Luciana Jaccoud - A Construção de Uma Politica de Promoção Da Igualdadecracial

Organizadora Luciana Jaccoud
A Construo de uma Poltica de Promoo da Igualdade Racial:

uma anlise dos ltimos 20 anos
Braslia 2009
ipea
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Governo Federal Ministro de Estado Extraordinrio de Assuntos Estratgicos Roberto Mangabeira Unger Secretaria de Assuntos Estratgicos
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos,oIpeafornecesuportetcnicoeinstitucional saesgovernamentaispossibilitandoaformulaode inmeraspolticaspblicaseprogramasdedesenvolvimentobrasileiroedisponibiliza,paraasociedade,pesquisase estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann

Diretor de Administrao e Finanas Fernando Ferreira Diretor de Estudos Macroeconmicos Joo Sics Diretor de Estudos Sociais Jorge Abraho de Castro Diretora de Estudos Regionais e Urbanos Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos Setoriais Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Cooperao e Desenvolvimento Mrio Lisboa Theodoro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-Chefe da Assessoria de Imprensa Estanislau Maria de Freitas Jnior Assessor-Chefe da Comunicao Institucional Daniel Castro Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br
Organizadora Luciana Jaccoud
A Construo de uma Poltica de Promoo da Igualdade Racial:

Braslia 2009
ipea
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2009
A construo de uma poltica de promoo da igualdade racial : uma anlise dos ltimos 20 anos / organizadora: Luciana Jaccoud. - Braslia: Ipea, 2009. 233 p. : grfs., tabs. Inclui bibliografia. ISBN 978-85-7811-020-8 1. Discriminao Racial. 2. Igualdade Social. 3. DesigualdadeSocial.4.PolticasPblicas.5.Brasil.I.Jaccoud,Luciana de Barros. II. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 305.800981
Asopiniesemitidasnestapublicaosodeexclusivaedeinteira responsabilidadedosautores,noexprimindo,necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos. Aproduoeditorialdestapublicaocontoucomoapoiofinanceiroda SecretariaEspecialdePolticasdePromoodaIgualdadeRacial(Seppir). permitidaareproduodestetextoedosdadosnelecontidos,desde quecitadaafonte.Reproduesparafinscomerciaissoproibidas.
SUMRIO
Prefcio........................................................................................................................................7 Apresentao...........................................................................................................................9 Introduo.............................................................................................................................11 Captulo 1 Entre o racismo e a desigualdade: da Constituio promoo de uma poltica de Igualdade Racial (1988-2008).................................................19 Captulo 2 DESIGUALDADE RACIAL E CONSTRUO INSTITUCIONAL: A CONSOLIDAO DA TEMTICA RACIAL NO GOVERNO FEDERAL (1995-2005) . ...................................93 Captulo 3 A POLTICA DE PROMOO DA IGUALDADE RACIAL NO GOVERNO FEDERAL EM 2006 E O PROGRAMA DE COMBATE AO Racismo Institucional....................... 147 Captulo 4 A POLTICA DE PROMOO DA IGUALDADE RACIAL NO GOVERNO FEDERAL NO PRIMEIRO SEMESTRE DE 2007 E OS PROGRAMAS DE AO AFIRMATIVA NAS UNIVERSIDADES PBLICAS........................................................................................ 171 Captulo 5 A POLTICA DE PROMOO DA IGUALDADE RACIAL NO GOVERNO FEDERAL EM 2007 E AS POLTICAS UNIVERSALISTAS................................................. 205
Prefcio
Ministro Edson Santos
O racismo impede o livre exerccio da cidadania e o acesso democrtico ao desenvolvimento. Deve, portanto, ser eliminado para permitir que o pas se desenvolva com equidade social. Para tanto, torna-se necessria a aplicao de aes afirmativas, que se definem como polticas voltadas concretizao do princpio constitucional da igualdade e neutralizao dos efeitos da discriminao racial. O princpio da igualdade, ou da no discriminao perante a lei, foi tido durante muito tempo como a garantia da concretizao da liberdade. A importncia deste princpio inquestionvel. No entanto, no suficiente que o Estado se abstenha de praticar a discriminao em suas leis. Pois cabe a ele favorecer a criao de condies que permitam a todos se beneficiar da igualdade de oportunidades. Por isso, preciso tratar os desiguais de forma desigual, elevando os desfavorecidos ao mesmo patamar de partida dos demais. A Constituio Federal de 1988, pela primeira vez em nossa histria, apresentou os caminhos legais para a superao do racismo e das desigualdades. Tanto por criminalizar a prtica do racismo, quanto por prescrever, em seu captulo sobre os objetivos fundamentais da Repblica, que dever do Estado promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. A aplicao das polticas de aes afirmativas, descritas e analisadas nesta publicao do Ipea, importante passo neste sentido. Trata-se de medidas que surgem para superar as expresses contemporneas do racismo e da discriminao racial, e tambm para reparar os fatores que impediram a plena emancipao da populao negra no perodo ps-abolio. Pois no houve, por exemplo, uma reforma agrria que garantisse aos negros o acesso terra. E tampouco lhes foi assegurado o acesso educao, o que lhes permitiria, alm da ascenso intelectual, assumir posies mais qualificadas entre as atividades econmicas da ento nascente indstria nacional. Desta forma, os negros permaneceram excludos. Indiscutivelmente, ainda hoje a maioria dos pobres brasileiros negra. Esta condio , ao mesmo tempo, causa e consequncia, em um crculo vicioso que se autoalimenta. A viso da pobreza associada ao negro, pelo prisma do racismo, atribui ao prprio negro as causas de sua condio, seja por acomodao, seja
pela falta de qualidades para a ascenso social. E, desta forma, a pobreza dos negros e sua ausncia dos espaos de poder poltico e produo de conhecimento foi naturalizada ao longo de nossa histria. Motivo pelo qual ainda hoje raro encontrar negros em espaos de poder e deciso. Compreender o processo de aplicao das polticas de promoo da igualdade racial, que ganharam fora nos ltimos 20 anos por meio das sucessivas administraes federais, , portanto, fundamental para que possamos aperfeioar os mecanismos capazes de tornar nossa sociedade mais justa e equilibrada sob o ponto de vista das relaes tnicas.
Apresentao
Mrcio Pochmann
Dando continuidade ao esforo de reflexo sobre a temtica racial no Brasil, o Ipea apresenta o livro A construo de uma poltica de promoo da igualdade racial: uma anlise dos ltimos 20 anos. Esta publicao rene captulos selecionados sobre o tema da igualdade racial, anteriormente apresentados no boletim Polticas Sociais: acompanhamento e anlise (BPS), produzidos pela Coordenao de Estudos Raciais da Diretoria de Estudos Sociais (Disoc). importante lembrar que os surpreendentes e inaceitveis patamares de desigualdade entre brancos e negros, que ainda hoje delimitam o perfil da sociedade brasileira, tm sido objeto de permanente debate na instituio, dando origem a um amplo conjunto de estudos e publicaes. neste contexto que o BPS incluiu, a partir de sua stima edio, um captulo dedicado ao tema, proporcionando um rico manancial de informaes e de anlises, sobretudo para os pesquisadores e demais interessados. A iniciativa de reunir os captulos sobre igualdade racial do BPS traz uma viso panormica sobre a questo racial no Brasil, possibilitando ao leitor o acesso a informaes importantes sobre a trajetria desta questo ao longo das duas ltimas dcadas. Assim, no esteio dos debates que devero pautar a realizao da II Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade Racial, e com vista a imprescindvel mobilizao de esforos para consecuo das orientaes por ela emanadas, a presente publicao intenta colaborar com um conjunto sistematizado de informaes sobre questes de relevo, em prol do aperfeioamento das polticas pblicas e da reduo das desigualdades raciais no pas.
Introduo
Luciana Jaccoud
Os textos reunidos nesta publicao foram elaborados entre 2006 e 2009 e lanados no boletim Polticas Sociais: acompanhamento e anlise (BPS), publicao semestral do Ipea. Eles fazem parte do trabalho permanente e sistemtico de acompanhamento das polticas pblicas voltadas promoo da igualdade racial realizado pela Coordenao de Estudos Raciais da Diretoria de Estudos Sociais (Disoc). Este trabalho tem como objetivo primeiro sistematizar informaes sobre iniciativas, programas e aes desenvolvidos pela esfera federal e voltadas reduo das desigualdades raciais, incluindo aquelas dirigidas ao combate ao racismo e discriminao racial. Visa tambm permitir a constituio de um quadro geral, mesmo que preliminar, que abarque o conjunto destas iniciativas, de forma a possibilitar uma aproximao abrangente do esforo realizado no mbito federal. Neste sentido, este trabalho se prope ainda a apresentar uma primeira leitura sobre a sua significncia, impactos, desafios e perspectivas. As informaes reunidas, assim como as anlises realizadas, no se limitam ao tratamento das iniciativas governamentais. Elas tambm se estendem configurao e ao desenvolvimento do debate pblico sobre o tema da igualdade racial. Este debate foi apresentado sociedade brasileira pelo movimento negro, que defendeu, de forma renovada nas ltimas dcadas, a necessidade no apenas de combater o racismo, mas de efetivar instrumentos de promoo da igualdade racial. Tais demandas provocaram a ampliao do reconhecimento da relevncia do tema do racismo e da discriminao racial como fenmenos sociais ativos na sociedade brasileira, diante do qual, entretanto, levantaram-se resistncias e oposies. Este novo contexto foi marcado por progressiva afirmao do objetivo da promoo da igualdade racial como meta poltica e tema organizador de polticas pblicas. Assistiu-se igualmente a um amplo movimento de reinterpretao da questo racial e de seu papel na configurao da desigualdade brasileira, que tambm abarcado no esforo de anlise aqui reunido. Dessa forma, os textos apresentados no atual volume renem informaes bastante variadas, e cabe observar que o escopo destes no se mantm sempre o mesmo. De fato, os cinco captulos aqui agrupados so produto de uma atividade rotineira de acompanhamento do processo de implementao das polticas de promoo da igualdade racial. Contudo, por terem sido publicados
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A Construo de uma Poltica de Promoo da Igualdade Racial
em sequncia, a cada semestre, entre agosto de 2006 e meados de 2009, estes captulos respondem a duas propostas distintas, que definiram a sua ordem de publicao neste volume. De um lado, temos dois captulos que integraram edies especiais do BPS e que foram reunidos na primeira parte deste livro. Na segunda parte, temos os trs captulos que atendem ao formato tradicional do BPS, de acompanhamento semestral das polticas sociais. Os captulos que compem a primeira parte deste livro tm um escopo analtico mais amplo e se debruam sobre perodos mais longos de tempo. Eles foram publicados em contextos comemorativos especficos que mobilizaram mais esforos das equipes envolvidas. O primeiro captulo foi elaborado para o BPS no 17 que, em um contexto de comemorao dos 20 anos da Constituio de 1988, buscou realizar uma anlise da trajetria das polticas sociais deste perodo. O segundo captulo integrou o BPS no 13, que teve como desafio realizar um balano da poltica social brasileira de 1995 a 2005. A segunda parte deste livro rene os textos publicados nos nmeros 14, 15 e 16 do BPS. Estes trs captulos adotam a estrutura tradicional de organizao dos textos elaborados para as edies ordinrias do BPS. Contam com uma primeira seo, dedicada conjuntura. Com o ttulo Fatos relevantes, esta seo busca apresentar ao pblico os eventos que ganharam destaque no semestre em foco. A ela se segue uma segunda seo, dedicada ao acompanhamento da poltica e de programas e voltada anlise da implementao das aes federais no campo da promoo da igualdade racial. Uma terceira seo, intitulada Temas em destaque, permite o aprofundamento no tratamento de questes consideradas relevantes para a consolidao daquela poltica. Se cada um destes textos tem vida prpria, cabe justificar a sua publicao conjunta. Acreditamos que esta permitir ao leitor uma avaliao da trajetria cumprida, nestas ltimas duas dcadas, pelo governo federal, no mbito do enfrentamento da questo racial. De fato, o debate sobre a temtica das desigualdades raciais, assim como da discriminao racial, tem ganhado progressivo destaque no pas e tem permitido avano da interveno pblica neste campo. Neste processo, a ampliao da demanda por aes de combate ao racismo e ao preconceito racial promoveu o crescimento de instrumentos repressivos, assim como a adoo de aes de cunho valorizativo, compensatrio e afirmativo, e apontou para a construo de uma poltica de promoo da igualdade racial. Em decorrncia da ampliao do debate, o prprio tratamento da temtica das desigualdades raciais alterou-se significativamente.A progressiva disponibi-
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lizao de dados estatsticos permitiu a produo de indicadores que revelam, cada vez com maior acuidade, a relevncia e a gravidade das desigualdades raciais no pas. A promoo da igualdade racial afirmou-se como objeto da interveno governamental, com a crescente emergncia de iniciativas, programas e aes nos diversos campos das polticas pblicas. Este processo foi acompanhado, mais recentemente, com a construo de um quadro institucional especfico voltado promoo da igualdade racial. Assim, em 2003 foi criada a Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir), com status de ministrio e tendo como objetivo formular e coordenar polticas e articular aes do governo federal de combate discriminao e desigualdade racial. Foram criados ainda o Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial (CNPIR) e o Frum Intergovernamental de Promoo da Igualdade Racial (Fipir). E passaram a ser realizadas as Conferncias Nacionais de Promoo da Igualdade Racial, tendo ocorrido a primeira em 2005 e a segunda em junho de 2009. Contudo, no podemos ainda falar na efetiva consolidao de uma poltica de promoo da igualdade racial, estabelecida com clareza no espao das polticas pblicas. A leitura dos captulos produzidos para o BPS aponta para uma poltica em construo. De um estgio embrionrio, identificado nos primeiros esforos de acompanhamento desta temtica no conjunto da ao governamental,1 os captulos aqui reunidos permitem no apenas reconhecer o crescimento do nmero e escopo das iniciativas, como tambm a afirmao de um campo especfico de poltica pblica. Entretanto, muitos obstculos ainda se levantam afirmao da questo racial como objeto relevante e necessrio da atuao pblica. O primeiro a ser lembrado refere-se minimizao do problema racial brasileiro. De um lado, ainda se observa, da parte de alguns setores, uma posio de negao do preconceito e do racismo como fenmenos que atuam no acesso diferenciado a oportunidades e tratamento no Brasil. De outro, a associao entre os fenmenos de pobreza e da desigualdade racial tem sido apontada como justificativa para a priorizao da primeira em prejuzo da segunda. Tal viso desconsidera o fato de que estes fenmenos coexistem, mas so distintos, como mostram os dados que apontam a crescente desigualdade entre brancos e negros nos estratos de maior escolaridade e nas posies de maior prestgio social.
1.Oacompanhamentodaspolticaspblicasvoltadaspromoodaigualdaderacialteveincionaedionmero 7 do BPS. Os textos publicados nas edies 7 a 13 do BPS esto disponveis em: <http://www.ipea.gov. br/082/08201001.jsp>.
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Um segundo conjunto de dificuldades levanta-se no prprio processo de implementao da poltica de promoo da igualdade racial. A anlise da trajetria das iniciativas federais voltadas ao enfrentamento do problema racial tem apontado para a existncia de um conjunto de dificuldades, entre as quais se podem indicar a descontinuidade, a limitada cobertura e a ainda insuficiente coordenao. Ao lado destas dificuldades, referentes gesto, deve-se destacar a complexidade do problema em foco. Os programas, as aes e os instrumentos de combate desigualdade racial enfrentam um conjunto variado de fenmenos, tais como a discriminao direta, a discriminao indireta, o chamado racismo institucional e o preconceito racial. Enfrenta-se, ainda, o prprio racismo como formulao que sustenta a ideia de uma hierarquia entre grupos raciais. Distinguir este conjunto de fenmenos e enfrent-los permitir no apenas combater o processo de concentrao da populao negra nos segmentos mais baixos da estratificao social, como tambm superar um dos mais importantes fatores atuantes no processo de produo e reproduo da desigualdade social que marca a sociedade brasileira. Cabe lembrar ainda o destaque dado, nas anlises que sero apresentadas nos prximos captulos, ao tema da transversalidade. Entre as dificuldades que se apresentam consolidao das iniciativas federais no mbito da promoo da igualdade racial, destaca-se a natureza essencialmente transversal que deve marcar uma poltica neste campo. Como apontam de forma recorrente os dados estatsticos, as desigualdades entre brancos e negros esto presentes nas mais diversas esferas da vida social, sejam escolas, universidades, locais de trabalho, instituies de sade, de segurana pblica, sejam instncias judiciais. No restam dvidas de que a afirmao de uma poltica de promoo da igualdade racial depende da mobilizao de instituies e agentes pblicos responsveis por diferentes polticas. Assegurar que a perspectiva racial esteja presente nos processos de planejamento, monitoramento e avaliao das polticas pblicas no significa a alterao nos objetivos especficos de cada uma destas polticas. Ao contrrio, implica a plena realizao destes objetivos, na busca da equidade e na promoo de oportunidades iguais aos diversos grupos sociais e raciais. Todos esses aspectos, discutidos nos trabalhos aqui reunidos, merecem ser objeto de reflexo aprofundada. Contudo, cabe ainda ressaltar que os dados apresentados neste volume indicam tambm para a efetividade dos avanos j realizados. Em primeiro lugar, as ltimas dcadas assistiram ao fim da invisibilidade da questo racial. A emergncia deste tema no debate pblico significou importante avano no processo de reflexo e compreenso da sociedade brasi-
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leira sobre um dos seus mais importantes mecanismos de excluso e promoo da desigualdade social. Em segundo lugar, as iniciativas pblicas que vm sendo adotadas, descritas nos captulos que se seguem, permitem dar incio ao enfrentamento do preconceito no mbito de diferentes instituies, como as que integram o sistema de ensino e o sistema de sade pblica. Questionamentos comeam a ser levantados no que diz respeito ao perfil desigual de trabalhadores em certos setores da economia, ao mesmo tempo em que se promove a diversificao da elite brasileira por meio das aes afirmativas adotadas pelas universidades pblicas. Tais iniciativas, que devem ser complementares a um progressivo avano na qualidade e cobertura das polticas universais, tm sinalizado para um caminho de ampliao da equidade nas oportunidades, de reduo das desigualdades e de democratizao dos espaos e recursos sociais. Como j citado, o livro est organizado em cinco captulos. O primeiro voltado anlise do processo, ocorrido nos ltimos 20 anos, de afirmao do objetivo da promoo da igualdade racial como meta poltica e como objeto de polticas pblicas. Ele tem como marco a Constituio de 1988, que reconheceu, de forma indita, a incompatibilidade do racismo e do preconceito racial com os objetivos fundamentais da Repblica. O captulo acompanha a retomada da mobilizao social e a emergncia de uma nova formulao da questo racial no Brasil durante os anos 1980 e seu impacto sobre o texto constitucional. Aborda o tratamento da temtica racial pela Constituio Federal e, acompanhando as dcadas de 1990 e 2000, relata a trajetria de progressiva ampliao da interveno pblica nos campos do combate discriminao e da promoo da igualdade racial, seja no mbito da legislao, das polticas pblicas, seja da emergncia de instituies. Procura ainda resgatar os elementos centrais do debate atual sobre a questo racial, tal como ele tem se expressado no legislativo federal, no judicirio e na opinio pblica. O segundo captulo, partindo da apresentao de um diagnstico sobre a evoluo da desigualdade racial no perodo de 1995 a 2005, dedica-se a apresentar um balano das iniciativas do governo federal neste perodo. Traa o processo de construo institucional em torno do tema e procura apresentar as principais aes empreendidas pelo governo federal, destacando as reas de educao, mercado de trabalho, sade e quilombolas. O terceiro captulo dedica-se ao ano de 2006, apresentando um relato dos programas e projetos em curso, com destaque para o Programa Brasil Quilombola e para o Programa de Promoo da Igualdade de Oportunidade para
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Todos, do Ministrio Pblico do Trabalho (MPT). O captulo trata ainda de experincias de combate discriminao indireta e ao racismo institucional, que apontam para formatos promissores de desenvolvimento de polticas na rea. O quarto captulo aborda os fatos relevantes do primeiro semestre de 2007. Alm de traar um quadro geral sobre programas desenvolvidos nas reas de educao, sade e populao quilombola, o captulo destaca o papel das instituies de promoo da igualdade racial Seppir, CNPIR e Fipir e suas tarefas nos campos da formulao, articulao, mobilizao e coordenao da poltica de igualdade racial. Este captulo apresenta ainda um debate sobre a juventude negra e o acesso ao ensino superior. Descreve o quadro das universidades pblicas que, em 2007, implementavam aes afirmativas, destacando a crescente adeso a estes instrumentos, a multiplicidade de modelos adotados e a relevncia destes mecanismos para a democratizao do acesso ao ensino superior e para a ampliao do acesso da juventude negra s universidades no Brasil. Por fim, o quinto captulo aborda o ano de 2007, com destaque, nos fatos relevantes, temtica racial como pauta presente em trs conferncias nacionais: de Polticas para as Mulheres; de Segurana Alimentar e Nutricional; e de Sade. Na seo de acompanhamento de polticas e programas, so tratadas as iniciativas nos campos da sade, da educao com destaque para a implementao da Lei no 10.639/2003 e do Programa Brasil AfroAtitude e da economia solidria, alm do Programa Brasil Quilombola. Na parte final, abordado o processo de reorganizao das polticas sociais brasileiras que segue a promulgao da Constituio de 1988 e seu impacto sobre a populao negra. So assim discutidos o papel e os limites das polticas universais no combate s desigualdades raciais. Cabe ainda lembrar que o tema da juventude negra tratado em dois captulos. Alm do quarto captulo, j citado, o primeiro captulo apresenta um exerccio de acompanhamento da trajetria das crianas nascidas entre os anos de 1987 e 1988 e que atualmente completam seus 21 anos, resgatando sua evoluo na escola e no mercado de trabalho. Destaca tambm a evoluo dos indicadores de educao e renda neste perodo. Os dados apresentados destacam o enorme desafio que se apresenta sociedade brasileira para dotar de perspectivas positivas o futuro da juventude negra, assim como permitir-lhe o desenvolvimento de suas potencialidades. Marcados por trajetrias interrompidas e pela perspectiva de marginalizao social, no apenas a juventude negra a vtima deste quadro perverso. A sociedade brasileira, alimentando a desigualdade e a
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excluso social, ainda se permite abrir mo da capacidade e da possibilidade de contribuio deste grupo e d continuidade ao processo pernicioso de limitar a integrao e interao social entre os seus diversos segmentos. Finalmente, cabe expressar agradecimentos queles cujo trabalho e apoio foram essenciais para que este livro pudesse vir luz. Aos colaboradores dos captulos, cuja competncia e dedicao viabilizaram o trabalho aqui apresentado. Ao conselho editorial do BPS, cujo interesse e cujas cuidadosas leituras de cada um dos textos aqui publicados em muito contribuiu para sua melhoria. equipe do editorial do Ipea, que mais uma vez se mobilizou e, com a competncia habitual, possibilitou que esta edio fosse viabilizada em curto prazo. Seppir, cujo apoio permitiu tornar realidade esta publicao.
Captulo 1
Entre o racismo e a desigualdade: da Constituio promoo de uma poltica dE Igualdade Racial (1988-2008)
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1 APRESENTAO
No Brasil, em que pese a centenria presena da temtica racial no debate poltico, recente o reconhecimento da promoo da igualdade racial como objeto da interveno governamental. Examinando o significativo intervalo que separa os dias atuais do momento em que foi extinta a escravido de africanos e seus descendentes no pas, constata-se que, para o ressurgimento atual da temtica da desigualdade racial e sua incluso nas polticas pblicas, foram muitas discusses travadas, paradigmas e explicaes superadas, dogmas abandonados e compreenses reformuladas. Este captulo tem como objetivo tratar da promoo da igualdade racial como meta poltica e tema organizador de polticas pblicas. Este foi um processo ocorrido nos ltimos 20 anos que se assenta no tratamento dado temtica racial pela Constituio Federal promulgada em 1988. De forma indita, o texto constitucional reconhece o racismo e o preconceito racial como fenmenos presentes na sociedade brasileira, sustentando a necessidade de combat-los. Defende ainda a promoo da igualdade como meta da Repblica, assim como determina a valorizao dos diferentes grupos que compem a sociedade brasileira. Contudo, a incluso do tema racial na agenda das polticas pblicas responde tambm a outro movimento histrico. Este foi fruto de um esforo inovador do movimento social negro no sentido de estimular, no debate pblico, a necessidade no apenas de combater o racismo, mas de efetivamente atuar na promoo da igualdade racial. E, neste sentido, ele foi acompanhado por amplo movimento de reinterpretao da questo racial e de seu papel na configurao da desigualdade brasileira. O captulo procura, assim, na segunda seo, recuperar as mudanas de interpretaes e de paradigmas que permitiram a emergncia de uma nova
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configurao da questo racial no Brasil durante os anos 1980 e seu impacto sobre o texto constitucional. A terceira seo trata da trajetria de progressiva ampliao da interveno pblica nos campos do combate discriminao e da promoo da igualdade racial, seja no mbito da legislao, seja da emergncia de instituies. Tal trajetria discutida luz das mudanas observadas no debate sobre a questo racial ocorrida na dcada de 1990. A quarta seo enfatiza a diversidade das iniciativas desenvolvidas pelo governo federal na ltima dcada. Em que pese seu carter ainda inicial, os esforos que vm sendo realizados dialogam com diferentes aspectos do processo de reproduo das desigualdades raciais, desde a luta contra esteretipos e preconceitos ao enfrentamento do racismo institucional, passando pelos instrumentos de promoo do acesso da populao negra a determinados espaos da vida social. A quinta seo procura resgatar os elementos centrais do debate atual sobre a questo racial, tal como ele tem se expressado no legislativo federal, no judicirio e no debate pblico. A sexta seo pretende reunir alguns elementos de reflexo sobre a trajetria recente das desigualdades raciais no Brasil, resgatando indicadores que permitam acompanhar a gerao de negros e brancos nascidos no perodo da elaborao da Constituio de 1988, assim como as tendncias gerais de insero de brancos e negros em campos especficos da vida social educao, trabalho e renda nos ltimos 20 anos. Por fim, a stima seo apresenta das concluses finais do texto, destacando o desafio que se impe ao pas para, enfrentando a discriminao e a desigualdade racial, lanar as bases de uma sociedade mais integrada, solidria e justa.
2 A DCADA DE 1980 E O MARCO DA CONSTITUINTE 2.1 Antecedentes histricos
No sculo XIX, ainda que a elite colonial brasileira no tenha organizado um sistema de discriminao legal ou uma ideologia racista que justificasse as diferentes posies dos grupos raciais, esta compartilhava um conjunto de esteretipos negativos em relao ao negro que amparava sua viso hierrquica de sociedade. Neste contexto, o elemento branco era dotado de uma positividade que se acentuava quanto mais prximo estivesse da cultura europeia. Cultivavam-se esteretipos ligados raa e ao ideal de branqueamento que operaram ativamente enquanto vigorou a escravido. A abolio tampouco significou o incio da desconstruo dos valores associados s designaes de cor. Ao contrrio, no apenas se observou a continuidade de fenmenos do preconceito e da discriminao racial, como estes foram
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fortalecidos com a difuso das teses do chamado racismo cientfico. A adoo pela elite brasileira de uma ideologia racial teve incio nos anos 1870, tendo se tornado plenamente aceita entre as dcadas de 1880 e 1920. A disseminao das teses racistas no Brasil e sua reconstruo na forma de ideologia racial ocorreram, no perodo final da escravido, enquanto estava em curso o processo de adaptao da sociedade mudana do status jurdico dos negros. A formulao e a consolidao da ideologia racista ocorridas neste perodo permitiram a naturalizao das desigualdades raciais que foram, assim, reafirmadas em novo ambiente poltico e jurdico. Como destaca Mattos (2000), a abolio coincide com o nascimento da Repblica (1889) e com a disseminao das ideias de igualdade e cidadania que lhe so associadas.1 A coincidncia entre a expanso dos princpios republicanos e liberais e a adeso s formulaes racistas parece refletir a dificuldade ento observada para operar o direito individual e o reconhecimento da cidadania em uma sociedade fundamentalmente hierrquica. O enfrentamento do problema racial brasileiro seria, pois, identificado como exigncia nacional e associado ao princpio de que somente um pas branco seria capaz de realizar os ideais do liberalismo e do progresso. A aceitao da perspectiva de existncia de uma hierarquia racial e o reconhecimento dos problemas imanentes a uma sociedade multirracial deram sustentao no apenas s polticas de promoo da imigrao, como tambm valorizao da miscigenao. A tese do branqueamento como projeto nacional surgiu, no Brasil, como forma de conciliar a crena na superioridade branca com a busca do progressivo desaparecimento do negro, cuja presena era interpretada como um mal para o pas. diferena do racismo cientfico, o ideal do branqueamento sustentava-se em um otimismo em relao mestiagem e aos povos mestios, reconhecendo a expressiva presena do grupo identificado como mulato, aceitando a sua relativa mobilidade social e sua possibilidade de continuar em uma trajetria em direo ao ideal branco. O ideal de branqueamento consolida-se mesmo com o enfraquecimento das teorias deterministas de raa, observado durante as dcadas de 1920 e 1930. As elites nacionais percebiam a questo racial de forma cada vez mais positiva: o Brasil parecia branquear-se de maneira significativa, e o problema racial se encaminhava para uma soluo. o que apontam, por exemplo, os debates parlamentares que acompanharam a apresentao, ainda nos anos 1920,
1. MATTOS, Hebe Maria. Escravido e cidadania no Brasil monrquico. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2000.
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de projetos de lei, na Cmara dos Deputados, visando impedir a imigrao de indivduos da cor preta. Seus opositores reuniam no apenas os que identificavam um teor racista nestes projetos, mas tambm aqueles que os consideravam incuos, pois a trajetria recente j assegurava que o negro estava fadado ao desaparecimento no pas em horizonte prximo. Este mesmo discurso encontrado ainda nos debates da Assembleia Constituinte de 1934. Aps os anos 1930, as teorias racistas e o projeto de branqueamento foram progressivamente sendo substitudos pela chamada ideologia da democracia racial. Nesta nova formulao da questo racial, que se consolida aps os anos 1950, destaca-se a dimenso positiva da mestiagem e afirma-se a unidade do povo como produto da miscigenao racial. Com a mistura das raas e a fuso dos grupos presentes na formao da Nao, haveria espao para o nascimento de uma sociedade integrada, mesmo que socialmente heterognea. A democracia racial forneceu nova chave interpretativa para a realidade brasileira da poca: a recusa do determinismo biolgico e a valorizao do aspecto cultural, reversvel em suas diferenas. O enfraquecimento do discurso das hierarquias raciais e sua gradual substituio pelo mito da democracia racial permitiram a afirmao e a valorizao do povo brasileiro. Todavia, cabe lembrar que tal anlise, ancorada na cultura, no implica a integral negao da inferioridade dos negros. De fato, se por um lado o iderio da democracia racial busca deslegitimar a hierarquia social fundamentada na identificao racial, por outro refora o ideal do branqueamento e promove a mestiagem e seu produto, o mulato. Ao mesmo tempo, ao negar a influncia do aspecto racial na conformao da desigualdade social brasileira, ela representou um obstculo no desenvolvimento de instrumentos de combate aos esteretipos e preconceitos raciais que continuavam atuantes na sociedade, intervindo no processo de competio social e de acesso s oportunidades. O no reconhecimento da discriminao racial como fenmeno ativo na sociedade brasileira e como objeto legtimo da preocupao pblica comeou a ser duramente questionado durante a dcada de 1970. No perodo de 1964 at fim da dcada de 1970, houve grande refluxo nos movimentos sociais de militncia antirracista.2 O perodo dos governos militares caracterizou-se pela
2.Apesardasdificuldadesnopas,militantesdomovimentonegrobrasileiroparticiparamdecongressoseeventos domovimentonegromundial,taiscomo:VICongressoPan-Africano(Dar-es-Salaam,1974);IReuniodaUnio deEscritoresAfricanos&EncontroparaAlternativasAfricanas(Dacar,1976);ICongressodeCulturaNegradas Amricas (Cali, 1977); II Congresso de Cultura Negra das Amricas (Panam, 1980), e outros. O Brasil sediou ainda o III Congresso de Cultura Negra das Amricas, ocorrido na cidade de So Paulo, em agosto de 1982.
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negao da existncia de um problema racial no Brasil, e sua abordagem passou a ser definida como questo de segurana nacional. Neste contexto, at mesmo a pergunta sobre cor foi eliminada do Censo Demogrfico de 1970.3 A suposta irrelevncia da questo justificaria o fato de o governo militar confirmar o Brasil como ser signatrio de trs importantes tratados internacionais antidiscriminatrios: a Conveno 111 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) Concernente Discriminao em Matria de Emprego e Profisso (1968); a Conveno Relativa Luta contra a Discriminao no Campo do Ensino (1968); e a Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao (1969), e a se fazer presente nas duas conferncias mundiais contra o racismo em 1978 e 1983.4 No esteio da mobilizao em prol do restabelecimento da democracia, o tema volta ao cenrio poltico, trazido pelo movimento negro que se reorganizava. Como consequncia do processo de abertura poltica, a vitria eleitoral da oposio ao regime militar nas eleies municipais e estaduais da dcada de 1980 veio acompanhada pela criao de conselhos e rgos de assessoria que, em alguns estados e municpios do pas, tinham como objetivo atuar na defesa e promoo da populao e da cultura negra.5 Tem incio a presena institucional da temtica racial na organizao pblica brasileira. Havia, at ento, enorme dificuldade de dilogo das organizaes do movimento social negro com outras organizaes que defendiam a democracia e o fim do regime autoritrio. Ainda que pudessem ser registradas algumas parcerias estratgicas no perodo da abertura democrtica, a pauta da discriminao racial permaneceu desprestigiada pelos partidos de oposio, principalmente os de esquerda, e pelas organizaes sindicais, para as quais a questo racial era secundria em relao a uma preconizada centralidade da luta de classes. Apesar de seu progressivo reconhecimento, as desigualdades raciais ainda eram largamente interpretadas pelo ngulo da pobreza e como resultado de um acmulo de carncias da populao negra, que impactavam em seu suposto despreparo para participar do mercado de trabalho moderno, que se consolidava gradativamente no pas.
3.VerarespeitoANDREWS,GeorgeReid.NegrosebrancosemSoPaulo(1888-1988).Bauru:EDUSC,1998.Ver tambmHASENBALG,Carlos.Entreomitoeosfatos:racismoerelaesraciaisnoBrasil.In:MAIO,MarcosChor; SANTOS, Ricardo Ventura (Org.). Raa, cincia e sociedade. Rio de Janeiro: Fiocruz, CCBB, 1996. 4.ConformeJACCOUD,Luciana;BEGHIN,Nathalie.DesigualdadesraciaisnoBrasil:umbalanodainterveno governamental. Braslia: Ipea, 2002. 5.VerarespeitoSANTOS,Ivair.OmovimentonegroeoEstado(1983-1987).SoPaulo,PrefeituradeSoPaulo,2006.
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Dessa forma, se o movimento social negro participou ativamente da luta contra o regime autoritrio em fins dos anos 1970 e incio dos anos 1980, seus parceiros de luta contra a ditadura no apoiaram a formao de uma efetiva frente de apoio luta antirracista no mesmo perodo. Reprimida pela situao, que entendia a discusso racial como questo de segurana nacional, e rejeitada pela oposio, que compreendia a partir do vis econmico a questo da desigualdade, a bandeira da luta contra o racismo antinegro foi mantida pelas organizaes oriundas da comunidade negra e por algumas das lideranas negras envolvidas em movimentos populares.6
Apesar dos esforos desses movimentos para tal, a negao de uma questo racial no Brasil e o silncio sobre a mesma continuaram, nessa poca, sendo uma regra, no s para a elite dirigente brasileira, mas tambm para a maioria das organizaes da sociedade civil (partidos polticos, centrais sindicais, sindicatos de trabalhadores, sindicatos de empresrios, movimentos sociais, igrejas catlica e protestante entre outros). Mesmo entre essas ltimas, foram raras as instituies que enxergaram uma questo racial no pas.7
A dcada de 1980, entretanto, assiste a uma ampla mobilizao em torno da questo racial. Em 1978, havia sido criado o Movimento Negro Unificado (MNU), em ato pblico, nas escadarias do Teatro Municipal de So Paulo, com a presena de mais de duas mil pessoas. Nos anos subsequentes, observase, alm da expanso de ncleos do MNU nos estados, criao de inmeras entidades negras, ao aparecimento de jornais e proliferao de encontros de militantes e entidades.8 Reproduzem-se encontros regionais em todo o pas9 e surgem campanhas nacionais como a que se organizou sob o lema No deixe sua cor passar em branco ou a Campanha da Fraternidade de 1988.10 J em 1980, o movimento negro organizou a primeira subida Serra da Barriga, onde havia sido instalado por cerca de 100 anos o Quilombo dos Palmares.
6.VerarespeitoSANTOS,SalesA.dos.Movimentosnegros,educaoeaesafirmativas.Tese(Doutoradoem Sociologia) Universidade de Braslia, Braslia, 2007. 7. Santos (2007, p. 138-139). 8.GARCIA,Janurio.25anos1980-2005:movimentonegronoBrasil.Braslia:FundaoCulturalPalmares,2006;e ALBERTI,Verena;PEREIRA,AmlcarArajo(Org.).HistriasdomovimentonegronoBrasil:depoimentosaoCPDOC. Rio de Janeiro: Pallas, 2007. 9.De1981a1990,ocorreramdezEncontrosdeNegrosdoNorteedoNordeste.Tambmforamrealizadosencontros similaresreunindomilitantesdasregiesSuleSudeste(1987,1989,1990)edaregioCentro-Oeste(1988,1989, 1991).Cabe,ainda,citararealizaodoIEncontroNacionaldeMulheresNegras,ocorridonoRiodeJaneiroem 1988, e do I Encontro Nacional das Entidades Negras, ocorrido em 1991 em So Paulo. 10.AcampanhaNodeixesuacorpassarembrancovisavamobilizarapopulaopararesponderaoquesitode autoidentificaodacornoCensode1991.ACampanhadaFraternidadede1988daIgrejaCatlicaorganizou-se sob o lema Ouvi o clamor desse povo negro.
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Neste processo, como lembra Garcia (2006), o termo negro resgatado e dotado de nova significao: Negro tornou-se uma palavra de ordem, de reconstruo da dignidade, de desenvolvimento da auto-estima. Transformamos desqualificao na qualificao maior de nossa identidade.11 De fato, o tema da identidade assume grande importncia no processo de reorganizao do movimento negro. A denncia do racismo vinha associada demanda por respeito cultura dos descendentes de africanos e da afirmao de sua identidade especfica. A negao, pela sociedade brasileira, do valor da herana cultural e histrica negra repercute na reivindicao de uma cidadania baseada na preservao e valorizao das tradies culturais de origem africana, na reinterpretao da histria e na denncia de todos os fatores de desenraizamento e de alienao que atingem a populao negra.12 Como destaca DAdesky (2001), o movimento negro que surge no fim da dcada de 1970 no apenas denuncia a imagem negativa do negro na sociedade brasileira desde os livros escolares mdia em geral , como assume e enaltece a histria de seus ancestrais, resgatando uma nova base da qual deve emergir uma identidade do negro, sujeito de sua histria e de sua cultura. Com a proximidade da instalao da Assembleia Constituinte, amplia-se a mobilizao social e multiplica-se a realizao de encontros com o intuito de construir propostas visando promoo da populao negra e ao combate ao racismo e discriminao racial. Hlio Santos, que ocupava o cargo de presidente do Conselho da Comunidade Negra de So Paulo, foi nomeado, em 1985, representante da populao negra na Comisso de Estudos Constitucionais. Esta comisso, popularmente conhecida como Comisso de Notveis, foi estabelecida pelo presidente Jos Sarney com o intuito de formular, no prazo de dez meses, o anteprojeto da Constituio.13 Ainda em 1986 ocorre o I Encontro de Comunidades Negras Rurais do Maranho com o tema O negro e a Constituio, que foi seguido por outros eventos similares. No mesmo ano, organizaes do movimento negro realizam em Braslia a Conveno Nacional do Negro pela Constituinte, contando com a presena de
11. Garcia (2006, p. 23). 12. DADESKY, Jacques. Racismos e anti-racismos no Brasil. Rio de Janeiro: Pallas, 2001, p. 151. 13.AreivindicaopelaparticipaodeaomenosumrepresentantedapopulaonegranaComissodeEstudos ConstitucionaisfoilevadaaoentogovernadordeSoPaulo,FrancoMontoro,duranteatodoConselhodaComunidadeNegraemrepdioaoregimedeapartheiddafricadoSul.ApsanomeaodeHlioSantos,oConselho daComunidadeNegrapassouamobilizarumaarticulaonacionaldaspropostasdomovimentonegroparaserem includas no anteprojeto (SANTOS, 2006).
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representantes de 63 entidades dos movimentos negros brasileiros de 16 estados da Federao brasileira, com um total de 185 inscritos. O documento ento aprovado foi entregue aos constituintes e entre as reivindicaes apresentadas encontram-se a criminalizao do racismo e o direito posse de suas terras pelas comunidades quilombolas, temas que sero mais tarde acolhidos no texto constitucional. O ano de 1988 foi marcado no apenas pelos trabalhos da Assembleia Constituinte, mas tambm por representar os 100 anos da abolio da escravido no Brasil. A data, de alta significao simblica, foi objeto de ampla mobilizao do movimento negro, culminando com a organizao de marchas em vrias localidades. Na cidade do Rio de Janeiro, a Marcha contra a farsa da abolio: nada mudou, vamos mudar, embora autorizada pelo governo local, chegou a ser proibida pelo Exrcito brasileiro.14 Nesse perodo de crescente mobilizao, assistiu-se, no mbito do governo federal, ao aparecimento de uma primeira instituio, visando ao tratamento da temtica racial. Em 1988, foi criada a Fundao Cultural Palmares (FCP),15 organismo federal voltado promoo e preservao da influncia negra na sociedade brasileira. Ligada ao Ministrio da Cultura, tinha tambm entre seus objetivos a identificao das comunidades remanescentes de quilombos e o apoio demarcao e titulao de suas terras. Durante muitos anos, a FCP agregou as responsabilidades pela poltica direcionada populao negra, apesar de seu vis predominantemente cultural e da falta dos mecanismos necessrios para o cumprimento adequado de seus objetivos. O surgimento dessa fundao simboliza, em nvel federal, a inaugurao de uma nova etapa no tratamento da questo racial. Esta temtica passa a ser reconhecida como portadora de demandas de reconhecimento e legitimidade, que se expressam na adoo da data de 20 de novembro como dia da conscincia negra e no reconhecimento de Zumbi como heri nacional, ambos resultado do esforo empreendido pelas organizaes negras.16 Tais conquistas, ainda que tenham tido importante valor simblico, estavam, entretanto, bastante aqum dos anseios da populao afro-brasileira da poca.
14.VerarespeitoSILVA,Joselinada.Amobilizaodomovimentonegrobrasileira.In:SILVA,Joselinadaetal.Zumbi +10/2005:operfildosparticipantes.LaboratriodePolticasPblicas,UERJ,2006(SrieEnsaios&Pesquisa6). 15.AFundaoCulturalPalmaresnascidadaComissodoCentenriodaAboliodaEscravaturanoMinistrio da Cultura. 16.Odia20denovembroatualmentecelebradooficialmenteemmaisde200cidadesbrasileirasdetodasasregiesdopas.ZumbidosPalmaresestinscritooficialmentenolivrodoPantheondosHerisNacionais,desde1996, por meio da aprovao da Lei no 9.315.
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Produto desse contexto, a Constituio Federal de 198817 participa do dilogo direto com a temtica da discriminao racial. Tendo como marco a afirmao da igualdade, o combate aos preconceitos, o repdio ao racismo e a defesa da pluralidade e da liberdade de culto, o texto constitucional trata do racismo, reconhecido como crime inafianvel e imprescritvel, e da diversidade cultural da Nao como aspecto a ser reconhecido e valorizado. Neste sentido, ela d continuidade trajetria iniciada durante os anos 1980, quando a denncia contra o racismo e a reafirmao e valorizao da cultura negra apresentavamse como elementos centrais da estratgia poltica do movimento negro, e ao questionamento da ideologia da democracia racial. Outro grande avano foi o reconhecimento dos territrios quilombolas, abrindo-lhes a possibilidade do direito posse de suas terras.
2.2 A Constituio e a questo racial
Como j destacado, no mbito da temtica racial, a Constituio de 1988 tratou com destaque os temas da discriminao racial, da diversidade cultural e do reconhecimento dos direitos da populao remanescente de quilombos.18 O texto constitucional reconheceu o racismo como crime inafianvel e imprescritvel. Reconheceu ainda os territrios quilombolas como bem cultural nacional, ao mesmo tempo em que admitiu o direito posse de suas terras aos remanescentes daquelas comunidades. Afirmou a diversidade cultural como patrimnio comum a ser valorizado e preservado. O combate s desigualdades raciais no foi objeto de tratamento especfico pela Constituio Federal. Entretanto, como tem destacado a bibliografia sobre o tema, a centralidade dada aos princpios da dignidade da pessoa humana (Art. 1o), da reduo das desigualdades (Art. 3o), da promoo do bem de todos (Art. 3o), da recusa de qualquer forma de preconceito ou discriminao (Art. 3o), da prevalncia dos direitos humanos (Art. 4o) e da defesa da igualdade (Art. 5o), permitiu o acolhimento no apenas do repdio ao racismo (Art. 5o, inciso XLII), mas de ampla
17.ParaveraspectosdotratamentodadoquestonegraemconstituiesanterioresverNASCIMENTO,Abdias; NASCIMENTO,ElisaLarkin.OnegroeoCongressoNacional.In:MUNANGA,Kabengele(Org.).Histriadonegro noBrasilonegronasociedadebrasileira:resistncia,participaoecontribuio.Braslia:FundaoCultural Palmares/CNPq, 2004. v. 1. 18.Concretizaram-seasprimeirastrsreivindicaesdoManifestodaConvenoPolticadoNegrode1945edo programadoTeatroExperimentaldoNegro(TEN)anunciadonojornalQuilombo:aConstituioCidadanuncia anaturezapluriculturalemultitnicadopas(Art.215,1o),estabeleceoracismocomocrimeinafianveleimprescritvel(Art.5o,incisoXLII).Almdisso,determinaademarcaodasterrasdascomunidadesremanescentesde quilombos (Art. 68, Disposies Transitrias). (NASCIMENTO; NASCIMENTO, 2004, p. 143).
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defesa da justia, do combate aos preconceitos e da defesa da pluralidade, todos com transbordamento direto questo racial.19 A isonomia de que trata a Constituio brasileira no apenas formal, mas configura uma verdadeira meta para o Estado, que deve agir positivamente para promov-la.20 Reconhecendo que a igualdade racial no faz parte da realidade social brasileira, o texto constitucional prope, ao contrrio, que esta deve ser meta e objetivo da ao do Estado e da sociedade.21 Nesse sentido, como vem sendo reconhecido por analistas do tema, apesar de sua utilizao ainda limitada, ampla a potencialidade transformadora da Constituio no campo racial.22 Deve ser lembrada a proibio da diferena salarial ou admisso por motivos de cor (Art 7o, inciso XXX), e a garantia de uma educao sem preconceitos (Art. 227). Destaca-se, principalmente, a garantia do princpio da igualdade no mais entendido a partir do pressuposto liberal da restrita defesa da liberdade, mas ampliado para a garantia de direitos que assegurem o exerccio destas liberdades fundamentais. Parte-se da premissa de que a igualdade um objetivo a ser perseguido atravs de aes e polticas pblicas, e que, portanto, ela demanda iniciativas concretas em proveito dos grupos desfavorecidos.23 O texto constitucional brasileiro abraa, assim, os princpios da promoo da igualdade e do combate a discriminaes e preconceitos. A Constituio aponta ainda para os instrumentos de defesa de direitos difusos ou coletivos, em que se incluem a defesa dos direitos dos grupos tnicos minoritrios. A relevncia dada pelo reconhecimento de que a defesa de direitos no se restringe queles afetos aos indivduos, mas se estende aos direitos de grupos sociais especficos ou de direitos afetos coletividade como um todo.24 Neste sentido, cabe ao Ministrio Pblico federal a atuao na proposio de aes civis pblicas em prol dos interesses das minorias, o que vem efetivamente permitindo uma ao inovadora em defesa da promoo da igualdade racial, como ser tratado na seo 5 deste captulo.
19.SARMENTO,Daniel.Direitoconstitucionaleigualdadetnico-racial. In:PIOVESAN,Flvia;SOUZA,Douglas. Ordem jurdica e igualdade tnico-racial. Seppir, PUC-SP, 2006. SILVA JR., Hdio. Direito de igualdade racial. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2002. 20. Sarmento (2006, p. 63). 21.ROCHA,CarmemLciaAntunes.Aoafirmativa:ocontedodemocrticodoprincpiodaigualdadejurdica, Revista Trimestral de Direito Pblico, n. 15, 1996. 22. Sarmento (2006) e Silva Jr. (2002). 23. Sarmento (2006, p. 66). 24.EssereconhecimentoteveinciocomaaprovaodaLeino7.347/1985efoireforadopelotextoconstitucional. VerarespeitoBARBOSA,Joaquim.Ousodaleinocombateaoracismo:direitosdifusoseasaescivis.In:GUIMARES; HUNTLEY (Org.). Tirando a mscara: ensaios sobre o racismo no Brasil. So Paulo: Paz e Terra, 2000.
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Cabe ainda ressaltar o reconhecimento dado pela Constituio pluralidade tnica/racial da populao brasileira. Ao estabelecer a necessidade de fixao das datas comemorativas significativas para os diferentes segmentos tnicos nacionais (Art. 215) e o acolhimento das contribuies de diferentes culturas e etnias para a formao do povo brasileiro no ensino de Histria (Art. 242), no apenas se reconhece a diversidade da formao nacional, como se aponta a necessidade de acolh-la nos eventos culturais e prticas educacionais.
3 O PERODO PS-CONSTITUINTE E A CONSOLIDAO INSTITUCIONAL DA TEMTICA RACIAL
Aprovada a Constituio, observa-se um efetivo movimento de regulamentao do texto constitucional. Projetos de lei tipificando os crimes e suas penas tm sido apresentados e aprovados no Congresso Nacional, aprofundando o tratamento legal como instrumento de combate discriminao. Mas o perodo ps-constituinte assiste tambm emergncia de um conjunto absolutamente novo de intervenes pblicas. Incentivados por uma crescente mobilizao do movimento negro, e por um contexto internacional em que o debate em torno do racismo e da discriminao ganham destaque, programas so formulados, instituies so criadas, ao mesmo tempo em que tem incio um instigante debate por aes afirmativas. Este perodo marca a emergncia da promoo da igualdade racial como objeto da ao pblica.
3.1 A legislao contra a discriminao racial
A demanda pelo enquadramento criminal do racismo no nova na sociedade brasileira. O primeiro projeto de lei que se conhece sobre o tema de autoria do senador Hamilton Nogueira e foi apresentado Assembleia Constituinte de 1946. Tendo por base o manifesto resultante da Conveno Nacional do Negro,25 Nogueira elaborou um projeto que tornava crime a discriminao racial. Os constituintes rejeitaram a proposta, utilizando, entre outros argumentos, a carncia de provas reais da existncia de discriminao racial no pas.
25.AconvenofoipromovidapeloTeatroExperimentaldoNegroeocorreuem1945,emSoPaulo,eem1946, noRiodeJaneiro.SeumanifestofoientregueaospartidospolticosparticipantesdaConstituiode1946.NASCIMENTO,Abdias.Teatroexperimentaldonegro:trajetriaereflexes. EstudosAvanados,SoPaulo,v.18,n.50, jan./mar. 2004.
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Mas, nos anos seguintes, eventos de grande repercusso na mdia26 legitimaram o reconhecimento da discriminao racial, se no como crime, ao menos como contraveno penal. A Lei Afonso Arinos, aprovada em 1951, foi a primeira pea da legislao federal voltada ao enfrentamento do problema da discriminao no Brasil.27 Mas sua proposio no teve como motivao o reconhecimento do processo persistente ou sistemtico de discriminao sofrida pela populao negra do pas, mas, ao contrrio, os eventos de discriminao sofridos por estrangeiros no pas.28 Entretanto, o seu valor est em ser a primeira e, durante muito tempo, a nica legislao penal que abordava, com vista a uma soluo antirracista, a problemtica racial no Brasil. Mas o repdio ao racismo declarado na Constituio de 1988 que mobilizou os esforos mais significativos com vista substituio da Lei Afonso Arinos. Nesta nova conjuntura, j em 1989, foi aprovada a Lei no 7.716, de 1989, de autoria do deputado federal Carlos Alberto Oliveira. A chamada Lei Ca prev a punio para atos motivados pelo preconceito de cor ou raa, partindo de um exaustivo trabalho de tipificao daqueles atos.29 Contudo, assim como a lei anterior, esta tambm deixar, inevitavelmente, situaes em descoberto. Ainda em desfavor da Lei Ca, aponta-se a ausncia de indicao aos possveis agentes da discriminao, o que fazia a Lei Afonso Arinos.30
26.Tiveramrepercussonacionaleinternacionalosseguintesincidentes:em1947,IreneDiggs,antroplogaafroestadunidense,foibarradanoHotelSerrador,noRiodeJaneiro.Nomesmoano,umgrupodeatoresdoTeatro ExperimentaldoNegrotiveramsuaentradaimpedidanoHotelGlria,tambmnoRiodeJaneiro,paraparticipao em uma festa organizada pela Sociedade Brasileira dos Artistas para a qual eram convidados. Mas o caso que causoumaiorconstrangimentoocorreuem1950,quandoacoregrafaKatherineDunhameacantoraMarian Anderson,artistasnegrasestadunidenseseinternacionalmentefamosas,foramdiscriminadasnoHotelEsplanada, emSoPaulo.(MEDEIROS,CarlosAlberto.Naleienaraa:legislaoerelaesraciais,Brasil-EstadosUnidos.Rio de Janeiro: DP&A, 2004). 27.Aleiidentificacomoobjetodepunioosatosderecusarhospedagem,acesso,atendimentoouinscrioem escolaspormotivodepreconceitoderaaoucor.Instituipenade15diasatrsmesesdepriso,multasouperda decargoquandooatordaaoforagentepblico.Sobreaslegislaesestaduaisemunicipaisquetrataramdo tema,verSILVAJR.,Hdio.Anti-racismo:coletneadeleisbrasileiras(federais,estaduaisemunicipais).SoPaulo: Oliveira Mendes, 1998. 28.DeclarouoautorqueAoportunidadedaapresentaodomeuprojetodeveu-seexclusivamenteaumfatoescandalosoqueosjornaisveicularamequesetornou,desdelogo,dodomniopblico,qualseja,aproibioinstituda oudeterminadapelagernciaestrangeiradeumluxuosohotelemSoPaulo,derecebercomohspedeumagrande artistadecor,norte-americana,quetemdedicadoasuavidaaapresentaraomundo,pormeiodeumamensagemde arte,asqueixasereivindicaesdaraa,oprimidanosEstadosUnidos.(NASCIMENTO;NASCIMENTO,2004,p.131). 29.AlmdoscasosjcitadosnaLeiAfonsoArinos,aLeiCadeterminapunioparaimpedimentodeacessoaemprego,transportespblicos,entradassociaisdeedifcios,assimcomoparaoimpedimentoouobstculoaqualquer forma de convivncia social ou familiar. As penas variam de um a cinco anos de priso. 30.ALeiAfonsoArinosapontaosagentesdecadacontraveno,sejaeleodiretor,ogerente,sejaoresponsvel pelo estabelecimento.
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Mas, segundo a literatura sobre o tema, os grandes problemas para a aplicabilidade desta lei so outros. 31 De um lado, o rigor determinado pela inafianabilidade e imprescritibilidade fazem que a lei seja considerada por muitos operadores do direito como excessiva e/ou desproporcional. De outro lado, dificuldades como a de constituir a prova do ato de discriminao ou as resistncias encontradas no interior do sistema policial e judicirio em reconhecer a motivao racista dos atos denunciados so alguns dos fatores que explicariam o limitado recurso s normas antidiscriminao. Em que pesem as dificuldades citadas, outros dispositivos legais foram aprovados no Congresso Nacional, visando coibir prticas discriminatrias contra a populao negra. Entre os mais recentes, destaca-se a recente Lei no 9459, de 13 de maio de 2007, conhecida como Lei Paim. Esta lei inclui na Lei no 7.716 o crime de incitao ao preconceito ou discriminao, alm de permitir o reconhecimento, pelo Cdigo Penal brasileiro, do crime de injria tambm quando utilizando elementos referentes a raa, cor, etnia, religio ou origem.32 Entretanto, no decorrer da dcada de 1990, analistas e militantes da questo racial passam a destacar, cada vez com maior nfase, outras limitaes no uso da fora repressiva no enfrentamento da discriminao racial. Aponta-se que, ao atacar sobretudo o resultado da discriminao, esta legislao afeta pouco suas causas: o preconceito, o esteretipo, a intolerncia e o racismo. Ao mesmo tempo, deixa intocada a forma mais eficaz e difundida de discriminao: aquela que opera no por injria ou atos expressos de excluso, mas por mecanismos sutis e dissimulados de tratamento desigual. A chamada discriminao indireta, largamente exercida sob o manto de prticas institucionais, atua tambm nas polticas pblicas por meio da distribuio desigual de benefcios e servios.33 Estas preocupaes estaro progressivamente presentes no debate sobre o tema do combate discriminao.
31.Ver, por exemplo, SILVA JR., Hdio. Reflexes sobre a aplicabilidade da legislao anti-racismo.In: SABOIA, GilbertoVergne(Org.).In:SEMINRIOSREGIONAISPREPARATRIOSPARACONFERNCIAMUNDIALCONTRARACISMO,DISCRIMINAORACIAL,XENOFOBIAEINTOLERNCIACORRELATA.Anais...Braslia,MinistriodaJustia, 2001. Ver, ainda, Medeiros (2004) e Silva Jr. (1998). 32.Umdospoucoscasosemquehouveaefetivaaplicabilidadedalegislao,histricoprocessodecrimeracialno Brasil,foiocasodoSiegrifriedEllwanger,condenadoem2003peloSuperiorTribunalFederal(STF)porprticaderacismopelaedioevendadelivroscomapologiadeideiaspreconceituosasediscriminatrias.Emboraocasoemquestonoenvolvesseapopulaonegradiretamente,esimacomunidadejudaica,foifundamentaleemblemticapara aplicaodalegislaobrasileiraquecriminalizaoracismo,criandojurisprudnciaarespeitodamatriasobrecrimes raciais.OsvotosescritosproduzidospelosministrosdoSTFestoreproduzidosintegralmenteemSUPREMOTRIBUBAL FEDERAL.Crimederacismoeanti-semitismo:umjulgamentohistricodoSTF.Braslia:BrasliaJurdica,2004. 33.VerarespeitoGOMES,JoaquimBarbosa.Aoafirmativaeprincpioconstitucionaldaigualdade.RiodeJaneiro: Renovar, 2001.
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3.2 A dcada de 1990 e as novas aes federais
No campo das aes de governo, nos anos subsequentes promulgao da Constituio federal e criao da FCP, registraram-se poucos avanos no que se refere promoo da igualdade racial por parte do governo federal. Somente em 1995, as iniciativas governamentais voltam a ser observadas, basicamente como decorrncia das presses do movimento negro, sobretudo como resultado da Marcha Zumbi dos Palmares contra o Racismo pela Cidadania e a Vida, que mobilizou todo o pas em torno de uma ampla pauta de reivindicaes. Em um movimento distinto do observado at a dcada de 1980, entre 1990 e 1995, como lembra Maria Aparecida Bento,34 as centrais sindicais e os principais sindicatos brasileiros passaram a incluir a temtica das relaes raciais em sua pauta de reivindicaes, o que se refletiu no apenas na promoo de seminrios, encontros, cursos e publicaes, como no aparecimento de rgos internos especficos sobre o tema, como a Secretaria de Pesquisas e Desenvolvimento da Igualdade Racial da Fora Sindical ou a Comisso Nacional contra a Discriminao Racial da Central nica dos Trabalhadores (CUT). Esta mobilizao do movimento sindical culminou com a criao, em novembro de 1995, do Instituto Interamericano pela Igualdade Racial (Inspir), cujo primeiro presidente foi Vicente Paulo da Silva, ento presidente da CUT. Tambm entre as Organizaes No Governamentais (ONGs), a questo racial passa a marcar presena, seja por meio da criao de entidades especficas voltadas a esta questo,35 seja por meio da incluso de projetos voltados ao tema por parte de ONGs com perfil de atuao mais amplo, como o Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (Ibase).36 Neste contexto ps-constituinte, cabe lembrar a ao organizada dos diversos atores e entidades do movimento negro em torno da campanha No deixe sua cor passar em branco, que visava mobilizar a populao quanto resposta ao quesito de autoidentificao da cor no Censo de 1991. Contando com ampla mobilizao do movimento negro e do movimento sindical, a organizao da Marcha Zumbi dos Palmares contra o Racismo pela Cidadania e a Vida reuniu em Braslia mais de 30 mil pessoas, entre elas 5 mil dirigentes sindicais,37 pressionando o governo a um compromisso pblico contra a discriminao racial. O documento ento entregue ao governo federal ressalta no
34.BENTO,MariaAparecida.Racismonotrabalho:omovimentosindicaleoEstado.In:GUIMARES;HUNTLEY(2000). 35.VerarespeitoTELLES,Eduardo.Racismobrasileira.RiodeJaneiro:Relume-Dumar/FundaoFord,2003,p.73-74. 36.Ver a respeito HERING, Rosana. A agenda anti-racista das ONGs brasileiras nos anos 1990.In: GUIMARES; HUNTLEY (2000). 37. Bento (2000, p. 325).
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apenas o protesto contra as condies subumanas em que vive o povo negro deste pas, mas, principalmente, expressa a demanda por aes efetivas do Estado. 38 Apontando a existncia de racismo na escola, que impede a valorizao positiva da diversidade tnico-racial, denunciando uma diviso racial do trabalho no pas, destacando o acesso diferenciado a polticas pblicas, como no caso da sade, da segurana pblica e da justia, o documento da marcha demanda do Estado a criao de condies efetivas para que todos possam se beneficiar da igualdade de oportunidades como condio de afirmao da democracia brasileira. Para isso, duas linhas de interveno so propostas. De um lado, reclama-se a adoo de medidas de valorizao da pluralidade tnica da sociedade. De outro, apresenta-se um programa de aes visando promoo da igualdade e incluindo a implantao de aes afirmativas para o acesso a cursos profissionalizantes e universidades. Em resposta mobilizao, o governo FHC instituiu, no Ministrio da Justia (MJ), o Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) de Valorizao da Populao Negra, com a incumbncia de propor aes integradas de combate discriminao racial e de recomendar e promover polticas de consolidao da cidadania da populao negra.39 O debate sobre o tema da sade da populao negra tambm ganha espao no GTI, em que foi enfatizada a necessidade de se considerar, no desenho desta poltica, as doenas e os problemas de maior incidncia sobre a populao negra. Em 1996, foi elaborado o Programa de Anemia Falciforme do Ministrio da Sade (MS) e comea a ser elaborado o Manual de doenas mais importantes, por razes tnicas, na populao brasileira afrodescendente, concludo em 2000. A partir de 2003, comeou a ser discutida a elaborao de uma Poltica Nacional de Sade da Populao Negra. Ainda nessa segunda metade dos anos 1990, mas respondendo a presses internacionais, o Ministrio do Trabalho (MT) implementou aes visando ao combate discriminao racial. Em 1992, a CUT, com o apoio das demais centrais sindicais, apresentou Organizao Internacional do Trabalho (OIT) uma reclamao formal contra o governo brasileiro por descumprimento da Conveno 111.40 Como resposta, o MT criou, em 1996,
38.Porumapolticanacionaldecombateaoracismoedesigualdaderacial:MarchaZumbidosPalmarescontrao Racismo pela Cidadania e a Vida. Braslia: Cultura Grfica e Editora, 1996, p. 9. 39. Decreto presidencial de 20 de novembro de 1995. 40. Bento (2000, p. 330-331). Adotado pela OIT em 1958, e promulgada pelo Brasil em 1964, a Conveno 111 prevquetodosospasessignatriosdevempromoveraigualdadedeoportunidadesedetratamentoemmatria deempregoedeocupao,incluindoarecusadequalquerdistinosalarialoudiferenadetratamentopormotivos de cor ou raa.
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o Grupo de Trabalho para a Eliminao da Discriminao no Emprego e na Ocupao (GTDEO), e em 1997 lanou o programa Brasil, Gnero e Raa, cujo principal objetivo era a implementao de Ncleos de Promoo da Igualdade de Oportunidades e Combate Discriminao. Contudo, o resultado prtico destas iniciativas foi bastante limitado.41 Alm disso, o governo federal brasileiro realizou em 1996 o seminrio internacional Multiculturalismo e Racismo: O Papel da Ao Afirmativa nos Estados Democrticos Contemporneos, organizado pelo Departamento dos Direitos Humanos, da Secretaria dos Direitos da Cidadania.42 O seminrio foi um marco no debate sobre as aes afirmativas e sua aplicabilidade. Neste mesmo ano, por meio do Decreto no 1.904, de 13 de maio de 1996, foi institudo o Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH), que, em seu subitem Populao negra integrante do item Proteo do direito e tratamento igualitrio perante a lei traz propostas de aes afirmativas em conformidade com as apresentadas pelo movimento negro no ano anterior.43 Mas foi somente em 2001, em decorrncia dos desdobramentos da mobilizao relacionada realizao, em Durban, da III Conferncia Mundial contra Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncia Correlata, que o Brasil assumiu o compromisso efetivo de implementar polticas de Estado de combate ao racismo e de reduo das desigualdades raciais, com a adoo de novas iniciativas. A conferncia de Durban havia sido convocada pela Assembleia Geral da Organizao das Naes Unidas (ONU), em 1997, em contexto de reviso das aes de combate ao racismo em um mundo em que os conflitos de natureza tnica se intensificavam. Sua realizao foi prevista para setembro de 2001, na frica do Sul, onde a poltica de segregao racial conhecida como apartheid havia vigorado at 1990 e mobilizado os debates das duas conferncias anteriores. Em resposta Resoluo no 2000/14, da Comisso de Direitos Humanos das Naes Unidas, foi institudo, em setembro de 2000, o Comit Nacional para a Preparao da Participao Brasileira na referida conferncia.
41.Naprtica,porm,estesncleosfuncionaramefetivamenteapenasnocombatediscriminaoedecolocao depessoascomdeficincianomercadodetrabalho:90%dosatendimentosrealizadosporanoestavamvoltados para a populao com deficincia. Ver a respeito o captulo Igualdade Racial nmero 13 deste peridico. 42.Acerimniadeaberturaassistiu,pelaprimeiravez,aoreconhecimentopblicodeumpresidentebrasileiroda existncia de discriminao e desigualdade racial em desfavor dos negros (SANTOS, 2007). 43.Trata-seaquidoProgramadeSuperaodoRacismoedaDesigualdadeRacial,entregueaopresidentedaRepblicaaofimdaMarchaZumbidosPalmarescontraoRacismo,pelaCidadaniaeaVida,emmemriaaotricentenrio da morte de Zumbi, conforme j citado no texto.
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O processo de organizao previu a realizao de conferncias preparatrias nacionais, assim como de conferncias regionais, tendo o governo brasileiro se comprometido a sediar a reunio regional das Amricas. Contudo, alegando razes oramentrias, o Brasil decidiu posteriormente no mais sediar este evento, que foi realizado, em dezembro de 2000, em Santiago, no Chile. Previu-se tambm a organizao de uma reunio nacional preparatria, que teve lugar no Rio de Janeiro, em julho de 2001.44 Tanto para as reunies preparatrias da III Conferncia Mundial como para a Conferncia Regional do Chile e para a Conferncia Nacional, as organizaes do movimento negro desenvolveram intenso esforo de preparao e mobilizao. No Brasil, a Conferncia Nacional contou com mais de 2 mil participantes e foi precedida por reunies preparatrias realizadas em quase todos os estados. No mbito internacional, alm das reunies oficiais preparatrias, como a reunio regional das Amricas, foram realizados encontros entre os movimentos negros de vrios pases, elaborando diagnsticos, pautas e documentos reivindicativos. As ONGs enviaram entre 150 e 200 representantes conferncia de Durban, que se somaram delegao oficial de mais de 50 representantes.45 O Brasil tornou-se, assim, signatrio da Declarao de Durban, que em seu Art. 108 dispe:
Reconhecemos a necessidade de se adotarem medidas especiais ou medidas positivas em favor das vtimas de racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata com o intuito de promover sua plena integrao na sociedade. As medidas para uma ao efetiva, inclusive as medidas sociais, devem visar corrigir as condies que impedem o gozo dos direitos e a introduo de medidas especiais para incentivar a participao igualitria de todos os grupos raciais, culturais, lingusticos e religiosos em todos os setores da sociedade, colocando todos em igualdade de condies.46
O mesmo artigo aponta ainda as medidas especiais a serem adotadas: so aquelas que possibilitem garantir representao apropriada nas instituies de ensino, no emprego, nos partidos polticos, nos parlamentos, nos rgo judiciais, na poltica, no exrcito e nos servios civis.
