Presupuesto Participativos en Torreperogil

Presupuestos Participativos de Torreperogil
BALANCE DE UN PROCESO DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN UN MUNICIPIO PEQUEO TRAS UN CICLO BSICO DE DOS AOS: EL CASO DE TORREPEROGIL
Pablo Pao Yez
Introduccin.Como tcnico que ha llevado el proceso me haba resistido a escribir un artculo sobre el proceso de Presupuestos Participativos1 en Torreperogil pese a que haba acabado su primer ao. Bsicamente por un motivo: en el fondo slo se haba realizado la mitad de un primer ciclo y no su totalidad. Es decir, pese a que se haba consumado su ao inicial en el que se haba puesto en marcha su prctica de democracia participativa en base a deliberacin y decisin de la ciudadana, faltaba an el ao de ejecucin de lo que se haba votado y decidido ese primer ao, para poder valorar con plena perspectiva la puesta en marcha de este innovador proceso de gestin de los recursos pblicos con importantes potencialidades en trminos de profundizacin de democracia y concienciacin de los actores implicados (sean polticos, tcnicos o ciudadanos). A estas alturas, ese segundo ao est tambin consumado y con ello son ms claras las seales del proceso para hacer un primer balance. Por tanto valorar el primer ciclo resulta bastante ms certero que si lo hubiramos hecho en torno al proceso bsicamente ciudadano del primer ao. Porque es real que, aunque el proceso se va encadenando cada ao entre lo que es su parte de decisin y elaboracin de una propuesta por parte ciudadana, y la ejecucin por parte del ayuntamiento, el primero est fundamentalmente centrado en los ciudadanos en la medida que la institucin municipal no debe asumir an la ejecucin de la propuesta decidida por los primeros. Referirse al ciclo de los dos aos iniciales es, por tanto, poder dar cuenta de forma mucho ms global de todos los aspectos y fases que el proceso implica, aunque slo sea en un plazo inicial de slo dos aos. En ese sentido es poder analizar tanto el proceso ciudadano como paralelamente -y en conjunto en los momentos y espacios que avanzan juntos- tambin el poltico-administrativo. Dos aos son as el ncleo mnimo de un proceso de este tipo donde lo que se decide un ao se ejecuta al siguiente, y refleja de forma completa su totalidad. As, al margen de la propia evolucin que el proceso siga en trminos generales, referirnos a los dos primeros aos de la experiencia en Torreperogil ofrece la informacin completa de cmo el proceso naci (modelo que se asumi, respuesta desde el inicio, etc.) y se desarroll, tanto en su parte ciudadana como poltico-administrativa. Realmente el escenario que abre un proceso de Presupuesto Participativo llevado en profundidad tiene pocas comparaciones o antecedentes en el mbito de las relaciones sociopolticas entre ciudadana y administracin. Por una parte permite introducir de pleno la prctica de democracia participativa (en articulacin con la democracia representativa) para decisiones tan directamente vinculadas a la poblacin como la decisin del uso de una parte de los recursos pblicos. Por otra y en la medida que decide sobre el presupuesto municipal cuenta precisamente con los recursos para garantizar en gran medida una ejecucin ms garantizada de sus resultados. Y es que un proceso de Presupuesto Participativo no es slo un programa nuevo que se aade: es fundamentalmente una forma de gestin nueva y
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A partir de ahora PsPs.
Presupuestos Participativos de Torreperogil potencialmente democratizadora de realizar algo que desde siempre se ha realizado en la administracin cual es decidir en qu utilizar los recursos, en este caso, municipales. La innovacin est evidentemente en introducir y a fondo el elemento participativo como base de un proceso que sea realmente transformador en las forma de hacer poltica, o mejor dicho, de desarrollar la democracia como propuesta poltica con grandes potencialidades, pero bsicamente invertebrada hasta el da de hoy. No se debe dejar de mencionar los dos tiempos o alcances que un proceso de PsPs abre. Por una parte, el proceso a corto plazo con un lmite claro de un ao de duracin y que se ajusta al ao presupuestario municipal. Su objetivo es claro y ya lo hemos sealado: recoger mediante un compromiso vinculante las propuestas ms votadas de los ciudadanos para que se incluyan en el presupuesto municipal del ao siguiente. Sin embargo, son muchos ms los objetivos que en un plazo medio implica un proceso de Presupuesto Participativo. Nos referimos especialmente a todo el cambio de relaciones entre Estado y ciudadana que en diferentes trminos significa. Desde cuestiones que pasan por activar la ciudadana como actor poltico en su sentido amplio o exigir progresivos mayores grados de vinculacin y transparencia de parte de polticos y tcnicos en los procesos municipales, hasta la aplicacin de un principio de corresponsabilidad, pasando por la introduccin de mayores niveles de justicia social o de su componente formativo para la democracia, son muchas las potencialidades que puede tener con un calado profundo con niveles muy altos de transformacin del entramado de ejercicio del poder local. Por eso, valorar un primer ciclo es referirnos bsicamente al tiempo corto, aunque ya nos permiten iniciarnos en valorar el tiempo y logros a plazo medio. Para poder realizar este proceso concreto de Torreperogil hemos recurrido abiertamente a las metodologas participativas, precisamente tambin en auge, por su contenido de decisin e implicacin que los afectados tienen con los procesos sociales que se abren. La particularidad de estas metodologas es su capacidad de conjugar sus elementos de investigacin y accin. Sinceramente la parte ms investigativa no requiere mayor desarrollo en un Presupuesto Participativo en la medida que ste se basa especialmente en la accin. Es decir, los tcnicos que lleven el proceso evidentemente pueden recurrir a l de forma interna, pero no es imprescindible realizar diagnsticos previos para comenzar el proceso. De hecho se puede decir que el diagnstico es un resultado que surge de la propia accin (batera de propuestas que salen de las asambleas). Por tanto, insistimos en que el proceso se centra absolutamente en la accin. Es por ello que desde el principio y a diferentes niveles y en distintos planos nos pusimos a trabajar con la gente (vecinos, asociaciones, mesa ciudadana, polticos) de cara a consumar unos resultados concretos como son las diferentes propuestas por barrios y municipio cuya suma han sido las propuestas finales que se han conformado cada ao. Por todo ello, podramos decir que un Presupuesto Participativo es una forma especfica de trabajar con metodologas participativas en la medida que tiene unos objetivos concretos y responde a un marco regulado de relacin entre ciudadana e instituciones. Son muchas las herramientas de estas metodologas que podemos utilizar para el desarrollo de su proceso, aunque por su particularidad exige una temporalidad y pasos propios. Tratar de explicar este primer ciclo de dos aos de presupuestos participativos en Torreperogil lo planteamos lgicamente en diferentes partes. En primer lugar una contextualizacin breve pero que se remite a los diferentes aspectos del municipio y que nos permitan entender, desde lo econmico a lo cultural pasando por lo poltico y social, el marco en que este proceso se plante y desarroll. Este aspecto se culmina en el segundo punto con la referencia a las caractersticas que desde su inicio se le da al proceso de PsPs
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Presupuestos Participativos de Torreperogil all. El tercero trata en trminos ms tcnicos la estructura organizativa y funcionamiento que el proceso toma en su desarrollo, as como sus resultados estrictos en cuanto a las propuestas tras esos dos primeros aos. El cuarto analiza de forma extendida los logros que de forma ms o menos evidente y al margen de los resultados concretos del propio presupuesto participativo, consideramos que el proceso ha abierto en diferentes mbitos y que, sin duda, har falta seguir desarrollando para que constituyan una confirmacin de las potencialidades que en estos primeros dos aos han quedado simplemente esbozadas. Como captulo final se plantea la valoracin de las habituales resistencias y a su vez carencias que tras un periodo de slo dos aos todava este proceso nuevo presenta, tanto a nivel de la ciudadana como a nivel de polticos y administracin.
1.- Contexto socioeconmico y poltico de Torreperogil.Torreperogil es un municipio de aproximadamente 8.000 habitantes situado en la provincia de Jan en su zona nor-oriental, en la comarca de La Loma en la Comunidad Autnoma de Andaluca. Su estructura demogrfica es similar a la media espaola de municipios con una proporcin dominante de personas mayores y de adultos, y proporcionalmente menor de jvenes y nios. Su economa se ha centrado histricamente en la agricultura fundamentada en la aceituna y tambin en la vid, as como en los ltimos 15 aos en una demanda creciente de profesionales para la construccin (con numerosos albailes que se mueven semanal o mensualmente del pueblo) que mediante su aportacin, ha supuesto una mejora relevante del nivel de vida material en el municipio. Especialmente esta segunda actividad ha significado que a da de hoy su poblacin no tenga grandes necesidades materiales (no existen situaciones de pobreza y el desempleo es slo temporal y femenino), aunque para ello todava exista cierta proporcin de emigracin temporal de su poblacin joven. Este ltimo factor de un trabajo fcil de encontrar, no especializado y bien remunerado para los jvenes, ha tenido una traduccin en un grado significativo de abandono escolar de alumnos varones antes de cumplir el ciclo obligatorio de la ESO o de jvenes que, habiendo cumplido ese ciclo, optan por no continuar su formacin hacia la universidad o la especializacin profesional formal. De hecho existen datos cuantitativos que sitan al municipio en este campo como uno de los municipios andaluces con mayor abandono y absentismo escolar en la fase secundaria, especialmente entre los varones, que confirman la anterior situacin aunque no se pueda tener a priori la certeza del motivo o conjunto de motivos que lo provocan. As, junto a esta situacin de aparente bonanza econmica respecto al pasado se muestra la proliferacin de diversas situaciones sociales que se podran llegar a identificar como primeras seales de conflictos de convivencia. Es decir, hechos como el trfico menor y consumo de drogas diversas entre la juventud, de ciertas expresiones de incivismo (destrozo y quema de cierto mobiliario urbano como rotura de farolas, bancos, mobiliario deportivo, quema de contenedores, etc.), cierta mala utilizacin de los vehculos al interior del municipio (exceso de velocidad, contaminacin acstica, conflictos nocturnos en ciertos barrios por este motivo) y que han tenido su peor expresin en accidentes de trfico en ocasiones graves, estn creando ciertos problemas que apuntan a la posible existencia de dificultades de convivencia entre las generaciones ms jvenes y las dems. Otro fenmeno del que se han mostrado ciertas expresiones en los ltimos aos es el del maltrato de
Presupuestos Participativos de Torreperogil gnero al interior de matrimonios o incluso parejas de hecho ms jvenes. A las situaciones concretas que se puedan estar dando en Torreperogil, hay que sumarle la probabilidad de presencia de otro tipo de problemas ms globales relacionados con la sociedad actual en general donde las actitudes, disposiciones y roles de jvenes y adultos han cambiado y se traducen en un incremento de esa dificultad de relacin e incluso conflictividad (violencia meditica, mayor nivel de ocio y consumo, agudas diferencias culturales entre generaciones, cambios de rol en los gneros, etc, etc.). En el campo cultural se debe sealar que el municipio cuenta con una actividad formal en este sentido superior a la de la media de la provincia (actividades culturales diversas (festivales de msica, de teatro, de baile, de cortometrajes, de literatura), actividades deportivas, etc, contando adems con espacios apropiados para prcticas diferenciadas de esas actividades. De hecho existen diversas asociaciones al interior del municipio que se relacionan directamente con actividades juveniles (radio, de cine, de msica, medioambientales, deportivas, etc). En primera instancia no parece que las problemticas sealadas se siten especialmente en este campo, en la medida que aparece un municipio culturalmente bastante abastecido sin aparentes mayores carencias ni conflictos relacionados con la oferta cultural. An as no existe una asistencia masiva a esos actos culturales, as como algunos sectores de su juventud insisten en el hecho de que se aburren en el pueblo. No obstante, desbordando las actividades culturales formales existen opiniones que hablan de cierto La inquietud que entre determinados sectores del pueblo est surgiendo ante estas expresiones poco cvicas es la que ha hecho pensar en que las relaciones no estn siendo las mejores al interior del municipio (poniendo especial atencin a aquellas entre jvenes y adultos) y que, por ello sera de gran importancia detectar esas dificultades para canalizarlas hacia propuestas de mejora. Por tanto, existen unos sntomas, malestares y conflictos velados respecto al dilogo entre generaciones y al interior de stas, cuyo origen est poco definido, y cuya solucin pasa por determinar con mayor precisin en qu consisten para, desde su determinacin, implementar acciones que permitan superarlas o, al menos, favorecer una mejor convivencia intergeneracional. En investigaciones internas se han sealado con insistencia algunas problemticas en torno a la educacin. Por ejemplo tanto adultos como jvenes otorgaron en esa investigacin gran centralidad a una insuficiente implicacin de los padres en la educacin de los hijos, as como a carencias en la calidad educativa de los propios centros. Se puede sealar que hasta cierto punto se trata de un municipio que en el momento actual acusa el paso bastante acelerado de situaciones de pobreza al acomodamiento econmico sin mayor transicin. As, existe un sector amplio que cuenta con recursos materiales suficientes pero ese ascenso econmico no ha ido necesariamente paralelo a uno educativo y cultural con, por ejemplo, ciertos niveles de analfabetismo funcional. Se interpreta por tanto, un cierto desfase entre el nivel econmico cada vez ms elevado traducible en alto nivel de consumo, propiedades, vehculos, etc. y el nivel cultural medio de la poblacin que en trminos generales se mantiene en niveles ms bajos.
