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EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN LA REPBLICA ARGENTINA The decentralization process in Argentina Republic Gabriela Agosto. agosto@observatoriosocial.com.ar Instituto Torcuato Di Tella, Argentina Recibido: Octubre 2008. Aceptado: Agosto 2009.

RESUMEN Este artculo intenta presentar, de manera esquemtica, ciertos aspectos relevantes del proceso de descentralizacin desarrollado en la Repblica Argentina desde una perspectiva que incluya el rol de las polticas sociales en el proceso. La hiptesis que gua el trabajo sostiene que el proceso de descentralizacin en la Argentina es el resultado de agendas de gobierno circunstanciales y no constituye en s mismo una poltica de Estado consensuada entre los actores claves del sistema poltico. Con vista a esto, el trabajo se estructurar en tres momentos: en primer lugar se plantearn algunos aspectos tericos conceptuales del proceso de descentralizacin; a continuacin, se intentar situar al pas en aquellos aspectos tericos del concepto descrito que hubieran impactado en el proceso de aggiornamiento de la administracin pblica que se inicia en la dcada de 1990 y contina en la actualidad; finalmente esbozaremos algunas ideas sobre el camino recorrido y los desafos a conquistar. PALABRAS CLAVES: Descentralizacin, Polticas Sociales, Agenda Pblica, Actores. ABSTRACT This paper attempts to present, schematically, some important aspects of the decentralization process developed in Argentina, a perspective that includes the role of social policies in the process. The hypothesis that guides the paper argues that the decentralization process in Argentina is the result of circumstantial government agendas and does not constitute itself a State policy consensus among the key actors in the political system. KEYWORDS: Decentralization, Social Policies, Public Agenda, Actors.

I. HACIA UN CONCEPTO DE DESCENTRALIZACIN La descentralizacin como propuesta democratizadora tiene una larga trayectoria tanto en el mbito del pensamiento econmico como poltico. Si Somos Americanos: Revista de Estudios Transfronterizos 77

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Desde la corriente econmica, la descentralizacin cuenta con defensores en el pensamiento mercantil ms conservador en la medida en que es asimilada a la idea de mercado. As tambin, la teora organizacional contempornea postula estructuras horizontales y cooperativas de gestin en lugar de estructuras jerarquizadas (Claramunt 2001). En la esfera del pensamiento poltico, el liberalismo de Alexis de Tocqueville quien sostena la existencia de una estrecha relacin entre las autonomas locales, las libertades individuales y la capacidad de cambio de una sociedad- enaltece, en reiteradas oportunidades, las virtudes del gobierno local en lo que respecta a la participacin ciudadana en los asuntos pblicos. Por otra parte, la tradicin socialdemcrata, como es el caso de Suecia o Alemania, tambin dio un notable impulso a la descentralizacin de los servicios del Estado de bienestar; mientras que en las ideologas socialistas, la descentralizacin vinculada a la autogestin comunal y a la unidad de produccin, conformaron propuestas de larga trayectoria, sobre todo en el marco de la crtica al modelo sovitico. Ahora bien, aunque la idea de descentralizacin desde sus diversas perspectivas hunde sus races en la historia ya sea desde una perspectiva econmicaorganizacional, poltica-administrativa, democrtica-participativa o simplemente como una tendencia cultural de autogestin, es en el siglo pasado que comienza a utilizarse como baluarte de la reforma de la administracin pblica. En lo que concierne a Amrica Latina y el Caribe, es hacia finales de la dcada de 1970 y principio de la dcada de 1980, con el retorno de los regmenes democrticos, que se produjeron los mayores reclamos de transparencia y participacin ciudadana en la gestin pblica; junto con la bsqueda de la eficiencia en la implementacin de las polticas estaduales. Estos procesos, han tenido caractersticas y alcances muy diferentes de acuerdo a la idiosincrasia de cada pas, pero bsicamente ponen en primer plano la eficacia y legitimidad de la intervencin estatal en las agendas de los gobiernos. Propiciado por los organismos internacionales durante la dcada de los 90, especialmente a travs del denominado Consenso de Washington, la descentralizacin pas a considerarse como un medio para facilitar y articular los procesos que involucraran a instituciones pblicas y privadas, a travs de la gestin de los gobiernos locales. Asimismo, se enfatiz el hecho que descentralizar hara posibles formas de control ciudadano sobre los actos de gobierno al permitir formas de empoderamiento de la poblacin mediante el acceso a la informacin, la inclusin, la participacin, la responsabilizacin o rendicin de cuentas y el incentivo a la capacidad local de organizacin. Asimismo, en la lgica del Consenso de Washington, la descentralizacin aparece tambin como un instrumento de ordenamiento de las cuentas pblicas. Busca Si Somos Americanos: Revista de Estudios Transfronterizos 78

Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos Volumen X / N 1 / 2010 / pp. coadyuvar al supervit fiscal primario del Estado central mediante transferencias de funciones y responsabilidades a unidades poltico-territoriales subnacionales: provincias, departamentos, municipios, u otras. Descentralizacin implica, en este aspecto, reduccin de las erogaciones fiscales del Estado nacional o central. De esta forma, en muchos pases de la regin se impusieron reformas que implicaron un replanteo del papel del Estado, el mercado y los actores sociales emergentes. En el caso particular de los pases procedentes de experiencias autoritarias, la descentralizacin ocup un lugar privilegiado como aspecto esencial de la democratizacin. Siguiendo esta lgica, la descentralizacin de las polticas pblicas puede ser encarada desde tres niveles anlogos: Descentralizacin administrativa: se refiere al conjunto de reformas que transfieren la administracin y provisin de servicios sociales desde niveles altos de gobierno a otros ms bajos. En otras palabras, se trata de una descentralizacin del gasto social en manos de un nivel superior de gobierno a niveles ms cercanos a los destinatarios de ese servicio social. Dentro de la descentralizacin administrativa se encuentran las transferencias de los servicios sociales tales como educacin, salud, programas alimentarios y de vivienda. Descentralizacin fiscal: es el conjunto de medidas tendientes a aumentar los recursos fiscales disponibles en los niveles subnacionales de gobierno. Esto puede hacerse aumentando la proporcin de transferencias de niveles altos de gobierno a otros ms bajos, acrecentando la capacidad de recoleccin de ingresos de los niveles subnacionales -ya sea por mayor autonoma para fijar sus bases y tasas impositivas o para contraer deuda- o delegando, a los gobiernos subnacionales, impuestos que eran previamente nacionales. Descentralizacin poltica: es un conjunto de medidas de reforma de los sistemas electorales o constitucionales que devuelve capacidades y autonoma electoral o poltica a los niveles o actores polticos subnacionales.

Habiendo esbozado el desarrollo histrico y conceptual a los fines de este trabajo, nos inclinamos por caracterizar a la descentralizacin como el proceso conformado por el conjunto de polticas pblicas que transfieren recursos, responsabilidades o autoridad del nivel nacional, o nivel superior de gobierno, hacia los niveles subnacionales, o inferiores de gobierno (Falleti 2004). Para referirnos a la descentralizacin, es necesario pensarla como un proceso que procura distribuir territorialmente el poder transfiriendo competencias decisorias, y la titularidad de ellas, desde el gobierno nacional hacia los gobiernos locales. Este proceso supone la creacin de un ente distinto de aquel desde el cual se transfiere la Si Somos Americanos: Revista de Estudios Transfronterizos 79

Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos Volumen X / N 1 / 2010 / pp. capacidad decisoria y de recursos, otorgando a los niveles subnacionales una personalidad jurdica propia y la capacidad de tomar decisiones que pueden o no ser revocadas por el nivel central. As expresado, se diferencia claramente de la desconcentracin de funciones, en la cual los niveles subnacionales no son ms que meros ejecutores de las decisiones del nivel central. Este ltimo concepto, sin embargo, no fue tan delimitado en lo concerniente a Amrica Latina, ya que algunas polticas que en un principio fueron planteadas como parte de un proceso de descentralizacin terminaron formando parte de una desconcentracin funcional. En trminos de Tulia Falleti, en el proceso de descentralizacin, las relaciones intergubernamentales se ubican en algn punto del continuo que va de una situacin de autonoma absoluta del gobierno central respecto de los niveles subnacionales de gobierno, a otra de autonoma absoluta de los gobiernos subnacionales respecto del poder central. En la prctica, encontramos, en un extremo, gobiernos subnacionales que son meros representantes del centro en la periferia y no desempean ms funciones que la aplicacin de las directivas que define ese nivel de gobierno y, en el otro extremo, una confederacin de Estados en la que de existir un rgano supra-estatal, ste no es ms que una instancia para la coordinacin y colaboracin entre Estados miembros absolutamente soberanos e independientes. En el primer caso la definicin de las polticas est en manos del gobierno central y en el segundo caso son los Estados subnacionales los que definen sus propias polticas. II. CARACTERSTICAS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN LA REPBLICA ARGENTINA. EL GOBIERNO MUNICIPAL Es preciso examinar la peculiaridad de cada pas y su marco constitucional y legal para entender las causas del fenmeno como hoy lo conocemos. En la Argentina, el proceso de descentralizacin estuvo directamente influenciado por las caractersticas poltico-institucionales que rigen al pas. En la Confederacin Argentina las provincias preexisten a la nacin, entendiendo esto como el hecho de que el Estado nacional slo posee las atribuciones que las provincias deleguen de manera explcita. A pesar de ser planteada desde su constitucin como un Estado federal, articulado en tres niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal), el pas experiment a lo largo de la mayor parte de su historia, la presencia de un gobierno centralista. El artculo primero de la Constitucin Nacional Argentina (CN) establece que la Nacin Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal. Como repblica, la Constitucin establece, entre otras caractersticas, una clara divisin de poderes entre el ejecutivo, el legislativo y el judicial. Como forma de Estado, se establece un federalismo, en el cual coexisten el gobierno nacional, los gobiernos provinciales y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Si Somos Americanos: Revista de Estudios Transfronterizos 80

