LEY FORESTAL Y FAUNA SILVESTRE

El Per alberga una importante porcin de los bosques amaznicos del planeta, los cuales estn considerados entre los bosques naturales ms importantes del mundo. Esto le ofrece al Per grandes oportunidades de desarrollo a partir de los bienes y servicios que puede proveer el bosque, pero tambin una fuerte responsabilidad para asegurar que se mantengan como fuente de riqueza, evitando su degradacin y deforestacin.

Hoy los peruanos nos encontramos ante la necesidad de establecer polticas y normas forestales adecuadas, asegurndonos de dar cumplimiento efectivo y eficaz a las existentes; pues con ello se demuestra y asegura que es viable mantener los bosques y generar desarrollo a partir de ellos, aprovechando su potencial como proveedores de bienes y servicios diversos e importantes como son, los recursos forestales maderables y no maderables, el paisaje natural, los recursos hdricos, el carbono entre otros.

Las polticas y normativas forestales que se ejecuten e implementen en los siguientes aos sern determinantes para el logro efectivo del desarrollo a partir de los bosques, y el derecho deber aportar los arreglos y negocios jurdicos adecuados que sustenten la compleja relacin entre los usuarios del bosque y ste, relacin compleja que en el presente artculo pretendemos abordar.

Partiremos de una revisin del rol que han jugado las normas y polticas forestales en el uso de los bosques, toda vez que el realizar una revisin de dnde venimos

nos ayudar a descifrar mejor qu deberamos hacer ahora para lograr aprovechar nuestras posibilidades en torno a los bosques peruanos.

A continuacin, el primer eje de anlisis ser el establecer algunas prioridades con respecto a la mejora del marco normativo referente a bosques. Aqu nos referiremos a temas como la mejora del marco institucional, de promocin de los recursos forestales, de fiscalizacin, de establecimiento de un rgimen de lucha contra la tala ilegal efectivo, entre otros. Adems, es importante resaltar la funcin de las normas forestales en la complicada misin de generar desarrollo bajo parmetros de equidad e inclusin, en vista de que las regiones donde se encuentran los valiosos bosques peruanos (sobre todo en la Amazona) son paradjicamente algunas de las ms pobres del pas.

La coyuntura poltica nacional nos ofrece, adems, un escenario complicado para desarrollar las normas que debern regir el adecuado desarrollo a partir del bosque. Uno de los principales factores de cambio ser la integracin econmica que se ha propuesto el Estado peruano con la firma de tratados de libre comercio. Ya el primero de ellos, suscrito con los Estados Unidos, ha trado importantes novedades para los bosques, en la medida que implica un anexo especfico relativo a la lucha contra la tala ilegal, cuestin que le compete directamente pues son el principal importador de madera proveniente del Per. Sin embargo, el tema internacional en materia forestal, como veremos, va mucho ms all del TLC con EEUU.

Finalmente, se proponen algunas reflexiones a partir de las medidas dadas por el gobierno en los ltimos meses, como parte del paquete de normas para la implementacin del TLC con EEUU, en donde se ha aprobado una nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Decreto Legislativo 1090, insertando algunos cambios especficos de gran importancia.

1. ROL DE LA NORMATIVA FORESTAL

La promulgacin de la vigente Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley 27308 (que ser sustituida por el Decreto Legislativo 1090) reemplaz el rgimen jurdico que abanderaba el Decreto Ley 21147 desde 1975. El marco poltico y normativo forestal que generaba contena varios aspectos que devinieron en perjudiciales para el bosque, y que tampoco generaron beneficios importantes para los actores involucrados en esa poca. Era un rgimen a todas luces ineficaz para apoyar al desarrollo sostenible de las zonas donde fue implementado, y as asegurar el mantenimiento del bosque en pie.

Con el Decreto Ley 21147 la modalidad de acceso al bosque utilizada fue el contrato de extraccin forestal con fines industriales y/o comerciales. Como mencionan CAILLAUX Y CHIRINOS,uno de los principales problemas derivados del Decreto Ley 21147, fue la gran extensin de reas intervenidas para la actividad forestal a travs de contratos forestales menores de mil hectreas, y en consecuencia la dispersin que ello gener.