44. Sobre a preparao da conferncia de Durban, ver Telles (2003, p. 87 e seguintes). 45. Dados citados por Telles (2003, p. 92 e 94). 46.CONFERNCIAMUNDIALCONTRARACISMO,DISCRIMINAORACIAL,XENOFOBIAEINTOLERNCIACORRELATA,3., Declarao de Durban e plano de ao. Braslia: FCP/Ministrio da Cultura, 2001.
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E efetivamente, como lembra Sarmento, 47 foi a partir dos trabalhos preparatrios para a conferncia mundial de Durban que as aes afirmativas comearam a ser pensadas seriamente como instrumento para a reduo da desigualdade racial no Brasil. Esta nova linha de interveno assentou-se sobre a constatao de que, em que pese o progresso observado na legislao antirracista que havia se desenvolvido durante a dcada de 1980 e 1990, e os avanos registrados na melhoria das condies sociais da populao negra a partir da ampliao do acesso das polticas sociais, os altos ndices de desigualdade racial continuaram praticamente inalterados, exigindo aes especficas.
3.3 A consolidao institucional da temtica racial
A conferncia de Durban constituiu efetivo marco para o tratamento das questes raciais no Brasil. Pela primeira vez, o governo brasileiro assumiu, na cena pblica nacional e internacional, a existncia de um problema racial no pas e comprometeu-se com seu enfrentamento. Como resultado, vrias medidas comearam a ser implementadas pelo governo federal. Foi criado o Conselho Nacional de Combate Discriminao Racial (CNCD), ligado Secretaria de Estado de Direitos Humanos, tendo como objetivo incentivar a criao de polticas pblicas afirmativas e proteger os direitos de indivduos e de grupos sociais, raciais e tnicos sujeitos discriminao racial. Ainda em 2001 tiveram incio programas de aes afirmativas em alguns ministrios que, apesar de seus limitados resultados, destacam-se como as primeiras experincias realizadas no campo por rgos pblicos no pas. Programas de aes afirmativas foram anunciados pelos Ministrios do Desenvolvimento Agrrio, da Cultura e da Justia, determinando o estabelecimento de cotas para negros em cargos de direo, no preenchimento de vagas em concurso pblico, na contratao por empresas prestadoras de servio e por organismos internacionais de cooperao tcnica.48 No Ministrio das Relaes Exteriores teve incio o programa de bolsas-prmio para a diplomacia, em favor de estudantes negros. E, em maio de 2002, o governo publica o Decreto no 4.228, que institui, no mbito da Administrao Pblica federal, o Programa Nacional de Aes Afirmativas. Contudo, adotadas no fim do governo, tais
47. Sarmento (2006, p. 77). 48. Ver a respeito Jaccoud e Beghin (2002) e Telles (2003).
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medidas no se efetivaram. Excetuada uma ou outra,49 restaram apenas como referncia e indicaes de possibilidades de aes a serem desenvolvidas.50 Em 2003, com a posse do novo governo, trs inovaes significativas no que se refere promoo da igualdade racial foram estabelecidas. A primeira foi a instituio da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir), com status de ministrio e tendo como objetivo formular e coordenar as polticas para a promoo da igualdade racial e articular as aes do governo federal de combate discriminao racial. Em segundo lugar, a criao do Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial (CNPIR). rgo colegiado de carter consultivo vinculado Seppir, o CNPIR tem como misso propor polticas de combate ao racismo, ao preconceito e discriminao e de promoo da igualdade racial.51 Outra iniciativa institucional relevante foi a instituio, ainda em 2003, do Frum Intergovernamental de Promoo da Igualdade Racial (Fipir). Reunindo organismos executivos estaduais e municipais secretarias, coordenadorias, assessorias, entre outras voltados para a questo racial, o frum visa articular os esforos dos trs nveis de governo para implementar polticas de promoo da igualdade racial. Entretanto, apesar das mudanas institucionais realizadas representarem efetivo adensamento da ao pblica nesta rea, poucos avanos concretos podem ser registrados no enfrentamento das desigualdades e da discriminao. De um lado, no foi dada continuidade aos avanos realizados nas polticas pblicas do perodo anterior, tais como os programas de aes afirmativas nos Ministrios do Desenvolvimento Agrrio, da Cultura e da Justia, assim como, apesar de continuar em vigor, no foi implementado o Decreto no 4.228/2002, que institua o Programa Nacional de Aes Afirmativas. Por outro lado, o nascimento das novas instituies, como a Seppir ou o Comit de Sade da Populao Negra do Ministrio da Sade, foi acompanhado pela emergncia de uma tmida gerao de novos programas ou aes. A temtica das aes afirmativas
49.ComoocasodocitadoprogramadoMinistriodasRelaesExteriores,queoperapormeiodaofertadebolsas preparatrias ao concurso do Instituto Rio Branco. 50.Cabelembrarque,aindaem2002,foicriado,peloMinistriodaEducao,oProgramaDiversidadenaUniversidade,comoobjetivodeestimulareapoiarcursinhospr-vestibularespromovidosporentidadesdasociedadecivil. Oprogramafoiumaalternativaaodesenvolvimentodecotasnopasefoiadotadoemrespostascrescentespressesemproldodesenvolvimentodepolticasdeaoafirmativanoensinosuperior.Sobreaexperincia,verBRAGA, MariaLcia;SILVEIRA,MariaHelena(Org.).OProgramaDiversidadenaUniversidadeeaconstruodeumapoltica educacional anti-racista. Braslia: MEC/Unesco, 2007. 51.ApesardacriaodoCNPIR,oCNCDcontinuaemvigncia,poissuaatuaoabarcadiferentestiposdediscriminao, alm da racial.
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no se imps ao governo federal, que teve como nica iniciativa neste campo o envio ao Congresso Nacional, em 2004, de um projeto de lei sobre a instituio de cotas nas instituies federais de ensino superior. Deve-se enfatizar, porm, que alguns programas especficos foram implementados no Ministrio da Sade e no Ministrio da Educao (MEC), visando ampliar o acesso da populao negra ao SUS e implementar o ensino de histria e cultura afro-brasileira, como ser descrito na seo 4 deste captulo. Em que pese a relevncia destas iniciativas, observa-se que elas no fazem parte de um corpo integrado de aes no sentido do enfrentamento das desigualdades e da discriminao racial. A ausncia de resultados no se explica pela carncia de orientaes. Em 2003, foi lanada a Poltica Nacional de Promoo da Igualdade Racial pela Seppir, indicando, como objetivo primordial, a reduo das desigualdades raciais. Determinava ainda algumas orientaes bsicas, entre as quais se destacam a qualificao de gestores pblicos e de professores, a adoo de cotas no ensino superior e no mercado de trabalho, o incentivo a programas de diversidade racial nas empresas e o desenvolvimento de programas de sade para a populao negra. Define, tambm, os princpios norteadores da poltica racial, a saber, a transversalidade, a descentralizao e a gesto democrtica. Outras orientaes gerais tambm emergiram da I Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade Racial (Conapir), realizada em Braslia, em julho de 2005. Reunindo mais de mil delegados de todo o pas, a Conapir aprovou amplo conjunto de propostas, visando subsidiar a elaborao do Plano Nacional de Promoo da Igualdade Racial. Este, entretanto, at o final de 2008, no havia ainda sido concludo pela Seppir, apesar de seu lanamento ter sido inicialmente previsto para novembro de 2005.
3.4 Aes e compromissos no cenrio internacional
Alm das j citadas adeses brasileiras a tratados e convenes internacionais que abordam o tema do racismo e da discriminao,52 iniciativas advindas do cenrio internacional nos ltimos anos tambm vm provocando o governo federal a uma ao mais efetiva na implementao de aes de combate discriminao e de promoo da igualdade racial. Sero aqui lembradas duas importantes manifestaes internacionais ocorridas em 2006, expressando crticas em relao atuao do governo brasileiro e solicitando o efetivo cumprimento dos tratados e acordos internacionais ratificados pelo pas.
52.CabelembrartambmaadesobrasileiraaoPactoInternacionaldosDireitosCivisePolticos;aoPactoInternacionaldosDireitosEconmicos,SociaiseCulturais;ConvenosobreaEliminaodaDiscriminaoRacial;e Conveno sobre a Eliminao da Discriminao contra a Mulher.
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Em 2006, a Organizao dos Estados Americanos (OEA), por meio de sua Corte Interamericana de Direitos Humanos (CIDH), condenou o Estado brasileiro por ter negado a uma vtima de racismo a garantia de proteo judicial, assim como por ter violado o seu direito igualdade perante a lei.53 A manifestao da corte da OEA referia-se denncia apresentada pela Ordem dos Advogados do Brasil (OAB/SP) e pelo Instituto Negro Padre Batista com relao ao caso de Simone Diniz. O caso Simone, como ficou conhecido, sintetiza a trajetria infrutfera dos esforos de penalizao dos atos de racismo no pas. A trabalhadora domstica apresentou, em 1997, denncia de prtica de discriminao contra um empregador que publicou anncio de emprego de cunho racista em jornal de ampla circulao. O crime no apenas permaneceu impune, como sequer foi acolhido pelo Ministrio Pblico e pelo Juiz de Direito ao qual coube avaliar os autos. Em que pesem os depoimentos colhidos confirmando os fatos e as provas materiais existentes, o processo foi arquivado por ausncia de fundamento. A manifestao dirigida ao governo brasileiro acusa o no cumprimento do disposto na Conveno Internacional pela Eliminao de Todas as Formas de Discriminao, em especial os artigos que se referem ao compromisso de condenar a discriminao racial, zelar para que as autoridades o faam e garantir o acesso justia e o tratamento igualitrio perante a lei, sem distino de raa ou cor. Em sua anlise sobre o caso, a CIDH considerou o Estado brasileiro omisso, em funo da falta de diligncias para responder pela violao constatada. Ilustrando o relatrio com outros casos de discriminao no recrutamento por via de anncios em jornais, apresentou ainda uma srie de recomendaes, entre as quais: reparar a vtima Simone Diniz pelos danos morais e materiais decorrentes do fato em anlise; realizar modificaes legislativas e administrativas para que a legislao antirracismo seja efetiva; adotar medidas de educao dos funcionrios da justia e poltica para evitar o efeito de discriminaes nas investigaes e no processo das denncias; promover compromisso com a imprensa, visando eliminao de publicidades e anncios de cunho racista; e solicitar aos Ministrios Pblicos estaduais a criao de promotorias pblicas especializadas na investigao de crimes de racismo e discriminao racial. O Relatrio no 66/2006 da CIDH/OEA no apenas condena o Estado brasileiro por omisso e desrespeito ao direito de acesso Justia, como avalia a legislao nacional que regulamenta o dispositivo constitucional que criminaliza os atos de racismo. Segundo a OEA, a Lei no 7.716/1989,
53.CDIH/OEA.Relatriono66/2006.Disponvelem:<http://www.cidh.org/annualrep/2006port/BRASIL.12001port.htm>.
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principal dispositivo sobre a matria, exige a explcita prtica do racismo e a inteno do ofensor de discriminar a vtima. Tal exigncia no constrange a discriminao tipicamente brasileira, assentada na ao velada e revestida de cordialidade e a discriminao indireta. Nesse sentido, o texto provisrio da Conveno Interamericana contra o Racismo e Todas as Formas de Discriminao e Intolerncia, em debate na OEA, aprofunda e amplia o conceito de racismo, conforme aponta o Procurador Geral do Trabalho Otvio Brito Lopes,54
Se no mbito penal a OEA prope que a ampliao da considerao legal do racismo siga a linha de prescindir da inteno para comprovar uma atitude racista, bastando um efeito de excluso ou bice com fundamento racial, o ainda provisrio texto da Conveno da OEA aprofunda e amplia ainda mais esse princpio. Ao enunciar em seu Artigo 1o, de modo formal e categrico, que a discriminao indireta est entre as acepes consideradas pela Conveno, a OEA amplia o conceito de discriminao incluindo qualquer proviso, critrio ou prtica que, intencionalmente ou no, resulte em distino, desvantagem, excluso ou restrio dos direitos humanos ou liberdades fundamentais de pessoas pertencentes a grupos especficos, como o de negros e de mulheres.55
Uma segunda manifestao internacional sobre atuao do governo brasileiro no que se refere questo racial ocorreu no mbito da ONU, com a publicao do relatrio Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Todas as Formas de Discriminao, elaborado por Doudou Dine, relator especial das Naes Unidas. O relatrio apresentado Assembleia Geral da ONU, em 2006, destaca o profundo enraizamento da discriminao racial na sociedade brasileira, assim como a persistncia da ideologia da democracia racial. A partir de entrevistas realizadas com autoridades brasileiras, o relatrio destaca a importncia do reconhecimento do problema e de sua da relevncia pelo governo federal, mas aponta as resistncias
54.AOEAtemdiscutidootextodaConvenoInteramericanacontraoRacismoeTodasasFormasdeDiscriminaoeIntolernciaquedeverseraprovadoproximamente.Otextoemdebatepropeaincluso,noconceitode discriminao,deprticasqueintencionalmenteouno,resultememdesvantagens,exclusoerestriodedireitos degruposespecficos.EstecaminhojvemsendotrilhadonoBrasilpormeiodoresgate,peloMinistrioPblicodo Trabalho,daConveno111daOITedoconceitoaliacolhido,dediscriminaoindireta.Sobestabase,oMPTvem desenvolvendooProgramadePromoodaIgualdadedeOportunidadesparaTodos.VerarespeitoLOPES,Otvio Brito.Aampliaodoconceitolegaldediscriminao.CorreioBraziliense,Braslia,26demaiode2008.Caderno Direito e Justia. 55. Lopes (2008).
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em outros mbitos da administrao pblica,56 assim como a impunidade dos casos de racismo denunciados Justia. Destaca ainda que viajar pelo Brasil como movimentar-se simultaneamente em dois planetas diferentes, aquele da vivaz e colorida mistura de raas nas ruas e outro quase que totalmente branco, dos corredores do poder poltico, social, econmico e da mdia.57 Mesmo em regies de ampla predominncia da populao negra, como o estado da Bahia, constata que no se observa a presena deste grupo nos nveis mais altos de poder. Destaca ainda a folclorizao da cultura e religies negras como mecanismo de obscurecer o preconceito e a discriminao que cerca tais manifestaes. O relatrio tambm apresentou um conjunto de recomendaes. Cabe destacar o que se refere ao estabelecimento de uma comisso nacional de alto nvel, com o mandato de avaliar as manifestaes, expresses e consequncias do racismo e da discriminao racial na sociedade brasileira. A partir do trabalho desta comisso, prope a elaborao de um programa nacional de erradicao do racismo e promoo da igualdade racial, integrado Poltica Nacional de Promoo da Igualdade Racial. Recomenda o fortalecimento da Seppir e prioridade ao combate violncia a qual esto submetidas as populaes negras, especialmente os jovens. Por fim, destaca surpresa com a inexistncia, no pas, de um memorial nacional da escravido e sugere que ele seja erigido para prestar homenagem aos milhes de vtimas e preservar sua memria na histria brasileira. Essas manifestaes de organismos internacionais integram o movimento que tem ganhado fora em todo o mundo, desde o fim da dcada de 1990, de combate discriminao racial e ao racismo. Apoia-se em um diagnstico compartilhado por governos e organismos de que a internacionalizao da economia, o crescimento das disparidades econmicas entre pases e regies e o consequente aumento migratrio tm feito crescer o racismo e a xenofobia. Ao mesmo tempo, espelha um reconhecimento, do qual o Brasil tem participado, de que os fenmenos de discriminao perpassam sociedades nacionais e atingem grupos histricos e sociais de forma altamente negativa. Em consonncia com esse posicionamento, cabe lembrar que uma dimenso do texto constitucional, ainda no destacada, que transborda de forma efetiva
56.AvisitadorelatoraoBrasilfoirealizadaemoutubrode2005.OentogovernadordePernambuco,porexemplo, declarou ao relator que o racismo no um problema no Brasil, como seria comprovado pelo fato de o pas ter dolosnegrosnofutebolenamsica.DINE,Doudou.RelatrioRacismo,DiscriminaoRacial,XenofobiaeTodas as Formas de Discriminao. Braslia: ONU/PNUD, 2006, p. 9. 57. Idem, p. 19.
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para a exigncia da ao do Estado diante do tema da desigualdade e da discriminao racial. a que diz respeito ao reconhecimento legal dos direitos humanos enunciados em tratados internacionais em que o Brasil seja signatrio.58 Ainda em 1968, o Brasil ratificou a Conveno para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial, que havia sido adotada pela Assembleia Geral das Naes Unidas em dezembro de 1965. A conveno define discriminao racial, em seu Artigo 1o, como qualquer distino, excluso, restrio ou preferncia baseada em raa, cor, descendncia ou origem nacional ou tnica, que tenha o propsito ou o efeito de anular ou prejudicar o reconhecimento, gozo ou exerccio em p de igualdade dos direitos humanos e liberdades fundamentais. Para combater a desigualdade e a discriminao, a conveno reconhece a necessidade da adoo de aes punitivas e orientadas proibio da discriminao racial, assim como de adoo de aes protetoras, visando assegurar o progresso adequado de certos grupos raciais ou tnicos [...] [necessrio] para proporcionar a tais grupos ou indivduos igual gozo ou exerccio de direitos humanos e liberdades fundamentais. A Conveno para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial garante ainda o acesso igualitrio, entre outros, aos direitos a habitao, sade pblica, tratamento mdico, previdncia social, servios sociais, educao e formao profissional, igual participao nas atividades culturais e acesso aos servios e equipamentos pblico. Os Estados aderentes comprometem-se a tomar as medidas imediatas e eficazes, principalmente no campo do ensino, educao, cultura e informao, para lutar contra os preconceitos que levem discriminao racial. Neste sentido, no somente aes punitivas como tambm aes de combate ao tratamento desigual ou mesmo manuteno de acesso diferenciado a servios e bens pblicos por parte de negros e brancos encontram aqui no apenas incentivo, mas respaldo jurdico para serem implementadas. Esta vertente de polticas, entretanto, encontra-se em estgio apenas inicial no pas, como ser visto ainda neste captulo.
58.ComodestacaSilvaJr.(2000),aConstituio,emseuArtigo5o,2o,acolheatutelaaosdireitosemanadosnos tratadosinternacionais.AEmendaConstitucional(EC)no45,de2004,estabeleceuqueasdisposiesdostratados edasconvenesinternacionaisqueversamsobredireitoshumanosseroconsideradosnormasconstitucionais, quandoaprovadaspeloCongressoNacionalcomosmesmosprocedimentosutilizadosparaaprovarumaemenda constitucionalduasvotaes,comaopiniofavorvelde3/5dosrepresentantes,naCmaradosDeputadose, aps,noSenadoFederal.Contudo,apolmicamantm-sesobreseostratadoseasconvenesinternacionaisaprovadosantesdaECtambmcontamcomforadenormasconstitucionais,exigindosuaaplicaoimediata.Alguns analistaslembramque,noraro,asdisposiesdestestratadoseconvenesjestoincorporadasConstituio comoprincpiosfundamentaisecomodireitos/garantiasfundamentais,incluindoatemticadaaodoEstadona lutacontraoracismoenapromoodosgruposvtimasdepreconceitoediscriminao.Sobreestedebate,verPIOVESAN,Flvia.Direitointernacionaldosdireitoshumanoseigualdadetnico-racial.In:PIOVESAN;SOUZA(2006).
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4 POLTICA E PROGRAMAS DE PROMOO DA IGUALDADE RACIAL
O desenvolvimento de programas federais visando promoo da igualdade racial vem sendo estabelecido nos ltimos anos no mbito de diferentes ministrios. Alguns caminhos promissores tm sido abertos e, em que pese suas limitaes em durao e abrangncia, sero aqui destacados. Sero tratados programas atinentes s reas de sade, trabalho e educao. Na rea da sade, merece destaque o Programa de Combate ao Racismo Institucional, desenvolvido durante os anos de 2005 e 2006. Na educao, sero retomadas duas diferentes iniciativas. No mbito da educao fundamental e mdia, foram implementadas algumas polticas valorativas visando ao ensino da histria e da cultura negra. O ensino superior no Brasil tem sido campo de um conjunto diverso, e em progressiva expanso, de programas de aes afirmativas, que sero rapidamente lembrados. Para o mercado de trabalho, o Ministrio Pblico do Trabalho vem desenvolvendo um programa de defesa dos direitos difusos da comunidade negra e atuando na promoo de condutas no-discriminatrias e promotoras da igualdade.
4.1 O Programa de Combate ao Racismo Institucional
O Programa de Combate ao Racismo Institucional (PCRI) foi iniciativa de um conjunto de instituies, mobilizado em torno da necessidade de expandir a capacidade do setor pblico para identificar e atuar contra o acesso desigual de grupos raciais a servios ofertados. O programa nasceu do estabelecimento de ampla parceria de entidades nacionais e internacionais. 59 No mbito federal, teve como palco o Ministrio da Sade.60 Seu objetivo principal era contribuir para a reduo das iniquidades raciais em sade, colaborando na formulao, implementao, avaliao e monitoramento de polticas que promovam a igualdade racial no Sistema nico de Sade (SUS).61 O programa partiu do pressuposto de que os tratamentos desiguais tm como base as prticas dos corpos funcionais das instituies, e estas prticas devem ser tornadas visveis, debatidas, combatidas e prevenidas por meio de novas normas, procedimentos e cultura institucional. A estratgia principal foi atuar na formao de equipes
59.AparceriaenvolveuaSeppir,oMinistrioPblicoFederal(MPF),oMinistriodaSade(MS),aOrganizao Pan-AmericanadeSade(Opas),oMinistrioBritnicoparaoDesenvolvimentoInternacionaleReduodaPobreza (DFID)eoProgramadasNaesUnidasparaoDesenvolvimento(PNUD).ODFIDfoiaagnciafinanciadoradoPCRI, e o PNUD, a agncia responsvel pela administrao dos recursos alocados para o programa. 60.OPCRItambmoperoucomumcomponentemunicipal,desenvolvidonosmunicpiosdeSalvador(BA)eRecife (PE),quevisavaidentificaoeprevenodoracismoinstitucionaltambmnasreasdeeducao,trabalho,culturaeacessoJustia.Contou,ainda,comaparticipaodoMinistrioPblicodoEstadodePernambuco(MPPE). 61.UmrelatomaisdetalhadodoPCRI,desuasaeseresultadospodeserencontradonocaptulo3destapublicao.
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tcnicas e administrativas para a consolidao de uma rede de apoio promoo da equidade racial em sade. O programa adotou como definio de racismo institucional o fracasso coletivo de uma organizao ou instituio em prover um servio profissional e adequado s pessoas devido a sua cor, cultura, origem racial ou tnica.62 Inspirado nas experincias americanas e inglesas de combate ao racismo institucional, assim como na ampliao do debate pblico sobre a questo racial provocada pela participao brasileira na Conferncia de Durban, o PCRI tinha durao limitada. O programa desenvolveu-se durante dois anos (2005-2006),63 perodo em que realizou oficinas de capacitao, assim como produziu material institucional, visando permitir a identificao e a abordagem do racismo institucional. O programa atuou ainda no apoio sociedade civil e s equipes tcnicas dedicadas formulao de polticas de promoo da equidade, com o objetivo de capacitao para o debate sobre o tema do impacto do racismo no processo sade doena cuidado. Apesar de ainda no se contar com uma avaliao da implementao e dos impactos do PCRI, no restam dvidas de que ele permitiu um avano no debate sobre as iniquidades raciais no campo da sade. No contexto do desenvolvimento deste programa, ampliaram-se as discusses sobre o tema do racismo institucional nas vrias instncias e organismos que compem esta poltica. O PCRI contribuiu ainda para inovar a forma de realizar o debate institucional sobre o tratamento desigual entre brancos e negros, alm de promover novos espaos institucionais para o tratamento do tema das desigualdades e contribuir para a criao de organismos consultivos e deliberativos para a formulao de polticas de identificao, enfrentamento e preveno do racismo institucional.
4.2 Aes afirmativas e o acesso ao ensino superior
As universidades pblicas brasileiras vm implementando, desde 2001, aes afirmativas visando promover o acesso ao ensino superior de estudantes negros. Postas em prtica por um nmero cada vez maior de instituies, estas aes tm se afirmado nos ltimos anos como importante mecanismo de democratizao do acesso ao ensino superior e de ampliao do acesso da juventude negra s
62. DFID/PNUD. Programa de combate ao racismo institucional no Brasil. Braslia, 2005, p. 6. 63.Comofimdoprogramaedaparceriainstitucionalqueomantinha,oMinistriodaSadepassouadesenvolver achamadaCampanhadeCombateaoRacismoInstitucional,quetemcomoobjetivoprincipalsensibilizarecapacitar os gestores e profissionais da rea de sade para o tratamento do tema.
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universidades.64 No caso de universidades pblicas federais, as aes afirmativas tm sido adotadas de forma autnoma e por iniciativa de cada instituio, em decorrncia de deliberaes dos seus Conselhos Universitrios. No caso de universidades pblicas estaduais, elas tm, em geral, respondido a leis estaduais, votadas pelas respectivas Assembleias Legislativas. A inexistncia de uma legislao federal sobre o tema tem permitido a proliferao de um conjunto bastante diversificado de experincias. De fato, chama ateno a pluralidade de formatos entre os programas adotados. Pesquisa realizada pelo Ipea em 2007 identificou 48 instituies pblicas de ensino superior que adotam alguma modalidade de ao afirmativa, com dois diferentes sistemas. Segundo o levantamento, a principal modalidade de aes afirmativas so as cotas, adotadas por 43 universidades. Outras cinco instituies introduziram sistemas de bnus em seus vestibulares. Cabe, entretanto, destacar que o sistema de cotas adotado no o mesmo naquele conjunto de 43 universidades. Observam-se diferenas expressivas entre os modelos, podendo ser identificadas as chamadas cotas sociais, as cotas raciais simples, as raciais e sociais sobrepostas e as cotas raciais e sociais independentes.65 Entre as instituies que adotaram sistema de cotas, foram identificadas na pesquisa do Ipea dez universidades que implementaram as cotas sociais. Neste modelo, o aluno que pleiteia uma vaga pelas cotas deve necessariamente ser oriundo do sistema pblico de ensino, ou seja, proveniente de escolas municipais, estaduais ou federais, ou dos cursos supletivos presenciais de educao de jovens e adultos. Este sistema, entretanto, no permite aferir os resultados da incluso da juventude negra, uma vez que esta no uma varivel considerada na efetivao da medida. A maior parte das instituies pesquisadas, contudo, optou por um sistema de cotas raciais, divididas em trs diferentes modelos. As cotas raciais e sociais sobrepostas, adotadas, segundo a pesquisa, por 21 instituies, opera com dois critrios complementares a serem observados simultaneamente: os candidatos
64.Aausnciadeumaaodecoordenaoouacompanhamentodestasexperinciasporpartedogovernofederal impedequesesaibaexatamentequantasequaisinstituiespblicasadotamatualmentealgumsistemadeaes afirmativas.MasartigodoministrodaSeppir,EdsonSantos,informaque,emabrilde2009,23universidadesfederais,25universidadesestaduaisetrsCentrosFederaisdeEducaoTecnolgica(CEFETs)jadotamcotasraciais. SANTOS,Edson.Cotas,aconcretizaodoprincpioconstitucionaldaigualdade.Disponvelem:<http://www.presidencia.gov.br/estrutura_presidencia/seppir/noticias/ultimas_noticias/artigo _cotas_abril09/>. 65.ParaumrelatodetalhadodapesquisarealizadapeloIpeaeumadescriodecadaumdestesdiferentesmodelos e as universidades que os adotam, ver o captulo 4 desta publicao.
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devem se autodeclarar negros e, ao mesmo tempo, serem egressos de escolas pblicas.66 O modelo de cotas raciais e sociais independentes foi identificado em sete universidades e utiliza, separadamente, os critrios de ser egresso de escola pblica e de ser negro, configurando um sistema em que h dois subconjuntos distintos de reserva de vagas em um mesmo processo seletivo. Por fim, cinco universidades estavam operando exclusivamente com cotas raciais. Neste sistema, o estudante deve se identificar como negro ou indgena e participar de um processo de avaliao de sua autodeclarao. No h obrigao de que o estudante seja oriundo do sistema pblico de ensino ou apresente renda familiar baixa. A segunda modalidade de aes afirmativas existentes nas instituies de ensino superior a bonificao. Este modelo, identificado em cinco universidades, no define um percentual de vagas para serem preenchidas por alunos negros: os estudantes autodeclarados negros recebem uma quantidade de pontos que sero somados ao resultado de seu exame de seleo. Observaram-se duas diferentes modalidades de sistema de bonificao em vigor: uma que afere pontos para alunos oriundos de escola pblica e outra que o faz para alunos de escola pblica e alunos negros, podendo ou no ser cumulativos. Em mdia, nesse perodo, a pesquisa estimou que 7.850 vagas foram reservadas, a cada ano, pelos diferentes programas de ao afirmativa para estudantes negros nas universidades pblicas. Deve-se ressaltar que este um nmero pequeno, considerando-se que as universidades pblicas brasileiras realizam anualmente mais de 330 mil matrculas. Contudo, em que pese o fato de essas experincias serem ainda recentes a maior parte das vagas abertas para cotas e bonificaes ocorreu entre 2005 e 2008 e do nmero limitado de vagas ofertadas, seus impactos positivos j podem ser destacados. Em primeiro lugar, cabe ressaltar o fato de que entre as instituies que adotaram programas de cotas e bonificaes esto ncleos destacados de ensino e pesquisa do Brasil. As cotas tm sido implantadas para todos os cursos, permitindo que os estudantes ingressem tambm em reas mais prestigiadas. Estes dois fatores tendem a promover impacto efetivo de desracializao da elite brasileira oriunda das universidades pblicas. Entre os resultados positivos identificados, cabe ainda destacar a democratizao do acesso nas instituies e a diversificao do perfil racial e social do corpo discente. Ao contrrio do que foi previsto por alguns setores, no que
66.Damesmaformaquenocasodascotassociais,algumasinstituiesdestegrupotambmadotaramcomo critriocomplementararendafamiliarpercapitaabaixodecertopatamar,associandoabaixarendacomocondio de participao na disputa por estas vagas.
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se refere ao desempenho, no foi observada perda de qualidade do ensino na instituio nem diferena significativa entre estudantes cotistas e no cotistas. Concluindo, pode-se afirmar que essas iniciativas tm representado importante avano no combate desigualdade racial e na ampliao das perspectivas abertas aos jovens negros e, mais amplamente, populao negra no Brasil. Elas so uma resposta das universidades pblicas questo da discriminao racial, compreendida como fator especfico de excluso social, e que deve ser combatida por medidas especficas de incluso e integrao racial e social. Com a adoo de aes afirmativas, as universidades vm ampliando as oportunidades de jovens negros e, ao mesmo tempo, mudando o perfil do alunado e promovendo a diversidade social e cultural no ambiente universitrio. Vm igualmente permitindo aprofundar o debate sobre a variedade de instrumentos que devem ser mobilizados na construo de maior justia social.
4.3 Aes valorizativas e o combate s desigualdades no ensino fundamental e mdio
O debate sobre desigualdades raciais no sistema de ensino tem avanado nas ltimas duas dcadas, quando se identificaram novas questes a serem trabalhadas com o objetivo de promover a equalizao dos resultados entre alunos brancos e negros. Aspectos relacionados a prticas pedaggicas, livros escolares, material didtico e ambiente escolar tm sido analisados e propostas esto sendo apresentadas. Entre elas, consolida-se a convico da necessidade de fortalecer a escola como espao propagador do valor da equidade e da diversidade, e de combate a atitudes, ideias e princpios favorveis ao preconceito e discriminao. Tal esforo no apenas contribui para a disseminao de ideais e valores bsicos vida democrtica, como permite que os alunos negros assumam com orgulho e dignidade os atributos de sua diferena, sobretudo quando esta foi negativamente introjetada em detrimento de sua prpria natureza humana.67 Entre as iniciativas adotadas nessa direo, destaca-se a aprovao da Lei no 10.639/2003, que estabelece a obrigatoriedade da incluso, no currculo do ensino bsico, do estudo da histria e da cultura afro-brasileira. Fruto do Projeto de Lei (PL) no 259/1999, de autoria da ento deputada Esther Grossi, altera a Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB), visando efetivar e garantir o cumprimento dos artigos constitucionais 206 e 210, que
67.MUNANGA,Kabengele.Apresentao.In:MUNANGA,Kabengele(Org.).Superandooracismonaescola.Braslia: MEC, 2000, p. 15.
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determinam que o ensino no Brasil deva se pautar pelo pluralismo e respeito aos valores culturais do pas. A Lei no 10.639/2003 tem como objetivo contribuir para a eliminao de preconceitos e valores racistas, promovendo maior conhecimento da histria, da luta e da contribuio, na formao social e cultural do pas, dos africanos trazidos ao Brasil como escravos e de seus descendentes.68 A implementao da lei, contudo, tem sido lenta, devido a dificuldades variadas. Destaca-se, alm da resistncia de incluso da temtica por muitos gestores estaduais e municipais,69 a insuficincia de professores capacitados, resultado do limitado nmero de cursos de graduao em Histria que incluem formao em histria da frica. Em face deste diagnstico, o MEC e a Seppir estabeleceram uma parceria com o objetivo de desenvolver iniciativas de capacitao dos professores de escolas pblicas e privadas neste contedo. Uma primeira ao foi a organizao do curso Educao Africanidades Brasil, realizado pela Universidade de Braslia (UnB) em 2006, tendo como contedo no apenas a histria e a cultura africana e afro-brasileira, mas tambm incluindo uma reflexo sobre o currculo escolar luz do enfrentamento da discriminao racial. O curso foi organizado em modalidade distncia, tendo carga horria de 120 horas/aula. Contudo, dos 25 mil professores inscritos, apenas 6.800 concluram o curso.70 Entre os problemas identificados registraram-se dificuldades, pelos professores, de acesso e uso dos instrumentos de informtica requeridos, restries do tempo destinado ao curso devido escassez de recursos fsicos e humanos nas escolas, alm de dificuldades operacionais do curso, em funo do grande volume de inscritos. Diante da baixa efetividade do Educao Africanidades Brasil em relao aos objetivos propostos, o MEC decidiu realizar uma avaliao do programa, evitando abrir novas turmas em 2007.71 Em que pesem os resultados at o momento limitados na implementao da Lei n 10.639/2003, trata-se de uma iniciativa importante. A determinao legal abre novas perspectivas para o trabalho com os temas do preconceito, discriminao
o
68.Em 2008, o CongressoNacional aprovou a Lei no 11.645/2008, que tambm inclui nos currculos do ensino bsico a obrigatoriedade do estudo da histria e cultura indgena. 69. O Ministrio Pblico tem atuado e fiscalizado no sentido de exigir o cumprimento da referida lei. 70.VerarespeitoTELES,Jorge;MENDONA,Patrcia(Org.).Diversidadenaeducao:experinciasdeformao continuada de professores. Braslia: MEC/Unesco, 2006. 71.CabelembrarqueoMECtemapoiadoiniciativasdecapacitaorealizadasemestadosemunicpiosporintermdiodoProgramadeAesAfirmativasparaaPopulaoNegranasInstituiesPblicasdeEducaoSuperior (UniAfro).Buscandoconhecerepadronizarasexperinciasemcurso,oMECinstituiu,emdezembrode2007,oGrupodeTrabalhoInterministerialparaaconstituiodeumPlanoNacionaldeImplementaodaLeino10.639/2003.
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e racismo em sala de aula, assim como para a capacitao dos professores para lidarem com situaes de discriminao direta ou indireta no ambiente escolar. No h dvidas de que, alm da capacitao dos professores, ainda devem ser enfrentados problemas decorrentes da ausncia de normatizao sobre os critrios e contedos necessrios implementao da lei, assim como a disponibilidade de material didtico para uso nos cursos de capacitao e em sala de aula.
4.4 O Programa de Promoo da Igualdade de Oportunidades para Todos
As iniciativas de promoo da igualdade racial e combate discriminao racial desenvolvidas em nvel federal no tm se limitado ao Poder Executivo e s instituies a ele associadas. Nos ltimos anos, o Ministrio Pblico do Trabalho vem contribuindo com novas formas de interveno adiante daquela problemtica. Por meio da Coordenadoria Nacional de Promoo da Igualdade de Oportunidades e Eliminao da Discriminao no Trabalho, instada em 2002, o MPT lanou o Programa de Promoo da Igualdade de Oportunidades para Todos, visando ao combate da discriminao de raa e gnero nas relaes de trabalho. Por intermdio de levantamento e anlise dos dados sobre o corpo funcional das empresas de setores escolhidos da economia, o MPT abre procedimentos especficos para a sensibilizao de empresas, visando adoo voluntria de medidas para reverter o quadro de desigualdades observadas seja na contratao, na remunerao, seja na ascenso funcional. No caso de insucesso desta estratgia, o MPT passa etapa de ajuizamento de aes civis pblicas, levando o caso ao Poder Judicirio, com pedido de condenao por danos causados por discriminao indireta72 nas relaes de trabalho. A primeira ao do MPT teve incio no setor bancrio do Distrito Federal, estendido posteriormente para outros 13 estados da federao.73 Segundo dados levantados pelo MPT, este setor apresenta significativo e recorrente quadro de desigualdades de gnero e raa. Aps trs anos de negociaes que chegaram a incluir ajuizamento de aes na Justia Trabalhista foi realizado um acordo entre o MPT e a Federao Brasileira dos Bancos (Febraban), visando realizao de um levantamento sobre o quadro de desigualdades de gnero e raa nos
72.DeacordocomositedoMPT,http://www.pgt.mpt.gov.br/pgtgc/publicacao/engine.wsp?tmp.area=259,entende-sepordiscriminaoindiretaaquelaqueestrelacionadaaatitudesouregulamentosaparentementeneutros, masquecriamdesigualdadesentrepessoascomasmesmascaractersticas.Estaformapodeserimperceptvelat mesmo para quem est sendo discriminado. 73.MaisdetalhessobreoProgramadePromoodaIgualdadedeOportunidadesparaTodoseaevoluodas negociaescomosetorbancriopodemserencontradosnocaptuloIgualdadeRacialdoboletimPolticasSociais: acompanhamento e anlise no 12.
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bancos pblicos e privados. Os resultados do levantamento permitiro corrigir as distores que venham a ser identificadas no aumento da contratao e na promoo de trabalhadores negros e mulheres no setor. A iniciativa do MPT inovadora no pas, ampliando as estratgias para o enfrentamento do grave problema da desigualdade e da discriminao racial no mercado de trabalho brasileiro. Esta importante contribuio deve ser somada a outras iniciativas, visando sensibilizar os diversos atores sociais e econmicos para a relevncia do problema e sua incompatibilidade com os princpios bsicos da justia social. A adoo de medidas para a reverso do quadro de excluso dos trabalhadores negros nos setores, cargos e salrios mais valorizados no mercado de trabalho deve passar a constituir um tema estratgico no apenas do MPT, mas do Ministrio do Trabalho e Emprego e dos atores representativos dos agentes econmicos e das instncias colegiadas de deciso na rea do trabalho.
4.5 Desafios e avanos
Mesmo reconhecendo que h um longo caminho a ser percorrido, importante destacar a variedade na natureza das iniciativas que tm sido criativamente elaboradas e adotadas nos ltimos anos. Sendo cenrio de demandas complexo e multifacetado, cada uma das iniciativas citadas pretende abranger aspectos especficos dos prejuzos e desigualdades produzidos pelos fenmenos do racismo e da discriminao racial. De fato, a complexidade dos fenmenos envolvidos exige, em seu combate, aes que abranjam diferentes dimenses da vida social. Apenas para ressaltar o variado leque de aes que vem sendo desenvolvido por instituies da esfera federal de governo, vale ressaltar trs outras experincias de programas bem-sucedidos de promoo de acesso e permanncia de estudantes negros: o Programa Universidade para Todos (ProUni); o Programa Brasil AfroAtitude e o Programa de Ao Afirmativa do Instituto Rio Branco. O Programa Universidade para Todos teve incio em 2004 por meio da Lei no 11.096 e estabelece isenes fiscais para Instituies de Ensino Superior (IESs) da rede privada que, como contrapartida, concedem bolsas de estudos. Estas bolsas, integrais ou parciais com descontos de 50% ou 25% das mensalidades , so distribudas de forma a atender ao percentual de populao negra na unidade da Federao onde se encontra a IES. No perodo 20052007, o ProUni teria beneficiado cerca de 130 mil estudantes negros, ou 44% dos atendidos pelo programa. Estimase que este programa atenda ao menos 350 mil estudantes negros at 2011.74
74. Para mais informaes acerca do ProUni, ver o captulo 4 desta publicao.
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O Programa Integrado de Aes Afirmativas para Negros, ou Brasil AfroAtitude, foi lanado em 2004 a partir de uma parceria entre o Programa Nacional de DST/AIDS do Ministrio da Sade (PN DST-AIDS/MS), a Secretaria de Ensino Superior do Ministrio da Educao (Sesu/MEC), a Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial e a Secretaria Especial de Direitos Humanos, para a concesso de bolsas de apoio para estudantes negros cotistas de dez universidades pblicas. Foram concedidas 50 bolsas para cada uma das universidades, totalizando 500 bolsas, financiadas integralmente pelo Ministrio da Sade, para que estudantes negros cotistas desenvolvessem por dois anos atividades de extenso, pesquisa e monitoria relacionadas aos temas DST/AIDS, racismo e populao negra. Este programa, apesar de sua avaliao positiva em praticamente todos os seus objetivos, encontra-se paralisado desde 2007, devido ao fim do acordo entre as instituies parceiras e persiste somente em algumas das universidades que conseguiram encontrar novas fontes de recurso.75 O Programa de Ao Afirmativa do Instituto Rio Branco,76 que concede Bolsas Prmio de Vocao para a Diplomacia, foi lanado em 2002, no mbito do Programa Nacional de Aes Afirmativas, por meio de um protocolo de cooperao entre os Ministrios das Relaes Exteriores, da Justia, da Cultura e da Cincia e Tecnologia.77 O programa beneficiou, entre 2002 e 2007, um total de 134 candidatos com bolsas de apoio para a preparao ao Concurso de Admisso Carreira de Diplomata (CACD). Onze ex-bolsistas do programa foram admitidos no CACD e integrados ao servio exterior brasileiro.78 Concluindo, observa-se que esforos vm sendo realizados, cobrindo um conjunto amplo de aspectos. Contudo, a maior parte das iniciativas ainda pode ser classificada como inicial, pontual ou de limitada cobertura. Muitas aes so marcadas por falta de continuidade, de recursos ou de abrangncia. O desenvolvimento, ainda limitado deste campo de polticas, exige que seja ampliado o debate no sentido do reconhecimento e da reafirmao da relevncia estratgica destas intervenes. Cabe ainda reconhecer
75. Para mais informaes acerca do AfroAtitude, ver o captulo 5 desta publicao. 76.Dennciasdediscriminaoracialnoacessocarreiradiplomticaesescolasmilitaressuperioreshaviamsido tratadasnoparlamentobrasileiroempelomenostrsoportunidades:pelosenadorHamiltonNogueiraepelodeputado BencioFontenellenaAssembleiaConstituintede1946;pelodeputadoClaudinoJosdaSilvanascomemoraesda Leiureaemmaiode1946;epelodeputadoAfonsoArinos,ex-professordoInstitutoRioBranco,emapoioaoprojeto da lei que recebeu seu nome em 1950 (NASCIMENTO; NASCIMENTO, 2004). 77.Em2003,somam-seaestasinstituiesaSecretariaEspecialdePolticasdePromoodaIgualdadeRacial,o Ministrio do Trabalho, o Ministrio da Assistncia Social e o Ministrio da Educao. 78.InformaesextradasdodocumentoProgramadeAoAfirmativadoInstitutoRioBrancoBolsasPrmiode Vocao para a Diplomacia: balano histrico.
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a necessidade de uma coordenao mais efetiva das iniciativas neste campo, assim como seu monitoramento e avaliao. Necessitam, para sua maior eficincia, da fixao de diretrizes e metas debatidas e pactuadas amplamente.
5 O DEBATE ATUAL
As recorrentes denncias em torno da surpreendente desigualdade entre brancos e negros no pas, assim como a evoluo de iniciativas, aes e programas de combate discriminao e de promoo da igualdade racial, vm repercutindo nas diversas esferas sociais e fazendo ampliar o debate em torno do tema. O Congresso Nacional, a mdia, o judicirio e, de forma geral, a sociedade em seus diversos segmentos tm participado deste debate. No apenas tem se ampliado a legitimidade deste tema, como tem se consolidado o reconhecimento da necessidade da busca de solues para a desigualdade, assim como para a discriminao e o racismo. Nesta seo, procurar-se- resgatar os termos do debate recente no Congresso Nacional, em que um conjunto amplo de proposies vem sendo discutido. Tambm ser abordado o debate em curso no Supremo Tribunal Federal sobre as aes afirmativas e, por ltimo, o debate pblico em torno de tema realizado por meio de manifestos pblicos lanados em 2006 e 2008.
5.1 A questo racial no Congresso Nacional
Parlamentares negros esto presentes no Congresso Nacional desde 1909,79 ainda que esta presena seja escassa.80 Entre os congressistas negros que ali atuaram,81 cabe lembrar aquele que foi pioneiro na proposio de polticas pblicas para o combate desigualdade racial produzida no perodo ps-abolio. Abdias Nascimento82 teve atuao destacada no enfrentamento das questes raciais e na elaborao de projetos de lei para o enfrentamento da desigualdade e da discriminao racial no Brasil. Foi o primeiro parlamentar a propor polticas de ao compensatria e de reparao para os descendentes de africanos escravizados no Brasil.
79.OjornalistaepesquisadorEdisonCarneiroafirmaquesecompleta,em2009,100anosdoinciodomandato deMonteiroLopes,primeirodeputadonegrodoCongressoNacionalnaRepblicabrasileira.Disponvelem:<http:// www.irohin.org.br/onl/new.php?sec=news&id=4049>. Acesso em: 16 jan. 2009. 80.Emjulhode2001,realizou-seemSalvadoroIEncontroNacionaldeParlamentaresNegros(Enapan),reunindo 50representantesdoCongressoNacional,deAssembleiasLegislativasedeCmarasdeVereadoresde14estados da Federao. 81. Sobre a atuao de afrodescendentes no Congresso Nacional, ver NASCIMENTO; NASCIMENTO, 2004. 82.AbdiasNascimentofoieleitodeputadofederalde1983a1987eSenadordaRepblica(1991-1992e19971999).SuplentedosenadorDarcyRibeiro,assumiuacadeiradoSenado,representandooRiodeJaneiropeloPartido Democrtico Trabalhista (PDT).
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A atuao de Abdias Nascimento no parlamento, sempre repercutindo as demandas apresentadas pelo movimento negro, influenciaro os debates sobre a desigualdade racial no Poder Legislativo. Durante o processo constituinte, suas teses apoiaro o avano desta discusso junto a outros deputados negros engajados na causa antirracista, como Carlos Alberto Ca, Benedita da Silva e Paulo Paim. Observa-se, assim, que as discusses sobre o estabelecimento das chamadas aes afirmativas na modalidade reserva de vagas ou cotas, no so tema novo entre os legisladores federais. Pelo contrrio, este debate foi bastante amadurecido, aps mais de 25 anos de surgimento da primeira proposta neste sentido. nesse contexto que o Congresso Nacional passa a receber, no fim dos anos 1990, um conjunto de projetos de lei tendo como objeto a implementao de medidas voltadas para a populao negra. Este conjunto de projetos pode ser separado em dois grupos. Um primeiro grupo visa ampliar o acesso da populao negra ao ensino, ao mercado de trabalho, aos meios de comunicao e mesmo ao sistema partidrio-eleitoral. Assim, em 1999, o senador Jos Sarney apresenta o Projeto de Lei no 650. No ano seguinte, o ento deputado Paulo Paim, resgatando o amplo conjunto de preocupaes que haviam mobilizado o projeto de lei apresentado por Abdias do Nascimento, apresenta, na Cmara dos Deputados, o Projeto de Lei do Estatuto da Igualdade Racial. Paralelamente, outro grupo de projetos tramita neste mesmo perodo, tendo em comum o objetivo de instituio de cotas para estudantes negros nas instituies de ensino superior. Este conjunto de propostas ser analisado a seguir.
5.1.1 Primeiras propostas
Em 1983, Abdias do Nascimento, ento deputado federal pelo estado do Rio de Janeiro, apresenta a proposta de instituio de uma poltica de promoo de igualdade racial sob a forma do Projeto de Lei no 1.332. O projeto previa a adoo de medidas de carter compensatrio, visando garantir a isonomia entre negros e brancos nos campos de educao, oportunidades de trabalho, remunerao e tratamento policial. Definindo medidas de ao compensatria como aquelas iniciativas destinadas a aumentar a proporo de negros nas atividades e escales ocupacionais, o projeto previa amplo conjunto de aes. Destaca-se a fixao de uma meta de participao, nos quadros de funcionrios dos rgos da Administrao Pblica e das empresas privadas, de 20% de homens negros e 20% de mulheres negras. O cumprimento de tal
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medida deveria ser comprovado no apenas por meio dos rgos competentes Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP) e Ministrio do Trabalho , mas tambm, quinzenalmente, por meio de pesquisas estatsticas de mbito nacional. Previa-se ainda o estabelecimento de incentivos tributrios para as empresas que mostrassem incremento da participao dos trabalhadores negros em seu quadro de contratados. Outras medidas eram ainda previstas: a reserva de vagas de 20% para homens negros e 20% para mulheres negras nos concursos pblicos do Instituto Rio Branco e observao da mesma proporo para a concesso de bolsas de estudos pelo setor pblico em todos os nveis de ensino. Pretendia-se tambm implementar mudanas curriculares, nos trs nveis de ensino, para incluso da histria africana, assim como da trajetria e resistncia dos afrodescendentes no Brasil; reviso do material escolar, visando identificao e supresso de referncias preconceituosas ao negro; incluso, no material escolar, da representao grfica da famlia negra; e recursos para o estudo, aperfeioamento e implementao de medidas compensatrias. Entre 1983 e 1986, o PL no 1.332/1983 tramitou nas comisses da Cmara dos Deputados, onde recebeu pareceres favorveis. Entretanto, aguardou at 1989 por votao no plenrio daquela casa, quando foi arquivado. Durante uma dcada, o Congresso Nacional no voltou ao tema da promoo da igualdade racial. Neste perodo, assistiu-se evoluo da legislao sobre o combate discriminao, com a aprovao da j citada Lei no 7.716/1989.83 Entretanto, a retomada do debate pblico sobre a questo racial ocorrida nos ltimos anos da dcada de 1990 repercutiu tambm no Congresso Nacional. Desde 1995, o tema das aes afirmativas e das polticas de promoo da igualdade ou medidas de ao compensatria, como as chamou o deputado Abdias do Nascimento , emerge com fora na pauta reivindicativa do movimento negro. Diferentemente da dcada de 1980, em que a pauta identitria e cultural dominavam o debate social sobre a questo racial, a Marcha de 1995 havia trazido com fora a reivindicao de polticas pblicas de promoo da populao negra.84
83. Cabe lembrar a aprovao da Lei no 7.437, de 1985, dando nova redao Lei Afonso Arinos. 84.AMarchade1995foicomemoradadezanosdepois,comarealizaodeduasmarchasBraslia,emnovembro de2005.Ambastrouxeramsautoridadesfederaismanifestosendossadosporumrepresentativoconjuntodepessoas e entidades ligadas luta contra o racismo, a discriminao e a desigualdade racial.
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5.1.2 O Estatuto da Igualdade Racial
Em junho de 2000, o deputado Paulo Paim apresentou o PL no 3.198, com o objetivo de instituir o Estatuto da Igualdade Racial, regulamentao unitria para tratar a temtica racial e definir os instrumentos institucionais e jurdicos atinentes. Entre os diversos temas abordados no estatuto esto a sade, a educao, a mdia, o trabalho e os direitos terra e justia.Na primeira verso do Estatuto, destacam-se os seguintes tpicos: i) a criao de conselhos nacional, estaduais e municipais de igualdade racial; ii) o estabelecimento de cotas para concursos pblicos nas trs esferas de governo, para candidatos partidrios a cargos eleitorais, para acesso s universidades e empresas com mais de 20 empregados; iii) a garantia do direito sade dos afro-brasileiros mediante polticas de reduo de risco de doenas, incluindo as doenas prevalecentes na populao afro- brasileira; iv) a obrigatoriedade do ensino de disciplina sobre histria geral da frica e do negro no Brasil; v) a indenizao, a ttulo de reparao, para cada descendente de escravos; e vi) a garantia de acesso de vtimas de discriminao defensoria pblica. Em agosto do mesmo ano, o deputado Paulo Paim props um segundo projeto de lei (PL no 3.435/2000) com o objetivo de instituir um mnimo de 30% de vagas para negros, por partido ou coligao, nas candidaturas para cargos eletivos. Este PL foi imediatamente apensado ao PL no 3.198/2000. Dada a amplitude dos temas abordados, o projeto do Estatuto da Igualdade Racial passou a ser objeto de anlise de Comisso Especial, instituda no segundo semestre de 2001. Os trabalhos da comisso desenvolveram-se por meio de audincias pblicas, debates e seminrios, tendo ainda recebido subsdios de entidades negras de todo o pas. Entre as propostas recebidas destaca-se a criao do Fundo de Promoo da Igualdade Racial.85 Ainda em tramitao na Cmara, o PL no 3.198/2000 foi apensado ao PL no 6.912/2002, oriundo do Senado Federal. Este projeto, apresentado em 1999 pelo ex-presidente da Repblica e ento senador Jos Sarney, institua aes afirmativas em prol da populao afrodescendente, destinando uma cota mnima de 20% para negros nas vagas e cargos para o servio pblico e nos cursos de nvel superior de todas as universidades brasileiras, pblicas e privadas. Previa ainda a obrigatoriedade de os partidos polticos ampliarem a candidatura de negros a cargos eletivos e, no mbito das licitaes pblicas, incluiu, entre os critrios a serem observados, a ao das empresas no campo da incluso funcional de trabalhadores negros.
85.VerarespeitoorelatriododeputadoReginaldoGermano,dedezembrode2002,apresentadoComisso Especial destinada a apreciar e proferir parecer ao PL no 3.198/2000.
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A Comisso Especial destinada a proferir parecer ao PL no 3.198/2000, considerando tanto os projetos apresentados pelo deputado Paim quanto o projeto aprovado pelo Senado Federal,86 apresenta um texto substitutivo em que, com objetivo tanto do estabelecimento de medidas visando promoo da igualdade racial como do combate discriminao, prope a criao de um Fundo de Promoo da Igualdade Racial no lugar da proposta de indenizao individual aos descendentes de escravos. Amplia ainda as proposies, com o objetivo de garantir a igualdade de oportunidades no mercado de trabalho, acata o sistema de cotas previsto no PL no 6.912/2002 e institui cotas para a participao de artistas e profissionais negros nos meios de comunicao. O projeto aprovado nesta comisso entrou em discusso no plenrio da Cmara em dezembro de 2002, onde permanecia ainda, no fim de 2008, aguardando votao. Em 2003, j como senador, Paulo Paim apresenta novo projeto de Estatuto da Igualdade Racial. Mais completo que o texto apresentado trs anos antes na Cmara dos Deputados, o projeto inclui sees referentes mulher negra, amplia os dispositivos referentes proteo dos quilombolas e suas terras e prev a incluso do Fundo de Promoo da Igualdade Racial. Este ltimo ponto, entretanto, transforma-se em objeto de polmica, contra o qual se posiciona parte expressiva da bancada do governo e tambm membros da oposio. A estratgia utilizada para resolver o impasse formado e garantir a aprovao do projeto implicou a retirada, pelo autor, do item que previa o fundo e apresentao uma proposta de emenda constitucional87 com este objetivo. Aprovado pelo Senado Federal em 2005, o projeto passa a tramitar na Cmara dos Deputados em novembro de 2005 sob o nmero 6.264/2005. Na Cmara, o novo projeto de Estatuto da Igualdade Racial ficou parado durante todo o ano de 2006 e de 2007. Tampouco foi apensado ao PL no 3.198/2000, que tambm se encontrava parado desde o fim de 2002. Entretanto, fruto da mobilizao social e da presso poltica do movimento negro, em 2008 observa-se novo andamento da matria. Encabeado pelo movimento social negro paulista e, em especial, pelo o Frum da Igualdade Racial de So Paulo, em setembro de 2007 foi apresentado aos presidentes da Cmara dos Deputados e do Senado Federal um abaixo-assinado com 100 mil assinaturas pela aprovao tanto do estatuto como do projeto de lei que propunha a instituio
86. A comisso avalia ainda o PL no 6.214/2000, de autoria do deputado Pompeo de Mattos, que estipula cota mnima de 20% para negros e ndios nas universidades pblicas federais e estaduais. 87. O Projeto de Emenda Constituio (PEC) no 2, de 2006, pretende alterar os Art. 159 e 239 da Constituio Federal e acrescentar o Art. 227-A a seu texto, para dispor sobre o fundo de promoo da igualdade racial.
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de cotas para negros nas universidades federais. No bojo desta mobilizao, a Cmara dos Deputados criou uma comisso especial para analisar a matria, como j havia ocorrido sete anos antes. Assim, foi instalada, em maro de 2008, a chamada Comisso Especial para analisar o Estatuto da Igualdade Racial. Aps amplos debates, o estatuto encontrava-se, at o fim de 2008, em anlise na comisso. O principal ponto em debate continuava sendo a instituio do Fundo de Promoo da Igualdade Racial. Considerado por alguns setores como desnecessrio e/ou inconstitucional, o fundo percebido, por muitos atores, como imprescindvel efetiva constituio de uma poltica de combate discriminao e, principalmente, de promoo da igualdade racial, sem o qual o estatuto seria apenas uma orientao geral sem efeitos prticos. Vale tambm fazer registro do PL no 832/2003, apresentado pelo deputado Sandes Jnior, que repete a proposio de iniciativa da deputada Nair Xavier Lobo, feita por meio do PL no 5.321, de 2001. Ambos os projetos de lei sugerem a reserva de parcela dos valores atribudos ao programa de seguro-desemprego para gastos com a formao profissional de pretos e pardos.
5.1.3Propostasdeinstituiodecotasparaestudantesnegrosnoensinosuperior
Enquanto tramitam os projetos que prevem a instituio do Estatuto da Igualdade Racial ou a implementao de um sistema amplo de cotas, abarcando as dimenses do mercado de trabalho, acesso mdia e educao, o Congresso Nacional tambm vem sendo palco de um debate mais especfico, referente reserva de vagas para negros nas instituies pblicas de ensino superior. Esta questo ganhou expresso com a apresentao, pelo Poder Executivo, em 2004, de projeto de lei (PL no 3.627/2004) que prope a instituio de cotas nas instituies federais de ensino superior para alunos egressos da escola pblica, em especial indgenas e negros. Efetivamente, com a instalao da Seppir, em 2003, ganha fora o debate sobre a implementao de cotas nas universidades pblicas. Seus defensores dividem-se entre os que apoiavam as chamadas cotas sociais e os que defendiam as chamadas cotas raciais, propondo a reserva de vagas para candidatos negros. Os motivos levantados expressam as diferenas entre as duas proposies. Enquanto as cotas sociais tm como meta a democratizao do ensino superior pela via da incluso dos estudantes que emergem do ensino mdio cursado em escolas pblicas, as cotas raciais tm objetivo distinto. Destacando a situao de absoluta diferenciao social entre negros e brancos e reconhecendo o passado e o presente
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de discriminao racial, as cotas destacam-se como instrumento de enfrentamento da desigualdade racial no pas. No o nico, mas um importante instrumento de equalizao de oportunidades, em um contexto histrico em que mesmo o Estado brasileiro foi ator relevante na construo das desigualdades raciais.88 nesse contexto que o Ministrio da Educao formulou a proposta enviada ao Congresso Nacional, em que prev que as instituies pblicas de educao superior reservaro 50% das suas vagas para estudantes que tenham cursado o ensino mdio, em sua integralidade, na escola pblica, e que as vagas assim reservadas devero ser preenchidas por negros e indgenas, na proporo de sua presena na populao de cada estado da Federao. O projeto do Poder Executivo encontra, na Cmara dos Deputados, um conjunto de propostas j em tramitao, instituindo reserva de vagas para alunos oriundos do sistema pblico de ensino. Com o novo projeto, o debate sobre as cotas em curso naquela casa legislativa, incorpora, de forma determinante, a problemtica da populao negra e indgena no ensino superior.89 De fato, em junho de 2004, o PL no 3.627/2004 apensado ao PL no 73/1999, que reservava 50% das vagas das universidades federais e estaduais para alunos de escolas pblicas de ensino mdio.90 Este projeto estava acompanhado de um conjunto de outras proposies similares que, em 2004, j tramitavam em conjunto 91 e ao qual o novo projeto tambm foi vinculado. O PL no 73/1999 teve uma tramitao lenta. Permaneceu em anlise na Comisso de Educao e Cultura (CEC) por seis anos, onde teve cinco diferentes relatores, encontrando diversos opositores. Por fim, sob influncia do debate das cotas para negros, o projeto foi avaliado naquela comisso, que apresentou redao
88.Sobreaideologiadebranqueamentodopaseaspolticasaelarelacionadas,ver:THEODORO,Mrio(Org.). AspolticaspblicaseadesigualdaderacialnoBrasil:120anosapsabolio.Braslia:Ipea,2008;HOFBAUER, Andras.Umahistriadebranqueamentoouonegroemquesto.SoPaulo:UNESP,2006;AZEVEDO,CeliaMaria. Ondanegra,medobranco:onegronoimaginriodaselitessculoXIX.SoPaulo:Annablume,2004;IANNI,Octvio. Raas e classes sociais no Brasil. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1972. 89.Cabelembrarquejhaviasidoapresentada,noCongressoNacional,umapropostadeestabelecimentodecotas raciaisnasuniversidades.Em1995,aentosenadoraBeneditadaSilvaapresentaoProjetodeLeidoSenado(PLS) no14,quedispesobreainstituiodecotamnimacomrecortetnico-racialparaasinstituiesdeensinosuperior. Pelaproposta,todasasIESs(pblicas,privadas,federais,estaduaisemunicipais)deveriamreservar,nomnimo, 10%dasvagasexistentes,tantonagraduaocomonaps-graduao,paraoscandidatosnegroseindgenas.Tal projeto tramitou de 1995 a 1999, quando foi arquivado em funo do final da legislatura. 90.Esteprojeto,deautoriadadeputadaNiceLobo,determinavaaseleodosalunoscotistaspormeiodoCoeficiente de Rendimento, obtido por meio de mdia aritmtica das notas obtidas no perodo. 91. So eles os PLs no 1.447/1999; no 2.069/1999, no 1.643/1999; no 615/2003 e no 1.313/2003, todos tramitando em conjunto. Posteriormente, foram apensados ao PL no 73/1999 os PLs no 373/2003, no 2.934/2004, no 1.330/2007 e no 14/2007.
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substitutiva, adotando a reserva de vagas em instituies pblicas federais de educao superior para estudantes egressos de escola pblica, respeitando a participao de negros e indgenas, em porcentagem proporcional representao destes grupos na populao de cada estado. A nova redao do PL no 73/1999 recebeu pareceres favorveis da Comisso de Direitos Humanos e Minorias (CDHM) e da Comisso de Constituio e Justia e Cidadania (CCJC). Em 2006, o projeto encontrava-se pronto para votao pois tramitava em regime conclusivo, ou seja, de apreciao conclusiva de comisso , quando foi apresentado recurso solicitando regime de tramitao ordinria. Reabertos os debates, apenas em meados de 2008 o PL entrou na pauta de votao no plenrio da Cmara dos Deputados, onde foi aprovado em novembro. Sua anlise passou, ento, a ser tarefa do Senado Federal, onde tramita como PL no 180/2008. A verso aprovada dispe sobre o ingresso nas universidades federais e estaduais e nas instituies federais de ensino tcnico de nvel mdio e prev reserva de, no mnimo, 50% de suas vagas para estudantes que tenham cursado integralmente o ensino mdio em escolas pblicas. Destas vagas, 50% devero ser reservadas aos estudantes de famlias com renda de at 1,5 salrio mnimo per capita. As vagas devero ainda ser preenchidas por estudantes negros e indgenas, no mnimo em proporo igual presena destes grupos na populao de cada estado da Federao.
5.2 O questo racial no Judicirio Federal
O debate jurdico a respeito das aes afirmativas, particularmente intenso na ltima dcada, girou principalmente em torno dos princpios constitucionais e, sobretudo, do Art. 5o da Constituio Federal, que garante o princpio da isonomia, isto , a igualdade de todos perante a lei. Grande produo jurdica tem sustentado que o direito igualdade estabelecida na Carta Magna de 1988 um direito em construo, o que significa dizer que, quando promulgada a nova Constituio, o Brasil no era um pas que garantia ou mesmo promovia a igualdade de oportunidades para todos, homens e mulheres, brancos e negros, mas que esta era a meta a ser alcanada. Como sustenta Daniel Sarmento (2006):
[...] a isonomia prometida pela Constituio de 88 no apenas formal. Ela no representa s um limite, configura tambm verdadeira meta para o Estado, que deve agir positivamente para promov-la, buscando a reduo para patamares mais decentes dos nveis extremos das desigualdades [...]. Na verdade a igualdade de que se fala a Constituio brasileira substancial.
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De fato, juristas, entre eles, os ministros do Supremo Tribunal Federal Joaquim Barbosa Gomes, Marco Aurlio Melo e Carmem Lcia Antunes Rocha, entendem que as aes afirmativas so instrumentos legais capazes de proporcionar a isonomia entre as pessoas, reparando, compensando e promovendo as vtimas das iniquidades geradas pelo racismo e pela discriminao racial, bem como igualando o ponto de partida entre os historicamente desiguais.92 Essa interpretao tem sido, entretanto, questionada por Aes Diretas de Inconstitucionalidade (Adins) que, a partir de 2004, foram apresentadas ao STF contra as aes afirmativas em favor da populao negra, argumentando que elas representam uma violao do Artigo 5o da Constituio Federal. As primeiras destas Adins voltam-se contra o Programa Universidade para Todos. As duas restantes, contra a adoo de cotas raciais nos exames vestibulares das universidades pblicas estaduais do Rio de Janeiro. As Adins no 3.314 e no 3.330, contra a Lei no 11.096/2005, que criou o ProUni, chegaram ao STF em 2004, mesmo ano de criao do programa, apresentadas respectivamente pelo Partido da Frente Liberal (PFL), hoje Democratas, e pela Confederao Nacional dos Estabelecimentos de Ensino (Confenen).93 Alm da alegao de violao do Artigo 5o da Constituio, sustentava-se que, ao fixar critrios e mtodos de ingresso de estudantes, violava-se o princpio da autonomia universitria. O ProUni estabelece bolsas de estudos aos alunos das instituies pblicas de ensino superior que gozam de isenes fiscais e que aderirem ao programa.94 As bolsas podem ser integrais ou parciais em cursos de graduao e so concedidas por curso e turno. Este programa opera com exigncia normativa de que o nmero de bolsas oferecidas deve atender ao critrio de proporcionalidade racial. De acordo com esta regra, na alocao das bolsas, os alunos
92.VerarespeitoGOMES,JoaquimBarbosa.Aoafirmativaeprincpioconstitucionaldaigualdade.RiodeJaneiro: Renovar,2001;ROCHA,CarmemLciaAntunes.Aoafirmativa:ocontedodemocrticodoprincpiodaigualdade jurdica.RevistaTrimestraldeDireitoPblico,1996;eMELLO,MarcoAurlio.pticaconstitucional:aigualdadee aes afirmativas. Revista Latino-Americana de Estudos Constitucionais, Belo Horizonte, v. 1, 2003. 93.AFederaoNacionaldeAuditoresFiscaisdaPrevidnciaSocial(FENAFISC)tambmentroucomumaAdin contra o ProUni que, contudo, no foi acolhida pelo STJ. 94.AsentidadesparticipantesdoProUnitmisenodosseguintestributos: i)ImpostodeRendadasPessoas Jurdicas(IRPJ);ii)ContribuioSocialsobreoLucroLquido(CSLL);iii)ContribuioSocialparaFinanciamentoda SeguridadeSocial(Cofins);eiv)ContribuioparaoProgramadeIntegraoSocial(PIS).AsinstituiesqueaderiremaoProUniteroprioridadenadistribuiodosrecursosdisponveisparaoFies.SobreoProUni,verocaptulo 4 desta publicao.
