Aula 03 - Parte 01

ADMINISTRAO PBLICA (ITENS 14-17) AUDITOR DA RECEITA FEDERAL PROF.
GRACIANO ROCHA
AULA 03
Saudaes, caro aluno! Hoje procederemos ao estudo especfico do PPA 2012-2015. Infelizmente, o governo ainda no editou o decreto de gesto do PPA, que detalha suas sistemticas, vertentes e forma de concretizao dos programas, mas, para nosso propsito, nos serviremos de informaes da prpria lei do Plano (Lei 12.593/2012) e de documentos oriundos do Ministrio do Planejamento. Nessa parte, nossa aula ter vis preponderantemente terico, em vista de o modelo do novo PPA no ter sido ainda cobrado em provas. Muito bem, vamos comear. Boa aula!
GRACIANO ROCHA
Prof. Graciano Rocha
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ADMINISTRAO PBLICA (ITENS 14-17) AUDITOR DA RECEITA FEDERAL PROF. GRACIANO ROCHA
ELABORAO, GESTO E AVALIAO DO PPA Elaborao do PPA Segundo o Manual de Elaborao do PPA, a elaborao do PPA orientada por alguns princpios. No caso do PPA 2012-2015, o processo fundamentou-se, por exemplo, na participao social, como interao entre o cidado e o Estado, com vistas efetividade das polticas pblicas; no estabelecimento de parcerias com os entes subnacionais, com a iniciativa privada e com a sociedade civil, visando unio de esforos para alcance de objetivos comuns; e a incorporao da dimenso territorial para alocao dos investimentos. Alm disso, foram utilizadas como parmetros de elaborao do Plano a eficincia, a eficcia e a efetividade das aes governamentais, correspondentes ao aperfeioamento das diretrizes para priorizao de investimentos, entrega de bens e servios ao pblico no tempo e local apropriados e transformao da realidade, em termos socioeconmicos, ambientais e institucionais. Para alm do planejamento de mdio prazo que caracteriza o PPA, o planejamento governamental de longo prazo (estratgico) tem seu ponto de partida na chamada Viso de Futuro, que estabelece o que se espera como um retrato nacional, assim reconhecido pelo povo brasileiro e por toda a comunidade internacional. A Viso de Futuro refere-se a um panorama de conquistas vislumbrado para um perodo de tempo superior ao prazo do PPA (e do mandato presidencial), de quatro anos. Com isso, pretende-se alinhar a ao dos rgos e entidades da Administrao Federal em torno dos desafios previstos para esse prazo mais estendido no tempo. A Viso de Futuro baseia-se em sete valores, conforme segue: Soberania Democracia Justia Social
Sustentabilidade Diversidade Cultural e Identidade Nacional Participao Social Excelncia na Gesto No intuito de associar a Viso de Futuro e os Valores a uma direo mais concreta, foram definidos onze Macrodesafios, que se vinculam aos valores acima transcritos, para orientao das polticas pblicas relativas aos programas do PPA 2012-2015, conforme segue: 1. Projeto Nacional de Desenvolvimento; 2. Erradicao da Pobreza Extrema; 3. Cincia, Tecnologia e Inovao; 4. Conhecimento, Educao e Cultura; 5. Sade, Previdncia e Assistncia Social; 6. Cidadania; 7. Infraestrutura; 8. Democracia e Participao Social; 9. Integridade e Soberania Nacional; 10. Segurana Pblica; 11. Gesto Pblica. O PPA foi elaborado de modo a associar programas finalsticos
(programas temticos) a cada macrodesafio.
Estrutura do PPA 2012-2015 Programas Os programas do PPA, como no modelo anterior, so conceituados como instrumentos concretizao de dos organizao objetivos da ao governamental o visando pretendidos. Entretanto, PPA 2012-2015
estabeleceu nova terminologia para os tipos de programa, embora a essncia no seja diferente dos anteriores. Assim, hoje temos os programas temticos (finalsticos), que expressam e orientam a ao governamental para a entrega de bens e servios diretamente sociedade, e os programas de gesto, manuteno e servios ao Estado, que funcionam como programas de rea meio, servindo ao atendimento de necessidades da prpria mquina estatal. Assim como os macrodesafios abrangem programas temticos, cada
programa temtico associado a um ou mais objetivos, que devem expressar as escolhas do governo para determinada poltica pblica.