2.- La llegada de los Presupuestos Participativos al municipio.Por la aparicin lenta pero progresiva que desde 2001 en que, a travs de la experiencia de Crdoba, se haban iniciado en Espaa procesos de Presupuestos Participativos, el grupo de Izquierda Unida del Ayuntamiento de Torreperogil que se presentaba a las elecciones de 2003 se hace eco de esta posibilidad y decide anunciarlo en su programa electoral. En la medida que gana esas elecciones con mayora simple, en 2005 lanza su puesta en funcionamiento a travs de un equipo de tcnicos externo al Ayuntamiento que trabajaba en metodologas participativas (Asociacin Antgona Procesos Participativos). El nuevo equipo de gobierno tena especiales expectativas en este campo en la medida que consideraba el desarrollo de una participacin ciudadana real un elemento central de su poltica a fomentar, unido a considerar que el municipio tena importantes antecedentes histricos en trminos de participacin (aunque sta fuese en trminos fundamentalmente tradicionales (elecciones) que haba que desarrollar. Por tanto, se debe destacar que el proceso aparece exclusivamente por una decisin de los miembros del gobierno local y no como respuesta a una peticin o presin ciudadana (asociativa o individual) en este sentido. Las caractersticas centrales a nivel poltico y administrativo del municipio cuando se inici el proceso de PsPs eran las siguientes. En funcin de la poblacin que hemos mencionado existente en el municipio, se trata de un consistorio de 13 miembros que en las ltimas elecciones se repartieron entre 6 de Izquierda Unida, 5 del Partido Socialista Obrero Espaol y 2 del Partido Popular2. Ello marca en trminos administrativos un ayuntamiento de tamao medio con un total en torno a los 30 funcionarios que trabajaban en l. Por otra parte el alcalde constitua el nico poltico liberado, as como exista una divisin en 5 concejalas como eran las de Obras y Festejos, Cultura y Deportes, Servicios Sociales, Agricultura y Medioambiente y, Participacin Ciudadana, Mujer y Juventud, junto al rea de Hacienda llevada por el propio alcalde. Estas caractersticas del funcionamiento del Ayuntamiento permiten afirmar que como municipio pequeo bsicamente contaba con una administracin poco fragmentada y por tanto, que aunque no necesariamente coordinada, mantena una unin bsica entre las reas del ayuntamiento. Se trata, sin duda, de un dato central para la ejecucin de un presupuesto participativo precisamente por ese carcter transversal que adquiere respecto a las diferentes concejalas en la medida que suele afectar directamente a varias de ellas e indirectamente a la totalidad del Ayuntamiento. Cabe destacar tambin que la decisin de implementar el Presupuesto Participativo fue relevante desde las primeras decisiones que el equipo de gobierno fue tomando en torno a l. Por ejemplo respecto a la cantidad que tras cierto tiempo de debate interno se otorg para la ejecucin de la propuesta en 2006, y a la que se concedi aproximadamente el 50% (420.170) del total de inversiones con las que el municipio haba contado en 2005; la misma proporcin se otorg para la experiencia de 2007. Se inscribe tambin en esta lnea el que una vez aprobado el presupuesto municipal de 2006 la cantidad estimada designada fue elevada respecto a la anunciada inicialmente para llegar a una cantidad estimada de ms de 650.000 que permitiera cubrir la totalidad de las propuestas aprobadas que no presentaban dificultad tcnica. Evidentemente en trminos absolutos no se trata de grandes
Tras las elecciones municipales de mayo de 2007 la composicin de la corporacin cambi a: 6 de IU, 6 de PSOE, 1 de PP. Los PsPs han continuado su funcionamiento en la medida que, an en mayora simple, IU contina gobernando.
Presupuestos Participativos de Torreperogil cantidades pero, no menos cierto resulta que es una alta proporcin de los recursos que para inversiones cuenta un ayuntamiento de las dimensiones de Torreperogil. En el mismo sentido se interpreta el hecho de que no se pusieron limitaciones de reas y, por tanto, se podran presentar propuestas para todas las concejalas del ayuntamiento. Es decir, mientras otros procesos han restringido o priorizado previamente esas reas, en este caso el ayuntamiento quiso que la gente pudiera optar sobre todos aquellos campos de la gestin municipal en que se valorara que haba necesidades o proyecciones importantes. De hecho el resultado del primer ao ofreci propuestas para 4 de las 6 concejalas no apareciendo en los mbitos de Cultura y Deportes ni de Asuntos Sociales. Un ltimo dato que visto en perspectiva confirma este hecho de que el ayuntamiento parti haciendo una apuesta fuerte por el Presupuesto Participativo en su primer ao, fue el hecho de que de las 33 propuestas que se anunci que se valoraran (3 de cada uno de los 10 barrios y otras 3 de tipo municipal) las admiti todas a excepcin, tal cual se haba anunciado en su reglamento, de aquellas que presentaran dificultad tcnica que fueron un total de 7. Ello supuso que del resultado del primer ao 26 propuestas de diferente cuanta fueron asumidas por el ayuntamiento para su ejecucin en 2006, incluso superando la cifra originalmente destinada al Presupuesto Participativo. Esta lnea se ha mantenido para el ao 2007 con la aprobacin de 24 propuestas. Por tanto, fundamentado en una clara iniciativa de desarrollar y profundizar la participacin de sus ciudadanos los PsPs de Torreperogil nacan con un acompaamiento econmico significativo. Se afirma con razn que uno de los indicadores claros de medir la verdadera importancia que los ayuntamientos dan a la participacin ciudadana, est en comprobar cul es la dotacin econmica con que acompaa iniciativas que la desarrollen. La apuesta inicial de este municipio de Jan era clara en ese sentido y por tanto, slo caba implementar un proceso lo suficientemente atractivo para la ciudadana y una respuesta de cierta implicacin por parte de sta. Posteriormente en el segundo ao habra de venir la ejecucin real por parte del ayuntamiento, es decir, el cumplimiento de estos compromisos de seales tan claras en su inicio.
3.- El modelo Participativos.-
de
organizacin
del
proceso
de
Presupuestos
Ante el encargo a una figura externa de la implementacin de este proceso, correspondi a l la elaboracin de un primer diseo que posteriormente mediante el auto-reglamento sera confirmado por los rganos elegidos. En ese sentido y en un debate inicial con el equipo de gobierno qued clara su voluntad de asumir un proceso universal abierto a la totalidad de la ciudadana y no slo a las asociaciones. Asimismo hubo un acuerdo respecto a que el modelo fuera simple respecto a su nmero de rganos en la medida que se trataba de agilizar un proceso para un municipio de slo 8.000 habitantes reales. Ello descart de entrada una subdivisin del pueblo en espacios intermedios, recurrindose a una divisin total del pueblo en diez barrios que obtendran sus resultados mediante asambleas directas. El cierre del esquema final para el primer ao se confirm en torno a la decisin de que junto con las asambleas en los barrios seran dos los rganos centrales que llevaran el proceso. Ambos formaran parte del Consejo de los Presupuestos Participativos y correspondan a la
Presupuestos Participativos de Torreperogil Mesa Ciudadana por una parte y a la Comisin Tcnica del Ayuntamiento por otra. La primera conformada slo por ciudadanos ms el tcnico de participacin ciudadana como facilitador del proceso y la otra por el alcalde, el interventor y aquellos concejales del gobierno de cuyas concejalas se hubieran presentado propuestas. Por tanto, al interior del Consejo de los PPS, Mesa Ciudadana y Comisin Tcnica habran de dialogar y negociar para conformar una propuesta definitiva en base a las propuestas directas mayoritarias surgidas de las asambleas de los barrios. En base a estas directrices centrales de cmo haba de funcionar el proceso del primer ao de PsPs en Torreperogil ste se inici estableciendo tres etapas cronolgicas fundamentales como fueron las: de difusin, de proposicin y de priorizacin. Se decidi tambin que en el primer ao estas tres fases coincidieran con respectivas rondas de asambleas en los barrios: las primeras para dar a conocer el proceso y elegir a los representantes, la segunda para proponer y votar las propuestas, y la tercera para informar a los vecinos del resultado definitivo de la propuesta conjunta que el ayuntamiento se comprometa a asumir para el ao 2006.
La fase de Difusin: abrir las puertas...... y conseguir que la ciudadana entre En el primer ao esta etapa de difusin se relacion directamente con dar a conocer a la poblacin qu eran los presupuestos participativos y cul era su sentido y funcionamiento. Por tanto, su primer paso evidente tras el diseo bsico que hemos mencionado anteriormente, fue trabajar diferentes caminos para que la poblacin local comenzase a familiarizarse con l. Dentro de las posibilidades econmicas y de infraestructuras con que contaba el ayuntamiento de Torreperogil y en particular la Concejala de Participacin Ciudadana se recurri a varias vas. Por una parte se realizaron pancartas con un pintor municipal que se colgaron en puntos estratgicos del pueblo. Por otra, se imprimieron un nmero masivo de trpticos que se repartieron en diferentes puntos y momentos a la poblacin: tanto en plazas del pueblo como en su mercadillo, junto a un reparto casa a casa que se adjunt a la convocatoria a las primeras asambleas de cada barrio. En todos estos repartos se trat de dar a conocer de forma directa a los vecinos a los que fue posible el sentido y funcionamiento que tendra el proceso, invitndolos a las asambleas a consultar sus dudas y familiarizarse con l. Posteriormente se difundi por los barrios a travs del coche de difusin la convocatoria concreta de cada una de las 10 asambleas. Adems desde el principio se fue entregando material especfico en las asambleas y por las casas (convocatorias, planos por barrios, autoreglamentos, etc). As surgi la creacin de un Boletn de los Presupuestos Participativos de Torreperogil que el primer ao sac 3 nmeros en donde se dio todo tipo de informacin relacionada con ellos (participacin, calendario de fechas, componentes de la Mesa Ciudadana, propuestas obtenidas en las segundas asambleas, propuesta definitiva, cartas de opinin, etc.). Como elemento que aport a esa difusin en la ltima etapa del primer ao estuvieron los medios de comunicacin principalmente locales pero tambin, en alguna ocasin, regionales y hasta nacionales. La radio local pas a jugar desde su creacin un papel en la difusin mediante cuas de convocatoria a las reuniones, as como tambin como espacio en que el tcnico y representantes por barrios dieron a conocer de forma especfica los resultados y debatieron sobre ellos. De forma eventual radios provinciales (cadena SER en Jan) o peridicos regionales (Jan) y nacionales en su seccin regional (El Pas) expusieron columnas sobre el que era el primer proceso de presupuestos participativos en la provincia de Jan.
Presupuestos Participativos de Torreperogil La otra parte central a nivel ciudadano de esta etapa de difusin fue aquella relacionada con la conformacin de la Mesa Ciudadana de los Presupuestos Participativos. Ya la hemos sealado como uno de los rganos para el funcionamiento del proceso, e incluso, podemos afirmar que junto a las propias asambleas de ciudadanos en los barrios son un rgano absolutamente central. Corresponde directamente a la creacin de un ente puramente ciudadano que de la forma ms horizontal respecto a los polticos y tcnicos logre llevar y supervisar el proceso. Por tanto tiene mucho de innovador otorgar a vecinos la representatividad ante los polticos de unas decisiones que toma la totalidad. Es por ello que su conformacin y a partir de ella su funcionamiento se constituyeron en un termmetro central del avance del proyecto. La Mesa Ciudadana se ha conformado cada ao en torno a tres tipos de identidades de sus ciudadanos. Por una parte aquella en torno a miembros elegidos mayoritariamente en los barrios por sus vecinos que en un total de 20 constituyeron la base principal de esa Mesa. Una segunda vino en base a representantes de reas asociativas, conformadas por todas las asociaciones del pueblo ordenadas segn pertenecieran a las reas de deportes, social, cultural o educativa-juvenil. Cada una de esas reas eligi en asambleas especficas a dos representantes aportando un total de 8 a la Mesa Ciudadana. Finalmente se abri tambin un espacio al sector juvenil en un intento de vincular a la juventud al proceso (un reto que de entrada sabamos difcil) optndose por que hubiera representantes del IES del pueblo. Evidentemente corresponda slo a un sector de la juventud, pero ante la dificultad de poder convocar a su totalidad, se inici en base a los que estaban en etapa de estudios secundarios por la mayor facilidad que significaba el poder acceder a ellos. Para ello se celebraron en el IES charlas a los 4os de ESO y 1os y 2os de Bachillerato explicando en qu consista el Presupuesto Participativo y su posibilidad de plantear y decidir, as como la posibilidad de formar parte de las 4 plazas de la Mesa Ciudadana reservadas para el sector juvenil. Una vez recogidos los candidatos que de forma voluntaria queran participar de cerca en el proceso se celebraron elecciones aula por aula de las que cada ao han salido elegidos esos representantes. Cabe aadir que la eleccin tanto en las reas asociativas, en las primeras asambleas de barrio, como en el IES resultaron relativamente sencillas movindose entre la expectativa ante este proceso nuevo y desconocido, y la indiferencia, desinformacin o desmotivacin de otros sectores manifestada especialmente a travs de su no asistencia.
Cuadro 1 Composicin de la Mesa Ciudadadana de los PsPs
Barrios Areas Asociativas