Estos contratos estaban dirigidos a que pequeos extractores forestales accedan al bosque sin responsabilizarse efectivamente por el manejo de los mismos y por

el mantenimiento de stos como reas productivas y/o proveedoras de servicios ambientales. En ese sentido, bajo esta modalidad no fue obligatorio que se apruebe un instrumento de gestin del rea, como el plan de manejo, tampoco se realiz un previo ordenamiento de la superficie forestal otorgada y la corta duracin de los contratos suscritos, que fue de 2 aos en la mayora de los casos, desincentivaba la inversin a largo plazo en el rea bajo contrato.

El resultado de la implementacin de la norma, al haber convertido la modalidad excepcional de acceso al recurso en la regla general, result en una proliferacin de pequeos contratos en manos de agentes que no se responsabilizaron por su manejo sostenible y en una consecuente degradacin de los ecosistemas y prdida del capital natural para el pas.

Ante esta situacin, se inicia en la dcada del 90 un proceso amplio y complejo para desarrollar una nueva normativa forestal acorde con los cambios en el modelo de desarrollo, con un Estado promotor de inversin privada y no ejecutor de inversin en torno a las actividades econmicas ligadas a los recursos naturales. Se trabaj un marco normativo adecuado y completo que buscaba el desarrollo del sector forestal y el beneficio para los usuarios del bosque, con principios claros de manejo como: el ordenamiento de la superficie forestal previo al otorgamiento de derechos de aprovechamiento, la obligatoriedad de ejecutar planes de manejo como requisito para aprovechar el bosque, el otorgamiento de derechos en base a procedimientos competitivos transparentes y una nueva modalidad de acceso al bosque para aprovechamiento forestal maderable en tierras pblicas (ahora llamados bosque de produccin) denominado concesiones

forestales, as como la reglamentacin del acceso a travs de permisos y autorizaciones, entre otros.

Fue recin en el ao 2000 cuando esta normativa se aprueba en el Congreso de la Repblica, bajo la Ley 27308, inicindose desde ese momento un largo proceso de implementacin que dio lugar, en el 2002, al primer concurso de concesiones forestales en bosques de produccin permanente. A la fecha, se han otorgado un aproximado de quinientas concesiones forestales con fines maderables, en una superficie equivalente a poco ms de siete millones hectreas.

Aqu encontramos un primer punto importante de referencia para analizar los problemas de la implementacin de esta normativa. La Ley 27308 constitua un cambio cualitativo en la manera como el Estado pretenda gestionar los bosques en el Per, y para ello aprob una norma que englobara el deber ser de las relaciones jurdicas en dicho sector, sin embargo, el rol del Estado de implementar esta norma debi acompaarse con la puesta en marcha de un conjunto de mecanismos de diverso tipo que acompaen el establecimiento de derechos de aprovechamiento del bosque, los cuales no fueron implementados. Tampoco se construy una institucionalidad adecuada que acompae y fiscalice el correcto desenvolvimiento de las concesiones, los permisos y las autorizaciones forestales.

Entonces, encontramos que en la implementacin de una norma que en esencia fue y es positiva para el manejo del bosque, como la Ley 27308, el Estado Peruano no despleg todos los mecanismos necesarios para que sta originara un cambio importante en la manera como se gestionan los recursos forestales.

Algunos de los puntos donde se encuentran los problemas de implementacin ms importantes son:

Institucionalidad forestal inadecuada e insuficientemente dotada de medios para implementar la Ley Forestal y de Fauna Silvestre. El impulso de una nueva legislacin forestal a partir de l ao 2000, no vino acompaada de la necesaria adecuacin y mejora del marco institucional que deba soportarla y darle cumplimiento. As, las competencias forestales encargadas al Ministerio de Agricultura, en el rgimen pasado, luego recaen en el Instituto Nacional de Recursos Naturales INRENA, mediante la propia Ley 27308, y finalmente, dentro de este organismo recaen en un rgano tcnico de lnea, la Intendencia Forestal y de Fauna Silvestre.

