Instituies do Estado e polticas de regulao e incentivo ao cinema no Brasil: o caso Ancine e Ancinav*

Fabio Kobol Fornazari**

S U M R I O : 1. Introduo; 2. Reforma do Estado e agncias reguladoras; 3. Estado e cinema; 4. Descrevendo e analisando a Ancine; 5. Ancinav; 6. A polmica; 7. Analisando experincias estrangeiras; 8. Concluses. S U M M A R Y : 1. Introduction; 2. State reform and regulatory agencies; 3. State and cinema; 4. Describing and analyzing Ancine; 5. Ancinav; 6. The controversy; 7. Analyzing foreign experiences; 8. Conclusions. P A L A V R A S - C H A V E : reforma do Estado; agncia reguladora; polticas pblicas; cultura; audiovisual; cinema. K E Y W O R D S : State reform; regulatory agency; public policies; culture; audiovisual industry; film industry. Este artigo analisa as polticas pblicas de regulao, fiscalizao e incentivo indstria audiovisual no Brasil, a partir da criao da Agncia Nacional do Cinema (Ancine). Pela perspectiva das transformaes recentes no aparato institucional do Estado brasileiro, o artigo estuda a especificidade de uma agncia reguladora criada para atuar nesse setor de poltica pblica. Analisa o panorama histrico da relao entre Estado e cinema no Brasil, bem como os resultados concretos e o significado estratgico da atuao da agncia, e compara os modelos institucionais de regulao do setor em outros pases selecionados: Argentina, Mxico, Frana e Reino Unido. Alm disso, avalia o debate sobre a mudana no perfil e escopo da agncia, com sua possvel

* Artigo recebido em fev. e aceito em maio 2006. ** Cientista social e mestrando em administrao pblica e governo pela Eaesp/FGV . Professor na Universidade Metodista e analista de cultura na Prefeitura de So Bernardo do Campo. Endereo: Rua Jurubatuba, 1086, ap. 46 CEP 09725-220, So Bernardo do Campo, SP , Brasil. E-mail: fkcine@directnet.com.br.

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substituio pela Agncia Nacional do Cinema e do Audiovisual (Ancinav) e a forma polmica pela qual esta proposta foi recebida pela comunidade cultural e cinematogrfica. Finalmente, o artigo interpreta o que constitui, nessa experincia brasileira, um aparato institucional a que d o nome de agncia articuladora de poltica pblica setorial. State institutions and regulation and support policies for the film industry in Brazil: the case of Ancine and Acinav This article analyzes the regulation, overseeing and support policies for the audiovisual industry in Brazil, since the creation of the National Film Agency (Ancine). From the perspective of the recent changes in the institutional apparatus of the Brazilian state, the article studies the specificity of a regulatory agency created for this public policy sector. It analyzes the historical background of the relationship between state and film industry in Brazil, as well as the concrete results and strategical meaning of the agencys actions, and compares regulatory institution models in other selected countries: Argentina, Mexico, France and UK. It also discusses the debate on the agencys change of profile and scope, with its possible substitution by The National Film and Audiovisual Agency and the controversy this proposal raised in the cultural and film community. Finally, the article interprets what constitutes, in this Brazilian experience, the institutional apparatus that it calls sectorial public policy articulation agency.

1. Introduo
Esta pesquisa qualitativa descreve e analisa, numa perspectiva histrica e comparativa, as atuais polticas pblicas de regulao e fomento ao cinema, organizadas sobre o desenho institucional de uma agncia reguladora independente. Alm disso, estuda as diferenas, avanos e recuos entre os modelos de rgos federais brasileiros de regulao do audiovisual, do cinema e da comunicao, antes e aps a criao da agncia, descrevendo suas atribuies, gnese e resultados. Procura, tambm, discernir as possveis conseqncias culturais e econmicas que a mudana para o modelo proposto para a criao da Ancinav podem provocar, pelo estudo comparativo de seus textos legais. Da mesma forma, estudaremos casos especficos de relao entre estruturas de Estado e polticas para o cinema, analisando pases com semelhanas histricas e econmicas com o Brasil: Argentina e Mxico; a Frana, considerada pela literatura o caso extremo de posicionamento estratgico do Estado em termos de regulao cultural, fomento ao cinema e defesa de identidade nacional; e o Reino Unido, modelo de agencificao da esfera pblica.

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A anlise terica desta pesquisa se insere no contexto mais amplo das reformas gerenciais e institucionais ocorridas no setor pblico nas ltimas dcadas, em especial pela crescente recorrncia criao de agncias reguladoras independentes. Nesse sentido, necessrio refletir sobre as razes e objetivos que levam o Estado brasileiro a criar tal mecanismo institucional para fiscalizao e fomento de uma rea de atividade, o cinema, que no objeto tradicional de polticas de regulao por agncias independentes. Normalmente criadas aps concesses de servios essenciais ou privatizaes de empresas pblicas, ou, ainda, quebras de monoplios estatais, as agncias reguladoras vincularam-se, numa primeira fase, dimenso reguladora e fiscalizadora de servios de cunho econmico e da infra-estrutura. A criao das agncias justificada pela literatura pelo seu intuito de atrair e regular investimentos, reduzir arbitrariedades do setor pblico, defender o consumidor e o interesse coletivo, fixar preos e tarifas, aumentar a flexibilidade de gesto e normatizao, insular a burocracia especializada das incertezas polticas, aumentar o controle social e, principalmente, oferecer credibilidade aos investidores privados. Os mecanismos de autonomia e estabilidade, que lhe so intrnsecos, reduzem o risco do investimento, mormente em atividades em que os montantes de investimento requerido so altos e a maturao da inverso de capital de longo prazo sunk costs e escolhas intertemporais (Melo, 2001). No caso da Ancine, pergunta-se qual o sentido e a justificativa da criao de tal mecanismo institucional para regular a atividade cinematogrfica e, alm disso, quais os interesses econmicos e sociais que lhe so subjacentes. sabido que nos pases em desenvolvimento, como o Brasil, a diminuta poupana privada requer a interveno do poder pblico como fomentador e financiador de atividades que necessitam de altos investimentos. A interveno ocorre, especialmente, quando os interesses econmicos envolvidos possuem forte penetrao social e papel relevante na formao da opinio pblica. Entre as agncias criadas, o caso da Ancine bastante peculiar, inclusive em perspectiva comparativa com experincias internacionais. Definida como rgo de fomento, regulao e fiscalizao da indstria cinematogrfica e videofonogrfica, que busca aumentar a competitividade da indstria por meio do fomento produo, distribuio e exibio da produo nacional nos diversos segmentos de mercado (Brasil, 2001). A agncia, entre suas competncias, atribuies que parecem caracterizar a atividade de fomento, mais do que regulao, no se justificando, portanto, o formato adotado de agncia reguladora (Pacheco, 2004). No caso do cinema, o investimento direto por meio de mecanismos geridos pela empresa estatal Embrafilme, extinta em 1990, alavam o Estado condio de socioprodutor da indstria cinematogrfica. Na ausncia desse suporte,

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e sem outras alternativas pblicas, o setor definhou por cerca de quatro anos, at que mecanismos de incentivo baseados em renncia fiscal viessem a suprir a necessidade de investimento pblico no setor audiovisual. O modelo de lei de incentivo e de agncia reguladora expresso e exemplificao dos novos paradigmas de ao do Estado e de sua relao com a sociedade. O poder pblico, assim, no se desloca totalmente da interveno no domnio econmico e social, pois precisa preencher as imperfeies de um mercado relativamente de pequena escala, com limitaes tecnolgicas e sem acesso vivel a financiamentos privados. Alm disso, vive-se uma configurao de mercado em que h a hegemonia da produo cinematogrfica de origem norte-americana de um lado e, de outro, uma importante e influente camada de indivduos e organizaes nacionais exercendo presso por apoio e recursos para o setor. So, em geral, formadoras de opinio com acesso mdia, ou mesmo as prprias empresas de comunicao social e grandes companhias produtoras da indstria de entretenimento, que possuem fortes canais de poder para pressionar por auxlio oficial.