Os programas temticos so compostos por objetivos, indicadores, valor global e valor de referncia, que so definidos nos seguintes termos: os objetivos expressam o que deve ser feito mediante a interveno governamental e refletem as situaes a serem alteradas; o indicador uma referncia que permite identificar e aferir,
periodicamente, aspectos relacionados a um programa, auxiliando o seu monitoramento e avaliao; o valor global uma estimativa dos recursos oramentrios necessrios consecuo dos objetivos; o valor de referncia um parmetro financeiro que permite identificar gastos categorizados como empreendimentos, quando seu custo total superar aquele valor. Por outro lado, os programas de gesto, manuteno e servios ao Estado no so relacionados a objetivos, j que no se vinculam dimenso estratgica do Plano. Nos oramentos anuais, tais programas so associados a aes oramentrias de manuteno das atividades corriqueiras, de custeio, dos rgos e entidades. Dessa forma, cada rgo conta com um programa desse tipo: Programa de Gesto e Manuteno da Sade, da Educao, dos Transportes etc. Vale destacar que o PPA no abrange programas destinados apenas execuo de operaes especiais, ou seja, transferncia de recursos a pessoas fsicas ou jurdicas sem qualquer tipo de contrapartida para o governo federal (a exemplo de aposentadorias, penses, indenizaes etc.). O atributo valor global dos programas foi utilizado para um atendimento em massa de uma disposio constitucional. Segundo o art. 167, 1, da CF/88, Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade. A ttulo de cumprimento desse dispositivo, o art. 20 da Lei do PPA firma que o investimento plurianual para o perodo de 2012 a 2015 est includo no valor global dos programas. Significa dizer que qualquer investimento
cujo valor esteja compreendido no valor global do respectivo programa pode se considerar pr-includo no PPA. O diagrama abaixo continua o anterior, relativo dimenso estratgica:
Objetivos, metas e iniciativas Conforme o Manual de Elaborao do PPA, os objetivos expressam as escolhas do governo quanto s polticas pblicas e apontam para as formas de sua implementao. Os objetivos apresentam as seguintes caractersticas: definem a escolha para a implementao da poltica pblica desejada, levando em conta aspectos polticos, sociais, econmicos, institucionais, tecnolgicos, legais e ambientais; orientam taticamente a ao do Estado no intuito de garantir a entrega sociedade dos bens e servios necessrios para o alcance das metas estipuladas;
expressam um resultado transformador da situao atual em que se encontra um determinado tema; so exequveis, pelo fato de estabelecer metas factveis e realistas para o governo e a sociedade no perodo de vigncia do Plano; definem iniciativas, que declaram aquilo que deve ser ofertado na forma de bens e servios ou pela incorporao de novos valores poltica pblica, considerando como organizar os agentes e os instrumentos que a materializam; declaram as informaes necessrias para a eficcia da ao
governamental, alm de indicar os impactos esperados na sociedade. Na sequncia da classificao estabelecida pelo modelo do PPA, os objetivos, relacionados iniciativas. As metas podem ser qualitativas ou quantitativas, e servem para mensurar a realizao do respectivo objetivo durante o perodo de vigncia do PPA. Vale destacar que, nos moldes anteriores, as metas eram tipicamente quantitativas. As iniciativas constituem outra novidade do PPA 2012-2015, servindo como categoria intermediria de vinculao entre programas do Plano e aes do oramento (antes, as aes eram diretamente vinculadas aos programas). Entretanto, as iniciativas podem ter seu financiamento proveniente de outras fontes que no o oramento federal. Nos oramentos anuais, para cada iniciativa, pode-se vincular uma ou mais aes oramentrias; em sentido inverso, como regra, cada ao s poder se vincular a uma iniciativa. Conforme o Manual, as iniciativas declaram as entregas sociedade de bens e servios resultantes da coordenao de aes oramentrias e outras, assim como bens e servios decorrentes da integrao de polticas pblicas e da pactuao entre entes federados e entre Estado e sociedade. Alm disso, as iniciativas apresentam duas dimenses: fontes de financiamento e formas de gesto e implementao. aos programas temticos, so detalhados em metas e
Por fim, para cada objetivo, designado um rgo responsvel, entendido como o rgo cujas atribuies mais contribuem para a implementao do objetivo. Os projetos que apresentarem valor total, independentemente do perodo do Plano, igual ou superior ao valor de referncia sero destacados no Plano como iniciativas. Os demais projetos, com valor inferior a esse corte, devero estar vinculados a outras iniciativas de forma agregada. Mais uma vez, damos continuidade ao diagrama imediatamente anterior, detalhando, desta feita, os objetivos:
