Boletn de la A.G.E. N. 50 - 2009, pgs.

157-172

EL CONCEPTO DE COHESIN TERRITORIAL. ESCALAS DE APLICACIN, SISTEMAS DE MEDICIN Y POLTICAS DERIVADAS

Alfonso Fernndez Tabales*, Beln Pedregal Mateos, Juan Carlos Rodrguez Mateos, M Fernanda Pita Lopez y Florencio Zoido Naranjo
Universidad de Sevilla

RESUMEN El concepto de cohesin territorial ha ido cobrando fuerza durante la ltima dcada como una de las expresiones ms citadas en el mbito temtico de las polticas territoriales. Sin embargo, hasta fechas muy recientes ha adolecido de un escaso nivel de concrecin, tanto terica como prctica. Este texto se propone avanzar en dicha concrecin, abordando las cuestiones clave del concepto de cohesin territorial en Europa, en cuanto a su definicin; escala y mbito de actuacin; planteamiento de frmulas para mejorar la cooperacin y coordinacin entre las polticas sectoriales y territoriales; o el debate, esencial para su aplicabilidad prctica, acerca del establecimiento de indicadores para la evaluacin de las caractersticas y tendencias de dicha cohesin territorial. Todo ello en el contexto terico del debate suscitado por la publicacin del Libro Verde sobre la cohesin territorial, elaborado y difundido por la Comisin de las Comunidades Europeas. Palabras clave: cohesin territorial, diversidad, identidad, desarrollo territorial, indicadores, Libro verde de la Cohesin Territorial. ABSTRACT The concept of territorial cohesion has gained strength during the last decade as one of the most quoted in the subject area of territorial policies. However, until very recently, has suffered from a low level of detail, both theoretical and practical. This paper seeks to be
Fecha de recepcin: abril 2009. Fecha de aceptacin: septiembre 2009. * Departamento de Geografa Fsica y Anlisis Geogrfico Regional (aftabales@us.es) Facultad de Geografa e Historia. Universidad de Sevilla. C/ Mara Padilla s/n 41004 (Sevilla).

Boletn de la A.G.E. N. 50 - 2009

157

A. Fernndez Tabales, B. Pedregal Mateos, J. C. Rodrguez Mateos, M F. Pita Lpez y F. Zoido Naranjo

another step in specifying the main territorial cohesion-related issues by addressing the key issues of the concept in Europe, in terms of its definition, the scale and scope of territorial action; the question of how to improve co-operation and co-ordination between sectorial and territorial policies as well as the type of indicators that must be developed in order to evaluate both the characteristics and trends in territorial cohesion. These and other questions are addressed in the context of the theoretical debate raised after the publication in 2008 of the Green Paper on Territorial Cohesion by the Commission of the European Communities. Key words: Territorial Cohesion, Diversity, Identity, Spatial Development, Indicators, Green Paper on Territorial Cohesion. En 2008 la Comisin de las Comunidades Europeas inici un proceso de consulta y clarificacin sobre el concepto de cohesin territorial y sobre cmo hacerlo operativo que se materializ en la publicacin del Libro Verde sobre la cohesin territorial. El documento supone un avance en la concrecin de las principales cuestiones relacionadas con la cohesin territorial aunque plantea, a su vez, importantes interrogantes sobre la escala y mbito de actuacin de la accin territorial, sobre cmo mejorar la cooperacin y coordinacin entre las polticas sectoriales y territoriales, o sobre qu indicadores deben desarrollarse para evaluar las caractersticas y tendencias de la cohesin territorial. Estas y otras cuestiones fueron abordadas en el Foro de expertos sobre la cohesin, la diversidad y el desarrollo territorial, celebrado en Sevilla en enero de 2009, cuyas principales aportaciones, convenientemente sintetizadas y valoradas, se recogen en este texto en formato de respuestas a las preguntas planteadas en el Libro Verde. I. INTRODUCCIN. EL CONTEXTO DEL DEBATE SOBRE LA COHESIN TERRITORIAL Desde la aparicin a finales de los aos noventa de la referencia explcita a la cohesin territorial de manera muy breve en el Artculo 161 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, donde se seala el papel de los servicios de inters econmico general en la promocin de la cohesin social y territorial, la Unin Europea se ha constituido en la principal fuente de referencia e impulsora de este concepto (Fernndez Tabales et al. 2007). En su origen, Faludi (2005:23-24) reconoce la influencia de la Asamblea de las Regiones de Europa (ARE) como responsable de la campaa para que la cohesin territorial fuera reconocida como uno de los objetivos de la UE, ampliando y complementando los objetivos de cohesin econmica y social. Desde entonces, el concepto ha ido ganando reconocimiento institucional, apareciendo en varios documentos de polticas de la UE (Farins, 2005: 64). A principios de 2001, el Segundo Informe sobre la cohesin econmica y social adoptado por la Comisin Europea aborda por vez primera el tema de la cohesin territorial entre los estados miembros en un captulo especfico. A partir de entonces, los trabajos del ESPON/ORATE (Observatorio en
1 Antiguo artculo 7D del Tratado de Amsterdam de 02.10.1997 (Farins, 2005:64).

158

Boletn de la A.G.E. N. 50 - 2009

El concepto de cohesin territorial. Escalas de aplicacin, sistemas de medicin y polticas derivadas