A opo pela agncia reguladora

Esta pesquisa descreve a gnese histrica do pensamento que definiu a constituio, no Brasil, de uma agncia reguladora independente como a Ancine, e de como o processo de interveno oficial no domnio econmico e cultural age efetivamente em relao aos setores em que atua, tomando-se como exemplo as polticas pblicas de cultura e cinema. O Estado brasileiro recupera, a partir de meados dos anos 1990, tanto o sentido da importncia social, poltica e econmica da produo cinematogrfica tomando-a como estratgica para a conformao da identidade cultural nacional quanto a noo de setor industrial a ser fomentado e protegido pelo Estado. H, alm disso, a necessidade de aumentar a competitividade nacional para a insero na economia globalizada, atraindo novos investimentos para um setor em expanso (Farias, 2002). A resposta, em termos de construo institucional, se d pela adaptao, com caractersticas de difuso e isomorfismo (Gilardi, 2003). Ocorre a substituio de estruturas anteriormente existentes ou mesmo a no-existncia de quaisquer mecanismos institucionais pelo modelo de agncia reguladora independente, em franca expanso dentro da mquina estatal. Criada sob a gide do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio, a Ancine permanece sob a superviso da Casa Civil para, em 2003, passar finalmente para o mbito do Ministrio da Cultura. Esse percurso exemplifica,

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involuntariamente, a especificidade de seu objeto. O setor cinematogrfico, criado em decorrncia da aproximao da arte com o desenvolvimento tecnolgico, encerra em si mesmo a ambigidade de ser uma atividade industrial que requer alto investimento e retorno a longo prazo e, tambm, um fenmeno esttico, cultural e artstico, que acarreta na vida contempornea dos pases uma ampla fora simblica em termos de construo e promoo da identidade cultural nacional. Por outro lado, essa anlise se insere ainda em outros tpicos de importncia terica, sob o prisma da pesquisa em cincias sociais: o conceito terico de exceo cultural (Casella, 2002), originrio da Frana, e atualmente propagado internacionalmente, pelo qual polticas de promoo da identidade cultural passam a ser consideradas estratgicas do ponto de vista nacional, o que nos leva a refletir se cabe ao Estado regular poltica cultural e a forma de faz-lo; o grau de interveno do Estado contemporneo em polticas pblicas de cultura e sua interao com a sociedade e setores produtores; e como descrever a Ancine em termos comparativos e de resultados efetivamente alcanados, no perodo de 2002 a 2004. Em resumo, pretende-se responder qual o significado, para o estudo comparado de polticas pblicas, da existncia de uma agncia reguladora na rea cultural e sua atuao em termos de fiscalizao, financiamento e fomento do setor audiovisual, buscando responder s seguintes questes: por que uma agncia reguladora para a rea do audiovisual? A fiscalizao e o fomento justificam a agncia reguladora? Qual a especificidade dos modelos Ancine e Ancinav em termos institucionais? Quais os padres de aproximao e distanciamento com outras experincias internacionais na rea?

Estrutura da pesquisa e do artigo

Analisamos a criao de agncias reguladoras no bojo das transformaes recentes do Estado brasileiro. Descrevemos historicamente a relao entre Estado e cinema no Brasil, analisando as transformaes institucionais contemporneas que moldaram o surgimento de agncias reguladoras independentes e sua relao especfica com a rea de cinema. Analisamos, comparativamente, os textos legais de criao da Ancine e o pr-projeto de criao da Ancinav, alm do estudo de legislao pertinente ao assunto, avaliando, retrospectivamente, o impacto da Ancine em termos de realizao dos objetivos de uma poltica nacional de cinema e dos resultados concretos alcanados em sua atuao no perodo de 2002 a 2004. Avaliamos, projetivamente, as mudanas a serem implantadas com a criao da Ancinav e seus possveis resultados em termos de polticas pblicas de promoo da cultura nacional, interpretando a recente polmica que envolveu os defenso-

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res e os detratores da criao da Ancinav num debate ideologicamente polarizado. Comparamos algumas experincias internacionais relativas ao tema do artigo, que possam contribuir ao entendimento do caso brasileiro. Aqui, estudaremos Argentina, Mxico, Frana e Reino Unido. Conclumos pela aplicao do conceito de agncia articuladora de poltica pblica setorial.

Metodologia
Esta pesquisa tem carter descritivo, analtico e qualitativo. Para isso, so utilizados os procedimentos a seguir.

Reviso bibliogrfica

1 Estudo da legislao brasileira referente ao tema das agncias reguladoras

de cinema.

1 Estudo da legislao de experincias internacionais: Argentina, Mxico, Frana e Reino Unido.

1 Anlise da teoria sobre a reforma contempornea do Estado, a criao de

agncias reguladoras e seu impacto na execuo de polticas pblicas.

1 Anlise da teoria sobre a relao entre Estado e cinema no Brasil.

Descrio e anlise qualitativa de bases de comparao de textos legais nacionais e estrangeiros

1 Pesquisa de documentos, artigos, reportagens, entrevistas e manifestos

alusivos recente polmica sobre a substituio da Ancine pela Ancinav.

1 Anlise qualitativa dos dados referentes produo cinematogrfica aps a

criao da Ancine.

1 Anlise final, sistematizao e concluso.

2. Reforma do Estado e agncias reguladoras
A anlise das recentes reformas do Estado brasileiro, com a mudana de seu perfil institucional, est relacionada revoluo tecnolgica e informacional e

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busca de fontes de investimento e capitais externos. Nesse sentido, a partir de meados dos anos 1990, buscou-se o redesenho e a reforma do Estado como garantia de governana, eficincia e credibilidade, associada proposio de novos modelos de financiamento, organizao e gesto do Estado. A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinio do papel do Estado, que deixa de ser o responsvel direto pelo desenvolvimento econmico e social pela via da produo de bens e servios, para fortalecer-se na funo de promotor e regulador desse desenvolvimento (Brasil/Mare, 1995). Mesmo renunciando produo direta de bens e servios, o Estado deve continuar mantendo atuao reguladora, dada a importncia social e estratgica dos bens de natureza pblica e devido s assimetrias de posies entre os atores que atuariam num mercado plenamente aberto (Oszlack, 1998). As agncias passam a focalizar objetivos especficos, em contraposio burocracia generalista do modelo anterior (Thatcher, 2002). Assim, o Estado, na sua configurao atual, mesmo aps renunciar interveno direta o Estado positivo, provedor direto de bens e servios , altera sua configurao institucional e seu paradigma de interveno no domnio privado para o perfil conceituado de Estado regulador (Majone, 1999), modo de governana caracterizado pela elaborao normativa e delegao de poder. Em outras palavras, parte-se para um modelo de delegao, presumivelmente autnoma em relao a fatores polticos de curto prazo: Das instituies novas destacam-se aquelas surgidas no esforo de institution-building psreformas (...), as agncias regulatrias independentes (Melo, 2001). De modo geral (Pacheco, 2004),
as agncias reguladoras federais foram criadas a partir de 1996, no contexto das privatizaes e quebra do monoplio estatal, inspiradas pela experincia internacional, como entes pblicos dotados de independncia em relao ao Poder Executivo (...). A reviso dos papis e reas de interveno do Estado brasileiro foi empreendida a partir do incio dos anos 1990, com a aprovao de emendas constitucionais que promoveram a abertura comercial e, depois, a quebra dos monoplios estatais.