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negros devem preencher, necessariamente, um percentual de vagas equivalente ao percentual de presena da populao negra na unidade da Federao em que se inserem as IESs. Em abril de 2008, o STF comeou a julgar em conjunto as aes diretas de inconstitucionalidade referente Lei no 11.096/2005. O relator, ministro Carlos Ayres Brito, no acatou nenhuma das alegaes da Adin em seu parecer, julgando-as improcedentes. Afirma, em seu relatrio, que o ProUni no fere nenhum dos princpios constitucionais, mas que, ao contrrio, serve de instrumento para o efetivo cumprimento da Carta Magna, principalmente do Art. 5o da Constituio. O ministro justifica seu parecer com argumentos fundamentados nos princpios de justia social e lembra que o ProUni um programa implementado por adeso e, desta forma, no fere o princpio da autonomia das universidades. Contudo, at o fim daquele ano, o julgamento no havia sido concludo. Tambm em 2004, chega ao STF a Adin no 3.197, movida a pedido da Confederao Nacional dos Estabelecimentos de Ensino contra a lei estadual do Rio de Janeiro no 4.151/2003,95 que institui reserva de vagas para o ingresso de alunos de escola pblica, negros e ndios nas instituies pblicas estaduais de ensino superior. A argumentao de sustentao da Adin que tal lei fere princpios constitucionais e a Lei no 9.394/1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educao) nos principais artigos, com destaque ao Art. 5o, dos princpios de isonomia e da interdio de discriminaes. Assim como a outra Adin, esta ao ainda estava em andamento no Supremo Tribunal Federal em dezembro de 2008 sem parecer final sobre a questo. Concluindo, percebe-se que o Poder Judicirio tem sido espao progressivamente mobilizado no processo de implementao das polticas pblicas em prol da igualdade racial, em especial as aes afirmativas. De fato, no possvel pensar na consolidao das aes afirmativas no pas se o este Poder no estiver em posio de apoio a tais polticas de promoo de justia social.
95. Antes desta ao fora ajuizada a Adin no 2.858, pela mesma entidade autora, contra a Lei no 3.524/2001, do mesmo estado do Rio de Janeiro, que tambm estabelecia cotas nas universidades estaduais. Contudo, a referida foi revogada pela Lei no 4.151/2003, o que levou o STF a julgar extinta a primeira Adin, por perda de objeto, em julgamento proferido em 10/10/2003, relatado pelo ministro Carlos MrioVelloso (SARMENTO, 2006, p. 78).
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5.3 O debate pblico 5.3.1 Democracia racial versus igualdade racial
As ltimas dcadas foram marcadas pelo embate entre duas interpretaes divergentes no que diz respeito natureza da questo racial no Brasil e aos caminhos possveis para a superao das desigualdades percebidas no pas. Permanece mobilizando diversos setores da sociedade o paradigma aqui tratado como democracia racial.96 Nesta compreenso, a mestiagem tida como ideal valorativo da sociedade e na convivncia entre brasileiros de diversas origens. Destaca-se, nesta concepo, que o alto grau de mestiagem do povo brasileiro, caracterstica positiva e supostamente singular de nossa sociedade, teria, em grande medida, barrado os efeitos perversos do racismo e contribudo para a integrao nacional e convvio pacfico entre os diferentes grupos raciais. Ou seja, o principal aporte da democracia racial para a eliminao das desigualdades raciais est no construto elaborado no passado e sua permanncia, ainda que enquanto mito a ser perseguido, como elemento de orgulho e fundamento social do pas. Mais recente, e em confronto com este primeiro paradigma, tem se desenvolvido nas ltimas dcadas outro tratamento da questo racial, chamado aqui como o paradigma da igualdade racial. Trata-se de compreenso focalizada na necessidade de garantir direitos de cidadania e condies de vida iguais aos diferentes estoques populacionais identificados histrica e socialmente como pertencentes a diferentes grupos tnico-raciais. Buscando compreender os impressionantes nveis de desigualdade observados entre brancos e negros no Brasil, e reconhecendo a presena dos fenmenos do preconceito e da discriminao presentes na sociedade brasileira, este paradigma concorrente sustenta a necessidade de promover aes direcionadas equidade e justia para aqueles em situao de prejuzo social. Neste sentido, o principal aporte desta perspectiva partir da compreenso das desigualdades estabelecidas no presente e de suas causas e forjar um pacto para a superao futura das desvantagens sociais hoje impostas aos grupos tnico-raciais discriminados. Parte da rejeio dos que advogam em defesa da democracia racial ao paradigma da igualdade racial est na compreenso de que as barreiras impostas pela discriminao em funo do pertencimento a um segmento identificado racialmente so expressivamente menos densas do que as barreiras impostas para os
96.Aoqueparece,otermofoiusadopelaprimeiravezporRogerBastidenumartigopublicadonoDiriodeSo Pauloem31demarode1944[...](GUIMARES,AntonioSrgioAlfredo.Democraciaracial.In:OLIVEIRA,Iolanda de (Org.). Cadernos PENESB. Relaes Raciais e Educao: temas contemporneos. Niteri: UFF, 2002, p. 35).
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economicamente desfavorecidos no Brasil. Ento, para o enfrentamento da desigualdade social cabe enfrentar prioritariamente a pobreza, por meio de polticas universais, e rejeitar o enfoque nos estoques raciais, pouco significativos para um pas mestio. Entendem ainda que o reconhecimento em polticas pblicas de identidades raciais produziria efeitos nefastos. Est no argumento dos que defendem a igualdade racial a compreenso de que as desigualdades sociais no Brasil esto profundamente assentadas nos fenmenos do preconceito e da discriminao racial. Reconhecendo que o racismo em nossa sociedade historicamente estruturante no acesso desigual aos direitos e qualidade de vida, recusam a reduo do problema racial a uma questo econmica. Ao contrrio, identificam nos mecanismos de discriminao racial, incluindo o preconceito, fenmenos que atuam reforando a composio racial da pobreza e naturalizando a desigualdade social do pas. Identificam, ainda, por meio dos inmeros indicadores sociais existentes, que as desigualdades raciais tm sido resistentes s polticas universais. Ento, para o enfrentamento adequado desta desigualdade, defendem a necessidade de operar tambm com polticas pblicas que atuem positivamente na readequao equilibrada dos parmetros de acesso e oportunidades deteriorados em funo de discriminaes prvias. Esses dois paradigmas guiaram no apenas o debate do legislativo e do judicirio, mas se expressaram com clareza no debate pblico que tem mobilizado a sociedade brasileira. Exemplos de como o texto da Constituio tem sido apropriado no confronto entre os que defendem a necessidade de polticas pblicas voltadas especificamente para a populao negra e setores da sociedade que pretendem barrar o avano desta nova frmula, podem ser encontrados tanto nas manifestaes sobre projetos de lei que tramitam no Congresso Nacional em defesa das cotas e do Estatuto da Igualdade Racial, como nas Aes Diretas de Inconstitucionalidade contra o ProUni e contra a adoo de cotas raciais nas universidades do estado do Rio de Janeiro. Visando influenciar estes debates, manifestos foram divulgados,97 trazendo para a esfera pblica o embate poltico que se trava hoje no pas em torno do tema da interveno pblica no campo das desigualdades raciais e explicitando os argumentos das duas posies que hoje se confrontam.
97.Estesmanifestosvmvinculadosassinaturadogrupodosquedeclarampublicamenteseuapoioaostextos subscritos.Entreestesassinantesencontram-seimportantesestudiososdapopulaoafro-brasileira,formadoresde opinio,ativistasdemovimentossociais,representantesdeinstituiespoltico-partidrias,intelectuais,acadmicos de diversas reas, entre outros.
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A primeira das batalhas de manifestos pblicos ocorreu em 2006 e deuse em torno dos projetos de lei sobre cotas para estudantes negros que poca estava em tramitao e sobre a proposta apresentada na Cmara do projeto do Estatuto da Igualdade Racial. Mais recentemente, no incio de 2008, uma segunda leva de manifestos teve como alvo o julgamento das Adins pelo Supremo Tribunal Federal. As duas diferentes interpretaes marcaram espao no debate pblico nacional e mobilizaram opinies. Seus argumentos sero aqui analisados, destacando-se as distintas leituras que realizam sobre o texto constitucional, assim como as proposies divergentes que apresentam no mbito das polticas pblicas para o enfrentamento e a superao das desigualdades raciais no pas.
5.3.2 Os manifestos
Em 30 de maio de 2006, foi entregue ao Congresso Nacional um manifesto, intitulado Todos tm direitos iguais na Repblica democrtica. Ancorado na defesa do princpio constitucional da igualdade poltica e jurdica de todo cidado brasileiro, o documento dirige-se aos parlamentares solicitando a rejeio das propostas de reserva de vagas para negros e indgenas nas instituies federais de ensino superior apresentada pelo Projeto de Lei sobre Cotas (PL no 73/1999) e do Estatuto da Igualdade Racial (PL no 3.198/2000), afirmando a inadequao de estabelecimento de polticas orientadas a partir de identidades raciais com o intuito de enfrentar desigualdades sociais. Declarando-se contrrio a toda forma de discriminao, o documento conclui afirmando que somente polticas pblicas de alcance universal podem combater de fato a excluso social. Em resposta ao primeiro manifesto, foi redigido o Manifesto em favor da Lei de Cotas e do Estatuto da Igualdade Racial, entregue ao Congresso Nacional em junho de 2006. Ancorado na Constituio de 1988 e denunciando o imobilismo que marcou o incio da Repblica, o segundo manifesto recupera ainda os instrumentos jurdicos internacionais98 que, contando com a adeso brasileira, sustentam a relevncia da implementao de polticas pblicas orientadas pelo paradigma de promoo da igualdade racial. diferena do primeiro manifesto, que no faz referncia existncia de um efetivo e injusto quadro de desigualdades raciais no Brasil, o manifesto a favor das cotas e do Estatuto da Igualdade Racial parte do reconhecimento de que este quadro de desigualdades precisa ser revertido. De fato, adiante da imobilidade das desigualdades raciais existentes
98.Otextocitadoisdestesinstrumentosjurdicos:aConvenodaONUparaaEliminaodeTodasasFormasde DiscriminaoRacial(CERD),de1969;eoPlanodeAodeDurban,resultantedaIIIConfernciaMundialcontra Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncia Correlata, de 2001.
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no pas, alimentada pelo preconceito e pela discriminao dirigidos populao negra, que se pleiteia a adoo de aes especficas, capazes de viabilizar a igualdade racial. Admite este manifesto que, no longo caminho em direo igualdade tnica e racial, o Estado brasileiro tem sido pouco efetivo justamente por tomar a igualdade universal republicana como princpio constitutivo, e no como meta programtica. Os mecanismos de excluso racial que atuam na sociedade brasileira precisam ser enfrentados para se alcanar a igualdade pretendida pela Constituio de 1988: A igualdade universal dentro da Repblica no um princpio vazio, e sim uma meta a ser alcanada. A segunda srie de manifestos tem lugar em 2008 e busca influenciar os julgamentos em curso no Supremo Tribunal Federal sobre matrias relacionadas ao estabelecimento de cotas em instituies de ensino superior. Assim, em abril de 2008, foi entregue ao presidente do STF o documento intitulado Cento e treze cidados antirracistas contra as leis raciais. Em parte, este texto responde ao Manifesto em favor da Lei de Cotas e do Estatuto da Igualdade Racial, o segundo da lista de manifestos, ao mesmo tempo em que retoma ideias j colocadas no primeiro manifesto.99 Posiciona-se em favor das Aes Diretas de Inconstitucionalidade no 3.330 e no 3.197 e permite observar mais claramente o dilogo que se busca estabelecer entre o texto constitucional e o paradigma da democracia racial no posicionamento defendido. O novo documento refere-se aos Artigos 19100 e 208101 da Constituio Federal e tambm ao Artigo 9o102 da Constituio Estadual do Rio de Janeiro para reforar os princpios de igualdade de direitos e de no discriminao por parte do Estado em suas polticas e aes. Ao discutir o projeto poltico de pas que almeja, reafirma a crena na miscigenao como fenmeno de assimilao e integrao social. E, retomando as suspeitas, j expressas em seu primeiro manifesto, de que polticas focadas para grupos raciais, na medida em que dariam respaldo legal ao conceito de raa, abririam a possibilidade de fortalecer o racismo, manifestam-se contrrios a qualquer ao pblica especfica para a populao
99.possvelreconhecerassinantesdoprimeiromanifestoassinandooterceiromanifesto,assimcomopossvel identificar vrios assinantes do segundo manifesto assinando o quarto manifesto. 100.vedadoUnio,aosEstados,aoDistritoFederaleaosmunicpioscriardistinesentrebrasileirosoupreferncias entre si. 101.OdeverdoEstadocomaeducaoserefetivadomedianteagarantiadeacessoaosnveismaiselevadosde ensino, da pesquisa e da criao artstica, segundo a capacidade de cada um. 102.Ningumserdiscriminado,prejudicadoouprivilegiadoemrazodenascimento,idade,raa,cor,sexo,estado civil,trabalhoruralouurbano,religio,convicespolticasoufilosficas,deficinciafsicaoumental,portercumprido pena nem por qualquer particularidade ou condio.
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negra. na explicao sobre a defesa da tradio da lei brasileira presente no Cento e treze cidados... que fica explcita a sua posio de conservao: impedir o rompimento com a tradio legal preservada por 120 anos desde a abolio da escravatura, rejeitando leis e polticas raciais. Contudo, em que pese defender com nfase a inexistncia do conceito de raa,103 o documento reconhece a existncia do racismo no pas. De fato, diferentemente do primeiro manifesto, que ignora tal fenmeno, este terceiro manifesto afirma que A sociedade brasileira no est livre da chaga do racismo [...]. Por certo existe preconceito racial e racismo no Brasil. Contudo, continua, o Brasil no uma nao racista. Depois da abolio [...] a nao brasileira elaborou uma identidade amparada na ideia anti-racista de mestiagem e produziu leis que criminalizaram o racismo. A mestiagem e a legislao teriam, assim, sido suficientes para a borrar as fronteiras raciais e minimizar as possveis influncias do preconceito ou do racismo no processo de competio social, de acesso s oportunidades e de tratamento igualitrio.104 De fato, a minimizao dos fenmenos do preconceito de cor e da discriminao racial no Brasil claramente expresso: O preconceito de raa, acuado, refugiou-se em expresses oblquas envergonhadas, temendo assomar superfcie. Fora as expresses constrangidas, no haveria muito de significativo a ser citado no processo de convivncia social entre brancos e negros no Brasil. O quarto e ltimo dos manifestos, intitulado Cento e vinte anos da luta pela igualdade racial no Brasil: manifesto em defesa da justia e constitucionalidade das cotas, foi entregue em maio de 2008 ao presidente do Supremo Tribunal Federal. Neste texto, franca a disputa entre os paradigmas da democracia racial e da igualdade racial. Respondendo ao manifesto dos Cento e treze cidados..., o novo documento traz o tema da igualdade racial em seu ttulo, defendendo que A histria a que nos referimos se baseia em um processo concreto de luta pela igualdade [...] e no mais na controversa ideologia do mito de uma democracia racial que, de fato, nunca tivemos. Considera que tal perspectiva reconhecida
103.Odocumentonegaaexistnciabiolgicadasraas,masignoraodebatesobresuapresenanassociedades modernas como construto que organiza e hierarquiza as relaes sociais. 104.interessantedestacarqueomanifestoreconheceque,noBrasil,acorconta,ilegaledesgraadamente, emincontveisprocessosdeadmissodefuncionriosenasincursespoliciaisembairrosperifricos.Masesta rpidareferncia,apesardeparecerreconheceralegitimidadedasdennciasdediscriminaorealizadaspelo movimentonegro,noacompanhadadequalquerrefernciassuascausasounecessidadedemedidaspara seu enfrentamento.
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inclusive pela Constituio de 1988: Por diversos de seus dispositivos, a Lei Maior rompe com o mito da democracia racial, assegurando o direito diferena, ao reconhecer e valorizar as especificidades tnico-raciais, sociais, religiosas e culturais dos povos que compem o Brasil. Para os signatrios desse manifesto, a Constituio reconheceu o quadro de desigualdades que caracteriza a sociedade brasileira e fixou objetivos fundamentais visando super-lo. Identificando mecanismos de excluso racial embutidos no suposto universalismo do Estado republicano, o manifesto aponta a necessidade de romper com a tradio vigente para alcanar a igualdade aventada pela Constituio de 1988.
5.4 Um debate para o futuro
Ao resgatar o debate que se desenvolve hoje Brasil sobre a questo racial, constata-se que, se ele vem se mobilizando em torno de propostas, fundamentalmente em torno de aes j em curso que ele vem se adensando. no campo das iniciativas pblicas em curso de implementao, quer de mbito federal, quer estadual, que o debate vem se consolidando, mobilizando, de um lado, a demanda de sua ampliao e acolhimento em norma legal e, de outro, a sua paralisao. As denncias que, durante dcadas, apontam a atuao da discriminao e do racismo, assim como as que apontam como inaceitvel e ilegtima a expressiva desigualdade entre brancos e negros no pas, esto efetivamente comeando a ser respondidas por um conjunto amplo, embora diverso e desigual, de iniciativas e de programas. Certamente, a ampliao destas aes depender do avano do debate ainda em curso.
6 OS DESAFIOS DA PROMOO DA IGUALDADE RACIAL
Os ltimos 20 anos foram acompanhados de avanos significativos no campo dos direitos e promoo da populao negra. De um lado, a Constituio de 1988 estabelece uma srie de garantias populao, destacando-se o tratamento igualitrio, sem distino de cor e raa, o combate ao racismo e discriminao e o direito de garantia de uma educao sem preconceitos. De fato, os esforos em relao ao combate discriminao racial e ao racismo, assim como promoo da igualdade racial, ganharam terreno e passaram a interpelar diretamente a agenda pblica e a gesto governamental. De outro lado, a consolidao dos direitos sociais e a ampliao no acesso de programas e polticas no campo social resultaram em benefcios considerveis, embora
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insuficiente, para esta parcela da populao.105 Nesta seo, pretende-se discutir em que medida os dois movimentos impactaram no quadro de desigualdades raciais brasileiro nos ltimos 20 anos. A partir da anlise de alguns indicadores, procurar-se- acompanhar a trajetria da desigualdade e identificar quais os principais desafios que se apresentam hoje promoo da igualdade racial na sociedade brasileira. O tema da juventude iniciar a seo (6.1), apresentando um exerccio em que ser destacada a gerao nascida em 1988, data da promulgao da Constituio. Ser observada a trajetria deste grupo at 2007, nos campos de educao e trabalho. O objetivo , a partir de um conjunto de dados, estimar em que medida o perodo ps-Constituinte foi capaz de contribuir na reduo das desigualdades raciais no pas, especialmente para as novas geraes, que nasceram sob sua vigncia. Em outras palavras, o exerccio proposto , trabalhando com uma pseudo-coorte, acompanhar o desenrolar do percurso de uma mesma gerao de 1988 a 2008. E, finalizando este exerccio, pretende-se avaliar quais as principais dificuldades em educao e trabalho que hoje enfrenta a juventude negra nascida em 1988. Na segunda parte desta seo (6.2), ser analisado em que medida as mudanas ocorridas aps a promulgao da Constituio produziram alteraes nos indicadores de desigualdade racial que se sucederam desde fins dos anos 1980. Estaro sendo analisados dados sobre educao, trabalho e renda em diferentes momentos do tempo, no intervalo que vai de 1993 a 2007. Com isso, pretende-se comparar e identificar alteraes nas condies de vida da populao negra, destacando avanos alcanados e dificuldades que ainda resistem em ser eliminadas. Na primeira parte (6.1), a anlise longitudinal, buscando acompanhar aquilo que sofreu um mesmo grupo ao longo de um perodo de tempo determinado. Na segunda parte (6.2), a anlise de equivalncia, comparando ano a ano dados sobre a mesma situao da populao negra. Sero observados dados sobre sries especficas do ensino fundamental e mdio, assim como no mercado de trabalho e acesso a renda, buscando informaes sobre transformaes na desigualdade entre brancos e negros neste perodo. Com isso, pretende-se, ao cruzar os resultados das duas diferentes formas de estabelecer uma anlise, identificar os pontos de maior compreenso para o acompanhamento e a anlise das polticas sociais que atingiram a populao negra aps 20 anos de promulgada a Constituio Federal de 1988.
105.Sobreaampliaodaspolticassocialnosltimos20anos,verdemaiscaptulosdestapublicao.Sobreo impacto destas polticas para a populao negra, ver o captulo 5 desta publicao.
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Finalmente, uma terceira parte (6.3) tratar de uma das transformaes mais significativas e intrigantes ocorridas em termos demogrficos no pas: a mudana gradual na autoclassificao racial. A pergunta a enfrentar refere-se possvel relao entre esta mudana e o crescimento das aes de promoo da igualdade racial.
6.1 A juventude negra: percurso da gerao nascida em 1988
Esta subseo pretende avaliar em que medida a populao negra nascida por volta de 1988 foi beneficiada com a nova conjuntura, iniciada com a promulgao da Constituio, e quais os desafios que ainda se impem para a sociedade brasileira, no sentido de construir uma sociedade em que a cor no seja atributo de promoo da desigualdade para a juventude negra. O exerccio aqui proposto procurar acompanhar a trajetria das crianas negras com relao s crianas brancas nascidas nos anos 1987 e 1988.106 Vamos encontr-las dez anos aps o seu nascimento, em 1998, e em seguida, em outros trs momentos do tempo: em 2002, 2005 e 2007. A escolha destes anos foi determinada por serem momentos em que, observada uma trajetria normal esperada, tais crianas estariam concluindo etapas importantes de seu ciclo educacional. Em 1998, deveriam estar concluindo a 4 srie do ensino fundamental; em 2002, a 8 srie do ensino fundamental; e, em 2005, a 3 srie do ensino mdio. Em 2007, data da ltima Pesquisa Nacional por Amostras de Domiclios (PNAD) disponvel, deveriam estar iniciando o ensino superior ou dar os primeiros passos no sentido de sua insero no mercado de trabalho. Para dar uma magnitude da expresso desse grupo, apenas em 1988 nasceram no Brasil um total de 6.344.697 crianas. Destas, foram identificadas como crianas negras 3.504.867 (55,24%) e foram identificadas como brancas 2.826.536 (44,55%), segundo dados da PNAD. A tabela 1 apresenta, de acordo com as projees das PNADs nos anos de 1998, 2002, 2005 e 2007, a magnitude desta populao ao longo destes anos.
106.OsrioeSoaresrealizaramumacompanhamentodetalhado,anoaano,datrajetriaeducacionaldagerao nascidaem1980(OSRIO,Rafael;SOARES,Sergei.Agerao80:umdocumentrioestatsticosobreaproduodas diferenaseducacionaisentrenegrosebrancos.In:SOARES,Sergeietal.Osmecanismosdediscriminaoracialnas escolas brasileiras. Rio de Janeiro: Ipea, 2005).
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Gerao nascida em 1988 por nmeros absolutos, segundo a PNAD, em 1998, 2002, 2005 e 2007
Nmero de crianas e jovens Crianas com 10 e 11 anos Jovens com 14 e 15 anos Jovens com 17 e 18 anos Jovens com 19 e 20 anos 1998 6.748.464 2002 6.995.144 2005 7.276.040 2007 6.930.710
TABELA 1
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)/Microdados da PNAD. Elaborao: Disoc/Ipea.
Observa-se, pela tabela 1, uma significativa alterao nos nmeros absolutos dos nascidos em 1988. Tal oscilao deve ser debitada, seja aos desvios amostrais, seja s projees de populao realizadas a partir da amostra das PNADs relacionadas a este grupo. Visando reduzir o impacto destas dificuldades referentes base de dados e garantir a confiabilidade dos indicadores produzidos, trabalhar-se-, ao longo do texto, com os nascidos tanto em 1987 como em 1988 e apenas com variveis relativas, e no com nmeros absolutos. A seguir, sero apresentados dados relativos participao da gerao de 1987-1888107 no sistema de ensino, para, em um segundo momento, destacar sua participao no mercado de trabalho.
6.1.1 Trajetria educacional
A gerao de 1987-1988 deveria, de acordo com sua faixa etria, estar cursando determinada etapa da escolarizao formal, segundo uma trajetria esperada. Em 1998, esta gerao deveria frequentar a 4 srie do ensino fundamental. Como mostra a tabela 2, entretanto, com idade entre 10 e 11 anos, a defasagem escolar j significativa entre os dois grupos e ainda mais expressiva entre as crianas negras: apenas 37% das crianas brancas nestas idades frequentam a srie adequada, e menos de 26% das crianas negras o fazem. Entre as crianas negras, 12% ainda cursavam a 1 srie, 18% a 2 srie, e 22% a 3 srie. Para as crianas brancas, estes nmeros eram, respectivamente, de 4%, 8% e 18%. Ou seja, no apenas as crianas negras com a idade de 10 e 11 anos se encontravam em menor nmero na srie adequada, como os seus patamares de defasagem, para aquelas que no se encontravam na srie adequada, eram significativamente mais importantes do que os de seus colegas brancos.
107.Cabeaindadestacarqueaofalarmosdegerao1987-1988,estamosefetivamentetratandodeumapseudocoorte.Esseconjuntopopulacionalnosereferesmesmaspessoas,massimumamesmaamostra.Ofatodeter-seoptado portrabalharcomcrianasnascidasemdoisdiferentesanostemrazesamostrais,almderespeitaraidade-escolar prevista,namedidaemqueoanoescolarnocoincidecomoanodenascimento(soconsideradosemidadeadequada paracursardeterminadasrie,osalunosquefazemaniversrioentremeadosdeumanoemeadosdoanoseguinte).
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A tabela 2 tambm apresenta a frequncia dos dois grupos quatro anos depois, quando deveriam estar concluindo a 8 srie do ensino fundamental. Em 2002, apenas um de cada cinco jovens negros nascidos em 1987-1988 conseguiu chegar 8 sria na idade prevista. A trajetria dos estudantes brancos, em que pese estar francamente defasada, ainda apresenta tendncia significativamente melhor que a de seus colegas negros. E, da mesma forma que no ano de 1998, em 2002 os patamares de defasagem dos jovens negros com idade entre 14 e 15 anos, para aquelas que no se encontravam na srie adequada, eram significativamente mais expressivos do que os dos jovens brancos. Com esta idade, 7% dos jovens negros encontravam-se ainda na 4 srie do ensino fundamental da escola regular contra 3% jovens brancos, como mostrado pela prpria tabela 2; 12% na 5 srie contra 5% dos brancos; e 14% na 6 srie contra 8% dos brancos.
Gerao nascida em 1987-1988 que estuda, por raa/cor e gnero, segundo nvel/ srie, em 1998, 2002, 2005 e 2007
1998 2002 2005 2007 Com10e11anos Com14e15anos Com17e18anos Com19e20anos Branca 4 srie do ensino fundamentalregular Negra Homem Mulher Homem Mulher Branca Homem 8 srie do ensino fundamentalregular Negra Mulher Homem Mulher Branca Homem 3 srie do ensino mdio regular Mulher Negra Homem Mulher Branca Homem Superior Mulher Negra Homem Mulher Fonte: IBGE/Microdados da PNAD. Elaborao: Disoc/Ipea. 37,42 36,85 38,02 25,94 23,93 28,09 2,93 3,45 2,42 6,96 8,3 5,55 32,84 30,24 35,37 20,8 18,26 23,44 0,29 0,32 0,26 0,19 0,18 0,2 0,42 0,52 0,32 1,43 1,77 1,06 4,1 4,52 3,66 7,49 7,88 7,07 24,64 22,63 26,7 14,96 12,74 17,34 7,12 5,98 8,28 1,75 1,4 2,12 0,17 0,19 0,14 0,35 0,42 0,28 0,85 1,12 0,6 1,91 2,03 1,78 5,43 5,73 5,13 7,55 7,38 7,73 22,43 18,37 26,32 7,02 5,7 8,43
TABELA 2
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No ensino mdio, a distncia entre os dois grupos cresce ainda mais. Apenas 15% dos estudantes negros nascidos em 1987 e 1988 concluram este nvel de ensino da idade adequada, contra 25% dos estudantes brancos. E a tabela 2 mostra o quanto esta concluso impacta de forma diferenciada a trajetria dos dois grupos. Enquanto a quase totalidade dos estudantes brancos desta gerao que concluram o ensino mdio na idade adequada estavam em um curso superior dois anos depois, apenas a metade dos estudantes negros conseguiu realizar a mesma passagem. O acompanhamento da trajetria escolar da gerao de 1987-1988 a partir da cor revela que esta gerao assistiu a uma progressiva diferenciao do grupo de brancos e negros, com resultado cumulativamente pior para o ltimo grupo. O grupo de estudantes negros, sejam homens, sejam mulheres, encontrou-se em desvantagem em relao aos seus colegas brancos em todas as sries analisadas.108 Em que pese, nos dois grupos, a trajetria das mulheres ter sido mais positiva do que a dos homens, a diferena entre brancos e negros se superps, em todo o percurso, diferena de gnero. A diferena ente os dois grupos revelou-se desde o primeiro ano do ensino fundamental e continuou acumulando-se ao longo do tempo, levando a uma surpreendente distncia no que diz respeito concluso do ensino mdio e, mais fortemente, incluso no ensino superior. Como resultado final, do total de negros que ingressaram no sistema de ensino em 1995, apenas 1,5 em cada dez estava cursando o ltimo ano do ensino mdio na idade adequada, contra 2,5 em cada dez estudantes brancos desta gerao. Entre os negros, apenas 0,7 em cada dez cursavam o ensino superior 12 anos depois, contra 2,2 dos brancos. Foi acompanhada apenas a trajetria dessa gerao no que diz respeito frequncia no ensino regular. Ao longo do tempo, parcelas deste grupo abandonam o ensino regular e passam a cursar sejam cursos supletivos, seja a educao especial para jovens e adultos. Nestes dois casos, a predominncia tambm de alunos negros. Observa-se, assim, a consolidao de um percurso em que o fracasso escolar mais presente do que as expectativas de sucesso e progresso.109 Em um mundo em que a demanda de qualificao
108.Odesempenhoescolardosestudantesnegrospoderiaestarsendoprejudicado,porexemplo,porumasuposta entradaprecocenomercadodetrabalho.Contudo,astendnciasnosealteraramaoserealizaromesmoexerccio da tabela 2 para as crianas e jovens dessa gerao que apenas estudam. 109. Ver a respeito Osrio e Soares (2005).
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aumenta de forma ininterrupta, ao mesmo tempo em que se torna exigncia incontornvel para o acesso s posies ocupacionais de maior estabilidade e rentabilidade, o quadro apresentado se revela extremamente grave. A distncia entre os grupos negros e brancos consolidou-se, para esta gerao, de forma irreversvel no ensino mdio e no acesso ao ensino superior, indicando excluso permanente dos membros negros desta gerao, que no chegaram, seno em uma proporo extremamente pequena, ao fim do ensino mdio e, ainda em menor nmero, ao ensino superior.
6.1.2 Participao no mercado de trabalho
A entrada das crianas brasileiras no mercado de trabalho tem sido progressivamente postergada, como j foi analisado neste peridico em suas ltimas edies. Contudo, a gerao de crianas que est sendo acompanhada neste ensaio ainda est marcada pela ocorrncia do trabalho infantil, especialmente no caso dos meninos e, neste grupo, dos meninos negros. Em 1998, quando o grupo tinha 10 e 11 anos, 15% dos meninos negros j trabalhavam, nmero que se elevou para 30% em 2002, quando eles alcanaram os 14 e 15 anos. Contudo, interessante observar que, com o aumento da idade, cresceu significativamente a entrada dos jovens brancos no mercado de trabalho, superando a participao dos jovens negros, quando esta gerao alcana a idade de 19 e 20 anos. Este dado parece indicar que a entrada mais precoce dos jovens negros impactou negativamente em sua formao, reduzindo suas chances de trabalho quando mais velhos.
Gerao nascida em 1987-1988 que trabalha, em 1998, 2002, 2005 e 2007
1998 Com 10 e 11 anos Branca Homem Mulher Negra Homem Mulher 7,11 9,02 5,03 10,47 14,92 7,7 2002 Com 14 e 15 anos 18,28 23,41 13,39 19,48 29,61 16,8 2005 Com 17 e 18 anos 41,18 48,15 34,11 41,95 52,75 30,31 2007 Com 19 e 20 anos 58,34 68,29 48,8 54,93 66,73 42,31
TABELA 3
Fonte: IBGE/Microdados da PNAD. Elaborao: Disoc/Ipea.
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A entrada precoce no mercado de trabalho provoca o abandono da escola. Como se pode observar na tabela 4, que traz os nmeros daqueles que apenas trabalham e declaram no estudar, efetivamente uma parte destas crianas deixou a escola em decorrncia das atividades de trabalho. Mas este nmero no foi expressivo em 1998 para o grupo dos brancos, e pouco expressivo para o grupo dos negros, em que pese ser trs vezes mais frequente neste ltimo grupo. Contudo, a partir de 2005, ano em que a gerao deveria cursar o ltimo ano do ensino mdio, a metade dos que trabalham j no esto frequentando a escola. E tal proporo cresce ainda mais para quando a gerao completa 19 e 20 anos, revelando o processo de concluso da etapa de formao para a parte significativa destes jovens e sua entrada definitiva no mundo do trabalho.
Gerao nascida em 1987-1988 que apenas trabalha, segundo nvel/srie, raa/cor e gnero, em 1998, 2002, 2005 e 2007 (Em %)
1998 Com 10 e 11 anos Branca Homem Mulher Negra Homem Mulher 0,23 0,26 0,2 0,96 1,19 0,71 2002 Com 14 e 15 anos 2,82 3,22 2,43 3,86 4,71 2,98 2005 Com 17 e 18 anos 19,21 22,64 15,72 19,96 26,46 12,98 2007 Com 19 e 20 anos 40,88 50,67 31,52 41,24 50,98 30,82
TABELA 4
Pode-se concluir que a entrada no mercado de trabalho s se coloca como opo vida escolar quando esta gerao se aproxima dos 18 anos, e o acmulo de insucessos no sistema de ensino aponta para o seu abandono. Mas, nas etapas anteriores, a entrada expressiva desta gerao no mercado de trabalho a partir dos 14 anos realiza-se em conjunto com o esforo de continuidade de sua trajetria escolar.
6.1.3 Trajetrias interrompidas
A escola e/ou o mercado de trabalho no tm sido as nicas opes que se apresentaram vida do grupo em questo. Um dos indicadores de maior impacto na anlise da trajetria escolar e profissional da gerao nascida em 1987 e 1988 o que apresenta a proporo dos que nem estudam nem trabalham. Os dados
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mostram que o abandono da escola no tem estado sempre associado a uma insero no mercado de trabalho. Ao contrrio, chama ateno o nmero expressivo e crescente de crianas e jovens deste grupo que deixaram de participar do processo educativo e tampouco desenvolveram atividades profissionais. Em 1998, a gerao aqui acompanhada deveria estar concluindo a 4 srie do ensino fundamental. Entretanto, 5,1% dos meninos negros e 3,7% das meninas negras j se encontravam fora da escola.110 Uma parte da populao de jovens e crianas negras que abandonaram a escola j se inseriram no mercado de trabalho, como mostra a tabela 4. A maior parte deste grupo, entretanto, no se dedicava a nenhuma destas atividades. Como mostra a tabela 5, o nmero dos que no estudam e no trabalham sobe medida que passam os anos, tornando-se muito expressivo a partir do momento em que esta gerao chega idade em que deveria estar concluindo o ensino mdio, e continua crescendo para a faixa dos 19-20 anos.
Gerao nascida em 1987-1988 que no estuda e no trabalha, segundo nvel/srie, raa/cor e gnero, em 1998, 2002, 2005 e 2007 (Em %)
1998 Com 10 e 11 anos Branca Homem Mulher Negra Homem Mulher 1,31 1,42 1,21 3,48 3,92 3 2002 Com 14 e 15 anos 4,55 4,1 4,99 5,96 5,11 6,84 2005 Com 17 e 18 anos 14,75 11,06 18,52 18,62 12,6 25,09 2007 Com 19 e 20 anos 20,52 13,27 27,46 26,24 17,22 35,9
TABELA 5
Os nmeros mostrados so surpreendentes, especialmente no que diz respeito s meninas. Quando as meninas negras chegam aos 17 e 18 anos, uma em cada quatro j no estudam nem trabalham. Passados mais dois anos, j so mais de uma em cada trs que no mais realizam nenhuma destas atividades. O nmero tambm expressivo entre as meninas brancas, mas proporcionalmente menor que o das negras.
110. Para os meninos brancos, este nmero era de 1,68 % e para as meninas brancas, de 1,40 %.
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A tabela 5 reflete, assim, processos sociais bastante diversos. Por um lado, ela expressa as situaes de desemprego, seja aberto, seja oculto. Os indicadores de mercado de trabalho destacam a gravidade da situao do desemprego juvenil no Brasil, especialmente grave entre aqueles jovens de menos escolaridade.111 Reflete ainda a trajetria de trabalho feminino, marcada por mltiplas interferncias ligadas tanto maternidade precoce como ao exerccio de afazeres domsticos. Por fim, existe a possibilidade de que a tabela 5 reflita situaes efetivas de marginalidade social. Quaisquer destas alternativas representam interrupo perniciosa na trajetria de vida do grupo aqui acompanhado. s vsperas do aniversrio de 20 anos da Constituio, quando em condies ideais estes jovens de 19 e 20 anos deveriam, aps concluir o ensino mdio, integrar o ensino superior e/ou dar incio sua vida profissional, buscando uma colocao no mercado de trabalho, um expressivo conjunto desta gerao encontra sua trajetria interrompida.
6.2 Desigualdades raciais nos ltimos 20 anos
Nesta segunda parte da seo 6, pretende-se observar a evoluo de certos indicadores de desigualdade racial, comparando ano a ano dados sobre uma mesma situao. Sero analisadas informaes sobre sries especficas abrangendo os ensinos fundamental e mdio, assim como o mercado de trabalho e o acesso renda neste perodo.
6.2.1 Educao e desigualdades raciais: 1993 a 2007
A educao constitui uma dimenso central para ampliar as chances de uma incluso promissora no mercado de trabalho. E fator particularmente relevante para o acesso a um mercado de trabalho que, cada vez mais, requer trabalhadores qualificados, capazes de fazer frente competitividade entre empresas e indivduos, demanda crescente de aumento da produtividade e complexidade dos processos produtivos, incluindo os relacionados oferta de servios. A educao tambm propicia acesso diferencial a outro conjunto de bens e atividades, como os culturais, tecnolgicos, informativos, todos potencializadores de oportunidades, de renda e de ampliao do bem-estar. Nesse sentido, a persistncia da desigualdade racial no sistema educacional brasileiro configura-se como limitador de acesso a oportunidades sociais para a populao negra, ao mesmo tempo em que restringe a construo de uma
111.VerarespeitoCASTRO,Jorge;AQUINO,Luseni.JuventudeepolticassociaisnoBrasil.Braslia:Ipea,2008(Texto para Discusso n. 1335).
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sociedade mais equnime e mais democrtica. Revela-se, assim, dramtico que os estudos realizados ao longo das ltimas dcadas tenham revelado que, no campo da educao, os negros esto em desvantagem em praticamente todos os aspectos observados. A ttulo de exemplo, pode-se lembrar que a proporo de analfabetos, assim como de crianas e adolescentes que no frequentam a escola, maior entre negros. Eles tambm detm as maiores taxas de repetncia, de defasagem idade srie e de abandono escolar. As causas dos expressivos nveis de desigualdades entre negros e brancos tm mobilizado pesquisadores, que vm se debruando sobre a hiptese de que estas seriam advindas das desigualdades sociais que separam os dois grupos. Tal pergunta vem sendo exaustivamente repetida pelos estudiosos dedicados temtica das desigualdades sociais no Brasil, e a resposta encontrada tem sido negativa. Desde os estudos pioneiros de Carlos Hasembalg e Nelson Valle, constata-se que os estudantes negros tm piores desempenhos que os estudantes brancos mesmo quando pertencentes ao mesmo estrato socioeconmico. Reconhecendo que o contexto social no explica toda a desigualdade observada entre estudantes brancos e negros, torna-se necessrio examinar outros aspectos que possam estar afetando o desempenho escolar dos estudantes pretos e pardos, entre eles, as manifestaes difusas ou no, de preconceito e discriminao racial envolvendo as diversas dimenses da vida escolar. Nesta subseo do texto, sero apresentados alguns dos principais indicadores da desigualdade racial em educao nos ltimos 20 anos, ao mesmo tempo em que se procurar apontar alguns dos principais problemas e suas possibilidades de enfrentamento. a) Acesso e taxa de escolarizao Um primeiro indicador a ser analisado refere-se taxa de escolarizao lquida por nvel/modalidade de ensino para negros e brancos. Lembrando que a taxa de escolarizao lquida fornece a proporo da populao matriculada no nvel/modalidade de ensino considerado adequado conforme as faixas etrias matrcula de crianas de 7 a 14 anos no ensino fundamental; adolescentes de 15 a 17 anos ensino mdio; e jovens de 18 a 24 anos no ensino superior , este ndice permite visualizar no s a ampliao da cobertura das polticas educacionais, mas tambm o quanto estas polticas vm impactando na melhoria das condies de permanncia em cada um dos nveis/modalidades de ensino. A tabela 6 apresenta a evoluo desta taxa para o perodo entre 1993 e 2007.
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Taxa de escolarizao lquida por sexo, segundo cor/raa e nvel/modalidade de ensino Brasil, 1993 a 2007
Cor/raa e ciclo de ensino Branca Ensino mdio Ensino superior Negra1 Ensino mdio Ensino superior Anos 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 27,5 7,7 10,2 1,5 90,1 32,1 9,1 80,8 11,9 2 90,6 33,8 9,2 82,3 13,4 1,8 92,1 38 9,9 84,9 14,8 2 93,4 40,7 10,9 88,6 18,6 2 94,2 44 11,7 90,5 21,2 2,5 94,7 49,6 14,1 91,6 24,4 3,2 94,7 52,4 15,5 92,7 28,2 3,8 95 54,9 16,6 92,7 31,9 4,4 95,1 56,2 16,1 92,8 33,6 4,9 95,4 56,6 17,3 93,6 35,6 5,5 95,7 58,4 19,2 94,2 37,4 6,3 95,2 58,7 19,8 94,1 39,4 6,9
TABELA 6
Ensinofundamental 88,5
Ensinofundamental 77,5
Fonte: Microdados da PNAD/Retrato das Desigualdades, 3. ed. Elaborao: Disoc/Ipea. Nota: 1 A populao negra composta de pardos e pretos.
A diferena da taxa de escolarizao lquida entre negros e brancos no ensino fundamental, que era de 11 pontos em 1993, reduz-se para 1,1 em 2007. Esta expressiva queda refere-se, em grande parte, universalizao do ensino fundamental, em curso desde o fim da dcada 1980. De fato, com a municipalizao da rede pblica de ensino fundamental, ocorrida aps a promulgao da Constituio de 1988, ampliou-se significativamente a oferta de vagas e expandiu-se a rede de ensino, repercutindo positivamente na elevao da escolarizao da populao negra. No entanto, a reduo das desigualdades na matrcula de crianas brancas e negras de 7 a 14 anos deve ser acompanhada pela reduo da diferena nos ndices de distoro idade srie, para que se confirme a tendncia reduo das diferenas raciais no que se refere escolaridade, o que ser feito no item seguinte. Ainda sobre a tabela 6, observa-se que, ao contrrio do que ocorreu no ensino fundamental, no ensino mdio houve crescimento da diferena na taxa de escolarizao lquida entre negros e brancos. A diferena encontrada em 1993 era de 17,3 pontos em favor da populao branca e subiu para 19,3 pontos em 2007. Apesar do aumento no percentual de jovens frequentando o ensino mdio na idade adequada, percebe-se que o crescimento foi mais expressivo para a populao branca, fazendo que a diferena entre os dois grupos aumentasse. Ou seja, pode-se concluir que as polticas educacionais adotadas com a finalidade de aumentar a taxa de escolarizao lquida no ensino mdio tm impactado de forma mais positiva a populao branca.
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No ensino superior, a situao ainda mais grave. Como tambm indica a tabela 6, em um quadro marcado por limitado acesso dos jovens brasileiros a este nvel de ensino,112 o problema ainda agravado pela expressiva diferena entre brancos e negros. No apenas observa-se grande desigualdade entre a proporo de jovens brancos e negros matriculados no ensino superior, como esta desigualdade tem crescido, apesar do aumento observado no acesso de ambos os grupos. Em 1993, a taxa de frequncia lquida era de 7,7 para bancos e de 1,5 para negros. Em 2007, esta sobe para 19,8 para brancos e 6,9 para negros. Esta trajetria significou que a diferena de 6,2 pontos subisse para 12,9 pontos, mais do que dobrando em 14 anos. Como o aumento nesta diferena crescente at 2003, no sofrendo significativas alteraes a partir da, os dados sugerem que a poltica realizada nos anos 1990, de aumento da oferta de vagas no sistema de ensino superior a partir da expanso da rede privada de ensino, tenha sido fator de aprofundamento das desigualdades raciais no ensino superior. b) Permanncia e distoro idade srie Alm de analisar o acesso e a permanncia na escola, necessrio tambm buscar indicadores que possam apontar como est se desenvolvendo tal permanncia dos alunos. Um indicador que permite uma aproximao da segunda dimenso no campo das desigualdades educacionais a taxa de distoro idade srie. Os grficos 1, 2 e 3 apresentam a taxa de distoro idade srie nas ltimas sries de cada ciclo.113 A taxa de distoro idade srie fornecida pela proporo entre os alunos com distoro escolar em determinada srie e o nmero total de alunos matriculados nesta srie. A escolha por trabalhar com as sries finais de cada ciclo deve-se ao fato de que nelas se podem observar, com maior nitidez, os efeitos da defasagem acumulada ao longo daquele ciclo, alm de permitir dilogo mais efetivo com a trajetria j apresentada da gerao 1987-1988 nestas mesmas sries.
112.Defato,apesardosesforoseavanosparaampliaodosistemadeensinosuperior,oBrasilaindapossuium baixondicedealunosmatriculadosnesteciclodeensino:apenas5,7milhesdealunosem2006,emumtotalde 24,2 milhes de brasileiros na faixa etria indicada como a ideal para cursar este nvel de ensino. 113.Caberelembrarqueaidaderecomendadaparafrequentara4sriedoensinofundamentalde10anos; paraa8sriedoensinofundamental,14anos;eparao3oanodoensinomdio,17anos.Considera-seemsrie inadequada os alunos com dois anos ou mais acima da idade-padro para a srie que frequenta.
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Taxa de distoro idade srie, por cor/raa, na 4 srie do ensino fundamental (primeiro ciclo)
70 60 50 40
%
GRFICO 1
30 20 10 0 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 Branca 2003 2004 2005 2006 2007
Negra
Fonte: Microdados da PNAD/Retrato das Desigualdades, 3. ed. Elaborao: Disoc/Ipea.
Taxa de distoro idade srie, por cor/raa, na 8 srie do ensino fundamental (segundo ciclo)
70 60 50 40 % 30 20 10 0
GRFICO 2
1993
1995
1996
1997
1998
1999
2001
2002 Branca
2003
2004
2005
2006
2007
Negra
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Taxa de distoro idade srie, por cor/raa, no 3o ano do ensino mdio

80 70 60 50 % 40 30 20 10 0 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 Branca 2003 2004 2005 2006 2007
GRFICO 3
Negra
O primeiro elemento a se destacar nos grficos a reduo dos ndices de distoro idade srie verificada em todas as sries analisadas no perodo e observada tanto para os estudantes brancos como para os negros. Na 4 srie do ensino fundamental, esta reduo foi de 17,6 pontos para o grupo de crianas brancas. Para as crianas negras, esta reduo foi ainda maior, chegando a 29,7 pontos no perodo. Como consequncia, observa-se a reduo da diferena entre crianas negras e brancas, que passou de 26,3 pontos, em 1993, para 12,1 pontos, em 2007. Constata-se, assim, que no fim da primeira fase do ensino fundamental, e como efeito da universalizao deste nvel de ensino, as polticas educacionais foram capazes de reduzir as desigualdades raciais em 14,2 pontos. No entanto, a diferena entre os dois grupos ainda mantm-se prxima a 50%. Na 8 srie do ensino fundamental, final da segunda fase do ciclo, observa-se algo similar. A reduo da distoro tambm significativa no perodo, caindo 18,5 pontos para o grupo de jovens brancos e 25,4 pontos para os negros. Em 1993, a diferena entre os dois grupos era de 22,3 pontos; em 2007, esta diferena entre os grupos reduziu-se para 15,4 pontos. Em que pese observar a reduo da diferena entre os dois grupos ao longo dos 14 anos, ela ainda extremamente alta e apresenta um ritmo de queda mais lento que no ciclo anterior.
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No ensino mdio, percebe-se a inverso da tendncia observada no ensino fundamental. Tambm neste nvel de ensino ocorre uma reduo das taxas de distoro idade srie para os dois grupos, mas a queda maior para os jovens brancos, o que faz que a diferena entre os dois grupos aumente no perodo. Percebe-se tambm aqui uma tendncia j observada em outros indicadores de desigualdades raciais em educao: de que o impacto das polticas educacionais universais na reduo das desigualdades raciais maior no ensino fundamental e se reduz ou se anula nos nveis mais elevados de ensino. c) Desigualdade e desafios Os dois indicadores analisados (taxa de frequncia lquida e taxa de distoro idade srie) apontam para significativa reduo da desigualdade entre brancos e negros no perodo 1993-2007, ao mesmo tempo em que revelam quadro atual ainda portador de surpreendentes nveis de desigualdade. Progressivos esforos tm sido realizados na busca de melhor compreenso dos mecanismos de aprendizagem e dos processos sociais que neles interferem. H muito se ressalta que os fatores sociais impactam nas trajetrias escolares das crianas e dos adolescentes. As relaes entre perfil socioeconmico da famlia de origem e desempenho escolar vm sendo comprovadas em inmeras pesquisas. Ao mesmo tempo, crescem as investigaes sobre a forma com que a escola enfrenta estas desigualdades de origem, visando equalizar as oportunidades e encarar o desafio das diferenas socioeconmicas e raciais. Tambm crescem as anlises sobre em que medida elas podem atuar reforando desigualdades. No Brasil, a desigualdade de desempenho escolar entre crianas brancas e negras vem surpreendendo pesquisadores e analistas, e provocando o aparecimento de estudos investigando o papel da escola, seja propiciando a reduo das diferenas, seja permitindo sua consolidao ou mesmo ampliao. No entanto, o perodo histrico analisado aponta para um impacto positivo das polticas educacionais universais de acesso ao ensino fundamental na reduo das desigualdades entre os grupos de cor/raa. Entretanto, observou-se que esta reduo foi insuficiente para a eliminao das desigualdades raciais entre os dois grupos. Mais do que isso, em um contexto em que avanam as demandas por aumento da qualificao no mercado de trabalho, os nveis mais altos de ensino, ensino mdio e superior, acumulam aumento de desigualdade entre negros e brancos. Estes nveis, entretanto, configuram-se atualmente como patamares mnimos de educao para os postos de trabalho no precrios. Aponta-se, assim, para a consolidao dos jovens negros em situao de menores oportunidades.
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Neste sentido, faz-se necessrio que a poltica de universalizao do acesso educao como um princpio constitucional seja conjugada com polticas especficas de combate s desigualdades raciais no sistema de ensino, as quais so necessrias construo de uma sociedade mais equnime e democrtica.
6.2.2 Desigualdade de renda e mercado de trabalho
Nesta subseo, sero apresentadas algumas reflexes sobre as desigualdades raciais no que se refere desigualdade de renda e ao mercado de trabalho, tendo como foco principal a desigualdade de renda. Estudo recente114 mostrou a tendncia de reduo das desigualdades de renda entre negros e brancos na sociedade brasileira a partir de 2001. Conforme o estudo, a razo da renda, ou seja, o resultado da diviso da renda de negros pela renda de brancos entre 1987 e 2000 permaneceu praticamente a mesma, em torno de 2,4 pontos. Neste perodo, os brancos possuam, em mdia, uma renda 2,4 vezes maior que os negros. Entre 2001 e 2007, a razo de renda entre brancos e negros diminuiu progressivamente, chegando a 2,06 pontos em 2007, o que indica que a renda mdia de brancos era ento um pouco maior que o dobro da renda de negros. Neste ritmo de queda, a projeo que demoraria 22 anos para que a razo de renda entre os dois grupos seja igual a 1,0, o que significaria alcanar a igualdade de rendimento. No entanto, fica uma questo: em quais condies o Brasil conseguiu uma reduo to significativa nos ltimos anos e qual a possibilidade de se manter este mesmo ritmo de queda nas prximas dcadas? As anlises realizadas indicam que a principal causa desta reduo foi o crescimento de renda da populao pobre. Como os negros so maioria entre os pobres, as polticas de cunho redistributivo adotadas pelo governo vm tendo impacto significativo na melhoria da renda dos negros. A decomposio da razo de renda de negros e brancos entre 1999 e 2007 indica que 72% da reduo da desigualdade observada referem-se melhoria da distribuio da renda entre a populao brasileira e que apenas 28% se devem mobilidade de negros entre os centsimos de renda. Em outras palavras, pode-se afirmar que a reduo das desigualdades entre brancos e negros se deve principalmente melhoria das condies gerais de renda da populao brasileira, e no a uma melhoria na insero dos negros em postos de trabalhos de maior remunerao. Neste sentido, cabe indagar sobre as possibilidades de manuteno do ritmo da reduo das desigualdades entre negros e brancos observada nos ltimos anos, uma vez que o elemento que mais contribuiu para esta reduo foi proveniente da renda, e no proveniente do trabalho.
114.SOARES,Sergei.Atrajetriadadesigualdade:aevoluodarendarelativadosnegrosnoBrasil.In:THEODORO, Mario(Org.).AspolticaspblicaseadesigualdaderacialnoBrasil:120anosapsaabolio.Braslia:Ipea,2008.
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De fato, como mostra a tabela 7, so as rendas provenientes dos programas de transferncia de renda e da Previdncia Social as que explicam a reduo das desigualdades de renda entre negros e brancos nos ltimos anos. Cabe ressaltar que estes benefcios, em especial os da Previdncia Social, tm um peso mais significativo para os seguimentos de maior idade da populao brasileira. A tabela 7 traz a composio da renda da populao de 20 anos ou mais subdividida em dois grupos etrios, de 20 a 59 anos de idade e de 60 anos ou mais. Permitese, assim, visualizar o peso de cada uma das fontes de renda na composio do oramento dos beneficirios.
Composio da renda mdia (%) dos beneficirios, segundo cor/raa Brasil, 1993 e 2007
Categorias Grupo etrio Cor/raa Fonte rendimento Branca Populao adulta (20 a 59 anos) Negra Renda do trabalho Previdncia e penso Outros Renda do trabalho Previdncia e penso Outros Renda do trabalho Branca Populao idosa (60 anos ou mais) Negra Previdncia e penso Outros Renda do trabalho Previdncia e penso Outros Fonte: Microdados da PNAD. Elaborao: Disoc/Ipea. 88,87 6,04 5,07 90,06 6,46 3,47 30,32 58,14 11,54 29,46 66,64 3,9 1993 88,65 7,3 4,06 87,5 7,58 4,94 27,87 64,57 7,55 22,34 71,34 6,32 2007
TABELA 7
A tabela 7 mostra que na faixa etria dos 20 aos 59 anos de idade, a principal fonte de renda de brancos e negros era o trabalho. Em 1993, para este grupo etrio a renda proveniente do trabalho correspondia a 88,87% para o grupo branco e 90,06% do total da renda de negros. Em 2007, o peso da
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renda do trabalho permaneceu praticamente estvel para o grupo de brancos. Para os negros, a renda do trabalho perdeu importncia, apresentando reduo de 2,56 pontos. Para este grupo ocorreu aumento da importncia da previdncia e das transferncias de outras fontes de renda. Para o grupo de 60 anos ou mais, percebe-se que a renda trabalho perde importncia no montante geral da renda. A principal fonte, Previdncia Social, aumenta a sua proporo na renda total. Observa-se, com o aumento da idade, o aumento da importncia da renda no oriunda do trabalho em relao ao total da renda dos indivduos. Conforme dados da PNAD no ano de 1993, os benefcios recebidos pelos negros eram, em mdia, equivalentes a 56% do valor do benefcio recebido pelos brancos. Em 2007, a diferena diminuiu, e o valor mdio do benefcio recebido pelos negros correspondeu a aproximadamente 64% do valor do benefcio dos brancos, o que decorreu, principalmente, da maior representatividade dos negros no grupo que recebe benefcio igual a um salrio mnino ou menos. Em 1993, o valor mdio do rendimento pago a um beneficirio branco era de aproximadamente R$ 594,00, enquanto para negros este valor era de aproximadamente R$ 336,00, subindo para R$ 940,00 e R$ 602,00 respectivamente para brancos e negros em 2007. Constata-se, assim, que as polticas redistributivas implementadas nos ltimos anos tm atingido, de forma mais expressiva, a populao negra pelo fato de esta encontra-se sobre representada na parcela mais pobre da populao. No entanto, dois comentrios devem ser feitos neste mbito. De um lado, tais polticas no so capazes de responder aos mecanismos discriminatrios que dificultam a mobilidade de negros no mercado de trabalho. E, no que se refere renda advinda do trabalho, no se observa melhoria na desigualdade entre brancos e negros. De outro lado, expanso ocorrida nos ltimos anos na cobertura de programas como o Bolsa Famlia, o Benefcio de Prestao Continuada e a Previdncia Rural115 foi bastante expressiva, sendo limitada perspectiva de incluso de novos beneficirios. Desta forma, na melhoria da insero dos trabalhadores negros no mercado de trabalho que depender a continuidade da reduo da desigualdade de renda entre aqueles grupos.
115. Sobre estes programas, ver ltimos nmeros do boletim Polticas Sociais: acompanhamento e anlise.
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No que se refere s diferenas de renda entre brancos e negros no mercado de trabalho, com consequncias no acesso aos benefcios previdencirios, uma hiptese levantada frequentemente diz respeito diferena de escolaridade observada entre os dois grupos. Cabe reconhecer que existe uma desigualdade na mdia de anos de estudo entre negros e brancos, e que ela persistente. Outra constatao refere-se ao fato de que quanto maior o nvel de ensino, maior o salrio que se recebe pelo exerccio de uma funo. Neste sentido, parece relevante desagregar os rendimentos de brancos e negros por faixa de anos de estudo para se observar a correspondncia entre rendimento e pertencimento a um grupo de cor/raa. Os grficos 4 e 5 apresentam a desigualdade de rendimento entre brancos e negros no mercado de trabalho por faixa de anos de estudo.
Desigualdade de rendimento entre bancos e negros no mercado de trabalho, por faixa de anos de estudo Brasil, em 1995
GRFICO 4
Fonte: Microdados da PNAD. Elaborao: Disoc/Ipea. Nota: Populao negra composta de pardos e pretos.
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Desigualdade de rendimento entre bancos e negros no mercado de trabalho, por faixa de anos de estudo Brasil, em 2007
3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 menos 1 de 4 de 4 2a 7 de 8 3 a 10 Anos Negra
Fonte: Microdados da PNAD. Elaborao: Disoc/Ipea. Nota: Populao negra composta de pardos e pretos.
GRFICO 5
2.518
1.724
1.045 546 512 586 792 782
1.061
395
com 4 11
mais5 de 11
Branca
Nos grficos 4 e 5, chama ateno o comportamento diferenciado da renda entre brancos e negros em relao mdia de anos de estudo. Em 1995, um negro com menos de quatro anos de estudo recebia aproximadamente 64% da renda que um branco com a mesma escolaridade. Um negro com mais de 11 anos de estudo, a renda era equivalente a 69% de um trabalhador branco com a mesma escolaridade. Considerando estes dois grupos de trabalhadores em 2007, percebe-se pouca alterao no quadro de desigualdades de renda diante do observado 12 anos antes. Em 2007, um trabalhador negro com menos de quatro anos de estudo apresentou renda equivalente a 72% da renda de um branco com a mesma escolaridade. Contudo, a diferena aumentou para os trabalhadores com quatro a sete anos de estudo. Para o grupo com mais de 11 anos de estudo, contudo, o quadro permaneceu praticamente estvel em comparao com 1995.
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A diferena de renda observada entre os dois grupos pelos grficos 4 e 5 pode ser explicada, ao menos em parte, pelo funcionamento de mecanismos discriminatrios que atuam no apenas no momento da contratao, mas tambm no rendimento e na progresso profissional. Assim, a discriminao racial parece operar como elemento definidor que impede que negros e negras ascendam a melhores postos e a melhores salrios, mesmo quando apresentam alta qualificao profissional, e que esta seja similar observada por seus pares pertencentes ao grupo de cor/raa branca.
6.3 A transformao da autoclassificao racial na sociedade brasileira
O debate sobre a desigualdade social brasileira tem importantes transbordamentos para a questo demogrfica. De um lado, o tema racial tem sido associado existncia de uma minoria tnica e, de outro, dificuldade de identificao deste grupo, dada a miscigenao que caracteriza a sociedade brasileira. As duas questes recebem nova luz com os dados mais recentes da PNAD. A partir de 2007, a populao negra brasileira, entendida como o somatrio daqueles que se declaram pretos e pardos, passa a representar a maior parte da populao brasileira. A ideia de uma minoria racial, se j inadequada em anos anteriores, revela-se agora incompatvel com a estatstica oficial do pas. De fato, os dados sobre a evoluo do perfil racial da populao brasileira vm indicando, desde incio dos anos 2000, constante crescimento daqueles que se declaram negros, ao mesmo tempo em que se observa um decrscimo da porcentagem da populao branca. Esta trajetria pode ser observada no grfico 6, em que se constata que, em 2007, a populao negra no Brasil ultrapassou, pela primeira vez desde 1940,116 a populao branca.
115. O Censo de 1890 indicava que 56% da populao brasileira foi identificada poca como negra. O Censo de1940,refletindoapolticadeembranquecimentodogovernobrasileiroquepromoveuaimigraodemaisde 3milhesdebrancoseuropeus,indicava a quedadapopulaonegra para oequivalentea 35,8% do totaldos registrados.VermaisemSOARES,Sergei.Ademografiadacor:acomposiodapopulaobrasileirade1890a 2007.In:THEODORO,Mario(Org.).AspolticaspblicaseadesigualdaderacialnoBrasil:120anosapsaabolio. Braslia: Ipea, 2008.
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Evoluo da populao brasileira, segundo cor/raa Brasil, 1993 a 2007
GRFICO 6
Fonte: Microdados da PNAD/Retrato das Desigualdades, 3. ed. Elaborao: Disoc/Ipea. Obs.: * A populao negra composta de pardos e pretos. ** Outra composta de amarelos e indgenas.
O grfico 6 mostra que a mudana comeou a ocorrer aps o ano 2000. Entre 1993 e 1996, a populao negra mantinha-se em ligeira queda. Observase, em seguida, pequeno aumento anual de 0,1% nos anos de 1997 a 1999. A populao branca, por sua vez, praticamente no apresentou aumento entre 1993 e 1996, acompanhada de um ligeiro decrscimo de 1997 a 1999. Aps esta data, a taxa de crescimento da populao negra passa a ser expressiva: em mdia 0,7 pontos por ano, entre 2001 e 2007. Conforme aponta Soares em trabalho recente,117 a mudana no perfil racial da populao brasileira poderia ser explicada por diferentes causas. Uma primeira hiptese diz respeito possibilidade de uma maior taxa de fecundidade das mulheres negras em relao s brancas. Contudo, neste caso, dever-se-ia observar aumento do nmero total de filhos das mulheres negras em comparao s brancas, o que no tem sido apontado pelos dados. Uma segunda hiptese
117. Soares (2008).
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refere-se identificao racial no nascimento devido a aumento da miscigenao na populao brasileira. Mas tampouco os dados tm apontado para crescimento da miscigenao como fator explicativo para o expressivo aumento da populao negra no perodo mais recente. A terceira hiptese de que estaria se verificando uma mudana na forma como as pessoas se autoclassificam do ponto de vista de cor/raa. De fato, acompanhando os coortes por faixas de ano de nascimento, verificaram-se, ao longo do perodo, mudanas na forma de declarao. Ou seja, um mesmo grupo que nasceu em um mesmo perodo foi modificando sua forma de autodeclaro da cor ao longo do tempo, fazendo que o percentual de brancos apresentasse queda, enquanto o de pardos apresentasse baixa alterao e o de pretos, uma forte tendncia de aumento a partir de 2000. Conclui-se, assim, que a mudana do perfil populacional brasileiro no se assenta em um aumento da taxa de natalidade da populao negra em relao branca, ou em uma maior mestiagem que tenderiam a gerar filhos pardos, mas sim a um fenmeno associado mudana da autoidentificao da populao, que se reflete na forma em que esta se declara no ato de coleta dos dados censitrios. O fato de esse processo ocorrer a partir de 2001 merece investigao especfica. Contudo, ele parece estar relacionado ampliao do debate pblico sobre a identificao racial no Brasil ocorrido a partir do fim dos anos 1990 e, principalmente, aps 2001, ano em que comearam a ser adotadas polticas de aes afirmativas pelas universidades brasileiras, largamente noticiadas pela mdia nacional. Iniciou-se ento no Brasil amplo debate sobre a desigualdade racial e sobre a necessidade de seu enfrentamento, com consequncias nos termos da identificao racial na sociedade brasileira. O debate sobre este tema parece ter estimulado relevante processo de reviso dos termos da autoidentificao, ao criar marcas positivas para a identidade negra. Efetivamente, os dados so claros no que se refere ao fato de que, neste novo contexto da dcada de 2000, em que se reforam as marcas positivas no fato de ser negro na sociedade brasileira, uma parcela significativa desta populao altera sua forma de classificao em termos raciais. No cabe aqui esgotar os termos e as razes deste processo, mas sim indicar que a sociedade brasileira se encontra em um processo recente de re-elaborao de sua identidade racial, em que segmentos significativos, antes autodeclarados como brancos, passaram a faz-lo como negros, indicando um processo de re-significao positiva das identidades raciais vividas largamente como estigmas durante um longo tempo para amplos segmentos populacionais.
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7. CONSIDERAES FINAIS
As ltimas duas dcadas representaram um perodo de mudanas expressivas no quadro tradicional de debates sobre a questo racial no Brasil. No apenas assistiu-se emergncia de uma conjuntura inovadora, em que novas interpretaes e propostas vm luz e ocupam espao no debate pblico. Assistiu-se tambm criao de novas instituies e iniciativas, constituindo, pela primeira vez na histria brasileira, uma trajetria de intervenes positiva do Estado brasileiro frente ao tema do racismo e da desigualdade racial. Ao fundo deste processo inovador, o movimento negro reinventou-se e mobilizou-se, apresentando-se como ator inteiro na cena pblica, em uma variedade de mobilizaes e manifestaes, e reafirmando nova pauta de demandas em que se alia o combate discriminao demanda pela promoo da igualdade racial. Esse perodo, por outro lado, foi acompanhado por expressiva reao nova agenda que se consolidava. Esforos no sentido de deslegitimar a demanda por aes positivas do Estado vm se reproduzindo, reafirmando o mito de que o Brasil no presencia nenhum problema no campo das relaes raciais. Em que pese no contar com apoio da opinio pblica que tem se manifestado, nas vrias pesquisas realizadas nos ltimos anos, no s reafirmando a existncia dos fenmenos do racismo e da discriminao racial no Brasil, como apoiando iniciativas que venham a combat-los e a ampliar a insero da populao negra, inclusive por meio do sistema de cotas ,118 a reao agenda de promoo da igualdade racial tem mobilizado importantes segmentos da mdia, assim como certos setores da sociedade. Portanto, pode-se afirmar que crescente a conscincia de que a promoo de uma sociedade melhor passa pelo combate ao racismo, aos preconceitos e discriminao racial. Esta ltima, ativa em nossa sociedade, quer em sua forma direta, quer com mais eficcia e desenvoltura em sua forma indireta, continua atuando na restrio a oportunidades, na reduo do acesso a polticas pblicas e aos postos mais valorizados do mercado de trabalho, limitando as perspectivas de melhoria de renda, bem-estar e mesmo de integrao social. Por trs destes processos sociais, esconde-se um triste quadro de tragdias pessoais, em que a construo de autoestimas negativas se somam reproduo de trajetrias interrompidas e de marginalizao social, restringindo as perspectivas e as potencialidades de parte expressiva da populao brasileira.