El hecho que el encargo de hacer cumplir las disposiciones de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, incluyendo la evaluacin y control del aprovechamiento sostenible de los recursos forestales, recayeran en un rgano del nivel mencionado obviamente repercute en el nivel de decisin y en los recursos con los que cont ste para realizar su funcin. En ese sentido, ha sido una exigencia repetida, que el tema forestal sea manejado a un nivel viceministerial o en todo caso adecuado para la magnitud de la tarea que se el encarga. Ejemplo de esto tambin se expresa en el Consejo de Poltica Forestal CONAFOR, nunca implementado por el Estado, y que deba ser el espacio de coordinacin e intercambio de informacin, as como de bsqueda de

consensos en torno a los temas forestales principales. Efectivamente, varias coyunturas importantes, como la actual, podran haber sido manejadas de manera ms eficiente si se contara con una instancia activa y solvente de opinin, rendicin de cuentas y participacin en donde el gobierno en general, y el Sector Agricultura en particular hubiera podido informar y poner en discusin las reformas necesarias en el ordenamiento jurdico e institucional.

Un ordenamiento incompleto de la superficie forestal del pas, en donde destaca el que no se han identificado hasta la fecha los bosques para aprovechamiento futuro, en donde se entiende se deben realizar las tareas de reforestacin, tanto con fines comerciales como para recuperacin de ecosistemas. En el Per se ha hablado durante los ltimos aos de varios miles e incluso millones de hectreas de tierras supuestamente listas para la reforestacin o la agroforestera con fines productivos, (principalmente plantaciones de monocultivos para la industria), que solo necesitaban de una normativa adecuada para su implementacin. sin embargo, la funcin de delimitar las reas en donde esta se realizara de manera efectiva, nunca fue afrontada de manera concreta. Esta es una tarea previa para el establecimiento de polticas de plantaciones, sin lugar a dudas, dado que de no tratarse el tema de manera adecuada ste podra devenir en incentivos para que el bosque primario, el bosque en pie, sea reemplazo mediante un cambio de uso ilegal por plantaciones, resultando en la prdida de los recursos y servicios del bosque, as como en la degradacin y

depredacin de los mismos. Es as que se presentaron una serie de iniciativas legislativas en el Congreso de la Repblica, que a la larga fueron rechazadas en vista de los problemas explicados. Escasa implementacin de mecanismos para brindar seguridad jurdica a la inversin respecto del bosque y para cambiar progresivamente la dinmica de pas exportador de materia prima. Para el primer caso un ejemplo saltante es el Registro Pblico de Concesiones Forestales en donde se busca fortalecer el derecho otorgado a los concesionarios mediante la publicidad necesaria para la defensa legal, como tambin para su ingreso como bien que garantice apalancamiento financiero para el manejo. En el campo de romper con nuestra tradicin de pas exportador de materias primas, si bien es cierto existieron buenas intenciones en las normas, como la obligacin de exportacin nicamente de productos elaborados o piezas y partes de especies valiosas, stas quedaron superadas por el afn extractivo y de corto plazo. Tal situacin nos lleva a mantener una incipiente industria manufacturera y a haber consumido casi en su totalidad algunas de las especies ms valiosas de nuestros bosques, como es el caso de la caoba (Switenia macrophylla). Deficientes mecanismos de fiscalizacin y control del manejo del bosque que no han asegurado una adecuada implementacin de la poltica forestal, como el no haber implementado correctamente el Organismo Supervisor de los Recursos Forestales Maderables OSINFOR en el momento que era ms importante. En efecto, luego de varios aos de incumplir el mandato de crear el OSINFOR dentro de la Presidencia del Consejo de Ministros,

mediante el Decreto Supremo 036-2004-PCM fue absorbido por la misma autoridad forestal y de fauna silvestre, es decir, el Instituto Nacional de Recursos Naturales, como una de sus instancias.

Con

ello,

la

misma

entidad

concedente

de

los

derechos

de

aprovechamiento del bosque, y de aprobar los planes de manejo respecto de la concesin, era la encargada de supervisar el cumplimiento de los trminos del contrato. A todas luces configurando una situacin de juez y parte que no favoreci ni en imagen ni en la determinante ejecucin la gestin de los bosques.