A literatura brasileira sobre regulao permite discutir, sobre uma base terica segura, os modelos Ancine e Ancinav segundo parmetros da histria recente da reforma do Estado no Brasil. Pode-se, assim, analisar os discursos envolvidos na polmica atual, segundo parmetros que definem conceitualmente as agncias, tais como autonomia, independncia, publicidade e transpa-

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rncia, mandatos fixos, agilidade, especializao tcnica, credibilidade e eficcia. Por outro lado, verificamos as especificidades inerentes criao da agncia independente voltada ao cinema, rea onde no houve quebra de monoplio, nem h necessidade premente de credibilidade regulatria para captao de investimentos ou insulamento de burocratas especialistas. Outros motivos, como o blame shifting desincumbncia de aes impopulares ou a existncia de monoplios naturais e imperfeies de mercados no-competitivos (Melo, 2000) tambm no a justificam. Retomamos a tese de que a estrutura das agncias j existentes foi indevidamente estendida s agncias criadas subseqentemente (Salgado, 2003) como difuso e isomorfismo institucional (Gilardi, 2003). Alm disso, refletimos sobre como o interesse pblico direto se v refletido na atuao e capacidade de implantar polticas pblicas e normatizar e fiscalizar o setor, envolvido em uma teia de interesses heterogneos, com graus diversos de hegemonia, visibilidade social e poltica e interesses econmicos. Mesmo no havendo literatura especfica sobre a Ancine, os quadros conceitual, terico e bibliogrfico ajudam a discutir a articulao entre a reforma do Estado e a criao das agncias. Em resumo, como os instrumentos de um novo Estado reformado atendem a disputas de interesses consolidados historicamente, e qual a efetiva possibilidade de consolidao desses mecanismos institucionais em relao a polticas pblicas assumidas pelo Estado brasileiro?

3. Estado e cinema
As relaes entre a indstria do cinema e o poder pblico articulam historicamente questes como mercado, fomento, legislao, distribuio, formao de pblico, tecnologia e relaes com o cinema internacional. Analisamos a economia do cinema e as polticas culturais a ela subjacentes atravs de um recorte que remete, tambm, ao estudo e descrio de polticas oficiais, das presses de grupos de interesse, da conformao de instrumentos legais e aparelhos institucionais, e das escolhas que os diversos poderes estabelecidos formataram ao longo do sculo XX. A descrio histrica da atuao do Estado no setor, nas ltimas dcadas, demonstra, de um lado, a extino da Embrafilme e a hegemonia do pensamento neoliberal Estado mnimo questionando a interveno estatal; de outro, a retomada da produo cinematogrfica nos ltimos anos, num contexto de adequao dos modos de produo criao de leis de incentivo e de uma agncia reguladora independente a Ancine. A literatura sobre o tema permite traar um painel das relaes entre cinema e Estado no sculo passa-

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do, principalmente a partir da Revoluo de 1930, o que nos leva a quadros comparativos da atuao institucional dentro de uma perspectiva histrica. A relao entre os produtores cinematogrficos e o poder remonta s origens do cinema no Brasil, mas, com a Revoluo de 1930, os cineastas se organizam em associaes e procuram fazer com que suas reivindicaes de proteo e incentivo indstria nacional sejam postas em prtica como polticas oficiais (Simis, 1996). O interesse do Estado se estabelece, ento, como atendimento a interesses corporativos, como conformao de proteo estratgica a um setor da indstria nacional, como propaganda poltica, ou, ainda, com intenes educativas e de difuso cultural. O anseio de modernizao do pas, a partir de 1930, valorizou a idia da construo de uma identidade nacional e de instrumentos de difuso cultural, abrindo um novo relacionamento do cinema com o poder. A interveno acontece nos planos da produo, distribuio, importao e exibio, fazendo com que o cinema deixe de ser uma atividade apenas regulada por leis de mercado. O Estado passa a regular a atividade e cria uma cultura de fomento e proteo que permanece at nossos dias, incorporando interesses do setor aos planos de polticas pblicas, num contexto em que as vantagens competitivas so avassaladoras em favor da produo estrangeira, principalmente a norte-americana. A evoluo histrica demonstra a teia de relaes complexas e contraditrias nas interfaces entre o Estado e a produo cinematogrfica no Brasil. Os vnculos que se estabeleceram entre a poltica cultural do Estado e o cinema se expressam tanto nos modos de produo da indstria, quanto no fenmeno propriamente esttico e ideolgico, expressos na atuao poltica dos cineastas e em seus filmes (Ramos, 1983). Fresnot (2004) explica que o cinema brasileiro nunca conseguiu
bases econmicas e jurdicas que permitissem a sua efetiva consolidao como atividade auto-sustentvel (...). O cinema uma das reas da atividade produtiva que mais cedo se globalizou. A indstria americana conquistou ao longo do sculo passado, com a defesa de seus produtores (...), uma escala de produo e distribuio nica na histria. isto que torna a permanncia de um esforo produtor por parte de outros pases difcil de sustentar, e essencialmente dependente da interveno estatal direta ou mediada, mas sempre imprescindvel.

A formao da burocracia e a formatao de desenhos institucionais, que mediaro a relao dos produtores com o Estado, remetem diretamente relao dos aparelhos institucionais de apoio ao cinema e os resultados des-

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sas polticas pblicas na produo das obras, nos ganhos econmicos e no jogo poltico entre os interesses envolvidos. Alm disso, a anlise histrica expe os diversos discursos de legitimao em sua reivindicao por apoio financeiro oficial para o setor. A rea de polticas pblicas de cultura , por definio, uma rea social. Analisando a estrutura e funcionamento da Ancine, porm, verificamos que a agncia cumpre um papel preponderantemente econmico. Sua atuao a da promoo de investimentos e de desenvolvimento setorial de um ramo industrial e apenas tangencia objetivos e valores ligados identidade cultural nacional. Especificamente, a agncia tem um papel de rgo gestor arrecadador e alocador de recursos pblicos, visando o investimento no mercado audiovisual, e muito mais fortemente no cinema de longa-metragem, de forma a foment-lo e regul-lo. O perfil da Ancine se coaduna mais gesto da norma legal e de recursos para fomento do que execuo de diretrizes e planos estratgicos de valorizao cultural nacional pela indstria da imagem ou, ainda, da defesa da identidade e da diversidade num mundo em que se corre o risco de caminhar para a padronizao cultural global. Esta anlise sugere a reflexo sobre os graus de interveno e, principalmente, sobre o desenho institucional e legal mais bem adaptado s aes de fomento e ao montante de recursos que a sociedade est disposta a carrear, por meio do Estado, ao setor cinematogrfico. Esperamos aportar subsdios qualitativos reflexo sobre os resultados de polticas pblicas de apoio produo cinematogrfica brasileira, na perspectiva contempornea da agncia reguladora independente que executa tais polticas.

4. Descrevendo e analisando a Ancine

A Agncia Nacional de Cinema foi criada pela Medida Provisria no 2.228-1, em 6 de setembro de 2001, como rgo oficial com a finalidade de promover o fomento, regulao e fiscalizao das indstrias cinematogrfica e videofonogrfica (audiovisual). Dotada de autonomia financeira e administrativa, uma agncia reguladora independente na forma de autarquia especial. Sua concepo original previa vinculao ao Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio, mas o texto legal estabelecia sua permanncia sob a superviso da Casa Civil da Presidncia por um ano, contado aps a emisso da MP. Ali permaneceu, contudo, at outubro de 2003, quando finalmente foi transferida para o Ministrio da Cultura.