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De esta manera, el pas resulta conformado por 23 provincias, adicionndole a dicho nmero la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. La divisin territorial y administrativa interna de cada provincia argentina se basa en la figura del municipio. La subdivisin del territorio nacional arroja un resultado 2.171 municipios1. De los mismos, 1.031 son entidades gubernamentales que no estn tcnicamente definidas como municipalidades sino como comunas, comisiones vecinales, juntas de gobierno o comisiones. En este marco, la reforma constitucional del ao 1994, acordada entre los dos principales partidos polticos (la Unin Cvica Radical y el Partido Justicialista), pareci encaminarse hacia el afianzamiento de la forma de Estado federal, contribuyendo al proceso de descentralizacin administrativa recientemente iniciado en dicha dcada. Se incorpora, entre otros temas, el principio de autonoma municipal, expresamente contemplado en el nuevo artculo 123 de la CN: cada provincia dicta su propia constitucin, conforme a lo dispuesto por el artculo 5, asegurando la autonoma municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero. Si bien los municipios tienen la condicin de autnomos, reconocida por la misma CN segn se seala en el artculo citado, los esquemas varan ampliamente de provincia a provincia, ya que todava existen provincias que no han modificado el captulo municipal de sus respectivas constituciones. Este concepto plantea al municipio como una sociedad que se autogobierna, limitada por los mrgenes que impone la pertenencia a una comunidad mayor y a una estructura jurdico-institucional que la regula. As, la sociedad local se encuentra en condiciones jurdicas y polticas para delinear su propio proyecto de desarrollo en el marco de uno nacional. De esta manera, la Carta Magna otorga a las provincias la potestad de regular el funcionamiento de los gobiernos locales. Cada provincia establece un rgimen para aquellos en su Constitucin y en una ley orgnica que rige para los municipios que no estn habilitados para dictarse una carta orgnica propia o que estando habilitados an no la posean. La heterogeneidad resultante de dicha normativa deriv en que los gobiernos locales, sobre todo en el caso de aquellos municipios que cumplieran ciertas condiciones -generalmente vinculadas a la cantidad de habitantes-, pudieran llamar a una convencin para el dictado de una carta orgnica, que luego sea aprobada por la legislatura provincial de acuerdo con lo establecido en la Constitucin provincial.

El nmero de municipios vara dependiendo de la fuente de consulta.

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Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos Volumen X / N 1 / 2010 / pp. CUADRO N 1 AUTONOMA MUNICIPAL EN BASE A LAS CONSTITUCIONES PROVINCIALES.

Fuente: Smulovitz, Catalina y Adriana Clemente. Descentralizacin, sociedad civil y gobernabilidad democrtica en La Argentina. (WWC / UTDT / IIED-AL).

Aportando a su categorizacin, Alejandro Villar (2007) desarrolla una clasificacin de los municipios en base a diferentes variables. La primera de ellas se refiere a la base territorial. Por un lado encontramos el sistema de municipio condado2, que incluye reas urbanas y rurales, de manera que todo el territorio provincial quede comprendido dentro de gobiernos locales. Esto ocurre en las provincias de Buenos Aires y Mendoza, por ejemplo. Por otra parte, encontramos el sistema de ejido urbano, que hace coincidir los lmites del municipio con los de la construccin urbana. Dentro de este sistema se suele adicionar un rea rural, que subsiste incluida en la rbita municipal. Una segunda variable clasificatoria es la capacidad de gestin. Generalmente, los municipios han ido replicando la estructura burocrtica de la provincia a la cual pertenecen, y con ello, han heredado los conocidos problemas de las organizaciones estatales: lentitud, ineficiencia, recursos humanos desestimulados y desprestigiados; a lo que se suma la escasez crnica de cuadros tcnicos y de informacin actualizada, pertinente y confiable para la toma de decisiones. Otra de las debilidades de los municipios est vinculada con la escasez de recursos econmicos, los cuales provienen solamente del cobro de tasas3. Vale adicionar tambin una pobre capacidad recaudadora y sistemas de coparticipacin que concentran el gasto en el nivel provincial. Siguiendo con el anlisis, Villar seala que la situacin es an ms grave cuando se analiza la composicin del gasto municipal. El peso de los gastos corrientes, particularmente los de personal, absorben ms de la mitad del gasto agregado de los gobiernos locales. Esta situacin limita una vez ms, la capacidad real de los municipios para implementar proyectos de desarrollo local. Finalmente, el tamao y dems caractersticas de los municipios con relacin a la descentralizacin adquieren relevancia cuando se analiza la relacin entre la