Red de la Ordenacin del Territorio Europeo) supondrn un impulso y promocin importante del conocimiento sobre las estructuras territoriales, las tendencias y los impactos de las polticas en el territorio europeo. Pero el impulso definitivo vendr a partir de la adopcin en mayo de 2007 de la Agenda Territorial de la Unin Europea, que, a su vez, tomaba como punto de partida la Estrategia Territorial Europea2 (European Spatial Development Perspectives) de 1999. Precisamente, en su primer captulo la Agenda propone como objetivo de la Unin reforzar la cohesin territorial utilizando mejor los recursos disponibles en las regiones de Europa, promoviendo un desarrollo policntrico, integrando los territorios donde vive la gente y contribuyendo a una Europa sostenible en lo cultural, social, ambiental y econmico (Ascasibar, Iigo, 2007). Posteriormente, la Comisin de las Comunidades Europeas inici en 2008 un debate sobre el concepto de cohesin territorial, con objeto de profundizar en su comprensin y en sus implicaciones en trminos polticos y de cooperacin, que se materializ en la publicacin del Libro Verde sobre la cohesin territorial. Convertir la diversidad territorial en un punto fuerte COM (2008) 616 final. El Libro Verde sobre la cohesin territorial se estructura en cuatro grandes apartados en los que se presenta brevemente las principales cuestiones de enfoque relacionadas con el concepto: 1) La cohesin econmica y social desde un punto de vista territorial; 2) Hacia un desarrollo ms equilibrado y armonioso; 3) La cohesin territorial a debate y en la prctica a nivel comunitario y a nivel nacional y, finalmente, 4) se detallan diversas preguntas para el debate sobre las que la Comisin invitaba a todas las partes interesadas a enviar sus comentarios hasta el 28 de febrero de 2009. Dicha publicacin es la referencia institucional y conceptual que toma como punto de partida el presente texto, el cual se orienta a reflexionar y plantear respuestas a las preguntas esenciales planteadas en el Libro Verde, y con las que el citado documento finalizaba3. En los siguientes epgrafes se desarrollan dichas respuestas. II. DEFINICIN 1. Cul es la definicin ms apropiada de cohesin territorial? La cohesin territorial podra definirse como un principio para las actuaciones pblicas encaminadas al logro de objetivos como crear lazos de unin entre los miembros de una comunidad territorial (cohesin social) y favorecer su acceso equitativo a servicios y equipamientos (equidad/justicia espacial), configurar un autntico proyecto territorial comn
2 Acordada en la reunin informal de Ministros responsables de ordenacin del territorio en Postdam, mayo de 1999. Publicada por la Comisin Europea. 3 En este sentido, el Observatorio de la cohesin, la diversidad y el desarrollo territorial de Andaluca (ODTA) (Proyecto de excelencia financiado por el Plan Andaluz de Investigacin [P06-SEJ-01714]) organiz en Sevilla el 26 y 27 de enero de 2009 un Foro de expertos sobre la cohesin, la diversidad y el desarrollo territorial, con el objeto de debatir estas cuestiones. El Foro se organiz en colaboracin con la Universidad Internacional de Andaluca y la Oficina de Transferencia de Resultados de Investigacin de la Universidad de Sevilla. El presente texto es en buena medida resultado de las reflexiones iniciadas en dicho Foro (ms informacin sobre aportaciones, conclusiones y participantes en: http://www.upo.es/ghf/giest/ODTA/ODTA.htm).

Boletn de la A.G.E. N. 50 - 2009

159

A. Fernndez Tabales, B. Pedregal Mateos, J. C. Rodrguez Mateos, M F. Pita Lpez y F. Zoido Naranjo

(identidad) partiendo del respeto a la diversidad y a las particularidades, articular y comunicar las distintas partes del territorio y romper las actuales tendencias hacia la polarizacin y desigualdad entre territorios (de la Unin Europea o de Espaa) aprovechando las fortalezas y rasgos inherentes de cada uno de ellos. Se trata, adems, de buscar la cohesin o coherencia interna del territorio, as como la mejor conectividad de dicho territorio con otros territorios vecinos. En este sentido, la cohesin territorial sera un principio para las actuaciones pblicas encaminadas al desarrollo territorial, que comprendera tres elementos esenciales: La articulacin fsica entre las partes del territorio considerado, en este caso la UE. Esta consideracin se vera cubierta a travs de las redes de infraestructuras. y del concepto, ya enunciado en dicho mbito, de accesibilidad equivalente. La equidad territorial, entendida como la igualdad de oportunidades para alcanzar el desarrollo de la persona en todas las partes de un territorio. Su plasmacin concreta se realizara al garantizar la igualdad en los niveles de prestacin de servicios pblicos, equipamientos e infraestructuras en todas las partes del territorio considerado. La identificacin de la comunidad que puebla un territorio con un proyecto de vida en comn. Es ste quizs el elemento ms novedoso en la conceptualizacin, y posiblemente el ms complejo de cuantificar y concretar en medidas de actuacin (en tanto que escapa al mbito de lo material y se introduce en el campo de los sentimientos de pertenencia e identidad), pero parece imprescindible su incorporacin, ya que puede percibirse cmo, a menudo, las mayores amenazas a la cohesin territorial, manifestadas a travs del surgimiento de tendencias disgregadoras o centrfugas, se originan en contextos territoriales en los que los dos primeros elementos ofrecen indicadores muy positivos, frecuentemente por encima de la media del territorio en conjunto.

A su vez, partiendo de la diversidad territorial existente en la Unin Europea, la cohesin territorial hace referencia al establecimiento de unos vnculos entre estos territorios que les permitan aprovechar sus ventajas comparativas hacia una mayor competitividad y eficiencia territorial, evitando los procesos de concentracin excesiva de actividad, polarizacin territorial y desigualdad social, en beneficio de los objetivos de cohesin social, equidad territorial y calidad ambiental que se derivan de un desarrollo equilibrado y sostenible. 2. Qu nuevos elementos podra aportar al actual enfoque de la cohesin econmica y social tal y como la practica la Unin Europea? La perspectiva de cohesin territorial aporta una visin espacial o territorial a los otros conceptos, trasladando todas aquellas cuestiones que antes se presentaban bajo un prisma puramente social (igualdad, equidad, solidaridad, proteccin social) a un enfoque territorial (solidaridad y justicia territoriales). As mismo, la idea de cohesin territorial no slo abarca cuestiones de equidad o solidaridad interterritoriales (lo cual no sera poco), sino tambin objetivos de proteccin ambiental y sostenibilidad y mecanismos de integracin/coordinacin de las distintas polticas sectoriales con incidencia territorial. 160
Boletn de la A.G.E. N. 50 - 2009

El concepto de cohesin territorial. Escalas de aplicacin, sistemas de medicin y polticas derivadas