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A estrutura da agncia tem como instncia deliberativa mxima a diretoria colegiada, com mandatos fixos e no-coincidentes, composta por um diretorpresidente e trs outros diretores, aprovados pelo Senado Federal em dezembro de 2001. O texto legal estabelece os seguintes objetivos para a Ancine: promover a cultura nacional e a lngua portuguesa mediante a indstria cinematogrfica e a integrao das atividades governamentais ligadas ao setor; aumentar a competitividade por meio do fomento produo, distribuio e exibio nos diversos segmentos do mercado; promover a auto-sustentabilidade do setor, visando o aumento da produo e da exibio de obras nacionais; promover a articulao da cadeia produtiva da indstria nacional; estimular a diversificao e o fortalecimento da produo independente e regional; estimular a universalizao do acesso s obras, especialmente as nacionais; garantir a participao diversificada de obras estrangeiras no mercado brasileiro; estimular a participao de obras nacionais em todos os segmentos do mercado, inclusive no exterior; estimular a capacitao de recursos humanos e o desenvolvimento tecnolgico; e zelar pelo respeito ao direito autoral. Entre suas competncias, destacam-se: executar a poltica nacional de fomento ao cinema; fiscalizar o cumprimento da legislao setorial; combater a falsificao de obras audiovisuais; regular, fomentar e proteger a indstria audiovisual nacional, resguardando a livre expresso e criao; coordenar as atividades governamentais relativas ao setor, articulando-se inclusive com outros entes federados; gerir programas e mecanismos de incentivo; promover a participao de obras brasileiras em festivais internacionais; controlar a produo realizada com recursos pblicos e incentivos fiscais; fornecer certificados de produto brasileiro e gerir sistema setorial de informao; prestar apoio tcnico e administrativo ao Conselho Superior do Cinema (nvel ministerial); definir, fiscalizar e auferir a cota de tela para a produo nacional; autuar empresas, distribuidoras e exibidoras e locadoras pelo descumprimento de normas legais. A figura 1 mostra o organograma da estrutura administrativa da agncia. A agncia est totalmente estruturada sobre um perfil de atuao econmica e de relao endgena com os interesses do setor. No h previso de estruturas mediadoras com os consumidores nem instncias de planejamento qualitativo da interveno cultural. Regula-se o cinema como atividade de cunho estritamente econmico, o que define a agncia como uma gestora de fundos provenientes de renncia fiscal, alocando-os como em qualquer outro segmento regulado de mercado, sem especificidade social ou cultural. O incio efetivo das atividades da agncia deu-se apenas em setembro de 2002, devido demora na edio do decreto de regulamentao interna (4.121/02) e a restries oramentrias (Ancine, Relatrio de gesto 2002; Brasil/TCU, 2004). At este momento, a Ancine produziu trs relatrios de gesto, referentes aos anos de 2002, 2003 e 2004.

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Figura 1

Organograma da Ancine

As atuaes de fomento, compiladas pelo TCU, apresentam os mecanismos a seguir.

Fomento direto
Apoio financeiro produo com recursos oramentrios prprios, mediante seleo e concursos pblicos elaborados com base na Lei de Licitaes (8.666/93).

Fomento indireto
Autorizao e fiscalizao dos projetos com recursos de renncia fiscal, de acordo com os mecanismos a seguir.

Lei no 8.313/91 (Lei Rouanet)

Permite que contribuintes abatam, do imposto de renda devido, doao ou patrocnio de projetos culturais. Podem ser abatidos 100% para obras de cur-

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ta e mdia-metragem ou para festivais e projetos de difuso, ou 30% (pessoa jurdica) e 60% (fsica) para patrocnio e projetos, ou 40% e 80%, retrospectivamente, para doao a projetos de obras audiovisuais.

Lei no 8.685/93 (Lei do Audiovisual)

Estabelece dois mecanismos de incentivo fiscal:

1 certificados de investimento permitem abater 100% dos recursos despendidos na compra de papis de investimento, ou seja, direitos de comercializao de obras e de projetos de distribuio, exibio e infra-estrutura;

1 investimento permite s empresas que operam com obras estrangeiras

no mercado brasileiro abater 70% do IR, desde que invistam em projetos nacionais de produo de obras brasileiras.

Medida Provisria no 2.228-1

Alm de criar a Ancine, a MP criou quatro dispositivos de incentivos fiscais:

1 iseno da contribuio para o desenvolvimento da indstria cinematogrfica nacional (Condecine), taxao sobre os rendimentos decorrentes da explorao comercial da atividade audiovisual permite iseno parcial a programadores estrangeiros que invistam em produo de obras brasileiras de produo independente, alm de obras jornalsticas, esportivas, beneficentes, filantrpicas e poltico-partidrias;

1 fundos de financiamento da indstria cinematogrfica nacional (Funcines)

fundos de investimento constitudos pela venda de cotas ao pblico por instituies financeiras. Os recursos devem ser aplicados, com aprovao da Ancine, em projetos de obras nacionais independentes, construo e reforma de salas de exibio e aquisio de empresas no setor;

1 Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Cinema Nacional (Prodecine), em

fase de regulamentao recursos provenientes de percentual do Condecine, multas e juros recolhidos pela Ancine, remunerao de financiamentos diretos, doaes e verbas oramentrias, para aplicao em projetos de obras brasileiras de produo independente;

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1 Lei no 10.179/01 converso da dvida brasileira em projetos de produo, distribuio, exibio e divulgao de obras audiovisuais brasileiras. Conforme levantamento realizado pelo TCU, a tabela discrimina os montantes no uso dos mecanismos fiscais de investimento no audiovisual, no perodo de 1995 a 2003:

Investimentos em audiovisual por meio dos mecanismos fiscais: 1995-2003 (R$ mil)
Ano Mecanismo 1995 Lei do Audiovisual 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Total 19952003

20.292 58.052 79.456 43.093 39.797 33.406 56.713 45.852 58.554 435.215 16.261 51.233 75.607 39.093 35.932 28.313 41.488 34.274 25.788 347.989 4.031 6.819 3.848 4.000 3.865 5.093 15.225 11.578 32.766 87.225

1 1

Certificados Investimento

Lei Rouanet Converso da dvida Iseno da Condecine Total

8.056 17.499 34.160 30.088 19.604 22.426 43.981 20.030 11.802 207.646 953 5.506 540 3.192 2.180 12.371 9.084 9.084