Tambin denominado: sistema de partido, departamento o distrito. Retribucin por una prestacin brindada por el municipio. Los municipios no se encuentran facultados para realizar el cobro de impuestos.
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Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos Volumen X / N 1 / 2010 / pp. complejidad burocrtica y la capacidad del Estado, por un lado y la proximidad de la sociedad civil por el otro. En este marco, y bajo la forma federal de Estado, es que se plante en la Argentina el sistema de coparticipacin federal de recursos. La relacin entre el gobierno central y las provincias se desarroll -fundamentalmente a partir del ao 1935por intermedio de la distribucin de recursos tributarios, siendo escasos, por otro lado, los esfuerzos de coordinacin en los restantes componentes del sector pblico (gasto y endeudamiento de las diferentes jurisdicciones). Con respecto a los recursos tributarios, originalmente la nacin concentr los derechos de importacin y exportacin y los impuestos indirectos, adems de los ingresos por la venta y locacin de tierras pblicas, la renta de correos y los emprstitos. Con las reformas fiscales introducidas a partir del ao 1932 la nacin absorbi tambin los impuestos directos, que constitucionalmente eran provinciales, y le coparticip a las provincias parte de lo recaudado. Por esta va se fue generando una enorme dependencia de las provincias con relacin al tesoro nacional, siendo este un mbito de enfrentamiento poltico permanente. Lo cierto es que en la actualidad las provincias de mayor desarrollo (Buenos Aires, Santa Fe y Crdoba) atienden sus presupuestos locales en un 50% con recursos propios y en el otro 50% con los provenientes del Tesoro Nacional por la va de la coparticipacin, mientras que las de menor desarrollo apenas recaudan en sede local el 10 o 15% de sus erogaciones, y dependen en un 85 o 90% de la coparticipacin federal u otras asignaciones del gobierno nacional.

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Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos Volumen X / N 1 / 2010 / pp. GRFICO N1 ESTRUCTURA DE INGRESOS PROVINCIALES EN EL AO 2004

Fuente: Cetrngolo. 2006. CEPAL.

El rgimen que legaliza dicho sistema est basado en la CN y en una ley sancionada en el ao 1988 que establece el rgimen de coparticipacin vigente en la actualidad con la finalidad de coordinar los ingresos entre el gobierno federal y de las provincias. Esta ley prevea una reforma que nunca lleg a realizarse, y actualmente el sistema funciona mediante acuerdos transitorios entre la nacin y las provincias. El procedimiento para la determinacin del monto a ser coparticipado y la proporcin a distribuir a cada provincia se cumplimenta en tres grandes pasos. En primer lugar, se determina cul ser la masa coparticipable de recursos, es decir, el monto de recursos de origen nacional sobre el cual las provincias tendrn derechos. En segundo lugar, se distribuye la masa participable (distribucin primaria) entre las provincias y el gobierno de la nacin (el gobierno federal retiene el 42% de los ingresos de los impuestos, mientras que el 57% es distribuido entre las provincias). En tercer lugar, se realiza una distribucin secundaria de los recursos entre todas las provincias a partir de negociaciones polticas, muchas veces poco transparentes y poco objetivas. Esta ltima caracterstica determina que el sistema sea conocido comnmente con la expresin de laberinto de la coparticipacin (Tommasi 2002).

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Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos Volumen X / N 1 / 2010 / pp. Segn Oscar Cetrngolo (2004), estas caractersticas de la descentralizacin en la Argentina responden a dos problemas estructurales que constituyen una seria debilidad al funcionamiento del federalismo en el pas. Se refiere el autor, en primer lugar, al carente financiamiento de polticas sociales compensatorias centradas en la atencin de la poblacin con necesidades bsicas. Este tipo de polticas, que deberan trabajarse en la correccin de las deficiencias existentes en el proceso de descentralizacin del gasto social, en especial en lo referente al sistema educativo y de salud, han sido desamparadas por parte del gobierno nacional. Quizs por centrar la atencin en las urgencias fiscales, el mismo termin desentendindose de las polticas de compensacin y coordinacin del gasto social en los diferentes niveles de gobierno, lo cual redund negativamente sobre la equidad. Continuando con el anlisis, Cetrngolo seala la importancia de poner atencin sobre los desequilibrios productivos regionales. La gran brecha de desarrollo existente entre las provincias argentinas impide pensar la coparticipacin fiscal como solucin a los problemas de incentivos. Ejemplificando, en nuestro pas la relacin entre el producto de la regin ms rica alcanza a ser 8,6 veces mayor que el de la regin ms pobre. Con estos datos, es difcil pensar que las provincias menos desarrolladas de nuestro pas puedan asegurar una provisin de bienes pblicos similar a la que prestan las regiones ms desarrolladas sino es con una asistencia directa de la nacin. III. LA DESCENTRALIZACIN DE LA DCADA DE 1990 EN LA ARGENTINA. DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA, FISCAL Y POLTICA El marco constitucional argentino no es muy preciso en lo que se refiere a las funciones y responsabilidades de cada nivel de gobierno, lo cual posibilit distintos procesos de reasignacin de funciones durante las ltimas dcadas. Los mismos, no siempre ordenados y transparentes, han hecho ms compleja la relacin nacin provincias municipios (Centrngolo 2004). Los procesos de descentralizacin comenzaron a desarrollarse entre los aos 50 y 60. Posteriormente, en la dcada de los 70, en plena dictadura militar, se retoma el intento de descentralizacin de los servicios sociales de educacin y salud que se cristalizan en el ao 1978 cuando el Poder Ejecutivo nacional transfiere a las provincias los establecimientos de enseanza preprimaria y primaria que estaban en manos de la nacin. No obstante, no fue hasta principios de los 90, que la idea de descentralizacin de responsabilidades y funciones desde el gobierno central hacia las provincias y municipios se transform en un proceso sistemtico de reformas en la Argentina, en consonancia con propuestas anlogas en diferentes partes del mundo. Hasta ese momento, los municipios haban limitado sus funciones a un papel meramente administrativo, que provea de los servicios bsicos de la vida local (recoleccin de residuos, alumbrado y barrido).