Cabe mencionar que la situacin del OSINFOR y su adecuado funcionamiento, como explicaremos ms adelante, ha sido corregida por los recientes decretos legislativos colocando la institucin en el lugar que le corresponde y dotndola de facultades para supervisar todas las modalidades de aprovechamiento del bosque.

2. PROPONIENDO MEJORAS EN EL MARCO NORMATIVO Y POLTICO FORESTAL

La Ley Forestal y de Fauna Silvestre y la legislacin que se desprende de ella tienen como objetivo el uso sostenible y la conservacin de los recursos forestales y de fauna con la silvestre del pas, compatibilizando de los su

aprovechamiento

valorizacin

progresiva

servicios

ambientales del bosque, en armona con el inters social, econmico y ambiental de la Nacin.

Por su parte, la Estrategia Nacional Forestal establece la visin que como pas buscamos a partir de los bosques hacia el ao 2021, sealando: como resultado de una conciencia y cultura forestal, el Per mantiene y maneja sus bosques, incrementa sus plantaciones forestales y conserva

ecosistemas que generan riqueza y bienestar con equidad, de manera permanente y en armona con el ambiente.

A partir de estas dos definiciones normativas, podemos comenzar a vislumbrar cual es el papel que debe jugar el ordenamiento jurdico para mejorar las condiciones de implementacin de la normativa. Como hemos mencionado, el problema principal que encontramos es que la legislacin actual no se cumple o no se ha llevado a la prctica de manera adecuada, dotndola de todos los mecanismos para que sea eficiente. Por esta razn ser interesante analizar algunos de los ms importantes temas que subyacen al incumplimiento de las normas actuales y originan que no haya un cambio cualitativo en el manejo del recurso.

Para ordenar el anlisis y las propuestas vamos a recurrir a las pautas a las que arribaron la Organizacin para las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin FAO y la Organizacin Internacional de las Maderas Tropicales OIMT en el estudio: Las mejores prcticas para fomentar la observancia de la ley en el sector forestal en donde se identifican medidas correctivas para el Sector a partir de un enfoque progresivo y se propone que dicho enfoque se implemente en funcin del contexto social, econmico

y poltico de cada pas. Obviamente, tomaremos en cuenta aquellas pautas que entendemos aplican para la problemtica peruana.

Tomaremos entonces los puntos que consideramos ms importantes y los adecuaremos a la problemtica y casustica nacional, arribando a propuestas directas en torno a los problemas forestales del Per:

Un marco normativo racionalizado y una evaluacin de la observancia del marco normativo y jurdico, as como de las normas que sean contradictorias o imposibles de cumplir. Sobre el particular, la legislacin forestal y de fauna silvestre coexiste hasta la fecha con un marco normativo agrario que promueve el cambio de uso del suelo basado en el establecimiento de mejoras que consisten justamente en la actividad que se busca abolir, cual es, la tala y el roce y quema de bosques y su correspondiente degradacin o deforestacin. Esta situacin constituye una contradiccin que se maneja incluso dentro del mismo Sector Agricultura. Claridad y transparencia de la legislacin relacionada a bosques y reduccin de la burocracia. Una de las principales causas de corrupcin en el Sector Forestal est en la desinformacin y falta de certeza sobre el cumplimiento o incumplimiento de la norma. Seguridad en los derechos de tenencia de la tierra. El sistema de concesiones forestales puede ser el marco adecuado de desarrollo de inversiones forestales, pero requiere de ajustes necesarios en torno los mecanismos que le brindan seguridad jurdica, como son, el Registro

Pblico, la formalizacin del acceso a crditos tomando como garanta el derecho otorgado, entre otros. Aumentar la competitividad de las actividades legales. Manejar el bosque de manera sostenible y con apego al marco normativo vigente se puede convertir en una tarea difcil si se contabiliza la cantidad de trmites burocrticos y la falta de certeza en ellos. La administracin pblica tiene adems problemas para monitorear el aprovechamiento del bosque debido a Varias decisiones administrativas de rganos como el OSINFOR o la propia autoridad forestal nacional son apeladas judicialmente y, en muchos casos, debido a un todava limitado conocimiento de los temas forestales, se revierten decisiones administrativas vlidas y adems necesarias para acabar con la impunidad que representa un inadecuado enforcement de las normas forestales. Resalta en este caso la escasa capacidad de los rganos defensa judicial del Estado, para defender las resoluciones administrativas, es por ello necesario fortalecer a las procuraduras y especializarlas en torno a temas forestal y de fauna silvestre.