8 representantes (2 por cada una de las 4 reas) 20 representantes (2 por cada barrio)
Alumnos Instituto
4 representantes
Mesa Ciudadana de los Presupuestos Participativos

32 representantes
Reunidos los 32 representantes del primer ao se pas en el mes de mayo a conformar la Mesa Ciudadana determinando con ellos los principales pasos a dar. El ms relevante una vez constituida y explicado en detalle el proceso fue la definicin del autoreglamento que haba de regir el Presupuesto Participativo cada uno de los dos aos. Mediante un trabajo de talleres participativos mediante subgrupos de trabajo, se pas a definir diferentes aspectos de ese autoreglamento inspirndose en revisar los de otros municipios para buscar las versiones propias adaptadas a la realidad y particularidad de Torreperogil. En esa definicin se les otorg una dedicacin especial al tema de los criterios de priorizacin que se determinaron en base a 7 con elementos especialmente inspirados en la justicia social, el cuidado del medioambiente, el fomento del asociativismo y el desarrollo local. En todo caso, no se debe considerar esta etapa de difusin como un trabajo restringido nicamente a esta primera fase. Teniendo en cuenta que se trata de un primer ao en el que, por muchos esfuerzos que se hicieron, para un sector de la poblacin segua siendo un proceso desconocido, es claro que se debe insistir permanentemente en darlo a conocer. Como se insisti en el primer ao el Presupuesto Participativo consiste en un proceso abierto al que la gente se puede vincular en cualquier momento. Sin duda, la innovacin de introducir lgicas y formas nuevas de funcionar respecto a la poltica pblica significan promover cambios en los hbitos establecidos y, por tanto, cualquier momento en que las personas deciden vincularse al proceso es perfectamente vlido para irlo ampliando y madurando. Es por ello, que el segundo ao cont tambin con una campaa inicial de difusin (7 grandes razones para participar en el Presupuesto Participativo de
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Presupuestos Participativos de Torreperogil Torreperogil), nuevamente acompaado a lo largo del ao por la edicin del Boletn de los Presupuestos Participativos de Torreperogil en intentos de abrirlo cada vez ms como medio de opinin para la ciudadana. Como hemos sealado desde el principio existen dos planos que constantemente se superponen a la hora de poner en marcha y ejecutar unos presupuestos participativos. Junto al plano ciudadano que es sobre el que nos hemos referido hasta ahora en la medida que va destinado a la sensibilizacin y motivacin de la poblacin a participar en l, est aquel relacionado con el plano interno e institucional. No se debe dejar de tener en cuenta que un proceso de importante innovacin como puede ser un presupuesto participativo significa cambios importantes en la relacin entre instituciones y ciudadana y por tanto, tan importante como acercar a esta ltima a una prctica de democracia directa tan poco habitual en la poltica actual, est el hacerlo a polticos, tcnicos y funcionarios igualmente poco habituados y con baja reflexin sobre lo que ello significa y sus potencialidades. Ya se ha sealado anteriormente el papel absolutamente central que el equipo de gobierno jug a la hora de poner en marcha el proyecto en Torreperogil. Ello confirma una cuestin evidente pero fundamental en la realidad espaola a la hora de poner en marcha iniciativas locales no obligatorias como puedan ser unos PsPs: dependen plenamente de la existencia de una voluntad poltica por parte de sus gobernantes. Sin embargo, tras dos aos de experiencia se puede afirmar de forma rotunda que la voluntad poltica no es el nico requisito para su puesta en marcha y el cumplimiento de objetivos claves como la profundizacin democrtica, la implicacin ciudadana en el proceso y, con ello un funcionamiento expansivo de su crecimiento. Esa voluntad poltica es el primero de ellos que por supuesto debe ser permanente, pero posteriormente aparece una expresa necesidad de coherencia con las formas de transparencia, entrega de poder a la ciudadana, etc., que los PsPs exigen en su transcurso. En el caso de Torreperogil los polticos gobernantes han mantenido esa voluntad poltica a los largo del primer ciclo, pero tambin han salido a relucir los diferentes grados de compromiso y validez que unos y otros le otorgaban a esta forma innovadora de hacer poltica. Por otra parte el papel de la oposicin se ha movido en posiciones opuestas ante l que han oscilado entre la indiferencia y el boicot velado de su prctica (no asistencia a las asambleas pese a ser invitados expresamente, comentarios negativos en la publicidad o mitins de los partidos, etc.). Finalmente mencionar el papel o actitud que los funcionarios y tcnicos del ayuntamiento tuvieron ante la implantacin de los PsPs en la institucin y el municipio. Se puede sintetizar en que ha existido en estos dos aos un logro muy lento de la transversalidad y aceptacin de la lgica del Presupuesto Participativo, aunque ante la evidencia de su existencia algunos de ellos se han ido vinculando a modo individual en su proceso e incluso en algunos de sus rganos de funcionamiento. La mayora prefiere mantenerse indiferente ante l y se podra decir que conviven con l en la medida que su funcionamiento no altere su trabajo ni las formas habituales del funcionamiento burocrtico del ayuntamiento. En trminos prcticos la participacin poltica en esta primera etapa se tradujo en la composicin formal de una Comisin Tcnica de los Presupuestos Participativos, entendida como el rgano de carcter ms tcnico-poltico que conformada fundamentalmente por polticos deba ejercer la parte de la decisin tcnica y responsabilidad de ejecucin de las propuestas surgidas de las asambleas. Del trabajo peridico del tcnico con el equipo de gobierno se decidi la composicin de la Comisin Tcnica como aquella conformada en base a los concejales en cuya rea se presentaran propuestas mayoritarias y tcnicos claves para la ejecucin de las propuestas.
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Presupuestos Participativos de Torreperogil Esta comisin de polticos, adems de la asesora del interventor municipal, junto al tcnico y a la Mesa Ciudadana de la mano del autoreglamento como documento normativo creado para el proceso, han dado vida en esta primera etapa a la estructura bsica para el funcionamiento de los PsPs en Torreperogil conocida como el Consejo de los Presupuestos Participativos que, sin embargo, no ha tenido un trabajo comn hasta despus de la segunda etapa tras las segundas asambleas. Esta composicin de rganos se tradujo en la siguiente estructura de funcionamiento de los PsPs en Torreperogil en la que aparecen detalladas las relaciones entre ellos.
Cuadro n 2 Funciones y relaciones de los rganos de los PPs en Torreperogil
N avas
Fuentecilla
A S A M B L E A S
O bispo B asulto Tejar
C onsejo de los Presupuestos Participativo s