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Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos Volumen X / N 1 / 2010 / pp. Las reformas efectuadas durante dicho perodo incluyeron privatizaciones de empresas pblicas, de bancos estatales y provinciales; descentralizacin de funciones; desregulacin de servicios, tasas e impuestos, y capitalizacin o privatizacin del sistema de jubilaciones y pensiones. De esta manera, desde la primera gestin de gobierno de Carlos Sal Menem, el proceso descentralizador form parte de las reformas que planearon modificar el rol del Estado en la economa, la relacin entre el Estado y la sociedad, y la forma de provisin de servicios pblicos a la sociedad. Empero, dichos objetivos no se reflejaron en una planificacin adecuada del proceso descentralizador. El gobierno nacional, persiguiendo como principal objetivo la disminucin del gasto a travs de un severo ajuste fiscal, percibi en el sistema de coparticipacin, la oportunidad para desplazar hacia las provincias un conjunto amplio de responsabilidades y funciones, especialmente en materia de educacin y salud. Sin corresponder dicha transferencia con un proceso gradual de descentralizacin planificada, la misma se plante como una descompresin de funciones. GRFICO N2 ESTRUCTURA % DE RECURSOS (TRIBUTARIOS Y NO TRIBUTARIOS) Y EROGACIONES POR NIVEL DE GOBIERNO

Fuente: Cetrngolo. 2006. CEPAL.

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Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos Volumen X / N 1 / 2010 / pp. En materia de descentralizacin administrativa, durante la primera Presidencia del gobierno de Carlos Menem tuvo lugar la entonces denominada primera fase de la reforma del Estado (1989-1996). Se sancionaron las leyes de reforma del Estado (23.696/89) y de emergencia econmica (23.697/89) y se dictaron decretos complementarios que programaban la reduccin de la intervencin estatal a travs de la privatizacin de las empresas y servicios pblicos y la apertura, liberalizacin y desregulacin de la economa, adems de la supresin de subsidios y subvenciones a los regmenes de promocin industrial. Estas medidas generaron la transferencia de servicios hacia los niveles subnacionales, reduciendo el aparato estatal central y expandiendo simultneamente la responsabilidad del mercado y la sociedad civil en la satisfaccin de necesidades sociales. Con motivo de esa desvinculacin del Estado central de reas tpicas de intervencin social, los gobiernos provinciales y los municipios tuvieron que asumir un papel mucho ms relevante en el vnculo Estado - ciudadana. Entre las nuevas competencias, vale remarcar aquellas en materia de educacin, salud, empleo, vivienda, planificacin urbana y desarrollo econmico. En materia de descentralizacin de los servicios educativos, se dict la Ley 24.049 del 6 de diciembre del ao 1991 la cual transfiere a las provincias y a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires la administracin de todas las escuelas nacionales secundarias y para adultos y la supervisin de las escuelas privadas. Esta ley no prev la transferencia de recursos especficos para sostener dichos servicios, sino que estos dependen directamente del aumento general de los fondos coparticipables. Segn bases estadsticas del ao 1994, de un total de 25.646 establecimientos de educacin de nivel bsico, un 93,7% ya estaba en manos de las provincias, un 4,7% de los municipios y slo el 0,3% conservaba el Estado federal. En el nivel medio, la situacin es muy parecida: el 88,5% de los establecimientos perteneca a las provincias, el 8,4% a los municipios y solamente el 1,8% a la nacin (Villas 2003). En cuanto al traslado de competencias en materia de salud, el gobierno nacional se reserv el diseo de las polticas pblicas a nivel central y otorg a los gobiernos provinciales las atribuciones de gestores del sistema. De esta forma, se gener una descentralizacin en la administracin cotidiana de los hospitales contribuyendo a la autonoma de dichas instituciones. Cabe destacar que dicho proceso deriv en importantes diferencias de acuerdo a las situaciones particulares de cada unidad hospitalaria, fomentando un progresivo aumento del grado de inequidad entre los territorios. Por otro lado, tanto el mbito educativo como el de salud, poco se hizo en materia de control de estas nuevas competencias locales. Las descentralizaciones administrativas se realizaron sin una adecuada planificacin de evaluacin y monitoreo. Si Somos Americanos: Revista de Estudios Transfronterizos 87

Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos Volumen X / N 1 / 2010 / pp. Decididamente, la provisin y calidad de las mismas tender a resultar excesivamente dependiente de la disponibilidad de recursos econmicos y fiscales de las diferentes jurisdicciones (Cetrngolo 2004).