De estos aspectos, los ambientales deberan cobrar un especial protagonismo precisamente por su consustancial vinculacin al territorio y sus habitantes. La integridad del territorio que incluye las reas protegidas, los corredores ecolgicos o verdes, las vas pecuarias, las zonas de dominio pblico hidrulico o las martimo terrestres, los montes pblicos, etc, en numerosas ocasiones se ve gravemente alterada, en su conectividad, por la prevalencia de las redes de infraestructuras con gran impacto negativo en la sostenibilidad del territorio afectado, tanto en los aspectos ambientales (fraccionamiento, alteracin paisajstica, cambio de usos del suelo) como sociales (agresin a la vinculacin emocional al territorio, transculturizacin, desplazamientos demogrficos) y econmicos (por el cambio de actividades relacionadas con las potencialidades del territorio, incorporacin de actores desvinculados del tejido socio-econmico existente). Los nuevos elementos que podra aportar la cohesin territorial al actual enfoque de la cohesin econmica y social podran sintetizarse en los siguientes puntos: Aportara el enfoque territorial imprescindible para entender la complejidad de los procesos generadores de las desigualdades de toda ndole. Estos procesos no se desarrollan en un espacio abstracto o tericamente uniforme, sino que a menudo los aspectos territoriales (incluyendo en los mismos los elementos fsicos, sociales y culturales de cada territorio) son esenciales como factor explicativo en la gnesis de dichas desigualdades. En consonancia con lo anterior, aportara mayor eficacia y eficiencia en la aplicacin de polticas pblicas orientadas a la cohesin econmica y social. Ello se deriva de que el concepto de cohesin territorial recoge la idea del reconocimiento de la singularidad diferenciada de cada territorio, de cara a la aplicacin de dichas polticas. De esta forma contribuye tambin a evitar la posible implementacin de paquetes de medidas rgidamente estandarizadas, que no se adaptaran adecuadamente a las necesidades especficas de cada territorio. La consideracin del concepto de activo territorial, definido como aquellos elementos econmicos, sociales y ambientales que se consideran parte definitoria del capital territorial de una regin. La intervencin comunitaria debe dirigirse a favorecer o potenciar la capacidad de los ciudadanos para aprovechar al mximo el rendimiento de estos activos territoriales (eficiencia econmica) y promover as la competitividad de estos territorios, siempre y cuando se salvaguarden los objetivos de cohesin social y calidad ambiental. La intervencin comunitaria debe orientarse a aumentar el capital territorial global de la Unin. El tratamiento territorial facilita algunas condiciones para los siempre demandados y difciles procesos de integracin de polticas, que requieren de mbitos, contenidos y agentes concretos en los que materializarse. La poltica territorial debe ser un nuevo vrtice de intervencin que analice la sinergia entre las polticas estructurales y las polticas sectoriales actuales y los efectos de stas sobre el objetivo multidimensional de la cohesin territorial. Asimismo, el concepto de cohesin territorial introduce un enfoque de sentido de pertenencia a un territorio, en este caso la UE, con una identidad, un proyecto comn de futuro y con unos lazos de unin entre sus sociedades integrantes; aspectos stos que no necesariamente estn recogidos en los conceptos de cohesin econmica y social. En este sentido, la mera cohesin econmica y social entre las partes integranBoletn de la A.G.E. N. 50 - 2009

161

A. Fernndez Tabales, B. Pedregal Mateos, J. C. Rodrguez Mateos, M F. Pita Lpez y F. Zoido Naranjo

tes de una unidad administrativa y territorial no garantiza su continuidad futura, ni es salvaguarda para la no aparicin de tendencias disgregadoras en su seno, si no existe al mismo tiempo una cohesin territorial en la lnea sealada relativa al sentido y satisfaccin de pertenencia a un proyecto comn. En relacin con este ltimo elemento, el enfoque de cohesin territorial guarda tambin relacin con la dimensin de participacin pblica (que implica informacin, implicacin, empoderamiento, etc.) bsica en los planteamientos de nuevos modos de gobierno de los territorios. III. ESCALA Y MBITO DE ACTUACIN DE LA ACCIN TERRITORIAL 1. Tiene un papel la UE en el fomento de la cohesin territorial? Cmo podra definirse ese papel respetando el principio de subsidiariedad? La Unin Europea puede tener un papel relevante en el fomento de la cohesin territorial en consonancia con los tres elementos esenciales del concepto de cohesin territorial antes sealados: En lo relativo a la articulacin fsica, el papel de la UE se centrara en contribuir, mediante el sealamiento de prioridades y el apoyo institucional y financiero, al fortalecimiento de las redes transeuropeas de infraestructuras, y tambin de otro tipo (Red Natura 2000), que se reafirmaran como los ejes vertebradores de la cohesin territorial europea. En lo referente a la equidad territorial, la UE asumira la funcin de apoyar las iniciativas estatales encaminadas a garantizar la igualdad de oportunidades para todos los territorios de la Unin en su aspiracin de alcanzar el desarrollo. Ello se traducira en la definicin de unos derechos compartidos y en la aplicacin de los instrumentos de la Poltica Regional europea al objetivo especfico de mejorar el acceso de todos los ciudadanos comunitarios a unos niveles promedio, que pueden ser recomendados por la propia UE, en la prestacin de servicios y equipamientos pblicos. Por ltimo, en lo que respecta al sentimiento de identidad y pertenencia a un territorio, el papel de la UE se dirigira, desde el respeto al principio de subsidiariedad, a intensificar el sentimiento de ciudadana comn y de identificacin con la propia UE y los valores culturales que la sustentan, como proyecto comn de todos los habitantes de los Estados miembros; proyecto que excede lo poltico para extenderse a lo social y cultural. Todo ello desde el reconocimiento de la diversidad territorial como un valor positivo (frente a las tendencias homogeneizadoras derivadas del proceso de globalizacin), cuya conservacin debe ser igualmente potenciada. 2. En qu medida la escala territorial de la intervencin poltica debe variar en funcin de los problemas abordados? Parece necesario que as sea, ya que las decisiones relativas a la escala de actuacin para abordar temticas territoriales no presentan un carcter meramente cuantitativo, sino que la escala elegida encierra notables implicaciones cualitativas; asimismo, desde el punto de vista 162
Boletn de la A.G.E. N. 50 - 2009

