Avaliao Social de Projetos: Uma Metodologia para a Dependncia*

Julio Olmpio Fusaro Mouro**

Maro de 1979

*Parte da tese de mestrado apresentada Coppe-UFRJ. **Economista e ex-superintendente de Planejamento do BNDES.

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APRESENTAO
o final dos anos 70, o Banco Mundial desejava condicionar seu apoio a projetos nos pases em desenvolvimento, e no Brasil em particular, aplicao de uma metodologia de anlise, a avaliao social de projetos, diferente da adotada pelo BNDES. O BNDES utilizava a metodologia de anlise tradicional, ou seja, realizava uma projeo dos resultados financeiros do projeto, em funo dos preos de mercado estimados para seus insumos e produtos, para verificar a sua viabilidade financeira e capacidade de pagamento do emprstimo a ser concedido. Alm disso, verificava se o projeto tinha prioridade de acordo com os critrios do Banco, ou seja, se ele era de interesse para o desenvolvimento econmico e social do pas segundo consideraes de ordem estratgica. A idia central da avaliao social de projetos era que, devido s distores existentes nos preos de mercado nos pases subdesenvolvidos, a alocao de recursos, feita segundo critrios de lucratividade privados, no corresponderia alocao mais eficiente para a sociedade como um todo. Assim sendo, considerando com base na teoria neoclssica do equilbrio geral que a livre concorrncia conduziria alocao mais eficiente de recursos, o governo deveria, nas previses financeiras que justificam a viabilidade dos projetos, substituir os preos de mercado por shadow prices, que seriam aqueles que vigorariam caso a economia funcionasse em regime de concorrncia perfeita. Entendia o Banco Mundial que esses preos seriam aqueles que estivessem vigorando no mercado internacional. Nessa poca, como assessor da Presidncia, fui designado para estudar a questo e participar de seminrios e discusses com o Banco Mundial. Tal atividade levou-me redao de um trabalho sobre o tema, posteriormente ampliado para se transformar em minha tese de mestrado, defendida em maio de 1979. O presente artigo um resumo dela.

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Naturalmente, diversos aspectos da economia brasileira e mundial mudaram substancialmente desde aquela poca. A indstria brasileira em grande medida ultrapassou sua fase de indstria nascente, tornando-se mais competitiva, houve avanos nas regras do comrcio internacional, com a criao da OMC, e o Brasil vem construindo sua integrao competitiva na economia mundial. Entretanto, os conceitos e concluses bsicos do presente trabalho permanecem vlidos. O BNDES no adotou a metodologia de avaliao social e, ao longo dos anos seguintes, aperfeioou sobremaneira seu sistema de planejamento e de concesso de enquadramento e prioridade a projetos, de forma que o seu papel de apoiar o desenvolvimento econmico e social do pas fosse o mais efetivo possvel, de acordo com os interesses da sociedade brasileira. E a histria da industrializao brasileira, e do papel exercido pelo BNDES ao longo desses 50 anos de existncia, comprova o acerto de sua opo metodolgica. Junho de 2002.

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1 - Os Preos Sociais e o Interesse Social

A teoria da avaliao social de projetos baseia-se no fato de que os interesses sociais, nos pases subdesenvolvidos, estariam melhor atendidos caso a economia funcionasse em regime de concorrncia perfeita, de acordo com a teoria do equilbrio geral. A questo central a ser discutida , portanto, como se determinam os interesses sociais e se estes, com a aplicao daquela teoria, so atendidos. Neste trabalho no se pretende uma discusso terica. Portanto, no cabe aqui uma analise exaustiva da teoria do equilbrio geral. Vamos discutir a sua aplicao concreta na anlise de projetos. Entretanto, faremos uma breve apresentao das controvrsias tericas existentes sobre o assunto.