GRFICO N3 RANKING DE CALIDAD EDUCATIVA Y PBG PER CPITA.

Fuente: Cetrngolo. 2006. Determinantes sociales de la Salud. CEPAL.

El materia de vivienda y planificacin urbana, la planificacin de la ciudad fue subordinada a la planificacin estratgica, colocando en el centro de la misma a la comunidad local, la cual reemplazar al profesional como actor central del proceso. En relacin a la funcin de regulacin de la ciudad y el mercado, las transformaciones ms relevantes fueron la incorporacin de la audiencia pblica para decidir sobre ciertas habilitaciones y la creacin de la figura del defensor del consumidor. En lo referente a la funcin social que cumple el municipio, se supera el importante rol asistencialista tradicional para generar un mbito de mayor desenvolvimiento de las polticas ligadas al desarrollo social, de manera de plantear una solucin ms integral al problema de la pobreza y potenciar las capacidades locales. Al respecto, la metodologa de trabajo vari en cada municipio, ya que se incluye la participacin de los beneficiarios y la articulacin con las organizaciones de la sociedad civil, particularmente las ONG.

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Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos Volumen X / N 1 / 2010 / pp. En la funcin administrativa propiamente dicha, se incorporaron nuevas tcnicas de gestin aspirando a producir un cambio positivo en trminos de eficiencia y eficacia, reduciendo los niveles burocrticos y mejorando la atencin al ciudadano. Sin embargo, son pocos los casos en los que se puede hablar cabalmente de una reforma administrativa (Villar 2007). En trminos de descentralizacin fiscal, el panorama predominante fue el de una relativamente avanzada descentralizacin del gasto, especialmente en el terreno de la poltica y los servicios sociales, junto con la persistencia de una marcada centralizacin de los ingresos. Escuelas, hospitales y programas alimentarios que hasta el ao 1991 haban sido financiados y administrados por el gobierno federal pasaron a manos de las provincias, que debieron financiarlos con recursos propios. Es decir, la descentralizacin administrativa no estuvo acompaada de nuevos recursos ms all del sistema de coparticipacin federal existente que se entiende es indeficiente al no compensar los desequilibrios productivos regionales y las consecuentes inequidades del gasto social entre las regiones ms pobres y las ms ricas. Es as que este proceso, caracterizado por una escasa coordinacin desde el nivel nacional, derram en un abanico de respuestas locales con motivo de adaptarse al mismo. Consecuentemente se negociaron y firmaron, en diversas oportunidades, pactos o acuerdos destinados a hacer frente a las mltiples dificultades que debieron enfrentar las provincias, desde el financiamiento del sistema previsional hasta la renegociacin de la deuda. Todos ellos involucraron acuerdos entre los poderes ejecutivos que modificaron la distribucin de fondos que haba establecido la ley de coparticipacin. Con el trascurso del tiempo, el gobierno nacional acab concentrando sus erogaciones, progresivamente, en los mbitos de la previsin social, la salud para la tercera edad y los servicios de la deuda. Las provincias, por su parte, en educacin y salud; los municipios en diferentes servicios urbanos.

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Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos Volumen X / N 1 / 2010 / pp. CUADRO N2 POTESTADES FUNCIONALES DE LOS NIVELES DE GOBIERNO

Fuente: Cetrngolo. 2006. CEPAL.

En referencia a la descentralizacin poltica, las reformas efectuadas a la Constitucin nacional devolvieron a las provincias la autonoma para decidir sobre determinadas reas, especialmente en materia de organizacin territorial interna. Por otra parte, luego de la crisis del 2001, los gobernadores obtuvieron mayor relevancia en la poltica argentina, personificando figuras claves que podran contribuir o atentar contra la gobernabilidad, estabilidad econmica e institucionalidad poltica. Este hecho se explica en la contribucin directa de los gobiernos provinciales a la salida de la crisis y en el sostenimiento del orden institucional, incluso manteniendo los mismos recursos. Esto logr legitimarlos y visibilizarlos como actores sumamente relevantes del proceso poltico. El da 27 de febrero del ao 2002, luego de la salida de la convertibilidad, el gobierno nacional culmin una nueva negociacin con los gobiernos subnacionales tendiente a sentar los nuevos parmetros en materia de transferencias de recursos a las provincias, meta de dficit y renegociacin de la deuda. La firma de este acuerdo le permiti a las provincias mejorar su posicin fiscal relativa por dos motivos: primero, se retorn al rgimen anterior al compromiso federal del ao 1999 de distribuciones Si Somos Americanos: Revista de Estudios Transfronterizos 90

Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos Volumen X / N 1 / 2010 / pp. automticas y por coeficiente, contemplando el contexto de crecimiento del nivel de precios (en 2002) y del producto (en 2003) y, segundo, se gestion un menor pago de servicios producto del canje de deuda y se estableci el lmite del 15% en lo que respecta a la afectacin de la coparticipacin para el pago de servicios de deuda. Por otro lado, aunque los gobernadores adquirieron mayor peso a nivel poltico y mayor legitimidad, los hechos indican que el cambio no se reflej en avances directos en materia de descentralizacin poltica. IV. DESCENTRALIZACIN EN MATERIA DE POLTICAS SOCIALES. PLAN JEFES Y JEFAS DE HOGAR En relacin a las polticas sociales especficamente, el proceso de descentralizacin de las mismas acta como una herramienta que patrocina una elaboracin ms precisa del diagnstico de estado de situacin de los ciudadanos en lo concerniente a las necesidades bsicas, aportando una mayor capacidad para identificar demandas y carencias en la poblacin y permitiendo, consecuentemente, disear polticas ms congruentes con cada contexto socio-cultural. Ante la necesidad del Estado central de generar intervenciones adecuadas a las divergencias sociales, es que surge la necesidad de focalizar territorialmente los programas aplicando cierto grado de descentralizacin y participacin. En este marco, tanto la focalizacin como la descentralizacin constituyeron estrategias de apoyo a los programas de reforma del Estado y la economa, pero especialmente, a los programas sociales. La poltica social de carcter nacional se nutre del diagnstico local que obtiene de esta focalizacin de demandas y necesidades concretas de cada jurisdiccin para disear los planes y programas que mejor las contemplen y puede, luego, descentralizar su aplicacin. Este tipo de programas fue una iniciativa promovida por los organismos de cooperacin internacional como una medida tendiente a mejorar el bienestar en la Argentina. Los municipios fueron los principales encargados de su implementacin; y aquellos que lo hicieron, tuvieron la posibilidad de incrementar sus presupuestos en el rea social y desarrollar capacidades de gestin participativa de carcter innovador a nivel local y alternativo a los esquemas tradicionales asistencialistas (Smulovitz 2004). Estas nuevas estrategias obligaron a tomar en consideracin la demanda de participacin de la ciudadana en la formulacin, gestin y control de polticas, como as tambin la articulacin de los diversos actores sociales involucrados, tomando el nivel local como el lugar privilegiado para el diseo y gestin de polticas acordes con la problemtica social.

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Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos Volumen X / N 1 / 2010 / pp. En la Argentina, la crisis del ao 2001, gener una situacin de tensin poltica e institucional que requera medidas de emergencia para sobrellevar las circunstancias. El colapso del plan de convertibilidad, el congelamiento de los depsitos bancarios, el incumplimiento de los pagos de la deuda externa, la cada del PIB y la inflacin, sumados a una situacin de vulnerabilidad institucional, descrdito a las instituciones e inseguridad ciudadana, enunciaron las condiciones de la nueva gestin de gobierno. La situacin era crtica y consecuentemente la amenaza de violencia y de ruptura institucional defini la necesidad de declarar el Estado de emergencia pblica, segn lo dispuesto por la Constitucin nacional en su artculo 76. En este contexto, se llev a cabo la implementacin del Programa Jefes y Jefas de Hogar (PJJH), que busc asistir mediante una ayuda econmica directa a los jefes de hogar desocupados. Este programa se estableci a travs del Decreto N 565/02 del Poder Ejecutivo nacional y de la normativa complementaria que reglament su ejecucin, elaborada por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nacin. El PJJH estableca una modalidad de implementacin descentralizada otorgando a los gobiernos locales -municipios y comunas- un rol relevante en la administracin de proyectos y beneficiarios, as como la responsabilidad de asegurar la accesibilidad al programa, la transparencia en la ejecucin y la adecuada focalizacin. El mbito local se constituye as en el mbito dnde la poltica vinculada a las relaciones directas entre gobernantes y gobernados, a la adecuacin de los recursos a demandas heterogneas, a la aplicacin adecuada de programas focalizados sobre los grupos ms vulnerables, se desarrolla. A continuacin, el Decreto Nacional Nro.165 promulgado por el Ejecutivo puso en vigencia el derecho familiar de inclusin social. Este derecho redefini los alcances del programa destinado a los jefes y las jefas de hogar desocupados y lo convirti en un programa masivo, con ms de un milln y medio de beneficiarios directos, que percibiran una prestacin de 150 pesos mensuales. Este monto fue fijado apenas por debajo del salario mnimo para trabajadores no calificados de tiempo completo ($200 / 70 dlares). Para acceder a este beneficio, era necesario comprometerse a realizar ciertas contraprestaciones en los mbitos de salud, educacin y trabajo a las cuales los beneficiarios deberan dar efectivo cumplimiento. En lo que respecta a salud, se les exiga realizar los adecuados controles de embarazo y post-parto, cumplir con las vacunaciones obligatorias de los hijos menores de 18 aos y con los controles mensuales de crecimiento y desarrollo de los nios de hasta dos aos de edad. En materia de educacin, el programa demandaba la finalizacin de la educacin bsica de los jefes y jefas (o la participacin en cursos de capacitacin que contribuyeran a su reinsercin laboral) y la asistencia regular de los hijos a establecimientos educativos formales.