El concepto de cohesin territorial. Escalas de aplicacin, sistemas de medicin y polticas derivadas

de las polticas pblicas, sta es una cuestin esencial, ya que acercar en lo posible la toma de decisiones a la ciudadana, y al territorio concreto al que se dirigen las polticas, redunda en un incremento en la eficacia de stas. Por lo que respecta al problema de la escala en la cohesin territorial, en la UE dicha cohesin es un propsito que se va buscando a la par que se construye el propio ente poltico, todava en fase de definicin, mientras que en el interior de cada Estado (y en ocasiones a escalas subestatales) resulta un principio bsico de cumplimiento ineludible, aunque sea como objetivo a largo plazo. En consecuencia, se puede afirmar que la cohesin territorial es un objetivo genrico de la UE, pero debe ser desarrollado a nivel estatal e intraestatal; en este sentido, se considera que los Estados o las entidades subestales competentes son los responsables del Land Use o Spatial Planning, que se reafirma como el mecanismo ms importante para la coordinacin entre actores y niveles. Por otra parte, la UE ha identificado la regin como territorio de referencia para abordar y lograr la cohesin en su mbito, ante la evidencia de que las desigualdades entre Estados disminuyen, pero entre regiones aumentan. Por debajo de este nivel, al menos en el caso espaol, los planteamientos de divisin territorial para medir la cohesin presentan notables dificultades (la divisin provincial aparece como un mosaico poltico demasiado simple y homogneo, mientras que la divisin municipal ofrece un mosaico poltico demasiado desigual y por tanto escasamente til como mbito base de comparacin). Finalmente, descendiendo a aspectos ms concretos, existe consenso acerca de que la escala subregional se convierte en clave para la comprensin y el tratamiento de los problemas relativos al policentrismo urbano-rural. 3. Las zonas con caractersticas geogrficas especficas requieren medidas polticas especiales? En caso afirmativo, cules? En efecto, en la actualidad es un principio generalmente aceptado que no puede haber un modelo rgido de polticas pblicas para aplicar en cualquier tipo de espacio, independientemente de cules sean sus caractersticas socioeconmicas, territoriales, culturales, histricas, institucionales, etc. Por el contrario, se ha extendido el convencimiento de que las polticas, en especial cuando afectan a las cuestiones territoriales, deben adaptarse flexiblemente a la singularidad de cada territorio concreto, en especial cuando las caractersticas de stos influyan decisivamente en su acceso al desarrollo (reas de montaa, rurales, despobladas, fronterizas, insulares, perifricas, con riesgos naturales, en transicin industrial, etc.), ya que ello facilitar una mayor efectividad de dichas polticas. En estos mbitos se hace especialmente necesario repensar las cuestiones referidas a conectividad y accesibilidad de manera que el criterio de conectividad y equidad espacial no pase por construir ms carreteras y vas de transporte, sino por la reformulacin de la movilidad en estas zonas con criterios de sostenibilidad (priorizando aspectos como la minimizacin de los impactos de la movilidad sobre la calidad de vida, la calidad ambiental y la personalidad social de estos mbitos, ms que maximizar el volumen total de desplazamientos). De esta manera, sus principales activos territoriales (ambientales, sociales y urbansticos) sern salvaguardados.

Boletn de la A.G.E. N. 50 - 2009

163

A. Fernndez Tabales, B. Pedregal Mateos, J. C. Rodrguez Mateos, M F. Pita Lpez y F. Zoido Naranjo

Este planteamiento es coherente con el subttulo del propio Libro Verde, que plantea Convertir la diversidad territorial en un punto fuerte, considerando dicha diversidad como un valor a tener en cuenta para el propio desarrollo territorial. De esta forma, el respeto y fomento de tal diversidad aparecen ntimamente relacionados con la idea de un desarrollo endgeno. Por ltimo, debe decirse que estas ideas se corresponden en la prctica con la tendencia hacia la descentralizacin de la poltica regional europea, situando la misma en un mbito de decisin ms prximo a la ciudadana afectada, y que busca un desarrollo de dicha poltica mejor ajustado a las necesidades singulares de cada regin. IV. LA MEJORA DE LA COOPERACIN 1. Cul debe ser el papel de la Comisin Europea para estimular y apoyar la cohesin territorial? El papel de la Comisin deber mantener una cierta continuidad con los planteamientos que, en materia de cohesin (fondos estructurales), ordenacin/desarrollo territorial (Estrategia Territorial Europea) y polticas de cooperacin transfronteriza, ha venido desarrollando en las ltimas dcadas. Al mismo tiempo, deber coordinar esfuerzos al ms alto nivel, plantear una agenda concreta en la que se recojan actuaciones de amplio alcance y favorecer que los procesos territoriales no produzcan un territorio europeo desequilibrado y de distintas velocidades. Por otro lado, deber fomentar de modo claro las polticas de carcter integrador que sean capaces de vencer las inercias que durante aos han dado lugar a enfoques sectoriales de la actuacin sobre el territorio. Es necesario un enfoque integrado en el mbito de la ordenacin y el desarrollo territoriales, en el mbito de la gestin costera y en el de la planificacin/gestin del espacio martimo, lo que englobar la integracin interadministrativa horizontal y vertical, la integracin de las distintas polticas sectoriales y la integracin de mbitos territoriales distintos. La Comisin puede marcar la pauta y ejercer un papel de rbitro y coordinador de tales procesos en la escala europea. 2. Son necesarias nuevas formas de cohesin territorial? Son posibles y necesarias nuevas formas de cohesin territorial. All donde aparezcan desequilibrios o desigualdades territoriales sustantivos deben ser abordados por la poltica de cohesin territorial. Algunos ejemplos son: tipos de reas urbanas que entran en declive social; regiones rurales con procesos agudos de despoblacin; mbitos con inmigracin mayoritaria, etc. Las regiones fronterizas exteriores deben ser especialmente atendidas o se convertirn en reas de gran tensin por la presin de la inmigracin. Las frmulas de cooperacin existentes deben ser reforzadas y ampliadas con inteligencia e imaginacin. 3. Es preciso desarrollar nuevos instrumentos legislativos y de gestin para facilitar la cooperacin, incluyendo las regiones fronterizas exteriores? Ms que en crear nuevos instrumentos legislativos, las distintas administraciones territoriales (estatales, regionales) deben mostrar una mayor voluntad poltica para afrontar el reto de la cooperacin transfronteriza. Ello debe conducir, en primer lugar, al diagnstico 164
Boletn de la A.G.E. N. 50 - 2009

