajo anterior al ATU. El autor sugiere que este hecho fue resultado de un efecto estigma que marc a los beneficiarios ATU como relativamente improductivos debido a que requirieron la ayuda del gobierno. En la parte ms estructural de la intervencin poltica, nuestra hiptesis es que las oportunidades de reforma creadas por la crisis no fueron explotadas suficientemente. Como varios autores (Jaramillo, 2004; Yamada, 2008c) han discutido, los grandes sobrecostos laborales, las indemnizaciones por despido y una baja productividad promedio de la fuerza de trabajo han impedido la creacin de ms empleo formal y estimulado una alta tasa de informalidad, la cual est alrededor de 60 % del empleo total. Si deseamos experimentar incrementos importantes en la productividad de la mano de obra, por supuesto, que tenemos que observar una mejora en la calidad de la educacin bsica y un aumento de cobertura en educacin superior (Morn, Castro y Sanborn (2009)). Sin embargo, para mejoras ms rpidas de corto plazo, tenemos que recurrir a los programas de capacitacin. De hecho, si es realmente exitoso, un programa de formacin integral podra no slo servir como una medida contracclica, sino tambin podra proporcionar un aumento permanente en la productividad laboral, lo que aumentara los beneficios de la creacin de empleo formal. Para que esto suceda, los programas orientados por la demanda (donde las empresas son responsables de la capacitacin durante el trabajo), que tienen mejores perspectivas de xito al transferir conocimientos tiles, beneficiaran a las personas que de otro modo careceran de empleo o resultaran contratados en empleos de baja productividad.

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En este sentido, Daz y Jaramillo (2006) han encontrado que el programa de capacitacin laboral juvenil, Projoven, aumenta la probabilidad de acceder a un trabajo remunerado en un rango de 5 y 17 puntos porcentuales. Esta capacitacin tambin aumenta la probabilidad de acceder a un empleo formal en un rango de 9 y 18 puntos porcentuales, y eleva los ingresos reales por hora en un rango de 30% y 69%. Parte del xito de Projoven es que es un programa orientado por la demanda (demand-driven). Para promocionar esta iniciativa, y antes de que los fondos pblicos sean transferidos, las instituciones de formacin deben garantizar (a travs de una carta de "intencin") que una empresa est dispuesta a ofrecer al beneficiario una pasanta remunerada una vez que concluye la formacin en el aula. Como ya se mencion, Yamada (2008a) encontr impactos an mayores con el programa de capacitacin financiado por la Unin Europea como parte de Propoli. El impacto estimado del programa sobre los salarios reales se encuentra alrededor del 65%, y de casi 100% si la muestra se limita a los beneficiarios que tienen 6 ms meses de terminado el programa. Los costos de formacin de Propoli son aproximadamente tres veces ms que en el caso de Projoven debido a los perodos de entrenamiento ms largos (6 a 12 meses) y a la mayor selectividad de las instituciones de formacin. Adems, Propoli restringi el acceso al programa a travs de una prueba de aptitud acadmica: se capacit a los jvenes que tenan una calificacin mayor o igual a "normal". Aunque Propoli no requiri un compromiso con las empresas a travs de cartas de "intencin", las instituciones de formacin seleccionadas para el programa fueron de las ms prestigiosas y en campos de gran demanda. Otro mecanismo que ha ayudado a aumentar la eficiencia del mercado de trabajo es la Red de Colocacin e Informacin Laboral (CIL) Proempleo, el cual es un servicio pblico de empleo. Aunque los servicios privados de empleo existen en el mercado, apuntan a trabajadores de alta calificacin que tienen la capacidad de pagar por el servicio. As, los servicios pblicos y privados tienden a complementarse en lugar de competir. La Red CIL tiene por objeto reducir los costos de bsqueda, tanto para los empleadores y empleados, mediante la mejora de la adecuacin entre la oferta y la demanda laboral. Chacaltana y Sulmont (2004) encontraron que, como consecuencia del servicio, los usuarios aumentaron sus ganancias totales en 27% y sus ganancias por hora en 37%. El programa, sin embargo, tuvo una cobertura limitada. Los prrafos anteriores discutieron tres intervenciones que demostraron xito abordando los requisitos especficos del mercado de trabajo de carcter estructural. En ese sentido, Yamada (2008a y 2009b) sugiere su integracin en un solo esfuerzo pblico ms amplio. De hecho, la Red CIL puede centrarse en facilitar la coincidencia de ofertademanda para programas pblicos como Projoven, Construyendo Per, e incluso Revalora. Como se discuti en la seccin anterior, las caractersticas de Propoli podran incorporarse en Projoven como un segundo nivel de capacitacin para los estudiantes ms destacados. Para fomentar la sostenibilidad y la eficiencia, este segundo nivel podra tener un carcter de prstamo estudiantil y el reembolso podra comenzar luego de la graduacin del beneficiario. En cuanto a regulaciones del mercado laboral, el Per se encuentra bastante por encima del promedio de la regin en cuanto a costos no salariales y esto se explica principalmente por las largas vacaciones otorgadas y las bonificaciones obligatorias de gran magnitud. De acuerdo con Jaramillo (2004), en el Per los costos no salariales