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Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos Volumen X / N 1 / 2010 / pp. En el mbito laboral, fue obligatoria la participacin efectiva de los beneficiarios (durante cuatro horas diarias) en proyectos productivos o servicios comunitarios a los que hubiesen sido asignados. Las tareas a desempear por los beneficiarios eran variadas y podan realizarse en organismos estatales o en instituciones privadas. Con esta finalidad, se prev la existencia de una red de empresas que absorbieran esta mano de obra completando la remuneracin total del salario con recursos privados. Como resultado de las medidas, a un ao del gobierno duhaldista, la situacin estructural del pas en trminos econmicos y sociales no se haba modificado sustancialmente, sin embargo la administracin present como logros la pacificacin social y la contencin de la crisis. El PJJH fue diseado como un programa de prestacin universal a ser implementado directamente por los municipios a travs de consejos consultivos locales en los cuales participaran referentes multiactorales propios. Si bien la modalidad de su implementacin en la Argentina desdibuj en varios casos al Poder Ejecutivo provincial poniendo en evidencia la escasa institucionalidad del proceso de descentralizacin en su conjunto, esta experiencia nos demuestra que la proximidad generada por el mbito local entre el Estado nacional y la ciudadana es una herramienta de la cual el municipio puede sacar ventaja. La comunicacin permanente, las polticas pblicas integradas y las estrategias de participacin ciudadana son susceptibles de convertirse en un nuevo instrumento de gestin.

V. CONSIDERACIONES FINALES Todo proceso de descentralizacin, al transferir responsabilidades, recursos o autoridad desde el nivel nacional hacia los niveles subnacionales, impacta en la estructura de poder, en la cultura poltica y en la identidad nacional de los Estados que lo llevan a cabo. Es preciso, adems, tener en consideracin que el proceso descentralizador no redunda necesariamente en un resultado positivo para la sociedad local. La transferencia de responsabilidades y funciones del gobierno central a los mbitos inferiores tendr un resultado positivo o negativo de acuerdo a la capacidad de autogestin local: de la posibilidad de movilizar recursos productivos, humanos e institucionales en funcin de su desenvolvimiento. Aunque en general se plantea a la descentralizacin como un proceso que promueve la democracia y la accountability, ya que resulta en el aumento de las atribuciones y recursos de la poblacin en el mbito local y a su vez, deriva en una mayor eficiencia y efectividad en el gasto porque permite una mejor asignacin y control del mismo (Smulovitz 2004), en el caso particular de la Argentina, ste se llev a cabo a partir de la motivacin del gobierno nacional de modificar en su favor las relaciones Si Somos Americanos: Revista de Estudios Transfronterizos 93

Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos Volumen X / N 1 / 2010 / pp. financieras con las provincias y municipios, sin una estrategia de gestin integral e integrada entre los diferentes niveles de gobierno. La transferencia de competencias en el mbito de salud y educacin que hemos expuesto, no redund necesariamente en un impacto sobre la calidad de los servicios. Por el contrario, el proceso estuvo caracterizado por una falta de control y monitoreo de las polticas pblicas as como por limitaciones en la transferencia de recursos de todo tipo. Por otro lado, la experiencia de descentralizacin implementada demuestra que el desarrollo de la dinmica local depende de luchas de poder, decisiones y polticas que se desarrollen en el mbito nacional. Solo se puede comprender la experiencia de gestin local desde procesos nacionales que incluyan polticas macro y micro: La matriz nacional que se observa en muchos de los casos no acta como contexto que fija lmites a los procesos, sino como constitutiva de su propia naturaleza y, en ocasiones, de los propios actores de la sociedad civil local (Acua et al 2007:16). La crisis del 2001 implic una redefinicin de las prioridades de la agenda pblica, sin proponrselo, la misma reposicion a los actores locales (provinciales y municipales) as como a las organizaciones de la sociedad civil en agentes claves en el mantenimiento de la gobernabilidad. El programa Jefes y Jefas de Hogar se plante como una estrategia de emergencia que contuviera el caos definiendo un modelo de gestin descentralizada que involucraba directamente a los municipios con los beneficiarios. El sistema de consejos consultivos locales habilito a la vez a los actores no gubernamentales locales en el programa. Estos son aspectos positivos que se debern incluir en futuras polticas sociales. En el presente el proceso de descentralizacin depende del impulso e impacto que le den los actores del sistema poltico en funcin de la disponibilidad de recursos, de las capacidades de negociacin y de las motivaciones locales, generando un mapa de descentralizacin de difcil aprehensin. Lejos de una despolitizacin del proceso de descentralizacin en la Argentina, lo que se plantea es una repolitizacin de los espacios de poder provincial y municipal que debe fundamentarse en la institucionalidad del sistema y en el uso legtimo de los mecanismos de participacin poltica. Los resultados del proceso de descentralizacin comenzados en los 90, pusieron en evidencia los problemas de institucionalidad en el pas as como la falta de planificacin estratgica. El proceso descentralizador no puede quedar librado ni a

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Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos Volumen X / N 1 / 2010 / pp. liderazgos personalistas ni a agendas polticas de turno sino que requiere la definicin de una poltica de Estado con mnimos consensos de todos los actores involucrados.

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