Distino PPA/Oramento
O PPA 2012-2015 trouxe algumas modificaes em relao aos conceitos utilizados na estruturao de programas do governo. O pano de fundo, como j anunciado, foi deixar o Plano com um carter eminentemente estratgico, relacionado viso de longo prazo do governo. Em complementao, os oramentos anuais devem consubstanciar o nvel operacional da ao governamental, representado pela indicao de alternativas para alcance dos objetivos, pela otimizao dos recursos e pela qualidade dos produtos entregue sociedade e ao prprio governo. No modelo anterior, o PPA estabelecia os programas, as aes a eles vinculadas e at a regionalizao dos gastos correspondentes aos programas. Segundo alguns tericos, isso representava um detalhamento excessivo do PPA, que no deveria descer at ao menor nvel de execuo das despesas; o PPA era considerado um oramento para o perodo de quatro anos. Com essa sobreposio de contedo, os oramentos anuais basicamente repetiam a estrutura do Plano, mas restringindo a execuo dos programas a um exerccio financeiro. O novo modelo trazido pelo atual PPA evita essa sobreposio, de forma que o Plano estabelece os programas de governo e reserva o respectivo detalhamento por aes aos oramentos anuais (mediante a vinculao de aes oramentrias a iniciativas). Essa independncia entre o PPA e os oramentos anuais pontuada tambm pelo art. 9 da Lei 12.593/2012, cujo enunciado estabelece que os objetivos, as metas e o valor global dos programas no so limites para a programao e a execuo das despesas oramentrias.
Lei do PPA (Lei 12.593/2012): disposies gerais Neste tpico e nos prximos, destacaremos os principais dispositivos da Lei do PPA 2012-2015 que no tenham sido tratados anteriormente. Para comear, alguns conceitos: a Lei do PPA define o planejamento governamental como atividade que, a partir de diagnsticos e estudos
prospectivos, orienta as escolhas de polticas pblicas; e o prprio PPA conceituado como
instrumento de planejamento governamental que define diretrizes, objetivos e metas com o propsito de viabilizar a implementao e a gesto das polticas pblicas, orientar a definio de prioridades e auxiliar na promoo do desenvolvimento sustentvel.
O art. 4 da Lei 12.593/2012 estabelece as diretrizes do PPA, concretizando a previso do art. 165, 1, da CF/88 (A lei que instituir o plano plurianual estabelecer... as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal...). Tais diretrizes compem uma lista ampla, que abarca a maior parte da atuao governamental em relao entrega de produtos e servios sociedade, seno vejamos: a garantia dos direitos humanos com reduo das desigualdades sociais, regionais, tnico-raciais e de gnero; a ampliao da participao social; a promoo da sustentabilidade ambiental; a valorizao da diversidade cultural e da identidade nacional; a excelncia na gesto para garantir o provimento de bens e servios sociedade; a garantia da soberania nacional; o aumento da eficincia dos gastos pblicos; o crescimento econmico sustentvel; e o estmulo e a valorizao da educao, da cincia e da tecnologia. Estranhamente, a Lei do PPA elege prioridades da administrao pblica federal: o Programa de Acelerao do Crescimento e o Plano Brasil sem Misria, alm das explicitadas nas LDOs.
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Digo estranhamente porque, segundo o texto constitucional, a indicao de metas para a administrao pblica federal cabe especificamente s leis de diretrizes oramentrias.
Empreendimentos de grande porte Nos termos do PPA 2012-2015, entendem-se como empreendimentos de grande porte aqueles cujo valor global estimado seja igual ou superior ao valor de referncia. No Plano, tais empreendimentos devero ser individualizados como iniciativas. Alm disso, o Ministrio do Planejamento pode instituir outros critrios para individualizao de empreendimentos como iniciativas. Equivalendo a uma iniciativa, os empreendimentos de grande porte podero comportar mais de uma ao oramentria, nos oramentos anuais e nas leis de crdito adicional. No obstante, uma exceo a essa regra de individualizao dos
empreendimentos de grande porte como iniciativas diz respeito queles financiados com recursos provenientes de transferncias dos entes subnacionais. Nesse caso, os empreendimentos continuaro sendo representados sob a forma de aes no oramentrias.