M esa C iudadana de los Presupuestos Participativos C om isin Tcnica de los Presupuestos Participativos
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La fase de Proposicin: democracia directa......en creacin La etapa de proposicin ha consistido en estos dos primeros aos en un perodo intenso centrado en torno a las Segundas Asambleas que son aquellas en las que en los procesos sociales de presupuesto participativo la democracia directa se practica con mayor claridad. Es por ello que se trata de una fase principalmente ciudadana donde el sector poltico ni de los tcnicos ha jugado un papel significativo. El objetivo claro de esta etapa es consumar unos resultados que propuestos bsicamente por los ciudadanos surjan de una votaciones democrticas tras un proceso asambleario lo ms colectivo y deliberativo posible. De la mano del logro de esos resultados por dos aos se ha abierto un proceso mucho ms amplio que trasciende los resultados concretos (propuestas) y que arriba a la iniciacin de prcticas de mucho mayor calado como son la participacin entendida como decisin, la
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Presupuestos Participativos de Torreperogil mucho mayor implicacin de los ciudadanos en el espacio y la gestin pblica, y el avance hacia procesos de co-decisin entre polticos y ciudadana, entre otras. Tras esa primera fase en que se preparaban las condiciones a nivel informativo y organizativo, esta fase de proposicin se centra en esa prctica de proponer y decidir. Los espacios de decisin han sido lgicamente las asambleas en esta ocasin centradas exclusivamente en buscar esos resultados. Se trata de unas asambleas organizadas y dirigidas por el tcnico y miembros de la Mesa Ciudadana (que van rotando a lo largo de las 10 asambleas). Ellos junto al tcnico han organizado las funciones bsicas que deba garantizar la asamblea como eran las de informarse, poder proponer, debatir y votar de una forma democrtica y transparente. En trminos concretos para el caso de Torreperogil la forma ha sido especialmente directa en la medida que los resultados salen cada ao de las propias asambleas y los vecinos se retiran de estas segundas asambleas ya conocindolos en forma de propuestas concretas aprobadas. En el caso de este municipio se crearon dos tipos de propuestas ambas de base territorial. Estas fueron las propuestas de barrio que, como el nombre indica, afectaban en concreto a peticiones de cada uno de los 10 barrios en que para los PsPs se ha dividido el pueblo, y otras de tipo municipal ms amplias y que afectaban a cuestiones de mbito ms general y que afectaban a un nmero mayor o totalidad de los habitantes del pueblo y/o del territorio. Precisamente por sus caractersticas se tuvo que dar un tratamiento diferenciado a unas y otras. As mientras las de barrio fueron recogidas directamente en cada asamblea siendo presentadas de forma directa por cada vecino que quera hacerlo, las municipales se recogieron previamente ya que se haban de votar por igual en la totalidad de las asambleas de barrio y podan ser presentadas no slo por los vecinos sino tambin por asociaciones e incluso el propio ayuntamiento. El proceso a lo largo de sus dos primeros aos ya muestra una trayectoria respecto a las propuestas presentadas y ms votadas. As como el primer ao existi una tendencia muy clara hacia propuestas que implicaban y se relacionaban con las obras pblicas y las infraestructuras (alumbrado, plataformas elevadas, peatonalizaciones, parques, etc.) y las menos con campos sociales y medioambientales, sin existir de hecho propuestas culturales, en el segundo fueron abrindose en mayor medida a otro tipo donde estos otros aspectos e incluso el cultural tomaban presencia. De hecho, en la reflexin de tcnicos y polticos se ha valorado como que la mxima potencialidad que los PsPs pueden alcanzar es que vayan avanzando hacia una reflexin colectiva del modelo de pueblo que se quiere de la forma lo ms integral posible. Y en ese sentido se puede sealar que en este primer ciclo de dos aos esa tendencia parece esbozarse; uno de sus retos es ir buscando los mejores mecanismos que permitan llevar los Presupuestos Participativos hacia una conjuncin con el modelo ms global de municipio hacia el que avanzar. Esta segunda fase, por tanto, tuvo como resultados el listado total de propuestas surgidas en las asambleas a nivel de barrio, el de propuestas municipales (24), pero especialmente aquel listado definitivo de las 33 ms votadas (las 3 ms votadas de cada uno de los 10 barrios, ms las 3 ms votadas de tipo municipal). Tal cual se ha informado previamente cada ao a los vecinos, ha sido sobre estas 33 propuestas ms votadas por los asistentes sobre las que el Consejo de los PsPs ha trabajado en seleccionar aquellas viables y econmicamente asumibles hasta la conformacin de una propuesta final compuesta por un nmero variable de propuestas (26 el primer ao y 25 el segundo). El resto por un tema evidente de insuficiencia del monto disponible se descartaron aunque se adverta que podan volverse a presentar en siguientes ediciones.
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Resulta especialmente til de estas asambleas el hecho de que los vecinos pasan a funcionar de forma activa a la hora de proponer y votar. Ello implica ese objetivo de fondo de hacer a los ciudadanos parte activa en solucionar los problemas colectivos por mucho que sea evidente que los ayuntamientos son los que deben gestionar la ejecucin de esas soluciones. Algo as como evidenciar que los recursos son escasos a la vez que dejar claro que para lograr su mayor optimizacin ellos se tienen que poner de acuerdo y que los resultados de las votaciones se deben respetar. Es as como ha habido muchos casos de que ante la seguridad con que algunos vecinos iban a las asambleas de que llevaban grandes propuestas que seran apoyadas mayoritariamente, en varias ocasiones debieron aceptar que los dems no las consideraron tan significativas y, junto a ello, que no se realizaran por ser minoritarias. Demostrar y poner en prctica la pluralidad, la diferencia, la necesidad de ponerse de acuerdo sobre un espacio pblico comn se han evidenciado como potencialidades muy relevantes de democracia directa que las asambleas de proposicin de los PsPs en Torreperogil han ido sacando a la luz en sus dos primeros aos. Una vez ese resultado surgido de las 10 asambleas con la totalidad de propuestas ms votadas, tanto de cada barrio como a nivel municipal, se hizo pblico cada ao mediante el Boletn entregado casa por casa, se daba por finalizada esta etapa de proposicin. Todava esas 33 propuestas deban sufrir un proceso de anlisis de su viabilidad (tanto econmica como tcnica) pero eso corresponda a las siguiente fase que era la de priorizacin fundamentalmente llevada por el Consejo de los Presupuestos Participativos entre el rgano ciudadano y el rgano poltico. A continuacin introducimos un grfico del ciclo completo que cada propuesta aprobada habr de seguir hasta su ejecucin.
Cuadro 3 El ciclo de una propuesta
Surge de: vecinos, asociaciones o ayuntamiento
Se presenta y vota en las 2as asambleas
Si est entre las ms votadas, se valora mediante criterios en la Mesa Ciudadana
El Ayto rinde cuentas ante la Mesa Ciudadana sobre el costo de las propuestas del ciclo
La Comisin Tcnica valora su viabilidad y costo
Se ejecuta en los plazos acordados
Se programa tcnicamente su ejecucin (planos, empresas, plazos, etc.)
Se define su forma final entre Mesa Ciudadana y Comisin Tcnica
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La fase de Priorizacin: activar una mayor horizontalidad entre polticos y ciudadanos En la medida que sealamos los PsPs como un modelo que articula la democracia directa con la representativa, podemos sealar que esta etapa es donde el elemento representativo cobra ms fuerza. De hecho se trata de una etapa de trabajo y negociacin al interior del Consejo de los PsPs entre sus dos rganos. Esto porque se trata de una fase donde tanto los polticos y tcnicos a travs de la Comisin Tcnica como los ciudadanos a travs de la Mesa Ciudadana asumen la tarea de extraer del resultado de las asambleas una propuesta viable para ser ejecutada al ao siguiente. Ambos rganos lo realizarn de forma paralela y posteriormente en sucesivas ruedas de reunin entre ambos rganos se llegar a decantar esa propuesta definitiva. El papel de ambos rganos es claramente diferenciado y responde a los roles que unos y otros tienen en un proceso de PsPs. El rgano ciudadano de que se cumpla lo propuesto y votado mayoritariamente por los vecinos; el rgano poltico-tcnico garantizar una viabilidad econmica y tcnica de cada una de las propuestas. Para ello el papel de la Mesa Ciudadana en esta fase se centra en dos funciones adems de esas posteriores reuniones con la Comisin Tcnica que permitan dilucidar una propuesta definitiva: revisar en terreno las propuestas ms votadas y aplicarle unos criterios que permitan priorizarlas. La visita a terreno para ver cada problema y su consiguiente propuesta da un sentido de realidad fundamental a los vecinos a la hora de asumir esta tarea. Tal cual estar presente en las asambleas les daba una dimensin de realismo ante la gente, visitar el terreno termina de drselo respecto a comprobar las propias necesidades de los barrios y el pueblo. De hecho han sido significativos los comentarios de parte de miembros de la Mesa Ciudadana que afirmaban no conocer barrios, zonas o calles en los cuales se situaban propuestas concretas, pese a tratarse de un municipio relativamente pequeo. La siguiente parte, tambin muy relevante segn el propio comentario de los miembros, ha sido la aplicacin de criterios a la totalidad de las propuestas. Se ha tratado de 7 criterios previamente definidos en los autoreglamentos de cada ao y que han sido: necesidadurgencia de la propuesta, porcentaje de poblacin a la que beneficia, si aporta a colectivos desfavorecidos, aporte medioambiental, si aporta al desarrollo local, si aporta al asociacionismo y si aporta a la integracin, tolerancia e identidad del municipio. Cada criterio tiene otorgado un nmero de puntos que en funcin de cmo han apreciado los miembros dicha problemtica en cada propuesta concreta valorarn, tras debate y acuerdo interno, con una u otra puntuacin. El objetivo de esta aplicacin de criterios es aportarle un elemento cualitativo a la ordenacin de las propuestas que se sume a aquel surgido directamente de las asambleas de barrio. Cabe insistir que no se impone a la primera ordenacin sino que la complementa para dar un orden a propuestas que llegan a esas listas con una igualdad de validez (si existen 10 primeras propuestas, una por cada barrio, es fundamental tener claro cual es el orden de ejecucin que han de tener por si no alcanzaran los recursos). En la medida que como hemos dicho los PsPs tratan de fundamentarse en la transparencia de la informacin que esto est previamente definido resulta fundamental. Paralelamente a este tratamiento y ordenacin que realiza la Mesa Ciudadana est aquella que realiza la propia Comisin Tcnica. Sus miembros una vez ya tienen el resultado emanado de las asambleas, inician un proceso de anlisis tcnico y econmico de cada propuesta para ver su viabilidad en cuanto a estos aspectos. En la medida que logra hacer
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Presupuestos Participativos de Torreperogil una primera comprobacin de que no haya dificultades tcnicas (de competencias, de propiedad, geolgicas, econmicas o cualquier otra), se pasa a una primera tasacin del costo que podra tener cada propuesta; esto ltimo permite hacer una primera aproximacin de si el coste de las propuestas se ajusta a la cantidad destinada para el presupuesto participativo de cada ao y en funcin de ello incluir o restar propuestas (siempre en el orden establecido por parte de la Mesa Ciudadana tras la aplicacin de los criterios). A partir de las tareas se inician las reuniones entre ambos rganos que deben llevar a un acuerdo conjunto. Mientras la comisin expone su visin de qu propuestas se podran realizar y cuales no, la Mesa Ciudadana estudia alternativas a que las que el Ayuntamiento seala que no pueden realizarse se puedan conseguir por otra va, as como a que la forma sea lo ms ajustada al deseo expresado y votado por los vecinos en las asambleas. En el caso de Torreperogil han sido varias las propuestas que la Mesa Ciudadana ha logrado ejecutar gracias a buscar alternativas que superaran el obstculo que la Comisin Tcnica sealaba inicialmente.