1.1 - Crtica aos Pressupostos da Teoria do Equilbrio Geral

A teoria neoclssica do equilbrio geral uma construo lgica finamente elaborada. Apesar de estar em larga escala desacreditada como modelo de interpretao da realidade, continua no s a ser ensinada em todas as escolas, como ainda a base de praticamente toda reflexo terica e aplicada da economia dos pases capitalistas. A importncia que tem essa teoria, no s no pensamento econmico, mas mesmo em toda a cincia social, provavelmente ser devida ao seu papel apologtico ou ideolgico, pois representa a base do capitalismo liberal, constituindo-se na verdade em uma filosofia social.1

1 Sobre ela escreveu S. C. Kolm [apud Attali e Guillaume (1975, p. 43)]: Esta teoria, que mostra as qualidades do mercado competitivo, de longe a construo intelectual mais elaborada de todas as cincias humanas. Os economistas consideram-na muitas vezes, atualmente, o verdadeiro fundamento cientfico do liberalismo e por isso que eles pensam que mostrar onde suas hipteses no correspondem ao real a melhor maneira de criticar esta filosofia social.

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O seu fundamento terico bsico est na definio das funes de utilidade e de produo. As funes de utilidade dos consumidores individuais e as funes de produo de cada empresa so integradas, pelo mecanismo do mercado, em funes macroeconmicas que conduziro ao equilbrio com a utilizao tima dos recursos e a maximizao da utilidade dos consumidores. As hipteses bsicas que do margem construo da funo de produo tm sido objeto de crtica intensa, a partir dos estudos da Escola de Cambridge. Na verdade, no h nenhuma base real para a suposio da convexidade da funo de produo e da no existncia de efeitos externos [cf. Sylos-Labini (1976, p. 40-44)]. Com a funo de produo no sendo convexa, no possvel atingir-se um ponto de tima eficincia, assim como a existncia de efeitos externos torna sem sentido considerar a maximizao ao nvel macroeconmico como o somatrio de maximizaes individuais. Por outro lado, a passagem das funes de utilidade individuais para a funo de utilidade agregada implica um juzo de valor. A agregao das curvas de indiferena para a obteno da funo social de bem-estar implica uma ponderao das curvas individuais, a qual corresponde distribuio de renda. Ou seja, est implcito que a distribuio de renda vigente tima do ponto de vista social, afirmao para a qual no h qualquer justificativa terica. Segundo a teoria, o mecanismo de mercado asseguraria a soberania do consumidor, garantindo o atendimento das necessidades a que ele atribusse maior valor, prioritariamente quelas que para ele fossem de menor importncia. Entretanto, essa soberania do consumidor no tem qualquer base real ou racional. As necessidades so em larga escala criadas ou impostas pelo sistema econmico, sendo fruto de determinada organizao social. Alm disso, elas se manifestam no mercado atravs da demanda monetria concreta por bens e servios, a qual determinada pela disponibilidade dos produtos e pela distribuio de renda. E aqueles com renda mais elevada tm um poder superior de influenciar a produo e obter para si um padro de vida mais alto, sendo seu consumo transformado em necessidades sociais. A teoria do equilbrio geral necessita, portanto, de uma justificativa para a distribuio de renda existente. Essa justificativa dada pela produtividade marginal dos fatores de produo, conforme j visto. A produtividade mar-

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ginal do capital determina a taxa de lucro, assim como a produtividade marginal do trabalho determina o salrio. Mark Frank fez uma anlise exaustiva dos fundamentos da teoria da produtividade marginal a partir da crtica funo de produo. Segundo a anlise realizada, a teoria conduz a tautologia. Ao nvel microeconmico, o conceito de produtividade marginal fsica do capital pode ter sentido. Mas como o capital no homogneo, j que compreende sob o mesmo conceito martelos e computadores" [Frank (1975, p. 119)], o conceito de produtividade fsica marginal do capital social torna-se sem sentido. Para torn-los homogneos e permitir sua agregao necessria uma unidade de medida comum, os preos. Mas os preos so compostos de salrios e lucros. Os lucros dependem da taxa de lucro, que no pode ser calculada se no conhecido o capital total e o lucro total. Portanto, para se conhecer a taxa de lucro preciso conhecer a taxa de lucro j que o capital total no pode ser calculado independentemente da taxa de lucro. Frank (1975, p. 118) conclui que o erro lgico fundamental que est na base desta teoria a confuso dos dois sentidos do termo capital. O capital pode ser uma mquina, um aparelho, um instrumento que aumenta a produtividade do trabalho. No seu segundo sentido, o capital uma relao social: a reivindicao de uma parte do produto social por uma certa classe (os capitalistas)... O estabelecimento de uma ligao entre os efeitos do capital-equipamento e a reivindicao do capital-dinheiro, se bem que implique um erro fundamental de raciocnio, tem sido durante muitos anos o fundamento incontestvel da economia neoclssica. As tentativas feitas para superar as deficincias lgicas da teoria neoclssica tambm tm conduzido a resultados insustentveis. Assim, a verso mais sofisticada" da teoria no considera o capital como uma soma de quantidades homogneas, mas de bens cujos preos so determinados pela oferta e demanda (e no como resultado da adio dos salrios mais lucros), no utilizando a teoria da produtividade marginal para determinar a distribuio de renda [cf. Arrow (1951)]. Suas hipteses bsicas so: h uma distribuio inicial da riqueza (ativos e aptides humanas) dada; os indivduos esto num mercado de certeza plena" e existe um sistema completo de mercados futuros de trabalho, de capital e de todos os produtos at o fim dos tempos; e, finalmente, todas as decises de produo e consumo so tomadas simultaneamente e ao preo de equilbrio.