Lei 12.593/2012: gesto do Plano A gesto do PPA um processo que abrange a implementao, o monitoramento, a avaliao e a reviso dos programas, objetivos e iniciativas. Alm disso, a Lei 12.593/2012 indica, como princpios da gesto do PPA, a publicidade, a eficincia, a impessoalidade, a economicidade e a efetividade. O art. 12 da Lei do PPA explicita os objetivos da gesto do Plano:
Art. 12. A gesto do PPA 2012-2015 consiste na articulao dos meios necessrios para viabilizar a consecuo das suas metas, sobretudo, para a
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garantia de acesso dos segmentos populacionais mais vulnerveis s polticas pblicas, e busca o aperfeioamento: I - dos mecanismos de implementao e integrao das polticas pblicas; II - dos critrios de regionalizao das polticas pblicas; e III - dos mecanismos de monitoramento, avaliao e reviso do PPA 20122015.
Lei 12.593/2012: monitoramento e avaliao do Plano Conforme o Ministrio do Planejamento, o conceito de monitoramento diz respeito observao contnua de uma realidade nos seus aspectos mais relevantes, no intuito de obter informaes fidedignas e tempestivas. A Lei do PPA acrescenta que o monitoramento orientado para o alcance das metas prioritrias da administrao pblica federal. J a avaliao consiste na anlise das polticas pblicas e dos programas, fornecendo subsdios para eventuais ajustes em sua formulao e implementao. As atividades de monitoramento e avaliao do PPA so estruturadas em forma de sistema (Sistema de Monitoramento e Avaliao do PPA), que regido pelas seguintes diretrizes: considerar a realidade de implementao de cada poltica, em base territorial; atender s necessidades dos rgos setoriais e de coordenao de governo, para subsidiar a tomada deciso nos diferentes nveis; considerar as lies aprendidas com as experincias de monitoramento e avaliao no setor pblico em mbito nacional e internacional; observar as contribuies resultantes dos dilogos com os Entes
Federados e sociedade durante o processo de elaborao do PPA;
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aproveitar estruturas de monitoramento e avaliao existentes na Administrao, trabalhando na busca de informaes complementares; promover sua implantao, de forma progressiva, segundo as prioridades estabelecidas pelo governo. Os principais objetos a serem monitorados no mbito do SMA so: o cumprimento dos objetivos, metas e iniciativas dos programas; as agendas prioritrias; as restries concernentes a metas e iniciativas; a implementao articulada de polticas complementares, em bases territoriais. A seu turno, a avaliao do PPA deve focar os efeitos das polticas, programas e agendas, bem como a consistncia, pertinncia e suficincia da estrutura programtica. Anualmente, o Poder Executivo dever encaminhar ao Congresso Nacional relatrio anual de avaliao do PPA, que evidenciar a avaliao do comportamento das variveis macroeconmicas que embasaram a elaborao do Plano; a situao, por programa, dos indicadores, objetivos e metas; e a execuo financeira das iniciativas.
Lei 12.593/2012: reviso do PPA Conforme o art. 21 da Lei do PPA, esto compreendidas na reviso do Plano a incluso, a excluso ou a alterao de programas. Nesse ltimo caso, entende-se como alterao de programa a incluso, a excluso ou a alterao de objetivos ou de suas iniciativas e metas. Nesse aspecto, devemos diferenciar os instrumentos pelos quais pode se dar a reviso do PPA: o Poder Executivo deve encaminhar ao Congresso projeto de lei de reviso do PPA para incluses, excluses e alteraes mais significativas dos programas (por exemplo, alterao de objetivo); por outro lado, o Poder Executivo est autorizado a editar ato prprio (decreto presidencial ou portaria ministerial, tipicamente) nos seguintes casos:
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o compatibilizao
de
informaes
do
Plano
com
alteraes
promovidas pelos oramentos anuais e pelos crditos adicionais; o incluso, excluso ou alterao de informaes gerenciais e de atributos de menor extenso dos programas e objetivos (indicadores, valor de referncia, meta qualitativa, rgo responsvel e iniciativa sem financiamento oramentrio). A incluso de programa temtico ou objetivo, mediante projeto de lei de reviso do PPA, deve abranger tambm os atributos dessas categorias (valor global, indicadores, iniciativas, etc.), como detalhado anteriormente. Efetuando alguma das modificaes efetuadas mediante ato prprio, o Poder Executivo dever informar a Comisso Mista de Planos, Oramentos e Fiscalizao.
Caro aluno, finalizamos aqui a aula de hoje. Na prxima oportunidade, fecharemos nosso curso, com os comentrios a respeito da mensurao de desempenho e controle oramentrio. Bons estudos, at l!
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