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equivalen a casi 60% del salario bruto, cifra slo superada por Argentina. El reporte Doing Business 2009 elaborado por el Banco Mundial, por otra parte, clasific a Per en el puesto 149 de 181 economas en el ndice "Facilidad de empleo de trabajadores", el cual resulta el indicador ms dbil de la economa peruana. Si bien existe un consenso sobre los altos costos no laborales en el Per con respecto a los estndares internacionales, la literatura ofrece enfoques mixtos para abordar el problema. Por un lado, Jaramillo (2004) parte del hecho que el cdigo laboral vigente (o rgimen general) es demasiado rgido y plantea su revisin de tal forma que solo se garantice un conjunto mnimo de condiciones, similares a los incluidos en el rgimen especial para los pequeos y las microempresas. Entonces, el resultado de la negociacin entre las empresas y los trabajadores deben ser beneficios extendidos. Argumenta que el principal problema con el rgimen especial es, precisamente, que es especial. Esto no slo implica una cobertura limitada, sino tambin que puede llegar a la creacin de incentivos en las grandes empresas para dividirse con el fin de disfrutar de los beneficios del rgimen. Chacaltana (2008), por el contrario, parte del hecho que las empresas pequeas tienen una productividad muy baja y argumenta en favor de un rgimen especial. El autor es partidario de un enfoque "gradual" y sugiere que la transicin al rgimen general debe ser progresivo: debe comenzar alrededor del sexto ao despus que la microempresa comience a funcionar, y terminar alrededor del dcimo ao. En un trmino medio, Yamada (2008c), da prioridad a una reduccin general de las indemnizaciones por despido, pero tambin plantea el acceso progresivo a beneficios laborales para pequeas y micro empresas. En este frente de costos laborales, nos gustara ubicarnos en una posicin intermedia y sugerir evitar la revisin extensiva de la legislacin laboral que acabara siendo irrealizable debido a los grandes costos polticos. Segn el Banco Mundial (2007), el mercado laboral peruano presenta altos costos de despido y contratacin en comparacin con el promedio regional, por lo que sugerimos la seleccin de ajustes especficos en lugar de elegir una receta nica. En la actualidad, las empresas deben pagar como indemnizacin por despido arbitrario un mes y medio de salario por cada ao de trabajo hasta un mximo de 12 meses. Una forma relativamente sencilla de reducir los pagos por despido es disminuir el beneficio a un mes de salario, manteniendo el lmite superior de 12 meses, como se haba establecido en la reforma laboral de principios de los noventa. Otra forma de promover la formalidad y aumentar los efectos del rgimen especial para las pequeas y microempresas es aprobar - para los nuevos contratos - la existencia de dos salarios mnimos en la legislacin laboral peruana, una para las grandes empresas y otro inferior para las pequeas empresas. El nivel actual del salario mnimo de alrededor de US$ 200 al mes es el principal elemento disuasivo para las empresas de baja productividad para transitar hacia la formalidad.