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As hipteses necessrias para obter um equilbrio so de tal forma bizarras que indicam desde o incio a natureza da mistificao. Se bem que esta teoria pretenda demonstrar como a economia capitalista realiza um equilbrio, um exame crtico das hipteses de base utilizadas revela-nos que de fato no se trata mais da economia capitalista. Quando supomos a certeza absoluta dos mercados futuros para todos os fatores e bens, as transaes ao preo de equilbrio e a determinao simultnea de todas as quantidades e preos, trata-se na verdade de uma economia completamente planificada, mas onde as decises so tomadas seguindo os raciocnios microeconmicos do sistema capitalista" [Frank (1975, p. 121)]. A teoria neoclssica, portanto, em seu papel apologtico, procura demonstrar que a economia concorrencial leva ao maior bem-estar social, ao timo social. Entretanto, conforme vimos, suas hipteses e premissas levam a raciocnios tautolgicos, quando no se distanciam de tal forma da realidade que perdem seu poder explicativo. Por outro lado, termina por considerar como justa a distribuio de renda existente realizando, portanto, um juzo de valor ao agregar as curvas de indiferenas e ao atribuir racionalidade estrutura de demanda e de preos de uma sociedade desigual. A teoria tem um evidente carter a-histrico, que procura dar uma explicao dos mecanismos econmicos de todos os tempos, em termos de harmonia e equilbrio dos interesses de todos os agentes sociais, distanciando-se largamente da realidade. A afirmativa de que os interesses sociais seriam atendidos da melhor forma possvel se a economia funcionasse em regime de concorrncia perfeita , portanto, na verdade, uma proposio ideolgica.

1.2 - A Teoria Aplicada A Avaliao Social de Projetos no 1.2 - Caso Brasileiro

1.2.1 - O Critrio da Rentabilidade A teoria neoclssica do equilbrio geral justifica a assimilao do lucro privado ao interesse social, a partir da suposio de que os preos refletem os valores e o salrio a produtividade marginal da mo-de-obra.

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J discutimos a validade dessas suposies. Se no aceitarmos que cada um recebe o que tem direito pela sua participao na produo, no h por que privilegiar o lucro como critrio de investimento. A remunerao da mo-de-obra resultado de foras sociais, e no uma relao tcnico-econmica [cf. Sraffa (1976)]. Do ponto de vista da coletividade, o que conta o aumento do produto lquido, do valor adicionado salrios + lucros. No h razo para se erigir em critrio de alocao de investimentos a maximizao da renda de uma classe da sociedade. Do ponto de vista macroeconmico, o interesse a planificao do desenvolvimento nacional. E a rentabilidade na verdade apenas a medida do interesse do capitalista em investir. Pelo critrio da rentabilidade, por exemplo, ficamos sabendo que, no Brasil, a aplicao de recursos em abastecimento de gua em comunidades pequenas e pobres do interior que do grandes prejuzos, tanto sob a tica privada quanto com a aplicao dos preos sociais" menos desejvel para a sociedade que o investimento na importao de componentes e a montagem no pas de controles remotos para televiso em cores, que uma aplicao rentvel sob as duas ticas. 1.2.2 - O Preo dos Insumos e Produtos Segundo a teoria, os custos sociais dos insumos e produtos seriam os preos vigentes no mercado internacional. A primeira questo que se coloca a do significado dos preos internacionais como medida de eficincia da economia. Os preos praticados no comrcio internacional so hoje em sua maioria administrados ou pela existncia de oligoplios e oligopsnios ou por acordos internacionais e outros tipos de interveno de governos nas prticas internacionais. Esses preos so bem diferentes do que ocorreria dentro das premissas da concorrncia perfeita. Alm disso, os produtores de inmeros bens comercializados internacionalmente, especialmente produtos industriais, praticam um preo de exportao inferior ao verificado no mercado interno de seus pases. Essa poltica conveniente quando o mercado interno insuficiente para permitir a plena utilizao de capacidade. Assim, a venda no mercado ex-