El concepto de cohesin territorial. Escalas de aplicacin, sistemas de medicin y polticas derivadas

adecuado de las ventajas que presentan las reas transfronterizas (intercambios econmicos y culturales, espacio compartido) y de sus debilidades (situacin perifrica y/o marginal dentro de los Estados), en segundo lugar, al planteamiento de las estrategias cooperativas ms adecuadas (soft diplomacy, foros semipermanentes de dilogo, centros de coordinacin) y, en tercer lugar, a una planificacin territorial local y supralocal que recoja, a la vez, objetivos macropolticos de cooperacin entre Estados y objetivos micropolticos de cooperacin concreta in situ. V. LA MEJORA DE LA COORDINACIN 1. Cmo se puede mejorar la coordinacin de las polticas sectoriales y territoriales? Un primer mtodo para lograr tal coordinacin es impulsar, en el diseo de cada poltica o actuacin pblica que pueda tener efectos directos o indirectos de tipo territorial, un enfoque ms netamente territorializado, es decir, que cada poltica pblica sea, de alguna manera, una poltica pblica territorializada, preocupada por el cmo y tambin por el dnde en su desarrollo e implementacin. En segundo lugar, la mejora de la coordinacin puede potenciarse si cada una de las polticas pblicas queda vinculada a las estrategias de desarrollo territorial. De ese modo, el paso previo sera la definicin de grandes objetivos de desarrollo y equilibrio territorial (en el nivel estatal, en el regional y en el local) y, a continuacin, se desarrollaran, conforme a tal estrategia, las polticas infraestructurales, de transporte, productivas, ambientales, etc. En tercer lugar, es muy posible que una eficaz gobernanza territorial necesite, para coordinar enfoques, polticas y actores sociales diversos, algn tipo de autoridad o entidad de coordinacin de alto rango. De alguna manera, es el Estado, y su Administracin, quien podra detentar ese papel de arbitraje y coordinacin. El Estado, lo pblico, no debe quedar mermado o erosionado ante las tendencias actuales; ms bien podra reforzar parte de sus capacidades desempeando funciones que, indudablemente, el mercado o la sociedad civil no pueden o no deben cumplir. Los servicios y los beneficios aportados, por ejemplo, por la proteccin de reas naturales no pueden ser adecuadamente valorados y gestionados a travs del mercado; es el Estado quien debe asumir su proteccin y valoracin para garantizar que sus beneficios ecolgicos, culturales y sociales lleguen a todos. En cualquier caso, cuando hablamos de Estado podemos entender cualquier ente u organismo de titularidad pblica capaz de esa tarea de coordinacin y de salvaguarda de valores comunes (desarrollo, bienestar, equidad y justicia social, proteccin ambiental). 2. Qu polticas sectoriales deben prestar una mayor atencin a sus implicaciones territoriales en el momento de su concepcin? Qu instrumentos deben desarrollarse a ese respecto? Prcticamente toda poltica pblica afecta al territorio y a quienes lo habitan, aunque, por razones de orden y prioridad, podemos decir que son todas aquellas polticas que inciden ms directamente en el territorio (place-based policies) las que necesitan una mayor atencin desde el mismo momento de su formulacin. As, la poltica ambiental, la poltica de desaBoletn de la A.G.E. N. 50 - 2009

165

A. Fernndez Tabales, B. Pedregal Mateos, J. C. Rodrguez Mateos, M F. Pita Lpez y F. Zoido Naranjo

rrollo rural, la poltica de infraestructuras, las polticas de promocin de ciertas actividades productivas, o la poltica de recursos hdricos, requieren estar estrechamente coordinadas a travs de la ordenacin del territorio. Ese enfoque, ms poltico y estratgico, vendra a materializarse luego en distintos instrumentos de planificacin espacial (planes territoriales y urbansticos, planes de gestin costera, planificacin espacial marina), gestin multi-usos, zonificacin, etc. Un ejemplo reciente de lo que se viene diciendo es, en el medio marino, el planteamiento de estrategias o polticas martimas (formulacin de grandes principios y objetivos), que deben materializarse en instrumentos como la planificacin espacial marina (encargada de coordinar usos, establecer prioridades y zonas, dar coherencia al espacio, y preservar el medio). Se trata, pues, de crear instrumentos de planificacin/gestin capaces de coordinar las actuaciones sectoriales que inciden, de manera competitiva en muchos casos, en el mismo espacio. 3. Cmo se puede reforzar la coherencia de las polticas territoriales? A una mayor coherencia de polticas territoriales puede ayudar una buena informacin territorial, un lenguaje y un mtodo compartidos en la caracterizacin y valoracin de los territorios, de sus potencialidades y conflictos. Tambin pueden ser de gran utilidad instrumentos compartidos y coherentemente relacionables que describan, interpreten, diagnostiquen y promuevan mejoras en territorios de diferentes escalas y/o niveles polticos. 4. Cmo se pueden combinar mejor las polticas comunitarias y nacionales para contribuir a la cohesin territorial? Las polticas nacionales y comunitarias pueden mejorar sus relaciones reforzando los rganos, los instrumentos y las acciones destinadas a tal fin, hasta ahora muy escasos por lo que se refiere a cohesin territorial. Adems, se debe mejorar la aproximacin de objetivos entre ellas, o la explicitacin de diferencias. VI. NUEVAS ASOCIACIONES TERRITORIALES 1. Ser necesaria para la consecucin de la cohesin territorial la participacin de nuevos actores en la elaboracin de polticas, como representantes de la economa social, interlocutores locales, organizaciones de voluntariado y organizaciones no gubernamentales? Es evidente que el contexto actual parece requerir nuevas formas de gestin sociopoltica que respondan de manera ms adecuada y eficiente a los retos que se plantean. Dado que las viejas estructuras polticas (el Estado fundamentalmente) parecen necesitar una reformulacin, frente al papel de nuevos actores sociales (grupos financieros transnacionales, ONGs, grupos cientficos, etc.), no parece descabellado pensar en formas organizativas alternativas donde primen la flexibilidad, la adaptabilidad, la cooperacin entre actores, la participacin activa de todos ellos, y la autonoma y la creatividad en la toma de decisiones. Parece que 166
Boletn de la A.G.E. N. 50 - 2009