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7. Una evaluacin preliminar de la coyuntura del 2010 Varios de los grficos presentados en las secciones 2 y 4 del presente trabajo incluyen informacin macroeconmica, social y laboral del Per actualizada hasta el segundo trimestre del 2010. La situacin internacional sigue incierta: el PBI de los Estados Unidos, luego de tener un auspicioso primer trimestre con un crecimiento de 3.8%, se volvi a desacelerar en el segundo trimestre y se estima que cerrar el ao con slo 1.5% de expansin, tasa insuficiente para reducir los niveles de desempleo que persisten en 9.5%. Economistas afamados por predecir el inicio de esta crisis como Nouriel Roubini estiman que existe un 40% de probabilidad de que Estados Unidos recaiga en un nuevo perodo de recesin en los prximos meses. En este contexto internacional complicado, donde se puede afirmar que la Gran Recesin todava no se ha terminado de superar, la economa peruana ha retomado el ritmo de crecimiento econmico que experiment del 2005 al 2008. En la expansin actual influye an el programa de estmulo pblico 2009-2010 detallado en la seccin 3 del trabajo, pero no es el principal motor del crecimiento. De acuerdo al reciente Reporte de Inflacin del Banco Central (BCRP, Setiembre 2010), el gasto pblico contribuir en 2.6 puntos porcentuales al crecimiento proyectado del PBI real de 8% para este ao. En cambio, el gasto privado explicar 6.7 puntos porcentuales de dicha expansin. Ms an, la inversin privada ser el componente de la demanda agregada que ms crecer este ao, logrando un incremento de 16.7% respecto al 2009. Este desempeo del sector privado peruano y extranjero afincado en el pas resulta sorprendente a primera vista por ocurrir en medio de aos electorales en el Per. En este mes de octubre se estn realizando las elecciones municipales y regionales que definirn a los alcaldes y presidentes regionales por el perodo 2012-2015 y en el prximo mes de abril se llevarn a cabo las elecciones presidenciales que definir el gobierno nacional del perodo 2011-2016. Debido a proceso de descentralizacin fiscal en curso, los gobiernos regionales y municipales tienen a su cargo ahora la mayor parte de la inversin pblica en el pas. Sin embargo, la definicin de todas las polticas macroeconmicas y sectoriales principales sigue y seguir a cargo del gobierno nacional. Dos datos principales parecen animar a los empresarios peruanos y extranjeros a seguir invirtiendo de manera acelerada en el pas. Por un lado, luego de varias dcadas de inestabilidad crnica, en los ltimos veinte aos el Per ha logrado mantener un modelo de economa social de mercado abierta al mundo que privilegia los equilibrios macroeconmicos y la promocin del crecimiento y el empleo generado por la inversin privada. Los resultados de esta apuesta, como se han comentado a lo largo de este texto, han sido relativamente satisfactorios. Por otro lado, si bien existe una crisis de credibilidad en los partidos polticos peruanos (que facilita la proliferacin de movimientos electorales cortoplacistas), el sistema de eleccin presidencial de dos vueltas (en caso no se logre la mayora absoluta de votos en la primera), impedira el ascenso al poder de propuestas radicales. En tal sentido, se espera que el prximo presidente del Per sea elegido en segunda vuelta con una agenda moderada de polticas que preserven las principales reglas de juego actuales.

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Los resultados laborales de esta reactivacin del crecimiento econmico en el 2010 no se han hecho esperar. Generalmente en el Per, los escasos procesos de auge econmico afectaban positivamente, pero con cierto retraso, los indicadores de generacin de empleo. Este no ha sido el caso en el 2010, posiblemente debido a que la recesin que experiment la economa peruana fue corta y suave. El empleo formal ya ha estado creciendo en junio del 2010 a una tasa de 4.5%, que es ms del doble del ritmo de incremento de la fuerza laboral. Asimismo, por primera vez en cerca de una dcada, el nmero de trabajadores con empleos adecuados en Lima Metropolitana est superando a la suma de desempleados y subempleados en la capital. 8. Conclusiones Por primera vez en su historia contempornea, la economa peruana ha sido relativamente resiliente a una crisis financiera internacional, gracias a dos dcadas de polticas macroeconmicas prudentes que permitieron la aplicacin indita (aunque inicialmente lenta) de polticas fiscales y monetarias anticclicas. A su vez, los indicadores sociales y laborales no mostraron retrocesos significativos durante los ltimos dos aos. Posiblemente el mejor indicador global que evala el impacto social de estos tiempos turbulentos es la evolucin de la incidencia de la pobreza en el Per. Como se muestra en el Grfico 22, la proporcin de peruanos que viven en la pobreza ha disminuido en catorce puntos porcentuales entre 2004 y 2009 (de 48,6% a 34,8%), periodo que incluye incluso una pequea reduccin de 1,4 puntos porcentuales en el ao ms lgido de la crisis (la incidencia de la pobreza en 2008 fue de 36,2%). En resumen, para los peruanos la primera dcada del presente siglo ha sido bienvenida, sin retrocesos en el crecimiento real del PIB, y con un progreso continuo en la reduccin de la pobreza.