118. Ver, por exemplo, pesquisa do Datafolha, divulgada em julho de 2006.
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Enfrentar esse quadro tarefa da sociedade, mas tambm das polticas pblicas. Os avanos das ltimas duas dcadas so expressivos. As iniciativas em curso apontam para novas e complementares alternativas. Contudo, amplilas, fortalec-las, dot-las de continuidade e integr-las a um plano sistmico de combate s desigualdades raciais um grande desafio que est para ser enfrentado. Deve-se ainda destacar que, por si, a ampliao desse debate j deve ser interpretada como uma conquista do perodo democrtico. Seus impactos positivos se revelam inclusive no movimento de re-significao das identidades raciais e ampliao da identidade negra. A construo da igualdade racial passa por muitos caminhos que, felizmente, comeam a ser abertos no Brasil.
Captulo 2
DESIGUALDADERACIALECONSTRUOINSTITUCIONAL:ACONSOLIDAODATEMTICARACIALNOGOVERNOFEDERAL(1995-2005)
XXXXX
1 Apresentao
A existncia da discriminao contra negros no Brasil hoje reconhecida como fato. Aps extensa produo tanto qualitativa como quantitativa, difcil negar os grandes diferenciais raciais observados em quase todos os campos da vida cotidiana. Negros nascem com peso inferior a brancos, tm maior probabilidade de morrer antes de completar um ano de idade, tm menor probabilidade de freqentar uma creche e sofrem taxas de repetncia mais altas na escola, o que os leva a abandonar os estudos com nveis educacionais inferiores aos dos brancos. Jovens negros morrem de forma violenta em maior nmero que jovens brancos e tm probabilidades menores de encontrar um emprego. Se encontram um emprego, recebem menos da metade do salrio recebido pelos brancos, o que leva a que se aposentem mais tarde e com valores inferiores, quando o fazem. Ao longo de toda a vida, sofrem com o pior atendimento no sistema de sade e terminam por viver menos e em maior pobreza que brancos. E isso no decorre apenas da situao de pobreza em que a populao negra est majoritariamente inserida. As desigualdades raciais no Brasil so influenciadas de maneira determinante pela prtica passada e presente da discriminao racial. As diferenas entre negros e brancos, no entanto, no so imutveis. Os indicadores sociais aqui apresentados apontam para uma diminuio das desigualdades raciais entre 1995 e 2005, embora ainda modesta. Este, no entanto, continua sendo um fenmeno complexo, constituindo-se em um enorme desafio para governos e para a sociedade brasileira em geral. Nesta edio de Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise, so analisados aspectos especficos da situao social do negro no Brasil, no perodo entre 1995 e 2005, com nfase especial para as questes educacionais e relacionadas ao mercado de trabalho. Discute-se, tambm, o quadro institucional que, nesse
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perodo, foi construdo em resposta situao de ampla desigualdade racial e faz-se um balano das principais polticas e programas desenvolvidos. Por fim, analisa-se o oramento do governo federal destinado a cobrir uma parte de tais polticas e programas e apresentam-se os desafios e perspectivas para a rea.
2 Situao social
Para caracterizar a populao brasileira segundo um recorte racial, a primeira pergunta que se faz diz respeito composio da populao em termos de cor e raa. Afinal, quantos de ns so negros e quantos so brancos? Conforme j foi amplamente demonstrado na literatura, a resposta depende tanto do conceito de cor ou raa usado quanto de como feita a pergunta. H um quase-consenso no pas segundo o qual o melhor modo de fazer a pergunta a auto-identificao como uma dentre cinco categorias: preto, pardo branco, indgena e amarelo alm da opo no-declarado. De acordo com esta sistemtica, utilizada pelas pesquisas do IBGE, entre 1995 e 2005, o percentual de negros vem aumentando na populao e isto ocorre mediante aumento na populao parda e preta, com reduo relativa para a populao branca. Em 1995, os grupos preto e pardo representavam 45% da populao brasileira e, dez anos depois, alcanaram o patamar de 49,6%, o que representa um aumento de 4,5 pontos percentuais, equiparado a uma reduo na mesma magnitude no grupo dos brancos, que passam de 54,4% da populao para 49,8% em 2005. Uma das hipteses para explicar este fenmeno a de que, em razo do crescimento da conscincia racial, as pessoas estejam mudando a forma como se declaram nas estatsticas oficiais. Em que pese o fato de os negros representarem metade da populao brasileira, sua presena est subestimada em amplas reas da vida social, fruto de uma pior insero no processo educacional e no mercado de trabalho. Muito se tem debatido sobre o papel da discriminao racial na trajetria da populao negra nestes dois espaos da vida social, e este tema tambm ser objeto de anlise nas sees que se seguem.
2.1 O processo educacional
Um dos momentos importantes em que a discriminao se faz presente na vida das pessoas o momento de socializao via insero escolar. So os estabelecimentos escolares, juntamente com as famlias, os espaos privilegiados de reproduo e, portanto, tambm de destruio de esteretipos, de segregao e de
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visualizao dos efeitos perversos que esses fenmenos tm sobre os indivduos. Adicionalmente, a importncia do nvel educacional como determinante do bem-estar influencia desde a renda do indivduo at a probabilidade de morrer de forma violenta, o que faz que as conseqncias da discriminao no processo educacional sejam ainda mais graves que em outras esferas. Hoje, o acesso ao ensino fundamental encontra-se essencialmente universalizado tanto para negros como para brancos. Virtualmente, toda criana brasileira tem acesso a uma escola com vagas para estudar.1 Importante esclarecer que o acesso universal a esse nvel de ensino no encontra continuidade nos indicadores de permanncia, uma vez que as crianas negras tendem a apresentar maiores taxas de evaso escolar que as brancas. A baixa qualidade do ensino e, principalmente, a repetncia usada como instrumento pedaggico fazem com que a freqncia a uma escola no signifique a mesma coisa que adquirir escolaridade. Portanto, atualmente, o melhor indicador de acesso ao processo educacional no a taxa de atendimento, definida como a porcentagem de meninos e meninas de uma dada idade freqentando a escola, e sim a taxa lquida de matrcula, definida como a porcentagem de meninos e meninas freqentando escola no nvel adequado.2 Para acompanharmos tal indicador, definimos os nveis: i) educao infantil; ii) o primeiro ciclo do fundamental, definido como as primeiras quatro sries deste nvel de ensino; iii) o segundo ciclo do fundamental, definido como as sries cinco a oito deste nvel de ensino; iv) ensino mdio; e v) ensino superior. Os dois painis do grfico 1 mostram essas taxas para a educao infantil e para o primeiro ciclo do ensino fundamental. O painel 1 mostra uma boa notcia: no apenas os nveis de acesso creche e pr-escola vm aumentando consideravelmente, como os diferenciais entre brancos e negros so bastante pequenos, mantendo-se em um ponto percentual em 2005. O painel 2 mostra que para as crianas na faixa etria de sete a dez anos, o processo de universalizao do ensino fundamental fez que houvesse
1.Aspoucascrianasqueencontramdificuldadesparaentrarnaescolaso,emsuamaioria,meninosemeninas negros e brancos com algum tipo de deficincia e sem acesso a escolas adaptadas s suas necessidades. 2.Paraaeducaoinfantil,emquenohrepetncia,astaxaslquidaebrutasoiguais.Noentanto,jnoprimeiro ciclodofundamentalarepetnciacomeaaesvaziarastaxaslquidasaomesmotempoemqueinchaastaxas brutas.Aconseqnciaqueestas,paraapopulaonegra,chegama137%paraoprimeirociclodofundamental, 113%paraosegundociclo(lembrandoqueataxalquida68%),81%paraomdioe13%paraoensinosuperior. J no caso dos brancos, as taxas so 120% e 117% para o primeiro e segundo ciclo do fundamental, 98% para o ensino mdio e 31% para o ensino superior.
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uma clara convergncia entre as taxas de estudantes negros e brancos, com um aumento notvel na taxa lquida de matrcula entre negros, principalmente entre 1995 e 1999. No entanto, um hiato de quatro pontos percentuais ainda permanece, o que pode ser resultado dos processos de evaso e de repetncia escolar maiores para a populao negra. O grfico 2 mostra as taxas lquidas de matrcula no segundo ciclo do ensino fundamental e no ensino mdio. O painel 1 comea a mostrar, com clareza, o processo de excluso dos negros do acesso educao. Em 2005, a taxa lquida de matrcula entre jovens negros e negras de 11 a 14 anos de 68%, quando se supe deveria ser universal. Os outros 32% j desistiram ou encontram-se ainda no primeiro ciclo do ensino fundamental enfrentando a repetncia e com poucas perspectivas de atingir um nvel de escolaridade que os prepare para o ingresso no sculo 21. E, por ltimo, notvel que as diferenas entre negros e brancos j se encontrem prximas dos 15 pontos percentuais. Novamente, a boa notcia que esta situao est melhorando, uma vez que h dez anos o diferencial era de 27 pontos.
Taxas lquidas de matrcula na educao infantil e no 1o ciclo do ensino fundamental, segundo cor/raa Brasil, 1995-2005
GRFICO 1
Painel 1 Educao infantil
Painel 2 Primeiro ciclo do fundamental
Fonte: Pnad 1995-2005. Obs.: A populao negra composta de pretos e pardos.
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Taxas lquidas de matrcula no 2o ciclo do ensino fundamental e ensino mdio, segundo cor/raa Brasil, 1995-2005
GRFICO 2
Painel 1 Segundo Ciclo Do Fundamental Painel 2 Ensino Mdio
O painel 2 mostra que quase dois jovens negros em trs j desistiram da escola sem ingressar no ensino mdio ou encontram-se com defasagem crescente nos nveis inferiores. Do outro lado, quase dois jovens brancos em trs esto no nvel adequado, a caminho da concluso do ensino bsico. No caso do ensino mdio nem mesmo se pode dizer que a situao est melhorando, uma vez que a diferena entre brancos e negros permanece estvel em torno de vinte pontos percentuais durante esta dcada. O grfico 3 mostra a ltima etapa do processo. Para o ingresso no nvel superior no se pode dizer que a repetncia seja a nica barreira a ser transposta. H tambm o desafio do vestibular para o ingresso nas instituies de ensino superior pblicas e o pagamento de mensalidades nas instituies privadas. Em todo caso, as diferenas ainda so gritantes a probabilidade de um branco chegar ao ensino superior (19,0%) quase trs vezes maior que a probabilidade equivalente para um negro (6,6%). Ademais, embora tanto brancos como negros tenham sido beneficiados com um aumento no acesso ao ensino superior, a taxa de crescimento na dcada maior para brancos. Essas diferenas sugerem que h limites para as polticas universais combaterem os diferenciais raciais.
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Taxa lquida de matrcula no ensino superior, segundo cor/raa (19 a 25 anos) Brasil, 1995-2005
GRFICO 3
Por sua vez, as taxas de analfabetismo entre adultos apresentaram quedas significativas no caso da populao com idade entre 15 e 24 anos, queda esta que foi bastante mais significativa para a populao negra que para a branca. Isto pode ser explicado pela insero escolar, via universalizao do ensino fundamental, dessa populao, anteriormente sobre-representada entre os analfabetos. De fato, o grfico 4 mostra que entre os negros a taxa de analfabetismo caiu 7 pontos percentuais entre 1995 e 2005, ao passo que entre os brancos essa queda foi de apenas 2 pontos. Como resultado, em 2004, as taxas de negros e brancos estavam bem mais prximas: 4% e 1,6%, respectivamente.
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Taxa de analfabetismo de pessoas de 15 a 24 anos de idade, segundo cor/raa Brasil, 1995-2005
GRFICO 4
Analisando os anos mdios de estudo da populao adulta, as concluses tambm no so as mais salutares. O grfico 5 mostra a evoluo da mdia de anos de estudo entre 1995 e 2005, para negros e brancos de duas faixas etrias: jovens e adultos maiores de 14 anos e jovens de 15 a 24 anos. O nmero mdio de anos de estudo, tanto para brancos como para negros, cresce de forma mais ou menos constante, havendo uma leve tendncia em direo reduo do hiato: enquanto em 1995 o hiato entre negros e brancos era de 2,1 anos, em 2005 cai para 1,8. A esta taxa, a igualdade entre negros e brancos ocorrer em 67 anos. Histria semelhante pode ser contada para os jovens de 15 a 24 anos. A diferena se reduziu de 1,9 em 1995 para 1,5 em 2005 e a esta taxa a igualdade ocorrer somente em 40 anos.
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Anos mdios de estudo, segundo cor/raa e grupos etrios Brasil, 1995-2005
GRFICO 5
2.2 Trabalho, rendimento e pobreza
O desempenho educacional essencial na determinao dos rendimentos do mundo do trabalho. Por outro lado, o mundo do trabalho fundamental na definio do bem-estar das pessoas e isto ocorre por pelo menos duas razes. A primeira que 76% da renda das famlias advm do trabalho, o que quer dizer que este o principal determinante da renda domiciliar, que , por sua vez, o principal determinante do acesso a bens e servios mercantis. A segunda razo diz respeito importncia do trabalho na vida cotidiana das pessoas. O trabalho o local onde pessoas em idade ativa passam a maior parte do seu tempo, uma fonte fundamental de informao, e onde boa parte da rede social dos indivduos ancorada. O trabalho fundamental para a autodefinio das pessoas e tambm para como so vistos por terceiros. O grfico 6 mostra que um trabalhador negro auferiu, em mdia, em 2005, to-somente 53,3% do que recebeu um trabalhador branco. Houve melhoria nesse indicador, uma vez que em 1995 um negro recebia 48,3% do salrio de um branco e, em 2001, 49,7%.
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Rendimento do trabalho principal, segundo cor/raa Brasil 1995-2005
GRFICO 6
Trata-se, porm, de uma diferena inaceitavelmente grande. Qual a sua origem? Os trabalhadores negros sofrem com remunerao pior em razo das caractersticas adquiridas antes da entrada no mercado de trabalho ou o prprio mercado de trabalho que os discrimina? O grfico 7 oferece duas pistas. O primeiro painel mostra que negros com o mesmo nvel educacional que brancos recebem rendimentos inferiores, em todas as faixas de anos de estudo. J o segundo painel mostra que, devido tanto s discriminaes sofridas por eles mesmos no sistema educacional como pelos seus pais em todos os mbitos da vida, os negros entram no mercado de trabalho com nveis educacionais inferiores aos dos brancos. Ou seja, parte do diferencial de salrio devida discriminao no prprio mercado de trabalho e parte a etapas que antecedem a entrada no mercado. Usando os dados de rendimento e de distribuio da populao ocupada por nvel educacional possvel decompor o diferencial de rendimento em um termo que responde a diferenas de qualificao e outro que responde discriminao no mercado de trabalho.
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Rendimento do trabalho principal por nvel educacional, segundo cor/raa Brasil, 2005
GRFICO 7
Painel1Rendimentopornveleducacional Painel2Nveleducacionaldosocupados
Fonte: Pnad 2005. Obs.: A populao negra composta de pretos e pardos.
Na tabela 1, a primeira coluna traz o que pode ser chamado de termo de discriminao, e que representa a diferena de salrio entre negros e brancos se ambos os grupos tivessem os mesmos nveis educacionais. J o segundo termo representa a parcela do diferencial salarial por causa das diferenas de formao (educao formal).
Decomposio dos diferenciais de rendimento entre brancos e negros 1995/2001/2005 (Em %)
Ano 2005 2001 1995 Fonte: Pnad 1995/2001/2005. Termo de discriminao 40,1 41,4 41,7 Diferenas de formao 59,9 58,6 58,3
TABELA 1
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interessante notar que h uma queda, embora esta seja muito lenta, no termo de discriminao. Essa queda pode ser um resultado da grande mobilizao por parte do movimento negro para que toda a populao tome conscincia da existncia da discriminao racial no nosso pas, bem como de uma maior atuao do governo federal nesta rea. A rigor, as tendncias apontadas sugerem que possvel combater a discriminao racial. Em ltima instncia, a melhor medida unidimensional de bem-estar da qual dispomos a renda. claro que existem importantes dimenses nomonetrias do bem-estar, tais como se ver livre do medo, seja do aparelho jurdico-policial, seja da criminalidade comum, ou ter acesso a servios pblicos como educao e sade. Existem ndices sintticos que tencionam reunir vrias dessas dimenses em uma s, mas ao faz-lo se incorre em julgamentos de valor na escolha dos pesos de cada componente do ndice. Por essa razo, nesta seo, a anlise se restringir aos indicadores de renda: a renda mdia por pessoa3 no domiclio4 e a porcentagem de pessoas vivendo com renda inferior a uma linha de pobreza determinada.5 O grfico 8 mostra que a proporo de indivduos vivendo abaixo da linha da pobreza se reduziu em quase dois pontos percentuais, mas que esta reduo no foi homognea entre os grupos raciais. Enquanto a reduo para brancos foi de 2,7 pontos o que implica uma taxa anual de 0,27 ponto para negros esta reduo foi de 7,1 pontos, o que quer dizer que a reduo foi de 0,71 ponto/ ano. Ou seja, o que se observa que a pobreza cai para todos, mas cai mais para os negros que para os brancos.
3.Calculou-searendadomiciliarpercapitasomando-setodasasrendasdisponveisnaPnad,tantomonetrias comono-monetrias,detodososindivduosnodomiclio,edividindo-sepelonmerodemembrosnomesmo domiclio.Nenhumarendafoiimputadaenofoiusadanenhumaescaladeequivalncia.Emoutraspalavras,no foiusadoartifcioalgumparaalterarasrendascaptadasnaPnad.Paracomparaesentreanosdistintos,arendafoi deflacionadausandoomtododesenvolvidoporCorseuileFoguel.CORSEUIL,C.H.;FOGUEL,M.N.Umasugesto dedeflatorespararendasobtidasapartirdealgumaspesquisasdomiciliaresdoIBGE.RiodeJaneiro:Ipea,jul.2002 (Texto para Discusso, n. 897). 4. A construo do domiclio foi feita do seguinte modo: todos os parentes e pensionistas do chefe do domiclio foram considerados como parte dele para os fins deste trabalho. Por sua vez, empregadas domsticas e seusparentesforamconsideradoscomoumdomiclioseparado.Seemalgumdomicliohouverumindivduo cuja renda for desconhecida (i.e. qualquer uma das suas rendas for desconhecida), tanto o indivduo como seu domiclio so retirados da amostra. Cerca de 2% dos indivduos foram retirados a cada ano em razo desse procedimento. 5. A linha de pobreza usada foi metade de um salrio mnimo de 2004, R$ 150.
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Porcentagem da populao vivendo abaixo da linha da pobreza, segundo cor/raa Brasil, 1995-2005
GRFICO 8
A m notcia a velocidade da reduo. Se as taxas de reduo observadas entre 1995 e 2005 persistirem, o pas s conseguir eliminar a pobreza entre os negros em 65 anos, e os negros alcanaro o nvel de pobreza dos brancos em 52 anos. Destaque-se, ainda, que quase toda a reduo ocorreu de 2003 para 2005, o que quer dizer que no se est diante de uma reduo sustentada e sim, por enquanto, de um episdio que dura dois anos.
Renda domiciliar mdia per capita, segundo cor/raa Brasil, 1995-2005
GRFICO 9
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A anlise da renda domiciliar per capita revela um quadro semelhante anlise do fenmeno da pobreza. A renda da populao como um todo vem caindo desde a crise cambial de 1998, com recuperao a partir de 2004. Ou seja, h ainda muito pouco crescimento da renda. No entanto, h uma tendncia muito lenta de convergncia entre a renda de negros e brancos, que se d em razo de uma quase estagnao da renda dos brancos no perodo analisado com queda entre 1998 e 2004 e de um aumento de 12,6% na renda dos negros. O resumo desta seo claro. possvel reduzir as diferenas entre negros e brancos e o Brasil vem logrando algum xito neste campo. Quase no h mais diferenas entre negros e brancos no que tange ao acesso educao pr-escolar e at as diferenas em termos de taxa lquida de matrcula vm caindo para os dois ciclos do fundamental. O hiato salarial caiu quase cinco pontos percentuais nos ltimos dez anos, parte desta queda foi na discriminao praticada no mercado de trabalho e parte fruto da reduo no hiato educacional. O resultado final que a renda domiciliar aumentou mais entre negros que entre brancos e a pobreza caiu mais entre negros que entre brancos. No entanto, as diferenas ainda so demasiadamente grandes. Negros ainda saem do sistema educacional com um ano e meio de educao menos que brancos, ganham apenas 53% do que ganham brancos e tm o dobro da chance de viver na pobreza. Se se pretende realmente construir uma democracia racial neste pas, sero necessrias aes mais energticas que as praticadas at agora.6
3 Quadro institucional
O tema do combate discriminao e s desigualdades raciais vem progressivamente ganhando espao no debate pblico nacional. Com ele, vem crescendo a convico de que, para a construo de uma efetiva democracia racial no pas, necessria uma interveno por parte do Estado. A seguir sero relatadas as principais etapas do processo de construo de instituies pblicas, com nfase nas iniciativas federais, que tm como objetivo o enfrentamento do problema racial no Brasil. Desde os anos 1980, no bojo do movimento da redemocratizao do pas e com a retomada do movimento negro, que imps o tema da discriminao racial no debate poltico, assistiu-se s primeiras respostas do poder pblico a esta problemtica sem o carter eminentemente repressivo que marcou iniciativas anteriores.
6.Parainformaesedadoscomparativosadicionais,consultaroestudoRetratodasDesigualdades2aedio, lanado pelo Ipea em 2006; em formato de CD-ROM.
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Surgem, a partir de 1984, em vrios estados e municpios do pas, conselhos e rgos de assessoria visando a promover a participao e a promoo da populao negra. A Constituio de 1988 avana com a classificao do racismo como crime (at ento ele era enquadrado como contraveno pelo ordenamento jurdico brasileiro), com a declarao de direitos s comunidades quilombolas e com o reconhecimento da necessidade de o Estado brasileiro atuar em favor da populao excluda e objeto de preconceitos. Contudo, as aes do poder pblico em face da questo racial ainda permaneceram, durante os anos 1980 e boa parte dos anos 1990, marcadamente orientadas para o tema da cultura ou para a represso ao racismo. Nesse sentido, visando regulamentar a Constituio e dar resposta s demandas do movimento negro, algumas medidas foram sendo tomadas. O esforo em efetivar o enfrentamento das prticas discriminatrias levou, desde 1989, com a chamada Lei Ca,7 a um contnuo aperfeioamento da legislao penal, prevendo penas e tipificando o crime do racismo. Paralelamente, em 1988, foi criado o primeiro organismo federal voltado promoo e preservao da influncia negra na sociedade brasileira. Ligada ao Ministrio da Cultura, a Fundao Cultural Palmares passou a ter tambm entre seus objetivos a identificao das comunidades remanescentes de quilombos e a demarcao e titulao de suas terras. Durante muitos anos, a Fundao Palmares agregou as responsabilidades pela poltica direcionada populao negra, apesar de seu vis predominantemente cultural. Durante a dcada de 1990, avanam as polticas pblicas orientadas a descortinar a invisibilidade da questo racial no Brasil, surgindo, em alguns municpios e Estados, as delegacias especializadas em crimes raciais. Especialmente aps a Marcha Zumbi dos Palmares contra o racismo, pela cidadania e a vida, realizada em 20 de novembro e 1995, tem incio, no governo federal, um conjunto de aes visando construo de polticas pblicas destinadas ao combate ao racismo e discriminao. A Marcha apresenta ao governo e sociedade um programa de aes para a superao do racismo e das desigualdades raciais no Brasil. Em resposta, foi institudo, no Ministrio da Justia, o Grupo de Trabalho Interministerial de Valorizao da Populao Negra, que passa a apresentar propostas de combate discriminao racial em diferentes reas. O I Programa Nacional de Direitos Humanos, de 1996, reconhece a relevncia do tema, propondo o objetivo da igualdade de oportunidades como desafio das polticas pblicas.
7.ALeiCadispequeaprticadoracismoconstituicrimeinafianveleimprescritvel,sujeitopenaderecluso, nos termos da lei. Ver a respeito SILVEIRA, F. Da criminalizao do racismo. Belo Horizonte: Del Rey, 2006.
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Destaque-se, tambm, a criao, em 2001, do Conselho Nacional de Combate Discriminao (CNCD), poca vinculado Secretaria de Estado dos Direitos Humanos, do Ministrio da Justia e, atualmente, integrando a Secretaria Especial de Direitos Humanos, da Presidncia da Repblica. O Conselho tem entre seus objetivos o incentivo criao de polticas pblicas afirmativas de promoo da igualdade e de proteo dos direitos de indivduos e de grupos sociais, raciais e tnicos que sejam objeto de discriminao racial ou de outras formas de intolerncia. Porm, somente em 2003, e sob forte presso do movimento negro, foi criado um rgo com atribuio especfica de formular e articular polticas para a promoo da igualdade racial. Esta inflexo se d com a mudana de governo, quando se efetua uma alterao no rumo das aes desenvolvidas no mbito federal. Assim, em maro de 2003 foi criada a Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir).8 Vinculada diretamente Presidncia da Repblica e com status de ministrio, a Seppir tem como objetivo a formulao, coordenao e articulao de polticas para a promoo da igualdade racial, de polticas de ao afirmativa (inclusive de acompanhamento da implementao de legislao a respeito), assim como da proteo de direitos de indivduos e grupos raciais afetados pela discriminao racial, com nfase na populao negra. Para realizar seus objetivos, a Seppir enfrenta ainda os desafios de consolidar o tema da igualdade racial no mbito do governo federal, envolver os diferentes ministrios setoriais no combate aos efeitos da discriminao e s desigualdades raciais, mobilizar uma importante capacidade de coordenao e estabelecer vnculos institucionais efetivos no apenas com a sociedade civil, mas tambm com organismos como o Ministrio Pblico e os governos estaduais e municipais. Sua misso no a de implantar ou executar aes, mas mobilizar e coordenar, atuando de maneira transversal e articuladora. Ainda em 2003 foi criado o Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial (CNPIR), e foi lanada a Poltica Nacional de Promoo da Igualdade Racial. O CNPIR, criado pelo Decreto no 4.885, rgo colegiado de carter consultivo vinculado Seppir e tem como misso propor polticas de combate ao racismo, ao preconceito e discriminao e de promoo da igualdade racial.9
8. A Seppir foi criada pela Medida Provisria no 111, de 21 de maro de 2003, posteriormente transformada na Lei no 10.678, de 23 de maio de 2003. 9. Apesar da criao do CNPIR, o CNCD continua em vigncia, pois sua atuao abarca diferentes tipos de discriminao, alm da racial.
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composto por 20 representantes da sociedade civil, 17 representantes de ministrios e trs personalidades reconhecidas, e presidido pelo titular da Seppir. A Poltica Nacional, por sua vez, indica como objetivo primordial a reduo das desigualdades raciais no Brasil, e determina algumas orientaes bsicas, entre as quais se destacam a qualificao de gestores pblicos e de professores, o apoio ao etnodesenvolvimento de comunidades quilombolas, a adoo de cotas no ensino superior e no mercado de trabalho, o incentivo a programas de diversidade racial nas empresas e o desenvolvimento de programas de sade para a populao negra. Define, tambm, os princpios norteadores da poltica racial, a saber, a transversalidade, a descentralizao e a gesto democrtica. No que se refere a este ltimo princpio, um marco do dilogo entre governo e sociedade para a construo de polticas de promoo da igualdade racial foi a realizao da I Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade Racial (Conapir), em Braslia, em julho de 2005. Reunindo mais de mil delegados de todo o pas, aps um processo de realizao de conferncias estaduais, consultas nacionais, audincias e reunies polticas, a Conapir teve como objetivo a definio de diretrizes para o Plano Nacional de Promoo da Igualdade Racial. Estima-se que, ao longo de seu processo, aproximadamente 90 mil pessoas tenham sido envolvidas e mobilizadas em todo o pas. Seus delegados aprovaram cerca de mil emendas, que vm servindo de base para a elaborao do Plano Nacional. Este ainda no foi concludo pela Seppir, apesar de seu lanamento ter sido inicialmente previsto para novembro de 2005. Outra importante iniciativa de mobilizao empreendida pela Secretaria foi a instituio do Frum Intergovernamental de Promoo da Igualdade Racial (Fipir), que rene municpios e estados que possuem organismos executivos voltados para a questo racial, como secretarias, coordenadorias, assessorias e estruturas afins. O Frum elegeu o tema da educao, em especial o cumprimento da Lei no 10.639/2003 que trata da obrigatoriedade do ensino da histria e da cultura afro-brasileiras, como foco do seu trabalho em 2006. O objetivo do Fipir articular esforos nos trs nveis de governo para a implementao de polticas de promoo da igualdade racial, uma vez que somente com o envolvimento dos demais entes federativos tal agenda pode encontrar respaldo e ser efetivada, atingindo a populao que foco dessa atuao. Em 2006, j faziam parte do Fipir 23 estados e 427 municpios. Destes, 184 tinham criado algum tipo de estrutura oficial encarregada de gerir essas polticas: 23 estaduais e 161 municipais.
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Por fim, entre as iniciativas empreendidas nos ltimos anos, ainda cabe destacar o projeto do Estatuto da Igualdade Racial. Originalmente apresentado no ano de 2000, pelo ento deputado Paulo Paim, o projeto voltou tona nos anos de 2004 e 2005, especialmente no bojo da discusso sobre as cotas para negros nas universidades. Em 2003, um substitutivo aprovado na Cmara foi encaminhado ao Senado, que, por sua vez, aprovou novo substitutivo. Com isto, atualmente o projeto encontra-se novamente na Cmara dos Deputados (PL no 6.264/2005), tendo perdido seu carter impositivo em benefcio de disposies meramente autorizativas,10 especialmente no que tange ao financiamento da poltica, como ser discutido mais adiante, na seo 4. As mudanas institucionais relatadas, com a criao de uma estrutura administrativa e de um organismo participativo destinados formulao e coordenao de aes e polticas voltadas questo racial, representaram, de fato, um adensamento da ao pblica nesta rea. As aes voltadas para o combate discriminao e desigualdade racial deixam de ser tratadas no mbito das instituies de direitos humanos, da mesma forma que anteriormente haviam sado da tica especfica da criminalizao. Os anos 1990 foram prdigos em mostrar as limitaes do tratamento do preconceito e da discriminao pela legislao punitiva, seja em face dos efeitos presentes da discriminao passada ou dos efeitos perversos do processo de banalizao de prticas discriminatrias dissimuladas e cotidianas e do racismo institucional, de carter impessoal e indireto. A dcada de 2000, de maneira similar, observou as limitaes do tratamento do preconceito e da discriminao pela tica exclusiva dos direitos humanos. A centralidade do racismo e da discriminao no processo de construo e reproduo das desigualdades sociais brasileiras deve elevar este objetivo a um patamar estratgico da poltica pblica, em que no apenas a violncia e o desrespeito aos direitos dos indivduos e dos grupos precisam ser considerados. De fato, em torno do tema das desigualdades raciais se discute a dinmica hierrquica e os mecanismos de excluso social da sociedade brasileira, em face dos quais as polticas de promoo da igualdade racial tm impacto.
4 Balano da poltica
Nesta seo, sero examinadas as principais aes empreendidas pelo governo federal no perodo 1995-2005 com vistas ao enfrentamento das desigualdades raciais. Foram selecionadas quatro reas de atuao que se mostraram de fundamental importncia ao longo da dcada. So elas: polticas para as comunidades
10. Para mais informaes, consultar Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise, no 12.
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tradicionais remanescentes de quilombos; polticas na rea de educao que englobam aes nos diferentes nveis de ensino; iniciativas para gerao de emprego e renda e promoo da igualdade no mercado de trabalho; e aes na rea de sade. As polticas na rea cultural, que, ao lado daquelas de carter repressivo, marcaram a atuao do governo federal no decorrer da dcada de 1990 sero analisadas na seo 5 Financiamento e gasto, por estarem diretamente relacionadas execuo das aes da Fundao Cultural Palmares.
4.1 A questo dos quilombos
As comunidades remanescentes de quilombos vieram a ser reconhecidas pelo Estado na sua condio de grupo populacional especfico a partir da Constituio Federal de 1988, na qual, por influncia do movimento negro, foram reconhecidas como bem cultural nacional a ser protegido pela sociedade brasileira (artigos 215 e 216) e foi includo o direito propriedade de suas terras.11 Apesar de, no imaginrio nacional, o termo quilombo remeter denominao dada s comunidades formadas por escravos foragidos das fazendas que se escondiam em regies de difcil acesso, essas comunidades tm diferentes origens. Se algumas so formadas pelos remanescentes dos quilombos da poca escravista, outras se formaram nas terras doadas pelos antigos donos aos escravos libertos ou foram por estes compradas. Existem tambm comunidades instaladas em terras do Estado e em fazendas abandonadas. Essas comunidades permanecem agregadas at hoje e formam grupos sociais cuja identidade tnica os distingue do restante da sociedade, seja em razo da ancestralidade comum, das formas de organizao poltica e social prprias e de prticas culturais tpicas. Por isso, a classificao de uma comunidade como quilombola no se baseia em um passado de rebelio e isolamento, mas depende de um auto-reconhecimento, de como aquele grupo se compreende e se define. Por causa da sua localizao, essas comunidades ainda so pouco conhecidas, e no se sabe precisamente a quantidade de comunidades existentes.12
11.Essedireitoficouexpressonoartigo68doAtodasDisposiesConstitucionaisTransitrias,quediztextualmente:Aosremanescentesdascomunidadesdosquilombosqueestejamocupandosuasterras,reconhecidaa propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes ttulos respectivos. 12.Nogovernofederal,diversasinstituiesvm,atualmente,realizandolevantamentosemantendoarquivossobreestas comunidades.AFundaoPalmares,responsvelporemitircertificadoreconhecendoaautodefiniodacomunidadecomo remanescentedequilombo,registraoficialmente,em2006,756comunidades.OMinistriodoDesenvolvimentoAgrrio (MDA),aquemcabearesponsabilidadepelaidentificao,delimitao,demarcaoetitulaodasterrasocupadaspor comunidadesquilombolas,pormeiodoIncra,identificou1.300comunidades.SegundoaSeppir,existemhojecercade 2.460comunidadesquilombolasidentificadas,estimando-seem2milhesapopulaoquilombolanopas.Cabeobservar, contudo,queoprocessodereconhecimentodascomunidadesquilombolasexistentesnoBrasilaindaestemandamento, no havendo um quadro definitivo sobre quantas so ou onde esto.
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Em geral, so caracterizadas por organizarem sua produo para o autoconsumo e por se encontrarem em situao de relativo isolamento, inclusive com acesso precrio a polticas pblicas seja de educao, sade e saneamento, seja de titulao de terras e de promoo produo e comercializao. Em algumas comunidades, os moradores no tm acesso sequer aos documentos de identificao civil, o que lhes traz dificuldade para demandar, por exemplo, os servios e benefcios de proteo social a que tm direito. O centro unificador dessas comunidades a terra, o que coloca a poltica de reconhecimento da propriedade coletiva das terras como ponto fundamental para a sobrevivncia da comunidade. A demora na regulamentao do artigo da Constituio, no entanto, implicou uma efetivao tardia do direito de acesso terra e da conseqente regularizao dos quilombos. Somente em 1995, a primeira comunidade quilombola13 foi titulada pelo Incra, demonstrando que o artigo 68 do ADCT era instrumento jurdico suficiente para embasar o processo de titulao e de remoo dos ocupantes no-descendentes de quilombos das terras. Comprovou-se, ainda, que a forma de titulao coletiva a mais adequada para a proteo dessas comunidades, sendo tambm a que melhor atende essncia do artigo 68. Os ttulos, considerados inalienveis e imprescritveis, passaram a ser entregues s associaes representativas das comunidades quilombolas e possuem clusulas que impedem a apropriao individual, a venda ou penhora das terras, promovendo, assim, a conservao indivisa do territrio de modo que a comunidade e suas prticas tradicionais possam se manter. Esse tipo de titulao conjunta marca uma ruptura com as prticas tradicionais do Incra, entidade responsvel pela titulao das terras quilombolas at 1999. Em 2000, porm, o Governo Fernando Henrique Cardoso deu um passo que provocou muitas controvrsias: a delegao da responsabilidade pela regularizao das terras quilombolas passou do Incra para o Ministrio da Cultura, o qual, por meio da Fundao Cultural Palmares, assumiu essa tarefa at 2003.14 Durante esse perodo, essa instituio reforou o debate em torno da necessidade de serem criadas polticas pblicas para os quilombolas e de conscientizar a populao acerca dos valores histricos e culturais dessas comunidades. Com respeito ao processo de titulao, a Fundao avanou no reconhecimento e delimitao dos territrios e titulou vrias dezenas de comunidades.
13. Boa Vista, no municpio Oriximin, no Par. 14.PormeiodaMedidaProvisriano1911-11,de1999,ficouacargodoMinistriodaCulturaocumprimentodo disposto no art. 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias.
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Contudo, como no tinha autorizao para promover desapropriaes, para anular os ttulos no caso de terras em disputa (apropriadas por no-quilombolas) ou para promover a retirada de posseiros e invasores, os ttulos de propriedade por ela emitidos terminaram por criar novas dificuldades. Na prtica, portanto, pouco foi realizado no sentido da ampliao do acesso dessas populaes a terras e s polticas pblicas. No apenas ttulos de propriedade emitidos pela Fundao Cultural Palmares foram declarados nulos pelo Poder Judicirio, como longos litgios passaram a se instituir em torno da posse integral das terras quilombolas. A questo da anulao e da desapropriao de ttulos considerados ilegais sempre foi crucial para os litgios no campo. No caso dos quilombos, a Constituio no estabelecia a desapropriao e, por isso, os detentores de propriedades nessas reas reclamam indenizao. Ainda em 2001, o governo publicou o Decreto no 3.912, de 10 de setembro, no qual se tentou limitar o nmero de quilombos a serem reconhecidos: determinava-se que o art. 68 s se referia s terras que eram ocupadas por quilombos em 1888 e que estavam ocupadas por remanescentes das comunidades quilombolas em 5 de outubro de 1988. No entanto, pelo modo como se constituram os quilombos, difcil comprovar, documentalmente, a data de sua criao, o que dava margem a que fazendeiros, grileiros e outros intrusos pleiteiem a permanncia nas terras ocupadas. Por outro lado, aquelas comunidades que, em outubro de 1988, estavam expulsas de suas terras e litigavam na justia pelo direito a retornar, ficavam, de fato, sem direito a voltar a seus territrios. Com o Governo Lula, novas alteraes foram realizadas no que se refere s responsabilidades institucionais e aos procedimentos de titulao de terras. A publicao do Decreto no 4.887, de novembro de 2003, que regulamenta o procedimento para identificao, reconhecimento, delimitao, demarcao e titulao das terras ocupadas por remanescentes das comunidades de quilombos, representa um avano para as comunidades quilombolas. Esse Decreto condensa grande parte da experincia acumulada durante anos de debate sobre o tema, tanto no mbito governamental quanto nos movimentos negros, e teve como objetivo superar os obstculos que haviam sido identificados at ento na implementao da poltica de terras para os quilombolas, bem como evitar conflitos entre rgos governamentais. Desse modo, devolve a responsabilidade fundamental do processo de regulao de terras ao Incra, cabendo Fundao Cultural Palmares certificar a autodenominao da comunidade como quilombola, assim como, com outros rgos, atuar na preservao da cultura dessas populaes. Fica criado, tambm,
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o Comit Gestor Interministerial, sob coordenao da Seppir, com o objetivo de construir um plano de desenvolvimento sustentvel para essas comunidades e de trabalhar na defesa dos interesses tnicos e territoriais dos quilombolas. O Decreto no 4.887 estabelece, ainda, a possibilidade de desapropriao de ttulos de propriedades de pessoas alheias aos quilombos e define a autodeclarao como critrio para identificar essas comunidades como quilombola, garantindo, tambm, a propriedade coletiva da terra. Nesse novo contexto, aumentou consideravelmente a quantidade de comunidades identificadas que, em agosto de 2006, j alcanavam o nmero de 2.46015 identificadas pela Seppir, das quais 851 j foram certificadas. Contudo, o processo efetivo de titulao ainda marcado pela morosidade. Um total de 337 processos, que abrangem 122 territrios e 400 comunidades, est transitando pelas diferentes fases do processo de titulao. Entre os anos de 2003 e 2006, 31 territrios receberam seus ttulos, conferindo a 38 comunidades o direito de posse e domnio sobre a terra. O pequeno nmero de titulaes tem causas diversas. Alm do fato de que o processo de titulao depende de longos procedimentos judiciais, tambm no mbito do Incra restrita a capacidade administrativa para lidar com as questes dos quilombolas. De fato, o processo de demarcao e titulao das terras quilombolas bastante distinto daquele realizado para os grupos que so o pblico-alvo tradicional das aes de assentamento do Instituto. Alm dos problemas causados pela falta de uma estrutura organizacional adequada, os procedimentos e culturas institucionais tambm precisam ser adaptados. o caso da inadequao do conceito, utilizado pelo Incra, do parcelamento de terras para as famlias assentadas e da incompreenso de que aos quilombolas necessrio garantir a indivisibilidade das terras. Tambm no h um esclarecimento a respeito da necessidade de juntar as aes de regularizao fundiria com o interesse pela preservao cultural e o etnodesenvolvimento. Para agilizar o trabalho, foram aprovadas, em 2006, duas portarias que regulamentam internamente os procedimentos para o trabalho com essas comunidades. Em maio, foi criada uma Coordenao-Geral de Regularizao dos Territrios Quilombolas, na Diretoria de Reordenamento da Estrutura Fundiria, o que contribui para que o tema ganhe mais espao e garantia de permanncia na estrutura da instituio. Em cada superintendncia regional do Incra est sendo criada, tambm, uma diviso com uma equipe tcnica multidisciplinar, composta por antroplogos, historiadores, tcnicos em cadastro, topgrafos e outros, para atender a questo quilombola.
15. Estima-se que nessas comunidades vivam cerca de 2 milhes de quilombolas.
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Paralelamente questo fundiria, as comunidades quilombolas necessitam de uma ampla interveno pblica, tanto no campo das polticas sociais quanto na infra-estrutura ou fomento s atividades produtivas. O desenvolvimento de uma poltica voltada s comunidades quilombolas foi, desde o incio, uma prioridade da Seppir, e se consolidou em dezembro de 2004, com o lanamento do Programa Brasil Quilombola. Este programa comeou a ser estruturado em fins de 2003, e visava alcanar uma ao de carter intersetorial, articulando diversos rgos governamentais e diversas polticas pblicas e, ao mesmo tempo, respeitar a identidade tnica e as caractersticas culturais de cada comunidade. Uma experincia piloto foi realizada durante o ano de 2004 na comunidade Kalunga, em Gois, com aes nas reas de regularizao fundiria, sade, saneamento, habitao, eletrificao e educao. De fato, esse Programa a primeira iniciativa no pas de um amplo esforo governamental em favor das comunidades remanescentes de quilombos. As aes do Programa tm se desdobrado em fomento ao desenvolvimento local dessas comunidades (tendo beneficiado 16 comunidades em 7 estados no ano de 2005),16 com nfase no etnodesenvolvimento. Tambm vm sendo desenvolvidas aes de capacitao para gestores pblicos municipais e estaduais visando aumentar sua atuao nas polticas pblicas para remanescentes de quilombos. Algumas polticas vm se consolidando na populao remanescente de quilombos. Em termos de acesso a infra-estrutura, instalou-se energia em 176 comunidades, beneficiando cerca de 34 mil pessoas. Foi criado pelo Ministrio da Sade, em julho de 2004, o Programa Sade da Famlia Quilombola, destinado a apoiar prefeituras onde existem comunidades quilombolas, aumentando ali, em 50%, o valor dos incentivos para o Sade da Famlia e o Sade Bucal, o que beneficiou mais de 62 mil quilombolas em 54 cidades. Tambm avanam diagnsticos sobre a educao e a situao das escolas nessas comunidades, por meio de parcerias entre o Ministrio da Educao (MEC) e prefeituras, com o objetivo de construir e equipar escolas, assim como capacitar professores e receber material didtico. Por meio do Programa Nacional de Alimentao Quilombola e do Fundo Nacional de Desenvolvimento Educacional (FNDE),
16.AregiodeAlcntara,noEstadodoMaranho,queconcentra156comunidadesquilombolas,temconstitudo prioridadeparaogovernofederal.Visandoimpulsionaraesintegradasnarea,foiconstitudo,emagostode2004, oGrupoExecutivoInterministerial,queelaborouumaPropostadePlanodeAoeinstituiuumComitExecutivo NacionalparaoDesenvolvimentoSustentveldeAlcntara(CENDSA),constitudopor17rgosfederaisqueatuam eminfra-estrutura,desenvolvimentoeconmico,polticassociais,direitoshumanos,moradiaemeioambiente.
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111 municpios foram beneficiados com o aumento no valor do repasse para a merenda escolar que ocorre quando as escolas possuem alunos quilombolas. No campo da segurana alimentar, vm sendo cadastradas comunidades, visando dar acesso a essas populaes ao benefcio do Programa Bolsa Famlia. Contudo, ainda h polmica acerca da adequao da oferta de benefcios monetrios de carter individual a comunidades tradicionais. A distribuio de cestas de alimentos tem sido efetivada: em 2006 foram distribudas mais de 260 mil cestas para famlias quilombolas e comunidades de terreiros. Os resultados, como se pode perceber, so modestos em face do nmero de comunidades e das necessidades existentes. O Programa Brasil Quilombola se v afetado pelas verbas reduzidas e por problemas que podem ser qualificados como de gesto, entre eles o insuficiente monitoramento das aes transversais, a alta rotatividade da equipe que articula as aes, alm de uma cultura organizacional no habituada a tratar dos temas das comunidades quilombolas, o que, por vezes, cria certas resistncias nos rgos executores das aes. Percebe-se a falta de adequao ou de continuidade em algumas das aes tipificadas como de etnodesenvolvimento empreendidas em alguns quilombos, o que aponta para uma possvel necessidade de maior interao com as lideranas locais para contornar a insuficiente quantidade de recursos.
4.2 Promoo do acesso ao ensino superior
Desde que comearam os esforos governamentais para a criao de polticas pblicas reparadoras, as discusses mais candentes concentraram-se na esfera educacional, tema sensvel para toda a sociedade. Alm da imprescindvel funo formativa, a educao, como geradora de oportunidades, constitui-se numa porta de entrada privilegiada ao mercado de trabalho e representa instrumento poderoso de ascenso social. As iniciativas empreendidas nos ltimos anos com o objetivo de promover um maior acesso de negros ao ensino superior foram bastante distintas. A seguir, so examinados os trs principais grupos de aes, quais sejam: aquelas voltadas a preparar jovens negros para o vestibular, por meio da implementao do Programa Diversidade na Universidade; a iniciativa de incrementar a presena de negros e negras nas universidades privadas, especialmente por meio do Programa Universidade para Todos (ProUni); e, finalmente, a questo da reserva de vagas nas universidades pblicas, as aes afirmativas implementadas e os debates engendrados.
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4.2.1 Apoio aos cursos preparatrios para o vestibular
No contexto da emergncia da adoo de polticas afirmativas para reduzir as desigualdades raciais que surgem como recomendaes da Conferncia de Durban , o governo brasileiro d seus primeiros passos com a criao, na segunda metade de 2002, do Programa Diversidade na Universidade, em parceria com o BID. O objetivo do Programa era estimular a criao de cursos prvestibulares para jovens negros, visando facilitar sua entrada nas universidades, uma vez que, naquele momento, menos de 3% da populao negra possua diploma universitrio. Paralelamente, pesquisas realizadas no ensino bsico detectaram a existncia de um crescente processo de defasagem e abandono escolar por parte dos estudantes negros, reduzindo as possibilidades de este grupo entrar no ensino superior. O Ministrio da Educao decidiu intervir no problema, apoiando, ento, cursinhos pr-vestibulares promovidos por entidades da sociedade civil. A opo pelos cursos pr-vestibulares como poltica de enfrentamento das desigualdades raciais na educao reflete o debate sobre o tema poca. De um lado, ampliavam-se as demandas por cotas raciais no ensino superior, medida defendida pela maioria das entidades do movimento negro. De outro, setores polticos e acadmicos manifestavam sua resistncia a esta proposta, entendendo que as provas vestibulares representavam uma garantia da prevalncia dos critrios de mrito e isonomia no acesso ao ensino superior. Para estes grupos, a idia de criar cursinhos pr-vestibulares parecia mais adequada do que a entrada direta de negros nas universidades por meio de cotas. Assim, esta iniciativa tambm atendia, em alguma medida, as demandas do movimento social por polticas educacionais inclusivas. O Programa Diversidade na Universidade foi, assim, uma alternativa ao desenvolvimento de cotas no pas e foi adotado em resposta s presses sofridas pelo Ministrio da Educao no que se refere ao desenvolvimento de polticas de ao afirmativa. Cursos pr-vestibulares para estudantes negros e para pessoas pobres j vinham sendo promovidos por setores da sociedade civil desde os anos 1990, alguns apresentando muito bons resultados.17
17.OmaisconhecidodessescursosoEducafroEducaoeCidadaniaparaNegroseCarentes,vinculadoIgreja Catlica,quepossuiumarededemaisdeduzentosncleosespalhadosnoRiodeJaneiro,SoPaulo,MinasGeraise, recentemente,Braslia.Oscursinhostiveramsucessoaofacilitaraentradadealgunsestudantesnegrosnasuniversidades pblicase,nocasodoEducafro,conseguiuincluirvriosnasuniversidadespblicasecentenasdeles,comobolsistas,nas universidadesprivadas.Atualmentecontinuamfuncionandoeconstituemumaalternativaparaosestudantesmaispobres.
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Desse modo, no fim de 2002, o MEC trabalhou diretamente na criao da estrutura administrativa do Programa e selecionou seis cursos para apoiar, em diferentes estados, como parte de uma experincia piloto. Em janeiro de 2003, o novo governo deu continuidade ao Programa Diversidade na Universidade, adotando algumas novas medidas. No ano seguinte, o Programa foi includo entre aqueles sob a responsabilidade da recm-criada Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade (Secad), cujo objetivo contribuir para a reduo das desigualdades educacionais, tratando temas como alfabetizao e educao de jovens e adultos, educao no campo, educao ambiental, educao escolar indgena e diversidade tnicoracial. Em consonncia com as propostas de trabalho da Secad, incluram-se no Programa aes que abarcam os trs tipos de ensino fundamental, mdio e superior visando subsidiar e intervir na promoo da diversidade. O Programa passou a ser organizado em trs grandes reas de atuao: i) estudos e pesquisas, com o objetivo de subsidiar polticas de incluso social e respeito diversidade nos trs nveis de ensino; ii) fortalecimento institucional: com o objetivo de consolidar a preocupao com as relaes raciais em todos os nveis de ensino, bem como no interior do prprio Ministrio; e iii) fortalecimento da presena de negros e negras nos ensinos mdio e superior, por meio da oferta de bolsas e tutorias a estudantes desses nveis de ensino. O programa possui tambm aes para os indgenas, entre as quais se destaca a formao de professores indgenas de ensino mdio. Com respeito aos cursos pr-vestibulares, mantm-se o mtodo de selecionar instituies educativas por meio dos chamados Projetos Inovadores de Cursos (PICs) com experincia de mais de um ano e que tenham uma proporo de negros superior a 51%. Eles recebem repasse de recursos para serem utilizados em bolsas que variam entre R$ 40 e R$ 60 mensais, aquisio de equipamentos e materiais didticos, pagamento a profissionais de educao, capacitao de professores e ajuda para os alunos acessarem outros bens culturais para aperfeioar seus estudos. Como resultado desses esforos, o MEC apurou que 15,8% desses estudantes conseguiram entrar em cursos superiores classificados como A, B e C pelo Ministrio. Provas aplicadas a esses alunos similares s do Enem , no incio e no fim do curso, demonstram que 60% deles conseguem melhorar seu desempenho escolar. Em cifras, os alunos beneficiados desde 2003 somam mais de 13 mil, sendo que cerca de 2,3 mil professores foram contemplados pelo Programa neste perodo.
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Na comparao com a gesto anterior embora esta s tenha trabalhado com o Programa durante poucos meses ressaltam-se duas questes: i) o enfoque atual do Programa, em consonncia com os objetivos da Secad, bem mais amplo e se volta para os trs nveis de ensino e no apenas para os cursos prvestibulares; e ii) os PICs, para serem selecionados, devem ter no mnimo 51% de estudantes negros, o que representa um claro recorte com conseqncias mais palpveis, uma vez que o objetivo do Programa , precisamente, promover a entrada de negros no ensino superior.
4.2.2 Aes afirmativas nas universidades privadas
As universidades particulares no pas tambm vm se constituindo em espao de implementao de aes afirmativas. O Programa Universidade para Todos (ProUni), criado por meio da Medida Provisria no 213/2004 e institucionalizado com a promulgao da Lei no 11.096, de 11 de janeiro de 2005,18 tem por objetivo conceder bolsas de estudos integrais e parciais aos estudantes de baixa renda oriundos de escolas pblicas, e parte delas deve ser dirigida a negros e indgenas, de forma proporcional presena dessas populaes nas respectivas Unidades da Federao. Para se candidatar bolsa, o estudante deve alcanar uma nota mnima no Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem) e sua classificao servir como critrio para a escolha do curso e da instituio. Alm disso, deve ter uma renda familiar per capita de at trs salrios mnimos, e somente os estudantes com renda familiar per capita de at um salrio mnimo e meio podem concorrer s bolsas integrais. Os demais concorrem a bolsas de 50% e 25% do valor cobrado pela instituio de ensino. Tambm podem concorrer a bolsas do Prouni professores do ensino bsico na rede pblica, para cursos de licenciatura, normal superior ou pedagogia, para quem no h critrio de renda. As instituies participantes do ProUni so beneficiadas com a iseno de impostos e contribuies sociais.19 Durante o processo de discusso e aprovao desse programa, houve grandes debates promovidos pela mdia e uma forte resistncia por parte das empresas mantenedoras das universidades, que barganharam em busca de maiores
18.OProgramasurgiuapartirdoProjetodeLeino3.582/2004,encaminhadopelogovernoaoCongressoNacional. Opresenteperidico,emseunmero9,deagostode2004,traaumhistricodessePL,descrevendoasnegociaes realizadas e as alteraes introduzidas no projeto original. 19.AsinstituiesqueaderiremoProgramadeixarodepagaroImpostodeRendadePessoaJurdica,aContribuioSocialsobreoLucroLquido,aContribuioSocialparaoFinanciamentodaSeguridadeSocialeaContribuio para o Programa de Integrao Social.
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isenes de impostos e da reduo do nmero de vagas comprometidas. No obstante, a oposio ao ProUni no foi to forte como a exercida ante o projeto de lei encaminhado pelo Executivo que estabelece cotas para negros e indgenas nas universidades pblicas, o qual, conforme ser visto na seo seguinte, ainda no foi aprovado no Congresso. Facilitou o processo de negociao e aprovao do ProUni o fato de ser considervel a quantidade de impostos e contribuies que essas mantenedoras deixaro de pagar e, tambm, a existncia no setor privado de um grande nmero de vagas ociosas. O ProUni ajuda a resolver esta contradio de um mercado caracterizado pelos altos preos dos cursos e a oferta excessiva de faculdades e vagas, de um lado, e a existncia de um elevado nmero de estudantes com ensino mdio concludo, mas sem recursos para pagar os estudos, do outro de modo satisfatrio tanto para as mantenedoras como para os estudantes excludos. Certamente, a oferta de mais vagas no ensino pblico seria uma melhor opo, pois muitas das instituies particulares se caracterizam pela baixa qualidade da educao o que, por sua vez, leva necessidade de uma poltica rigorosa de concesso de licenas e de avaliao de cursos, por parte do governo federal. No obstante, os jovens includos nessas instituies, em princpio, tero melhores condies para acessar o mercado de trabalho do que teriam se no chegassem ao ensino superior. Desde sua implantao, o Prouni beneficiou mais de 204 mil estudantes, com bolsas integrais e parciais, sendo 31% negros. Ao prever cotas para a populao negra, esta pode ser considerada uma importante iniciativa na rea da ao afirmativa; contudo, preciso ressaltar que seu enfoque social, e no racial, isto , visto como instrumento de estmulo ao acesso de jovens oriundos das classes mais pobres ao ensino superior. Isto, todavia, no ofusca o fato de que contribui para a maior insero de negros em nossas universidades. A outra iniciativa importante implementada recentemente pelo MEC foi a adoo, entre os critrios de acesso ao Fundo de Financiamento ao Estudante de Nvel Superior (Fies), de uma frmula de clculo de pontuao que beneficia os candidatos da cor/raa negra. A alterao, implementada a partir de 2004,20 significou um acrscimo de 20% no ndice de classificao para estes candidatos, o que, na prtica, propiciou o acesso de 36 mil negros ao financiamento. O Fies constitui uma linha de financiamento para estudantes matriculados em cursos de graduao de instituies privadas de ensino superior. Institudo em 1999, em substituio ao antigo Creduc (Crdito Educativo), at o ano de 2005
20. Portarias no 30/2004 e no 3.224/ 2005, do Ministrio da Educao.
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financiava o limite de 70% do valor da mensalidade e, desde ento, esse limite reduziu-se para 50%. Diferentemente da bolsa do ProUni, no caso do Fies os beneficiados devem ressarcir Unio os valores financiados, no prazo de at uma vez e meia o tempo de permanncia como beneficirio. O Fies direciona-se a pessoas carentes e exige salvaguardas de fiador e renda mnima, alm de estabelecer uma srie de critrios para a seleo de beneficirios, tais como: renda familiar, tipo de moradia da famlia, tamanho da famlia, esfera administrativa do estabelecimento em que freqentou o ensino mdio, entre outros.
4.2.3 Reserva de vagas nas universidades pblicas
Logo no primeiro ano do Governo Lula, foi constitudo, sob a direo da Seppir, um Grupo de trabalho encarregado de propor medidas para garantir o acesso e a permanncia dos estudantes negros nas universidades pblicas federais.21 Os especialistas do GT entregaram em dezembro do mesmo ano um relatrio demonstrando a necessidade de se adotarem cotas para o ingresso de estudantes negros no ensino superior. Em que pese o apoio majoritrio da opinio pblica s cotas, j poca (pesquisa da Fundao Perseu Abramo, realizada em 2003, em 266 municpios, e lanada em novembro daquele ano, apontou que 59% da populao do pas era favorvel s cotas e s 36% eram contra),22 o ento Ministro da Educao no acolheu as recomendaes argumentando que faltava consenso sobre as cotas na sociedade brasileira. Contudo, se esta posio no se manteve por muito tempo como predominante no governo federal, ao mesmo tempo, independentemente de legislao nacional ou de coordenao federal, iniciativas instituindo cotas para o acesso ao ensino superior passaram a ser implantadas em todo o pas. No comeo de 2004, paralelamente proposta do Prouni, o MEC enviou para o Congresso Nacional Projeto de Lei visando a instituir Sistema Especial de Reservas de Vagas ou Cotas para o acesso de estudantes egressos de escolas pblicas, em especial negros e ndios, nas instituies pblicas federais de educao superior.
21.OGrupofoiinstitudopelaPortariano2.430/03,doMinistriodaEducaoedaSeppir,eeracompostopelos seguintesrgos:MEC;Seppir;CasaCivil;SecretariaEspecialdePolticasparaasMulheres;SecretariaEspecialdos DireitosHumanos;SecretariadeComunicaoSocialdoGovernoFederal;MinistriodeAssistnciaSocial;Fundao CulturalPalmares;Advocacia-GeraldaUnio;MinistriodasRelaesExterioreseConselhoNacionaldeEducao. 22.Separadosporgruposviu-sequeeramfavorveis56%dosbrancos,59%dospardose68%dospretos.[PublicadonositedafundaoPerseuAbramoemnovembrode2003[www.fpa.org.br].PesquisarealizadapeloInstituto Datafolha,em22dejulhode2006,reafirmatalapoio,concluindoque65%doeleitoradobrasileirofavorvela que20%dasvagasemuniversidadespblicaseparticularessejamreservadasparapessoasnegrasedesecendentes de negros, enquanto 25% so contra.
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Este projeto, que ganhou o no 3.627/2004 e ainda tramita no Congresso Nacional, estabelece a reserva obrigatria de 50% das vagas das universidades aos estudantes de escolas pbicas, dessas vagas, seria fixado um percentual para negros e ndios em proporo equivalente ao peso desses grupos raciais em cada Unidade da Federao. Tal proposta tem gerado debates na sociedade, no Legislativo e no interior do prprio governo. So muitos os argumentos apresentados tanto contra como a favor de uma poltica de cotas raciais para ingresso nas universidades pblicas. Alguns setores e formadores de opinio defendem uma poltica afirmativa para os mais pobres, enquanto outros defendem cotas para negros. O referido Projeto de Lei expressa uma soluo intermediria, por meio de uma frmula que mistura as chamadas cotas sociais s cotas raciais. Simulaes feitas pelo Ipea23 demonstram que o nmero de estudantes negros que conseguiriam entrar nas universidades pblicas caso fosse aprovado o PL no 3.627 seria maior que o nmero que ingressaria caso alguns modelos de cotas que j esto sendo adotados por universidades fossem implantados como padro em todo o pas. Ou seja, as cotas das cotas no so desprezveis. Contudo, a opo por elas reflete uma incompreenso da essncia do problema da questo racial no Brasil, subordinando o problema da marginalizao a que est submetida a populao negra a uma leitura econmica do problema racial brasileiro. Outra prova da resistncia em assumir uma poltica de ao afirmativa de cunho racial pode ser observada pelo fato de a proposta de reforma universitria apresentada pelo MEC por meio do PL no 7.200/2006 no incluir a obrigatoriedade de adoo de cotas, como previsto no projeto enviado em 2004. O anteprojeto de lei de reforma deixava as universidades livres para adotar medidas que, no prazo de dez anos, conseguissem, por seus prprios meios, incluir nas salas de aulas 50% de estudantes de escolas pblicas e, entre eles, negros e indgenas. No se faziam sugestes sobre o modo de alcanar essa meta nem se explicava o que aconteceria com as universidades que no cumprissem a medida. A forte oposio de entidades de categorias docentes a reduzir o prazo e do movimento negro e outras entidades solidrias para diminu-lo fez o governo recuar e retirar toda referncia a cotas no documento que atualmente tramita no Congresso Nacional.24
23. Ver Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise, no 9, p. 113. 24. Contudo, no no PL 7.200/2006, prev-se, entre os princpios e diretrizes das instituies federais de ensino superior,ainclusodegrupossociaisetnico-raciaissub-representadosnaeducaosuperior(art.36)e,ainda,a obrigatoriedadedeseimplantaremmedidasdedemocratizaodoacesso,inclusiveprogramasdeaoafirmativa, quedeveroconsiderarapromoodascondiesacadmicasdeestudantesegressosdoensinomdiopblico, especialmente afrodescendentes e indgenas (arts. 45 e 46).
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Contudo, preciso reconhecer que foi no mbito da educao que mais se debateu sobre questo racial nestes quatro anos, sendo a rea que mais contribuiu para a popularizao do tema das aes afirmativas na sociedade. Independentemente de lei federal que regule o tema, universidades federais e estaduais em todo o pas vm fazendo avanar este campo de aes, instituindo processos de reserva de vagas para estudantes negros. O desenvolvimento dessas experincias vem ocorrendo tanto a partir da aprovao de leis estaduais como por meio de resolues internas das prprias universidades. Em 2006 so 22 as universidades pblicas que adotaram cotas em seus processos seletivos: 13 estaduais25 e 9 federais.26 Essas universidades, em geral, instituem a reserva de vagas por curso, construindo experincias bastante diferenciadas e, na maioria das vezes, exitosas, seja no que diz respeito ampliao na presena de alunos negros nos campi, seja no que se refere ao desempenho escolar apresentado pelos alunos cotistas. A primeira experincia foi fruto de uma iniciativa da Assemblia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, que aprovou, em 9 de outubro de 2002, um projeto de lei constituindo reserva de 40% das vagas para negros na Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e na Universidade Estadual do Norte Fluminense (UENF).27 Seguida por outras assemblias legislativas ou por iniciativas autnomas de universidades federais, a grande maioria dessas experincias foi cercada, em seu nascimento, por fortes crticas que se organizavam em torno de dois argumentos principais: os alunos cotistas, por serem pobres, no ficaro nas universidades, que desperdiariam as vagas a eles alocadas; alunos cotistas so menos preparados, logo faro cair a qualidade de ensino na universidade. Contudo, as primeiras avaliaes mostram resultados diferentes dos esperados. Seminrio realizado pela Universidade de Braslia (UnB) sobre as experincias de instituio de cotas raciais nas universidades pblicas brasileiras28 revelou a diversidade dos processos, apontou os principais problemas e os mritos deste esforo, traando um quadro que merece aqui ser apresentado, mesmo que rapidamente.
25. So elas as universidades estaduais do Rio de Janeiro (UERJ), da Bahia (Uneb), de Londrina (UEL), de Mato GrossodoSul(Uems),deMinasGerais(UEMG),deMontesClaros(Unimontes),doNorteFluminense(UENF),de Gois(UEG),doMatoGrosso(Unemat),daParaba(Uepb),deFeiradeSantana(Uefs),CentroUniversitriodaZona Oeste (Uezo/RJ) e Fundao Escola Tcnica do Estado do Rio de Janeiro (Faetc). 26.SoelasasUniversidadeFederaldaBahia(UFBA),doParan(UFPR),deAlagoas(UFAL),deSoPaulo(Unifesp),de JuizdeFora(UFJF),doPar(UFPA),doABC(UFABC),doRecncavodaBahia(UFRB)eaUniversidadedeBraslia(UnB). 27.ALeifoiaplicadapelaprimeiraveznovestibularde2003.Normaposterioralterouocritriodascotasinstituindo reservade,nomnimo,45%dasvagasaseremdistribudasdaseguinteforma:20%paraalunosoriundosdeescolas pblicas, 20% para negros e 5% para pessoas com deficincia e integrantes de minorias tnicas. 28.SeminriodePolticasAfirmativasparaaInclusoRacialnoEnsinoSuperior,realizadoentre21e22deagosto de 2006 na Universidade de Braslia.