28.348 75.551 113.615 73.181 60.354 61.338 101.234 69.074 81.620 664.315

1Verificamos que o montante disponibilizado pelos mecanismos de incentivo afetado diretamente por momentos de instabilidade macroeconmica, como a crise asitica (1997/98), a desvalorizao do real (1999/00) e a instabilidade do processo eleitoral (2002). Por outro lado, a consolidao da Lei do Audiovisual, a partir de 1996, garante um patamar mnimo de recursos, que vem sustentando uma quantidade relativamente estvel de produo flmica. Como a Ancine implementada, na prtica, apenas em meados de 2002, e considerando que houve uma recuperao da disponibilidade de recursos em 2003, apesar da recesso daquele ano; e, segundo informaes preliminares colhidas no site da agncia, tambm em 2004 (cerca de R$ 100 milhes), pode-se estar configurando uma relao de variao direta da atuao da agncia com este aumento de recursos de incentivo, o que ter que ser confirmado com dados dos anos posteriores.
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Em relao ao trabalho de fiscalizao e normatizao desenvolvido pela Ancine, de maro de 2002 a dezembro de 2004 foram editadas 37 instrues normativas, 126 portarias, 20 resolues da diretoria colegiada e cerca de 280 deliberaes, versando sobre aprovao de projetos, autorizao de captao de recursos com a comercializao de certificados de investimento, formalizao de contratos de co-produo e doaes e patrocnios. Em seu site (www.ancine.gov.br), no incio de 2005, a Ancine afirma (grifo nosso):
Em seus trs anos de existncia, a Ancine implantou-se fisicamente, equipou-se com recursos humanos e infra-estrutura tcnica, saneou e aperfeioou mecanismos de incentivos fiscais que movimentam cerca de R$ 100 milhes por ano, manteve a participao nos festivais internacionais, retomou a regulamentao no mercado e deu incio sua fiscalizao, interrompida desde 1990. A Ancine desenvolveu o conceito de fomento regulador, e tem atualmente aberto seu sexto edital de apoio. Outros editais apoiaram o desenvolvimento de projetos, a produo, a finalizao e a distribuio de obras cinematogrficas. Est em fase final o planejamento estratgico da agncia para 2005 e sua prxima prioridade concluir o desenvolvimento da gesto de informao, para poder contribuir para o embasamento das polticas pblicas desenhadas pelo Ministrio da Cultura e pelo Conselho Superior de Cinema.

5. Ancinav
A atuao do governo Lula em relao ao debate sobre as agncias reguladoras centrou-se na questo dos graus de autonomia e controle social. Uma das iniciativas do governo foi o envio de um projeto de lei ao Congresso, em abril de 2004, propondo maior uniformidade na estrutura, controle e responsabilizao das agncias existentes (Brasil, 2004a; Pacheco, 2004). Em relao ao cinema e ao audiovisual, props, ainda, uma iniciativa polmica: a apresentao sociedade da minuta de projeto de lei criando a Ancinav e extinguindo a Ancine. Entre as reas afetas cultura, sob responsabilidade do governo federal, o cinema tem sido, desde a criao do Ministrio da Cultura, nos anos 1980, o foco central e prioritrio das polticas pblicas e da destinao de verbas de fomento. A rea servida, atualmente, no apenas pela Lei Rouanet, mas por outra lei especfica de benefcios fiscais, exclusiva para o audiovisual, alm de outros mecanismos e fundos geridos pela Ancine. O esforo do governo atual em reestruturar o setor com o modelo proposto pelo projeto da Ancinav, busca alargar o escopo de atuao da agncia, dando ao sentido de audiovisual preponderncia em relao ao cinema. Em especial, busca-se fis-

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calizar e regular as atividades cinematogrficas e audiovisuais realizadas por servios de telecomunicaes, radiodifuso e comunicao eletrnica de massa, TV a cabo, por assinatura, via satlite e multicanal, alm de jogos eletrnicos, telefonia celular e internet que transmitam contedos audiovisuais. Dados do Ministrio da Cultura (Senna, 2004) apontam que 90% dos filmes exibidos pela TV brasileira so produzidos nos EUA, menos de 10% da populao brasileira freqenta cinemas, cerca de 75% do mercado exibidor brasileiro esto ocupados por filmes norte-americanos e mais de 90% dos municpios brasileiros no possuem salas de cinema. Um dos objetivos da Ancinav equilibrar as condies de participao da indstria cinematogrfica e audiovisual nacional em relao produo internacional e ao monoplio de empresas de produo e distribuio de massa, resguardando e protegendo, com mecanismos especiais, a diversidade e a competitividade do mercado setorial interno. O projeto de remodelao da agncia refora, de um lado, o papel fomentador, reitera as poucas caractersticas estritamente regulatrias e refora o padro conceitual de agncia executiva, no assumido pela Ancine. Por outro lado, porm, imprime uma interveno mais abrangente na poltica pblica, seja pela incorporao de segmentos de mercado audiovisual no regulados pela Ancine, seja pela descrio de valores e normas simblicas, que a levam a diretrizes propriamente culturais, aproximando a agncia de objetivos efetivamente sociais. A engenharia institucional que permeia essa nova amplitude de abordagem d agncia uma capacidade de interveno superior ao escopo regulatrio, transformando-a no que chamarei de agncia articuladora de poltica pblica setorial. Analisando a minuta do projeto de lei que prope a criao da Ancinav, interpretamos a inteno de constituir uma agncia no mais adstrita somente questo do fomento econmico e normatizao de mercado, mas implantao de um perfil que remete escolha poltico-ideolgica de ativismo em defesa da indstria audiovisual nacional, bem como de questes de valorizao simblica da cultura, tratando de conceitos como brasilidade, direitos sociais, soberania, tica, diretrizes de poltica cultural como regionalizao, descentralizao, educao pela imagem e direitos do cidado fruio artstica e cultural. Alm disso, prope uma nfase mais ampla na dimenso do conceito e abrangncia dos segmentos de mercado audiovisual e no combate monopolizao do setor audiovisual, notadamente no segmento das telecomunicaes. A seguir, destacamos proposies de temas que no esto presentes nos textos legais da Ancine, e que fazem parte das atribuies e do escopo da nova agncia.

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Regulao social

Valores e direitos culturais e sociais

Garantir o desenvolvimento e preservao do patrimnio cultural e assegurar o direito de os brasileiros verem e produzirem sua imagem, fortalecendo a diversidade cultural; respeitar e proteger direitos fundamentais e valores ticos e sociais da pessoa e da famlia; promover informao, educao, cultura e lazer; direito fruio de obras cinematogrficas.

Valores nacionalistas
Promover e preservar a soberania e os valores brasileiros; harmonizar o setor com as metas de desenvolvimento do pas.

Regulao econmica

Mercado audiovisual
Corrigir os efeitos da competio imperfeita e reprimir as infraes da ordem econmica; fiscalizar a aplicao de normas legais relativas explorao de atividades cinematogrficas e audiovisuais, inclusive por prestadores de servios de telecomunicaes; prevenir as infraes ordem econmica; regular a relao de programadoras e distribuidoras, em especial onde haja controle pela mesma empresa.

Criao de fundos
Criar o Fundo de Fiscalizao do Cinema e do Audiovisual (Fiscinav), com o intuito de cobrir despesas na execuo e aperfeioamento da fiscalizao pela agncia, produto do prprio exerccio de fiscalizao (taxas, multas e indenizaes). Criar o Fundo Nacional para o Desenvolvimento do Cinema e do Audiovisual Brasileiros (Funcinav), cujo objetivo fomentar as atividades audiovisuais e cinematogrficas, capacitar recursos humanos, aperfeioar a infra-estrutura e ampliar a competitividade do setor. Seus recursos sero provenientes de dotao

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oramentria, percentual da Condecine, aplicaes financeiras, remunerao de financiamentos e doaes. Cria os Programas de Apoio ao Desenvolvimento do Cinema e do Audiovisual Brasileiro e o Prmio Adicional de Renda.

Estrutura institucional e objetivos administrativos

Atribuio do ministrio supervisor (Cultura): responsabilizar-se pelo desenvolvimento e aplicao da poltica nacional do cinema e do audiovisual, formulando diretrizes e polticas pblicas. Atribuies da agncia:

1 a articuladora de poltica pblica setorial conexo de objetivos econmicos com valores sociais e polticos e integrao administrativa setorial;

1 integrar programtica, econmica e financeiramente as atividades governamentais relacionadas ao cinema e ao audiovisual;

1 propor ao Poder Executivo planos gerais de metas para a implementao de

polticas pblicas setoriais;

1 criar o Sistema de Informaes e Monitoramento das Atividades Cinematogrficas e Audiovisuais, sistema de controle de receitas de bilheteria e relatrios sobre a oferta de obras cinematogrficas.