Grfico 22: Per. Incidencia de pobreza 2004-2009 (%)

80 70 69.8 60 50 40 30 70.9

69.3

64.6 59.8 60.3

48.6
37.1

48.7
36.8

44.5 39.3 31.2 36.2 23.5 34.8 21.1

20
10 0 2004 2005 Total 2006 Rural

25.7

2007 Urbano

2008

2009

Fuente: INEI. Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO).

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Para continuar con los logros en el desarrollo econmico y social en los prximos aos se requiere que el crecimiento de la productividad sea ms sostenible, lo cual se lograra a travs de reformas pendientes en muchos sectores, principalmente, de educacin y trabajo. Desafortunadamente, las reformas laborales necesarias para mejorar la competitividad internacional de la economa peruana, y para aumentar la formalidad y equidad de su mercado laboral, no se llevaron a cabo durante el perodo de crisis, a pesar de su gran potencial contracclico. Esperamos que las oportunidades de reforma no se pasen por alto y las intervenciones de poltica estructural, como las referidas en el presente documento, formen parte del debate en las prximas elecciones presidenciales. 9. Referencias Banco Central de Reserva del Per (2010) Reporte de Inflacin Setiembre 2010, Lima, Per. Chacaltana, J. (2003) 'Impacto del Programa A Trabajar Urbano: ganancias de ingreso y utilidad de las obras', Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participacin. Chacaltana, J. and D. Sulmont (2004) 'Polticas activas en el mercado laboral peruano: el potencial de la capacitacin y los servicios de empleo'. En Polticas de empleo en Per, Consorcio de Investigacin Econmica y Social. Chacaltana, J. (2008) 'Una evaluacin del rgimen laboral especial para microempresa en Per, al cuarto ao de vigencia'. Oficina Internacional del Trabajo (OIT). Daz, J. and M. Jaramillo (2006) 'An Evaluation of the Peruvian Youth Labor Training Program PROJOVEN'. Office of Evaluation and Oversight, Inter-American Development Bank. IDB (2010) The Age of Productivity: Transforming Economies from the Bottom Up, Washington D.C: Inter-American Development Bank. IDB (2009) 'The Financial Crisis and Latin American and Caribbean: Potential Impacts and Policy Options in the Social Sector' (mimeo), Washington DC. Jaramillo, M. (2004) 'Reforma del mercado laboral', para Agenda Nacional de Reformas Econmicas en Per, CIPE, El Comercio, Instituto Apoyo. Morn, E., J.F. Castro and C. Sanborn (2009) Helping Reforms Deliver Inclusive Growth in Per. In L. Rojas-Surez (Ed.) Growing Pains in Latin America (pp. 236293). Washington D.C: Center for Global Development. Morn, E., J.F. Castro and L. Villacorta (2009) 'The Global Crisis and the Pervian Labor Market: Impact and Policy Options'. Documento de Discusin DD/09/13, Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico. Reflexin Democrtica (2009) Informativo Nmero 138. World Bank (2007) 'Per: Casting Light on the Shadow Economy', World Bank.

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Yamada, G. (2009a) 'Urban Labor Market in Per, 2001-2007: Gains from Growth and Main Vulnerable Groups'. Universidad del Pacfico. Yamada, G. (2008a) Capacitacin de alto impacto: las becas PROPOLI y lineamientos de poltica, Programa de Lucha Contra la Pobreza en Lima Metropolitana. Yamada, G. (2008b) 'Reinsercin Laboral Adecuada: Dificultades e Implicancias de Poltica'. Documento de Discusin DD/08/01, Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico. Yamada, G. (2008c) 'Hacia una mayor flexibilidad y seguridad en el mercado laboral perano', Economa y Sociedad 70, Consorcio de Investigacin Econmica y Social. Yamada, G. (2009b) 'Comentarios sobre Mejores Prcticas en Servicios Pblicos de Empleo', preparado para la Conferencia Propuestas sobre Empleo y Formacin Profesional frente a la Crisis Financiera Internacional, Ministerio de Trabajo y Promocin Social.

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