La fase de Ejecucin: y finalmente.... conseguir ponerse manos a la obra Iniciado 2006, segundo ao del proceso de PsPs en Torreperogil, se estrenaba una parte fundamental de l: comenzar la ejecucin de unas propuestas directamente votadas por los ciudadanos tras ser sometidas a un proceso de priorizacin y acercamiento a la viabilidad de cada una de ellas. De hecho se puede decir que, junto a los logros que vendran despus, sirvi para poner en evidencia de forma concentrada la complejidad que implica realizar acciones por un ayuntamiento en el mbito municipal. Sin que fuera del todo desconocido para el ayuntamiento, el hecho de ser un nmero importante de propuestas en varios campos y que se haban de realizar en un plazo concreto, evidenci los mltiples elementos que se deban conjugar para materializarlo de forma correcta. En primer lugar puso de manifiesto la evidencia de la dependencia del presupuesto municipal. Evidentemente no tanto por reflejarlo en l, cuestin que se hizo propuesta a propuesta en la propuesta de presupuesto municipal que el gobierno hizo para el ao 2006, sino por las dificultades para su aprobacin por parte de un grupo poltico que gobernaba en mayora simple ante una oposicin mayoritaria a l. Dicha aprobacin se posterg tres meses y con ello el inicio de la realizacin de las propuestas de los PsPs. En relacin a ello dej de manifiesto tambin la dependencia de las subvenciones por parte de las administraciones superiores, especialmente la Diputacin provincial y la Junta de Andaluca, cuyos plazos para la realizacin de propuestas concretas se dilat largamente y signific el incumplimiento de plazos de ciertas obras en concreto. De hecho dej planteado al interior del gobierno un debate an no resuelto plenamente se deba depender para el presupuesto participativo de recursos econmicos que dependan de estas administraciones teniendo en cuenta lo mucho que podan hacer retrasar sus resultados? La solucin ha sido de difcil respuesta para sus gobernantes (ampliable a todos los del mbito local en Espaa) en la medida que no depender de ellos significa reducir ampliamente las cantidades y posibilidades para ejecutar proyectos de este tipo y ms an con una apuesta importante de recursos para l como ha sido el caso de Torreperogil. Otro de los temas que el ayuntamiento enfrenta ante un proyecto que claramente ha significado darle una mayor intensidad a su grado de ejecucin de intervenciones en el municipio, ha sido el tener que funcionar con los efectivos ya existentes que en la mayora
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Presupuestos Participativos de Torreperogil de los casos eran deficientes. Un ejemplo muy claro es el estado de ciertas infraestructuras como el tendido elctrico. Han sido muy numerosas las propuestas en ese sentido de mejora de alumbrado y, sin embargo su realizacin en las mejores condiciones pasaba necesariamente por mejoras a nivel del tendido elctrico municipal asociado al de la potencia deficiente que el municipio tiene. Por tanto las propuestas desbordan las intervenciones puntuales y terminan exigiendo otras mucho mayores que en ciertos casos ni siquiera dependen del propio ayuntamiento. Algo similar ocurre en otro campo muy diferente como es el de la mano de obra que el ayuntamiento dispone. Tratar de que los operarios del ayuntamiento puedan cubrir adems de su tareas cotidianas un volumen importante de nuevas propuestas, ha evidenciado que no era posible cubrirlo internamente de forma plena y con ello ha significado habilitar otros mecanismos para poder realizarlo. Complejidades de este tipo tuvieron relevancia a la hora de provocar cambios en el funcionamiento histrico del ayuntamiento. Especialmente la creacin de la primera empresa pblica del municipio. A travs de ella se ha podido contrarrestar la falta de liquidez de los recursos obtenindose una mayor disposicin de stos en la medida que su obtencin como empresa ahorra una parte importante del trmite burocrtico que la ejecucin de propuestas de obras conlleva. Asimismo permite cubrir externamente el tema de la mano de obra. Mediante ella se recurre a terceras empresas especializadas en el tema que demanda la propuesta (todas del mbito local) y, con ello simultanear la ejecucin de distintas obras a la vez. Este mecanismo creado en gran medida para poder cumplir con el ritmo anual que imponen los PsPs ha significado que el ritmo de ejecucin se haya ido incrementando con el paso de los meses. Para el ayuntamiento ha quedado claro que llevar un paquete amplio de propuestas simultneamente ha sido asumir que cada propuesta es una historia particular y tiene un ritmo propio. Todas requieren un seguimiento particularizado que segn sus dificultades, recursos disponibles y un largo etctera marcar que pueda finalizarse antes o despus. Es ello lo que explica que en el momento de escribir este artculo ya en los primeros meses de 2007 existan propuestas ms avanzadas del 2006 que otras ya votadas en 2005 que por retrasos en la entrega de recursos por parte de la Administracin provincial o regional, o algn obstculo mayor hayan avanzado de forma mucho ms lenta. Todo este tipo de complejidades que la primera ejecucin de las propuestas ha supuesto para el ayuntamiento como institucin que asume esa responsabilidad en un proceso de PsPs, ha ido marcando en el caso de Torreperogil una visin clara respecto a que esta herramienta de gestin debe ir de la mano no tanto de intervenciones nicamente parciales como son las propuestas, como de lograr vincularlas a un proceso participativo en el cual se marquen las lneas de el pueblo que se quiere. Unos horizontes claros sobre el municipio que desean sus habitantes permitira orientar y aprovechar en mucho mayor medida la gran potencialidad que este proceso democrtico e implicativo supone para una construccin colectiva del medio que habitan sus ciudadanos.
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4.- Sus logros e impactos de transformacin.Pese a que, sin duda, el proceso de PsPs en Torreperogil es todava muy joven resulta significativo indagar sobre los que podemos sealar como sus primeros logros. Estos los podemos medir de diferente modo pues, junto a aquellos ms tangibles en cuanto a las propuestas aprobadas y realizadas o el nmero de participantes, aparecen tambin otros mucho ms difciles de medir, aunque no por ello menos presentes y relevantes, y que apuntan a la creacin de nuevas formas de hacer poltica en torno a la implicacin y decisin de los propios vecinos, la apertura de un proceso de aprendizaje mltiple para polticos, tcnicos y ciudadanos en cuanto a hacerse presentes de otra forma en el curso de los acontecimientos locales, la mejora de la eficiencia en la gestin local, la aportacin a la justicia local, etc, que constituyen el sentido ms profundo de iniciativas como los PsPs. Veamos en primer lugar esos logros ms tangibles. En trminos de propuestas podemos extraer varios datos en los dos primeros aos que nos permiten primeras interpretaciones en este campo. Por una parte se presentaron un total de 218 (121 y 97) propuestas de barrio y 49 (24 y 25) de tipo municipal en las dos ediciones del proceso. Como decamos de ellas se extrajeron 66 (33 cada ao; 30 de barrio y 3 municipales) en primera instancia de las que tras la valoracin de Mesa Ciudadana y Comisin Tcnica de los PsPs salieron adelante 51 para ser realizadas y otras 15 fueron desestimadas por deferentes motivos de falta de viabilidad tcnica. En trminos cualitativos ya sealamos como ha tenido un claro dominio aquellas propuestas relacionadas con obras pblicas de las que han destacado bloques de varias propuestas en torno a: creacin de plataformas elevadas, arreglo de alumbrado en barrios y calles, arreglo de calles y acerados, arreglo de plazas y parques, peatonalizacin de calles centrales y mejora de la organizacin del trfico. Junto a estos bloques otras ms particulares como la creacin de un centro social de barrio, contratacin de un animador sociocultural para jvenes, el soterramiento de contenedores, el arreglo de saneamientos y arquetas, arreglo de zona para la instalacin de la feria municipal, arreglo del entorno de la iglesia, recuperacin de fuentes y galerias subterrneas como parte del patrimonio histrico mucicipal, y algunas otras. Sin embargo tambin han existido aunque no como ganadoras, otras como creacin de un cinturn verde para el pueblo, de un carril-bici, de espacios y actividades para los jvenes, de campaas informativas sobre el tema de la mujer o el uso sensato del coche en el municipio, etc., que mostraron sentires todava minoritarios en las votaciones pero existentes en torno a mbitos ms ecolgicos, culturales o sociales (jvenes o mujeres) y que parecen ir rompiendo esa tendencia a enfocar el presupuesto participativo exclusivamente hacia las obras pblicas. Finalmente tambin se han de mencionar las que no fueron adelante por motivos tcnicos diversos como cuestiones de seguridad, de intervenir sobre la falta de eficiencia de la polica municipal, de carreteras o de climatizacin de la piscina municipal. Antes de valorarlas cabe destacar el gran sentido comn de las propuestas. No han existido en Torreperogil propuestas (ni siquiera de las menos votadas) que a los sectores tcnicos les hayan parecido absurdas. Ello confirma cuestiones bsicas del trabajo participativo como es la existencia de un conocimiento por parte de los habitantes de los barrios que, sin duda, es muy alto en la medida que son los que realmente viven y conocen el da a da de sus municipios. Es decir frente a conocimientos expertos de los tcnicos estn aquellos
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Presupuestos Participativos de Torreperogil cotidianos protagonizados por la poblacin que como protagonistas de esos espacios conoce mejor que nadie las dificultades, necesidades y deseos de cada barrio y el pueblo en general. Una primera interpretacin al respecto de las propuestas es que los participantes se han volcado especialmente con mbitos de las obras pblicas precisamente por ser los ms tangibles, aunque en la medida que ellos comenzaron a resolverse se ha comenzado en el segundo ao a ampliarlo a otros campos como los culturales, sociales, juveniles o ecolgicos. Asimismo existe otra interpretacin muy significativa relacionada con esto: los presupuestos participativos como nico espacio de decisin directa de la poblacin ha servido como centro en el que plantear las diferentes problemticas que en ste se daban al margen de que stas tuvieran o no que ver con el presupuesto municipal. Ejemplos muy claros son el de la seguridad en los centros educativos (que cada ao se ha planteado), cuestiones referidas al trfico, y de forma especial todas las problemticas derivadas de la insuficiencias del servicio que otorga la polica municipal en el pueblo y que se arrastraban desde hace muchos aos. Producto de ello es que ha existido un nmero de propuestas que ni siguiera significaban un gasto para el ayuntamiento; simplemente cuestiones de gestin y organizacin diferente a cmo lo haba hecho hasta entonces. Ello parece confirmar que la inauguracin de espacios de decisin pblica despierta para la poblacin una posibilidad nueva de demanda y vinculacin a ellos como canal innovador de participar en la poltica. Se debe sealar tambin que algunas de las propuestas ya estaban pensadas previamente por el ayuntamiento. Sin embargo, muy a diferencia de las opiniones de ciertos detractores de la prctica del presupuesto participativo, ello no resta en absoluto la importancia de haber sido confirmadas por los ciudadanos en la calle. Podemos interpretar que la coincidencia entre ambas habla de una buena sintona del ayuntamiento con los habitantes, pero sin duda, en trminos democrticos no tiene punto de comparacin que las decisiones las tome exclusivamente el sector poltico que stas sean decididas por la poblacin. No se trata de que en la medida que las instituciones sean capaces de ver los problemas y necesidades pueden prescindir de la poblacin, sino ms bien al contrario, en la medida que la poblacin sea incorporada en el sistema poltico mediante las decisiones, las instituciones cobrarn todo el sentido pblico que deben tener. Otro campo fundamental en principio es el de la participacin de las personas en el proceso. Partimos del hecho de la falta de hbito de las personas de participar en procesos participativos con un carcter deliberativo o de decisin. Por tanto, no se debe presuponer que la participacin ser necesariamente alta sino ms bien al contrario: antes se debe vencer la lgica de que si nunca hasta ahora he tenido que participar en tomar decisiones municipales, por qu ahora lo habra de hacer. Desde este punto podemos decir que la participacin en Torreperogil ha sido muy alta llegndose a un total de aproximadamente las 1.000 personas cada ao para un total de aproximadamente 5.800 que podan participar y en un municipio donde existe una proporcin de poblacin que no vive en l habitualmente o que viaja semanalmente para trabajar fuera. Esta cifra como suma de personas diferentes que participaron en las tres asambleas y que por tanto fue bastante mayor en trminos absolutos ya que muchos fueron a dos o a las tres celebradas en el ao. La gente ha ido variando pero se mantiene un nmero significativo entre el 15 y el 20%. Pasando a ese campo de aspectos ms intangibles que a la vez podemos afirmar que corresponde a aspectos cualitativos de cmo ha avanzado el proceso tras los dos primeros aos, el aspecto central lo podemos sealar como los cambios y mejoras respecto a la opcin de voz que ste ha dado a diferentes colectivos.