Controle e accountability
As reunies do conselho diretor (que substitui a diretoria colegiada, sem alterao profunda de atribuies) sero pblicas e registradas em atas a serem divulgadas por meio da internet. A agncia disponibilizar aos rgos e entidades de defesa da concorrncia informaes sobre sua atuao, sempre que solicitada. Minutas dos atos normativos sero submetidas consulta pblica e devem permanecer disposio do pblico. Verificamos que o modelo da nova agncia aprofunda o papel de rgo articulador de toda a poltica setorial, ainda mais se levarmos em conta que a agncia deve contar com os quadros tcnicos mais especializados na administrao pblica nesse setor. Num artigo fundamental da minuta (Brasil, 2004b), o texto claro sobre a amplitude dos objetivos da agncia e a integrao dos mbitos em que deve atuar:

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na disciplina das relaes econmicas, observar a soberania nacional, a diversidade e preservao do patrimnio cultural brasileiro, a funo social da propriedade, a vedao ao monoplio e ao oligoplio dos meios de comunicao social, liberdade de iniciativa, livre concorrncia, reduo das desigualdades regionais e sociais e represso ao abuso do poder econmico.

6. A polmica

Captura privada x intervencionismo estatal

O debate polarizado que surge com a inteno, pelo governo Lula, de transformar a Ancine em Ancinav, surge de fortes presses e crticas conduzidas contra o que se proclama intervencionismo estatal: interferncia na liberdade de criao e livre-iniciativa, ameaa liberdade de imprensa, aumento da carga fiscal sobre o setor, por meio do aumento da base e alquotas, o aparelhamento e aumento da estrutura burocrtica da agncia etc. Por outro lado, entusiastas da nova proposta defendem o novo modelo, contrapondo-o ao processo de centralizao e captura privada pelo qual a Ancine teria passado, defendendo o projeto Ancinav em termos de democratizao do acesso ao fomento e de defesa da cultura brasileira. Analisando as negociaes que conduziam o processo de formatao e apresentao da nova agncia, Hamburger (2005) fala do
processo de negociao espinhoso, mas aberto manifestao dos mais diversos segmentos envolvidos. As presses sobre a criao da Ancinav so imensas. Basta lembrar que a Ancine era Ancinav at a vspera da promulgao da medida provisria que a instituiu. A presso das emissoras de TV levou reduo da agncia ao mbito do cinema.

O novo projeto novamente confronta as arquipoderosas emissoras de TV que utilizam o discurso pela liberdade de expresso e livre-iniciativa. Fresnot (2004) aponta que
ao expor sua vontade de regular o contedo dos meios de comunicao e ao propor simultaneamente uma quantidade de taxas e contribuies sobre vrios segmentos da atividade, gerou uma to viva reao dos interesses contrariados que por pouco estes no derrubam toda a iniciativa.

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Os argumentos dos que apiam a mudana (Aprocine, 2004) louvam

a volta do Estado brasileiro s suas responsabilidades constitucionais de mediador das questes econmicas ligadas sobrevivncia, ao desenvolvimento e ao saudvel funcionamento de um setor produtivo de extrema importncia para o futuro do pas.

Deste lado, esto basicamente os novos diretores, produtores independentes e realizadores de regies fora do eixo Rio-So Paulo. Entre os que se opem Ancinav, esto redes de exibio, distribuidores estrangeiros, redes de telecomunicao, grandes produtores e cineastas consagrados do eixo Rio-So Paulo. Organizados no Frum do Audiovisual e do Cinema se voltam contra os riscos de partidarizao, controle da produo artstica e cultural, censura, centralismo, autoritarismo, imposio de contedo e desestmulo livre-iniciativa que a nova agncia traria. Segundo Jabor (2004),
este projeto do Minc ambiciona muito mais do que regular o cinema ou a TV (...) visa a controlar o pensamento, visa a um poder puro intocvel, para uma infiltrao na sociedade reflexiva, como uma ttica revolucionria. (...) pois a finalidade principal clara colocar a TV Globo de joelhos, velho desejo totalitrio.

Mas de onde vem esse vis crtico? Ao analisarmos a minuta do projeto de lei de criao da Ancinav, nos deparamos com: Art. 2o A manifestao do pensamento, a criao, a expresso e a informao no sofrero qualquer restrio ou censura de natureza poltica, ideolgica e artstica (...) e Art. 4o, VI salvaguardar a liberdade de expresso e a diversidade de fontes de informao. Alm disso, a defesa da identidade e do patrimnio cultural, a liberdade de expresso e de informao, a coibio de monoplios dos meios de comunicao e o estmulo regionalizao, aos contedos educativos e produo independente esto consagrados na Constituio Federal, em seus arts. 215, 216, 220 e 221. Presume-se, talvez, que a oposio ao projeto se atenha a passagens como:
Art. 8o, Pargrafo nico. O poder pblico, levando em conta os interesses do pas no contexto de suas relaes com os demais pases, poder estabelecer, mediante lei, limites participao estrangeira no capital de exploradores de atividades cinematogrficas e audiovisuais.

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(...) Art. 42. A Ancinav dispor sobre a observncia (...) dos seguintes princpios aplicveis produo e programao de contedos audiovisuais: I. preferncia a finalidades educativas, artsticas, culturais e informativas; II. promoo da cultura nacional e regional e estmulo produo independente; III. regionalizao da produo cultural, artstica e jornalstica, conforme percentuais estabelecidos em lei; e IV. respeito aos valores ticos e sociais da pessoa e da famlia. (...) Art. 93. As prestadoras de servios de radiodifuso de sons e imagens e outras (...) exploradoras de atividades audiovisuais estabelecero anualmente um compromisso pblico, a ser firmado com a Ancinav e o Ministrio da Cultura, para exibio de obras cinematogrficas brasileiras de longa-metragem, obras (...) brasileiras destinadas ao pblico infantil e juvenil, bem como obras (...) brasileiras de produo independente e de produo regional (grifo do autor).

Observamos que o contedo extremado dos discursos polarizados no se reflete consistentemente no exame da letra da lei. A despeito das opinies terem sido carregadas de vis ideolgico e pouco refletirem uma anlise racional mais balizada, louva-se o debate aberto e pblico, pela sociedade, em relao a escolhas de ferramentas institucionais adequadas, ainda mais envolvendo um setor de poltica pblica a cultura geralmente relegado a segundo plano. Nota-se, contudo, que os discursos de ambos os lados so caractersticos da luta por benesses econmicas e da busca por influncia sobre a mquina pblica. Em outros termos, a mudana institucional, assim como qualquer poltica pblica, remete definio de ganhadores e perdedores nos mecanismos de alocao, e a troca de modelo de agncia pressupe a troca de guarda de interesses, com ganhadores e perdedores. As polticas reguladoras, como todas as polticas pblicas, tm conseqncias redistributivas (Majone, 1999).

7. Analisando experincias estrangeiras

Argentina
O Instituto Nacional de Cinema e Artes Audiovisuais um ente pblico noestatal, sob superviso da Secretaria de Cultura da Presidncia. Tem por encargo o fomento e a regulao da atividade cinematogrfica. dirigido por

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um presidente e seu vice, indicados pelo Poder Executivo, que presidem uma assemblia federal, composta por secretrios de cultura de todas as provncias. A estrutura do instituto congrega, ainda, um conselho assessor, formado pela presidncia do instituto, representantes da assemblia e das entidades e organizaes privadas que atuam no setor. O instituto administra o Fundo de Fomento Cinematogrfico, custeado por taxas sobre a exibio e comercializao de produtos audiovisuais, fiscaliza o cumprimento de leis e normas e pode aplicar normas e sanes. Tem, assim, atribuies muito prximas s da Ancine, mas no est estruturado sobre um desenho institucional e formal de agncia, com caractersticas de autonomia e fixao de mandatos. A Argentina, no obstante a crise econmica pela qual passou, vem apresentando recentemente bons resultados na produo e distribuio, inclusive ao exterior, de suas produes cinematogrficas, seja em quantidade como em qualidade.