El concepto de cohesin territorial. Escalas de aplicacin, sistemas de medicin y polticas derivadas

en el momento actual la satisfaccin de los requerimientos sociales debe apoyarse no slo en lo poltico, sensu stricto, sino en la accin combinada de un conjunto de actores, es decir, en una gobernanza (governance), que podra definirse como la forma de coordinacin social (frente a la coordinacin basada en el mercado o basada en la poltica) que nace de la constante interaccin entre agentes sociales de todo tipo. Se requiere dar respuestas ms plurales y que impliquen a una ms amplia gama de actores, desde el Estado al mercado, pasando por la sociedad civil. As, se produce un reparto de responsabilidades entre el sector pblico (Estado), el sector privado (mercado) y el tercer sector (sociedad civil), de tal manera que puede darse a veces una accin de gobierno compartida entre actores (co-gobernanza) y otras veces acciones con un carcter ms marcadamente intervencionista por parte del Estado y jerrquico (gobernanza jerrquica). 2. Cmo puede alcanzarse el nivel de participacin deseado? Aunque necesario, el logro de una adecuada participacin pblica es muy complejo, debido sobre todo a la diferencia de capacidad, organizacin y recursos entre unos y otros agentes y la debilidad generalizada de los actores que representan intereses generales (patrimoniales, ambientales, etc.) frente a los corporativos. Por otra parte, es preciso encontrar los cauces adecuados para que esa participacin pueda expresarse democrtica y racionalmente. Algunos medios podran ser: dar mayor transparencia al funcionamiento de las instituciones polticas, acercar al ciudadano por la va de la democracia regional y local, implicar a la sociedad civil, y establecer mecanismos de consulta ms eficaces y transparentes. En este sentido, las redes de cooperacin territorial que actan en un nivel local o supralocal (mancomunidades, comarcas, consorcios, planes de ordenacin sub-regional, etc.) permiten, por su proximidad fsica al ciudadano, un mayor grado de implicacin de los agentes sociales y una posibilidad idnea para que el pblico en general pueda conocer qu procesos territoriales le afectan e intervenir de algn modo en la formulacin y desarrollo de polticas pblicas con incidencia en su entorno territorial inmediato. Ahora bien, del mismo modo que los sustratos territoriales son diferentes, sera lgico asumir que son igualmente heterogneos los sustratos sociales y, en consecuencia, su disposicin para participar en mecanismos ms o menos complejos de participacin. En una sociedad en la que todava son muy incipientes otras formas de gobierno ms flexibles y participativas y en la que la cooperacin existe bsicamente a nivel administrativo, podra ser contraproducente intentar saltarse escalones de la formacin de una herencia de hbitos de participacin en busca de un modelo de gobernanza que puede quedar todava lejos. VII. MEJORAR LA COMPRENSIN DE LA COHESIN TERRITORIAL 1. Qu indicadores cuantitativos/cualitativos deben desarrollarse a nivel comunitario para controlar las caractersticas y tendencias de la cohesin territorial? El desarrollo de un sistema de indicadores de cohesin territorial a nivel comunitario representa un paso necesario para otorgar consistencia real e institucional al concepto, siendo un instrumento esencial para el desarrollo de polticas orientadas con tal finalidad.
Boletn de la A.G.E. N. 50 - 2009

167

A. Fernndez Tabales, B. Pedregal Mateos, J. C. Rodrguez Mateos, M F. Pita Lpez y F. Zoido Naranjo

En este sentido, se pueden tomar como precedentes orientadores experiencias previas desarrolladas a nivel comunitario. As, desde el punto de vista ambiental, ya existen importantes sistemas de indicadores a dicho nivel, como es el caso del Ncleo Central de Indicadores de la Agencia Europea de Medio Ambiente. Igualmente, otros precedentes a tener en cuenta son las experiencias de medicin de la cohesin social (indicadores Laeken) y de la sostenibilidad urbana (proyecto Urban Audit). Como consideracin general los indicadores a seleccionar debern ajustarse a una serie de criterios, debiendo ser: Relevantes: relacionados con metas, objetivos y prioridades. Consensuados: hasta donde sea posible en el seno de la comunidad cientfica y los mbitos institucionales. Fidedignos: basados en datos completos y precisos. Funcionales: que sean tiles en la toma de decisiones, y de esta forma contribuyan a transformar positivamente la realidad. Cuantificables: deben ser medibles con relativa facilidad Comparables: deben permitir la comparacin a distintas escalas territoriales y temporales. En el caso concreto de los indicadores de cohesin territorial, se plantean cuestiones especficas tales como: Deben distinguir entre los elementos (los diferentes territorios) y la unidad (la Unin Europea). La cohesin territorial se refiere a la unidad, si bien se puede analizar la situacin respecto a la misma de cada uno de los territorios. Se debe entender la cohesin territorial como una idea-fuerza, siendo un concepto que abarca en su seno otros componentes medibles a travs de indicadores ms acotados y abordables. Es decir, sera deseable abordar el concepto general a travs de ndices sintticos parciales que sean susceptibles de medicin. En este sentido, si se intenta una aproximacin mediante indicadores al complejo concepto de la cohesin territorial, sera conveniente hacerlo a travs de indicadores sintticos, pudiendo practicar la medicin de aspectos fragmentarios de la cohesin territorial, pero desde la perspectiva de la dificultad, posiblemente irresoluble, de mezclar cuestiones diferenciadas para expresar un concepto tan complejo como ste. Entre los elementos a tener en cuenta en su medicin destacan: Articulacin fsica por redes de transporte Acceso equivalente a equipamientos y servicios Desarrollo econmico equilibrado Aprovechamiento del capital territorial Tendencias disgregadoras Ausencia de separatismo Region building = nuevos espacios de identificacin y pertenencia ciudadana a escala subregional (un territorio en fase de cohesionarse).
Boletn de la A.G.E. N. 50 - 2009

168

El concepto de cohesin territorial. Escalas de aplicacin, sistemas de medicin y polticas derivadas