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En primer lugar se debe sealar esa opcin de voz a nivel de los ciudadanos participantes en las asambleas. Ya lo hemos sealado pero, tal cual lo han expresado numerosos participantes, resulta clara la diferencia cualitativa entre tomar parte en las decisiones sobre el destino del dinero pblico a nivel municipal y de barrio a no hacerlo. Es decir, en la medida que como es lgico, la participacin en las asambleas es voluntaria para aquellas personas que muestran un deseo o inquietud por tener una mayor voz en las decisiones de su pueblo, el presupuesto participativo ha abierto un espacio realmente significativo. El aprendizaje en tomar papeles activos en la poltica local, el grado de compromiso con la mejora del municipio y otros son aspectos que van implicados en este mbito y que, en la medida que el proceso contine, se podrn valorar con mucho mayor claridad en el futuro. Otra participacin importante en trminos cualitativos es aquella relacionada con la de los ciudadanos en la Mesa Ciudadana, como ya hemos explicado, el rgano de ejecucin y seguimiento del proceso por parte de los vecinos. En l la participacin y grado de compromiso ha sido realmente significativo. Ms del 90% de las personas elegidas democrticamente por sus pares se han mantenido activos en el proceso en esa funcin que no se limit slo al ao de ejercicio sino tambin al siguiente en la medida que este rgano asumi tareas de seguimiento de la ejecucin que deba hacer el ayuntamiento. Asimismo resulta destacable como sus actuaciones trascendieron el papel que les otorgaba la Mesa Ciudadana y desde l se emprendieron otras iniciativas entre las que destacamos: el planteamiento y realizacin de entrevistas con la polica local para buscar su compromiso en la mejora del servicio o la conformacin de la Plataforma ciudadana por los Presupuestos Participativos para lograr mediante la aprobacin en pleno por parte de todos los grupos polticos, stos continuasen gobernase quien gobernase. La interpretacin de la participacin en este rgano nos lleva al carcter cualitativo que adquiere en la medida que la gente toma parte de una forma ms cercana en el proceso. A diferencia de la participacin en las asambleas que se hace inevitablemente una participacin ms puntual por tratarse slo de tres asambleas al ao, la de la Mesa Ciudadana con un ritmo mucho ms frecuente y de seguimiento constante de todo el proceso parece dejar en evidencia en mayor medida la transparencia y fines legtimos del proceso, as como posiblemente tambin la utilidad que como ciudadanos ellos cobran en l. Se trata de las personas que ms de cerca viven el proceso y sus resultados, y ello explica que resulten haber sido los ms convencidos de la aportacin democrtica de sus procedimientos, as como de las potencialidades que implica. El mecanismo de que la Mesa Ciudadana se debe renovar ao a ao garantiza esta mayor probabilidad de implicacin de nuevos ciudadanos de esa forma ms intensiva como es la que da formar parte de ella. Un sector especfico que sin haber tenido todava un protagonismo significativo ha mostrado sin embargo seales claras de cambio mediante el proceso es el de los jvenes, especialmente los del IES del municipio. En principio el modelo puesto en marcha les otorgaba un papel especial para lograr su implicacin en el proceso. Por ello se decidi que hubiera un cupo de 4 miembros cada ao de jvenes que fueran parte de la Mesa Ciudadana3. Es significativo como el segundo ao los jvenes organizan en el instituto
Es significativo destacar como el tercer ao tras la imparticin de las charlas y la eleccin de los representantes, un profesor en el claustro cuestion a que stas se realizaran porque era hablar de poltica a los alumnos propuesta que se aprob con la votacin de la mayora del claustro. As tal cual el Ayuntamiento consider que se trataba de charlas del inters de los jvenes en la medida que se trataba de un programa municipal en el que ellos podan participar y proponer propuestas para sus intereses, un sector mayoritario del profesorado lo valor como negativo tal cual hablar de aspectos polticos (no de los partidos polticos) fuera un elemento negativo en la formacin de los jvenes.
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Presupuestos Participativos de Torreperogil asambleas de forma independiente para consensuar un total de 5 propuestas que se presentaron al grupo de propuestas municipales del segundo ao. Asimismo cabe decir que estas propuestas no salieron entre las tres ms votadas de las propuestas municipales de esa edicin, aunque al menos tres de ellas quedaron entre las 10 primeras. Por tanto, el otorgar la informacin para que los jvenes del IES supieran qu eran los PPs, se decidieran a participar, eligieran y hasta se presentaran como candidatos, algunos fueran cada ao parte de la Mesa Ciudadana o eligieran las propuestas que les parecan ms interesantes de su barrio y el pueblo, se puede considerar como un logro en lo que se debe interpretar como el inicio de una formacin de los jvenes en modelos ms democrticos, ms cercanos a la poltica municipal, a las decisiones sobre lo pblico y, por tanto, ms activos e implicados en un papel de asumir responsabilidades como ciudadanos. Este tipo de logros en el mundo asociativo se pueden sealar como quiz menos relevantes. Por una parte se debe tener en cuenta que se trata de un proyecto de carcter universal donde, aunque por su carcter mixto se le otorgan espacios especficos a las asociaciones (8 representantes de las reas asociativas en la Mesa Ciudadana), su papel no resulta especialmente central. Quiz por ello el resultado ha sido muy desigual respecto a la implicacin de las asociaciones en el proceso. Existe un sector, principalmente de asociaciones vinculadas al mundo social (AMPAS, de mbito social (salud, mujer, contra drogas y otras)) que han participado activamente en el proceso, mientras otras no se han vinculado a l. A partir de esta desigual vinculacin mientras unas han presentado candidatos y asistido a las reuniones de asociaciones y asambleas cada ao, as como presentado propuestas directas, a otras les ha costado mucho ver el beneficio directo que los PsPs les podan reportar a ellas. En un plazo medio se tratara de que una ampliacin de miras de stas mediante apreciar que reportan un beneficio a la comunidad permite que an sean ms las asociaciones que se vinculen. De hecho en otras experiencias varias asociaciones han resaltado como procesos de este tipo han significado una apertura de la asociacin hacia necesidades de la comunidad, as como han facilitado una mayor democratizacin al interior de las propias asociaciones. Finalmente se debe valorar el efecto que una prctica como los PsPs con su innovacin respecto a formas de funcionamiento ha provocado en el funcionamiento poltico y administrativo del ayuntamiento. Evidentemente no se trata de logros contundentes ni irreversibles, pero s han significado a lo largo de ms de dos aos incorporar nuevas formas menos tecnocrticas para abrir paso a un funcionamiento en mayor medida basado en la participacin y decisin de los ciudadanos. Un primer respecto a destacar en este sentido ha sido el acercamiento para polticos y tcnicos de la ciudadana como agente activo en la poltica local. Es decir, la voz que prcticas de democracia directa donde todos los vecinos que as lo han decidido han podido tomar decisiones, ha significado cambios en la forma de concebirlo como actor social. En algn sentido ha constatado en mayor medida que son los verdaderos protagonistas y es hacia ellos hacia quienes se deben dirigir las polticas y las actuaciones de los gobernantes. De ah que los diferentes grupos polticos, incluso aunque no hayan apoyado el proceso de presupuesto participativo, hayan cuidado mucho sus formas a la hora de no contradecir decisiones que se haban tomado en las asambleas. Otro ejemplo en este sentido, incluso aunque pueda tener una lectura ms instrumental, es que ante la peticin de la Plataforma por los Presupuestos Participativos de que ste continuara en el tiempo aunque cambiara el grupo poltico que gobernara, ninguno de esos grupos se opuso ---ni siquiera el que se haba manifestado contrario y ante la Mesa Ciudadana y en pleno municipal pblico se
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Presupuestos Participativos de Torreperogil abstuvo de votarlo en contra. Insistimos en que son seales iniciales que habran de cristalizar en un plazo medio respecto a que la ciudadana se alce como un actor al que los polticos pasan a tener en cuenta en mayor medida y a dialogar con ella de una forma ms horizontal y no puramente instrumental como cuando es el caso puramente electoral. Segn nuestra interpretacin se ha tratado, sin duda, de aportes iniciales hacia reforzar y profundizar la democracia en el plano local. Derivado de lo anterior aparece el que los polticos, en este caso especialmente los gobernantes, adquieren a raz de procesos participativos mayores grados de compromiso ante ellos. Parece evidente, no es lo mismo que exista un compromiso de realizar X nmero de propuestas en un plazo finito realizado en asambleas en los distintos barrios, que ir realizando acciones municipales segn un ritmo que la propia administracin, tanto el ayuntamiento como las externas, van marcando y que, como es sabido por todos, tiene una inercia de gran lentitud. En Torreperogil el ejemplo ha sido claro: an no habindose podido cumplir los plazos en todas las propuestas comprometidas, el nmero absoluto de actuaciones del ayuntamiento y el grado de eficiencia en su cumplimiento se ampli respecto al pasado de una forma que la mayora de la poblacin afirmaba que era apreciable. Finalmente respecto a este campo se debe mencionar que un proyecto transversal como ste, en la medida que cruza por campos correspondientes a diferentes concejalas, ha exigido un mucho mayor grado de coordinacin entre concejales, tcnicos y los propios trabajadores del ayuntamiento. Tanto ese peso poltico de ser cosas demandadas directamente por la poblacin mediante un proceso democrtico como que se deban de cumplir formas y plazos en la medida que exista un compromiso del ayuntamiento, ha ido marcando un progresivo grado de mayor dilogo de los diferentes mbitos y personas para lograr ser eficientes en los cumplimientos. Evidentemente se trata de un logro muy mejorable todava, pero que tal cual otros de los mencionados, ha comenzado a abrir horizontes respecto a marcar otras formas de operar al interior del ayuntamiento.
5.- Carencias Participativos.-
resistencias
al
proceso
de
los
Presupuestos
Hemos destacado en el punto anterior los principales logros y fortalezas que observamos en el proceso de presupuestos participativos de Torreperogil iniciado en 2005. No obstante, lo innovador que esta propuesta tiene consigo tanto en trminos poltico-institucionales como socioculturales, hacen tambin especialmente evidentes las resistencias que se muestran ante l a la hora de hacer un primer balance. Insistimos en ello no porque sea ms relevantes estas resistencias que sus logros, sino porque su repaso nos permite revisar precisamente aquellos puntos a los que un proceso de presupuesto participativo apunta a transformar y cmo stos ofrecen dificultades para que as sea. Precisamente esos dos ejes nos sirven para ordenar esas debilidades y resistencias apreciadas en estos dos primeros aos: las propias ms de la gestin poltico-institucional y aquellas ms atribuibles a aspectos ms socioculturales de la poblacin. En el siguiente cuadro los sintetizamos e interrelacionamos:
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Cuadro 4 Resistencia que han encontrado los Presupuestos Participativos en Torreperogil
D e b ilid a d e s y re sis te n c ia s d e g e sti n
Estructurales M odelo representativo-delegativo D escoordinacin entre Adm inistraciones Bajos recursos de Adm inistracin local Aguda confrontacin entre grupos polticos
Coyunturales Falta de previsin del alcance de los PPs
D e b ilid a d e s y re siste n c ia s so c io c u ltu ra le s
C arencias de hbito de participacin A rraigo de la cultura de la queja C arencias de vinculacin a lo pblico D esafeccin de la poltica D ependencia de los resultados N o m ayores necesidades en infraestructuras segn percepcin de la gente
Debilidades y resistencias desde la gestin poltico-institucional Sobre este apartado podemos sealar que algunas corresponden a aspectos que podemos denominar ms estructurales, es decir, dificultades surgidas por las diferentes lgicas que ofrece un presupuesto participativo con el funcionamiento habitual de las administraciones pblicas en general y locales en particular, y otras de carcter ms coyuntural y que bsicamente se relacionan con la falta de experiencia de un ayuntamiento nuevo a la hora de ponerlo en prctica, en este caso el de Torreperogil. Entre las que denominamos como ms estructurales encontramos una primera resistencia de parte de un modelo que habitualmente ha funcionado de forma representativa-delegativa ante ste que plantea campos de democracia directa y participativa. Por ese motivo los roces y desajustes han sido mltiples. Ha costado asumir en el funcionamiento del ayuntamiento y en determinadas figuras tanto polticas como de tcnicos y funcionarios que las pautas de ciertas intervenciones pblicas venan marcadas desde la decisin ciudadana y deba ajustarse en lo mayor posible a las necesidades que la propuesta pretenda revertir. Existen muchos hbitos adquiridos y poder de decisin al interior de los ayuntamientos para que no aparecieran resistencias de este tipo. De hecho hilando fino podemos afirmar que polticos favorables a que los PsPs se realizaran, en momentos puntuales mostraron sus resistencias a que se hiciera segn sus pautas bajo el argumento de que las cosas resultaban menos fciles de realizar. De hecho en trminos generales lo podemos interpretar como la resistencia habitual a ceder poder en el sentido de que campos que antes se decidan nicamente desde el ayuntamiento, tanto por polticos como por tcnicos segn el caso, ahora son decisiones tomadas por sectores ciudadanos que antes no tenan ese derecho.