Capacidad institucional para la observancia de la Ley.

Focalizar la atencin de las instituciones en las acciones prioritarios estratgicamente viables, maximizando el uso de los recursos disponibles. En muchos casos las acciones institucionales de la administracin pblica forestal no son suficientes para afrontar los problemas de gobierno del Sector Forestal. En ese sentido, se propone afinar los objetivos de gestin y

adicionalmente dotar a la autoridad forestal que se cree para tal fin de los medios necesarios para un adecuado desempeo.

Mejorar la informacin y los conocimientos de los actores forestales involucrados en el manejo sostenible de los bosques.

Seguimiento y evaluacin de los recursos forestales. La tarea de evaluacin de los recursos forestales debe ser una tarea compartida pblico/privada, y as se debe gestionar de manera concreta desde el Ministerio del Ambiente, que hoy en da tiene desde el Vice de Desarrollo Estratgico de los Recursos Naturales. Esta informacin y la posterior valorizacin ser fundamental ambientales. para el establecimiento de esquemas de servicios

Mejorar la informacin y los conocimientos para prevenir y detectar los delitos forestales, as como para enfrentar el comercio ilegal de los productos forestales. Un sistema de adecuado, confiable y oportuno de informacin sobre los recursos forestales y sobre el comercio que se realiza respecto de ellos es esencial para que exista un verdadero cambio en el sector forestal. La autoridad forestal destin recursos y esfuerzo en torno a este tema, sin embargo, hasta la fecha no ha logrado que este sistema contenga la informacin que permita tomar decisiones a partir de la certeza del estado de los recursos naturales.

Hace pocos das, la aprobacin del Plan de Accin Estratgico para la implementacin del Apndice II CITES para la caoba en el Per para los

aos 2008-2012 PAEC, ha vuelto a poner nfasis en la necesidad de mejorar los conocimiento y la informacin acerca de las especies y los ecosistemas forestales.

3. LA PROPUESTA DEL GOBIERNO ACTUAL, ACIERTOS, PROBLEMAS Y RETOS

Los decretos legislativos promulgados en el marco de la implementacin del Tratado de Libre Comercio TLC suscrito con Estados Unidos, reflejan la concepcin del gobierno actual sobre el mandato constitucional de promover el desarrollo sostenible de la Amazona. En este artculo nos vamos a centrar en dos puntos importantes de este paquete de decretos, que consideramos resaltantes para el futuro del tema forestal, no agotndose con este anlisis.

Es as que en la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre, aprobada mediante Decreto Legislativo 1090 se han establecido modificatorias importantes al marco normativo anteriormente vigente (Ley 27308 del ao 2000). Una de las modificatorias ms trascendentales es la del concepto de patrimonio forestal de la nacin. La nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre excluye a la s plantaciones y a las tierras de capacidad de uso mayor de produccin forestal como recursos forestales y como Patrimonio Forestal Nacional (artculos 2 y 6). De esta manera, sujetara a estas tierras de aptitud forestal al rgimen constitucional agrario en lugar de a la Ley Forestal y de Fauna Silvestre (artculo IV de las Disposiciones Generales del DL 1064 y el artculo 88 de la Constitucin Poltica

del Per). Finalmente se dispone que el Estado promueve el aprovechamiento en tierras degradadas o deforestadas que se encuentren en abandono, permitiendo que sean otorgadas a particulares de acuerdo a la legislacin de la materia (artculo 29.2 del Decreto Legislativo 1090). Es as que ante este nuevo marco normativo, nos encontramos ante la posibilidad de que las tierras deforestadas y abandonadas que tengan aptitud de produccin forestal puedan ser otorgadas en propiedad a particulares.