Se considera necesario realizar una evaluacin del capital territorial de las regiones, identificando sus categoras (capital humano, econmico, social, cultural, ambiental) y el grado de aprovechamiento potencial de los mismos. Se debera contemplar una zonificacin territorial multinivel sobre la que realizar indicadores a diferentes niveles (Modelo ABC del IIUE) con indicadores especficos, bsicos y centrales. Los indicadores definidos deben responder a las situaciones realmente existentes. Son cambiantes pero exigen un ejercicio previo de concertacin y una variabilidad capaz de simultanear la apreciacin de las permanencias y de los cambios ms significativos. Finalmente, se plantea la necesidad de incorporar variables cualitativas (importantes por cuanto permiten expresar con mayor exactitud la complejidad inherente a algunos fenmenos), si bien representan un reto en relacin a su medicin y su complementariedad con las variables propiamente cuantitativas. La compatibilidad entre los aspectos cuantitativos y cualitativos constituye un reto necesario para mejorar las aproximaciones metodolgicas a la cohesin territorial. A modo de conclusin, se puede afirmar que el establecimiento de un sistema de indicadores de cohesin territorial, en el que se contemplen tanto elementos de carcter cuantitativo como cualitativo, resulta un instrumento adecuado para orientar las polticas relativas a este concepto, evaluando los progresos que se vayan realizando y facilitando, a partir de su conocimiento, el anlisis prospectivo y de escenarios. VIII. REFLEXIONES FINALES Desde finales de los aos 90 la Comisin Europea ha iniciado un proceso de definicin y profundizacin en el concepto de cohesin territorial, entendiendo que sta debe ser un principio rector en la bsqueda de un desarrollo ms armonioso y equilibrado para el territorio de la Unin. Todo este proceso hay que enmarcarlo, como no puede ser de otra forma, en el debate ms amplio sobre la reforma del presupuesto comunitario y de las polticas estructurales de la UE (principalmente las actuaciones polticas del FEDER, el FSE, el Fondo de Cohesin, el Fondo de Desarrollo Rural y el Fondo de Pesca). Para Faludi (2005:19) las intenciones que emergen alrededor del concepto de cohesin territorial impulsado por la Comisin, tienen que ver con la tradicional y redistributiva poltica regional europea pero, adems, el concepto aade ciertos elementos de autoorganizacin, desarrollo endgeno y buena gobernanza no contemplados hasta entonces. Esto supone, asimismo, un cambio de enfoque en la poltica de cohesin y en su consiguiente redistribucin de fondos; el objetivo de la poltica regional europea ya no consistir nicamente en reducir los desequilibrios, sino tambin en mejorar la competitividad y la cooperacin entre regiones, a la vez que armonizar el conjunto de las polticas aplicadas a un territorio. En palabras del propio Libro Verde: cada vez se reconoce mayormente la necesidad de basar la concepcin de las estrategias de los desarrollos en los activos propios, como el capital fsico, humano y social, y los recursos naturales de los territorios (CE, 2008:4).

Boletn de la A.G.E. N. 50 - 2009

169

A. Fernndez Tabales, B. Pedregal Mateos, J. C. Rodrguez Mateos, M F. Pita Lpez y F. Zoido Naranjo

Desde su aparicin, el concepto ha ido ganando reconocimiento institucional en el seno de la Unin Europea a pesar de que, como sealan algunos autores, se defina ms fcilmente por lo que trata de corregir (los desequilibrios) que por lo que propone (Farins, 2005:66). Quizs, la clave se su xito se deba, precisamente, a que aporta una perspectiva territorial a los otros dos principios de la Unin: cohesin econmica y social, trasladando todas aquellas cuestiones que antes se presentaban bajo un prisma puramente social (igualdad, equidad, solidaridad) a un enfoque territorial, lo que supone aadir cuestiones de equidad o solidaridad interterritoriales, adems de objetivos de calidad ambiental y sostenibilidad y mecanismos de integracin/coordinacin de las distintas polticas sectoriales con incidencia territorial. Como el propio Libro Verde seala: el concepto de cohesin territorial tiende puentes entre la eficiencia econmica, la cohesin social y el equilibrio ecolgico, situando el desarrollo sostenible en el centro de la formulacin de polticas (CE, 2008:3). En su definicin, en este texto planteamos que el concepto de cohesin territorial ha de comprender al menos tres elementos esenciales: 1) la articulacin fsica entre las partes del territorio considerado; 2) la equidad territorial, entendida como la igualdad de oportunidades para alcanzar el desarrollo de la persona en todas las partes de un territorio y 3) la identificacin de la comunidad que puebla un territorio con un proyecto de vida en comn. Asimismo, se reconoce que en los tres la Unin Europea tiene un papel relevante para su promocin y fomento. Al mismo tiempo, se asume que a pesar de ser un objetivo genrico de la UE, debe ser desarrollado a nivel estatal e intraestatal. En este sentido, se considera que los Estados o las entidades subestales competentes son los responsables del Land Use o Spatial Planning, que se reafirma como el mecanismo ms importante para la coordinacin entre actores y niveles. En este sentido, el desarrollo del concepto de cohesin territorial significa la apertura a nuevas posibilidades para la coordinacin en el territorio de diferentes polticas sectoriales con incidencia espacial, tanto comunitarias como de escala estatal o subestatal, partiendo del principio de la necesidad de adecuar las diferentes polticas a la singularidad de cada territorio. Esta adecuacin lleva implcito un tratamiento individualizado de los problemas de cada territorio y de sus propuestas de solucin, evitando la aplicacin uniforme de frmulas estandarizadas; tratamiento del que se deriva un enfoque integrador de las distintas polticas sectoriales (infraestructuras, promocin econmica, medio ambiente, bienestar social, etc.), cuya descoordinacin en el territorio sigue siendo una de las carencias irresueltas de las polticas pblicas en la U.E. Igualmente, estas nuevas concepciones abren la va para mejorar los cauces de participacin pblica en los procesos de gestin territorial, al acercar el tratamiento de los problemas a la ciudadana afectada y a los agentes pblicos y privados locales (a travs, por ejemplo, del impulso a las redes de cooperacin territorial a nivel local o subregional). Si bien estas intenciones de mejor gobernanza territorial presentan dificultades incuestionables, entre las que cabe resaltar la desigualdad en el poder de actuacin y negociacin de los actores incidentes, en la que son los intereses generales, y ms si son a largo plazo, suelen aparecer infrarrepresentados. Sin que ello sea contradictorio con todo lo anteriormente expuesto, s parece necesario advertir en este apartado conclusivo acerca de los peligros de extremar la innovacin concep170
Boletn de la A.G.E. N. 50 - 2009