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Presupuestos Participativos de Torreperogil Tambin cabe sealar como una resistencia u obstculo de tipo institucional estructural importante para el funcionamiento de los PsPs en este municipio de Jan, el tema de la diferencia de competencias entre Administraciones, as como la falta de comunicacin entre stas. Corresponde bsicamente a dos aspectos. Por una parte est la dificultad de coordinacin entre instituciones cuestin que, en la medida que se trate de propuestas que dependen de otras superiores, suele obstaculizar la realizacin de stas en la medida que resulta muy lento y casi imprevisible el plazo en que las partidas para cada intervencin est disponible para el ayuntamiento como entidad que ejecuta. Por otra, est la cuestin de que el ciudadano que propone acciones en las asambleas suele desconocer a qu institucin compete cada intervencin (en Torreperogil en concreto ha habido peticiones de intervencin en carreteras que corresponda al Ministerio de Fomento o en los centros educativos que corresponde a la Consejera de Educacin de la Junta de Andaluca, entre otros) y por tanto, se suele tratar propuestas que son rechazadas por esta razn. Evidentemente esta ltima se puede ir combatiendo mediante la informacin a la gente de las competencias institucionales que de hecho es uno de los objetivos de este proceso, aunque lo poco clara de la informacin y ciertas dificultades de comprensin para ciertos sectores dificultan que se resuelva de una manera rpida. En todo caso ambos temas resultan claramente relacionables con el tratado anteriormente del bajo perfil que las administraciones locales tienen en Espaa. Con un marco tan restringido y con tan altos grados de dependencia su viabilidad ha mostrado cuestionamientos significativos. Es decir mecanismos participativos como los PsPs con reconocida capacidad de modernizar y optimizar la gestin pblica, as como de acercarla a la ciudadana, topan con unos lmites que lo estorban en grado significativo y le restan parte de su potencialidad. El efecto principal es el distanciamiento que provoca entre las decisiones y los resultados debido a que se alarga el tiempo para cumplir los plazos, cuestin que ante los ojos de ciertos sectores de la poblacin le resta impacto. Otra resistencia estructural de carcter externo que el proceso de Torreperogil ha comprobado en estos aos ha sido la baja dotacin econmica que los ayuntamientos como instituciones locales reciben en la ordenacin del presupuesto nacional. No se trata de que previamente ello no se sepa desde los ayuntamientos, sino especialmente de que queda en evidencia en mucho mayor grado, llegando mediante este mecanismo a hacerse visible para ciertos sectores de la poblacin. En Espaa slo entre el 13 y el 14% de los recursos nacionales van a parar a los municipios4 en los cuales, vale la pena recordarlo, todos los habitantes del estado residen y por tanto reciben sus servicios ms bsicos. Por tanto aunque en Torreperogil se haya destinado cada uno de sus aos un 50% del apartado de inversiones del presupuesto municipal a los PsPs, stos han sido insuficientes para cubrir un alto nmero de propuestas. Y eso que cada uno de los aos el presupuesto utilizado por el ayuntamiento para la realizacin de las propuestas ha sido claramente superior al originalmente designado. Insistimos en que la novedad en este sentido es a la vez el obstculo que supone para los PsPs el que existan tan pocos recursos para las inversiones municipales, junto a la evidencia para parte de la poblacin de que esto es as, cuestin que, sin embargo, no se debe considerar nicamente como una dificultad sino ms bien una ventaja al otorgar una informacin a la ciudadana que es til que se maneje para superar la creencia de que si los ayuntamientos no hacen ms cosas es porque no quieren (por mucho que esa premisa se pueda ajustar a algunos casos especficos).
Se trata de la dotacin ms baja de toda Europa a los municipios contrastando en el otro extremo con casos como el sueco en que ms del 35% se destina a ellos. Como se hace evidente ello los dota de un protagonismo totalmente diferente al que tienen en el caso espaol en lo que podramos denominar una mucha mayor apuesta por los servicios y bienestar de la ciudadana frente a aquellos que apuntan a otros intereses.
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Otra dificultad local que ha significado un serio obstculo para un funcionamiento ms pleno de los PsPs es aquel relacionado con la aguda confrontacin poltica existente a nivel municipal entre ciertos grupos polticos. Corresponde claramente a una cuestin de relaciones sociales como un factor determinante en el curso de procesos sociales como lo es el presupuesto participativo. En la medida en que las relaciones entre los dos partidos mayoritarios a nivel municipal han sido malas el proceso se ha visto tambin afectado. La situacin responde a que el partido mayoritario de la oposicin se ha restado del proceso e incluso de forma bsicamente solapada aunque tambin pblica (escritos en revistas del partido difundidas a nivel municipal o en mitins pblicos en el municipio) han optado por boicotear el proceso. Es significativo el tema de las relaciones que mencionbamos anteriormente: ideolgicamente los presupuestos participativos no constituyen una apuesta del todo lejana al PSOE (de hecho existen varias experiencias nacionales donde este grupo poltico quien lo lleva adelante por propia iniciativa: Getafe, Legans, Terrasa, Sta Cristina dAro), pero sin embargo en Torreperogil donde la experiencia fue propuesta y ejecutada por un gobierno de IU la propuesta ha sido combatida por este grupo poltico en la medida que por esas malas relaciones se poda interpretar como un xito del partido gobernante. Evidentemente ello ha repercutido hasta cierto punto en su funcionamiento y en la participacin de la gente en la medida que ha impedido que se viviera de forma plena como una propuesta de todo el pueblo; sin embargo tampoco podemos afirmar que este tipo de boicots desde un partido poltico haya tenido un efecto pleno en este sentido5. Ello demuestra la superacin que procesos ciudadanos pueden ejercer respecto a los partidos polticos en la medida que la ciudadana termine valorando que se trata de procedimientos que favorecen al municipio en general y en los cuales a ellos se les est otorgando un poder real de decisin. En directa relacin con las anteriores aparecen esas dificultades y resistencias de gestin que hemos denominado como coyunturales o de adaptacin del ayuntamiento a una prctica como el presupuesto participativo que trae consigo numerosas innovaciones respecto al funcionamiento tradicional. Se trata de dificultades que podemos situar en el propio funcionamiento de la institucin y en los actores que protagonizan esa gestin; asimismo se trata de debilidades de ms fcil reversin que las anteriores ms ancladas en las estructuras de funcionamiento de las instituciones pblicas. En este apartado trataremos bsicamente un aspecto que podramos denominar como de falta de previsin sobre las potencialidades de un proceso participativo como los PsPs y que se ha manifestado en distintos sntomas y expresiones. Ya hemos sealado con anterioridad que un proyecto de este tipo puede remover mucho los funcionamientos tradicionales de un ayuntamiento y, por tanto, su introduccin requiere una planificacin y un trabajo a mltiples bandas al interior de la institucin para evitar expresiones no deseadas de su puesta en marcha. Uno primero que ya hemos mencionado pasa porque no debe tomar por sorpresa que el proceso de presupuesto participativo debe vincularse a un plan ms amplio sobre los horizontes del municipio que se quiere en un futuro medio. Las actuaciones de los PsPs no deben quedar como intervenciones aisladas sino encaminadas en una direccin bajo el marco de qu pueblo quieren sus habitantes. No preverlo desde el principio no resulta un
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Nos referimos a que por ejemplo en la encuesta para municipios que realizaban presupuestos participativos realizada en 2006 por el IESAA (Instituto Andaluz de Estudios Sociales Avanzados) ms de un 8% de personas de Torreperogil que participaban en asambleas de los PsPs respondi ser votante habitual del PSOE.
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Presupuestos Participativos de Torreperogil error irreparable, pero exigir intervenir a posteriori para reconducir los PsPs hacia ese objetivo ms general que, por cierto, tambin debera ser construido mediante mecanismos participativos. En ese punto podemos decir que se encuentra la experiencia de Torreperogil una vez cumplidos sus dos primeros aos. Siguiendo con las expresiones de esa imprevisin de las potencialidades de los PsPs podramos partir por mencionar los desajustes en su priorizacin respecto a las dems actuaciones del ayuntamiento. Es decir, los PsPs de Torreperogil se introducen producto de una clara voluntad poltica de su gobierno, aunque sin embargo no ha resultado fcil establecer el peso que se le ha otorgado a las propuestas surgidas de este programa en funcin de otras decididas por el ayuntamiento segn sus cauces ms tradicionales. En este sentido ha sido motivo de debate interno hasta qu punto se deban priorizar estas intervenciones sobre las otras. De hecho en este municipio se afirm en ciertos momentos que la dinmica natural sera que el presupuesto participativo fuese creciendo progresivamente hasta decidir mediante l la mayor parte de las inversiones e incluso otros apartados del presupuesto municipal. Sin embargo, en la medida que esos lmites no fueron acordados internamente ha significado desajustes del tipo sealado. Se trata de un aspecto que en la medida que no se ha planificado ha estado latente de forma constante y ha dificultado a la hora de tomar decisiones sobre cada actuacin. De hecho ha sacado a la luz el debate entre qu polticos estn convencidos de que un mecanismo democrticoparticipativo debe ser el que rija las actuaciones del ayuntamiento y quienes lo viven de forma ms consultiva y donde sea el sector poltico quien tome las decisiones definitivas. Ello sita a los polticos en dos perspectivas diferentes ante la ciudadana: los primeros que la ven como un sector al que debe escuchar e informar y con el que debe dialogar, frente a los segundos que lo hacen con mayor desconfianza cual si sus peticiones fueran crticas o ganas de cuestionar a los gobernantes. En definitiva, lleva a la idea de que debe existir una reflexin previa de cmo concebirlo, introducirlo y encajarlo pues tratndose de un factor tan central de concepcin de la poltica que se quiera hacer desde los ayuntamiento, no hacerlo puede ser motivo de grave conflicto entre concejalas o sus agentes correspondientes. Otro aspecto de este tipo ha pasado por el que denominamos como dificultades por el crecimiento ciudadano de la poblacin. Nos referimos a que se ha detectado con claridad como en la medida que a la gente se le ha ido abriendo unos espacios de participacin acompaado de unos compromisos de cumplimiento vinculante, la exigencia de stos hacia los sectores polticos ha crecido a la altura de lo comprometido. Es decir, lo que en los primeros meses parece una gran concesin del sector poltico hacia la ciudadana, superado este tiempo inicial se convierte en una exigencia respecto a la cual no se puede retroceder. Corresponde a algo as como la apropiacin que la poblacin hace del proceso en la medida que se convence de que tiene unos fines que para ella son legtimos. Apunta en definitiva al hecho de que la bsqueda de una mayor horizontalidad poltica entre polticos y ciudadana no slo debe quedar en las manifestaciones iniciales, sino que las nuevas formas deben mantenerse porque as lo pasan a exigir los ciudadanos que se implican en el proceso. Si los argumentos explicativos originales que se les esgrime a la gente son que el ayuntamiento quiere gestionar ms que decidir, que las decisiones de la ciudadana son centrales o que el dinero de los PsPs son recursos pblicos que ellos deben decidir, evidentemente en ningn discurso, dilogo ni modo de actuacin ello puede entrar en contradiccin. Ello demuestra que la apuesta es de amplio calado y que por tanto, la ciudadana tiende a tomar el papel que se le abre y para ello debe existir una plena conviccin de parte del sector poltico de que as debe ser.
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Presupuestos Participativos de Torreperogil Un ltimo aspecto en este sentido se remite a la forma en que se lleve el proceso en trminos tcnicos. En Torreperogil ha correspondido especialmente a la disyuntiva entre que si se trataba de un proceso participativo en poco tiempo este podra ser guiado por la ciudadana o deba existir un equipo tcnico que lo guiara. En este municipio la solucin ha sido clara: tanto polticos como la propia ciudadana participante consideraron en diferentes momentos del proceso la necesidad de esa figura tcnica que orientara el proceso. Ello permita una diferenciacin importante: que se estuviera llevando adelante un proceso participativo que trataba de implicar al mayor nmero posible de ciudadanos del municipio, no quera decir que necesariamente debieran ser ellos quienes guiaran el proceso en todos sus aspectos, por ejemplo aquellos ms tericos, formativos o logsticos. Por tanto se despejaba una primera duda cual era la necesidad de un tcnico o equipo que desde el ayuntamiento garantizara un proceso que, sin embargo era evidente, que no funcionara sin la participacin de la gente. Otra cuestin diferente, que tambin se ha manifestado en esta experiencia, es que el proceso poda y hasta deba formar a personas que viviendo el proceso desde dentro en un futuro asumieran su direccin tambin a nivel tcnico; con ello se superara adems que no existiera la dependencia de figuras externas al municipio para guiarlo y, con ello, se estara dando un paso ms de confirmacin del proceso.