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Provavelmente, a mais importante concluso do seminrio, avalizada por levantamentos realizados em vrias universidades, refere-se ao fato de que no h um problema de mrito relacionado aos alunos cotistas. Como relatou a maioria das universidades presentes, no fim do primeiro ano os alunos cotistas no se distinguem dos demais em todos os cursos. Em alguns casos, o desempenho dos cotistas est mesmo acima da mdia, como foi observado pela Universidade Estadual de Londrina. Tambm se destacam os baixos ndices de evaso dos cotistas e os baixos ndices de estudantes aprovados no vestibular que no efetivam a matrcula. Essa trajetria explicada pela alta motivao desses estudantes e pelo fato de as cotas permitirem o acesso de bons alunos (alunos que se destacavam em suas escolas de origem) s universidades. Tambm deve ser enfatizado o efeito positivo das cotas nos cursos mais concorridos (como, por exemplo, medicina e direito), quebrando a hegemonia racial anteriormente existente e alterando significativamente a cor dos alunos e, no futuro, a cor dessas categorias profissionais. Na UnB, por exemplo, a presena negra no corpo discente, que era de 2% em 2004, passou a 12,5% em 2006. No que se refere aos problemas, alguns temas foram destacados. Em primeiro lugar, observa-se a dificuldade enfrentada pelos alunos cotistas para garantirem sua permanncia nos cursos. So poucas as universidades que tm bolsas a ofertar, e as bolsas so, em geral, em pequeno nmero. Apenas a Universidade Federal de So Paulo oferece, no curso de medicina, bolsas a todos os alunos cotistas. O fato de os alunos cotistas se inscreverem em menor nmero para os cursos mais concorridos e mais prestigiosos foi tambm levantado. Isto poderia decorrer da dificuldade adicional encontrada para o acesso a esses cursos, desestimulando as tentativas, ou ainda do fato de estes alunos estarem mais disponveis para freqentar cursos noturnos. Foram ainda relatados casos de atitudes agressivas de professores dirigidos a alunos cotistas em algumas instituies de ensino. Esses alunos, oriundos de segmentos desprivilegiados e estigmatizados da sociedade, so agora acusados de detentores de privilgios ilegtimos. Contudo, na maioria dos casos, com a entrada dos estudantes cotistas, observou-se reduo das resistncias s cotas. O seminrio revelou tambm que o processo atualmente em curso nas universidades pblicas brasileiras, de instituir cotas raciais em seus processos seletivos, no vem sendo acompanhado sistematicamente pela Seppir ou pelo MEC.29 A Seppir, que tem como principais objetivos formulao, coordenao,
29. A Secad est realizando uma avaliao dessas experincias, que dever ser concluda no fim de 2006.
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articulao e acompanhamento de polticas de ao afirmativa, assim como a coordenao de um Programa Nacional de Aes Afirmativas, no vem realizando nenhuma forma de acompanhamento sistemtico dessas experincias, ou nenhuma ao ou iniciativa de apoio aos alunos cotistas ou s instituies que implementaram cotas. O MEC tampouco desenvolve iniciativas de apoio a essas experincias, quer sejam voltadas aos alunos na forma de bolsas de manuteno ou de qualquer outra forma de apoio visando a sua permanncia na universidade ou s prprias instituies orientaes, avaliaes, financiamento de encontros ou promoo de eventos, entre outros. A exceo fica por conta do apoio formao de professores de histria da frica. A nica iniciativa federal no sentido de apoiar as instituies e alunos cotistas nas universidades pblicas est sendo realizada pelo Ministrio da Sade, por meio do Programa Integrado de Aes Afirmativas para Negros (Brasil Afroatitude). Esse programa uma parceria entre o Programa Nacional de DST/Aids e as universidades que possuem programas de ao afirmativa para negros adotando regime de cotas para esta populao. So dez as universidades participantes do programa, que atuam ofertando quinhentas bolsas de estudo a estudantes cotistas, apoiando sua permanncia na universidade, ao mesmo tempo em que promovem sua participao em projetos de pesquisa, extenso acadmica, assim como no programa Sade e Preveno nas Escolas. O programa conta com o apoio do MEC, da Seppir e do CNCD e tem obtido efetivo sucesso onde se desenvolve. Por fim, cabe destacar que a experincia das cotas nas universidades pblicas, que vem sendo desenvolvida de forma autnoma e por iniciativas locais, tem representado um significativo avano nas polticas de combate desigualdade racial e nas perspectivas abertas populao negra no Brasil. Vem igualmente permitindo aprofundar o debate sobre a interao do negro e seu lugar em nossa sociedade, alm de recolocar no debate a discusso sobre a educao pblica no Brasil, seu papel e a qualidade de seu ensino. E, por fim, tem feito avanar a nossa compreenso sobre democracia e sobre a variedade de instrumentos que devem ser mobilizados na construo de maior justia social.
4.3 C ombate desigualdade e discriminao nos ensinos fundamental e mdio
O enfrentamento da desigualdade e da discriminao no ensino deve agir em diferentes frentes, entre as quais na educao bsica. Conforme foi demonstrado na primeira seo deste captulo, em diversos aspectos os negros encontram-se
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em situao desfavorvel em relao aos brancos: na insero na escola, especialmente no ensino mdio; na defasagem escolar inadequao entre idade e srie; na evaso; na repetncia, entre outros. Faz-se necessrio empreender polticas com vistas a sanar esses hiatos. Alm disto, preciso combater a discriminao e os alicerces do preconceito por meio de polticas valorizativas. Nesse sentido, professores, materiais didticos, ambiente escolar devem propagar valores de eqidade e no perpetuar atitudes, idias e valores favorveis discriminao. Uma importante medida aprovada pelo atual governo foi a promulgao da Lei no 10.639/2003, que estabelece a obrigatoriedade da incluso no currculo do ensino bsico do estudo da histria e da cultura afro-brasileiras. Com isto, pretende-se preencher uma lacuna na formao dos estudantes e promover nos brasileiros um maior conhecimento sobre sua sociedade e suas razes. Esses estudos visam contribuir para eliminar preconceitos e distores racistas acumulados durante sculos. Contudo, essa iniciativa representa uma considervel ruptura, levando muitas instituies de ensino e secretarias de educao a oferecerem resistncia incorporao desses estudos, tanto em escolas pblicas quanto privadas. O Ministrio Pblico, atendendo a pedidos de entidades do movimento negro, tem adotado medidas para exigir de diretores de escola e responsveis pela rea em alguns estados o cumprimento da referida lei. Entretanto, ainda podem ser encontradas outras dificuldades para sua implementao. A primeira delas est relacionada ao reduzido nmero de especialistas em histria e cultura africana no Brasil. So poucos os professores capacitados, inclusive porque nem todos os cursos de histria oferecidos nas faculdades federais incluem formao em histria da frica. Tal circunstncia levou o MEC e a Seppir a procurarem meios alternativos como a utilizao de cursos a distncia, em parceria com universidades para capacitar professores do ensino bsico. Em 2006, foi implementado, em parceria com a Universidade de Braslia, um programa de capacitao a distncia de 25 mil professores, pertencentes a 4.500 escolas das redes pblicas estaduais e municipais30 de todo o pas. Trata-se de um curso de especializao com durao de quatro meses e 120 horas/aula. Os professores selecionados podem ser de diferentes reas e aprendem as maneiras de aplicar os contedos da Lei nas suas disciplinas especficas. A idia criar, por meio dessas formaes, um grupo crtico em cada uma das 250 mil unidades escolares que existem no
30.Em2005,foramcapacitados5milprofessores,numaexperinciapioneirafeitaemparceriacomaAgereAdvocacy, entidade da sociedade civil com experincia em educao.
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Brasil, para que implementem os contedos e metodologias apreendidos, promovam a discusso e sirvam de multiplicadores nos seus espaos de trabalho.31 Cabe lembrar ainda outras iniciativas relacionadas com a promoo da igualdade racial que as Secretarias do MEC vm implementando. Dentre elas, destacam-se: a reviso de livros didticos, a adequao do ensino para os quilombolas, a modificao dos programas de estudos e a implementao do quesito cor/raa nas pesquisas. A insero deste quesito no censo escolar, que, em sua edio de 2005, apresenta pela primeira vez os dados com recorte racial, uma iniciativa digna de nota. Esse trabalho permitir no apenas o estabelecimento de indicadores, mas poder ser a base para a elaborao de pactos, ancorados em objetivos e metas, para a reverso da trgica desigualdade racial que marca a progresso e a trajetria dos estudantes nas escolas brasileiras. No que diz respeito aos livros didticos, duas aes foram realizadas: a reviso dos livros e a incluso do enfoque racial no edital para sua aquisio. O Programa Nacional de Livros Didticos (PNLD) existe desde 1985, mas o foco na questo racial data de 2005, quando se incluiu no edital para a aquisio de livros didticos a ser utilizados no ano de 2007 a preocupao com a incluso do contedo referente histria e cultura afro-brasileira, conforme preconizado na Lei no 10.639. A inobservncia desta lei reza o edital justificar, ipso facto, sua excluso do PNLD.32 J o trabalho de reviso dos livros didticos, apesar de importante, no conseguiu impedir a chegada sala de aula de textos inapropriados, isto , com enfoques preconceituosos e contedos inadequados formao democrtica dos estudantes. Alguns deles foram retirados aps a interveno de pais e entidades da sociedade civil. Seria recomendvel que o MEC pudesse avaliar o contedo dos livros desde o momento de sua preparao, para que seja levado em conta o cumprimento do estabelecido na Lei de Diretrizes e Bases da Educao, especialmente no tocante ao enfoque tnico-racial. Tambm seria apropriado, para a reviso dos livros-texto, contratar especialistas no assunto, para que possam avaliar as diferentes formas pelas quais os preconceitos podem estar expressos nesses materiais didticos.
31.Aindanoforamincludosprofessoresdaredeprivadadeensino,quetambmdeveimplementaralei,umavez que tambm se enquadra nas diretrizes e bases da educao. 32.EditalPNLDde2005,p.34.Oeditalmenciona,entreascausasquepodemfazerqueolivrosejarejeitadopelo Programa,ano-observnciadepreceitoslegaisejurdicostaiscomoaConstituio,oEstatutodaCrianaedo Adolescente, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDB no 9394/96, as Diretrizes Nacionais para o EnsinoFundamental,asDecisesePareceresdoConselhoNacionaldeEducaoe,apartirdapromulgaodesse Edital, a Lei no 10.639/2003, que estabelece o ensino da histria e cultura afro-brasileiras.
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Finalmente, um projeto recentemente implantado pelo MEC visa estimular a insero e permanncia de estudantes negros no ensino mdio. O projeto Fortalecimento Educacional dos Negros e Negras no Ensino Mdio consiste no apoio a alunos da 1a 3a srie desse nvel de ensino por meio da oferta de uma bolsa no valor de R$ 60,00 mensais, alm de apoio pedaggico. Um projeto piloto est sendo implementado em quatro estados: Maranho, Par, Mato Grosso do Sul e Santa Catarina. Nos trs primeiros, com grande proporo de populao negra, foram escolhidas trs escolas, enquanto em Santa Catarina, onde a populao negra reduzida, selecionaram-se 180 alunos pertencentes a dez diferentes escolas. O projeto comeou a ser implantado em junho de 2006 e por isso ainda no possvel avaliar seus resultados. Como pode ser visto, os desafios a serem enfrentados para a promoo da igualdade racial na educao brasileira so inmeros. preciso fazer cumprir a Lei no 10.639; conseguir a aprovao no Congresso do PL no 3.627/2004, que reserva cotas sociais/raciais para estudantes nas universidades pblicas; garantir a permanncia dos estudantes cotistas no ensino superior; proteger os sistemas de cotas aprovados por vrias universidades; aumentar a insero e garantir a permanncia de estudantes negros no ensino mdio, entre outros.
4.4 Combate desigualdade e discriminao racial no mercado de trabalho
As desigualdades e discriminaes raciais que se manifestam no processo educacional e nas instituies de ensino repercutem com bastante intensidade no mercado de trabalho. De fato, s desigualdades geradas no sistema educacional, somam-se outras produzidas no interior do mercado de trabalho, fruto, entre outros fatores, de processos discriminatrios, como j apresentado na segunda seo deste captulo. As polticas empreendidas pelo governo federal nesta rea demarcam a existncia de dois momentos e de duas estratgias distintas. Entre os anos de 1995 e 2002, grande parte das aes desenvolvidas referia-se implementao de aes afirmativas no mbito do servio pblico federal, inicialmente desenvolvidas de maneira isolada por alguns ministrios e, posteriormente, agregadas sob o Programa Nacional de Aes Afirmativas. Paralelamente, como resposta denncia de existncia de discriminao racial no mercado de trabalho, apresentada pelo movimento sindical Organizao Internacional do Trabalho (OIT), foi institudo, em 1996, o Grupo de Trabalho para a Eliminao da Discriminao no Emprego e na Ocupao (GTDEO). O principal produto
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do GT, institudo no Ministrio do Trabalho (MTE), foi a implementao, nas delegacias e subdelegacias Regionais do Trabalho, de ncleos de promoo da igualdade de oportunidades e de combate discriminao no emprego e na profisso (Programa Brasil Gnero e Raa). Com o objetivo de fazer valer a Conveno no 111 da OIT,33 os ncleos tinham como objetivo coordenar aes de combate discriminao em matria de emprego e profisso (...) e instituir programas, propor estratgias, aes e atuar como centros aglutinadores, alm de acolher denncias.34 Na prtica, porm, esses ncleos que seguem funcionando no atual governo consolidaram-se como instncias efetivas de combate discriminao e de colocao de pessoas com deficincia no mercado de trabalho. Segundo informaes do MTE, 90% dos cerca de 15 mil atendimentos realizados por ano esto voltados para a populao com deficincia, o que, alega-se, poderia ser explicado pela falta de recursos e pela existncia de legislao especfica de cotas para insero desse grupo no mercado de trabalho.35 Em 2000, a preparao para a III Conferncia Mundial contra o Racismo, conhecida como Conferncia de Durban, mobilizou a sociedade e governo e aprofundou as bases para a elaborao de polticas pblicas contra a discriminao e as desigualdades raciais no Brasil. Reproduziram-se estudos, anlises e diagnsticos sobre a magnitude destas desigualdades. Na esteira dessa mobilizao, o pas viu nascer, em 2001, uma primeira gerao de Programas de Aes Afirmativas, que tem incio no Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), e se expandiu por outros ministrios. Entre janeiro e setembro, o MDA institui aes voltadas tanto para o seu corpo de profissionais como para os beneficirios das polticas sob sua responsabilidade e para a populao negra em geral. Instituiu a cota mnima de 20% para negros, seja no acesso aos cargos de direo, no provimento de cargos via concursos pblicos ou nas empresas prestadoras de servios terceirizados para aquele ministrio. Instituiu ainda uma poltica de ao afirmativa voltada para as suas aes finalsticas, quais sejam, a reforma agrria e o desenvolvimento da agricultura familiar. E, por fim, o MDA determinou que as empresas que participam de editais para a aquisio de servios e materiais por aquele rgo devero comprovar o desenvolvimento de aes afirmativas de raa e gnero, respeitando a diversidade em seus quadros funcionais.36
33. Conveno da OIT que versa sobre a discriminao no emprego e na profisso. 34. Portaria do MTE no 604, de 1o de junho de 2000, que institui os Ncleos. 35. Ver Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise, no 11. 36. As portarias do MDA que instituem tais medidas so as de nmero 25, de 21/01/2001; 202, de 4/9/2001; e 222, de 28/9/2001.
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Seguem-se ao programa do MDA programas nos Ministrios da Justia (MJ), Cultura (MinC) e Relaes Exteriores (MRE),37 e, por fim, em maio de 2002, foi institudo, pelo Decreto no 4.228, de 13/5/2002, o Programa Nacional de Aes Afirmativas no mbito da Administrao Pblica Federal, tambm sob coordenao da Secretaria de Direitos Humanos do Ministrio da Justia. Esse programa tinha como objetivo instituir metas percentuais de participao de afrodescendentes, mulheres e portadores de deficincia na administrao pblica brasileira, assim como promover tal participao nas empresas contratadas pelo governo federal.38 As medidas institudas pelo MDA, MinC e MJ, porm, tiveram pouco ou nenhum impacto.39 Em 2003, nenhuma das determinaes estava sendo cumprida pelos ministrios, embora em alguns deles parece realmente ter havido a celebrao de contratos com prestadores de servios observando os critrios anteriormente apontados. No houve, porm, qualquer monitoramento desses contratos. No caso do Programa Nacional de Aes Afirmativas, este nem mesmo saiu do papel, pois era apenas um documento que carecia de uma norma regulamentadora que jamais foi promulgada. Essas iniciativas, ainda que apresentando resultados escassos, representaram um marco importante no movimento do Estado brasileiro de reconhecimento de que no apenas as desigualdades raciais devem ser combatidas com aes efetivas, mas tambm que as aes afirmativas, priorizando uma populao historicamente marginalizada, deveriam ser um instrumento importante de atuao. Essas aes deveriam ter como meta, inclusive, a alterao do perfil do funcionalismo pblico, ainda marcadamente excludente no que diz respeito presena de negros em seus quadros. Aps a instalao do novo governo e a criao da Seppir, a estratgia de aes afirmativas no servio pblico praticamente abandonada, apesar de as
37.OsMinistriosdaJustiaedaCulturainstituramcotasde20%paraafrodescententesnopreenchimentode cargosdedireoeassessoramentosuperior,assimcomoparatcnicoseconsultorescontratadosporempresas prestadorasdeserviosoupormeiodeparceriacomorganismosinternacionais;determinaramaindapreferncia emlicitaeseconcorrnciasaempresasquedesenvolvampolticasdeaoafirmativa.OMinistriodasRelaes Exterioresinstituiumprogramainovadordebolsasdeestudoparaapoiarcandidatosnegrosaseprepararemparao concurso do Instituto Rio Branco para formao de diplomatas. 38.AlgumasinstituiesdoPoderJudicirio,comooTribunalSuperiordoTrabalho(TST)passam,apartirde2002,a implementarprogramasdeaesafirmativas.OTSTimplementaumapolticadereservadevagasnoscontratoscom servios de terceiros, que garante uma participao de, no mnimo, 20% de trabalhadores negros. 39.EstudorealizadoapontaquenoMJacotade20%paraosDASteriasidoocupadacomadesignaodenegros paraocuparemoscargosdemenornvelhierrquico.JnocasodoMDA,quechegouaestabelecerconcursoscom cotasde20%paranegros,nosetemnotciadequalquerconcursorealizadosobessanorma.Ver:OSRIO,R.G. Desigualdades raciais e de gnero no servio pblico civil. Braslia: OIT GRPE, 2006.
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normas que as institurem seguirem em vigncia. A questo da discriminao racial no mbito do mercado de trabalho continua a merecer ateno do governo federal, mas em nvel ainda muito inferior ao necessrio para a reverso dos atuais quadros de desigualdade. Assim, se grande parte das aes do Ministrio do Trabalho segue sem qualquer preocupao explcita com a questo racial, algumas iniciativas empreendidas a partir de 2004 merecem destaque, pois, embora pontuais, contribuem para uma maior reflexo sobre os temas mercado de trabalho e raa e tambm porque abrem espao dentro do prprio MTE para que outras formas de interveno nesse setor comecem a ser pensadas. Em agosto de 2004, foi instalada a Comisso Tripartite de Igualdade de Oportunidades e de Tratamento de Gnero e Raa no Trabalho. Sob coordenao do MTE e com carter consultivo, a Comisso composta por representantes do governo federal, das centrais sindicais e de confederaes de empregadores, e conta com assessoria permanente da OIT. Seu objetivo central apresentar propostas que possam subsidiar a implementao de polticas, programas e aes que busquem encurtar as inaceitveis distncias que ainda separam negros de brancos e mulheres de homens no mundo do trabalho. No seu primeiro ano de existncia, a Comisso dedicou-se sua estruturao e elaborao de um Plano de Ao. Contudo, esse Plano lana somente linhas vagas de interveno, e o real papel da Comisso, dois anos aps sua criao, permanece incerto. O potencial desse frum imenso, uma vez que rene em uma mesma mesa empregadores, empregados e governo para que, juntos, produzam propostas de polticas de promoo da igualdade, o que representa uma grande oportunidade e, ao mesmo tempo, um enorme desafio. Os interesses nem sempre convergem e o dilogo muitas vezes dificultado. Contudo, precisamente a negociao e o dilogo que devem marcar a atuao da Comisso e gui-la na direo de um trabalho propositivo, para que este no seja mais um espao criado apenas para cumprir formalidades. Em que pesem as aes do Ministrio do Trabalho no estarem produzindo grandes resultados, o Ministrio Pblico do Trabalho tem desenvolvido importantes aes com possibilidades de resultados positivos. J em 2000, o MPT recebeu denncias do disque-racismo de Salvador, que, baseado em pesquisas realizadas, alertava que alguns shoppings e hotis da cidade praticavam discriminao racial tanto na admisso quanto no processo de ascenso dos trabalhadores. O argumento era de que nos grandes centros comerciais da cidade a reduzida presena de negros causava perplexidade, ainda mais nos cargos de gerncia, j que Salvador possua 72,5% de sua populao negra, em 2000.
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No caso dos hotis a argumentao partia do mesmo ponto, mas enfatizavase a quase inexistncia de negros nas recepes dos hotis que equivaleriam aos seus cartes de visita e nos postos de gerncia. O MPT passou investigao e chegou a resultados distintos em cada um dos casos. Em relao aos hotis, ficou demonstrado, por meio de dados e visitas de representantes do Ministrio Pblico, que a maior parte deles possua (ou passou a possuir) maioria de negros em suas instalaes e que grande parte dos cargos de visibilidade (recepo e gerncia) eram tambm ocupados por pessoas de raa/cor negra. Dessa forma, em meados de 2005 praticamente todos os hotis inicialmente acusados tiveram seus processos arquivados e para apenas dois deles nos quais ainda foram verificadas propores muito baixas de negros em cargos de visibilidade foram expedidas Notificaes Recomendatrias, por meio das quais o MPT recomenda aos estabelecimentos que adotem algumas medidas para reverter a situao. No caso dos shoppings, a investigao encontra-se parada, pois a procuradoria regional julga no ter recursos para investigar novecentos estabelecimentos (quantidade de lojas nos shoppings), e tambm porque o denunciante, aps mais de dois anos da solicitao do MPT, no se manifestou a respeito dos parmetros da pesquisa que deveria ser realizada nos centros comerciais para constatao do perfil de sua mo-de-obra, conforme acordado em audincia pblica realizada com a presena dos representantes das duas partes. Em 2002, foi criada, na estrutura do MPT, a Coordenadoria Nacional de Promoo da Igualdade de Oportunidades e Eliminao da Discriminao, com vistas a articular as aes promovidas pelo Ministrio que tm por objetivo eliminar a discriminao no mercado de trabalho. A ao do MPT contra a discriminao de negros e mulheres no emprego passou a ser sistematizada em um programa em abril de 2005 que, a partir da anlise dos dados sobre o corpo funcional das empresas, busca estabelecer acordos e compromissos com elas para reverso dos quadros de desigualdade porventura verificados. O Programa de Promoo da Igualdade de Oportunidades para Todos,40 como no teve xito nas negociaes dos Termos de Compromisso de Ajustamento de Conduta (TACs), entrou, em setembro de 2005, com aes civis pblicas na Justia Trabalhista contra as filiais do DF,41 dos cinco maiores bancos privados brasileiros. Essa iniciativa do MPT o nico exemplo de que se tem notcia no Brasil de ao jurdica cujo pedido
40. Para mais informaes sobre esse programa, consultar os nmeros 11 e 12 deste peridico. 41.AlmdosetorbancriodoDFjforamabertosprocedimentosinvestigatriosemoutros13estadosquej equisitaraminformaeseaudinciasiniciaisparaexpandiramesmametodologiaadotadanoDistritoFederalpara essas Unidades da Federao.
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a condenao por danos morais coletivos causados por discriminao indireta nas relaes de trabalho. Exatamente por isso, a principal questo em debate nas cinco aes civis foi a identificao e a tipificao da discriminao indireta. Para identificar e tipificar esses fenmenos, o MPT adotou estratgia prxima do que comumente se faz nos estudos sobre a discriminao no mercado de trabalho no mbito das cincias sociais. Isso porque, primeiro, demonstrou que existe discriminao no mercado de trabalho brasileiro apresentando concluses de relatrios cientficos e de dados estatsticos oficiais. Em seguida, demonstrou que esse quadro se repetia no setor tercirio da economia e tambm no setor bancrio brasileiro. A anlise dos dados foi seguida pelo argumento de que as flagrantes desigualdades raciais observadas apontam para a existncia de mecanismos discriminatrios operando nesse mercado de trabalho Com esse argumento, o MPT investigou os quadros funcionais das principais empresas bancrias do DF de modo que respondesse s seguintes perguntas: i) considerados os pr-requisitos exigidos pela empresa para admisso, qual seria o percentual esperado de negros trabalhando nelas?; ii) considerados os atributos produtivos dos negros j empregados nessas empresas, qual seria o percentual esperado de negros ocupando cargos de chefia?; e iii) considerados os atributos produtivos dos negros j empregados nessas empresas, quais seriam os diferenciais salariais esperados entre estes trabalhadores e os trabalhadores brancos? O entendimento formado pelos juzes que julgaram as cinco aes civis foi o de que no possvel, em termos prticos, considerar a discriminao apresentada como uma violao de direitos coletivos. De acordo com a interpretao apresentada, no haveria como provar juridicamente a discriminao sem apelar para casos individuais que envolvam atitudes intencionais com motivao explicitamente racial. Por discordar dessas decises, o MPT recorreu a instncias superiores, onde as aes so reavaliadas por um colegiado de juzes. Nos recursos apresentados, os Procuradores do MPT revelaram que as cinco sentenas no apenas desconsideraram as provas da discriminao apresentadas, como tambm revelaram fortes convices a respeito da ausncia de discriminao em geral no Brasil. Alm disso, ao desqualificar o uso de estatsticas para a comprovao de fenmenos coletivos, os juzes revelaram desconhecer totalmente as potencialidades e o nvel de confiana que elas possuem. Os resultados dos pleitos nessa segunda instncia ainda levaro algum tempo para aparecer, muito embora os resultados dessas aes j possam ser sentidos para alm das decises judiciais, uma vez que os bancos tm demonstrado maior
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sensibilidade possibilidade de negociao. De fato, aps a deciso do MPT de recorrer s instncias superiores, houve uma mudana na atitude dos bancos com relao prtica de discriminao racial indireta ou involuntria na contratao ou promoo. Ainda que sigam negando a prtica discriminatria, os bancos concordaram em adotar aes para promover a contratao e a promoo de trabalhadores negros e de mulheres. Foi acordado que a Febraban levar a cabo um processo de incluso racial, acompanhado por entidades do movimento negro e pelo MPT e mediado pela Comisso de Direitos Humanos e Minorias da Cmara dos Deputados. At o presente momento houve trs reunies nas quais se discutiu sobre a realizao de um levantamento a ser feito pela Febraban a respeito da situao de excluso racial em cada banco. Espera-se que este esteja concludo no primeiro semestre de 2007 e que j no segundo semestre daquele ano possam ser definidas aes concretas para aumentar a contratao e promoo de negros no setor bancrio. Esse fato, por si s, j uma grande vitria do Programa, que, semelhana do que se deu nos shoppings e hotis de Salvador, consegue trazer tona uma discusso muitas vezes protelada ou considerada irrelevante, tendo em vista a crena na democracia racial que marcaria a sociedade brasileira.
4.5 Sade da populao negra
A adoo de polticas pblicas integrais para o atendimento da sade da populao negra se inicia em meados da dcada de 1990, com a criao do Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) para Valorizao da Populao Negra, no qual se insere o Ministrio da Sade (MS). As aes governamentais nessa rea surgem como resposta a uma forte demanda do movimento social que vinha desenvolvendo um trabalho de conscientizao da sociedade e do governo, por meio da divulgao de resolues tomadas em eventos, da publicao de artigos, da realizao de pesquisas e do alerta aos poderes pblicos sobre a necessidade de se considerarem no desenho da poltica de sade, de maneira diferenciada, as doenas e os problemas que incidem mais sobre a populao negra. Para tanto, entidades sociais, especialistas e acadmicos interessados no tema experimentaram um processo de aproximao e articulao entre si, que os transformou em um grupo de presso capaz de elaborar propostas para serem implementadas pelo governo. Numa srie de eventos cientficos, foram, ento, sendo aprovadas resolues em que se definiam as prioridades que, para esse grupo, o governo deveria atender em matria de tratamento de doenas e que deveriam ser consideradas na adoo de polticas sociais abrangentes que atingissem adequadamente a populao negra.
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Dessa maneira, em maro de 1996, o Ministrio da Sade determinou a padronizao das informaes sobre a raa e a cor dos brasileiros e estrangeiros residentes no pas e, um ms mais tarde, o GTI para a Valorizao da Populao Negra, juntamente com o MS, organizou uma mesa redonda para definir reas de trabalho prioritrias em sade de e para a populao negra.42 Como resultado, foram elaborados, no mesmo ano, o Programa de Anemia Falciforme do MS e o Manual de Doenas mais importantes, por Razes tnicas, na Populao Brasileira Afrodescendente, que foi concludo em 2000 e publicado um ano depois. O Programa de Anemia Falciforme (PAF/MS) estabelecia um conjunto de aes que tinha como objetivo reduzir a morbimortalidade e melhorar a qualidade de vida dos portadores de anemia falciforme, bem como disseminar informaes relativas doena. Para tanto, deveria atuar desde a busca ativa pelas pessoas afetadas, passando pelo diagnstico neonatal a todos os recmnascidos e chegando ampliao do acesso aos servios e diagnstico e ao tratamento de boa qualidade. At o fim de 2002, esse programa foi implementado em apenas poucos estados e municpios do pas. Um grande entrave ao seu desenvolvimento foi a promulgao da Portaria no 822, de 6 de junho de 2001, referente ao Programa Nacional de Triagem Neo-Natal da Anemia Falciforme. A partir de ento, essa etapa do PAF/MS ficou coberta pela portaria, mas todas as outras fases de atendimento da doena ficaram sem ateno especial. Essa mudana pode ser interpretada como a manifestao de uma incompreenso da necessidade de assumir um programa especfico de tratamento diferenciado para aquela doena, que atinge majoritariamente a populao negra. A partir de 2003, contudo, comeam a se recompor os esforos pela adoo de uma Poltica Nacional de Ateno Populao Negra, que deveria conter aes voltadas para a anemia falciforme, mas no apenas estas. Assim, em novembro de 2003 foi assinado um Termo de Compromisso entre a Seppir e o Ministrio da Sade que previa a colaborao mtua para a elaborao de uma poltica de sade para a populao negra. No incio de 2004 esse compromisso se materializou com a criao do Comit Tcnico de Sade da Populao Negra, integrado por representantes de quase todas as secretarias e departamentos do Ministrio da Sade, assim como por representantes da sociedade civil com atuao nessa rea. Em agosto do mesmo ano, o Comit foi renovado e passou a ser
42. OLIVEIRA, F. Sade da populao negra. Brasil, ano 2001. Braslia: Organizao Pan-Americana de Sade, 2003.AmaioriadosdadosutilizadosparaaanlisedotemaSadedaPopulaoNegraparaoperodoanteriora 2003 foi obtido dessa fonte.
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integrado por representantes de distintas reas do MS, da Seppir e dos Conselhos Nacionais de Secretrios Estaduais e Municipais da Sade. Entre suas funes esto promover medidas para: reduzir a morbidade e a mortalidade precoce da populao negra; consolidar o Programa Nacional de Anemia Falciforme; ampliar o acesso da populao negra ao SUS; e desenvolver aes de promoo da sade nos quilombos e a capacitao dos profissionais da sade em matrias relacionadas com a sade da populao negra.43 Para garantir a prioridade da sade da populao negra, o MS determinou que todas as suas secretarias e dependncias executassem aes que direta e indiretamente contribussem para o cumprimento dos objetivos. Um reflexo disto foi a incluso da promoo da eqidade na ateno sade da populao negra entre as diretrizes do Plano Nacional de Sade, que estabelece as orientaes de trabalho para todo o sistema de sade, incluindo o SUS, nas esferas federal, estadual e municipal. Segundo consta do texto do Plano, o MS estabeleceu uma parceria com a Seppir para a definio das iniciativas de curto, mdio e longo prazo, alm do atendimento das demandas mais imediatas mediante, principalmente, o estabelecimento de aes afirmativas em sade. Nesse particular, especial ateno ser dada s mulheres e juventude negras, garantindo o acesso e a permanncia destes pblicos na rea da sade. 44 O trabalho do Comit Tcnico, apoiado em indicadores que apontam para a existncia de diferenciais no acesso a servios de sade entre negros e brancos,45 culminou na elaborao da Poltica Nacional de Sade da Populao Negra, lanada em 2004. A Poltica consiste numa estratgia de coordenao e sistematizao das polticas voltadas sade da populao negra, at ento dispersas e espordicas. Dentre as aes previstas vale mencionar: i) o Programa Nacional de Ateno s Pessoas com Doena Falciforme e outras Hemoglobinopatias que tem enfatizado a importncia da ateno pr-natal e o cuidado com as crianas falcmicas recm-nascidas, da orientao aos portadores do trao falcmico e a divulgao das caractersticas dessa doena, da realizao de testes na populao de risco para detectar a existncia da doena e da incluso do quesito raa/ cor em todas as instncias de atendimento da sade para a deteco e tratamento dos falcmicos; ii) a incluso do recorte racial no Pacto Nacional pela Reduo
43. Ver Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise, no 10, p. 157. 44.MinistriodeSade(MS).PlanoNacionaldeSade.UmPactopelaSadedoBrasil.Braslia:MinistriodaSade, p. 64, 2005. Ver Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise, no 12, p. 14. 45.Sobretaisdiferenciais,assimcomosobreapolticadesadeparaapopulaonegraequilombolaapartirde 2003, ver Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise, no 12.
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da Mortalidade Materna e Neonatal e no Programa Nacional de DST/Aids; e iii) a criao do incentivo equidade em sade, que estabeleceu um aumento de 50% no valor, de julho de 2004, dos incentivos para o Sade da Famlia e o Sade Bucal nos municpios em situao de maior vulnerabilidade social, dentre os quais aqueles com populao remanescente de quilombos.
5 Financiamento e gasto
Os recursos alocados pelo governo federal para a promoo da igualdade racial apresentam uma peculiaridade que traz srias complicaes para sua mensurao: em geral, no se trata de alocaes especficas, e os recursos tampouco se concentram num s rgo setorial. Desde meados da dcada de 1990, diversas aes vm sendo empreendidas, conforme relatado anteriormente; contudo, os gastos so de difcil localizao. Isso se deve ao fato de que os recursos alocados no provm de alocaes oramentrias especificamente destinadas questo racial: os rgos fazem este recorte na execuo de algumas de suas aes ou contemplam a populao negra ao executarem programas universais, sem que isto esteja explicitado nos documentos do oramento pblico. Dito de outro modo, ao longo do perodo analisado, somente alguns poucos programas especficos destinaram-se questo em pauta, mas esses no resumem todas as aes governamentais levadas a cabo. Em um levantamento completo dos recursos aplicados pelo governo federal para a promoo da igualdade racial, deveriam ser contabilizados o oramento de programas especficos dedicados questo e as atividades realizadas no mbito de alguns programas determinados. Desse modo, cabe ressaltar que importantes aes, descritas anteriormente, foram empreendidas ao longo desse perodo por diferentes rgos, com destaque para o Ministrio da Justia, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e a Secretaria de Estado dos Direitos Humanos. Entretanto, em razo das dificuldades apontadas anteriormente, e tendo em vista a evoluo da poltica exposta anteriormente, com vistas a analisar os recursos da rea no perodo 1995-2005 optou-se pelo levantamento das informaes oramentrias da Fundao Cultural Palmares (FCP), que concentrou a responsabilidade pelas aes direcionadas populao negra no perodo 1995-2002, e da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial, no caso dos anos de 2003, 2004 e 2005. Cabe lembrar que os objetivos da Fundao Cultural Palmares, vinculada ao Ministrio da Cultura, restringiam-se a promover a preservao dos valores culturais, sociais e econmicos decorrentes da influncia negra na formao da
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sociedade brasileira. Entre suas atribuies, alm da promoo de eventos e de intercmbio, incluiu-se a de identificar e reconhecer as comunidades remanescentes de quilombos e delimitar, demarcar e conferir titulao de suas terras. Entre os anos de 1995 e 2005, o montante de recursos liquidados pela Fundao Palmares apresenta uma tendncia de crescimento, com alguns saltos em destaque entre os anos de 1996 e 1997 e entre 1999 e 2000. No perodo de 1995 a 1999, a FCP tinha sob sua administrao somente dois programas finalsticos: Patrimnio Histrico, Artstico e Arqueolgico e Difuso Cultural. As aes desenvolvidas no mbito desses programas eram: guarda e devoluo da memria afro-brasileira; estmulo produo artsticocultural referenciada nas manifestaes dos diversos segmentos tnicos; informaes no campo da cultura brasileira; estudos socioantropolgicos para o mapeamento das reas de remanescentes de quilombos (a partir de 1997); e implantao do projeto Rota do Escravo Nacional (nos anos de 1998 e 1999). Entre os anos de 1995 e 1999, houve um expressivo aumento dos recursos sob a administrao da Fundao Palmares, cujo salto se deu entre 1996 e 1997. O oramento sob sua responsabilidade passou de R$ 632.297 dotao inicial em 1996 para R$ 3.365.498, em 1997 (valores corrigidos pelo IPCA mdio para 2005). Isso significa que, do ponto de vista oramentrio, possvel constatar um grande avano na segunda metade da ltima dcada: apesar de uma pequena reduo entre 1998 e 1999, nota-se que os recursos liquidados pela Fundao Palmares cresceram mais de 10 vezes entre 1995 e 1999. Na mudana para o novo Plano Plurianual, entre os anos de 1999 e 2000, percebe-se outro aumento de grande monta, que pode ser explicado em grande medida pela realizao das atividades preparatrias III Conferncia Mundial de Combate ao Racismo, Discriminao, Xenofobia e Outras Formas de Intolerncia, que representaram quase 77% dos recursos liquidados pela Fundao em 2000. Com a realizao da Conferncia os recursos foram reduzidos a menos da metade em 2001 (considerando-se os recursos autorizados para movimentao e empenho), mas ainda em valores que eram quase o dobro do perodo anterior. O PPA da Fundao Palmares para o perodo 2000-2003 abrangia dois programas: Cultura Afro-Brasileira e Gesto da Poltica de Cultura. Este ltimo s contava com uma ao, alm daquelas aes-meio voltadas para a manuteno administrativa e os gastos com a equipe: Sistema Nacional de Informaes Culturais, que contou com um reduzido oramento a cada ano.
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Por sua vez, o programa de Cultura Afro-Brasileira se compunha de diversas aes, de diferentes naturezas. Entre elas, aquelas que mais tiveram recursos alocados ao longo do perodo foram as de fomento a projetos culturais; reconhecimento, demarcao e titulao de reas remanescentes de quilombos; e duas mais especficas, que merecem destaque: participao do Brasil na Conferncia de Durban, conforme dito anteriormente, e construo do Centro Nacional de Informao e Referncia da Cultura Negra que, ao que tudo indica, jamais foi levada a cabo. No novo PPA 2004-2007, a Fundao d continuidade aos programas de gesto e de Cultura Afro-Brasileira. Neste ltimo, permanecem algumas aes voltadas s comunidades remanescentes de quilombos, entre as quais aes sob a gerncia do Ministrio da Educao; e aes voltadas para a rea cultural. Ainda em 2005, merece destaque a ao empreendida pela Fundao Palmares voltada para o etnodesenvolvimento das comunidades remanescentes de quilombos. Entre 2004 e 2005, a Fundao liquidou um total de R$ 11,5 milhes. Enquanto a mdia dos recursos liquidados no perodo 1995 a 1999 ficou em 1,9 milho, no perodo 2000 a 2005 subiu para 7,5 milhes, tendo se reduzido para R$ 5,7 milhes no ltimo binio (2004-2005). preciso chamar a ateno, contudo, para o fato de que as polticas empreendidas pela Fundao no tinham por objetivo solucionar o problema da distncia entre negros e brancos em nossa sociedade. Apesar da ampliao de seu papel ao longo dos anos, a atuao da Fundao Palmares nunca deixou de se centrar no campo cultural e de valorizao da populao negra. Apesar das demais aes empreendidas por outros rgos do governo, a ausncia de uma poltica integral e transversal, aliada aos parcos recursos alocados, fez que os ganhos a ser elencados para os anos finais da dcada de 1990 dissessem mais respeito a conquistas no plano simblico e entrada do tema na agenda poltica de maneira mais significativa e no implementao de polticas efetivas. Em 2003, a Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial, recm-criada, buscou, em seu primeiro ano de existncia, estruturarse administrativa e gerencialmente. Desenvolveu ento algumas parcerias, com destaque para aquela estabelecida com a Organizao Internacional do Trabalho, para o desenvolvimento do Programa Gnero, Raa, Pobreza e Emprego (GRPE). Contudo, a Seppir no contou, naquele ano, com oramento prprio, tendo tido somente alocaes na Presidncia da Repblica destinadas manuteno do rgo recm-criado.
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No ano de 2004, a Secretaria passou a contar com oramento prprio, alocado num nico programa no PPA Gesto da Poltica de Igualdade Racial, que se compunha de aes de naturezas distintas e, entre elas, algumas pouco claras no que diz respeito aos seus objetivos: apoio a iniciativas para a promoo da igualdade racial; formulao de polticas de ao afirmativa; apoio capacitao de afrodescendentes em gesto pblica; e fomento ao desenvolvimento local para comunidades remanescentes de quilombos. Com isto, o oramento da Seppir para aes finalsticas no ano de 2004 somava pouco mais de R$ 12 milhes, dos quais R$ 10,3 milhes foram liquidados. As atividades empreendidas pela Seppir em 2004 direcionadas para as comunidades remanescentes de quilombos, sobretudo em parceria com outros rgos de governo, provocaram a incluso, a partir do ano de 2005, do programa Brasil Quilombola no PPA. Coordenado pela Seppir, mas de carter multissetorial, o programa compe-se de aes a cargo dos Ministrios da Educao, Sade e Desenvolvimento Agrrio. Em 2005, sua dotao inicial chegou a R$ 30 milhes, dos quais somente R$ 9,8 milhes foram executados, fato devido especialmente no-execuo da ao de pagamento de indenizaes aos ocupantes de terras demarcadas e tituladas aos remanescentes de quilombos, que contava com uma dotao inicial de mais de R$ 14 milhes. De fato, ao longo de 2005, somente oito comunidades receberam titulao. Ainda em 2005, cabe mencionar o peso do ponto de vista oramentrio de uma ao padronizada Gesto e Administrao do Programa no Gesto da Poltica de Promoo da Igualdade Racial. Com efeito, os recursos liquidados nesta ao chegaram a quase 70% do total gasto no Programa. Contudo, a ao, conhecida como GAP, tem por finalidade, segundo os manuais publicados pelo Ministrio do Planejamento, constituir um centro de custos administrativos dos programas, agregando as despesas que no so passveis de apropriao em aes finalsticas do prprio programa (Manual de Avaliao Plano Plurianual 2004-2007, Exerccio 2006, Ano-base 2005). Isto , pode custear despesas como dirias e passagens, promoo de eventos, publicao e distribuio de materiais, entre outras; contudo, isto deve se dar de forma marginal, pois, do ponto de vista programtico, a ao perde o sentido caso ganhe importncia maior que as demais aes do programa. No caso da Seppir, isto pode ser explicado por dois fatores principais: i) o fato de a Secretaria possuir somente um programa, caracterizado como de gesto, para encobrir todas as suas atividades, mas especialmente; e ii) a prpria natureza da atuao da Seppir, eminentemente de articulao e de provocao dos demais rgos e atores governamentais, no devendo, em princpio, executar diretamente aes finalsticas.
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A tabela 2 apresenta os dados consolidados dos recursos efetivamente gastos pelas duas instituies que, ao longo da dcada, se tornaram responsveis pela poltica governamental destinada populao negra. possvel observar que a inflexo ocorrida em 2003, que impactou a atuao da Fundao Cultural Palmares, no teve reflexos em seu oramento. Apesar disso, representou um grande aumento nos recursos destinados poltica, como demonstram os gastos da Seppir desde seu primeiro oramento prprio.
Total de recursos liquidados em aes finalsticas pela Fundao Cultural Palmares (FCP) e pela Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir) 1995-20051 (Em milhes de R$)
1995 FCP Seppir 0,37 1996 0,43 1997 2,78 1998 3,.30 1999 2,81 2000 13,43 2001 5,44 2002 6,34 2003 4,94 2004 5,17 10,26 2005 6,36 19,94
TABELA 2
Fonte: Siafi/Sidor. IncluitodososrecursosliquidadosnoProgramaBrasilQuilombola,inclusivenasaesexecutadasporoutrosrgos, Nota: 1 almdoProgramaGestodaPolticadePromoodaIgualdadeRacial,executadopelaSeppir(exclusiveaesde manuteno). Obs.: Valores corrigidos pelo IPCA mdio de 2005.
Nos ltimos anos, uma importante discusso, no que diz respeito ao oramento do governo federal para o combate s desigualdades raciais, se deu em torno da proposta de criao do Fundo Nacional de Promoo da Igualdade Racial, includa no projeto de lei sobre o Estatuto da Igualdade Racial. O projeto que busca instituir o Estatuto encontra-se em tramitao no Congresso Nacional. Apresentado originalmente Cmara pelo ento Deputado Paulo Paim, em 2000, teve seu substitutivo aprovado e encaminhado ao Senado Federal no ano de 2003, dando origem ao Projeto de Lei do Senado Federal no 213/2003. Este PL previa, em seu art. 26, a criao de um fundo voltado a subsidiar a implementao de polticas de promoo da igualdade de oportunidades e de incluso social dos afro-brasileiros. O Fundo seria composto de recursos provenientes das seguintes fontes: 12,5% das receitas correntes da Unio, excludas as transferncias e as receitas tributrias; 1% do prmio lquido dos concursos de prognsticos; transferncias voluntrias dos estados, do Distrito Federal e dos municpios; doaes voluntrias de diferentes entes; custas judiciais arrecadadas em processos que envolvem discriminao racial; e condenaes pecunirias.
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A proposta de criao do Fundo gerou intenso debate, de forma que, no substitutivo aprovado pelo Senado e encaminhado Cmara dos Deputados em novembro de 2005, restou somente uma meno ao Fundo, sem que haja um artigo que o institua ou determine de onde proviro seus recursos. O captulo destinado ao financiamento das iniciativas, que na proposta original trazia a instituio do Fundo, passou a somente autorizar a previso de recursos, nos planos plurianuais e oramentos anuais da Unio, para a implementao das aes, alm de trazer artigos sobre a transparncia na alocao e execuo dos recursos, sobre a possibilidade de participao crescente dos programas de ao afirmativa nos oramentos anuais e sobre a possibilidade de consignao de recursos de outras fontes para o financiamento das aes previstas no Estatuto. Dessa forma, apesar de levantar aspectos importantes a respeito do financiamento da poltica, a nova proposta, por causa de seu carter to-somente autorizativo, tem poucas chances de gerar algum impacto sobre os recursos alocados na poltica de promoo da igualdade racial. Se o Estatuto trouxer alguma inovao para a programao do governo federal, ter sido de grande valia; contudo, continuar sob a discricionariedade do gestor pblico a alocao de recursos especficos para a populao afro-brasileira.46 Pode-se concluir afirmando que, por se tratar de uma poltica recentemente implementada pelo governo federal e que apresenta um carter desafiador para a estrutura setorializada do governo, ainda existem profundos desafios a ser enfrentados do ponto de vista da estrutura de planejamento e oramento. preciso avanar no sentido de incorporar a perspectiva da diversidade nas aes governamentais, bem como a necessidade da atuao voltada para a igualdade de oportunidades e para o tratamento eqitativo dos diferentes grupos que compem a sociedade. preciso avanar tambm nos mecanismos que garantam o acompanhamento da poltica e dos recursos nela aplicados para a dar mais eficcia e mais transparncia atuao governamental.
46. Isto no significa que a criao de um fundo seja recomendvel neste caso.Toda e qualquer vinculao oramentria traz grandes questionamentos, especialmente tendo em vista a pequena parcela atual do oramento da Unio que se encontra disponvel para livre programao. Resta saber se o Congresso Nacional buscar uma soluo intermediria entre a proposta original e a que atualmente se encontra em tramitao na Cmara dos Deputados.
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6 Desafios e perspectivas
Os dados apresentados na primeira parte deste captulo demonstram, mais uma vez, a enorme distncia que separa brancos e negros neste pas. Em 2005, observou-se que os diferenciais ainda so gritantes, destacando aqueles que dizem respeito educao e ao mercado de trabalho. Contudo, boas notcias comeam a aparecer. Comparando os indicadores de 1995 com os de 2005, v-se que as desigualdades raciais esto se reduzindo em vrios campos, como o acesso e a taxa de freqncia lquida no ensino fundamental ou a pobreza e a indigncia. Cabe, entretanto, destacar que tais redues se efetuam ainda em ritmo e escala insuficientes, dadas as grandes diferenas observadas. Se, por um lado, as convergncias de indicadores apontam para a relevncia das polticas universais no combate s desigualdades raciais no Brasil, por outro, estas se mostram insuficientes. Dimenses importantes de desigualdades como as que dizem respeito ao acesso ao ensino mdio e superior no deram mostra de reduo, ou mesmo se acentuaram. Paralelamente, a discriminao, cerne gerador das desigualdades, e a necessidade de construir um pas sem diferenas raciais, apontam para a urgncia de estruturar instituies e polticas especficas de combate discriminao. Nesse sentido, so importantes os avanos obtidos no enfrentamento das desigualdades raciais nos ltimos anos. O tema vem ganhando cada vez mais espao na agenda pblica e o governo federal o incorporou em diferentes aes, como pde ser visto anteriormente. Para esse avano, teve importncia decisiva o papel do movimento negro. Sua vitalidade atestada pela organizao das marchas de 1995 e de 2005 que mobilizaram o pas e levaram a Braslia a presena e as reivindicaes da populao negra. O movimento negro esteve tambm presente em todos os espaos de interlocuo pblica que foram se constituindo nesta dcada, ao mesmo tempo em que fortaleceu e construiu organizaes e instituies prprias, num amplo leque de iniciativas polticas e sociais que vo desde os cursinhos pr-vestibulares s entidades de defesa de direitos. Nesse processo, e em um pas acostumado h dcadas a negar a prtica do racismo, a criao de um rgo de governo, com status ministerial, dedicado ao combate deste fenmeno constitui um avano importante. A relevncia da Seppir, tanto no campo da re-significao simblica como no campo administrativo, inconteste e sua criao poder marcar no apenas uma mudana na maneira como as polticas pblicas tratam as desigualdades raciais no Brasil, como tambm o prprio perfil dessas desigualdades.
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Ademais, o fato de rgos voltados para a promoo da igualdade racial e dotados de carter ministerial serem raros no mundo e inexistentes na Amrica Latina faz que a Seppir tambm possa se constituir em referente internacional no combate ao racismo. A Seppir foi criada dois grupos de objetivos. O primeiro diz respeito promoo e acompanhamento do combate s desigualdades raciais no mbito, fundamental, do discurso social e legal. Neste campo, a atuao da Seppir foi exemplar. A realizao, em carter indito, da I Conapir, a participao efetiva do Brasil nas conferncias internacionais de combate ao racismo e a profcua interlocuo com o Itamaraty so exemplos do xito da Seppir nessa rea. No entanto, os avanos logrados desde a criao da Secretaria no combate concreto s desigualdades raciais e s suas causas segundo grupo de objetivos ainda so insuficientes para alterar, de maneira relevante, a realidade da populao negra brasileira. Contribuem para isso a falta de capacidade institucional da Seppir para exercer seu papel de articulao e coordenao de aes; a cultura organizacional presente na administrao pblica, marcada pela atuao setorializada e pela falta de dilogo horizontal; e a indiscutvel dificuldade que perpassa a problemtica da discriminao racial, processo que alimenta as desigualdades raciais em nosso pas. Tais desigualdades, que tm em sua base desde aes cotidianas calcadas no preconceito at a prtica do racismo institucional, exigem, da parte do rgo coordenador da poltica da igualdade racial, no apenas um importante exerccio de articulao, mas tambm uma ampla capacidade de formulao de estratgias de largo alcance e de seu monitoramento. O desafio , sem dvida, grande. Se a questo racial permeia os mais diferentes aspectos da vida em sociedade, ela deve ser tratada em seus diferentes aspectos e de forma integrada pelos distintos rgos de governo, desenvolvendo polticas especialmente nas reas em que as diferenas se fazem mais presentes. Para tanto, preciso que as desigualdades sejam claramente identificadas e monitoradas e que o tema seja incorporado pelos formuladores e gestores de polticas pblicas. Nesse sentido, cabe Seppir precisamente pautar e coordenar essa incorporao a partir de uma estratgia de combate discriminao e s desigualdades raciais, assim como acompanhar e avaliar os resultados obtidos. Esse esforo necessrio porque a resistncia ao tema, aliada prtica das reas setoriais de trabalhar de maneira isolada, traz profundas dificuldades para a efetivao desse papel de articulao. Alm disso, cabe uma reviso da estrutura administrativa da Secretaria, para que se organize de forma mais adequada ao
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enfrentamento de tais dificuldades. A despeito destas, os ltimos anos testemunharam alguns exemplos bem-sucedidos nas polticas de promoo da igualdade racial nas quais a Secretaria teve um papel importante. Entre eles, tm destaque as polticas voltadas para as comunidades remanescentes de quilombos e a de promoo da sade da populao negra. Ao lado das aes a cargo da Seppir e sob responsabilidade do Poder Executivo Federal, outras instituies vm desenvolvendo iniciativas relevantes, seja no combate discriminao, seja na promoo da igualdade racial. Assim, destaca-se o Ministrio Pblico do Trabalho (MPT), cujas aes em favor da incluso da populao negra no mercado de trabalho, j tratadas neste texto, representam inovaes promissoras no combate desigualdade racial de cunho institucional. Tambm cabe citar o esforo de um amplo conjunto de universidades, federais e estaduais, que tomaram a iniciativa autnoma de institucionalizar cotas para afrodescendentes, construindo, desta maneira, um novo horizonte de insero social da populao negra brasileira, ao mesmo tempo em que altera a composio racial do ensino superior pblico no pas. No que se refere educao superior, em que pese a relevncia das experincias em curso, sua expanso ainda tem futuro incerto: a proposta do Poder Executivo tem oscilado ao mesmo tempo em que se observa considervel resistncia na mdia e em parte da sociedade civil, apesar do apoio majoritrio da opinio pblica em favor das cotas raciais. Note-se ainda que houve pouco avano em aes de combate s desigualdades raciais em certas polticas sociais de grande relevncia, como aquelas sob responsabilidade do Ministrio da Educao, do Ministrio do Desenvolvimento Social e do Ministrio do Trabalho. Essa falta de progresso vem produzindo, sobretudo em grande parte do movimento negro, certa sensao de frustrao com a poltica de combate s desigualdades raciais por parte do Executivo federal. Certamente isto ocorre em boa parte porque uma ao de governo, por mais exitosa que seja, provoca sempre mais expectativas que realizaes, em decorrncia tanto do tamanho do problema como das longas dcadas de passividade do Estado neste campo. Porm, tambm h de se considerar as j citadas dificuldades observadas na atuao da Seppir, advindas de uma inadequao de sua estrutura ante a suas atribuies, o que faz que sua ao tenha sido menos eficaz do que o que teria sido possvel. Uma secretaria com o objetivo de acompanhar e coordenar polticas de diferentes ministrios e outros rgos do governo brasileiro para a promoo da igualdade racial tem uma tarefa de grande monta, que no condiz com a estrutura administrativa, fsica e financeira atualmente existente.
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A histria do Brasil rica em tentativas de integrar aes de governo. Uma anlise de seus sucessos e fracassos (mais fracassos que sucessos) deixa algumas lies quanto aos elementos necessrios para uma boa coordenao, podendo-se destacar: i) uma metodologia de anlise que deixe claro objetivos, abordagens e critrios de acompanhamento e avaliao ii) uma adequada insero nos mecanismos de planejamento governamental; e iii) o estabelecimento de alianas estratgicas entre os rgos coordenados e coordenadores. Uma metodologia necessria para permitir que os gestores dos rgos setoriais integrem a preocupao com a igualdade racial nas aes do dia-a-dia sem tornarem-se peritos em questes raciais. Ao mesmo tempo, a estratgia de combate discriminao e desigualdade deve ser elaborada e apresentada pelo rgo coordenador dessa poltica, podendo ser reelaborada conceitual e metodologicamente em conjunto com as reas setoriais. A insero da preocupao com a igualdade racial na ao governamental tambm requer que a Seppir domine muito bem os mecanismos de planejamento governamental, como o Plano Plurianual, o oramento e a execuo financeira. Exercer influncia sobre orientaes e recursos alheios , sem dvida, um objetivo ambicioso, mas sem a materializao em termos oramentrios, as aes de combate ao racismo ficaro no mbito discursivo, o que, embora de grande importncia, no suficiente. Uma possibilidade comear o acompanhamento pela definio dos programas em prol da igualdade racial, fazendo que sua execuo oramentria esteja transparente para toda a sociedade. No entanto, para perseguir este objetivo, necessrio que a Secretaria o tenha como prioritrio, o que implica inclusive a incorporao de tcnicos de carreira das reas de gesto, oramento e planejamento. Finalmente, o estabelecimento de alianas estratgicas envolve tambm conhecimento e expertise em reas especficas. Para tanto, necessrio que a Seppir desloque tcnicos dos ministrios para trabalhar na Secretaria ou rena grupos de especialistas que possam desenvolver um trabalho de acompanhamento e avaliao das aes por poltica setorial. Os ministrios da Justia, da Educao, do Desenvolvimento Agrrio, do Desenvolvimento Social, da Sade, das Cidades, do Trabalho e da Previdncia, entre outros, executam ou poderiam executar aes que so fundamentais para se alcanar a igualdade racial. Cada um desses, no entanto, tem sua prpria lgica que precisa ser compreendida pela Seppir para que esta possa exercer influncia sobre suas prioridades. Nesse sentido, forjar as alianas estratgicas necessariamente exige a mobilizao de especialistas no somente das questes raciais, mas tambm das polticas pblicas setoriais.
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Em suma, a estrutura da Seppir cumpre com o objetivo, fundamental, de manter-se prxima do movimento social, aumentando sua capacidade de mobilizao social e de proposio de solues. No entanto, resta o desafio de aproximao com a estrutura governamental, para que o objetivo da promoo da igualdade racial possa ser alcanado.
Captulo 3
A POLTICA DE PROMOO DA IGUALDADE RACIAL NO GOVERNO FEDERAL EM 2006 E O PROGRAMA DE COMBATE AO Racismo Institucional
XXXX
1 Apresentao
O enfrentamento s iniqidades raciais tem obtido, do governo federal, uma maior ateno desde a criao da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir), em 2003. Tais iniqidades vm sendo combatidas pela implementao de polticas de valorizao da identidade negra e por iniciativas que visam promover a igualdade e a eqidade no acesso aos servios pblicos (sade, educao, previdncia social, assistncia social) e ao mercado de trabalho. Contudo, os desafios ainda so extremamente significativos, exigindo do governo e da sociedade brasileira empenho e determinao no combate desigualdade racial e s suas causas. Nesse sentido, nesta edio de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, alm do registro de eventos importantes ocorridos em 2006 e do tradicional exerccio de acompanhamento dos programas e dos projetos em curso, sero relatadas algumas experincias inovadoras de combate discriminao indireta e ao racismo institucional, que parecem trazer novas e promissoras opes para o desenvolvimento de polticas nessa rea.
2 Fatos relevantes 2.1 Conferncias internacionais
Em 2006, o Brasil foi sede de duas conferncias internacionais que contriburam no apenas para a ampliao do debate de temas relevantes para as polticas pblicas nacionais como reafirmaram o compromisso do governo brasileiro com a promoo da eqidade racial: a II Conferncia de Intelectuais Africanos e da Dispora e a Conferncia Regional das Amricas sobre Avanos e Desafios no Plano de Ao contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e as Intolerncias Correlatas.
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A II Conferncia de Intelectuais Africanos e da Dispora (Ciad), que ocorreu no perodo de 12 a 14 de julho de 2006, na cidade de Salvador, Bahia, teve como objetivo aprofundar a relao do Brasil com o continente africano, assim como debater estudos e experincias no que tange aos temas das relaes de gnero, educao, identidade cultural, sade, democracia, paz, desenvolvimento, idiomas, colonialismo, religiosidade, cooperao internacional, aes afirmativas e polticas de combate ao racismo, xenofobia e a outras formas correlatas de discriminao. A Declarao de Salvador, documento promulgado ao final do encontro, conclama a necessidade de investimentos no campo da pesquisa, do ensino e do dilogo para dinamizar o progresso do continente africano e das populaes de afrodescendentes em outras regies do mundo, que enfrentam diversos obstculos para a efetivao de sua cidadania. Tambm fica indicado na declarao que o governo brasileiro, em conjunto com a Unio Africana,1 dever avaliar a criao de um Centro Internacional da frica e da Dispora, que funcionaria como um centro de referncia para ampliar a cooperao entre instituies acadmicas, intelectuais e artsticas africanas e da dispora. A participao do Brasil na Conferncia de Durban, em 2001, comprometeu os diversos nveis do governo com a promoo da igualdade racial. A mobilizao ento realizada, envolvendo estados, municpios, agncias internacionais e sociedade civil organizada, produziu experincias de polticas, programa e projetos implementados em diferentes reas e territrios do pas. Esse contexto tambm tem motivado os mais diversos atores a organizarem fruns constantes de debates, seja na forma de eventos simples, encontros locais, regionais, nacionais e mesmo internacionais. Dando continuidade a tal movimento, foi realizada entre 26 e 28 de julho de 2006, em Braslia, a Conferncia Regional das Amricas sobre Avanos e Desafios no Plano de Ao contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e as Intolerncias Correlatas. Presidida pelo governo brasileiro, sob a responsabilidade da Seppir, em parceria com o governo do Chile, o objetivo do encontro foi debater as polticas de combate ao racismo, tendo como pano de fundo as proposies do Plano de Ao da Conferncia de Durban.
1.AUnioAfricanaumaorganizaodosestadosnacionaisafricanos,fundadaem2002emsubstituioOrganizaodaUnioAfricanade1963,quetemcomoobjetivoapromoodademocracia,dosdireitoshumanosedo desenvolvimentoeconmicoesocialdocontinenteafricano.Atualmente,aUnioAfricanacompostapor53pases, ficandodeforaapenasMarrocos,queassimdecidiuemvirtudedaparticipaodeSaaraOcidental,aindaqueeste seja considerado pelas Naes Unidas como um pas no independente e parte do territrio marroquino.
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As indicaes da Declarao de Salvador e da Conferncia Regional das Amricas Contra o Racismo reforam algumas diretrizes da interveno do governo brasileiro no combate discriminao racial e ao racismo. A realizao de pesquisas sobre as iniqidades raciais, a institucionalizao de grupos de discusso e trabalho sobre as especificidades da populao negra e a necessidade de se implementar polticas pblicas racialmente eqitativas que garantam a participao social no campo dos direitos humanos, acesso justia, educao, assistncia social e sade esto entre as iniciativas propostas pelos eventos e que, em maior ou menor grau, tm merecido ateno e esforos por parte do governo brasileiro.
2.2 A proposta de Poltica Nacional de Sade da Populao Negra
Os compromissos assumidos pelo governo federal em mbito internacional pela promoo da igualdade e da eqidade racial tiveram seus reflexos no campo da sade. Nos ltimos anos, esse tem sido um tema crescentemente trabalhado no mbito do Ministrio da Sade. No entanto, representou um marco neste processo o fato de que, em outubro de 2006, durante o II Seminrio Nacional de Sade da Populao Negra, o ento ministro da Sade, Agenor lvares, reconheceu a ineficcia do Sistema nico de Sade (SUS) em prestar atendimento adequado a uma parcela significativa da populao por motivao racial. Em resposta a essa problemtica, o Ministrio da Sade (MS), sob a liderana da Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa (Sgep), elaborou a Poltica Nacional de Sade da Populao Negra, aprovada, em novembro de 2006, pelo Conselho Nacional de Sade. A poltica define os objetivos, as diretrizes, as estratgias e as responsabilidades de gesto voltadas para a melhoria das condies de sade desse grupo populacional e considera esses objetivos como integrantes da dinmica do Sistema nico de Sade (SUS), reafirmando os princpios de eqidade, integralidade da ateno e controle social. Seu objetivo principal promover a sade integral da populao negra, priorizando a reduo das desigualdades tnico-raciais e o combate ao racismo e discriminao nas instituies e nos servios do SUS. A poltica transversal, abrangendo diversas secretarias do Ministrio da Sade, sendo sua formulao, gesto e operacionalizao partilhada entre as trs esferas de governo. Fortalecendo a gesto participativa, estabelece como estratgia de atuao a produo de informaes epidemiolgicas sobre a populao negra tal como a insero do quesito cor nos formulrios do sistema SUS , o fortalecimento do controle social, o desenvolvimento de estratgias de combate ao racismo institucional e discriminao racial e a implementao de aes afirmativas para promover a eqidade em sade.
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Alm de enfatizar a necessidade de se combater o racismo no SUS e promover o controle social, a Poltica Nacional de Sade Integral da Populao Negra tambm se preocupa com as doenas e os agravos prevalecentes na populao negra. Estes podem ser agrupados em trs categorias: i) doenas e agravos geneticamente determinados, tais como a anemia falciforme, deficincia de glicose 6-fosfato desidrogenase, foliculite; ii) doenas e agravos adquiridos em condies desfavorveis, como a desnutrio, anemia ferropriva, doenas do trabalho, DST/HIV/Aids, mortes violentas, mortalidade infantil elevada, abortos spticos, sofrimento psquico, estresse, depresso, tuberculose, transtornos mentais (derivados do uso abusivo de lcool e outras drogas); e iii) doenas e agravos de evoluo agravada ou tratamento dificultado, como a hipertenso arterial, diabetes melito, coronariopatias, insuficincia renal crnica, cncer, miomatoses. De acordo com o texto da poltica, essas doenas devem receber uma abordagem especfica no mbito do SUS, reafirmando o princpio da eqidade, que norteia ao lado dos de universalidade e integralidade toda a atuao pblica na rea. Isso no significa, porm, que toda a questo racial esteja atendida. Para alm da eqidade na sade, h de se reconhecer a existncia de desigualdades no acesso aos servios de sade, fruto de preconceitos e esteretipos que alimentam atitudes discriminatrias no interior do sistema.2 Estas pem em xeque no s o princpio da eqidade, mas tambm o da universalidade e da integralidade. O prximo passo para a implementao da poltica sua pactuao na Comisso Intergestores Tripartite (CIT), espao institucional de pactuao que rene os representantes dos gestores federal, estaduais e municipais da sade. A pactuao da poltica permitir avanar na eqidade do SUS por meio de medidas efetivas a serem implantadas em todas as esferas de governo visando garantir o combate discriminao e o acesso igualitrio da populao negra aos servios de sade.
3 Acompanhamento da poltica e dos programas
Durante o ano de 2006, o Frum Intergovernamental de Promoo da Igualdade Racial (Fipir) realizou uma srie de encontros regionais com a finalidade de discutir os principais desafios hoje colocados para garantir sua viabilidade poltica e sua sustentabilidade nos prximos anos. No ms de junho de 2006 foram realizados,
2.Arespeito,verPolticasSociais:acompanhamentoeanliseno12,noqualsoapresentadosdadosqueevidenciam tais desigualdades.
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em Braslia, dois importantes encontros dos organismos de promoo da igualdade racial: o de assinatura do Pacto Governamental pela Igualdade Racial e o VI Encontro Nacional do Fipir. Nesses encontros foram debatidos: i) o combate ao racismo, tendo como parmetro os avanos do governo federal; ii) os projetos em conjunto com estados e municpios no mbito da Poltica Nacional de Promoo da Igualdade Racial, no que tange Lei no 10.639/2003, que implementa a obrigatoriedade do ensino de histria e cultura africana e afro-brasileira; iii) a implementao de poltica de aes afirmativas; iv) a articulao entre as temticas de raa e gnero; e v) o acesso das populaes quilombolas ao direito de posse da terra e reconhecimento de sua diversidade cultural. O Plano Nacional de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (PNPIR), que deveria ter sido divulgado em 2005, logo aps a realizao da I Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade Racial, segue sem definio. At maio de 2007 o PNPIR no havia sido lanado, o que, sem dvida, dificulta a consolidao da interveno da Seppir na esfera federal e a articulao entre as aes desenvolvidas muitas vezes sem qualquer relao com a Seppir nos ministrios setoriais. A despeito da inexistncia do Plano, algumas aes importantes foram desenvolvidas em 2006. Nesse particular, destacam-se o Programa Brasil Quilombola, desenvolvido pela Seppir em parceria com outros rgos da administrao pblica federal, e o Programa de Promoo da Igualdade de Oportunidade para Todos, do Ministrio Pblico do Trabalho (MPT). As principais atividades e resultados obtidos no mbito desses programas so apresentados a seguir.
3.1 Programa Brasil Quilombola3
O Brasil Quilombola um programa interministerial cujo objetivo promover o desenvolvimento sustentvel das comunidades quilombolas, em consonncia com as suas especificidades histricas e culturais. Procura garantir o pleno exerccio dos direitos da populao quilombola titulao e permanncia na terra, documentao bsica, alimentao, sade, aos servios de infra-estrutura e previdncia social. A tabela a seguir demonstra o oramento do Programa Brasil Quilombola por ministrio e a sua execuo nos anos de 2005 e 2006.
3.TodasasinformaosobreosresultadosdoProgramaBrasilQuilombolaforamretiradasdoRelatriodoSistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (Sigplan), de 2006, salvo referncias contrrias.
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Execuo oramentria do Programa Brasil Quilombola por ministrio (2005-2006)

2005* Ministrio Dotao inicial (A) MS MEC MDA Seppir Total 305.467 2.370.180 7.323.073 Autorizado (lei + Liquidado crditos) (B) 305.467 2.370.180 6.902.526 (C) 112.518 2.124.813 3.159.304 4.867.685 Nvel de execuo (%) (C/B) 36,8 89,6 Dotao inicial (E) 5.172.000 2006 Autorizado (lei + Liquidado crditos) (F) 5.172.000 (G) 2.942.410 9.602.091 6.432.045 Nvel de execuo (%) (G/F) 56,9 28,4 48,0 36,2
TABELA 1
21.738.519 20.238.273
15,6 33.464.295 33.754.295 70,5 13.397.968 13.397.968
31.737.238 29.816.446 10.264.321
34,4 52.034.263 52.324.263 18.976.546
Fonte: Siafi/STN. Elaborao: Disoc/Ipea. Obs.:* Valores de 2005 corrigidos para 2006 pela mdia anual do IPCA.