El concepto de cohesin territorial. Escalas de aplicacin, sistemas de medicin y polticas derivadas

tual, con lo que se corre el riesgo de olvidar los conceptos y aspectos esenciales de obligada referencia que deben estar en la base de todo debate sobre el desarrollo. Ms concretamente, cabe reafirmar la necesidad de que las polticas de solidaridad interterritorial deben seguir orientadas a reducir las disparidades econmicas, siendo sta la cimentacin fundamental e insustituible a partir de la cual avanzar hacia conceptos ms matizados y realidades ms complejas (como las inherentes a la calidad de vida); concepciones stas ltimas imprescindibles para el avance del debate terico y metodolgico, pero que no pueden ser alternativas o substitutivas de los indicadores primarios de desarrollo (renta y empleo, fundamentalmente), en especial a la hora de establecer criterios objetivos o umbrales cuantitativos para la aplicacin de polticas de solidaridad interterritorial. Asimismo, parece obligado hacer referencia en estas conclusiones al propio subttulo del Libro Verde sobre la cohesin territorial, que propone textualmente Convertir la diversidad territorial en un punto fuerte. Esta ntima relacin entre los conceptos de cohesin, diversidad y desarrollo territorial ya ha sido tratada por los autores en otra publicacin (FernndezTabales, Mendoza, Pedregal y Zoido, 2009), y puede afirmarse que se va consolidando la concepcin segn la cual la diversidad territorial, concebida no como opuesto a unidad sino a uniformidad, se aprecia como un valor, e incluso como un recurso, para el desarrollo, y no como una restriccin hacia ste. Ello se deriva de las posibilidades que, a partir del tratamiento diferenciado de cada territorio, se abren para la optimizacin de sus potencialidades singulares; y resulta coherente con el planteamiento de pautas para la poltica territorial realizado por el ESPON/ORATE, al proponer la Buena administracin del patrimonio natural y cultural, que ha de ayudar a la conservacin de las identidades regionales y de la diversidad cultural frente a la globalizacin. Finalmente, un reto importante para hacer operativo el concepto es el diseo de un sistema de medicin adecuado y de indicadores que permitan evaluar en qu grado evoluciona la cohesin y comparar distintos territorios. Por ese motivo, se considera necesario el desarrollo de un sistema de indicadores de cohesin territorial a nivel comunitario para otorgar consistencia real e institucional al concepto, siendo un instrumento esencial para el desarrollo de polticas orientadas con tal finalidad. En este sentido, se pueden tomar como precedentes orientadores experiencias previas desarrolladas a nivel comunitario, aunque en este caso se debern tener en cuenta cuestiones especficas tales como: la articulacin fsica por redes de transporte; el acceso equivalente a equipamientos y servicios; el grado de aprovechamiento del capital territorial (diferenciando capital humano, econmico, social, cultural, ambiental..); y la presencia o no de tendencias disgregadoras, entre otras. IX. AGRADECIMIENTOS Esta publicacin ha sido realizada en el contexto del Proyecto de Investigacin de Excelencia titulado Observatorio de la cohesin, la diversidad y el desarrollo territorial. Aplicacin multiescalar en Andaluca (P06-SEJ-01714), financiado por el Plan Andaluz de Investigacin. Los autores expresan su agradecimiento a los participantes en el Foro de expertos sobre la cohesin, la diversidad y el desarrollo territorial. Reflexiones en torno al Libro Verde de la
Boletn de la A.G.E. N. 50 - 2009

171

A. Fernndez Tabales, B. Pedregal Mateos, J. C. Rodrguez Mateos, M F. Pita Lpez y F. Zoido Naranjo

Comisin de las Comunidades Europeas, celebrado en Sevilla el 26 y 27 de enero de 2009, con la colaboracin de la Universidad Internacional de Andaluca y la Oficina de Transferencia de Resultados de Investigacin de la Universidad de Sevilla. Dichos participantes fueron: Ponentes: Florencio Zoido Naranjo, Joaqun Farins Das, Juan Marcos Castro Bonao, Eduardo Bericat Alastuey, Jos Manuel Moreira, Jos Mara Feria Toribio, Andreas Hildenbrand Scheid, Juan Carlos Collado, Fernando Prieto del Campo, Rafael Mndez, Jos Eduardo Molina Trapero, Vicente Granados Cabezas. Otros participantes: Manuel Burraco Barrera, Joan Corominas Masip, Antonio Galn Pedregosa, Narciso Lpez de Cervantes, Saturnino Moreno Borrel, Rafael Serrano Cubero, Juan Requejo Liberal, Alfonso Fernndez Tabales, Antonio Garca Garca, Gema Gonzlez Romero, Beln Pedregal Mateos, M Fernanda Pita Lpez, Juan Carlos Rodrguez Mateos, Roco Silva Prez, Francisco Jos Torres Gutirrez, Luis Andrs Zambrana, Andrs Arroyo Prez, Inmaculada Caravaca Barroso, Marco Garrido Cumbrera, Vctor Fernndez Salinas, Leandro del Moral Ituarte, Jos Ojeda Zjar, Juan F. Ojeda Rivera, Estrella Cruz Mazo, Pilar Daz Cuevas, Miguel Garca Martn, Gabriel Orozco Frutos, Sergio Segura Calero y David Sampedro Snchez. BIBLIOGRAFA ASCASIBAR, I. Agenda Territorial de la Unin Europea. Por el crecimiento econmico sostenible, Ambienta, Julio-Agosto 2007, pp. 18-25. COMISIN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS. Libro Verde sobre la cohesin territorial. Convertir la diversidad territorial en un punto fuerte. COM (2008) 616 final, Bruselas, 2008. COMISIN EUROPEA, DG Poltica Regional. Las polticas estructurales y los territorios europeos. Competitividad, desarrollo sostenible y cohesin en Europa. De Lisboa a Gotemburgo, Luxemburgo, Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2003. FALUDI, A. La poltica de cohesin territorial de la unin Europea, Boletn de la AGE, n 39, 2005, pp. 11-30. FARINS DAS, J. La cohesin territorial: en busca de una mixtura entre competitividad, modelo social europeo, sostenibilidad y nuevas formas de gobernanza, en MORA, J. y DOS REIS, F. (Coords.): Polticas urbanas y territoriales en la Pennsula Ibrica, Tomo I, Mrida: Junta de Extremadura, 2005, pp. 63-80. FERNNDEZ TABALES, A.; MENDOZA, A.; PEDREGAL, B. y ZOIDO, F. Relaciones entre cohesin, diversidad y desarrollo territorial. Aplicaciones en Andaluca, La Geografia en la frontera de los conocimientos, XX Congreso de Gegrafos Espaoles, 2007, pp. 1-12.

172

Boletn de la A.G.E. N. 50 - 2009