Mxico
O Mxico no possui um nico rgo para gesto da indstria audiovisual. A Lei Federal de Cinematografia, que normatiza o setor, foi criada em 2001 e aplicada por meio da administrao direta: a Direo de Rdio, TV e Cinema da Secretaria de Governo da Presidncia. Entre suas funes, destacam-se a regulao, a classificao dos filmes, a fiscalizao do mercado e a aplicao de sanes. O fomento indstria cinematogrfica fica a cargo do Fidecine, gestor do fundo de incentivo produo, coordenado por um comit tcnico presidido por um representante do Instituto Mexicano de Cinema. O pas apresenta, assim, um sistema misto que engloba atuao da administrao direta e indireta, com institutos e fundos que visam ao fomento da produo. Assim como a Argentina, tem havido um interessante reerguimento da indstria cinematogrfica no pas.

Frana
O Estado francs tem uma tradio aguerrida de defesa da francofonia, dos valores e do patrimnio do que chamam de civilizao francesa. O pas vanguarda na defesa da exceo cultural (Casella, 2002), pela qual bens de valor simblico e cultural devem ser preservados dos tratados de livre-comrcio, e tratados como objetivos estratgicos dos Estados e nacionalidades.

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O principal rgo de regulao cultural francs o Conselho Superior do Audiovisual. Criado por lei nos anos 1980, tem como foco a liberdade de comunicao e a defesa da cultura francesa. dirigido por nove membros, indicados igualitariamente pela Presidncia da Repblica, pela Assemblia Nacional e pelo Senado. A Lei no 86.087 normatiza toda a rea de cinema, rdio, TV aberta, a cabo e satlite, as comunicaes e o jornalismo. Seus artigos so bastante especficos, chegando a mincias em definies de normas e conceitos. A direo do conselho tem mandato fixo e alternado de seis anos. O conselho tem obrigao de publicar suas deliberaes e emitir relatrios para controle legislativo. Entre suas funes est a aplicao da lei executiva do audiovisual, a outorga, normatizao, regulamentao, fiscalizao, controle da programao, definio de cotas para a produo francesa e aplicao de sanes. A forma e a funo do conselho tornam-no muito semelhante a uma agncia regulatria. Ele, na prtica, aplica poltica de Estado, gera regulamentos e normas, responde ao poder eleito, tem autonomia e possui delegao de poder. Mais do que uma estrutura institucional, a fora da Loi no 86-1067/86 que lhe d legitimidade e delegao para agir como agncia, mesmo sem s-lo formalmente. A produo francesa a segunda em termos de exposio internacional e a nica que tem uma proposta estratgica de disputa com o poderio americano. Tradicionalmente, a produo considerada um baluarte da cultura francesa, j produziu filmes e cineastas com reconhecimento mundial.
Tambm h, na TV francesa, reserva de mercado para filmes europeus. Como os americanos tm na exportao de entretenimento um dos itens mais rentveis de sua balana (...) a Frana foi muito clara no sentido de no escancarar suas fronteiras e de exigir um tempo mnimo para o cinema francs e/ou francs na sua TV. (Ribeiro, 1998)

Reino Unido
Os britnicos criaram em 2000 a UK Film Council, uma nova organizao estratgica para o desenvolvimento da indstria cinematogrfica. Considerada uma empresa de direito privado, tem delegao governamental para estimular a cultura britnica e a competitividade da indstria cinematogrfica. A empresa reala a importncia do cinema como parte central das chamadas indstrias criativas britnicas, e movimenta um oramento de 60 milhes de

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libras por ano, originados de financiamento direto do governo e da gesto de recursos de loterias. Apesar do paradigma de agencificao da administrao pblica, o caso britnico apresenta uma soluo de privatizao da atribuio da gesto da poltica cinematogrfica. Diferentemente da Frana, a indstria tem uma perspectiva mais de colaborao do que de enfrentamento com a produo norte-americana. Sua produo j foi bem mais importante em termos de quantidade e qualidade do que hoje.

8. Concluses

Gnese da agncia hipteses tericas e contexto de criao

Hipteses institucionais
Analisaremos a gnese de um desenho institucional to especfico e peculiar como a Ancine, a partir do aporte terico apresentado por Gilardi (2003). O autor analisa a tendncia de criao de agncias reguladoras na Europa utilizando referenciais tericos que podem ser aplicados ao caso brasileiro. Partindo de paradigmas neo-institucionalistas, para os quais as trajetrias e influncias do passado determinam o comportamento institucional dos atores no presente, Gilardi apresenta hipteses explicativas forte difuso de agncias reguladoras independentes: any pattern of successive adoptions of a policy innovation can be called diffusion. Destacamos trs hipteses causais e conectadas entre si, que remetem escolha pelo modelo de agncia reguladora para o cinema:

1 influncia (symbolic diffusion) os atores so influenciados pelo comportamento de outros atores, cujas escolhas prvias tendem a constranger as escolhas presentes, s vezes sem maiores avaliaes quanto eficcia do instrumento para a resoluo de problemas. No Brasil, a experincia de quase-extino do setor cinematogrfico aps a extino traumtica da Embrafilme pode ter influenciado a escolha de mecanismo mais estvel e autnomo, criado por lei, j testado em setores essenciais do servio pblico, e, portanto, menos passvel de mudanas e interrupes abruptas;

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1 adeso (spurious diffusion ou policy bandwagoning) atores interdependentes tendem a reagir de forma similar a presses similares. A busca de credibilidade e estabilidade intertemporal para garantir investimentos num setor em expanso, com a chegada de novos atores-investidores e a necessidade de desenvolvimento tecnolgico, pode ter fomentado a presso dos atores (efeito nibus) pela criao de um ambiente institucional mais seguro, com garantias perante as incertezas da poltica;

1 induo (isomorfismo institucional) preenchimento do vcuo de gesto

de poltica pblica setorial por meio do mimetismo institucional, buscando a similaridade com os novos modelos organizacionais que o servio pblico vinha criando no seu processo de reforma gerencial. Os atores tendem a repetir experincias reputadas como bem-sucedidas em outros espaos da administrao pblica. No caso, experincias que se processavam no prprio governo federal brasileiro. De acordo com a literatura neo-institucionalista sociolgica, as agncias reguladoras independentes so consideradas como fatos dados, objetivos e consistentes, legitimados por escolhas anteriores de polticas pblicas e pela presuno de sua maior eficcia. Alm disso, no final da dcada de 1990, as ARs passam a constituir paradigma de reforma do Estado na Amrica Latina, naquilo que Oszlack (1998) chama de segunda fase das reformas, quando se procura passar de uma situao de menos Estado para uma situao de melhor Estado. Seus objetivos apontam mais na direo do aparato institucional do que na direo da sociedade (Oszlack e Felder, 2000, grifo do autor).