Os dados apresentados na tabela anterior demonstram a baixa execuo oramentria do programa no ano de 2006, apenas 36,2%. Este baixo ndice reflete tambm a queda dos volumes liquidados pelo MEC (56,9%) em comparao ao ano de 2005, quando esse ndice foi de 89,6%, e tambm reduo dos volumes liquidados pela Seppir: 48% contra 70,5% no ano anterior. Como j discutido em edies anteriores deste peridico,4 a baixa execuo do programa deve-se no s ao contingenciamento de recursos destinados Seppir o que indicativo da prioridade do tema no governo federal , mas, principalmente, fragilidade da Secretaria em promover a coordenao e o fomento/induo de polticas direcionadas promoo da igualdade racial junto a outros ministrios. As aes do programa podem ser divididas em dois grupos: aquelas que esto sob a coordenao da Seppir e aquelas que so de responsabilidade de outros ministrios. No mbito das atividades sob responsabilidade da Seppir, destaca-se o fomento ao desenvol-vimento sustentvel e o fortalecimento representao institucional das comunidades quilombolas. Em 2006, foram apoiadas, com aes na rea de desenvolvimento sustentvel, 18 comunidades quilombolas. Visando ainda atender ao primeiro daqueles objetivos, a Seppir articulou, no ano de 2006, junto ao Ministrio da Integrao Nacional (MIN), o Programa Organizao Produtiva de Comunidades (Produzir), que visa capacitar as comunidades quilombolas no desenvolvimento de atividades produtivas potenciais. O programa foi implementado em fase experimental em dois estados, Bahia e Alagoas, atendendo somente cinco comunidades e mobilizando recursos do MIN no valor de R$ 240 mil. No esto disponveis informaes sobre a possibilidade de expanso do Produzir para
4. Ver Polticas Sociais: acompanhamento e anlise no 12, 2006.
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outras Unidades da Federao ou o atendimento de mais comunidades nos estados da Bahia ou Alagoas, ficando aqui registrada a necessidade de que isso ocorra para se assegurar o impacto efetivo no desenvolvimento local nas comunidades quilombolas. Tambm com o objetivo de fomentar a incluso produtiva das comunidades quilombolas, a Seppir, em parceria com o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), desenvolveu no ano de 2006 o Programa Gera Ao Quilombola. Foram relacionadas cinqenta comunidades a serem atendidas com aes que objetivam a gerao de emprego e renda. No entanto, apenas 33 delas enviaram projetos e foram atendidas pelo programa. As demais 17 vagas sero preenchidas mediante novo processo seletivo a ser realizado no ano de 2007. Esse programa contou, no ano de 2006, com um oramento R$ 7 milhes. No mbito do fortalecimento representatividade institucional das comunidades quilombolas, o programa capacitou 2.355 lideranas, um nmero significativo quando se pensa no potencial que possuem para atuar como representantes dessa populao levando suas demandas e defendendo seus interesses junto s instncias governamentais formuladoras de polticas pblicas. Ademais, qualificam a participao das comunidades em conselhos e rgos consultivos, o que favorece, tambm, o exerccio do controle social sobre as polticas pblicas orientadas para o desenvolvimento das comunidades. A capacitao dos funcionrios e dos gestores de polticas pblicas reconhecida pela Seppir como um dos mecanismos de promoo do acesso das comunidades quilombolas s polticas desenvolvidas pelo governo. Nesse sentido, a Secretaria tem buscado, juntamente como outros ministrios5 e a Fundao Cultural Palmares, a realizao de seminrios de formao dos gestores. No ano de 2005, foram realizados trs seminrios regionais com gestores em Porto Alegre-RS, Fortaleza-CE e Goinia-GO. Em 2006, foram realizados outros quatro seminrios nas cidades de Belm-PA, Recife-PE, Belo Horizonte-MG e Aracaju-SE e um Encontro Nacional dos Agentes de Regulao de Territrios Quilombolas realizado em Braslia no primeiro semestre de 2006. Os sete seminrios regionais, conjuntamente, atenderam a um pblico de aproximadamente setecentos gestores pblicos. No que diz respeito ao grupo de atividades desenvolvidas sob a coordenao de outros ministrios destaca-se que, no ano de 2006, o Ministrio da Sade no apresentou oramento especfico para o programa, conforme apresentado na tabela 1. Essa iniciativa demonstra a falta de prioridade conferida, pelo MS, ao Programa Brasil Quilombola. De fato, a ao mais contundente do ministrio no que se refere populao quilombola qual seja, o acrscimo de 50% no repasse
5.MinistriodaEducaoeCultura,MinistriodaSade,MinistriodoDesenvolvimentoSocialeCombateFome, Ministrio das Cidades e o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio.
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das verbas do Programa de Sade da Famlia para os municpios que contam com remanescentes de quilombos pouco foi utilizada, uma vez que a divulgao feita pelo MS foi insuficiente e as demandas que chegaram foram muito poucas. No ano de 2006, apenas 54 municpios foram beneficiados pela portaria do Ministrio da Sade que estabelece o acrscimo. A regulamentao fundiria das comunidades remanescentes de quilombos de competncia do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, por meio do Instituto de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), com o acompanhamento da Seppir e da Fundao Cultural Palmares. Em 2006 foram tituladas 18 comunidades, enquanto entre 2003 e 2005 esse nmero foi de apenas 13 comunidades. Importante destacar que a Seppir trabalha com a existncia de um universo de comunidades quilombolas superior a 3 mil. Aliado a isso, apenas nos ltimos quatro anos contabilizou-se 492 pedidos de titulao de terras ocupadas por quilombolas. As demandas so muitas, e a perspectiva de que sejam crescentes nos prximos anos, uma vez que a Fundao Cultural Palmares emitiu, at o final de 2006, um total de 806 certides de reconhecimento oficial de existncia de comunidades, o que demonstra dificuldades em atender demanda nesse sentido. Mesmo com o avano do nmero de demarcaes em 2006, o MDA teve execuo oramentria de apenas 28,4%, como demonstra a tabela 1, o que indica uma possibilidade significativa de expanso do nmero de demarcaes, especialmente se considerar a previso de 38 comunidades tituladas contidas na avaliao do Plano Plurianual (PPA) 2006.
BOX 1
O processo de regulamentao de titulao das terras ancestrais inicia-se com a solicitao junto Fundao Cultural Palmares de uma certido de auto-reconhecimento, o documento que promove o reconhecimento oficial da existncia da comunidade. A comunidade deve, ainda, encaminhar Superintendncia Regional do Incra em seu estado uma solicitao de abertura de procedimentos administrativos visando regularizao fundiria. Esses procedimentos tm incio com um estudo da rea, destinado a compor um relatrio tcnico que identifica e delimita o territrio da comunidade. Uma vez aprovado este relatrio, o Incra publica uma portaria de reconhecimento que declara os limites do territrio quilombola. A fase final do procedimento corresponde regularizao fundiria, com a desintruso de ocupantes no quilombolas mediante a desapropriao e/ou pagamento das benfeitorias e a demarcao do territrio. Ao final do processo, concedido o ttulo de propriedade comunidade que coletivo e em nome da associao dos moradores da rea. Em comparao com os anos anteriores, o nmero de titulaes foi superior, apesar de ainda muito insuficiente diante das demandas que se apresentam.
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No que se refere educao, o Programa Brasil Quilombola executa atividades nas trs aes previstas pelo Ministrio da Educao com recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) que compreendem a distribuio de material didtico, apoio capacitao de professores e ampliao e melhoria da rede fsica das escolas. Nessas trs frentes de atuao, a Seppir vem articulando junto ao ministrio e a outros parceiros melhorias na educao das comunidades tradicionais. O FNDE financiou, em 2006, atividades que capacitaram quase 4 mil professores, distriburam cerca de 9.500 livros didticos e construram setenta salas de aula que atenderam mais de 6 mil alunos em comunidade quilombolas em todo o territrio nacional. No apoio distribuio de material didtico, foram distribudos 35.468 livros para as escolas que atendem comunidades quilombolas. No apoio formao e capacitao dos professores, foram atendidos um total de 100.571 professores. No que se refere ampliao e melhoria da rede fsica de escolas em comunidades quilombolas, foram atendidos apenas 21 municpios com a construo de 82 novas salas de aula e a modernizao de 18 escolas. O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) iniciou, em 2004, a identificao das famlias pertencentes a comunidades quilombolas no Cadastro nico dos programas de combate fome e transferncia de renda. O recorte possibilitou um maior conhecimento da proporo do atendimento desses programas a essa populao. As informaes geradas ainda so parciais e muitas famlias quilombolas cadastradas ainda no esto identificadas como tal. Outra ressalva que se faz necessria que tais famlias esto sujeitas aos mesmos critrios de elegibilidade vlidos para as demais famlias brasileiras. De acordo com o MDS, um total de 6.391 famlias quilombolas haviam sido includas no cadastro, at o final de 2006, e, dessas, 4.150 receberam os benefcios do Programa Bolsa Famlia. Nos Programas de Combate Pobreza, a Seppir e o MDS ampliaram o total de famlias de comunidades tradicionais atendidas pela distribuio de alimentos. No ano de 2005 foram 22.795 famlias quilombolas atendidas e, em 2006, esse nmero passou para 24.462 famlias.
3.2 Programa de Promoo da Igualdade de Oportunidade para Todos
Aps a realizao de duas audincias pblicas para debater a discriminao racial no mercado de trabalho, para as quais a Comisso de Direitos Humanos e Minorias (CDHM) da Cmara dos Deputados convidou o Ministrio Pblico do Trabalho (MPT) e as empresas do setor bancrio acionadas pelo MPT na Justia, o tema adquiriu maior notoriedade, o que possibilitou a reabertura
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das negociaes no sentido de elaborao de uma proposta de combate discriminao e a promoo da igualdade no setor. Com a mediao da CDHM foram agregadas s demandas iniciais a incluso dos portadores de deficincia, tendo as empresas concordado em ampliar os programas de incluso que j possuam para compreender as demandas indicadas pelo Ministrio Pblico do Trabalho e pela CDHM.6 A partir das demandas das Procuradorias Regionais do Trabalho, o projetopiloto implementado no Distrito Federal foi estendido a 13 estados7 que esto em fase inicial de implantao do Programa de Promoo Igualdade de Oportunidade para Todos, solicitando dados e aguardando o desenrolar das negociaes na CDHM para tomarem as decises cabveis. Uma vez que se avanou bastante nessa discusso no setor bancrio, o Ministrio Pblico do Trabalho analisa, agora, a extenso do programa para outros setores da economia brasileira.
4 Tema em destaque Racismo institucional
A discriminao racial um dos mais perversos fenmenos sociais operantes na sociedade brasileira, responsvel por parte significativa das desigualdades que lhe caracterizam, assim como por parte expressiva do processo de naturalizao da pobreza e das distncias sociais. Contudo, em que pese sua relevncia como processo central na dinmica da produo e da reproduo da pobreza e da desigualdade, a discriminao racial tem se revelado um tema difcil de ser includo na agenda de polticas pblicas. De fato, a prpria complexidade do fenmeno tem dificultado seu enfrentamento. Nos ltimos anos, entretanto, a busca de caminhos que permitam avanar na interveno diante desse problema tem aberto fronteiras promissoras, como o caso do programa implementado pelo MPT e tratado anteriormente neste captulo. Outra iniciativa importante vem sendo desenvolvida pelo Ministrio da Sade e por algumas prefeituras do pas, no mbito do Programa de Combate ao Racismo Institucional (PCRI). Este programa resgata o conceito do racismo institucional, buscando dar visibilidade a processos de discriminao indireta que ocorrem no seio das organizaes.
6.ParamaioresinformaessobreoProgramadePromoodaIgualdadedeOportunidadeparaTodos,veradiscusso j apresentada em Polticas Sociais: acompanhamento e anlise nos 11, 12 e 13. 7.OsEstadosondeoProgramadePromoodaIgualdadedeOportunidadeparaTodosestsendoimplantadoso: Bahia,MinasGerais,RiodeJaneiro,SoPaulo,Pernambuco,RioGrandedoSul,Par,RioGrandedoNorte,Piau, Maranho, Mato Grosso, Esprito Santo e Tocantins.
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A bibliografia sobre o tema aponta que as desigualdades raciais tambm podem ser resultantes de mecanismos discriminatrios que operam, at certo ponto, revelia dos indivduos. A essa modalidade de racismo convencionou-se chamar de racismo institucional ou, ainda, de racismo estrutural ou sistmico. A grande inovao que esse conceito traz se refere separao das manifestaes individuais e conscientes que marcam o racismo e a discriminao racial tal qual conhecido e combatido por lei. O racismo institucional atua no nvel das instituies sociais, dizendo respeito s formas como estas funcionam, seguindo as foras sociais reconhecidas como legtimas pela sociedade e, assim, contribuindo para a naturalizao e reproduo da hierarquia racial.8 No se expressa por atos manifestos, explcitos ou declarados de discriminao, orientados por motivos raciais, mas, ao contrrio, atua de forma difusa no funcionamento cotidiano de instituies e organizaes, que operam de forma diferenciada na distribuio de servios, benefcios e oportunidades aos diferentes grupos raciais. Este tipo de discriminao tem efeitos extremamente relevantes. Ele extrapola as relaes interpessoais e instaura-se no cotidiano organizacional, inclusive na implementao efetiva de polticas pblicas, gerando de forma ampla, mesmo que difusa, desigualdades e iniqidades. Nesse sentido, a utilizao do conceito de racismo institucional permite no apenas uma compreenso mais ampla sobre a produo e a reproduo das desigualdades raciais brasileiras, como tambm aumenta as possibilidades de resgatar, nas polticas pblicas e nas polticas organizacionais, novas frentes de combate ao preconceito e discriminao e de promoo da igualdade racial, desalojando-se o debate do plano exclusivo das relaes interpessoais e recolocando-o nos termos de sua dimenso poltica e social. Como o enfoque nessa abordagem refere-se a uma prtica organizacional, o racismo institucional pode ser definido como o fracasso coletivo das organizaes e das instituies em promover um servio profissional e adequado s pessoas por causa da sua cor, cultura, origem racial ou tnica. Ele manifesta-se em normas, prticas e comportamentos discriminatrios adotados no cotidiano de trabalho das instituies, os quais so resultantes, em larga medida, do preconceito ou dos esteretipos racistas.9 O emprego do conceito de discriminao indireto ou racismo institucional para a promoo de polticas de eqidade racial j utilizado desde o final dos anos
8. GUIMARES, A. A. S. Racismo e anti-racismo no Brasil. 2. ed. So Paulo: Editora 34, 2005. 9.WERNECK,J.Iniqidadesraciaisemsadeepolticasdeenfrentamento:asexperinciasdoCanad,Estados Unidos,fricadoSuleReinoUnido.In:SadedapopulaonegranoBrasil:contribuiesparaapromooda eqidade. Braslia: Funasa/Ministrio da Sade, 2005.
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1960 em diversos pases. Nos Estados Unidos, por exemplo, ele surge no contexto da luta pelos direitos civis e com a implementao de polticas de aes afirmativas. Na Inglaterra, o conceito passa a ser includo como instrumento para a proposio de polticas pblicas, na dcada de 1980, como resultado do empoderamento da populao negra e da ineficincia do Poder Judicirio em responder de forma adequada s demandas dessa populao. No entanto, no Brasil, apenas a partir de meados dos anos 1990 o movimento social, os organismos internacionais e o governo apropriam-se desse conceito para a formulao de programas e polticas de promoo da eqidade racial. No mbito da sade, essa movimentao tem incio. De fato, as formulaes sobre a sade da populao negra comeam, no pas, durante a dcada de 1980, com os primeiros estudos e reivindicaes do movimento social negro sobre a necessidade de se combater enfermidades de maior incidncia nessa populao. Com a realizao da primeira Marcha Zumbi dos Palmares, em 1995, e da III Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e Formas Correlatas de Intolerncia, em Durban, na frica do Sul, no ano de 2001, o movimento social negro e os organismos internacionais reivindicaram, junto ao governo brasileiro, a efetivao dos compromissos pelo fim das iniqidades, inclusive no campo da sade. Paralelamente a esse processo, desde o incio dos anos 2000, estudos vm apontando com mais clareza o perfil das desigualdades raciais no acesso a servios e a procedimentos em sade, alm dos diferenciais de mortalidade e morbidade em algumas situaes, como mortalidade materna e infantil. Os dados do suplemento da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (Pnad) 2003, por exemplo, indicam que apesar da universalidade do atendimento do SUS 98% das pessoas que procuram o sistema so atendidas , a integralidade do atendimento populao negra no se efetiva. A pesquisa indica que a populao negra, apesar de corresponder a 76% dos atendimentos efetuados pelo sistema, possui acesso restringido realizao de exames e procedimentos mdicos de maior complexidade em comparao populao branca, mesmo quando se realiza o controle da varivel renda per capita.10 A partir desses estudos, o movimento social negro e os estudiosos da temtica passam a pensar nos determinantes sociais dessas desigualdades, inclusive o racismo e a discriminao, o que resultou na realizao, em 2004, do I Seminrio Nacional de Sade da Populao Negra. Nesse evento,
10.Sobreosdadosdadesigualdaderacialemsade,verPolticasSociais:acompanhamentoeanliseno12,captulo Igualdade racial.
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os princpios do SUS so reivindicados para que a promoo da incluso social e a luta pela eliminao de todo e qualquer tipo de discriminao sejam entendidos como desafios permanentes do sistema. Dessa forma, a pauta referente sade da populao negra estende-se para alm da necessidade de se combater enfermidades de maior incidncia nessa populao, incluindo tambm o tema da discriminao e do preconceito no mbito daquela poltica pblica. No II Seminrio de Sade da Populao Negra, em 2006, a nfase do Ministrio da Sade foi a discusso do texto da Poltica Nacional de Sade Integral da Populao Negra. O movimento social negro norteou sua atuao no seminrio no sentido de reforar a diretriz de que, para pensar a sade da populao negra, necessrio combater o racismo. Nesse sentido, o compromisso reafirmado no seminrio foi o de que a defesa dos princpios do SUS uma das estratgias para garantir a eqidade racial. nesse contexto, e como reflexo da crescente demanda por parte do movimento social negro, que o conceito de racismo institucional emerge como organizador de uma nova pauta de aes que possibilita a mobilizao dos gestores, dos profissionais da rea e usurios em busca da reduo daquelas desigualdades. O Programa de Combate ao Racismo Institucional (PCRI) vem sendo um dos mais importantes esforos nessa rea, atualmente em implementao no pas. Desenvolvendo-se junto a organizaes pblicas, esse programa objetiva dar um novo impulso na produo da eqidade de oportunidade e de tratamento entre os diversos grupos raciais que compem a populao brasileira. Sero apresentados, a seguir, o histrico do programa, suas caractersticas e seus processos de implementao, assim como as perspectivas que se abrem para o esforo de combate ao racismo e de promoo da igualdade racial no seio das polticas pblicas.
4.1 Histrico do programa
O Programa de Combate ao Racismo Institucional (PCRI) foi implementado em 2005 por meio de uma parceria que conta com a participao da Seppir, do Ministrio Pblico Federal (MPF), do Ministrio da Sade (MS), da Organizao Pan-Americana de Sade (Opas), do Departamento Britnico para o Desenvolvimento Internacional e Reduo da Pobreza (DFID) e do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud).11 Na esfera municipal, o
11.ODFIDaagnciafinanciadoradoPCRI,eoPnudaagnciaresponsvelpelaadministraodosrecursos alocados para o programa.
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programa conta, ainda, com a participao das prefeituras das cidades de Recife e Salvador e com o Ministrio Pblico do estado de Pernambuco (MPPE).12 O PCRI nasce no processo de organizao e realizao da III Conferncia de Combate Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e todas as Formas Correlatas de Discriminao. A mobilizao ento realizada ampliou o debate pblico sobre a questo racial e sobre como o setor pblico poderia desenvolver atividades efetivas de combate ao racismo e discriminao racial, ao mesmo tempo em que propiciou mais amplo contato e conhecimento com experincias exitosas em desenvolvimento em outros pases. Nesse contexto, surgem j em 2001 as primeiras discusses a respeito da implementao do PCRI no Brasil. Ainda no primeiro semestre de 2002, comea a ser elaborado o memorando do PCRI, que passa a abarcar, em 2003, o projeto Sade da Populao Negra: uma questo de equidade. Entre 2003 e 2005, foram realizadas diversas atividades pr-implantao do PCRI. Em 2004, o PCRI articulou as entidades do movimento social negro para a participao no I Seminrio Nacional de Sade da Populao Negra e realizou oficinas preparatrias para a implementao do programa com gestores da prefeitura da cidade de Recife.13
4.2 Objetivos e estratgias
O programa tem dois grandes objetivos: fortalecer a capacidade do setor pblico na identificao e na preveno do racismo institucional, a partir da formulao de polticas, capacitao institucional e reviso de normas e procedimentos, e fomentar a participao das organizaes da sociedade civil organizada no dilogo sobre polticas pblicas. O programa formado por dois componentes: um que focaliza as aes em sade, no mbito federal, e outro que focaliza a ao municipal nas mais diferentes reas. Na sade, o PCRI desenvolvido no Ministrio da Sade, enquanto no componente municipal o programa busca executar aes de combate ao racismo institucional em diversas secretarias das prefeituras.
12.AgestodoPCRId-seapartirdeumComitSupervisorNacional,comcarterdeliberativo,quecomposto peloMinistriodaSade,MinistrioPblicoFederal(MPF),Seppir,PnudeOpas,almdaAgnciaBrasileirade Cooperao/MinistriodasRelaesExteriores(ABC/MRE).Foramcriados,tambm,osComitsConsultivospara cadaumdoscomponentes.EssescomitssoformadosporassessoresdoDFID,porrepresentantesdogoverno federal,estadualoumunicipal,porrepresentantesdomovimentosocialorganizadoeporestudiososdatemtica racial.OpapeldaconsultoriadoDFIDnoComponenteSadedoPCRIodeexecuoearticulaodoprograma, bemcomoodetransferirconhecimentotcnicosobreotemaparaoMS.JnoComponenteMunicipal,opapel central do suporte do DFID a articulao entre o Ministrio Pblico e as prefeituras. 13.TodasasrefernciassobreoPCRIsodorelatrioanualdeatividadesPCRI-Sade,salvoindicaescontrrias.
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No que diz respeito ao objetivo de fortalecer a capacitao do setor pblico na identificao e na preveno do racismo institucional, o propsito do primeiro componente contribuir para a reduo das iniqidades raciais em sade, colaborando na formulao, na implementao, na avaliao e no monitoramento de polticas que promovam a igualdade racial no SUS. O componente municipal do PCRI tem suas atividades desenvolvidas nos municpios de Salvador-BA e Recife-PE, e visa identificao e preveno do racismo institucional nas reas de educao, trabalho, cultura e acesso Justia. No que diz respeito ao fortalecimento das organizaes do movimento social negro e sua participao ampliada junto ao processo decisrio das polticas pblicas, as aes desenvolveram-se em trs nveis: i) estmulo criao de comits consultivos visando ao acompanhamento da execuo do programa; ii) incorporao das entidades na divulgao de suas experincias de combate ao racismo; e iii) promoo de seu protagonismo visando fortalecer sua participao social no debate sobre as polticas pblicas.
4.3 Primeiros resultados
O PCRI realizou diversas atividades durantes os anos de 2005 e 2006. Segue uma descrio dos principais resultados obtidos nos dois componentes do programa nesses ltimos dois anos.
4.3.1 PCRI-Sade
O objetivo do componente sade do PCRI contribuir para a reduo das iniqidades raciais em sade, incidindo na formulao, na implementao, na avaliao e no monitoramento das polticas que promovam a eqidade racial no Sistema nico de Sade (SUS). Desse modo, tal componente insere-se em uma estratgia de defesa e fortalecimento do SUS, primeiro elemento de seu marco estratgico, visando a desenhar uma poltica de eqidade no sistema, garantindo a participao da populao negra nas instncias de gesto. Nesse mbito, o Comit Tcnico de Sade da Populao Negra (CTSPN) teve importncia fundamental por configurar-se como relevante espao de atuao do movimento social junto ao Ministrio da Sade. O CTSPN foi institudo em 2004 com a finalidade de incorporar subsdios tcnicos e polticos formulao da Poltica Nacional e do Plano Nacional de Sade da Populao Negra. O comit formado por representantes do Ministrio da Sade, estudiosos da temtica racial e representantes de organizaes do movimento social negro.
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O programa teve como estratgia de funcionamento a atuao no apoio formao de agentes de sade, tcnicos e gestores e consolidao de uma rede de apoio promoo da eqidade racial em sade. As principais atividades desenvolvidas no mbito do PCRI-Sade referem-se realizao de oficinas de capacitao para a identificao, abordagem e combate ao racismo institucional. Essas oficinas utilizaram metodologia de sensibilizao desenvolvida pelo Instituto Amma Psique e Negritude, de So Paulo, em parceria com o PCRI, que apresenta o conceito de racismo institucional e seus aspectos psicossociais como centrais no processo de sensibilizao. Nas oficinas, os participantes so levados a abordar os temas do imaginrio social e as representaes sobre o pertencimento racial por meio do questionamento sobre o que ser negro e o que ser branco na sociedade brasileira. Em um segundo momento, so convidados a refletir sobres as vivncias de discriminao, buscando identificar o racismo na atitude de cada um e no cotidiano de trabalho. Finalmente, so convidados a elaborar um plano de trabalho, indicando o diagnstico da situao-problema, as aes estratgicas e as atividades necessrias para a mudana de tal quadro.14 Para que se efetivasse o apoio formao de agentes de sade e a capacitao de gestores e das entidades da sociedade civil, o PCRI investiu na produo de material de capacitao. Essa produo teve como principal resultado a elaborao do Kit Combate ao Racismo Institucional na Sade (Kit Cris), composto por cadernos de textos e dinmicas bsicos, CD-ROM, vdeos e textos de apoio dirigidos a trabalhadores em sade, agentes e lideranas comunitrias, sociedade civil organizada e a populao em geral. Tambm foram produzidos dois vdeos sobre sade da populao negra intitulados Quesito cor e Promovendo eqidade na ateno sade que tiveram como objetivo a instrumentalizao dos funcionrios em sade, o apoio formulao de polticas de promoo da eqidade e o subsdio sociedade civil no debate sobre o tema. Tambm foi publicado o livro intitulado Sade da populao negra no Brasil: contribuies para a eqidade, lanado pela Fundao Nacional de Sade (Funasa) no ano de 2005, como produto do convnio desta com a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco) e de uma parceria com o PCRI-Sade.15 Na mesma linha de capacitao e sensibilizao, foram realizadas palestras e oficinas com as equipes tcnicas e administrativas da Opas, do Ministrio da Sade, das secretarias estaduais e municipais de sade e dos servios da rede SUS
14. Relatrio 2005 do Programa de Combate ao Racismo Institucional: Componente Municipal. 15. Boletim PCRI-Sade, ano I, no 1, setembro de 2005.
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a respeito do impacto do racismo no processo sade doena cuidado. No estado do Rio de Janeiro, o PCRI contribuiu para a realizao de oficinas de sensibilizao de profissionais de sade e para a coleta de dados do quesito cor em cumprimento Resoluo Estadual no 2.879, de 2005, que determina a incluso e o preenchimento do campo denominado raa/cor no sistema de informao em sade. Quanto Rede de Promoo de Eqidade Racial em Sade (Rede Eras), esta visa a promover a articulao entre movimentos sociais diversos, pesquisadores, profissionais e gestores para a proposio, monitoramento e avaliao de polticas, aes e projetos na rea de sade que objetivam a promoo da eqidade racial. Sua constituio, entretanto, ainda est em processo. Vrias outras iniciativas receberam o apoio do PCRI-Sade. No estado de So Paulo, por exemplo, o programa forneceu apoio tcnico realizao do I e II Seminrios Estaduais de Sade da Populao Negra e auxiliou na formulao do Comit Tcnico de Sade da Populao Negra, institudo em maro de 2006, com o objetivo de acolher, analisar, avaliar e orientar a Secretaria Estadual de Sade acerca das propostas e das demandas da sociedade civil e outros rgos do governo. No Rio Grande de Sul, o PCRI firmou parceria com o Grupo Hospitalar Conceio (GHC) para a sensibilizao dos gestores e dos profissionais em sade para a identificao e combate ao racismo institucional e j envolveu em suas atividades cerca de setecentos profissionais, entre eles sessenta gestores.16 Com relao capacitao para o exerccio do controle social, o PCRI-Sade tambm teve um papel importante. No Rio de Janeiro, com o apoio do PCRI, a organizao de mulheres negras Criola e outras organizaes e instituies realizaram o Dia de Mobilizao Nacional Pr-Sade da Populao Negra, em 27 de outubro, que mobilizou pessoas, organizaes, entidades do movimento social, sindicatos e rgos do governo em vinte Unidades da Federao. No Cear, o Instituto de Negras e o Frum Cearense de Mulheres receberam apoio para capacitar lideranas comunitrias e representantes de movimentos populares e de organizaes no governamentais na temtica do racismo institucional e suas repercusses na rea de sade. O programa apoiou, ainda, a Rede Nacional de Religies Afro-Brasileiras e Sade na realizao de seminrio nacional e encontros regionais e municipais, alm de ampliar as possibilidades de dilogo entre pesquisadores, lderes religiosos, trabalhadores e gestores em sade para a promoo da eqidade na sade, a defesa da vida e a capacitao do SUS para que haja respeito e valorizao das prticas e saberes tradicionais.
16. Combate ao Racismo Institucional, material de divulgao.
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4.3.2 PCRI-Municipal
O componente municipal do PCRI tem suas atividades desenvolvidas nos municpios de Salvador-BA e Recife-PE. As prefeituras dessas cidades so as agncias implementadoras do PCRI-Municipal, juntamente com o Ministrio Pblico do estado de Pernambuco (MPPE). A escolha dessas duas cidades deu-se a partir do interesse das prprias prefeituras em implementar o programa, pois o DFID desde o incio entendia que, dada a natureza do programa e da temtica a ser abordada, a participao dos municpios s seria efetiva se ocorresse por adeso. A formalizao do PCRI com as agncias implementadoras percorreu quatro etapas: i) apresentao do programa administrao municipal e expresso dessa em aderir ao mesmo; ii) definio dos setores responsveis pela sua execuo; iii) assinatura de memorando de entendimento acerca da implementao do programa; e iv) elaborao, execuo, monitoramento e avaliao de um plano de trabalho. A principal linha de atividade do componente municipal do PCRI foi a capacitao dos recursos humanos e gestores pblicos no que se refere identificao, ao enfrentamento e preveno do racismo institucional. Essa capacitao baseia-se na metodologia de trabalho constituda em parceria com o Instituto Amma Psique e Negritude que foi implementada pelas trs agncias executoras. No municpio de Recife, o PCRI teve incio em novembro de 2004 com a assinatura do memorando de entendimento com o Pnud/DFID. No ano seguinte, foi criada a Diretoria de Igualdade Racial, da Secretaria de Direitos Humanos e Segurana Cidad da prefeitura, que passa a coordenar o programa e a realizar atividades de sensibilizao nas diversas secretarias e empresas pblicas, priorizando as reas de educao, sade, trabalho, cultura, legislao e justia. Pode-se destacar, entre as principais atividades no campo da educao, a criao do curso sobre Histria e Cultura Afro-Brasileira, que capacitou, entre os anos de 2005 e 2006, 250 professores da rede municipal de educao para a implementao da Lei Federal no 10.639/2003. Tambm foi criado o Grupo de Estudos de Relaes Raciais na Educao, que objetiva capacitar os profissionais em educao para abordar relaes raciais nas salas de aula. O MPPE assinou memorando de entendimento com o Pnud em 2006 para execuo de atividades de combate ao racismo institucional. Foram realizados seminrios, oficinas, congressos estaduais e regionais, o que resultou na incorporao da dimenso racial nas aes do ministrio, entre elas uma nova abordagem na denncia de crimes de racismo e a realizao de audincias pblicas em comunidades quilombolas do estado, o que incrementou o acesso da populao negra Justia.
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No municpio de Salvador, o PCRI foi implementado no ano de 2005 sob a coordenao da Secretaria Municipal da Reparao (Semur), que tem executado atividades no campo da educao, sade, igualdade de gnero e justia. Na rea de gesto pblica foram realizadas reunies e oficinas para a sensibilizao dos gestores e dos dirigentes municipais para identificao de prticas institucionalizadas de racismo. Na sade foram capacitados setecentos profissionais para a identificao, combate e preveno do racismo institucional e para a coleta do quesito cor nos formulrios de informao da rede municipal de sade.
4.4 D esdobramentos do PCRI: a campanha de combate ao racismo institucional do Ministrio da Sade
Dando seqncia s suas iniciativas no campo da promoo da igualdade racial, incorporando as experincias do PCRI e respondendo necessidade de aes especficas de combate ao racismo institucional no SUS, em 2006, o Ministrio da Sade deu incio Campanha de Combate ao Racismo Institucional. A campanha responde s demandas apresentadas pelo movimento social negro e pela Poltica Nacional de Sade da Populao Negra, que define a necessidade de aes especficas de combate ao racismo institucional. Como parte integrante dessa poltica, a campanha tem como objetivo principal sensibilizar gestores e profissionais da rea de sade para o tratamento do tema, bem como os capacitar para o reconhecimento, combate, enfrentamento e preveno do racismo institucional. Ademais, contribui para o fortalecimento da cidadania da populao negra, a partir de aes que possibilitem aos negros se reconhecerem como cidados portadores de direitos e denunciarem os casos de discriminao sofridos. A campanha tem sido implementada a partir da produo de cartazes, folders, vdeos e cartilhas distribudos para os servios de atendimento em sade em todo o pas. O foco dessa atuao , como destacam os responsveis no Ministrio da Sade, o endomarketing, ou seja, a publicidade para consumo do prprio ministrio e da rede de servios descentralizados. Por ter como objetivo principal a capacitao dos profissionais em sade e dos gestores, o HumanizaSUS e o MultiplicaSUS apresentam um potencial para a efetivao da campanha. O primeiro por apontar estratgias para qualificar os servios de sade visando o melhor atendimento aos usurios, a partir da qualificao dos recursos humanos O segundo, pelo seu carter de formao permanente por meio da difuso de conhecimento sobre o SUS para os profissionais do Ministrio da Sade, o que o aproxima da demanda pela capacitao dos gestores e dos funcionrios em sade existente nas diretrizes da Campanha de Combate ao Racismo Institucional.
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No possvel, ainda, avaliar os impactos da campanha na qualidade de atendimento prestado pelo SUS, pois, alm de encontrar-se em estgio inicial de implementao, a campanha trata de um tema que segue sendo delicado e de difcil aceitao e reconhecimento. Sua consolidao e expanso permitiro ao ministrio, sem dvida, avanar na promoo da igualdade racial no atendimento aos usurios do SUS e representaro um passo significativo de reconhecimento de alternativas promissoras para o governo federal inserir-se de forma efetiva nesse campo.
4.5 Avanos e desafios
O PCRI foi criado para funcionar, em sua primeira fase, por um perodo de dois anos. Tal etapa, denominada Fase I de Implementao, terminou oficialmente no final de 2006. Atualmente, o programa encontra-se na Fase II de avaliao dos resultados e da disseminao das experincias de combate ao racismo institucional vivenciadas em suas duas vertentes. Os acordos e as atividades necessrias para o incio da Fase II de Implementao j foram iniciados, porm ainda no se concretizaram. Um dos principais resultados obtidos pelo PCRI foi ter conseguido institucionalizar o debate sobre as iniqidades raciais e a necessidade de implementao de polticas pblicas para o enfrentamento das mesmas. Nas prefeituras, no MPPE e no Ministrio da Sade, o programa conseguiu constituir espaos institucionais para o debate das desigualdades e contribuiu para a criao de organismos consultivos e deliberativos para a formulao de polticas de identificao, enfrentamento e preveno do racismo institucional. Contudo, o PCRI vem enfrentando desafios na sua execuo que podem ser entendidos como desafios que se apresentam ao desenvolvimento de polticas pblicas de promoo da igualdade racial em geral. Entre eles, pode-se destacar: a transversalidade, a implementao descentralizada das polticas, a participao social e a universalizao. A transversalidade um dos grandes desafios implementao de polticas de igualdade racial. Compreendendo que as desigualdades raciais so produto de um amplo processo de excluso social, seu enfrentamento no deve ficar restrito s aes que possam ser implementadas por um ncleo especfico da mquina pblica, mas, ao contrrio, deve integrar nesse esforo um extenso conjunto das iniciativas pblicas. A transversalidade, assim, diz respeito aos esforos pela incluso da perspectiva de promoo da igualdade racial nas iniciativas de diversas reas do governo, referindo-se a uma estratgia de interveno estatal que se caracteriza pela insero da tica de raa nos mais diferentes espaos do governo, visando ao reconhecimento da desigualdade racial e necessidade de seu enfrentamento, assim como da eliminao do preconceito e da discriminao raciais.
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Dessa forma, a transversalidade prescinde da existncia de rgo central executor de tais polticas, mas pressupe a formao de um ncleo articulador de polticas dessa natureza. A tarefa de articular, acompanhar e avaliar, entretanto, depende da instalao de competncias especficas, cujo desenvolvimento no simples, e de uma ampla capacidade de negociao e sensibilizao, de modo que integre objetivos e no os superpor. No entanto, a transversalidade depende da mobilizao dos organismos e dos agentes pblicos para a incorporao da perspectiva da igualdade racial sem que isso implique o deslocamento dos objetivos setoriais de cada uma das polticas pblicas envolvidas. Assegurar que a perspectiva racial esteja presente nos processos de planejamento, monitoramento e avaliao das polticas pblicas no significa a alterao nos objetivos de polticas, mas sim plena realizao, enfrentando as iniqidades existentes ou delas derivadas. Mas essa tambm uma tarefa complexa que implica um conjunto amplo de aes. No apenas pressupe a implementao de aes de sensibilizao e capacitao dos gestores, como a disseminao do tema das desigualdades raciais no seio das organizaes, de modo que efetivamente permita a interiorizao de procedimentos e comportamentos que enfrentam o problema da incluso integral e dos direitos e oportunidades iguais populao negra. O carter descentralizado das polticas sociais brasileiras um outro desafio que se coloca para a implementao do PCRI e das demais iniciativas de promoo da igualdade racial. As polticas de prestao de servios populao, como as de sade, educao e assistncia social, so polticas descentralizadas e envolvem a cooperao das trs esferas de governo Unio, estados e municpios para sua implementao. Garantir que o racismo institucional seja ponto de pauta no apenas das secretarias criadas para tratar das polticas de igualdade racial, mas tambm das secretarias de educao, sade, segurana pblica, dentre outras, um grande desafio, pois implica a mobilizao de atores, instituies e institucionalidades que articulem e sensibilizem os diferentes nveis de governo. De fato, os municpios so os responsveis imediatos pelo planejamento das aes, assim como pela gesto dos recursos humanos. Considerando-se que o PCRI focaliza suas aes na sensibilizao dos operadores desses servios pblicos, assim como nos gestores pblicos, tem-se que o municpio se converte em uma instncia de importncia fundamental na execuo das aes, ao mesmo tempo em que a descentralizao se converte em um desafio para a efetivao do programa. Pode-se dizer que a reverso da desigualdade no acesso a servios e benefcios ofertados pelas polticas sociais deve se efetivar nos municpios, mas esse processo depende, em larga medida, da ao indutora do governo federal,
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transformando o objetivo da reverso das desigualdades raciais e do combate ao racismo e a todas as formas de discriminao em prioridade nacional de dimenso macrossocial. E dada a institucionalidade federativa e o avanado padro de articulao entre as esferas de governo, representado pela CIT e CIBs,17 faz-se necessrio que se atue tambm nesses nveis. Outro desafio que se coloca s polticas de promoo da igualdade racial a questo da participao social. Por um lado, o PCRI teve como mrito institucionalizar a participao dos movimentos sociais e de estudiosos da temtica racial nos comits consultivos do programa e nos comits tcnicos da rea. De fato, o programa em muito contribuiu para a garantia de espaos de participao dos movimentos sociais negros nas instncias de deciso, controle social e defesa dos direitos, bem como estimulou e apoiou, a partir de suas atividades, as denncias de racismo. Por outro lado, segue o desafio de conciliar e minimizar as tenses existentes entre as demandas dos movimentos sociais que exigem respostas imediatas e efetivas no que se refere ao combate ao racismo e a formulao das polticas pblicas, considerando seus objetivos prprios. Impe-se, nesse campo, a necessidade de mobilizao das instncias setoriais de participao social os conselhos deliberativos ou consultivos prprios das polticas sociais na busca do objetivo de combate s iniqidades de cunho racial em conjunto com a melhoria da qualidade e da efetividade no desempenho das polticas. Nesse sentido, necessrio enfrentar o desafio maior de buscar o equilbrio entre as metas de universalizao das polticas sociais e a focalizao de suas aes tendo em vista o tratamento especfico e prioritrio da temtica racial. A tenso entre a afirmao da cobertura universal e o atendimento a uma parcela especfica da populao tem se manifestado de forma constante quando dos esforos de mobilizao de oportunidades e nfase na questo da insero da populao negra, e tm sido observada tambm na atuao do PCRI. O discurso da promoo da eqidade racial tem sido, muitas vezes, entendido como um obstculo plena realizao da concepo universalista do modelo de atuao das polticas e dos programas sociais, promovendo resistncia das agncias implementadoras no caso do PCRI, nas prefeituras de Recife e Salvador, no MPPE e no Ministrio da Sade.
17.AComissoIntergestoresTripartite(CIT)integradaporrepresentantesdosgestoresmunicipais(Conasems ConselhoNacionaldeSecretriosMunicipaisdeSade),estaduais(ConassConselhoNacionaldeSecretriosde Sade)efederal(MinistriodaSade).AComissoIntergestoresBipartite(CIB)porsuavezintegradaporrepresentantesdosgestoresmunicipais(CosemsColegiadodeSecretriosMunicipaisdeSade)eestadual(Secretaria Estadual de Sade).
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Por fim, cabe destacar o desafio de promover o combate ao racismo institucional sem eliminar o reconhecimento do racismo como crime contra a pessoa e contra os direitos humanos. Dessa maneira, o conceito de racismo institucional avana, reiterando a perspectiva de que o racismo suprime direitos e estabelecendo como ponto de partida que as instituies devem ser responsabilizadas pelos resultados de prticas discriminatrias e devem constituir-se em locus de estratgias de combate aos efeitos do racismo. A incorporao da dimenso institucional do racismo e da discriminao constitui-se em um avano na medida em que amplia fronteiras nas formas de agir dessas instituies, em suas normas e procedimentos, sejam eles formais ou no. O objetivo de programas como o PCRI deve ser constituir mecanismos que impeam o racismo de tolher o pleno exerccio da cidadania.
5 Consideraes finais
O combate s iniqidades raciais tem obtido do governo federal uma ateno crescente desde a criao da Seppir, no ano de 2003. Programas como o Brasil Quilombola, que possuem diversas frentes de atuao, so importantes para promover um atendimento integral da populao negra no campo do desenvolvimento social e econmico e incentivar o respeito diversidade cultural das comunidades quilombolas. A Seppir, porm, ainda encontra diversas dificuldades em realizar atividades de maior flego nesse campo por causa da necessidade de constantemente realizar o convencimento de setores do governo a respeito da importncia de se desenvolver atividades de promoo da igualdade e da eqidade racial. Um exemplo dessa dificuldade o pouco reflexo das aes da Secretaria em outras reas no mbito do Programa Brasil Quilombola no ano de 2006, como demonstrado na seo Tema em destaque. Acaba-se por minimizar as possibilidades de uma atuao de maior flego em diversas frentes assessorando os diversos ministrios na formulao e na execusso de polticas de promoo da igualdade e eqidade racial. As iniciativas no campo da sade, com a aprovao da Poltica Nacional de Sade Integral da Populao Negra e com outras aes que buscam promover o combate s iniqidades raciais no SUS, representam iniciativas inovadoras. No entanto, ainda h muito que se avanar. As atividades desenvolvidas ao longo dos ltimos anos nesta rea seguem aqum das necessidades e dos anseios da populao negra brasileira. A ausncia do Ministrio da Sade no Programa Brasil Quilombola no ano de 2006 um reflexo das dificuldades que se encontra para a atuao nessa rea. Entretanto, o lanamento da campanha
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de combate ao racismo institucional no SUS e a prpria Poltica Nacional so indcios do esforo do ministrio em efetivar o enfrentamento das iniqidades raciais na prestao dos servios de sade pelo SUS. As experincias de combate ao racismo institucional apresentadas aqui demonstram que um novo campo de possibilidades se abre para a interveno estatal no que se refere promoo da igualdade entre negros e brancos no pas. No entanto, cabe destacar que a institucionalidade criada neste governo para tratar dos temas raciais ainda encontra dificuldade expressivas em atuar no papel de promotor e coordenador de uma poltica ancorada no princpio da transversalidade. Assim como j havia sido verificado para a questo das cotas nas universidades brasileiras assunto discutido na edio anterior deste peridico , a Seppir tem sido tmida no desempenho de sua atividade de articuladora e indutora de aes de promoo da igualdade racial. De fato, tanto a implementao de cotas nas universidades, quanto a implementao do PCRI se deram de maneira bastante autnoma e independente da Secretaria. Apesar de avanos significativos e da participao da Secretaria, em diversos nveis, na promoo da eqidade racial, a falta de uma atuao efetiva da Seppir aponta para a necessidade de que os esforos sejam conjugados para a integrao das diversas atividades desenvolvidas pelo governo no que tange ao atendimento populao negra.
Captulo 4
A POLTICA DE PROMOO DA IGUALDADE RACIAL NO GOVERNO FEDERAL NO PRIMEIRO SEMESTRE DE 2007 E OS PROGRAMAS DE AO AFIRMATIVA NAS UNIVERSIDADES PBLICAS
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1 Apresentao
Neste nmero de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, o captulo Igualdade racial apresenta como Tema em destaque um dos principais debates sobre a juventude negra na atualidade: o acesso ao ensino superior. A seo Fatos relevantes traz os eventos mais significativos do primeiro semestre de 2007 sobre a promoo da igualdade racial. Em seguida, na seo Acompanhamento e anlise da poltica, realiza-se um apanhado dos principais avanos e dificuldades enfrentados pelo governo federal.
2 Fatos relevantes
No que se refere temtica racial, o ano de 2007 iniciou-se com um grave ato de discriminao racial e xenofobia envolvendo estudantes da Universidade de Braslia (UnB). No dia 28 de maro, alguns estudantes residentes na Casa do Estudante Universitrio (CEU) atearam fogo porta de trs apartamentos habitados por estudantes de pases africanos. Esse fato alcanou projeo nacional e internacional, sendo manchete nos principais jornais de circulao nacional e de pases como Guin-Bissau, Senegal e Nigria. A repercusso negativa levou a um pronunciamento oficial do governo brasileiro, lamentando o episdio e expressando o seu comprometimento em combater prticas racistas e xenfobas em territrio nacional. A UnB encaminhou o caso Polcia Federal, que instaurou inqurito policial. A partir do ocorrido, a universidade tambm instituiu um Programa de Combate ao Racismo e Xenofobia, vinculado ao Ncleo de Promoo da Igualdade Racial do Decanato de Extenso da instituio. Esse programa tem como objetivo dar incio a um processo educativo, cultural e cientfico com o propsito no s de enfrentamento do racismo e da xenofobia, mas de promoo da igualdade racial e do fomento troca de experincias e conhecimento no interior da instituio e na sociedade brasileira.
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O inqurito da Polcia Federal, por sua vez, foi concludo em agosto de 2007 e aponta que o ato de violncia contra a integridade fsica dos estudantes africanos foi motivado por intolerncia racial, poltico-social e de procedncia nacional. O inqurito foi encaminhado 10a Vara Federal de Braslia, que decidir se aceita a denncia, passando, assim, os estudantes investigados condio de rus no processo. Outro acontecimento de destaque foi a realizao, entre os dias 27 e 29 de julho, na cidade baiana de Lauro de Freitas, do I Encontro Nacional de Juventude Negra (Enjune) que reuniu 620 delegados de 17 Unidades da Federao (UFs) 1 O encontro foi organizado sob a forma de grupos de trabalho em torno de 14 eixos temticos.2 Os participantes produziram um conjunto de propostas que se orientaram principalmente para: a necessidade de comprometimento dos rgos governamentais, dos movimentos sociais e da sociedade em promover o reconhecimento, a valorizao e a difuso da cultura africana e afro-brasileira; o combate violncia racial sofrida pela populao negra; e a constituio pelas trs esferas do governo federal, estadual e municipal de um plano de aes de promoo da eqidade racial em todas as dimenses da vida social brasileira. No tema Juventude e Educao, o I Enjune destaca, alm da necessidade de se atuar em polticas de valorizao da cultura, a adoo de um amplo programa de aes afirmativas para a insero da populao negra no sistema educacional. As polticas de valorizao da cultura e da contribuio africana e afro-brasileira devem guiar-se principalmente pela implementao da Lei no 10.639/2003, que tornou obrigatria a incluso da temtica da histria e cultura afro-brasileiras nas redes de ensino pblico e privado. As indicaes finais do encontro reiteram a necessidade de se combater o racismo nos diversos nveis do sistema educacional fundamental, mdio, graduao e ps-graduao , assim como propem a criao de um fundo de desenvolvimento da educao para a valorizao tnico-racial da populao negra. Com relao adoo de polticas de aes afirmativas o Enjune reforou a demanda que vem sendo apresentada pelo movimento negro sobre a necessidade de implementao de aes para o acesso e a manuteno da populao negra no sistema educacional da pr-escola ps-graduao stricto sensu.
1.ParticiparamdoIEnjuneosestados deAlagoas, Sergipe, Paran, Amap,Bahia,Cear, Esprito Santo,Minas Gerais, Par, Paraba, Pernambuco, Piau, Rio Grande do Sul, Rondnia, Rio de Janeiro e So Paulo, alm do Distrito Federal. 2.OseixostemticosdoIEnjuneforam:Cultura;Segurana,VulnerabilidadeeRiscoSocial;Educao;Sadeda PopulaoNegra;TerraeMoradia;ComunicaoeTecnologia;ReligiodoPovoNegro;MeioAmbienteeDesenvolvimentoSustentvel;Trabalho;IntervenonosEspaosPolticos;AesAfirmativasePolticasdeReparao;Gneroe Feminismo; Identidades de Gnero e Orientao Sexual; e Incluso de Pessoas com Deficincia.
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No mbito da permanncia destacou-se a urgncia de o governo brasileiro se comprometer em manter e ampliar os atuais programas e de inserir estudantes negros cotistas nas atividades de pesquisa, monitoria e extenso das universidades. Outro fato importante foi o lanamento, em fevereiro, por meio do Decreto no 6.040/2007, da Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais (PNPCT), que tem como principal objetivo promover o desenvolvimento sustentvel com nfase no reconhecimento, fortalecimento e garantia dos seus direitos territoriais, sociais, ambientais, econmicos e culturais, com respeito e valorizao sua identidade, suas formas de organizao e suas instituies. Esse decreto define os povos tradicionais como grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais, que possuem formas prprias de organizao social, que ocupam e usam territrios e recursos naturais como condio para sua reproduo cultural, social, religiosa, ancestral e econmica, utilizando conhecimentos, inovaes e prticas gerados e transmitidos pela tradio. A PNPCT representa mais um elemento para a consolidao dos direitos das comunidades quilombolas, sobretudo no que se refere titulao de suas terras. No entanto, a implementao da poltica depende no apenas do trabalho da Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais, tambm institudas pelo decreto, como da constituio dos Planos de Desenvolvimento Sustentvel e dos fruns regionais e locais de desenvolvimento sustentvel, igualmente previstos.
3 Acompanhamento e anlise da poltica
Em que pese a progressiva relevncia que a temtica das desigualdades raciais adquiriu a partir do final dos anos 1990, foi com a criao da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir), em maro de 2003, que o tema se consolidou no Brasil como objeto de polticas pblicas. Vinculada diretamente Presidncia da Repblica e com status de ministrio, a Seppir surgiu da necessidade de promover a formulao, a coordenao e a articulao de aes no combate desigualdade racial e de polticas de ao afirmativa, de forma integrada com o conjunto dos rgos do governo federal. Contudo, a implementao dessas aes e polticas, assim como do processo de consolidao da temtica das desigualdades raciais no conjunto das polticas pblicas e, em especial, nas sociais, tem se revelado um processo complexo e de difcil coordenao, tanto no que diz respeito ao enfrentamento do racismo e da discriminao, quanto promoo da igualdade racial. As dificuldades observadas tm vrias causas, mas cabe destacar a que se origina da natureza transversal dessas polticas.
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De fato, a transversalidade um dos grandes desafios apresentados implementao de uma poltica de igualdade racial. Essa poltica, pretendendo enfrentar desigualdades que derivam de um amplo processo de excluso social, no pode se restringir a aes de responsabilidade de uma nica instituio, mas, ao contrrio, deve integrar nesse esforo um extenso conjunto de polticas pblicas. Ela depende da mobilizao dos organismos e agentes pblicos para a incorporao da perspectiva da igualdade racial, ao lado da formao de um ncleo articulador e coordenador da poltica. Visando analisar tais questes, essa seo destaca as iniciativas no campo das polticas de sade, de educao e da populao quilombola, no que se refere promoo da igualdade racial. Buscar-se- compreender de que forma tal objetivo tem conseguido permear aquelas reas setoriais, consolidando a convergncia de esforos e a efetividade na ao pblica nesse campo. Pretende-se ainda destacar os desafios que essa tarefa vem impondo aos organismos de mobilizao e coordenao da poltica de igualdade racial, quais sejam, a Seppir, o Frum Intergovernamental de Promoo da Igualdade Racial (Fipir) e o Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial (CNPIR).
3.1 Sade
No campo da sade da populao negra, o primeiro semestre de 2007 foi marcado pelo processo de transio. O Ministrio da Sade (MS) tem se destacado no combate desigualdade racial3 e no reconhecimento de que o racismo efetivamente opera no pas promovendo ou acentuando acessos desiguais s polticas pblicas, restringindo o acesso a servios e atendimentos. Ademais, as aes efetivas do ministrio registraram avanos durante os anos de 2005 e 2006, com a implementao do Programa de Combate ao Racismo Institucional (PCRI). Tal programa, operado por meio de uma parceria institucional do MS com a Seppir, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) e o Ministrio Britnico para o Desenvolvimento Internacional (DFID), visava fortalecer o setor pblico para a identificao e a preveno do racismo institucional, alm de pretender fomentar o dilogo da sociedade civil organizada com os rgos pblicos para a formulao de polticas pblicas no campo da igualdade racial. Como resultado, observou-se a ampliao do debate sobre o racismo institucional tanto no governo federal como em administraes municipais e no ministrio Pblico (MP).4
3. Ver Polticas Sociais: acompanhamento e anlise no 14. 4.HavianacomposiodoPCRIduaspartesconstituintes:oComponenteSadeeoComponenteMunicipal.No primeiro,desenvolveram-seatividadesjuntoaoMS,e,nosegundo,atividadesjuntosprefeiturasdacidadedeSalvadoredeRecifeejuntoaoMinistrioPblicodePernambuco(MPPE).ParamaisinformaessobreoPCRIeseus componentes, ver Polticas Sociais: acompanhamento e anlise no 14.
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Com o fim do PCRI em 2006, muitas de suas atividades foram assumidas pelos rgos de gesto governamental envolvidos no programa. No MS foi criada a Campanha de Combate ao Racismo Institucional, que desenvolve aes junto ao quadro de gestores e funcionrios do ministrio para a conscientizao da necessidade de se identificar e combater o racismo institucional no Sistema nico de Sade (SUS).5 A despeito da importncia dessa iniciativa, observa-se que a poltica de combate ao racismo institucional desse ministrio tem encontrado dificuldades para se consolidar, verificando-se poucos avanos efetivos no primeiro semestre de 2007. Por fim, cabe lembrar que a Poltica Nacional de Sade Integral da Populao Negra, aprovada pelo Conselho Nacional de Sade em 2006, tambm continua dependendo de avanos institucionais, entre os quais, o mais importante a sua aprovao no mbito da Comisso Intergestora Tripartite (CIT), com a pactuao de responsabilidades entre os trs nveis de governo. No entanto, at o fechamento desta edio, no se tem registo de avanos sobre esse assunto.
3.2 Educao
Diversas iniciativas marcaram as aes de governo no campo da educao durante o primeiro semestre de 2007. Deve-se comear citando a mais abrangente delas, o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE),6 cujas linhas gerais foram divulgadas em maro. O plano tem como foco a construo de uma educao bsica de qualidade no pas, compreendendo como tal uma melhoria no quadro profissional, administrativo e curricular. O PDE congrega um conjunto de aes desenvolvidas pelo governo federal em diversos nveis, destacando-se: a formao e valorizao dos professores, a consolidao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), assim como a criao de um sistema nacional de ava5.OMPPEseguiuumcaminhoparecido.AindanavignciadoPCRIfoicriadonainstituioumGrupodeTrabalho sobreDiscriminaoRacialque,aps2006,incorporousuaestruturadefuncionamentomuitasdasatividades desenvolvidasnoescopodoprograma.Emnovembrode2007,emconseqnciadasaesdogrupo,tambmfoi lanadaumaCampanhadeCombateaoRacismoInstitucionaltendocomoobjetivoconscientizarosfuncionriose operadoresdodireitodainstituiodaexistnciaedanecessidadedecombateaoracismoinstitucional.Entreas atividadesexecutadas,destaca-seainstituiodeparceriacomaTVUniversitriaparaaproduoeveiculaode umspotdedivulgaodacampanha.Paralelamentecampanha,oMPPEcontinuouadesenvolveratividadesde capacitaojuntoapoliciaiscivis,estagiriosefuncionriosdediversasinstituiesgovernamentaisemPernambuco comafinalidadedeseaprofundarnaconstituiodeestratgiasdeenfrentamentodasdesigualdadesgeradaspelo racismo institucional. 6. Ver o captulo Educao desta edio.
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liao da educao bsica, e o fortalecimento da educao superior. Contudo, a questo racial no encontrou acolhida no plano mencionado, que no faz aluso questo das desigualdades raciais. No tratamento da educao superior, o PDE cita os problemas da expanso de vagas, da qualidade, das desigualdades territoriais e da excluso econmica dos jovens, sem referncia temtica racial. Mesmo iniciativas importantes em curso, como o Programa Diversidade na Universidade,7 no encontram acolhida no PDE. A questo do combate s desigualdades raciais na educao tambm no esteve presente em outros documentos recentemente lanados, como o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao, pacto apresentado pelo governo federal adeso voluntria de estados e municpios para a melhoria da qualidade da educao bsica.8 Tampouco se fez referncia questo racial no Plano Nacional de Educao (PNE), que apenas inseriu, de forma no qualificada, a necessidade de criao de polticas que facilitem s minorias, vtimas de discriminao, o acesso educao superior, mediante programas de compensao de deficincias, sem definir a quais processos de discriminao se referem, nem qual o pblico-alvo de tais aes. No mbito do ensino superior, foi criado, em abril de 2007, o Programa de Apoio a Planos de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais (Reuni), com o objetivo de ampliar o acesso e a permanncia dos estudantes naquelas universidades, alm de promover a melhoria da qualidade desse nvel de ensino com o redesenho curricular dos cursos de graduao. No h no texto do decreto que d origem ao programa referncias necessidade de enfrentamento das desigualdades raciais na educao superior, mesmo no que se refere ao acesso ou permanncia. Em documento posterior que apresenta as diretrizes do Reuni,9
7.Oprograma,criadoem2002,atuaemapoioaprojetosdeinstituiesquevisaminseroepermanncia deestudantesnegroseindgenasnasuniversidadesbrasileiras,sobretudoemcursospr-vestibularescomunitrios. Asinstituiesbeneficiadasdevemterpelomenos51%dealunosnegrose/ouindgenasmatriculadose40%a 50%dosrecursosrecebidospeloprojetodevemserconvertidosembolsademanutenodosalunos.Entreos anosde2003a2006oProgramaDiversidadenaUniversidadeapoiou95ProjetosInovadoresdeCursos(PICs), desenvolvidospor89instituiessituadasempelomenosdezestadosdafederao,quebeneficiaram13.623 alunos.Comoresultado,cercade15%dosalunos(aproximadamente2mil)ingressarameminstituiesdeensino superiorpblicaseprivadas.VerBRAGA,M.L.S.;SILVEIRA,M.H.V.(Orgs.).OProgramaDiversidadenaUniversidade eaconstruodeumapolticaeducacionalanti-racista.Braslia:SecretariadeEducaoContinuada,Alfabetizao e Diversidade, Unesco, 2007. 8.Entreas28metaspropostasesto:i)oestabelecimentodofoconaaprendizagemcomresultadosconcretosaatingir; ii)alfabetizaodascrianasatoitoanos;iii)acompanhamentoindividualizadodecadaaluno;iv)combaterepetnciaeevaso;v)ampliaodapermannciadoalunoalmdajornadaregular;vi)valorizaodaformaotica,artsticaedaeducaofsica;evii)promoodainclusoeducacionaldaspessoascomnecessidadeseducacionaisespeciais. 9. MEC. Reuni: reestruturao e expanso das universidades federais - diretrizes gerais; ago. 2007.
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o Ministrio da Educao (MEC) destaca a necessidade de implementao de uma poltica de aes afirmativas para a garantia de permanncia de estudantes que apresentam condies sociais desfavorveis. Nesse sentido, indica-se como prioridade que as universidades federais disponibilizem mecanismos de incluso social a fim de garantir igualdade de oportunidades de acesso e permanncia na universidade pblica a todos os cidados. Ainda entre as iniciativas adotadas recentemente com o objetivo de democratizar o acesso ao ensino superior esto o Plano Nacional de Assistncia Estudantil (Pnaes), articulado ao Reuni, e o acesso facilitado ao Fundo de Financiamento ao Estudante de Ensino Superior (Fies), destinado aos alunos universitrios do sistema privado de ensino. No Pnaes, formulado pela Associao Nacional dos Dirigentes das Instituies Federais de Ensino Superior (Andifes), pautada a necessidade de promover polticas de permanncia dos estudantes, visando apoiar aqueles de menor renda.10 No entanto, no documento final do plano no h nenhuma meno s desigualdades raciais existentes no acesso ao ensino superior e necessidade da adoo de medidas para o seu combate. No que se refere ao combate s desigualdades raciais, constata-se que, assim como entre as aes federais reunidas no PDE, as metas elencadas nos demais programas como o Reuni e o plano de metas tampouco tratam das desigualdades tnica e racial no acesso, na permanncia e na progresso dentro do sistema de ensino. No tocante expanso da rede pblica de ensino superior, observa-se que, dadas as iniqidades atualmente existentes entre a populao branca e negra, a no-insero da necessidade de adoo de aes afirmativas pode inibir iniciativas de uma real democratizao do acesso das diversas juventudes brasileiras s universidades federais. A demanda geral no atendida, mesmo para a populao branca, conjugada aos mecanismos de excluso da populao negra do ensino superior, pode resultar na manuteno ou mesmo na ampliao das iniqidades educacionais entre brancos e negros.11
10. ANDIFES. Plano Nacional de Assistncia Estudantil, 2007. 11.Diversosestudosindicamqueosilenciamentoemtornodosprocessosdediscriminaoracialnosistema de ensino um dos principais elementos de reproduo das desigualdades entre negros e brancos. Sobre esse aspecto, ver HENRIQUES, R. Gnero e raa no sistema de ensino: os limites das polticas universalistas na educao.Braslia: Unesco, 2002 e CASTRO, M. G.; ABRAMOVAY, M. (Coords.). Relaes raciais na escola: reproduo de desigualdades em nome da igualdade. Braslia: Unesco, Inep, Observatrio deViolncias nas Escolas, 2006.
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3.3 Populao quilombola
A poltica dirigida populao quilombola vem enfrentando, nos ltimos meses, um nmero expressivo de desafios. Entre eles, destaca-se a questo do acesso a terras, mais especificamente o processo de titulao. Sob a responsabilidade do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), a titulao de terras quilombolas regulada pelo Decreto no 4.887/2003, e tem como ponto de partida a identificao das comunidades quilombolas e de seus territrios.12 Esta uma etapa complexa, que tem se caracterizado pela morosidade. O processo de identificao de responsabilidade de grupos de trabalho institudos caso a caso, sob a direo de um antroplogo, que emite laudo atestando o direito do grupo de ter suas terras demarcadas. Caso exista documentao anterior, referente herana ou a doaes, o processo acrescido da etapa de verificao da validade dos ttulos. Em casos de titulao familiar, deve-se abdicar do direito de posse em benefcio da titulao coletiva a favor da associao da comunidade. Quando esses territrios incluem reas de domnio particular com titulao legalmente instituda, iniciam-se os procedimentos de expropriao, acompanhados de indenizao de terras e benfeitorias. A morosidade desse processo, bem como a ampliao das demandas por regularizao de terras quilombolas so atestadas pelos dados que se seguem: apenas no primeiro semestre de 2007, a Fundao Cultural Palmares emitiu, para 140 comunidades, certides de reconhecimento de sua condio de quilombola. No entanto, at novembro do mesmo ano foram realizadas apenas duas titulaes de terras quilombolas pelo Incra, um pela Secretaria de Patrimnio da Unio (SPU), duas por rgos estaduais, uma pelo Instituto de Terras do Par (Iterpa) e outra pelo Instituto de Terras do Estado de So Paulo (Itesp). As dificuldades que vm permeando esse processo tm repercutido no prprio desempenho oramentrio do Programa Brasil Quilombola. Em 2006, apenas 28,4% do oramento desse programa foi efetivamente executado. A anlise da execuo oramentria revela que os recursos destinados e no utilizados marcaram praticamente todas as aes do programa, independentemente
12.Umprimeiropassoparaatitulaodeterrasquilombolasocorrecomasolicitao,juntoFundaoCulturalPalmares,dacertificaodacomunidadecomoremanescentedequilombo.Esseprocessooreconhecimentooficialdaautodeclaraodacomunidadecomoquilombola.Contudo,noimplicanenhumaaodeconfirmaoetnogrficaehistrica dessascomunidades.oprocessodetitulaorealizadopeloIncraqueexigeaidentificaodoterritriopelaemissode laudoantropolgicoedacomunidadecomotradicionais.Apsaemissodesselaudoinicia-seoprocessoqueefetivaa regularizao fundiria do territrio.
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do rgo responsvel por sua execuo.13 Mesmo a ao sob responsabilidade da Seppir Fomento ao Desenvolvimento Local para Comunidades Remanescentes de Quilombos tem sido marcada por uma baixa execuo, conforme apresentado na edio anterior de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise. 3.4 Articulao, mobilizao e coordenao da poltica de igualdade racial Apesar dos avanos nos ltimos anos, a Poltica de Promoo da Igualdade Racial ainda tem enfrentado dificuldades expressivas para se consolidar no pas. De um lado, necessrio reconhecer que a temtica precisa ampliar sua legitimidade na esfera pblica de gesto, de modo a obter maior engajamento dos gestores de polticas pblicas com a efetivao desse compromisso. De outro, enfrenta as dificuldades tpicas da implementao de uma poltica transversal: ministrios e rgos pblicos pautam sua atuao visando o enfrentamento de problemas setoriais especficos, e a incluso de uma pauta referente s desigualdades raciais muitas vezes parece externa ou alheia a sua misso. Paralelamente, a ao de coordenao dessa poltica, assim como as tarefas de articulao, integrao e mobilizao demandam um esforo qualificado de grandes propores. So esforos que devem alcanar tambm outros atores, como governos estaduais e municipais, alm de instituies na esfera privada. Enfrentar tais desafios tem sido tarefa no apenas da Seppir, mas tambm do CNPIR e do Fipir. Criado em 2003, o CNPIR, rgo colegiado de carter consultivo vinculado Seppir, tem como misso propor polticas de combate ao racismo, ao preconceito e discriminao, bem como de promoo da igualdade racial, e composto por 20 representantes da sociedade civil organizada, 3 personalidades notoriamente reconhecidas no mbito das relaes raciais e 17 representantes de ministrios.14
13.VerediesanterioresdePolticasSociais:acompanhamentoeanlise,assimcomoINESC.Oramentoquilombola: governo federal ora mas no gasta. Braslia: jul. 2007 (Nota tcnica no 126). 14.ConformeinformaodisponibilizadanositedaSeppir,os20representantesdasociedadecivilso:Agentesde PastoraisNegros;ArticulaodeOrganizaesdeMulheresNegrasBrasileiras;AssociaoBrasileiradePesquisadores Negros;AssociaoBrasileiradeOrganizaesNo-Governamentais;AssociaoBrasileiradeRdioeTeleviso;AssociaodePreservaodaCulturaCigana;AssociaoNacionaldosColetivosdeEmpresriosAfro-brasileiros; ConfederaoIsraelitadoBrasil;ConfederaoNacionaldosBisposdoBrasil;CongressoNacionalAfro-brasileiro; CoordenaoNacionaldasEntidadesNegras;CoordenaoNacionaldeQuilombos;Confederaorabe-palestina doBrasil;FederaoNacionaldosTrabalhadoresDomsticos;FrumNacionaldeMulheresNegras;InstitutoEthos; InstitutoNacionaldaTradioeCulturaAfro-brasileira;InstitutoSindicalInteramericanopelaIgualdadeRacial;Unio deNegrospelaIgualdade;eWarInstitutoIndgenaBrasileiro.Osministriosso:daEducao;doTrabalhoeEmprego;doDesenvolvimentoAgrrio;doMeioAmbiente;daSade;doPlanejamento,OramentoeGesto;daCincia eTecnologia;daIntegraoNacional;doEsporte;doDesenvolvimentoSocialeCombateFome;dasRelaes Exteriores;daCultura;dasCidades;edaJustia.EstoaindaprevistosrepresentantesdaCasaCivil,daSecretaria EspecialdePolticasparaasMulheres,daSecretariaEspecialdeDireitosHumanosedaFundaoCulturalPalmares.