El peligro ms saltante en torno a este tema es la posibilidad que pueda legalizarse el cambio de uso injustificado de las reas forestales, sobre todo aquellas de produccin forestal. Dado que el Estado cuenta con una muy escasa capacidad para perseguir las actividades de roce y quema de bosques (sobre todo los amaznicos) y ligado a que no existe una informacin detallada sobre la situacin actual del bosque, podra darse el caso de una escalada de degradacin y deforestacin por incentivos inadecuados.

Entrando al segundo tema propuesto, Con relacin a la institucionalidad forestal, los ltimos decretos nos traen dos temas importantes, en primer lugar el Ministerio de Agricultura aprob mediante estos instrumentos una nueva organizacin con el Decreto Legislativo 957 y en concordancia con el Decreto Legislativo 1090 en el cual establece que el propio ministerio es la Autoridad Forestal Nacional. Todava no se ha establecido una entidad especfica facultada para cumplir con esta misin, sin embargo, se espera que sea bajo alguna direccin de lnea y los ms optimistas esperan que este decreto se

integre con los proyectos de ley que se encuentran en el Congreso que buscan crear un VIce-Ministerio Forestal, tambin dependiente de Agricultura.

Por otro lado, la creacin de Ministerio del Ambiente levant un debate respecto de qu recursos naturales estratgicos deban estar en manos de este ministerio. El caso de los bosques no estuvo ajeno a dicho debates, adems del tema hdrico. Finalmente, las competencias en torno a este recurso quedaron principalmente circunscritas a las funciones del ViceMinisterio de Desarrollo Estratgico de los Recursos Naturales y ligadas especficamente a la planeacin y el establecimiento de marcos polticos.

4. IDENTIFICANDO INCENTIVOS PARA ASEGURAR DESARROLLO A PARTIR DE LOS BOSQUES

Pero no todo es negativo, existen tambin usuarios de estos ecosistemas que vienen conservndolos y manejndolos, y para quienes el Estado implementa estrategias concretas de reconocimiento, otorgamiento de derechos,

incentivos, entre otros. Nos referimos a los usuarios (titulares) de herramientas legales de conservacin privada y comunal, para quienes tenemos buenas noticias que vienen desde Bali, Indonesia, donde se realiz del 3 al 14 de diciembre la COP 13, Conferencia de Pases miembros del Protocolo de Kyoto.

En este escenario, donde cerca de 10 mil participantes de 180 pases se dieron cita, el Banco Mundial present una iniciativa para incorporar los bosques tropicales del mundo en desarrollo a los mercados de crdito de

carbono. Para ello, propone un fondo de 300 millones de dlares que se pongan en marcha sobre la base de 10 millones, el que se destinar a evitar la deforestacin de bosques. La posibilidad de reforzar a nivel global un esquema de compensacin por reduccin de emisiones que provienen de deforestacin y de la degradacin de ecosistemas -REDD por sus siglas en ingls- favorecer, sin duda, las estrategias de conservacin de bosques en pases en vas de desarrollo, como es nuestro caso.

Este concepto, denominado coloquialmente como Deforestacin Evitada debera ser el centro de las discusiones en nuestro pas que cuenta con una gran cantidad de bosques naturales protegidos (principalmente en el Sistema Nacional) pero tambin bajo estrategias privadas que pueden encontrar en este mecanismo una buena oportunidad para su sostenibilidad. El REDD debe ser entendido como una herramienta ms para mejorar el nivel de gestin de la conservacin de sitios que proveen servicios, como en este caso el carbono, que sera el motivo de la compensacin, pero a la cual se deben sumar los esquemas respecto de otros servicios como la biodiversidad, el agua y el paisaje.

La puesta en marcha de estos mecanismos requiere de pasos previos para su implementacin, dado que a la fecha nos encontramos incipientemente preparados en mbitos como: insercin de estos temas como poltica de Estado, la inclusin de normativa especfica que regule estas herramientas, en nuestra institucionalidad, y tambin en el apoyo a los potenciales usuarios.

Se ha observado en los ltimos aos un incremento sustancial en la conservacin de sitios en el Per, principalmente en lo referente a la tarea del Estado, pero tambin en lo que respecta a las herramientas de conservacin privada y comunal, como son las concesiones no maderables, reas de conservacin privada, servidumbres ecolgicas, entre otras.