Hiptese da presso setorial privada

O contexto sociopoltico na poca da criao da Ancine apresentava as seguintes caractersticas no setor:

1 a entrada no setor audiovisual de novos e importantes atores redes de

telecomunicao de massa, telefonia celular, TV a cabo, investidores estrangeiros atuando em co-produes e acordos de distribuio etc.;

1 o pleno funcionamento de leis de incentivo, especialmente para o cinema,

passando a gerar maior disponibilidade de recursos, carreados pelo Estado a produtores privados;

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1 a oportunidade de altos retornos financeiros, dado o modelo combinado de

renncia fiscal e participao societria na produo audiovisual; oportunidades de intermediao, vinculao de imagem de empresas a empreendimentos culturais, diminuio da carga fiscal de pessoas fsicas e jurdicas, ganhos em publicidade e propaganda etc.;

1 a criao de uma massa crtica, produzida por cineastas e intelectuais, dispostos a garantir a sustentabilidade da retomada da produo cinematogrfica;

1 a organizao e mobilizao de produtores, artistas distribuidores, com visibilidade na mdia e acesso a fontes de presso sobre decises polticas. A incerteza poltica quanto permanncia de ferramentas institucionais estveis e a emergncia do setor de telecomunicaes no investimento setorial, como o caso da Globo Filmes, alm dos j existentes mecanismos de incentivo fiscal, levam a uma presso pela constituio de um rgo gestor com as caractersticas de uma agncia reguladora credibilidade e estabilidade de um lado e possibilidade de captura, por outro, dado o que Thatcher (2002) chama de systematic power of business. So consistentes os estudos que sugerem o risco de que os reguladores sejam capturados por interesses dos regulados. Agncias de Estado podem ser capturadas mediante informao privilegiada, controle de procedimentos tcnico-burocrticos e cotas desproporcionais de riqueza e poder (Oszlack, 1998). A construo institucional passa a resultar, assim, da presena de pressures, both formal and informal, exerted on organisations by other organisations upon which they depend (...), dominant actors, that, through power relations, can impose the adoption of policies and thus contribute to their diffusion (Gilardi, 2003). Essa explicao est intimamente ligada presso de interesses econmicos, organizaes e formadores de opinio, que, em meados dos anos 1990, com a retomada da produo cinematogrfica a partir de mecanismos de renncia fiscal, exerceram influncia para a construo de uma organizao que lhes garantisse estabilidade. Novos e poderosos agentes econmicos privados passam a atuar na arena setorial do cinema, sob a nova perspectiva do Estado regulador. Buscava-se mimetizar o papel que as agncias j existentes possuam em termos de credibilidade para investimento: if actors are influenced by the behaviour of other actors independently from the problem-solving benefits (...), diffusion can be conceptualised as isomorphism and as symbolic imitation (Gilardi, 2003). Nessa linha de raciocnio, tambm Silberman (1993) aponta:
once structural changes are adopted by significant organizations, they become legitimized. Once changes are adopted by some organizations, other organizations also adopt the changes in order to acquire the benefits of organizational legitimacy even though such changes may bring no other organizational benefits.

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Procuramos demonstrar como o jogo de presses e ao poltica de agentes setoriais, endgenos e exgenos ao Estado, determinaram o modelo de desenho institucional para gerir o audiovisual no Brasil. A partir de caractersticas e contextos particulares, acreditamos que a gnese da agncia resulta da ao interconectada e concomitante das hipteses antes apresentadas.

Agncia regulatria x agncia executiva

Outro ponto que analisamos o carter institucional da agncia: possui perfil de agncia executiva e no de agncia reguladora. Esta ltima conceitualmente referida regulamentao de mercados com caractersticas monopolsticas, intertemporais e de atividades essenciais e tpicas de Estado. Lida, inclusive, com determinao e reviso de preos e tarifas, controle de servios e defesa do consumidor. As agncias executivas, por seu lado, so delegaes do Poder Executivo, com flexibilidade de gesto, que buscam implementar polticas pblicas setoriais, fiscalizar e regular segmentos de mercado no-essenciais e arrecadar taxas (Bresser-Pereira, 1998). Este modelo est mais prximo do perfil institucional da Ancine e da Ancinav, mas no h qualquer meno a esses fatos nos textos legais e pronunciamentos oficiais sobre essas agncias. Segundo o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, o formato mais adequado para as entidades voltadas fiscalizao e ao fomento seria o das agncias executivas, inspiradas na experincia inglesa das agencies. Suas atribuies implicam o exerccio de realizao de polticas de governo (BresserPereira, 1997), o que justifica sua manuteno como atividades exclusivas de Estado, no devendo ser repassadas ao setor privado nem ao setor pblico noestatal (Brasil, 1995). Alm disso, agncias executivas no precisam ser criadas por lei, podendo ser qualificadas pelo Poder Executivo por meio de contratos de gesto, que lhes daria maior flexibilidade, mas, talvez, menor estabilidade. A Lei Geral das Agncias Reguladoras (Brasil, 2004b), em trmite no Congresso Nacional, mantm o status de agncia reguladora Ancine e homogeneiza suas atribuies em relao s outras agncias reguladoras brasileiras.

Organizao administrativa da agncia

O desenho institucional organizado a partir da criao da Ancine est submetido superviso formal do Ministrio da Cultura e tem como rgo formulador de diretrizes de polticas pblicas o Conselho Superior de Cinema, composto por sete ministros de Estado e cinco representantes da indstria. O conselho define a poltica nacional de cinema e estabelece as diretrizes para o seu desenvolvimento. A agncia mantm tanto quanto no modelo Ancinav as caractersticas definidoras de agncia independente, tais como: autonomia administrativa e financeira, ausncia de subordinao hierrquica, mandatos fixos no-coinciden-

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tes e estabilidade dos dirigentes, cumprindo algumas atribuies regulatrias stricto sensu: regular atividades econmicas, assegurar direitos dos consumidores, expedir normas, fiscalizar e aplicar sanes. Na prtica, porm, conforme podemos observar na figura 2, o sistema centrado na ao executiva da agncia reguladora. A poltica nacional de cinema depende da capacidade de gerenciamento da Ancine, que administra recursos, fiscaliza e normatiza o mercado, alm de dar todo o suporte tcnico ao setor. H, dessa maneira, um dficit de governana estratgica por parte da administrao direta e uma nfase nas aes executivas da agncia quanto alocao de recursos oriundos de renncia fiscal. Na ausncia efetiva de um ncleo superior para definies de polticas estratgicas, cabe agncia o monitoramento quase exclusivo do setor.

Figura 2

Desenho institucional do sistema

Agncia articuladora de poltica pblica setorial

A tendncia da agncia, que no regulatria, mas de fomento (Pacheco, 2004), tornar-se, especialmente com a reestruturao proposta com a Ancinav, um rgo indutor e articulador de poltica pblica setorial. O Estado brasileiro pode estar aportando, assim, um novo e original desenho institucional,

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que confere organizao agncia um papel de gerenciador de diretrizes setoriais, indo alm da alocao de recursos, fomento produo, fiscalizao e regulao. Acrescem ao seu escopo caractersticas de definio de valores simblicos e ideolgicos e de integrao administrativa das aes e dos agentes pblicos e privados. Nesse sentido, avaliamos que, se tomarmos a existncia da agncia como fato dado, e sem perspectivas de alterao, dada a configurao poltica do setor e sua relao com o poder, o modelo Ancinav tem o mrito de assumir a gesto do setor de uma forma mais ampla, buscando dar eficcia e sustentabilidade de poltica pblica ao que poderia se tornar apenas gerenciamento de recursos alocados segundo interesses privados. Vai alm do formalismo tcnico normativo ao propor caractersticas propriamente culturais e valorativas, mais prximas das necessidades do setor e da especificidade social da cultura. Procura, ainda, integrar o planejamento, formulao e implantao da poltica pblica do audiovisual, funcionando, na prtica, como brao especializado e suporte tcnico do ministrio supervisor: de gestor de leis de incentivo agncia articuladora de poltica pblica setorial.

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