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O conselho realiza reunies ordinrias a cada dois meses. Em 2007, o CNPIR fez sua 14a reunio ordinria, em que se debateram os principais desafios e as perspectivas do governo federal para o perodo 2007-2010, a partir do eixo temtico proposto pelo prprio governo: desenvolvimento com distribuio de renda e educao de qualidade, discutindo-se o processo de implantao do PDE e a necessidade de que nele esteja presente o tema Promoo da Igualdade Racial. Tambm estava na pauta a preparao para a II Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade Racial (Conapir), a ser realizada em 2008. Entre as prioridades elencadas pelo conselho est a finalizao e a implementao do Plano Nacional de Igualdade Racial (PNPIR), em fase de elaborao desde a I Conapir, e que deveria ter sido lanado em 2005. Com a elaborao e a implantao de diversos planos estaduais e municipais de promoo da igualdade racial, a concluso do PNPIR configura-se como um importante elemento para a constituio de um Sistema Nacional de Promoo da Igualdade Racial. O Fipir foi criado em 200415 com a finalidade de reunir municpios e estados que possussem organismos executivos voltados para a questo racial, como secretarias, coordenadorias, assessorias e estruturas afins. Tendo como objetivo a articulao de esforos nos trs nveis de governo, o Fipir vem buscando atuar na articulao, na capacitao, no planejamento, no monitoramento das aes polticas de promoo da igualdade racial. Em meados de 2007, o frum contava com a participao de mais de 500 rgos dos governos locais, estaduais e municipais. O Fipir realizou seis encontros nacionais dos gestores de promoo da igualdade racial.16 Nos anos de 2005 e 2006 foram realizados cinco encontros regionais que marcaram o processo de regionalizao do frum, fortalecendo e fomentando a promoo da igualdade racial nos estados e municpios, alm de se firmarem como instncia de interlocuo e troca das experincias locais. Os desafios enfrentados pelos organismos reunidos no Fipir so tambm significativos. Destacam-se, quanto estruturao desses organismos, carncias srias, tais como expressivas limitaes financeiras (incluindo a ausncia de oramento prprio), de recursos humanos e de infra-estrutura. A essas dificuldades somam-se questes mais complexas, como a necessidade de enfrentar o
15.OFipirfoicriadooficialmenteem2004,frutodoprocessodeinstitucionalizaodaRedeNacionaldeIgualdade Racial, criada em outubro de 2003. 16.Acadaanoeleitoumtemaprioritriodeatuaodofrum.Ostemasescolhidosnosquatroanosdesuaexistnciaforam,respectivamente:EducaoLeino10.639/2003;Sadedapopulaonegra;Quilombos;Trabalho desenvolvimento,geraodeempregoerenda;eSeguranapblica.Otemadostimoencontro,quedeveserealizar em 2008, o Pacto nacional e a promoo da igualdade racial.
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paradigma segundo o qual as polticas universalistas resolveriam o problema racial; a pouca priorizao do tema na administrao pblica; o enfrentamento do racismo institucional; as dificuldades em lidar com o carter diferenciado das polticas sociais; e a falta de continuidade das polticas de promoo da igualdade racial. Tais desafios indicam a necessidade de ampliao das aes de mobilizao, promoo e coordenao, sob a responsabilidade das instituies de promoo da igualdade racial Seppir, CNPIR e Fipir. Essas tarefas exigem um fortalecimento de suas capacidades de ao visando integrao e ao impulso das aes de ministrios setoriais, municpios, estados e sociedade.
4 Tema em destaque Juventude negra e educao superior
A juventude negra no Brasil enfrenta um importante conjunto de problemas que vm limitando suas oportunidades sociais, restringindo o desenvolvimento de suas capacidades e as chances de construo de uma trajetria ascendente. Entre os inmeros dados que evidenciam a configurao de menores oportunidades sociais para a juventude negra no pas, pode-se lembrar o fato de os jovens negros estarem sobre-representados no segmento de jovens que no trabalham e nem estudam, alm de sua insero no mercado de trabalho estar caracterizada por condies de maior precarizao do que a dos jovens brancos. As desigualdades raciais no Brasil tambm vm se refletindo no grave quadro de conflito social existente no pas. O fenmeno da violncia urbana um dos principais problemas enfrentados pela juventude negra, e as taxas de mortalidade a ela associadas 50% maiores entre os jovens negros vm se refletindo at mesmo na expectativa de vida dos homens negros. Os jovens negros so assim, ainda mais que os brancos, submetidos a um contexto social marcado por violncias, com profundos impactos em seu cotidiano, em sua viso de mundo e em suas possibilidades concretas de construo de futuro. No entanto, as polticas pblicas desenvolvidas pelas esferas federais, estaduais e municipais de governo ainda so tmidas para enfrentar esse conjunto de problemas. No que se refere juventude negra, nos ltimos anos, apenas as iniciativas de promover acesso ao ensino superior vm se destacando como palco de expressivos avanos no que se refere ao combate s desigualdades raciais e ampliao de oportunidades sociais. Atualmente so 48 as instituies pblicas de ensino superior que adotam alguma modalidade de polticas de
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aes afirmativas para o ingresso no curso de graduao para a juventude negra e/ou oriunda do sistema de ensino pblico.17 Nas universidades pblicas, as duas principais modalidades de aes afirmativas so as cotas e o sistema de bonificaes, o que possibilitou efetivamente um ingresso maior da populao negra no ensino superior. Paralelamente a essas iniciativas, o governo brasileiro implementou em 2004 o Programa Universidade para Todos (ProUni), que fornece bolsas de estudo nas instituies privadas de ensino superior e cujo impacto sobre o acesso a jovens negros tem se revelado muito expressivo. Esta sesso tem como objetivo expor e discutir essas trs iniciativas, apresentando suas trajetrias, formatos e primeiros resultados. Se ainda cedo para julgar os efeitos das aes afirmativas, pode-se desde j assegurar que essas experincias tm efetivamente representado um importante mecanismo de democratizao do acesso ao ensino superior no pas e seus impactos so positivos para ampliar o acesso da juventude negra s universidades no Brasil.
4.1 Juventude negra e educao
O acesso e a permanncia da juventude negra no ensino superior referem-se a uma populao que termina o ensino mdio com aproximadamente 18 anos e que, muitas vezes, leva at cinco anos para ingressar no ensino superior. Nesse sentido, o debate sobre essa questo tem como foco um grupo heterogneo, composto, na sua maioria, por estudantes que se encontram fora da faixa etria que o Ministrio da Educao considera ideal para cursarem o ensino superior, ou seja, a faixa de 18 a 24 anos.
17.AUniversidadeEstadualdeMaring/PR,EscolaSuperiordeCinciadaSadedoDistritoFederal,Faculdadede MedicinadeSoJosdoRioPreto,FaculdadedeTecnologiadeSoPaulo,FundaodeApoioEscolaTcnicado EstadodoRiodeJaneiro,UniversidadedeBraslia,UniversidadedeCampinas,UniversidadedePernambuco,UniversidadedeSoPaulo,UniversidadeEstadualdaBahia,UniversidadeEstadualdaParaba,UniversidadeEstadual daZonaOeste/RJ,UniversidadeEstadualdeFeiradeSantana/BA,UniversidadeEstadualdeGois,Universidade EstadualdeLondrina/PR,UniversidadeEstadualdeMinasGerais,UniversidadeEstadualdeMontesClaros/MG, UniversidadeEstadualdePontaGrossa/PR,UniversidadeEstadualdeSantaCruz/BA,UniversidadeEstadualdo Amazonas,UniversidadeEstadualdoMaranho,UniversidadeEstadualdoMatoGrosso,UniversidadeEstadual doMatoGrossodoSul,UniversidadeEstadualdoNorteFluminense,UniversidadeEstadualdoOestedoParan, UniversidadedoEstadodoRiodeJaneiro,UniversidadeEstadualdoRioGrandedoSul,UniversidadeEstadualdo RioGrandedoNorte,UniversidadeFederaldaBahia,UniversidadeFederaldaParaba,UniversidadeFederalde Alagoas,UniversidadeFederaldeJuizdeFora/MG,UniversidadeFederaldeSantaCatarina,UniversidadeFederal deSantaMaria/RS,UniversidadeFederaldeSoCarlos/SP,UniversidadeFederaldeSoPauloEscolaPaulista deMedicina,UniversidadeFederaldoABCPaulista,UniversidadeFederaldoEspritoSanto,UniversidadeFederal doMaranho,UniversidadeFederaldoPar,UniversidadeFederaldoParan,UniversidadeFederaldoPiau,UniversidadeFederaldoRecncavoBaiano,UniversidadeFederaldoRioGrandedoNorte,UniversidadeFederaldo RioGrandedoSul,UniversidadeFederaldoTocantins,UniversidadeFederalRuraldoAmazonas/PAeUniversidade Federal Tecnolgica do Paran.
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De acordo com a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) de 2006, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), a freqncia lquida no ensino mdio, que representa a quantidade de jovens entre 15 e 17 anos matriculados nesse ciclo e dentro da faixa etria adequada, apresenta uma taxa de 58,74% para os alunos brancos; 37,86% para os pardos; e 35,88% para os negros. No ensino superior a taxa de freqncia lquida de 19,56% para jovens brancos, de 6,37% para os pardos, e de 6,27% para os pretos. Ou seja, os jovens brancos apresentam uma taxa quase trs vezes maior que os jovens pretos e pardos no ensino superior. Observando-se os nmeros referentes ao ensino mdio e superior, percebe-se que existe uma dificuldade efetiva para os jovens negros que terminam o ensino mdio ingressarem no ensino superior: enquanto cerca de 33% dos jovens brancos que terminam o ensino mdio aos 17 anos ingressam no ensino superior, esse percentual para pardos de aproximadamente 16% e de 17% para pretos.
4.2 Um breve histrico das aes afirmativas no Brasil
O debate sobre a implementao de polticas de aes afirmativas no mbito educacional no recente no Brasil. Desde os anos 1930 grupos do movimento social negro apontavam para a necessidade de se adotarem polticas pblicas para garantir o direito da populao negra educao. Naquela dcada, esse tema esteve presente na pauta de reivindicao da Frente Negra Brasileira, que chegou a criar escolas comunitrias para crianas negras em suas sedes em algumas regies do Brasil. Nas dcadas de 1940 e 1950, aps o final da ditadura do Estado Novo de Vargas que colocou os movimentos sociais na clandestinidade , o movimento negro retomou sua pauta de reivindicaes e novamente a educao assumiu paulatinamente um lugar de destaque. Nos anos 1960 o movimento social negro travava um debate sobre as desigualdades sociais que acometiam a populao negra e, a partir do final dos anos 1970, instauraram-se como pauta de luta a democratizao do acesso educao e a constituio de uma educao anti-racista, reativando-se a tradio histrica de lutas da populao pelo acesso educao. Nos anos 1980 surgiu no Brasil o movimento de cursinhos pr-vestibulares ligado ao movimento negro e voltado para a juventude negra e carente. No estado do Rio de Janeiro foi criado, em 1986, o Curso Pr-Vestibular da Associao dos Funcionrios da Universidade Federal do Rio de Janeiro (ASSUFRJ), atual Sindicato dos Trabalhadores em Educao da Universidade Federal do Rio de Janeiro (SINTUFRJ). Outra iniciativa foi o curso
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Mangueira Vestibulares, destinado aos estudantes da comunidade do Morro da Mangueira, criado em 1992. Em So Paulo, os cursos pr-vestibulares iniciaram sua histria em 1989, por iniciativa da Pastoral do Negro da Igreja Catlica. Na Bahia, uma das primeiras iniciativas foi a experincia da Cooperativa Steve Biko que, em 1992, criou um curso pr-vestibular, objetivando apoiar e articular a juventude negra da periferia de Salvador, colaborando para a entrada de jovens na universidade. A partir do final dos anos 1990, o Brasil intensificou suas experincias de aes afirmativas no mbito das instituies de ensino superior.18 Entre os anos de 2001 e 2004 essas iniciativas se consolidaram. Um marco importante nesse processo foi a constituio do Programa Polticas da Cor (PPCor), um ncleo de estudos e interveno social do Laboratrio de Polticas Pblicas da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (LPP/Uerj) voltado para o desenvolvimento de pesquisas e para o apoio a iniciativas destinadas ao acesso e permanncia de populaes sub-representadas nas universidades, em especial os afro-brasileiros. O PPCor financiou e acompanhou 27 projetos de ao afirmativa previstos para serem desenvolvidos entre 2002 e 2003, em 16 estados do Brasil.19 Do PPCor emergiu uma grande quantidade de experincias em aes afirmativas de acesso e permanncia da populao negra no ensino superior, largamente divulgadas nos anos subseqentes a 2004.20 Diante do envolvimento do movimento negro em aes e reivindicaes pelo acesso educao e das recentes e frutferas experincias, importante ressaltar que a adoo de polticas de aes afirmativas, tanto na forma de cotas, como via ProUni, est enraizada em uma demanda histrica pela democratizao do acesso educao e pela construo de uma sociedade mais eqitativa, tanto em termos socioeconmicos, quanto da diversidade racial.
18.UmaexperinciainovadorafoioProgramaGeraoXXI,desenvolvidoemSoPaulo,em1999,onde21jovens negros,entre13e15anos,defamliascomrendapercapitaentre1e2salriosmnimos(SMs)foramselecionados etiveramseusestudoscusteadosdurantenoveanos,da8asriedoensinofundamentalatofinaldagraduao.Ver, SILVA,C.(Org.)GeraoXXI:inciodasaesafirmativasemeducaoparajovensnegros(as).In:Aesafirmativas em educao: experincias brasileiras. So Paulo: Summus, 2003. 19.OsprojetosforamselecionadospormeiodoconcursonacionalCornoEnsinoSuperior,querecebeu287propostasetevecomoobjetivoestimularexperinciasexistentesefomentarnovasiniciativasdecombatesdesigualdades raciaisnoensinosuperior.OsestadosquetiveramprojetosfinanciadospeloPPCorforamRiodeJaneiro,SoPaulo, MinasGerais,RioGrandedoSul,Bahia,MatoGrosso,MatoGrossodoSul,Par,Maranho,Gois,Tocantins,Amap, Alagoas, Santa Catarina, Pernambuco e Piau. 20.ParamaisinformaessobrealgunsprojetosfinanciadospeloPPCor,verSANTOS,S.A.(Org.).Aesafirmativas e combate ao racismo nas Amricas. Braslia: Secad/MEC,Unesco, 2005.
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4.3 Cotas e aes afirmativas nas universidades pblicas
Atualmente no Brasil existe uma confuso entre o conceito de aes afirmativas e de cotas raciais ou sociais. Aes afirmativas podem ser compreendidas como aes pblicas ou privadas, ou ainda, como programas que buscam prover oportunidades ou outros benefcios para pessoas pertencentes a grupos especficos, alvo de discriminao.21 Tais aes tm como objetivo garantir o acesso a recursos, visando remediar uma situao de desigualdade considerada socialmente indesejvel. Para isso, instituem um tratamento preferencial que pode ter diferentes perfis. A instituio de metas ou cotas um dos recursos de correo ou compensao aos mecanismos de discriminao. Nesse sentido, aes afirmativas no ensino superior correspondem ao estabelecimento de dispositivos que promovam o acesso e a manuteno, nas universidades, de estudantes pertencentes a grupos sociais que historicamente tm sido objeto de discriminao. Tais aes tm se desenvolvido por meio de diferentes instrumentos, organizados ou no pelo sistema de cotas. Entre as iniciativas que no operam com o estabelecimento de cotas, cabe lembrar a experincia dos cursinhos preparatrios para o vestibular destinados a jovens negros. Operando desde a dcada de 1980, eles tm se reproduzido em todo o pas, contando com recursos variados, inclusive com o apoio financeiro do poder pblico. Dentro das prprias universidades os sistemas que operam com bonificaes tm buscado promover o ingresso de estudantes negros e indgenas sem a instituio de reservas de vagas. Contudo, cabe destacar que o sistema de cotas a modalidade de ao afirmativa que mais tem se expandido dentro das universidades pblicas brasileiras. Esse modelo, como se ver a seguir, vem se expandindo nesta dcada de 2000 e j opera em 43 universidades, garantindo o acesso desses grupos ao ensino superior pblico no pas. As primeiras instituies brasileiras a adotarem cotas em seus processos seletivos foram a Uerj e a Universidade Estadual do Norte Fluminense (Uenf ), que, por meio de duas leis estaduais, instituram cotas sociais para alunos de escola pblica, em 2000, e cotas raciais para negros e indgenas, em 2001. A experincia na Uerj e na Uenf foi acompanhada por um conjunto de outras iniciativas que vm se sucedendo desde ento em praticamente todas as UFs.22
21.Ver,GUIMARES,A.S.Argumentandopelasaesafirmativas.In:Racismoeanti-racismonoBrasil.2aed.So Paulo: Editora 34, 2005. 22.PesquisarealizadapelaDisoc/Ipeaindicaque2006foioanoemqueomaiornmerodeinstituiesimplementaramprogramasdeaesafirmativas.Nesseano,dezinstituiesadotaramsistemadecotasoureservadevagase uma,umsistemadebonificaoextraparaosalunosegressosdeescolapblicae/ounegrosquesecandidataramao vestibular. Atualmente 48 instituies pblicas adotam tais aes para o ingresso nos cursos de graduao.
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Grande parte das instituies pblicas o fez por iniciativa prpria, em que pesem as trajetrias diferenciadas observadas nas universidades estaduais ante as federais. De fato, a maioria das 27 instituies estaduais as implementaram seguindo determinaes de leis estaduais. As federais, cujas experincias j atingem 21 instituies, o fizeram em decorrncia de deliberaes dos Conselhos Universitrios Superiores. Um caminho utilizado por algumas instituies federais foi a implementao do sistema no ato de sua criao, como foi o caso da Universidade Federal do Recncavo Baiano (UFRB), desmembrada a pouco mais de um ano da Universidade Federal da Bahia (UFBA), e da Universidade Federal do ABC (UFABC), criada no mesmo perodo na regio do ABC paulista. Essa diferena no processo de implementao dos programas entre as universidades federais e as estaduais pode ser explicada pela inexistncia de uma legislao federal. Outra caracterstica marcante do processo de implementao de cotas nas universidades brasileiras a pluralidade de formatos adquiridos entre os programas adotados pelas instituies, como ser mostrado adiante. Em paralelo s cotas, tambm vm sendo implantados sistemas de bonificao para alunos egressos das escolas pblicas e/ou negros. Na tabela 1 a seguir apresentase um panorama das experincias de aes afirmativas para o ingresso no ensino superior, incluindo cotas e bonificaes. Conforme mostra a tabela 1, o maior grupo, com 21 instituies de ensino superior, formado por aquelas que optaram pela definio de cotas raciais e sociais sobrepostas, operando, assim, com dois critrios complementares que devem ser observados simultaneamente para o preenchimento das vagas destinadas a candidatos negros. Os candidatos devem se autodeclarar negros (pretos e pardos, conforme classificao do IBGE) e, ao mesmo tempo, serem egressos de escolas pblicas. Algumas instituies nesse grupo instituram a renda familiar per capita como critrio para conceder o benefcio ao programa e, nesse caso, os candidatos devem apresentar tambm declarao de renda familiar que comprove a carncia social. O segundo maior grupo, composto por dez instituies, formado pelas universidades que adotaram apenas cotas sociais. O vestibulando que pretende concorrer a uma vaga na instituio pelo sistema de cotas deve necessariamente ser oriundo do sistema pblico de ensino, ou seja, proveniente de escolas municipais, estaduais ou federais, ou dos cursos supletivos presenciais de educao de jovens e adultos. Nesse sistema difcil aferir os resultados da incluso da juventude negra no ensino superior, uma vez que essa no uma varivel considerada na implementao da medida.
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As instituies que adotaram o sistema de cotas raciais e sociais independentes o terceiro grupo mais numeroso, contando com sete universidades. Utilizam, separadamente, como critrios, ser egresso de escola pblica e ser negro, configurando-se um sistema em que dois grupos distintos de reserva de vagas ocorrem em um mesmo processo seletivo. O vestibulando pode escolher uma das duas modalidades: ou concorrer pelo critrio de cotas para alunos de escola pblica, independentemente de serem negros ou brancos, ou por cotas raciais para negros ou indgenas, no importando se egressos de escolas pblicas ou do sistema privado.
Distribuio das universidades pblicas que implementaram programas de aes afirmativas para o ingresso no ensino superior, por tipo de instituio e tipo de programa
Tipo de programa Bonificao Raciais Cotas Sociais Raciaisesociais(independentes) Raciais e sociais (sobrepostas) Total Tipo de instituio Federal 1 3 4 4 9 21 Fonte: Questionrios e editais dos processos seletivos das instituies. Elaborao: Disoc/Ipea. Estadual 4 2 6 3 12 27 Total 5 5 10 7 21 48
TABELA 1
Os demais sistemas aquele que opera exclusivamente com cotas raciais e o que implementa um sistema de bonificao foram adotados por cinco instituies cada. No sistema de cotas exclusivamente raciais, para que o estudante concorra pelo sistema de reserva de vagas, basta que ele se declare negro ou indgena e, nos termos definidos nos editais de seleo, apresente documentao ou se submeta ao processo de avaliao de sua autodeclarao. O estudante no necessita ser oriundo do sistema pblico de ensino ou apresentar declarao que comprove carncia econmica. O modelo por bonificao, por sua vez, no define um percentual de vagas reservadas para alunos negros ou oriundos do sistema pblico de ensino, mas cria um sistema em que os alunos recebem, com base em seu histrico escolar ou autodeclarao racial, uma quantidade de pontos que sero somados ao resultado de seu exame de seleo. Existem no Brasil duas modalidades de sistema de bonificao: uma que afere pontos para alunos oriundos de escola pblica e outra que o faz para alunos de escola pblica e alunos negros, podendo ou no ser cumulativos.
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Em uma primeira comparao entre essas modalidades possvel observar que as instituies que implementaram cotas raciais e sociais sobrepostas ou independentes so as que operam com os maiores percentuais de vagas reservadas, ficando acima de 30%. As universidades que optaram apenas por cotas sociais ou raciais tiveram, de modo geral, seus percentuais de reserva iguais ou inferiores a 20%. Nos sistemas de bonificao no possvel definir um percentual de insero para os alunos beneficirios do programa, uma vez que dependem do resultado individual de cada candidato. De posse da porcentagem de vagas reservadas nas universidades que operam com sistemas de cotas voltadas para alunos negros, assim como da quantidade total de alunos admitidos por ano em cada uma dessas instituies, possvel fazer uma estimativa do nmero mximo de estudantes negros que podero ser beneficiados por esse sistema at 2008, conforme apresenta a tabela 2.23 Dois fatos chamam a ateno na tabela 2. O primeiro que a maior parte das vagas abertas por cotas ocorreu entre os anos de 2005 e 2008, quando 23 instituies passaram a implementar tais programas (o que indica o quo recente so essas mudanas). O segundo que, em mdia, durante o perodo indicado na tabela 2, cerca de 7.850 estudantes negros poderiam ser matriculados, a cada ano, nas universidades pblicas devido s cotas. As universidades pblicas brasileiras realizam anualmente 331 mil matrculas, conforme dados do Censo Educacional de 2005, do MEC, o que demonstra a ainda restrita relevncia numrica das novas vagas abertas pelos sistemas de cotas. Essas vagas correspondem, na atualidade, a aproximadamente 2,37% do total das matrculas anuais. Se a totalidade das vagas potenciais fosse preenchida, de 2001 a 2008 pouco mais que 51 mil indivduos teriam sido beneficiados, nmero pouco expressivo face a 1,2 milho de alunos matriculados, em 2006, na rede pblica de ensino superior. A limitao de vagas oferecidas pelos sistemas de cotas (e tambm de bonificaes) indica o tamanho do desafio para a insero da populao negra no ensino superior pblico.
23.Noforamincludasnatabela2asuniversidadesqueoperamsistemasdecotassociaisexclusivamente,enem asqueoperamporbonificao,dadaaimpossibilidadedeseestimaronmerodeestudantesnegrosbeneficiados por esses dois modelos.
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Distribuiodasuniversidadespblicasqueimplementaramprogramasdecotasparaoingresso de estudantes negros no ensino superior, por tipo de programa, ano e nmero de vagas
Tipo de ao afirmativa por nmero de Nmero de Total de uniinstituies Ano de Total de novas vagas versidades impleCotas sociais Cotas sociais universidades acumuladono paraestudanmentao Cotas raciais e raciais indepor ano tesnegrospor e raciais perodo ano pendentes sobrepostas 2001 20021 2003 2004 2005 2006 2007 20082 Total 0 1 1 2 1 0 0 0 5 0 0 0 1 0 2 2 2 7 2 0 1 2 6 5 3 2 21 2 1 2 5 7 7 5 4 33 2 3 5 10 17 24 29 33 1.147 0 2.073 2.238 2.269 4.592 2.785 1.621 Totaldevagas paraestudantes negros acumuladono perodo3 1.147 2.294 5.514 10.972 17.552 28.724 40.608 51.875
TABELA 2
Fonte: Editais dos processos seletivos para incio em 2008 e questionrios. Elaborao: Disoc/Ipea. Nesseanofoiimplementadoapenasumsistemadeaesafirmativasdestinadoreservadevagasparaindgenas. Notas: 1 No houve disponibilizao de novas vagas para alunos negros. 2 Instituiesqueestoemfasedeimplementaodeprogramasdecotasnosprocessosseletivosparaoingresso em 2008. 3 Estimativadonmerodevagasofertadastendoporbaseareservadevagaparaoanode2008.Oclculoconsidera a mdia de quatro anos para a concluso.
Contudo, cabe registrar que esse processo, em que pese inicial, tem sido importante no combate s desigualdades raciais e na democratizao do ensino superior. Apresenta-se a seguir algumas experincias de aes afirmativas no Brasil, dando destaque diversidade de modelos implementados visando incluso dos jovens negros nas universidades pblicas. A seleo dessas experincias levou em considerao a singularidade dos modelos, tendo em vista as diferentes inseres da varivel racial como elemento definidor no modelo de aes afirmativas adotado. O primeiro modelo apresentado o de cotas raciais simples, representado pela experincia desenvolvida na Universidade de Braslia (UnB). Em seguida, apresentado um caso de cotas raciais e sociais independentes, com a descrio do sistema da Universidade Federal do Paran (UFPR). A experincia de cotas raciais e sociais sobrepostas descrita por meio do exemplo da UFBA. Finalmente, mostrado o caso da Universidade de Campinas (Unicamp), exemplificando o sistema de bonificao.
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4.3.1 A experincia de cotas raciais: o caso da UnB24
A UnB implementou em 2004 o sistema de reserva de vagas para alunos negros (pretos e pardos) instituindo que 20% das vagas de cada curso devem ser reservadas aos alunos que se autodeclararem negros no ato da inscrio no vestibular. O programa no insere nenhum outro pr-requisito para que os vestibulandos pleiteiem uma vaga na instituio pelo sistema de cotas, tal como corte de renda ou serem egressos do sistema pblico de ensino. No sistema da UnB o vestibulando concorre primeiramente pelo sistema universal, e no sendo selecionado, mas tendo atingido o ponto de corte para o curso pleiteado, reavaliado para o preenchimento da porcentagem destinada aos candidatos cotistas. O programa de cotas raciais na UnB representou um acrscimo substancial da presena da populao negra no corpo discente da instituio. Em 2004, os negros representavam apenas 2,0% dos estudantes matriculados. Em 2006 esse percentual subiu para 12,5%. O impacto social do sistema no apenas numrico, uma vez que o perfil socioeconmico desses alunos indica um histrico mais restrito no que se refere s possibilidades de ascenso educacional aproximadamente 15,3% dos cotistas tinham pais analfabetos ou com o 1o grau incompleto, e entre os no-cotistas esse percentual de apenas 6%. Nesse sentido, o programa de cotas raciais na UnB democratizou o acesso ao ensino superior e diversificou o perfil racial e social do corpo discente da instituio. No que se refere ao desempenho, no se percebem diferenas significativas entre os alunos aprovados pelo sistema de cotas e os pelo sistema universal. Em aprovao nas disciplinas cursadas, os alunos cotistas apresentam um ndice de 88,90% e os no-cotistas de 92,98%. Quanto ao trancamento de matria, o ndice de 1,73% para cotistas e 1,76% para no- cotistas. Na mdia geral do curso, que varia entre 0 e 5, tambm se verifica que pequena a desvantagem dos alunos cotistas em relao aos no-cotistas. O ndice dos cotistas de 3,57%, enquanto os no-cotistas apresentam um ndice de 3,79%. No obstante as pequenas diferenas entre os indicadores dos alunos cotistas em relao aos no-cotistas, as aes afirmativas na UnB demonstram que as cotas raciais no representam uma perda de qualidade do ensino na instituio, como receavam alguns crticos do programa.
24.TodasasinformaescontidasnestetextosoreferentesadadosdisponibilizadospelaAssessoriadeDiversidade eApoioaosCotistas,ligadaaoGabinetedaReitoriadaUnB,salvoquandoumarefernciabibliogrficaindicaro contrrio.
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Ocorreram algumas mudanas institucionais significativas na universidade em decorrncia da implementao do programa de cotas raciais. A UnB no se restringiu adoo das cotas de ingresso, mas buscou articular a esse sistema um conjunto mais amplo de aes que atuasse em diversos mbitos da instituio. Com essa finalidade criou-se a Assessoria de Diversidade e Apoio aos Cotistas, ligada ao Gabinete da Reitoria, que tem entre outras finalidades a de coordenar o Centro de Convivncia Negra. O centro tem como objetivo principal tornarse uma referncia de informaes, de encontro e de formao para os alunos cotistas e o corpo discente da instituio. Outra mudana significativa foi a oferta da disciplina Pensamento Negro Contemporneo, oferecida pelo Decanato de Extenso e destinada a todo o corpo discente. O sistema de cotas para negros na UnB justifica-se pela necessidade de desracializar a universidade e inserir outros segmentos da populao na construo do pensamento sobre os problemas nacionais e na formulao de respostas para os mesmos. O projeto representa uma iniciativa inovadora, uma vez que foi a primeira instituio pblica federal a adotar um sistema de aes afirmativas para o ingresso de estudantes negros nos cursos de graduao. A proposta foi debatida na instituio por cinco anos e faz parte do Plano de Metas para a Integrao Social, tnica e Racial da UnB, que ter validade por dez anos, a contar do primeiro vestibular de sua implementao.
4.3.2 A experincia de cotas raciais e sociais independentes: o caso da UFPR
Em 2004, a UFPR implementou o Programa de Incluso Social e Racial que instituiu a reserva de 20% da vagas dos cursos de graduao para alunos egressos de sistema pblico de ensino e 20% para alunos afro-descendentes (pretos e pardos), alm da previso de cotas para estudantes indgenas, conforme a demanda apresentada por esse grupo. O Plano de Metas de Incluso Social e Racial da instituio pretende democratizar o acesso das populaes em situao de desvantagem social, como o caso dos afro-descendentes, indgenas e alunos oriundos de escolas pblicas, como um mecanismo para a diminuio das desigualdades existentes na sociedade brasileira. Como conseqncia da implementao do programa e em decorrncia da mudana de perfil do corpo discente, observaram-se mudanas de contedo programtico de disciplinas da graduao, como o caso no curso de cincias sociais. Destaca-se ainda a realizao de vrios eventos promovidos pelo Ncleo de Estudos Afro-brasileiros (Neab) e pelo Programa Brasil AfroAtitude, que pautaram o debate sobre as desigualdades sociais e raciais no interior da instituio.
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Em artigo sobre o programa de aes afirmativas na UFPR, Souza25 observa que os alunos cotistas concentram-se principalmente na faixa etria dos 23 aos 27 anos e possuem, em sua maioria, renda salarial entre 1 e 5 salrios mnimos. As informaes apresentadas nesse trabalho no permitem distinguir, no grupo de alunos cotistas, aqueles que so oriundos do sistema de cotas raciais. No entanto, pode-se verificar que os alunos negros so maioria entre os que conjugam atividade remunerada com os estudos. A criao do sistema de cotas significou um aumento da presena de estudantes negros matriculados na UFPR. Conforme Bevilaqua,26 percebe-se entre os anos de 2003 e 2005 uma trajetria crescente do nmero de negros inscritos e aprovados no vestibular da UFPR. Em 2003, os alunos negros inscritos representavam 8,82%, e entre os aprovados esse percentual foi de 6,68%. No vestibular de 2005, primeiro com o sistema de cotas na instituio, os alunos negros inscritos no vestibular representaram 14,42% do total e 20,57% dos aprovados, enquanto os alunos brancos representavam 81,53% dos inscritos e 74,68% entre os aprovados. O programa de cotas na UFPR resultante de uma articulao crescente no estado do Paran em torno da adoo de polticas afirmativas. O estado j possui experincia em concursos pblicos e implementa a Lei no 10.639, que institui a obrigatoriedade do ensino de histria e cultura africana e afro-brasileira no ensino fundamental e mdio, alm de contar com a adoo de sistema de cotas raciais em outras universidades do estado, como a Universidade Estadual de Londrina (UEL). Em que pese a avaliao positiva que o programa vem recebendo, um ponto negativo observado a baixa procura pelos negros do vestibular da instituio. Ainda segundo Souza (op. cit.) em 2005 foram disponibilizadas 800 vagas nas cotas raciais, mas apenas 489 fizeram matrculas por esse sistema. Em 2006, o ndice caiu ainda mais: apenas 278 alunos foram matriculados. Esse resultado indicado como reflexo do baixo envolvimento da universidade na divulgao do programa de cotas junto aos alunos negros.
25.SOUZA,M.L.G.de.Permannciadenegros(as)naUniversidadeFederaldoParan:umestudoentre2003e 2006.In:LOPES,M.A.;BRAGA,M.L.deS.(Orgs.).Acessoepermannciadapopulaonegranoensinosuperior. Braslia: Secad/MEC,Unesco, 2007. 26.BEVILAQUA,C.B.AImplementaodoPlanodeMetasdaInclusoRacialeSocialnaUniversidadeFederaldo Paran. Relatrio de Pesquisa. Dez. 2005 (s/r). Mimeo.
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4.3.3 A experincia de cotas raciais e sociais sobrepostas: o caso da UFBA
A UFBA implementou, em 2005, o seu programa de cotas para o ingresso nos cursos de graduao. O sistema adotado reservava 45% das vagas no vestibular, assim distribudas: 43% destinadas para alunos egressos do sistema pblico de ensino, sendo que desse total 85% deveriam ser de alunos negros, e 2% para estudantes indgenas. Os alunos negros que optarem por concorrer a uma vaga pelo sistema tm necessariamente que ser egressos do ensino pblico. Outra caracterstica do programa ser aplicado apenas na segunda fase do exame de seleo, ou seja, atingindo somente os vestibulandos que alcanarem a pontuao necessria na primeira fase. Dessa forma, o programa garante uma pontuao mnima para se pleitear uma vaga pelo sistema de cotas na instituio.27 O programa adotado pela UFBA representou uma significativa alterao na composio tnica e social do corpo discente da principal instituio de ensino superior do estado da Bahia. Segundo Santos e Queiroz,2828 o programa implementado na UFBA, em seu primeiro ano de implementao, no conseguiu aumentar o nmero de alunos oriundos de escolas pblicas a ingressarem na instituio. Entre os anos 1998 e 2004 essa participao variou entre 39,2% e 49,8%. No vestibular de 2005, j com o sistema de cotas, o ndice foi ligeiramente menor do que o anterior, ficando em 49,1%. No entanto, a participao da juventude negra no corpo discente da instituio passou de quase 43% em 1997 ano do primeiro estudo da presena negra na UFBA para 74,6% em 2005, com a implantao do sistema de cotas. Avaliaes de desempenho no vestibular mostram que os alunos cotistas apresentam um desempenho equivalente ou superior aos alunos no-cotistas em diversos cursos. Segundo dados da Pr-Reitoria de Graduao, em 37 dos 71 cursos oferecidos pela instituio, a maior nota na primeira fase do vestibular foi de alunos que se inscreveram pelo sistema de cotas. Em oito cursos, incluindo-se os de maior prestgio social, como Direito e Comunicao Social, a
27.Osistemadecotasraciaisesociaissobrepostaspodevariar.AUerj,porexemplo,adotaessesistema,masvincula ascotasparanegrosnoaosegressosdoensinopblicoesimaumcortederenda.Areservade45%dasvagasde cadavestibular,sendo20%paraalunosegressosdosistemapblico,20%paraalunosnegrose5%paracandidatos pertencentesapovosindgenasoucomdeficinciafsica.Todosessesgrupos,entretanto,devemtambmapresentar umarendafamiliarpercapitaquehojedeatR$630.Nessesentido,oprogramanosobrepesistemasdecotas diferentes,masduplamentecondicionado,namedidaemqueexigerecortesocioeconmicoparaquealunos negros concorram pelo sistema de cotas. 28.SANTOS,J.T.;QUEIROZ,D. M.Vestibular com cotas: anlise em umainstituio pblica federal. Revista USP, v. 1, 2006.
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maior pontuao foi obtida por alunos egressos de escola pblica. Segundo Reis (2007),29 os jovens negros cotistas se concentram na faixa etria de 23 anos e 33 anos, quando do ingresso no ensino superior, enquanto os alunos brancos tm entre 17 e 19 anos, mostrando uma entrada tardia dos negros. Ainda sobre as caractersticas socioeconmicas, Reis indica que a renda familiar da maioria dos estudantes negros de 1 a 5 SMs. Por ser um programa implementado h pouco tempo, ainda no foi possvel realizar uma avaliao dos impactos das medidas no sistema de ensino da instituio. Os dados preliminares sobre o desempenho dos cotistas apontam para o sucesso dessas medidas. Conforme Santos e Queiroz (2006),30 nos 16 cursos de maior concorrncia na UFBA, os alunos cotistas apresentaram coeficiente de aproveitamento igual ou superior aos no-cotistas em 11 cursos nos anos de 2005 e 2006. O principal ponto negativo do programa parece ser a insuficincia de aes31 de estmulo permanncia dos alunos cotistas na instituio.
4.3.4 A experincia de bonificao: o caso da Unicamp
Em 2004, o Conselho Universitrio da Unicamp aprovou a criao do Programa de Aes Afirmativas e Incluso Social (Paais) objetivando ampliar a diversidade social na universidade. O programa estabelece que sejam adicionados nota da segunda fase do vestibular 30 pontos para os candidatos que cursaram integralmente o ensino mdio na rede pblica de ensino ou que sejam egressos dos cursos supletivos presenciais de Educao de Jovens e Adultos (EJAs). Prev tambm, o acrscimo de mais dez pontos aos candidatos que se autodeclararem pretos, pardos ou indgenas. Tomando como base o Relatrio 2006, da Comisso Permanente para Vestibulares (ComVest), Santos (2007)32 compara o binio 2003/2004, antes da implementao do Paais, e o binio 2005/2006, aps a adoo do programa.
29. REIS, D. B. Acesso e permanncia de negros no ensino superior: o caso da UFBA. In: LOPES, M. A.; BRAGA, M.L.deS.(Orgs.).Acessoepermannciadapopulaonegranoensinosuperior.Braslia:Secad/MEC,Unesco,2007. 30.SANTOS,J.T.dos;QUEIROZ,D.M.SistemadeCotas:umdebate.Dosdadosmanutenodeprivilgiosede poder. Revista Educao e Sociedade, v. 27, no 96, 2006. 31.AUFBApossuicercade200bolsasdemanutenoparaalunoscotistasdaUniversidadedoEstadodaBahia (Uneb), do Centro Federal de EducaoTecnolgica (Cefet) e da prpria UFBA, que variam de R$ 250 a R$ 280. EssasbolsassofinanciadasporconvnioentreaFundaoClementeMarianieaSecretariaMunicipaldeReparao (Semur)daPrefeituradeSalvadorepelaFundaoCulturalPalmares.Onmerodecotistasdastrsinstituies chega a 2 mil. 32. SANTOS, J.T. Insero de alunos(as) negros(as) na Universidade Estadual de Campinas: estudo de caso do programa de Ao Afirmativa e Incluso Social (PAAIS). In: LOPES, M. A.; BRAGA, M. L. de S. (Orgs.). Acesso e permanncia da populao negra no ensino superior. Braslia: Secad/MEC, Unesco, 2007.
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O estudo indica que, com a introduo do Paais, ocorreu um aumento de matrculas de alunos oriundos do sistema pblico de ensino, assim como de alunos pretos, pardos e indgenas: no binio 2003/2004, os alunos de escola pblica representavam 28,7% dos alunos da instituio, e no binio 2005/2006 eles passaram a 33% do total. Os alunos pretos, pardos e indgenas representavam 11% do corpo discente nos anos de 2003/2004 e passaram a 15,2% no binio seguinte. Sobre o desempenho dos alunos que ingressaram mediante o programa, dados do Relatrio da ComVest (2006),33 comparando o ano de 2005 com anos anteriores, indicaram que em 53 dos 55 cursos da Unicamp, ou seja, em 95% deles, os egressos de escola pblica efetivamente melhoraram seu desempenho acadmico, mais do que os demais estudantes. Em 31 cursos da Unicamp, os alunos beneficiados pelo Paais obtiveram mdia de rendimento superior aos demais estudantes do curso. Isso contribui para confirmar a hiptese do Paais na qual possvel melhorar a qualidade do corpo discente apostando na escola pblica e na diversidade. O Paais coloca-se no debate nacional como uma alternativa reserva de vagas. Os defensores do modelo da bonificao reconhecem a necessidade de que as universidades pblicas adotem, de forma autnoma, instrumentos e metas de incluso racial e social. Uma das alternativas polticas propostas, alm da adoo do sistema de pontos (bonificao), a de recompensar, por meio de incentivos e investimentos, as universidades que conseguirem cumprir metas pactuadas de incluso. Observa-se na Unicamp o mesmo que ocorreu em outras instituies que implementaram programas de aes afirmativas, no que se refere ao aumento de demanda por diversos servios como o acesso informtica. A instituio no desenvolve uma poltica de manuteno dos alunos que ingressaram mediante o Paais. Outro elemento a destacar a ausncia de um debate no interior da universidade sobre desigualdades tnicas e raciais e sobre o programa de aes afirmativas, o que gera uma baixa adeso poltica dos alunos beneficiados pelo Paais. Estudos realizados indicam que mesmo estudantes beneficiados pelo programa pensam que o sistema de bonificao elimina o mrito pessoal na conquista da vaga na instituio.
33. COMVEST. Programa de Ao Afirmativa e Incluso Social (Paais). Campinas, 2006. Mimeo.
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4.3.5Desafioseperspectivaseficciadosprogramasdeaesnauniversidadepblica
Segundo Santos (2006),3434 os argumentos contrrios adoo de polticas de aes afirmativas no Brasil se orientaram pela alegao de que tanto as conseqncias como a soluo para a ausncia de alunos negros e alunos da escola pblica nas instituies de ensino superior eram externas a elas. Por isso, no caberia implementar aes afirmativas nessas instituies, uma vez que no representariam uma real soluo para o problema. Nesses termos, a ausncia de tais alunos explicada pela deteriorao do ensino pblico mdio e fundamental. As decorrentes falhas de formao necessitariam, como resposta, da reestruturao do sistema pblico de ensino e de aes junto aos alunos incapazes de ingressar e permanecer nas universidades por debilidades de formao. Essa argumentao defende ainda que uma poltica que alterasse o funcionamento das instituies de ensino superior feriria o princpio da autonomia universitria e no representaria uma real preocupao do poder pblico para a soluo dos problemas educacionais da populao negra e dos alunos do sistema pblico de ensino. Haveria ainda o risco de ferir o princpio do mrito, resultado da eventual promoo de alunos marcados por um conjunto de incapacidades. No entanto, so muitas as anlises que vm destacando a necessidade de que as universidades federais se abram a projetos de democratizao, efetivando sua responsabilidade no que se refere promoo de maior igualdade social e racial. A demanda por ampliao do contingente de estudantes negros nas universidades pblicas se impe como uma questo legtima, fundada na necessidade de enfrentamento do progressivo aumento das desigualdades raciais no ensino superior do pas. Segundo indicado em outras edies deste peridico,35 os dados do ensino superior apontam para um aumento das desigualdades de acesso entre alunos negros e brancos no perodo anterior implementao de polticas de aes afirmativas. Outro aspecto que vem sendo destacado o tempo que seria necessrio para que a distncia entre estudantes brancos e negros no acesso s universidades brasileiras fosse reduzida, caso seu enfrentamento dependesse apenas de melhorias no ensino fundamental. Segundo Munanga (2003),36 tendo por base estudos sobre a educao brasileira e as desigualdades
34.SANTOS,J.T.PolticadecotasraciaisnauniversidadebrasileiraocasodaUerj.In:GOMES,N.L.(Org.).Tempos de lutas: as aes afirmativas no contexto brasileiro. Braslia: Secad/MEC, 2006. 35. Ver Polticas Sociais: acompanhamento e anlise no 13, captulo Igualdade racial. 36.VerMUNANGA,K.PolticasdeaesafirmativasembenefciodapopulaonegranoBrasil:umpontodevista em defesa das cotas. In: SILVRIO,V. R.; SILVA, P. B. G. da (Orgs.). Educao e aes afirmativas: entre a injustia simblica e a injustia econmica. Braslia: Inep/MEC, 2003.
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raciais, os alunos negros levariam aproximadamente 32 anos para atingir o atual nvel dos alunos brancos, se dependessem apenas das melhorias observadas na qualidade do ensino fundamental. Polticas de ao afirmativa e de induo ao acesso de estudantes negros no ensino superior se tornam, assim, fundamentais. Visando promover sua democratizao, as universidades brasileiras instituram sistemas importantes e diversificados de aes afirmativas. Essa diversidade pode ser explicada tanto pela ausncia de uma lei federal regulamentando o assunto, como pela falta de consenso sobre a existncia de um modelo mais adequado ou vantajoso. Os modelos so, assim, bastante diferenciados, inclusive dentro de uma mesma UF, considerando-se que as instituies federais ou estaduais de ensino superior tambm vm adotando regras especficas. Alguns debates vm marcando essa rica experincia de adoo de aes afirmativas nas universidades brasileiras. A questo do desempenho dos alunos cotistas um dos principais temas, pois o argumento de que a qualidade do ensino ficaria prejudicada com a adoo dessa poltica foi bastante enfatizado pelos que se levantaram contra as aes afirmativas. Contudo, o desenvolvimento das diversas experincias permitiu que esse receio fosse definitivamente superado. Diferentes exemplos vm mostrando que alunos cotistas negros e de escola pblica no apresentaram diferencial significativo de aproveitamento em relao aos no-cotistas, indicando que as aes afirmativas no eliminam o mrito e no comprometem a qualidade do ensino. O impacto dessas iniciativas na composio do corpo discente e, em conseqncia, na formao de um novo perfil da elite profissional brasileira, tambm um aspecto importante nesse debate. Na maioria das instituies, mesmo quando as vagas destinadas aos jovens negros no so preenchidas, as aes afirmativas se tornaram significativas na democratizao do acesso ao ensino superior, incrementando de forma expressiva a presena desse segmento no corpo discente e promovendo a reduo da desigualdade racial nas instituies de ensino superior. Outro desafio que se apresenta para as instituies que possuem alunos cotistas a questo da permanncia. A ausncia de uma poltica de assistncia estudantil representa uma efetiva dificuldade para a manuteno de estudantes carentes no ensino superior, quase a totalidade dos alunos oriundos dos programas de aes afirmativas.
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Entretanto cabe lembrar que algumas experincias vm sendo desenvolvidas nesse mbito. Um exemplo de aes bem-sucedidas no mbito do governo federal foi o Programa Integrado de Aes Afirmativas para Negros (Brasil AfroAtitude). Ele resultante da parceria entre o Programa Nacional de Doenas Sexualmente Transmissveis (DST/Aids) do Ministrio da Sade (MS) e de universidades que adotam aes afirmativas para o ingresso de negros nos cursos de graduao na modalidade de cotas.37 Esse um programa muito bem avaliado, em que pese possuir alcance limitado em face do contingente de alunos cotistas negros. No campo das aes institucionais, cabe destacar iniciativas importantes, como no caso da Uerj e da Universidade Federal de So Paulo (Unifesp) Escola Paulista de Medicina (EPM), que, ao se definirem pela implementao de cotas, o fizeram em articulao com um sistema de bolsas de permanncia para todos os alunos cotistas. No entanto, essas instituies vm encontrando dificuldades na efetivao de recursos para esses programas, cabendo destacar a necessidade de uma insero dos governos federal e estaduais na formulao e implantao de polticas de permanncia. Por fim, ressaltam-se mudanas institucionais ocorridas em quase todas as universidades, em conseqncia da implementao da poltica de cotas. Na maioria dos casos, as instituies no se detiveram apenas nas medidas de ingresso, mas criaram novas disciplinas, programas de apoio acadmico ou espaos de promoo da integrao dos alunos cotistas vida acadmica, elementos primordiais para que se concretize a permanncia com qualidade. Apesar de muito significativas, as iniciativas de adoo de cotas ainda so pouco expressivas em face do objetivo de insero da juventude negra no ensino superior. Isso se deve ao fato de essas instituies pblicas representarem apenas 20% das vagas oferecidas na educao superior. Tambm contribui para essa baixa expresso o reduzido nmero de instituies que implementaram tais aes, menos de 12% das 256 instituies pblicas existentes no Brasil, conforme Censo do Ensino Superior de 2005, do MEC.
4.4 Programa Universidade para Todos
Uma segunda via foi aberta nesses ltimos anos para a incluso da juventude negra no ensino superior. O ProUni, iniciativa destinada a ampliar o ingresso dos estudantes de baixa renda no ensino superior, propiciando o acesso e a per37.ParamaisinformaessobreoProgramaBrasilAfroAtitude,verPolticasSociais:acompanhamentoeanliseno13.
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manncia em instituies privadas de ensino, vem atuando de forma efetiva na insero de estudantes negros. Nesta subseo so apresentados no apenas os aspectos referentes ao funcionamento do programa como tambm se discute sua relevncia para o ingresso da juventude negra no ensino superior.
4.4.1 Funcionamento do programa
O programa nasceu de uma tentativa do governo federal de regulamentar a concesso de incentivos fiscais s instituies de ensino superior privadas,38 instituies essas que ofertam 80% das matrculas nesse nvel de ensino. Com a criao do ProUni, em 2004, ficou estabelecido que as Instituies de Ensino Superior (IESs) que gozam de isenes fiscais39 deveriam conceder bolsas de estudos na proporo dos alunos pagantes por curso e turno, sem exceo. Outra regra determina que os cursos que receberem conceito insatisfatrio em trs edies do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (Sinaes) sejam descredenciados do programa, e as bolsas remanejadas para cursos com conceito satisfatrio, garantido-se o direito dos alunos matriculados. O ProUni pode ser considerado um importante programa de aes afirmativas voltado para a populao negra na educao superior privada. Isso se deve ao fato de que existe nos seus dispositivos normativos a exigncia de que o nmero de bolsas oferecidas atenda ao critrio de proporcionalidade racial. De acordo com essa regra, os alunos negros devem preencher, necessariamente, um percentual de vagas equivalente ao percentual de presena da populao negra na UF em que se inserem as IES.40 Em decorrncia de tal dispositivo, o programa tem permitido uma insero massiva dos estudantes negros no ensino privado brasileiro.
38.FoiinstitudopelaMedidaProvisriano213,de10desetembrode2004,etevesuaregulamentaopublicada no Dirio Oficial da Unio do dia 18 de outubro do mesmo ano e institucionalizada pela Lei no 11.096, de 13 de janeiro de 2005. Desde sua criao, a legislao que regulamenta o ProUni passou por diversas mudanas. 39.AsentidadesparticipantesdoProUnitmisenodosseguintestributos: i)ImpostodeRendadasPessoas Jurdicas(IRPJ);ii)ContribuioSocialsobreoLucroLquido(CSLL);iii)ContribuioSocialparaFinanciamentoda SeguridadeSocial(Cofins);eiv)ContribuioparaoProgramadeIntegraoSocial(PIS).Asinstituiesqueaderirem ao ProUni tero prioridade na distribuio dos recursos disponveis para o Fies. 40.Emoutubrode2004foramapresentadasduasaesdiretasdeinconstitucionalidade(ADIs)noSupremoTribunal Federal(STF)contraaMedidaProvisria(MP)quecriaoProUni.Aprimeira,apresentadapeloPartidodaFrenteLiberal(PFL),hojeDemocratas,alegouqueaMPnoatendeoscritriosdeconstitucionalidadedeurgnciaerelevncia parasuaapresentao,almdeviolaroprincpiodaautonomiauniversitria,aofixarcritriosemtodosdeingresso deestudantes.Asegunda,apresentadapelaConfederaoNacionaldosEstabelecimentosdeEnsino(Confenen), alegouqueaMPdoProUniviolaoprincpioconstitucionaldaisonomiaentreoscidadosaocriarcondiesespecficasparaoingressoeapermannciadeestudantesnoensinosuperior.OjulgamentodasaesnoSTJfoiinterrompido em abril de 2008 com dois votos favorveis constitucionalidade do programa.
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O ProUni se operacionaliza por meio de dois conjuntos de regras que atuam sobre as instituies e os candidatos.4141 O primeiro determina a adeso das instituies ao programa. Estas devem manifestar interesse em aderir ao ProUni em tempo hbil at o final de setembro formalizando sua pr-adeso. O objetivo desse procedimento avaliar previamente a estimativa da renncia fiscal. A efetivao se dar com a assinatura do termo de adeso, que tem validade por dez anos. Durante o perodo de vigncia do termo de adeso, se a entidade sair do programa ter de manter a bolsa para os alunos beneficiados at o fim do curso. O segundo conjunto de regras dispe sobre o processo seletivo no ProUni, sempre com referncia ao semestre subseqente. Esse conjunto de regras no faz diferenciao racial dos vestibulandos que se candidatam a uma bolsa do programa, mas insere em seu princpio normativo a regra de incluso racial em um programa para alunos de baixa renda do sistema pblico de ensino. O processo seletivo se inicia com a inscrio dos candidatos e sua participao no Exame Nacional de Ensino Mdio (Enem).42 A partir de sua aprovao, o MEC elabora uma lista de candidatos pr-selecionados, considerando a nota mnima de 45 pontos para a participao no programa. A lista de candidatos ento enviada s instituies credenciadas, que conferem os dados informados pelo candidato. Dentro da legislao do ProUni assegurada s instituies de ensino a realizao de um processo seletivo entre os pr-selecionados, uma vez que o candidato bolsa no teve como pr-requisito ter feito o vestibular e nem estar matriculado na instituio. No entanto, proibida a eliminao de candidatos ou a cobrana de eventuais taxas. O resultado do processo seletivo do ProUni acessvel no site do programa no Portal do MEC; por telefone, disponibilizado pelo ministrio; e tambm pelas instituies participantes do ProUni. Os candidatos que no forem pr-selecionados podero ser convocados em momento posterior no caso de reprovao de pr-selecionados na primeira chamada. A existncia
41.Asregrasseefetivampormeiodeportariase/oudecretos,queregulamaspropostasparaadesodasinstituies aoprograma,aemissodotermodeadesoaoprograma,eocadastramentodasinstituiesinteressadasem participar do processo no Sistema ProUni (SisProUni). 42.ParaqueumalunopleiteieumabolsanoProUnisonecessrios:nmerodeinscrionoEnem,nmerodo Cadastro de Pessoas Fsicas (CPF) e dados do grupo familiar (como nmero de pessoas e renda familiar). Para participardoprogramaocandidatodeveterumarendafamiliarpercapitadeat3salriosmnimoseobedecer tambmaumdosseguintescritrios:i)tercursadooensinomdiocompletoemescolapblica;ii)tercursado oensinomdioemescolaprivadacombolsaintegral;iii)ternecessidadesespeciais;eiv)atuarcomoprofessor efetivodaredepblicadeeducaobsicaeestarnoefetivoexercciodomagistrioecandidatar-seaumavaga em curso de licenciatura ou de pedagogia. No caso de professores da rede pblica, a comprovao de renda familiar per capita de at 3 SMs no exigida.
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das submetas de incluso racial no ProUni, respeitando-se a proporcionalidade da populao negra na UF, que transforma o programa em uma das maiores experincias de insero da juventude negra no ensino superior na atualidade.
4.4.2 Bolsas e insero de estudantes negros
O ProUni oferece trs tipos de bolsas. A bolsa integral fornecida apenas para estudantes que possuam uma renda familiar per capita de at 1 SM.43 A bolsa parcial, que oferece um desconto de 50% na mensalidade, beneficia estudantes com uma renda familiar per capita de at 3 SMs. Para essa mesma faixa de renda, e beneficiando os que no foram contemplados pelo desconto de 50%, h uma terceira modalidade de bolsa que opera com um desconto nominal de 25% no valor da mensalidade em cursos cuja mensalidade de at R$ 200. Com relao ao aproveitamento acadmico, o bolsista do ProUni dever apresentar um rendimento de no mnimo 75% das disciplinas cursadas em cada perodo letivo. Caso esse quesito no seja atendido, o coordenador do ProUni poder, aps anlise, autorizar por uma nica vez a renovao da bolsa. Repetindo-se o rendimento insuficiente o bolsista perder o benefcio. At o ano de 2007 o ProUni ofereceu um total de 414 mil bolsas, sendo 268 mil integrais e 146 mil parciais. Para 2008 sero oferecidas 180 mil bolsas. A meta do programa ofertar, nos prximos quatro anos, 400 mil novas bolsas de estudo. Quando se analisa a evoluo dos beneficirios, percebe-se que o programa vem aumentando o nmero de bolsas oferecidas a cada ano, conforme mostra a tabela 3. Pelas estimativas do governo federal, o ProUni ser responsvel, at 2011, pela concesso de quase 1 milho de bolsas para alunos que, sem o programa, provavelmente no teriam condies de freqentar o ensino superior. De acordo com os dados disponibilizados pelo Sistema do Pro Uni (SisProUni/MEC), no perodo 2005-2007 mais de 130 mil alunos negros foram beneficiados com bolsas do ProUni. Isso representa 44,38% do total de bolsistas do programa (ver grfico 1). Tendo por base a aplicao das regras do programa com relao proporcionalidade de alunos negros em cada UF, estima-se que at 2011 esse nmero ultrapasse 350 mil bolsas, contingente expressivo e indito na histria do ensino superior brasileiro no que se refere insero da populao negra.
43.Especificamentecomrelaoconcessodabolsaintegral,asentidadesparticipantesdoProUniteroqueoferecerumabolsaintegralparacadanovealunosmatriculados,obedecendoaseguinteregra:nmerodevagasparao1o semestredoexerccioatual,combaseemumaestimativadonmerodevagasematrculasdo1osemestredoexerccio anterior.Casoaentidadedeseje,50%dasbolsasintegraispodemserconvertidasembolsasparciais(meiabolsa).
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4.5 Impactos do ProUni e das aes afirmativas na educao superior brasileira

Evoluo do nmero de bolsas oferecidas pelo ProUni por regio, ano e tipo de bolsa (2005-2007)
Ano/tipodebolsa Integral Bolsas em 2005 Parcial Total Integral Bolsas em 2006 Parcial Total Integral Bolsas em 2007 Parcial Total Integral Totaldebolsasem Parcial 3 anos Total Norte 3.269 2.504 5.773 5.849 1.372 7.221 4.268 2.689 6.957 13.386 6.565 19.951 Nordeste 12.852 5.430 18.282 12.467 6.073 18.540 16.521 8.513 25.034 41.840 20.016 61.856 Centro-Oeste 5.637 3.697 9.334 8.837 4.643 13.480 8.147 6.998 15.145 22.621 15.338 37.959 Sudeste 37.030 22.335 59.365 51.039 18.045 69.084 50.868 29.767 80.635 138.937 70.147 209.084 Sul 13.117 6.404 19.521 20.506 9.837 30.343 17.827 18.256 36.083 51.450 34.497 85.947 Brasil 71.905 40.370 112.275 98.698 39.970 138.668 97.631 66.223 163.854 268.234 146.563 414.797
TABELA 3
Fonte: SisProUni/MEC, 2007. Elaborao: Disoc/Ipea.
Bosistas do ProUni por raa (2005-2007) (Em %)
Grfico 1
Fonte: SisProUni/MEC, 2007. Elaborao: Disoc/Ipea.
Dado o curto tempo de vida dos trs sistemas de ao afirmativa adotados at hoje as cotas e as bonificaes na rede pblica e o ProUni na rede privada , no possvel avaliar at que ponto eles tm alterado a composio racial do conjunto dos estudantes do ensino superior. Os dados sobre estoques de matrculas esto disponveis apenas para 2006 e anos anteriores. Se ainda cedo para julgar os efeitos das aes afirmativas nas instituies de ensino superior, no parece haver
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dvidas sobre o fato de que tais iniciativas tm representado um importante mecanismo de democratizao do acesso ao ensino superior para a populao negra. O ProUni parece ter um expressivo impacto na composio racial do ensino superior privado no Brasil, como devero expressar os nmeros de matrculas a partir de 2007. Ademais, no se deve esperar que o efeito das cotas seja numericamente relevante em face do conjunto total dos estudantes no ensino superior, tendo em vista que elas operam apenas em um limitado nmero de universidades pblicas federais e estaduais que, por sua vez, respondem apenas por 20% das vagas no pas. A experincia das cotas nas universidades pblicas federais e estaduais representa uma importante conquista, apesar de ser numericamente menos expressiva. Quando se avaliam os resultados dos programas de aes afirmativas, necessrio levar em considerao que a insero das populaes beneficirias em instituies que representam os segmentos de ponta da produo e difuso de conhecimento no pas tem implicaes positivas. Conforme dados disponibilizados pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), em 2006, das 30 principais instituies de fomento pesquisa no Brasil, apenas trs so do sistema privado.44 A insero da juventude negra nas instituies pblicas representa mais que um debate quantitativo. Significa tambm a insero dessa populao nos principais centros de pesquisa e de debate sobre os problemas nacionais. Ao mesmo tempo, a presena desse grupo nas instituies tem permitido avanos na realizao do princpio de democratizao do acesso, com conseqncias na desracializao da elite estudantil brasileira. Propicia tambm, dada a nova composio do corpo discente, um ambiente novo de debates sobre o enfrentamento dos temas desafiadores da transformao do pas, no sentido da promoo de maior eqidade racial e social.
No que se refere construo da poltica de promoo de igualdade racial no pas, este captulo mostrou que desafios importantes continuam a marcar a rea. Ainda pequena a permeabilidade do tema das iniqidades raciais na configurao e implantao das polticas sociais no pas, como mostram os casos da sade, da educao e da regularizao fundiria. As aes de mobilizao, promoo e coordenao sob responsabilidade da Seppir, CNPIR e Fipir precisam ser fortalecidas. So desafios que ainda persistem e precisam ser enfrentados.
44.ConformeEstatsticasdeIndicadoreseFomentosporInstituio.Disponvelem:<http://www.cnpq.br/estatisticas/investimentos/instituicao.htm>.
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Ao mesmo tempo, e independentemente da ao de coordenao da poltica de promoo da igualdade racial, transformaes expressivas tm sido realizadas no acesso da juventude negra ao ensino superior, cujos impactos devero ser observados nos prximos anos. Iniciativas de polticas de aes afirmativas vm se multiplicando em todo o Brasil e atingem atualmente 48 instituies pblicas de ensino superior. Paralelamente, o governo implementou o ProUni, que vem promovendo expressiva ampliao do acesso de jovens negros s instituies privadas de ensino superior. Os resultados mostram no apenas uma presena maior dos jovens negros nas universidades, alterando o perfil dos estudantes nessas instituies, mas tambm apontam para uma importante mudana na conformao da elite brasileira. So notcias alvissareiras para a construo de um pas com menos desigualdades raciais.
Captulo 5
A POLTICA DE PROMOO DA IGUALDADE RACIAL NO GOVERNO FEDERAL EM 2007 E AS POLTICAS UNIVERSALISTAS

XXX
1 Apresentao
A progressiva preocupao com a questo das desigualdades raciais no mbito das polticas pblicas brasileiras ficou ainda mais evidenciada em 2007: um trio de eventos cujas temticas no se identificavam propriamente com a questo da discriminao racial sade, polticas para as mulheres, e segurana alimentar e nutricional trouxe esta matria para os seus debates no contexto de suas conferncias nacionais. Este captulo, entre outros objetivos, busca mostrar que, ao lado da continuidade dos esforos no sentido de se evoluir na rea das polticas universalizantes, cujo pblico alvo inclui a maior parte dos negros no Brasil, h que se implementar, alocar recursos, coordenar e monitorar iniciativas especficas para este segmento, por meio de planos, programas e aes bem-estruturados. Do contrrio, o Estado estar longe de cumprir os preceitos antidiscriminatrios estabelecidos na Constituio de 1988. E no bojo dos 20 anos da promulgao dessa Carta, analisam-se aqui tambm os movimentos que efetivamente contriburam para o enfrentamento de um dos mais graves problemas de justia social no pas, consubstanciado na questo racial. A esta abordagem o captulo dedica a seo Tema em destaque, na qual so ainda apontados indicadores comparativos entre negros e brancos, nas reas de acesso educao e de renda, antes e depois da Constituio em vigor. Na seo fatos relevantes destaca-se a assinatura do Decreto no 6.261, referente Agenda Social Quilombola, destinada conformao do Programa Brasil Quilombola, que envolve as reas da sade e da educao, investimentos em moradias e luz eltrica, entre outros, com a participao crescente de representantes quilombolas em todo o processo.
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O acompanhamento apresentado adiante sobre o desenvolvimento dos programas em prol da igualdade racial revela, por um lado, que houve avanos nada desprezveis neste campo, mas tambm o quanto h que se percorrer para o alcance de relaes equnimes de raa no Brasil.
2 Fatos relevantes 2.1 Agenda Social Quilombola
No dia 20 de novembro de 2007, data em que se comemorou o dia nacional da conscincia negra naquele ano, o governo federal lanou, por meio do Decreto no 6.261/2007, a Agenda Social Quilombola. Visando consolidao do Programa Brasil Quilombola, a agenda prev aes voltadas para quatro eixos: acesso terra; infra-estrutura e qualidade de vida; incluso produtiva e desenvolvimento local; e direitos de cidadania. A implementao das aes ser realizada de forma integrada pelos diversos rgos do governo federal, tendo sido criado para tanto o Comit Gestor da Agenda Social Quilombola, sob a coordenao da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir), e que conta com a presena de nove ministrios, alm da Casa Civil da Presidncia da Repblica. Durante o lanamento, foi ainda anunciado o investimento de R$ 2 bilhes para o perodo 2008-2011. A iniciativa pretende atender 1.739 comunidades quilombolas, localizadas em 330 municpios de 22 estados, e objetiva alcanar, em uma primeira etapa, as comunidades com ndices mais expressivos de vulnerabilidade social. A Agenda Social Quilombola pretende desenvolver programas de promoo da sade, da educao, construo e melhoramento de unidades habitacionais, ampliao do acesso luz eltrica, recuperao e preservao do meio ambiente, promoo do desenvolvimento sustentvel, e fomento da participao dos representantes quilombolas na formulao, negociao e proposio de polticas pblicas. No campo da assistncia social e da transferncia de renda, a meta ampliar a cobertura do Programa Bolsa Famlia para 33.500 famlias quilombolas atendidas, e construir unidades do Centro de Referncia em Assistncia Social (Cras) em 850 municpios que possuam comunidades quilombolas. No que se refere titulao das terras, a proposta que sejam concludos 713 relatrios tcnicos necessrios regularizao fundiria destas comunidades.