Debilidades y resistencias desde la ciudadana (socioculturales) Existen varios motivos que podemos sealar como las dificultades que ha presentado el proceso de parte de la poblacin; las identificamos bsicamente con aspectos socioculturales. No nos referimos necesariamente a grande obstculos que hayan llegado al punto de hacer peligrar el proceso, sino simplemente a aquellos elementos que detectamos como que impiden que un proceso como ste pueda entrar con mayor facilidad. Uno primero de carcter genrico que no podemos dejar de tener en cuenta es el marco de desafeccin o desvinculacin de la poltica. Aunque muchos destacan que Torreperogil ha tenido histricamente una alta participacin en los procesos electorales (en torno al 80% en los diferentes elecciones nacionales, autonmicas y municipales), ello no impide que se aprecie en trminos cualitativos ese sntoma de los tiempos actuales que se expresa desde el desinters, el desconocimiento o la desconfianza de la poltica y los polticos. Desde numerosos ejemplos que confirman en parte esta tesis hasta un tratamiento poco detallado ha permitido instalar un sentir de que todos los polticos son iguales, de que todos los polticos estn en la poltica por intereses personales o premisas similares. El gran efecto de ello es la falta de motivaciones reales para el seguimiento, la vinculacin y la fiscalizacin de las acciones polticas por parte de la ciudadana. Parte del problema est, sin duda, en que el propio sistema y procedimientos polticos se encuentran muy distantes de la ciudadana como para lograr la vinculacin de partes de sta a los procesos polticos. Los esfuerzos locales por la credibilidad, transparencia y cumplimiento del proyecto resultan claves para lograr ir revirtiendo un sntoma tan generalizado actualmente. Evidentemente se trata de un marco que el proceso local de Torreperogil ha impedido movilizarse a un nmero mayor de personas del que lo ha hecho. El siguiente factor lo encontramos directamente vinculado al anterior y se remite a la existencia de carencias de hbito en participacin real por parte de la poblacin. Corresponde bsicamente a que el presupuesto participativo es un proceso innovador principalmente por su prctica de democracia participativa con una posibilidad de deliberacin y decisin. Ello evidentemente no es lo habitual prcticamente en ningn mbito social de nuestras sociedades (podramos encontrar excepciones en algunas experiencias
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Presupuestos Participativos de Torreperogil asociativas y familiares) y, por tanto, se debe asumir que, aunque en ocasiones se vea con buenos ojos por parte de ciertos sectores, no existen unos hbitos democrticos profundamente arraigados ni se tiene especial conciencia del cambio que puede implicar la participacin activa de la ciudadana en trminos de funcionamiento poltico y social. Ello exige un trabajo formativo y pedaggico importante de parte del proceso para familiarizar a la gente con este tipo de dinmicas, para mostrar la profundidad de los logros que puede obtener en trminos de democratizacin de la sociedad. Esto es algo que como todo proceso social se va asumiendo irregularmente segn sectores e individuos y que por tanto, exige ser trabajado como un proceso a medio-largo plazo, cosa que no siempre las vicisitudes de una prctica poltica resultadista permite. Que nuevas generaciones adquieran la participacin mediante decisin como un hbito constituye un objetivo fundamental aunque no fcil de lograr en un plazo corto. Tambin en directa relacin aparecen lo que denominamos como carencias de vinculacin a lo pblico. Con claridad el presupuesto participativo est apuntando a que los ciudadanos se impliquen en una visin ms comunitaria de cuales son las necesidades de su barrio y municipio. Es decir apunta a lo colectivo y comunitario como elementos constitutivos de la idea del bien pblico. En el caso de Torreperogil, sin duda extrapolable a otras experiencias recientes de PsPs en Espaa, se ha manifestado el debate de tendencias contrarias entre el inters ms individual por arreglar o mejorar cosas de tu propio barrio y pueblo, y una vivencia no especialmente arraigada de lo pblico como un espacio que se debe trabajar y construir colectivamente. La visin de lo pblico no es para nada un elemento arraigado ni promovido en el actual modelo poltico, econmico ni social al que tampoco se le pone especial nfasis en la educacin, y ello constituye una dificultad a la que prcticas como los PsPs se enfrentan e intentan revertir. Otro factor tambin en directa relacin con los tres anteriores es el que denominamos como un fuerte arraigo de la cultura de la queja. Ante un sistema poltico tradicional de democracia representativa en la que cada 4 aos slo se tiene la opcin de delegar en un representante poltico que decidir por sus votantes, existe como decamos un alto ndice de desafeccin y desinters por la poltica. A su vez ello significa unas carencias de desarrollo del inters por el bien y el espacio pblico y una ausencia de la participacin ciudadana como mecanismo de decisin. Ante esto el mecanismo habitual de la poblacin ante situaciones de dificultad o desencanto ha sido nicamente la prctica de la queja. El alcalde es, por tanto, la figura a la que se le piden explicaciones a la vez que se le piden favores. Corresponde a un sistema poltico cuya imagen de su poblacin es poco informada de su realidad local en trminos formales, poco implicada en ella y que a la vez exige constantemente unos derechos sin contemplar que en cierta medida stos paralelamente deben significar el asumir responsabilidades ciudadanas. Adems traen implcitas una prctica habitual de clientelismo donde se obtienen favores a partir de conocer o tener canales directos de contacto con los mandatarios (y por tanto, de no tenerlos si no cuentas con esos canales). Se trata sin duda de prcticas tradicionales mucho menos democrticas donde no existe esa igualdad entre ciudadanos que un proceso de presupuesto participativo contempla (cada persona un voto y todos con el mismo valor). La introduccin de los PsPs ha supuesto un inicio de reversin de esa dinmica profundamente arraigada en Torreperogil como en la gran mayora de municipios, especialmente los ms pequeos. No se debate la realidad de que como pueblo con unas dimensiones humanas existe un mucho mayor conocimiento y comunicacin entre las personas (entre ellas lgicamente los polticos), sino que ese sea el principal mecanismo que presida las relaciones entre gobernantes y ciudadanos en la medida que estn mucho ms expuestos a la desigualdad que un modelo de democracia directa que garantiza mucho ms las cuotas de igualdad. Lograr pasar de las quejas a las proposiciones para solucionar
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Presupuestos Participativos de Torreperogil problemas que todos aprecian como evidentes, se constituye como una de las batallas centrales de mecanismos participativos como los PsPs. Junto a estas debilidades y resistencias ms de fondo encontramos otras relacionadas que se expresan ms directamente en el funcionamiento del proceso. La ms significativa es la que denominamos como dependencia de los resultados. Consideramos que se relaciona directamente con esa baja confianza hacia los polticos (a su vez explicable, al menos de forma parcial, por los bajos recursos de los ayuntamientos) y que se manifiesta en que existe una dependencia muy alta del cumplimiento de los resultados. En la medida que la gente bsicamente desconoce el funcionamiento administrativo-burocrtico de su ayuntamiento (evidentemente el proceso tambin apunta hacia que la poblacin se familiarice cada vez ms con l) resulta difcil conseguir la credibilidad sobre los plazos que como proyecto basado en el presupuesto municipal se deben cumplir para la ejecucin de las propuestas (la lgica de que lo que se decide este ao, el ayuntamiento tiene hasta el final del siguiente ao para cumplirlo; siempre que no existan retrasos como los que en algunas propuestas se han dado en Torreperogil). Estos resultados lentos hacen que parte de los participantes hayan podido perder el inters y hasta la credibilidad en el proceso, pues por mucho que se expliquen las causas de la lentitud de las administraciones ello no es suficiente para que esperas tan alargadas no provoquen decepciones en los ciudadanos. Est claro que el principal mvil de los asistentes para participar en las asambleas sea la obtencin de mejoras para los barrios y pueblo, y por tanto son muchos menos los que asumen la lentitud de los resultados a cambio de la valoracin del proceso y sus significados democrticos y de activacin de la ciudadana en la toma de decisiones. Evidentemente si existe el compromiso los resultados se deben cumplir tal cual los ha votado la asamblea; la cuestin es que a la ciudadana le cuesta asumir el lento ritmo que la administracin exige y una parte se resta del proceso. Sin embargo y en paradoja con lo sealado en el punto anterior, tambin detectamos una causa como contraste de los procesos del primer y el segundo ao. Se trata del descenso del nmero de propuestas entre uno y otro. En la medida que, tal cual explicbamos, la mayora ha volcado las demandas al presupuesto participativo hacia actuaciones de obras pblicas y relacionadas con infraestructuras, apreciamos que una vez que las ms urgentes fueron cubiertas en el proceso del primer ao, a la gente ya no le ha resultado tan necesario hacer nuevas demandas. En la medida que se va percibiendo que las grandes necesidades van siendo cubiertas el inters disminuye en ciertas personas. Evidentemente la superacin de esta dificultad pasa, como sealbamos anteriormente, por la capacidad de canalizar demandas de otros campos que por ahora no han tenido una presencia mayoritaria en las asambleas. Asimismo por hacer comprender en mayor medida que las utilidades del proceso no son slo aquellas tangibles relacionadas con las propuestas, sino tambin aquellas cualitativas relacionadas con activacin ciudadana en torno a profundizacin de la democracia. Un ltimo factor de debilidad ha sido el bajo protagonismo del mundo asociativo en el proceso. En algunas experiencias espaolas ha existido un cierto conflicto entre el modelo universal que plantean los PsPs (que son la mayora de casos) frente al mundo asociativo o sectores de l que habitualmente han tenido cuotas de poder importante en el funcionamiento del municipio. Algunos han visto amenazado parte de su poder por procesos de este tipo. El caso de Torreperogil no parece responder a esta lgica sino mucho ms a que el propio tejido asociativo, al margen del alto nmero formal de asociaciones, no es especialmente dinmico en el municipio. Ha significado por tanto una presencia baja, aunque en ningn caso conflictiva como en otros lugares (experiencia de Crdoba con las
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Presupuestos Participativos de Torreperogil AAVVs). Mas bien el tema ha tenido que ver con que muchas asociaciones no han terminado de ver una utilidad directa para ellas en participar en los procesos, por ejemplo presentando propuestas. Apunta a la idea mencionada de ciertas carencias de valoracin de lo pblico por encima de intereses ms particulares. Ha habido otras que s lo han comenzado a ver y, por tanto, la superacin de esta falta de protagonismo y con ello mayor vinculacin de las asociaciones pasa por hacer ver y que ellas se convenzan de que esta aportacin al municipio en general tiene unas utilidades muy significativas aunque no sean exclusivamente ni directamente para cada asociacin.
Pablo Pao Yez: Doctor en Antropologa sociocultural Tcnico de Participacin Ciudadana y PsPs del Ayto de Torreperogil Miembro de la asociacin Antgona Procesos Participativos pablopaya2222@yahoo.es
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A partir de ahora PsPs.

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3.- El modelo Participativos.-

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Cuadro 1 Composicin de la Mesa Ciudadadana de los PsPs

Barrios Areas Asociativas

Mesa Ciudadana de los Presupuestos Participativos

Cuadro n 2 Funciones y relaciones de los rganos de los PPs en Torreperogil

O bispo B asulto Tejar

C onsejo de los Presupuestos Participativo s

B arrio de Jess C entro

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Surge de: vecinos, asociaciones o ayuntamiento

Se presenta y vota en las 2as asambleas

Si est entre las ms votadas, se valora mediante criterios en la Mesa Ciudadana

La Comisin Tcnica valora su viabilidad y costo

Se ejecuta en los plazos acordados

Se programa tcnicamente su ejecucin (planos, empresas, plazos, etc.)

Se define su forma final entre Mesa Ciudadana y Comisin Tcnica

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5.- Carencias Participativos.-

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D e b ilid a d e s y re sis te n c ia s d e g e sti n

Coyunturales Falta de previsin del alcance de los PPs

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