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2.2 Conferncias
O ano de 2007 destacou-se ainda pelo conjunto de conferncias nacionais realizadas no mbito das polticas sociais no pas, abrangendo temas de grande relevncia, a includo o da desigualdade racial. Tanto a II Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres, como a III Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, e ainda a XIII Conferncia Nacional de Sade deram nfase questo racial, conforme ser examinado a seguir. A II Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres teve lugar em Braslia, em agosto de 2007.1 Na oportunidade, definiu-se que o Plano Nacional de Polticas para as Mulheres teria seis novos eixos prioritrios de ao,2 entre os quais o que prev o enfrentamento a todas as formas de discriminao, como o racismo, o sexismo e a lesbofobia. Em sua primeira verso, o plano apenas citava a desigualdade racial, no evidenciando o combate ao racismo enquanto meio de promoo dos direitos das mulheres brasileiras. Com a incorporao deste novo eixo, prev-se a elaborao de programas de enfretamento do racismo nas instituies pblicas governamentais, no governamentais e privadas, medidas de ao afirmativa na formulao de execuo de polticas pblicas, alm de investimento em uma educao anti-racista. Contudo, at o momento as aes da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres (SPM) no contam com iniciativas voltadas especificamente para as mulheres negras. Para exemplificar a complexidade das questes que envolvem o tema, cabe lembrar que a mortalidade materna das mulheres negras continua sendo maior que a mdia nacional, assim como mais elevado o ndice de mulheres negras que nunca fizeram exame clnico de mamas: o de mulheres brancas de 25 anos ou mais que nunca fizeram este exame de 28,7%, ao passo que para as mulheres negras de 46,3%. Referente ao exame de colo de tero, para o mesmo segmento etrio, a proporo de mulheres negras que nunca realizaram tal exame de 25,5%, contra 17,3% para mulheres brancas.3 Os dados so preocupantes para ambos os grupos de mulheres, mas os piores indicadores para as mulheres negras lanam como desafio a necessidade da incorporao do combate s iniqidades raciais no acesso aos servios de sade da mulher.
1.Das2,5milmulheresparticipantes,45%seautodeclararampretasoupardas.Emboranemtodasasrepresentaestivessemumquantitativoespecficodemulheresnegras,oRiodeJaneiroadotouumsistemadecotasde40% de mulheres negras para sua representao na conferncia. 2.ArespeitodaIIConfernciaNacionaldePolticasparaasMulheres,verocaptuloIgualdadedeGnerononmero 15 deste peridico. 3.DadosreferentesPesquisaNacionalporAmostraporDomicliosdoInstitutoBrasileirodeGeografiaeEstatstica (Pnad/IBGE) 2003, e disponveis em IPEA; UNIFEM. Retrato das Desigualdades. 2 ed.: Unifem / Ipea, 2006.
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A III Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, realizada em julho de 2007, elegeu o seguinte tema central: Por um Desenvolvimento Sustentvel com Soberania e Segurana Alimentar e Nutricional. O objetivo da conferncia foi a construo do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Sisan), alm da elaborao das propostas de diretrizes e orientaes para que o Estado brasileiro promova sua soberania alimentar, contribuindo para o alcance do direito humano alimentao. No debate dos trs eixos temticos definidos para a conferncia,4 o tema da promoo da igualdade racial esteve invariavelmente presente. Tendo como referncia a concretizao do direito humano alimentao adequada, defendeu-se no evento a prioridade dos segmentos mais vulnerveis da populao e, para tanto, o reconhecimento das diversidades de gnero, geracional, tnica, racial e cultural que caracterizam a populao brasileira. Nesse sentido, desde a etapa de sua organizao foi adotado um sistema de representao proporcional nas delegaes estaduais, garantindo a participao na conferncia de segmentos da sociedade que se encontrassem em pior situao de insegurana alimentar e nutricional.5 Participaram como delegados estaduais os seguintes representantes: 49 indgenas, 63 quilombolas, 40 de comunidades de terreiros e 103 representantes da populao negra, em um total de 1.333 delegados. No que diz respeito temtica da desigualdade racial, a Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional tambm destacou a gravidade e as caractersticas da excluso da populao negra, evidenciadas pelos indicadores nacionais de insegurana alimentar e nutricional deste grupo. Props o maior reconhecimento das desigualdades por razes de gnero e tnico-raciais, e a construo de programas e aes voltadas para a segurana alimentar e nutricional destas populaes que apresentam maior vulnerabilidade.6 Alm disso, a conferncia concluiu, entre outros, pela necessidade de: i) promover uma alimentao adequada e saudvel nos estabelecimentos que atendem a estes segmentos, como escolas e hospitais, respeitando suas especificidades; ii) implementar e incorporar estratgias diferenciadas de segurana alimentar e nutricional nas polticas pblicas, reconhecendo suas formas especficas de organizao social
4.Ostrseixostemticosdaconfernciaforam:i)seguranaalimentarenutricionalnasestratgiasdedesenvolvimento;ii)aPolticaNacionaldeSeguranaAlimentareNutricional;eiii)oSistemaNacionaldeSeguranaAlimentar eNutricional.Ver,arespeito,ocaptuloAssistnciaSocialeSeguranaAlimentarnonmero15desteperidico. 5.Combaseemdadosestatsticoseinformaesdosrgosresponsveis,foramdefinidosquantitativosdecotas paradelegadosdospovosindgenas,comunidadesquilombolas,comunidadesdeterreiroeparaapopulaonegra. 6.Naconfernciaforamindicadascomopopulaesqueapresentammaiorvulnerabilidade:povosindgenas,populaonegra,comunidadesquilombolas,comunidadesdeterreiro,extrativistas,ribeirinhos,pescadoresartesanais, caboclos, e demais povos e comunidades tradicionais.
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e territorial; iii) garantir e assegurar o acesso s polticas pblicas sociais, bem como a participao de seus representantes nas instncias de controle social; iv) formular programas dirigidos reparao histrica da insegurana alimentar e nutricional destes grupos; e v) garantir recursos para a realizao de censos e pesquisas com recorte destas populaes, entre elas o censo quilombola.7 Ainda em 2007 foi realizada da XIII Conferncia Nacional de Sade, ocorrida em novembro, em Braslia, que teve como tema central Sade e Qualidade de Vida: polticas de Estado e desenvolvimento. Nos trs eixos temticos em torno dos quais se organizaram os debates,8 foram apresentadas propostas de polticas pblicas para a populao negra e para as comunidades quilombolas. A par de propostas que visam erradicao da discriminao racial, tnica e social, consideradas como determinantes das condies de sade e qualidade de vida, a conferncia afirmou o direito sade como direito humano essencial que deve levar em considerao as necessidades e caractersticas sociais e culturais especficos dos grupos populacionais. A Conferncia Nacional de Sade previu, entre outros, a efetivao no SUS de aes preventivas e campanhas de sensibilizao voltadas ao combate s discriminaes. Apontou ainda para a necessidade de: i) identificar e superar as atitudes discriminatrias, considerando o preconceito como atitude que contribui para o agravamento do processo sade-doena; ii) garantir e ampliar recursos financeiros na realizao de pesquisas com vistas a superar o racismo institucional no SUS; iii) garantir que o Ministrio da Sade e as secretarias de Sade cumpram com o direito sade como direito de cidadania da populao negra a partir das diretrizes do SUS e da Poltica Nacional da Populao Negra, em todos os nveis e nos agravos mais prevalecentes nesta populao; iv) promover a formao para o trabalho das parteiras quilombolas, garantida a remunerao pelo SUS; v) reconhecer as necessidades especiais de grupos populacionais especficos, bem como criar e implementar uma poltica nacional que contemple o mapeamento dos portadores de anemia falciforme e o atendimento de suas necessidades; e vi) garantir que seja implantada a comisso de defesa da sade integral da populao negra, por intermdio do Conselho de Sade.
7.Aindarelacionadoaotema,foidivulgadonaconfernciaumdocumentointitulado:CartaAbertasAutoridades doBrasiledoMundo.Consignadopelospovosindgenas,populaonegra,comunidadesquilombolas,comunidadesdeterreiro,extrativistas,ribeirinhos,pescadoresartesanais,caboclosedemaispovosecomunidadestradicionais, odocumentoconclamaaumareflexoarespeitodasituaodestespovos,exigindoreparaoemfacedosdanos histricos sofridos, assim como o pleno exerccio do direitos civis e coletivos. 8.Ostrseixostemticosdaconfernciaforam:i)desafiosparaaefetivaododireitohumanosadenosculo XXI:Estado,sociedadeepadresdedesenvolvimento;ii)polticaspblicasparaasadeequalidadedevida:oSUS naSeguridadeSocialeoPactopelaSade;e iii)aparticipaodasociedadenaefetivaododireitohumano sade. Ver a respeito o captulo Sade deste peridico.
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Por fim, cabe destacar que no ano de 2007 tambm se realizou a VI Conferncia Nacional de Assistncia Social, a qual, ao contrrio das demais, limitou-se a tratar da questo do Sistema nico de Assistncia Social de forma universal: as propostas apresentadas e deliberaes aprovadas no incluem estratgias de enfrentamento desigualdade e discriminao racial.9 Conclui-se, assim, que o reconhecimento da necessidade do enfrentamento das desigualdades raciais nas polticas setoriais, nas conferncias nacionais representa mais um avano no caminho da promoo da igualdade racial. Entretanto, as demandas neste campo exigem intervenes firmes em cada uma das polticas com vistas reduo das desigualdades raciais. importante que esta pauta continue a ser debatida nas prximas conferncias, tanto no sentido do aprofundamento das estratgias como de monitoramento e avaliao das iniqidades raciais.
3 Acompanhamento da poltica e dos programas
Nesta seo sero abordadas algumas iniciativas de enfrentamento ao racismo e de reduo das iniqidades raciais no ano de 2007, nos campos da sade, da educao e da economia solidria. Por fim ser apresentada, para o mesmo perodo, a anlise da execuo oramentria do Programa Brasil Quilombola.
3.1 Poltica Nacional de Sade Integral da Populao Negra
A Poltica Nacional de Sade Integral da Populao Negra foi aprovada pelo Conselho Nacional de Sade em novembro de 2006. Sua formulao ficou a cargo da Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa (SGEP) do Ministrio da Sade (MS), que contou com o apoio do Comit Tcnico de Sade da Populao Negra (CTSPN). Edies anteriores deste peridico j se incumbiram de afirmar que o texto da Poltica Nacional de Sade Integral da Populao Negra representa um avano qualitativo no que se refere compreenso da promoo da eqidade racial no atendimento prestado pelo Sistema nico de Sade (SUS).10 Ao inserir a preocupao do combate ao racismo e a discriminao como um princpio transversal ao SUS, o referido documento acaba por se constituir em uma importante inovao no plano da proposio de polticas pblicas no pas, incluindo a temtica racial no bojo das preocupaes para a implementao de
9.AConfernciaNacionaldeAssistnciaSocialcontoucomumpainelsobreotemaAssistnciaSocial:superandoa intolerncia e promovendo a incluso. 10. Ver, especialmente, o nmero 14 deste peridico.
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uma poltica universal. No entanto, durante o ano de 2007, a poltica seguiu sem implementao, por no ter sido pactuada no mbito da Comisso Intergestora Tripartite (CIT). neste espao institucional que os gestores das trs esferas de governo Unio, estados e municpios debatem e definem os termos de implementao dos programas adotados em escala nacional, mas cuja execuo de responsabilidade local. A ausncia de pactuao representa, dessa forma, um efetivo entrave implementao da Poltica Nacional de Sade Integral da Populao Negra.
3.2 Educao: a Lei no 10.639/2003 e o Programa Brasil AfroAtitude 3.2.1 A implementao da Lei no 10.639/2003
Uma das mais importantes iniciativas ocorridas nos ltimos anos no campo do combate s desigualdades raciais na rea da educao diz respeito aprovao da Lei no 10.639/2003, que institui a obrigatoriedade do ensino de histria e cultura africana e afro-brasileira no ensino fundamental e mdio de todo o pas. Entretanto, diversos obstculos tm se apresentado sua implementao. Entre eles, destaca-se a ausncia de uma normatizao sobre os critrios e contedos necessrios implementao, resultando em diversas experincias que muitas vezes no correspondem vocao do projeto, que a de promover a construo de uma cultura anti-racista e pr-diversidade no sistema de ensino.11 A ausncia destes critrios e contedos no somente tem dificultado a construo dos projetos educacionais, mas tambm reflete-se na dificuldade do Ministrio Pblico em fiscalizar a implementao da lei. Buscando dar uma resposta a esses problemas, a Secretaria de Educao Continuada e Diversidade do Ministrio da Educao (Secad/MEC) vem desenvolvendo, desde 2007, uma tentativa de padronizao das experincias em curso. Como resultado deste processo foi institudo, em dezembro daquele ano, o Grupo de Trabalho Interministerial para a constituio de um Plano Nacional de Implementao da Lei no 10.639/2003. O plano ser fruto dos debates a serem realizados no primeiro semestre de 2008 em seis encontros regionais sobre as experincias, avanos e dificuldades observados na implementao da lei. Foram convidados a participar do encontro gestores estaduais e municipais de educao, entidades dos movimentos sociais, Ministrio Pblico, entidades do movimento negro e rgos da administrao pblica.
11.Sobreasdiretrizesdeconstruodeumaculturaanti-racistaepr-diversidadedaLeino10.639/03,verParecer CNE/CP. 003/2004.
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As experincias, de fato, tm sido amplas e diversificadas. No mbito do Ministrio da Educao (MEC), desde a promulgao da Lei no 10.639/03, vm sendo desenvolvidas aes voltadas capacitao dos professores neste contedo. Entre as diversas iniciativas adotadas, pode-se distinguir o curso Educao-Africanidades-Brasil, promovido pela Secad em parceria com a Universidade de Braslia (UnB). O curso foi estruturado em quatro unidades programticas12 que abordaram a histria e cultura africana e afrobrasileira em seus aspectos geogrficos, histricos, sociais e estticos, alm de propor uma reflexo sobre o currculo escolar luz do enfrentamento discriminao racial. Oferecido na modalidade de extenso universitria a distncia, o curso teve lugar entre junho e outubro de 2006, com a carga horria de 120 horas/aula. Sua meta inicial era capacitar 25 mil professores das escolas pblicas. No entanto, devido a problemas de ordem pedaggica e tecnolgica, observou-se um alto ndice de desistncia, tendo sido capacitados apenas 6.800 professores. Diante da baixa efetividade do Educao-Africanidades-Brasil em relao aos objetivos propostos, a Secad realizou, ainda no final de 2006, uma primeira avaliao do programa e evitou abrir novas turmas no ano de 2007. Nos resultados desta primeira avaliao13 constataram-se duas dificuldades principais: a de acesso dos professores cursistas e dos tutores aos mecanismos de informatizao necessrios realizao do curso, e a de sua prpria operacionalizao por propor metas de formao muito ambiciosas. O clculo inicial no curso que cada tutor seria responsvel pelo acompanhamento de 144 professores cursistas. Mais um problema observado foi, ao se fazer o desenho do curso, no ter sido considerada a realidade da rede pblica de ensino marcada por problemas de escassez de recursos fsicos e humanos nas escolas. At o incio de 2008 no se tinha certeza sobre a continuidade da experincia, uma vez que os primeiros resultados do processo avaliativo apontavam para uma baixa eficcia da iniciativa.
12.Essasunidadesforamassimdistribudas:i)frica:seusaspectoshistricosegeogrficos;ii)HistriadoBrasil: escravismo, as formasderesistncia dos negros nos quilombos e mocambos e a religiosidade afro-brasileira; iii)BrasilRepresentaes:apresenanegranoBrasil,asmarcasdeafricanidadenaculturabrasileira,arepresentaodocorpoafrodescendente;eiv)Currculo,EscolaeIdentidade:educaopr-escolar,imagensafro-brasileiras nos livros escolares, prticas pedaggicas e a construo da identidade. 13.AsinformaesdaprimeiraavaliaodoProgramaEducao-Africanidades-Brasilforamdivulgadasnolivro SECAD;MEC.DiversidadenaEducao:experinciasdeformaocontinuadadeprofessores.ColeoEducao para Todos. Secad/MEC.
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Outra ao do MEC no mbito da implementao da Lei no 10.639/2003 foi a constituio, no ano de 2006, do Programa de Aes Afirmativas para a Populao Negra nas Instituies Pblicas de Educao Superior (UniAfro). O programa tem como objetivos principais apoiar e incentivar a criao e o fortalecimento dos Ncleos de Estudos Afro-Brasileiros (Neabs) em instituies de ensino superior pblicas, com a finalidade de promover a produo e difuso de conhecimento sobre a cultura afro-brasileira, e subsidiar projetos de acesso e permanncia de afro-brasileiros nas universidades. O UniAfro opera via estabelecimento de protocolos de cooperao entre o MEC e os Neabs, ou rgos similares. Os protocolos firmados em 2006 tm validade de dois anos, podendo ser prorrogados a depender de acordo entre o MEC e o ncleo. No primeiro edital do programa, foram estabelecidos trs eixos de ao aos quais deveriam se adequar os projetos propostos. O primeiro era direcionado publicao de obras, materiais didtico-pedaggicos e paradidticos que contemplassem a lei, o Parecer do CNE/CP no 003/2004, e a Resoluo CNE/01/2004, que tratam sobre o contedo e a metodologia de ensino da cultura e histria africana e afro-brasileira. O segundo eixo visava a projetos de formao de profissionais em educao, fossem em cursos presenciais ou a distncia, de extenso universitria ou de aperfeioamento, que contemplassem, prioritariamente, as reas de histria do negro no Brasil e nas Amricas, literatura afro-brasileira e africana, histria da frica e educao e relaes tnico-raciais. O terceiro eixo focava a promoo do acesso e da permanncia no ensino superior de estudantes negros e o fortalecimento institucional da temtica tnico-racial, alm do apoio a projetos de pesquisa nas reas de relaes tnico-raciais, aes afirmativas, histria e cultura afro-brasileira e africana. Nesta primeira edio do programa foram aprovados 22 projetos, dos quais dez eram direcionados capacitao de profissionais para a educao em relaes tnico-raciais. No ano de 2007, os projetos aprovados no ano anterior continuavam operando, destacando-se as aes de formao continuada de professores, especialmente em universidades estaduais. Nestas, a maioria dos projetos tinha como meta a capacitao de professores, a publicao das experincias do programa e/ou material didtico, assim como o auxilio a alunos negros em sua permanncia no ensino superior. Foi capacitado, nos 10 projetos aprovados que previam aes neste campo, um total de 2.800 professores, e h previso de publicao de mais de 15 livros. Cabe destacar que, ainda em 2006, tais aes, antes de responsabilidade da Secad, migraram para o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), que passou a responder pela execuo financeira dos projetos. Neste novo contexto,
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a partir de 2007 as aes prioritrias na implementao da lei em pauta sofrem um redirecionamento para a formao continuada de professores e para a produo de material didtico. Nova resoluo do FNDE lanada no incio de 2008 define apenas duas linhas de aes para a nova seleo de projetos para o UniAfro: i) a formao inicial e continuada de professores e graduados em licenciatura em cursos de pedagogia; e ii) a elaborao de material didtico para o ensino de histria e cultura afro-brasileira e africana. Dessa forma, o UniAfro parece se retirar das aes de promoo do acesso e da permanncia no ensino superior de estudantes negros, e do fortalecimento institucional da temtica tnico-racial nas instituies de ensino. Pode-se concluir, assim, que a Lei no 10.639/2003 vem enfrentando diversos problemas na sua implementao, que vo desde a definio dos contedos que devem ser inseridos nos programas disciplinares at os critrios avaliativos sobre sua efetivao. As aes desenvolvidas pelo Ministrio da Educao na tentativa de constituio de uma padronizao da experincia ainda no permitem uma avaliao sobre sua eficcia na soluo destes problemas. Dada a relevncia da matria, espera-se que durante o ano de 2008 as dificuldades sejam superadas, bem como ampliadas as metas de formao dos projetos apoiados.
3.2.2 O Programa Brasil AfroAtitude
O Programa Integrado de Aes Afirmativas para Negros, ou Brasil AfroAtitude, foi lanado oficialmente em dezembro de 2004 como uma parceria entre o Ministrio da Educao, por intermdio da Secretaria de Ensino Superior (SeSu), o Ministrio da Sade, por meio do Programa Nacional de DST/AIDS (PN-DST/AIDS), a Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir), e a Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH). Posteriormente, com a constituio do Programa Estratgico de Aes Afirmativas: Populao Negra e AIDS, o AfroAtitude passou a compor uma de suas aes.14
14.OProgramaEstratgicodeAesAfirmativas:PopulaoNegraeAIDSexecutadopeloMinistriodaEducao,porintermdiodaSeSu; MinistriodaSade,pormeiodoPN-DST/AIDS;daSeppir;edaSEDH.Oprograma executasuasaescomprioridadeemquatrocomponentesprincipais:i)Implementaodepolticas:formulao, fortalecimentoouimplementaodepolticasdembitonacionalquegarantamaeqidadenosserviosde sade;ii)PromoodeParcerias:quevisaarticulaoeaofortalecimento,entreorganizaesdasociedadecivil egovernamentais,deredesdeapoioimplementaodepolticaspblicasdepromoodaigualdaderacial; iii)ProduodeConhecimento:organizaoeproduodenovosconhecimentos,demodoapreencheraslacunaseservirdesubsdioatomadadedecisesdopoderpbliconocampodapreveno,assistnciaedireitos humanosreferentessadedapopulaonegra;eiv)CapacitaoeComunicao:treinamentoeformaoadequadaparalidarcomoadiversidadedasociedadebrasileiraecomaspeculiaridadesdoprocessosade/doena dapopulaonegra.OProgramaBrasilAfroAtitudeumadasseteaesdocomponentePromoodeParceria. InformaescontidasnoProgramaEstratgicodeAesAfirmativas:populaonegraeAIDS,marode2006. Disponvelnosite:<http://www.aids.gov.br/data/Pages/LUMISA787E311PTBRIE.htm>.Acessoem25/05/2008.
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O programa teve como objetivo principal o preenchimento de duas lacunas. A primeira se refere inexistncia e/ou incipincia de apoio logstico e financeiro aos alunos negros que entravam pelos sistemas de cotas que passaram a ser institudos em universidades federais e estaduais em todo o pas a partir de 2001.15 A segunda, pequena produo de conhecimento no campo das relaes entre AIDS e populao negra e racismo. O programa teve incio por meio de uma parceria entre o PN-DST/AIDS, a SeSu/MEC, e a reitoria de dez universidades que integraram o programa,16 e sua validade seria para o ano de 2006. Apesar de terem trmino previsto para o final de 2006, trs universidades permaneceram com atividades durante o ano de 2007 devido ao fato de os termos de cooperao terem sido assinados em meados de 2006. O AfroAtitude operava pela oferta de bolsa de estudos para alunos negros cotistas das universidades pblicas que firmaram acordo de cooperao com a SeSu e o PN-DST/Aids. Foram oferecidas 50 bolsas para alunos em cada uma das universidades que faziam parte de programa, o que totalizou 500 alunos atendidos. Estes eram inseridos em atividades de pesquisa, extenso e monitoria. As bolsas eram equivalentes s do Programa Institucional de Bolsa de Iniciao Cientfica do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (Pibic/CNPq),17 com a peculiaridade de que o projeto desenvolvido deveria se relacionar com os temas de racismo, epidemia de DST/AIDS, direitos humanos, gnero e sexualidade. O objetivo era inserir os alunos bolsistas na experincia acadmica de pesquisa e extenso, e assim fomentar o ingresso de alunos negros na produo de conhecimento nas universidades brasileiras.
15.Em2008identificaram-se48universidadespblicasoperandosistemasdecotasoubonificaes.Sobreoassunto, ver o captulo Igualdade Racial no nmero 15 deste peridico. 16.Foramdezuniversidadesquefizerampartedoprograma:aUniversidadedeBraslia,UniversidadedeMontes Claros(MG),UniversidadeEstadualdaBahia,UniversidadeEstadualdeLondrina(PR),UniversidadeEstadualde MinasGerais,UniversidadeEstadualdoMatoGrossodoSul,UniversidadeEstadualdoRiodeJaneiro,Universidade Federal da Bahia, Universidade Federal de Alagoas e Universidade Federal do Paran. 17.OPibic/CNPqumprogramavoltadoiniciaocientficaeformaodenovostalentoscientficos.Direcionadoparaoalunodegraduao,servedeincentivoformao,privilegiaaparticipaoativadebonsalunosem projetosdepesquisacomqualidadeacadmica,mritocientficoeorientaoadequada,individualecontinuada, eobjetivaaindafomentarosalunosacontinuaremsuaformaonaps-graduao.Oprogramaoferecebolsas depesquisaparaalunosdetodooBrasil,conformecritriosdefinidospelaResoluoNormativa(RN)doCNPq no 006/1996. Cabe ressaltar que, diferentemente do funcionamento do AfroAtitude, a RN que orienta a concesso de bolsas do Pibic no define percentuais, ou mecanismo de acesso diferenciado para alunos cotistas ou beneficirias de programas de aes afirmativas, e atende a alunos tanto do sistema pblico de ensino quanto do privado.
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Apesar do programa ter sido avaliado como bem-sucedido em praticamente todos os seus objetivos, no existe perspectiva para a sua manuteno. At o final de 2007, sua implementao como projeto piloto no encontrou acolhida em uma instituio do governo federal que garanta a sua continuidade.18 Com o final do termo de cooperao que deu origem ao programa, algumas universidades buscaram manter as atividades por meio de outras fontes de financiamento. No caso da Universidade de Braslia, as bolsas de estudos passam a ser financiadas pela prpria instituio. Entre os principais pontos positivos do programa, pode-se indicar o carter inovador como programa federal de enfrentamento das desigualdades raciais, assim como de fomento da produo de conhecimento sobre sade e o racismo, a partir de um olhar sobre em que medida a discriminao racial um elemento de vulnerabilidade da populao negra diante de uma epidemia como a Aids. Outro importante elemento positivo foi o de que, alm de ser uma ao de apoio permanncia dos estudantes cotistas, o programa propicia a criao de um espao institucional de estudo e pesquisa envolvendo estes estudantes, o que representa uma marca necessria consolidao das polticas de aes afirmativas nas universidades brasileiras.
3.3 Economia Solidria
Desde a criao da Seppir, o pas vem assistindo a um expressivo crescimento nas aes voltadas para as comunidades remanescentes de quilombos. A maior parte destas iniciativas vm sendo organizadas no mbito do Programa Brasil Quilombola, que tem como objetivo promover o desenvolvimento sustentvel das comunidades tradicionais remanescentes de quilombos. Apesar de menos conhecida, o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) tambm vem desenvolvendo uma ao voltada para as populaes quilombolas. O programa foi criado em 2003 com o nome de Projeto de Etnodesenvolvimento Econmico Solidrio das Comunidades Quilombolas. Em 2004 o programa foi ampliado para cobrir outros segmentos e passa a ser denominado Programa Brasil Local: Desenvolvimento e Economia Solidria. O programa funciona sob a responsabilidade do Departamento de Fomento da Secretaria Nacional de Economia Solidria do MTE e est presente em todas as Unidades da Federao. Seu objetivo apoiar organizaes
18.SobreaquestodoProgramaAfroAtitudenoterencontradoacolhidaemoutrosministrios,verocaptulo Igualdade Racial do nmero 15 deste peridico.
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coletivas de trabalhadores em empreendimentos econmicos solidrios, visando gerao de emprego e renda e promoo do desenvolvimento local sustentvel. A estratgia do programa fomentar as atividades econmicas em desenvolvimento pelas comunidades. Para tanto, so oferecidas oficinas e cursos de gesto e de empreendedorismo, assim como a instalao de rdios comunitrias. As principais atividades produtivas fortalecidas se referem produo agrcola de produtos como a mandioca, seu beneficiamento na produo de farinha, a produo de hortalias, de caf e de pimenta, entre outros produtos. A piscicultura e a produo de artesanato tambm esto inseridas no principal grupo de atividades identificadas pelo programa. Outra iniciativa a ser registrada a construo de bancos comunitrios para facilitar o acesso dos produtores quilombolas ao microcrdito. Em 2007, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) tornaram-se parceiros do programa, o que permitiu ampliar as suas aes, atingindo um total de 510 agentes de promoo do desenvolvimento local e economia solidria. Destes, 12% (ou seja, 60 agentes) so agentes de etnodesenvolvimento quilombolas. No segundo semestre de 2007 o Programa Brasil Local realizou oficinas em diversos estados brasileiro, com a finalidade de capacitar comunidades quilombolas para o empreendedorismo solidrio e para a autogesto de recursos econmicos. A perspectiva que, para o perodo de 2008 a 2011, sejam qualificados 300 agentes de etnodesenvolvimento, que se intensifiquem e se fortaleam as redes e cadeias produtivas, e que se efetive a constituio de 20 bancos comunitrios quilombolas. O oramento destinado para este perodo para o Programa Brasil Local de cerca de R$ 45,5 milhes. No h dvida de que esse pode ser o comeo de uma nova linha de ao, potencialmente promissora, visando promoo e ao desenvolvimento das comunidades quilombolas. Contudo, em que pesem os projetos de sucesso, as experincias na linha da gerao de emprego e ocupao, do desenvolvimento local, ou do desenvolvimento regional voltado a populaes vulnerveis ou a territrios carentes e/ou economicamente deprimidos detm uma longa tradio de insucessos acumulados nas ltimas trs dcadas. Os desafios colocados neste campo so expressivos, e ainda mais significativos em funo das especificidades sociais e culturais e da diversidade que caracterizam as comunidades quilombolas no pas. O sucesso da experincia depender, assim, em larga medida, do resgate dos esforos realizados at agora por experincias similares, a par da escuta atenta das expectativas e ansiedades da populao envolvida.
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3.4 Combate ao racismo institucional
O tema do racismo institucional emerge no Brasil como objeto de polticas pblicas em 2001, a partir dos preparativos para a III Conferncia Mundial de Combate ao Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncia Correlata. Desde ento, o tema vem se consolidando e gerando vrias experincias em rgos federais, estaduais e municipais. Na esfera federal, destacou-se o Programa de Combate ao Racismo Institucional (PCRI), criado em 2005 por meio de uma parceria entre Seppir, Ministrio Pblico Federal (MPF), Ministrio da Sade (MS), Organizao Pan-Americana de Sade (Opas), Departamento Britnico para o Desenvolvimento Internacional e Reduo da Pobreza (DFID) e Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud). O programa contou ainda com aes na esfera municipal, tendo sido implementado nas cidades de Recife e Salvador, e pelo Ministrio Pblico do Estado de Pernambuco (MPPE). Contudo, o programa tinha durao determinada, e foi concludo ao final de 2006.19 Com o fim do PCRI, muitas das atividades foram assumidas pelos parceiros. Em Salvador, passaram a ser desenvolvidas pela Secretaria Municipal de Reparao (Semur). No primeiro semestre de 2007, a Semur realizou a II Oficina de Sistematizao dos Resultados do Programa, que, alm dos representantes das prefeituras de Recife e Salvador, contou com a participao do Ministrio Pblico do Estado de Pernambuco (MPPE). Entre as aes realizadas pode-se ainda citar a de sensibilizao de funcionrios e gestores de polticas pblicas para a identificao e combate ao racismo institucional, e a formao de bancos de dados com recorte racial nos diversos setores da administrao pblica. Nesse sentido, em maio de 2007 a Secretaria realizou uma oficina com gestores e funcionrios do Servio Municipal de Intermediao de Mo-de-obra (Simm), visando sensibilizar aqueles que trabalham no atendimento ao pblico sobre a importncia do preenchimento do quesito cor nos formulrios de cadastro, assim como a forma correta de abordar a questo junto aos candidatos. Atualmente as atividades de combate ao racismo institucional na prefeitura contam com a participao das secretarias de Educao, Sade, Administrao, Habitao, Relaes Internacionais e Desenvolvimento Social, alm das superintendncias de Polticas para a Mulher e Conservao do Solo. No que se refere sade da populao negra, pode-se destacar a realizao, em Salvador, do Seminrio de Formao de Ouvi19.SobreohistricodoPrograma de Combate ao Racismo Institucional, seus objetivos e aes, ver o captulo Igualdade Racial no nmero 14 deste peridico.
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dorias para Atendimento s denncias de Racismo Institucional na Sade, que teve por objetivos: capacitar tcnicos da ouvidoria para acolher e encaminhar as queixas relativas s vtimas de racismo e racismo institucional; discutir o estabelecimento de um fluxo para as denncias de racismo no atendimento da sade; e sensibilizar a ouvidoria para identificar as denncias na perspectiva do racismo.20 O MPPE tambm vem dando continuidade s aes de combate ao racismo institucional. Em novembro de 2007 foi lanada campanha para a divulgao da existncia do problema e da forma como o racismo limita as oportunidades sociais da populao negra. A campanha foi desenvolvida pelo GT Racismo e pela Assessoria de Comunicao do MPPE, e contou com banners, cartazes, panfletos, bottons e adesivos que foram distribudos entre os promotores e procuradores de justia, assim como a entidades ligadas defesa dos direitos da populao negra e ainda a demais rgos pblicos. Tambm foi produzido um spot de vdeo, veiculado na TV Universitria.21 No Ministrio da Sade (MS), o PCRI foi substitudo pela campanha Combate ao Racismo Institucional. A nova ao visa atuar de modo abrangente no SUS e, neste sentido, o fomento participao social nas instncias estaduais e municipais de gesto da poltica de sade torna-se uma estratgia necessria ao enfrentamento do racismo institucional. Esta necessidade deriva da descentralizao que caracteriza o SUS, cuja responsabilidade de gesto se encontra partilhada entre os governos federal, estaduais e municipais . No ano de 2006, teve incio o Projeto Participao e Controle Social da Populao Negra em Sade, resultante de uma parceria entre o MS, por meio da Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa (SGEP) e a Organizao de Mulheres Negras Criolas sediada na cidade do Rio de Janeiro. O projeto tinha como meta a realizao de capacitaes em todo o pas, com o objetivo de ampliar a participao de organizaes negras nos processos de delineamento, negociao, implementao e monitoramento de polticas pblicas voltadas para sade da populao negra nas diferentes esferas de governo. No ano de 2007, o projeto capacitou um total de 150 lideranas de organizaes negras de todo o territrio nacional. Ainda enquanto produto do projeto, foi elaborado o Manual Participao e Controle Social para Eqidade em Sade da Populao Negra, que se prope a dar suporte s iniciativas para o controle social da aes em sade da populao negra, bem como propiciar um mapeamento de atividades em desenvolvimento.
20. Informaes contidas no Relatrio de Aes da Semur ano 2007. 21. Boletim informativo do GT Racismo do MPPE no 10. Dezembro de 2007.
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3.5 Execuo oramentria do Programa Brasil Quilombola
O Brasil Quilombola um programa interministerial criado em 2004 com o objetivo de promover o desenvolvimento das comunidades quilombolas, a partir de uma estratgia sustentvel e observando as especificidades histricas e culturais destas comunidades. As aes do programa so executadas pelo Ministrio da Sade (MS), Ministrio da Educao (MEC), Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e Secretaria Especial de Promoo da Igualdade Racial (Seppir). A Seppir coordena o programa e encarregada de promover a integrao das aes finalsticas desenvolvidas pelos outros ministrios. O Brasil Quilombola atualmente o principal programa da Seppir e representa, no plano do Poder Executivo, a efetivao do direito posse das terras pelas comunidades remanescentes de quilombos, conforme previsto na Constituio Federal, alm da promoo do acesso destas populaes s polticas pblicas. O MDA encarregado do processo de reconhecimento, identificao e demarcao das reas quilombolas, enquanto o MEC responsvel pela construo, ampliao e reforma das escolas em comunidades quilombolas, assim como por promover a distribuio e material de didtico e responder pela formao continuada de professores. Ao MS, por sua vez, cabem as aes de preveno, promoo e recuperao da sade da populao das comunidades, de forma integral e contnua. A tabela 1 apresenta o oramento do Programa Brasil Quilombola e sua execuo oramentria nos anos de 2006 e 2007.
Execuo oramentria do Programa Brasil Quilombola (2006 e 2007) (em R$ 1,00 valores corrigidos)1
2006 Ministrio Dotao Autorizado Liquidado inicial (lei+crditos) (A) 5.356.434 (B) 5.356.434 (C) 3.047.336 9.944.502 6.661.412 Nvel de execuo
(%)
TABELA 1
2007 Dotao Autorizado Liquidado inicial (lei + crditos) (E) 200.000 5.172.000 (F) 200.000 197.200 (G) 70.899 7.345.517 7.123.460 Nvel de Execuo
(%)
MS MEC MDA Seppir Total
(C/B)) 0,0 56,9
(G/F) 35,4 0,0 23,7 50,9 32,03%
34.657.632 34.957.973 13.875.740 13.875.740
28,4 31.800.234 31.001.274 48,0 13.999.000 13.999.000
53.889.805 54.190.146 19.653.250
36,27% 51.171.234 45.397.474 14.539.876
Fonte:SistemaIntegradodeAdministraoFinanceiradoGovernoFederal/SecretariadoTesouroNacional(Siafi/STN). Elaborao: Diretoria de Estudos Sociais do Ipea (Disoc/Ipea). Nota: 1 Valores atualizados pelo IPCA* mdio. *IPCA: ndice de Preos ao Consumidor Amplo.
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Nota-se, pela tabela 1, uma queda expressiva no valor autorizado para o programa entre os anos de 2006 e 2007. A diferena de recursos no perodo de mais de R$ 8,7 milhes em valores reais. Chama ateno ainda o reduzido percentual de sua execuo financeira, tanto em 2006 (36,27%) como em 2007 (32,03%). Na rea da sade, at 2006, os recursos alocados para as aes em reas quilombolas no tinham dotao oramentria prpria, estando inseridos na ao, de carter mais geral, chamada Sade da Populao Negra. Em 2007, instituda uma alocao oramentria especfica, que, entretanto, alm do restrito valor, tampouco efetivou um nvel de execuo expressivo. Estes recursos so destinados basicamente a repasses via convnios com prefeituras, visando ao atendimento quelas comunidades em matria de sade. Destaca-se tambm na tabela a praticamente no-execuo do oramento do MEC em 2007. A queda de execuo oramentria do MEC no ano de 2007 foi a mais significativa entre os ministrios. Seu oramento no Brasil Quilombola em 2006 foi de mais de R$ 5,3 milhes, tendo sido executados 56,9% deste valor. No ano de 2007 o oramento autorizado do programa foi reduzido para apenas R$ 197,2 mil mas, at o incio de 2008, o ministrio no havia sequer apresentado a execuo do valor. Tal fato pode ser explicado, ao menos em parte, pelas mudanas ocorridas na poltica de educao, decorrentes da implantao do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE). Instituindo os Planos de Aes Articuladas (PAR), de carter plurianual, o PDE reestrutura as transferncias voluntrias da Unio, em substituio prtica anterior de realizao de convnios unidimensionais e efmeros.22 O PAR deve envolver todas as atividades e projetos educativos do municpio, incluindo os voltados s comunidades quilombolas. A novidade em termos de planejamento e as dificuldades para sua elaborao afetaram as alocaes do Programa Brasil Quilombola.23 Por fim, destaca-se a continuidade da baixa execuo oramentria do MDA, incumbido das titulaes de terras quilombolas por meio do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra). No que se refere titulao das terras quilombolas, nota-se a permanncia da tendncia indicada em edies anteriores deste peridico, em que o processo de titulao realizado pelo Incra / MDA no acompanha o reconhecimento oficial da condio de comunidade quilombola realizado pela Fundao Cultural Palmares (FCP). Em 2007 foram emitidas 140
22.OPARumplanoestratgicoorientadoemquatrodimenses:gesto,relaocomacomunidade,projeto pedaggico e infra-estrutura. Ver, a respeito, o captulo Educao deste peridico. 23.Cabelembraraquiadificuldadedeconstruodeescolasemterrasquilombolasdevidoaobaixondicedetitulao destas terras e proibio legal de construes pblicas em reas de posse no regulamentadas.
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certides de reconhecimento a comunidades quilombolas. Em contrapartida, foram tituladas apenas quatro de comunidades. Como resultado deste fenmeno observa-se um acmulo de processos no Incra aguardando a titulao. Atualmente so 496 processos de titulao abertos e a tendncia que este nmero aumente, uma vez que s no ano de 2007 foram abertos mais 28 processos. A Seppir foi o nico parceiro do programa que chegou a 50% do oramento executado ndice, contudo, ainda bastante baixo. A execuo oramentria do Programa Brasil Quilombola indica dificuldades ema sua operacionalizao, o mais importante no mbito da Seppir.
4 Tema em destaque
Esta seo analisa a construo da igualdade racial no Brasil nos ltimos 20 anos, luz das mudanas decorrentes da promulgao da Constituio Federal de 1988. Por um lado, com a nova Constituio, o pas adotou um modelo de universalizao das polticas sociais, com impactos positivos na reduo das desigualdades raciais. Por outro, e refletindo a reorganizao do movimento negro no contexto de consolidao democrtica, tornaram-se pblicas as demandas pelo fim do racismo e da discriminao racial: os temas passaram a integrar a agenda poltica nacional, dando origem assim a um novo conjunto de polticas pblicas.
4.1 A Questo racial na Constituinte
At o incio dos anos 1980, o debate sobre a necessidade de implementao de polticas pblicas voltadas para a reduo das desigualdades raciais inexistia em mbito oficial. No discurso governamental, afirmava-se a ausncia de discriminao racial no Brasil, no havendo dessa forma necessidade de tomar qualquer medida para assegurar a igualdade racial no pas. Com a democratizao e o retorno do tema ao debate pblico, amplia-se a reflexo sobre as desigualdades e a discriminao racial e o racismo, assim como sobre as polticas necessrias para corrigir seus efeitos. O movimento negro, em meados da dcada de 1980, empenhou-se na demanda de reconhecimento por aes de enfrentamento das desigualdades raciais na nova Constituio. Em diversos estados brasileiros foram realizados encontros regionais e de comunidades negras rurais, com o intuito de construir propostas para promover a populao negra e combater o racismo e a discriminao racial na nova ordem poltica que se instaurava. Destaca-
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se o I Encontro de Comunidades Negras Rurais do Maranho, que teve como tema O Negro na Constituio, realizado em 1986, e o Encontro de Negros do Norte e Nordeste, cujo tema foi Terra de Quilombo. No entanto, a principal iniciativa no contexto pr-constituinte foi a realizao, no ano de 1986, na cidade de Braslia, da Conveno Nacional do Negro, com o tema O Negro e a Constituinte. O encontro, que contou com a participao de militantes de diversos estados brasileiros, adotou as propostas de racismo enquanto crime e sobre o direito posse de suas terras s comunidades quilombolas, ambas incorporadas Constituio.24 Contudo, se os temas dos quilombolas e da discriminao racial tiveram receptividade no texto constitucional, no contexto da Assemblia Constituinte outras aes de promoo da igualdade racial no encontraram eco. Dcadas de afirmao de que o Brasil vivia uma democracia racial faziam com que fosse inviabilizado o reconhecimento das desigualdades raciais como problema social especfico. Estas, na melhor das hipteses, eram reconhecidas como parte e conseqncia de um problema mais geral de justia social. Produto desse contexto, a Constituio Federal possui como marco a afirmao da igualdade, defesa da justia, o combate aos preconceitos, o repdio ao racismo e a defesa da pluralidade. Nestes termos, um de seus avanos foi reconhecer o racismo como um crime inafianvel e imprescritvel.25 Nesse sentido, ela d continuidade trajetria iniciada durante os anos 1980 e a primeira metade dos anos 1990, quando as principais aes no enfrentamento ao racismo e discriminao se deram basicamente em dois campos: o da criminalizao do racismo26 e o da reafirmao/valorizao da cultura negra. Estes eram elementos centrais da estratgia poltica do movimento negro no questionamento da ideologia da democracia racial nas dcadas de 1970 e 1980.
24.Ver, a respeito,VERENA, Alberti; PEREIRA, Almicar A. (orgs.) Histrias do Movimento Negro no Brasil: depoimentos ao CPDOC. Rio de Janeiro: Ed. Pallas, 2007. O livro uma coletnea de depoimentos de lideranas negras dos anos 1970 e 1980, organizados por temas, entre os quais as mobilizaes em torno do ano de 1988 e o processo constituinte. 25.Tratando-seespecificamentedaConstituiode1988,outrograndeavanofoioreconhecimentodosterritrios quilombolas como bem cultural nacional, alm de abrir-lhes a possibilidade do direito a posse de suas terras. 26.Acriminalizaodoracismojestavaemvigordesde1988.ALeino7.437,dedezembrode1985,tambmconhecidacomoaLeiCa,incluaentreascontravenespenaisasprticaseatosresultantesdepreconceitoderaa, decor,desexooudeestadocivil.Elafoiseguida,posteriormente,pordiversasoutrasleis,comoaLeino7.668/1988 e a Lei no 7.716/1989.
224
4.2 Principais mudanas institucionais ps-1988
Tanto no plano do reconhecimento da contribuio negra na formao nacional como no de valorizao da populao negra e de suas manifestaes culturais e religiosas, uma das primeiras aes no mbito do governo federal durante o perodo da redemocratizao do pas foi a criao da Fundao Cultural Palmares (FCP), em agosto de 1988. Seu objetivo era promover a preservao dos valores culturais, sociais e econmicos decorrentes da influncia negra na formao da sociedade brasileira.27 A FCP uma entidade pblica vinculada ao Ministrio da Cultura e, com o passar dos anos, foi assumindo maior importncia poltica e tornou-se um dos principais interlocutores da relao entre o governo federal e a sociedade civil referente cultura e populao afro-brasileira. No entanto, os anos subseqentes criao da FCP assistiram a poucos progressos no que se refere promoo da igualdade racial por parte do governo federal. Somente em 1995, em resposta organizao, pelo movimento negro, da Marcha Zumbi dos Palmares contra o Racismo, pela Cidadania e a Vida, o governo federal voltou a atuar, instituindo o Grupo de Trabalho Interministerial de Valorizao da Populao Negra, ligado ao Ministrio da Justia. Como decorrncia do trabalho do grupo, o ministrio lanou, j em 1996, o I Programa Nacional dos Direitos Humanos, contendo um tpico destinado populao negra. No mesmo ano foi criado o Grupo de Trabalho para a Eliminao da Discriminao no Emprego e na Ocupao (GTDEO), no mbito do Ministrio do Trabalho, e em 1997 foi lanado o Programa Brasil, Gnero e Raa, visando implementao de Ncleos de Promoo da Igualdade de Oportunidades e Combate Discriminao no Emprego e na Profisso nas Delegacias Regionais do Trabalho. Entretanto, os resultados destas iniciativas foram limitados.28 Em 2001, enquanto desdobramento da mobilizao relacionada realizao da III Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e as Formas Conexas de Intolerncia em Durban, o Brasil assumiu o compromisso de implementar polticas de Estado de combate ao racismo e de reduzir as desigualdades raciais verificadas na sociedade, donde novas iniciativas foram adotadas. Surgiu ento o Conselho Nacional de Combate Discriminao Racial (CNCD), ligado Secretaria de Estado de Direitos Humanos, ao mesmo tempo em que tiveram incio programas de aes afirmativas em diversos ministrios.29
27. Artigo 1o da Lei Federal no 7.668, de 22.08.88, que a institui. 28. Ver, a respeito, a edio especial (nmero 13) deste peridico. 29.ForamdesenvolvidosprogramaspelosministriosdoDesenvolvimentoAgrrio,Justia,RelaesExteriores,CulturaeEducao.Ver,arespeito,JACCOUD,Luciana;BEGHIN,Nathalie.DesigualdadesRaciaisnoBrasil:umbalano da interveno governamental. Braslia: Ipea, 2002.
225
Em 2003 ocorreram duas mudanas significativas no que se refere promoo da igualdade racial. A primeira foi a criao da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir), que possui status de ministrio e encarregada de articular as aes do governo federal de combate discriminao racial. A segunda mudana de peso nesse contexto foi a instituio, no mbito da Seppir, do Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial (CNPIR), cuja composio inclui representantes dos ministrios e dos movimentos sociais, assim como a representao de populaes tnica e racialmente marginalizadas na sociedade brasileira. Em 2005, realizou-se a I Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade Racial.30
4.3 As polticas universais e as desigualdades raciais
O perodo constituinte foi fortemente marcado pelo debate sobre a precariedade de atendimento da populao brasileira pelas polticas sociais. No que diz respeito populao negra, o diagnstico mais freqente apontava para a cobertura especialmente limitada destas polticas, fazendo com que este grupo tivesse acesso ainda mais restrito aos servios de educao, sade e proteo social, entre outros. Efetivamente, em 1987, uma em cada cinco crianas negras no tinha acesso escolarizao elementar, e 63% no tinham acesso educao mdia. Os servios e benefcios dos sistemas de sade e de previdncia social, mesma poca, eram igualmente inacessveis maior parte deste segmento da populao, inserido em relaes de trabalho informais. Finalmente, no havia qualquer sistema de garantia de renda para a populao mais pobre, e as penses no contributivas eram apenas incipientes. Ou seja, no final da dcada de 1980 pouco se discutiu sobre a necessidade de polticas especficas para melhorar os patamares de insero e integrao da populao negra sociedade. A universalizao do acesso s polticas sociais que, via de regra, no atingia grandes contingentes da populao pobre, composta majoritariamente de negros, representaria efetivamente uma relevante conquista. A reorganizao do Estado brasileiro engendrada pela Constituio de 1988 dotou a poltica social de certa prioridade oramentria e permitiu a sua progressiva universalizao. Embora com dificuldades no que se refere garantia de qualidade, os servios de educao e sade foram ampliando progressivamente suas coberturas, com impactos expressivos na reduo da desigualdade de acesso entre brancos e negros. Notam-se, com base na tabela 2, os avanos na
30.Paramaisdetalhessobreasprincipaismudanasinstitucionaisnoquesereferepromoodaigualdaderacial, ver o captulo Igualdade Racial no nmero 13 deste peridico.
226
ampliao da freqncia lquida educao, tendo como parmetros o ano de 1987, antes da Constituinte, e 2006. A freqncia lquida informa sobre a freqncia dos estudantes nas sries ou etapas de ensino que efetivamente deveriam estar cursando, se consideradas suas respectivas idades. Assim, a tabela mostra o percentual de crianas entre 7 e 10 anos que estavam freqentando uma das sries da primeira etapa do ensino fundamental (1a a 4a sries); em seguida mostra o percentual de crianas entre 11 e 14 anos que estavam freqentando uma das sries da segunda etapa do ensino fundamental (5a a 8a sries); por fim a tabela conclui com dados sobre os jovens de 15 a 17 anos freqentando ensino mdio em 1987 e 2006 para negros e brancos em cada modalidade de ensino.
Acesso educao por faixa etria, cor/raa (1987 e 2006)
1987 No freqentam Freqncia adequada Freqncia defasada No freqentam Freqncia adequada Freqncia defasada No freqentam Freqncia adequada Freqncia defasada Crianas de 7 a 10 anos Brancos 9,5% 85,2% 5,3% Crianas de 11 a 14 anos Brancos 17,3% 62,3% 20,4% Brancos 61,4% 20,1% 18,4% Negros 23,0% 37,2% 39,7% Negros 64,4% 8,2% 27,4% Brancos 2,2% 91,9% 5,9% Brancos 14,9% 73,0% 12,1% Negros 3,8% 83,6% 12,6% Negros 20,4% 54,5% 25,1% Negros 20,0% 70,2% 9,8% Brancos 1,0% 96,2% 2,8% Negros 2,1% 93,7% 4,2% 2006
Tabela 2
Adolescentes de 15 a 17 anos
Fonte:MicrodadosdaPesquisaNacionalporAmostradeDomicliosdoInstitutoBrasileirodeGeografiaeEstatstica(Pnad/IBGE). Elaborao: Disoc/Ipea.
visvel a melhoria na freqncia lquida de ambos os grupos. A proporo de crianas negras entre 7 e 10 anos fora da escola caiu, nessas duas dcadas, de 20% para apenas 2%. Para a faixa entre 11 e 14 anos, o nmero de crianas brancas e negras que no freqentavam a escola tambm observou uma queda importante. Contudo, considerada especificamente a freqncia lquida, constata-se a manuteno de diferena entre os grupos, apesar de ter sofrido importante diminuio. Em 2006, 12,6% das crianas negras entre 11 e 14 anos ainda freqentavam a primeira etapa do ensino fundamental apenas 5,9% das crianas brancas se encontravam nesta situao.
227
A melhoria no acesso s duas etapas do ensino fundamental se traduziu em um maior acesso dos jovens entre 15 a 17 anos a nveis superiores de educao. Segundo a tabela 2, em 1987 apenas um nmero irrisrio de jovens negros (8%) chegava ao ensino mdio na idade adequada. Dos demais, 27% ainda estavam no ensino fundamental e 65% j estavam fora da escola. Em 2006, aumentou para 54% a proporo de jovens negros que freqentavam o ensino mdio na idade adequada. O nmero dos jovens negros fora da escola tambm se reduziu expressivamente Observa-se assim que, no obstante a inegvel melhoria do acesso da populao como um todo e da populao negra em especial educao fundamental, as polticas universais vm demonstrando uma baixa eficcia na reduo das desigualdades educacionais entre negros e brancos nos demais nveis e, em alguns casos, at operou para a ampliao destas. A tabela 3 apresenta a evoluo da taxa de freqncia lquida no ensino superior, por cor/raa, para os anos de 1992 a 2006, em que tambm se verifica tal efeito: em 1992, a diferena entre a taxa de freqncia lquida, no ensino superior, entre brancos e negros, era de 5,8; em 2006, esta diferena havia subido para 12,9 pontos.
Taxa de freqncia lquida no ensino superior (18 a 24 anos), segundo cor/raa (1992 a 2005)
Cor/raa Branca Negra 1992 7,3 1,5 1993 7,8 1,5 1995 9,3 2,0 1996 9,4 1,8 1997 10,1 2,0 1998 11,1 2,1 1999 11,9 2,5 2001 14,1 3,2 2002 15,5 3,8 2003 16,6 4,4 2004 16,1 4,9 2005 17,3 5,5 2006 19,2 6,3
Tabela 3
Fonte: Microdados da Pnad/IBGE. Elaborao: Disoc/Ipea. Obs.: 1. A Pnad no foi realizada em 1994 e 2000. 2. Populao negra composta por pretos e pardos. 3. Apartirde2004,aPnadpassouacontemplarapopulaoruraldeRondnia,Acre,Amazonas,Roraima,PareAmap.
No tocante poltica de sade, a populao negra experimentou tanto melhorias quanto dificuldades no acesso aos servios. O Sistema nico de Sade (SUS), que garante a universalizao do acesso sade no Brasil, foi regulamentado em 1990, por meio da Lei no 8.080.31 Sua operao permitiu que a populao negra passasse a contar com um melhor acesso aos atendimentos neste campo. Porm, os dados do Suplemento Sade da Pnad realizada nos
31.Sobreessesaspectos,verocaptuloSadedonmero13desteperidico.VertambmMARINHO,Alexandre etal.AvaliaodescritivadaRedeHospitalardosSistemanicodeSade(SUS).RiodeJaneiro:Ipea,2001(Texto para Discusso, n. 848).
228
anos de 1998 e 2003 revelam que, apesar da melhoria no acesso aos servios de sade, ainda persiste uma diferena entre brancos e negros. No ano de 1998, a proporo de pessoas brancas atendidas no sistema de sade32 foi de 13,9, enquanto para a populao negra era de 11,4. Em 2003 estes ndices foram de 15,5 para brancos e de 13,0 para negros. Outro dado revelado pelo suplemento Sade da Pnad para os dois anos refere-se proporo de pessoas que nunca haviam realizado consulta odontolgica. Em 1998 a proporo de brancos que nunca realizaram uma consulta odontolgica era de 14,2, enquanto a de negros era de 24,3. Em 2003 esta proporo apresentou uma pequena queda: para brancos a proporo foi de 12,0 enquanto para negros ela ficou em 20,2. Da mesma forma, os dados colhidos pelo suplemento da Pnad 2003 sobre a sade da mulher indicou um acesso diferenciado entre brancas e negras aos servios de maior complexidade. Dessa forma, observa-se que a garantia universal de atendimento bsico sade representou uma efetiva ampliao do acesso da populao negra a estes servios. At a criao do SUS, a assistncia pblica em atendimento de sade era prestada pelo Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social (Inamps), mantendo-se restrita aos trabalhadores que contribussem para a Previdncia Social e seus dependentes. O predomnio das relaes informais e das atividades precrias no que diz respeito s condies de trabalho da populao negra mantinha-as largamente excludas do sistema previdencirio, tambm no que se tange aos servios de sade. Contudo, os dados da ltima dcada33 mostram que desigualdades na sade ainda so observadas em vrias dimenses que impactam at mesmo sob a forma de mais altas taxas de mortalidade e morbidade desta populao. Outra importante mudana introduzida pela Constituio de 1988 no mbito das polticas sociais se refere previdncia social e assistncia social. Os benefcios assistenciais no contributivos, como o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), a expanso da cobertura previdenciria em direo ao trabalhador rural, e a fixao do novo piso do regime geral indexado ao salrio mnimo beneficiaram sobremaneira a populao mais pobre, a includa a populao negra.
32.Essendicerefere-seproporodepessoasatendidasnosistemadesade,emumperododeduassemanas, em relao populao geral. 33.Osdadospermanentessobreasdesigualdadesemsadepassaramaserproduzidosapartirde2004,coma inserodoquesitocornosformulriodoSUS.Estasinformaespermitemindicaraamplitudedasiniqidadesem sade,dandoumquadrogeralquefoipublicado,pelaprimeiravez,norelatrioSadeBrasil2006:umaanlisedas desigualdadesemsade.Disponvelem:<http://portal.saude.gov.br/portal/arquivos/pdf/saude_brasil_2006.pdf>. Acesso em 01/06/2008.
229
No BPC, as famlias negras atendidas representam 62% dos beneficirios. Em 2006, entre os favorecidos por benefcios previdencirios no valor de um salrio mnimo, 49% eram negros, enquanto entre aqueles que recebiam benefcios superiores a um salrio mnimo, a representatividade dos negros cai para 28% do total. Este fato pode ser explicado, em larga medida, pelas grandes desigualdades raciais verificadas no mercado de trabalho. Mais recentemente, a criao de programas assistenciais explicitamente focalizados sobre as famlias mais pobres tambm significou um fator de reduo de desigualdades raciais. O Programa Bolsa Famlia (BPC) vem atendendo a uma maioria significativa de famlias negras: estas chegaram a representar 70% dos beneficirios do programa em 2006. O xito dos programas assistenciais como o BPC e o Bolsa Famlia, assim como a ampliao de acesso aos benefcios previdencirios, ajudou na reduo das desigualdades de renda observadas entre negros e brancos nos ltimos quatro anos, o que pode ser visualizado no grfico 1, que demonstra a razo de renda entre negros e brancos nos ltimos 20 anos.
Razo de renda entre negros e brancos
Grfico 1
Fonte: Microdados da Pnad/IBGE. Elaborao: Disoc/Ipea.
Como mostra o grfico, aps dcadas em que a razo de renda domiciliar per capita entre negros e brancos esteve bastante estvel, prximo a 2,40, este indicador comeou a cair em 2001, atingindo, em 2006, a marca de 2,11.
230
Trata-se de uma queda sem dvida relevante e expressiva, na medida em que 20% da desigualdade na renda domiciliar per capita foram eliminados em seis anos. Embora falte muito para chegar ao ponto de igualdade entre brancos e negros (razo de renda entre os grupos igual a 1 ponto), significativo que pela primeira vez em um longo perodo, que at mesmo antecede o coberto pelo grfico, tenha havido mudana contnua no ndice de desigualdade. A razo dessa queda ainda precisa ser melhor documentada, mas no h dvida de que parte dela est diretamente relacionada com a queda generalizada da desigualdade no Brasil. Sendo negros maioria entre os beneficirios do BPC, do Programa Bolsa Famlia e dos benefcios previdencirios indexados a um salrio mnimo, sua ampliao representou um movimento pr-igualdade racial, ainda que nenhuma destas iniciativas tivesse uma orientao especfica em prol da reduo das desigualdades entre negros e brancos. Igualmente, as melhorias na distribuio dos rendimentos do trabalho acarretadas tanto por polticas pblicas de regulao do mercado de trabalho, como pelo aumento do salrio mnimo e pelas melhorias no perfil educacional da populao em idade ativa (PIA) contriburam no sentido de reduzir as desigualdades raciais.
4.4 As aes afirmativas como resposta s limitaes das polticas universais no enfrentamento das desigualdades raciais
Polticas sociais slidas e universais so imprescindveis para o combate s desigualdades raciais em um pas com histrico de racializao da pobreza, como o caso do Brasil. No entanto, estas so respostas que precisam ser complementadas por aes especficas de eliminao das desigualdades raciais nas vrias dimenses da proteo e da promoo do bem-estar social. Nesse sentido, necessrio destacar os processos sociais que esto na origem das desigualdades raciais: a discriminao racial e o racismo que atuam de forma a restringir a igualdade de oportunidades e alimentam a manuteno da populao negra nas piores posies da sociedade brasileira. No campo da educao, por exemplo, estudos e pesquisas vm revelando que prticas e opinies racistas e discriminatrias manifestadas, seja de maneira direta, seja velada, ainda so vivenciadas pelos estudantes dentro do ambiente escolar, operando no reforo de auto-imagens negativas destes alunos, e de naturalizao de sua situao de pobreza e da subalternidade. Desigualdades raciais na escola vo se construindo no cotidiano da vida escolar, passando, segundo depoimentos colhidos em trabalhos de cunho etno-
231
grfico, de sentimentos de constrangimento e inadequao decorrentes de seu tipo fsico, cor de pele, cabelo e pertencimento racial, at a naturalizao de posies sociais subalternas e de insucesso escolar.34 Assim, se as causas das desigualdades passadas e presentes das trajetrias escolares de brancos e negros, registradas pelos indicadores educacionais, podem ser explicadas em parte por diferenas socioeconmicas das famlias, as pesquisas recentes vm informando que estas tambm tm origem no interior do sistema escolar. Como j destacaram Osrio e Soares, alm de serem prejudicados por ter uma origem mais humilde, o que dificulta o acesso e a permanncia na escola, os negros so prejudicados dentro do sistema de ensino, que se mostra incapaz de mant-los e de compensar eventuais desigualdades que impeam a sua boa progresso educacional.35 De fato, alm de no enfrentarem o desafio colocado pela maior repetncia e evaso dos alunos negros, as escolas brasileiras so, elas prprias, geradoras de parte significativa das diferenas encontradas neste campo. Isso porque tais desigualdades tambm tm origem em tratamentos diferenciados e em manifestaes diretas ou indiretas de discriminao, a includa a atuao dos professores em sala de aula e suas expectativas com relao aos alunos brancos e negros.36 A par dos dados referentes educao bsica, as desigualdades raciais podem ser encontradas em outros campos, como a rea da sade, aqui citada, a de segurana pblica, acesso justia ou trabalho. Como constata um documento do Ministrio da Sade, O racismo se reafirma no dia-a-dia pela linguagem comum, se mantm e se alimenta pela tradio e pela cultura, influencia a vida, o funcionamento das instituies e tambm as relaes entre as pessoas; condio histrica e traz consigo o preconceito e a discriminao, afetando a populao negra de todas as camadas sociais.37 Seu enfrentamento impe a adoo de polticas, programas e aes especficos voltados populao negra, associados e integrados s polticas uni34.Ver,porexemplo,ZANETTI,Juliaetal.Seelessoubessem...Narrativasjuvenissobrerelaesraciaiseescola.In: ANAIS DO IV CONGRESSO BRASILEIRO DE PESQUISADORES NEGROS. Salvador, 2006. 35.OSRIO,RafaelGuerreiro;SOARES,Sergei.Agerao80:umdocumentrioestatsticosobreaproduodas diferenaseducacionaisentrenegrosebrancos.In:SOARES,Sergei(org.)OsmecanismosdeDiscriminaoRacial nas escolas Brasileiras. Braslia: Ipea, 2005. 36.Ver,arespeito:BARBOSA, Maria Ligia de Oliveira.A qualidade da escola e as desigualdades raciais no Brasil. In: Soares (org.) Os mecanismos de Discriminao Racial nas escolas Brasileiras. Braslia: Ipea, 2005. 37.MINISTRIODASADE.PolticaNacionaldeSadeIntegraldaPopulaoNegra.MinistriodaSade,2006.
232
versais, de modo a garantir o acesso continuado e as oportunidades iguais aos grupos branco e negro. Este o ponto no qual as polticas de aes afirmativas, as polticas valorizativas e os programas de combate ao racismo institucional demonstram sua utilidade. Eles devem ter por objetivo acelerar o processo de reduo das desigualdades e combater os mecanismos institucionais que levam reproduo de tratamentos diferenciados. Por fim, cumpre lembrar que, de fato, a universalizao das polticas sociais, a promoo de aes de combate pobreza e a melhoria do mercado de trabalho e de renda impactam de maneira muito positiva nas condies de vida da populao negra e na reduo das desigualdades raciais. Contudo, cabe estar atento para o fato de que o prprio funcionamento das polticas pblicas e suas instituies guardam mecanismos de reproduo de discriminao racial o que implica, para alm do acesso proporcionado pelas polticas universais, uma contnua pauta de luta contra o racismo institucional. Nos ltimos 20 anos a discusso sobre as aes de combate s desigualdades raciais e discriminao indireta tm crescido no pas, e fomentado as primeiras experincias na formulao e implementao de polticas e programas de seu enfrentamento. Um conjunto ainda incipiente, mas crescente de aes voltadas a essa finalidade vem sendo implementados, e de sua consolidao depende parte importante da promoo de maior igualdade racial no pas.
No campo da implementao das polticas pblicas, a seo de acompanhamento apresenta informaes preocupantes sobre a consolidao da temtica do combate s desigualdades raciais e ao racismo institucional. Ao final de 2007, importantes e bem-sucedidos programas no encontravam garantias de continuidade, como o caso do Brasil AfroAtitude, ou apresentavam uma trajetria marcada por descontinuidades, como so os casos do UniAfro e do Programa de Combate ao Racismo Institucional. Outros programas vm atuando durante 2008 com coberturas limitadas. De forma geral, pode-se inferir, com base na anlise das trajetrias dos programas, que o campo da promoo da igualdade racial continua carecendo de uma ao coordenadora e da consolidao de uma poltica que integre e fortalea as aes iniciadas ou em curso, a partir do estabelecimento de objetivos e metas claramente pactuados.
233
Este captulo tambm mostrou, na seo Tema em destaque, que os impactos da implementao das polticas universais na reduo das desigualdades raciais tornam-se visveis nos campos da educao e sade, aqui analisados. De fato, o contexto que se abre com a promulgao da Constituio de 1988 representou para a populao negra, devido implementao de polticas universais, melhorias importantes nas condies de vida e para a reduo das desigualdades raciais. No entanto, tais polticas demonstram-se insuficientes para atingir a igualdade entre brancos e negros. A implementao de polticas pblicas especficas deve ser capaz de dar respostas eficientes ao grave quadro de desigualdade racial existente em nossa sociedade, e se apresenta como uma exigncia incontornvel na construo de um pas com maior justia social.
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial
Coordenao Iranilde Rego Reviso e Editorao Njobs Comunicao Cida Taboza (revisora) Andrey Tomimatsu (diagramador) Livraria SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Tel.: (61) 3315 5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br

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Ministro Edson Santos

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25.AconvenofoipromovidapeloTeatroExperimentaldoNegroeocorreuem1945,emSoPaulo,eem1946, noRiodeJaneiro.SeumanifestofoientregueaospartidospolticosparticipantesdaConstituiode1946.NASCIMENTO,Abdias.Teatroexperimentaldonegro:trajetriaereflexes. EstudosAvanados,SoPaulo,v.18,n.50, jan./mar. 2004.

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3.2 A dcada de 1990 e as novas aes federais

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4 POLTICA E PROGRAMAS DE PROMOO DA IGUALDADE RACIAL

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5.1.2 O Estatuto da Igualdade Racial

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5.3 O debate pblico 5.3.1 Democracia racial versus igualdade racial