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terno a preos inferiores aos do mercado interno, ou mesmo inferiores aos custos mdios, mas ainda assim suficientes para cobrir os custos marginais, significar uma contribuio positiva ao lucro da empresa.2 H muitos anos inmeros produtos amplamente comercializados no mercado internacional, como produtos qumicos, produtos siderrgicos, mquinas e equipamentos e outros, apresentam preos com essas caractersticas. Mais ainda, com os incentivos exportao e subsdios existentes em diversos pases, os preos internacionais no refletem os custos mdios de produo, e muitas vezes nem mesmo o custo marginal. A segunda questo refere-se s conseqncias da utilizao dos preos internacionais para a economia dos pases subdesenvolvidos. Suponhamos que os preos internacionais dos insumos e produtos de um determinado projeto industrial de substituio de importaes sejam tais que o inviabilizem, apesar de os preos do mercado interno, pela proteo aduaneira existente, lhe darem plena viabilidade. Segundo a teoria da anlise social de projetos, ele no deveria ser implementado, pois o consumidor estaria pagando mais caro pelos produtos sem ter os benefcios compensatrios. Ou que existiriam outras aplicaes mais econmicas ou que economizariam mais divisas que aquele projeto industrial, como, por exemplo, o investimento na exportao de produtos primrios em que o pas tivesse vantagens comparativas em termos internacionais.3 Ora, essa questo j foi largamente debatida no Brasil e nos fruns internacionais. Apesar de todas as teorias das vantagens do livre-comrcio e da concorrncia, os pases subdesenvolvidos compreenderam que: sem industrializao no alcanariam o seu desenvolvimento; o mercado de produtos primrios tem limites quantitativos e est sujeito a grandes flutuaes, limitando a capacidade de importar e, em conseqncia, o acesso aos produtos industrializados; sem uma ampla e efetiva proteo inds2 Na verdade, segundo a teoria da concorrncia perfeita, os preos seriam iguais aos custos marginais no ponto de equilbrio. Entretanto, abandonando-se a hiptese da curva de custos marginais em forma de U e considerando-os constantes, os preos de equilbrio sero superiores aos custos marginais [cf. Sylos-Labini (1976, p. 41)]. 3 Os pases em desenvolvimento demoram um pouco a perceber (embora nunca seja demasiado tarde) que as polticas de proteo (que na realidade desestimulam as exportaes, em comparao com o laissez-faire) tm contribudo para produzir um padro de industrializao que lhes nega as vantagens que, com relao s economias de escala e especializao, o comrcio internacional pode oferecer [Little e Mirelees (1973, p. 81)].

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tria local seria impossvel vencer a concorrncia internacional; e a opo pela permanncia como exportadores de produtos primrios levaria manuteno do atraso, da pobreza e do subemprego, em benefcio apenas da industrializao e do desenvolvimento das economias j desenvolvidas. E assim, por ser do interesse social, optaram e tm optado pela sua industrializao e pelo desenvolvimento, com inmeros benefcios sociais. O critrio em discusso para a avaliao social de projetos atende apenas aos interesses sociais" dos pases desenvolvidos, exportadores de bens industriais. O seu objetivo a integrao das economias subdesenvolvidas na economia internacional, especializando-as no fornecimento de produtos carentes nos pases desenvolvidos, pois nesse caso eles teriam vantagens comparativas.

1.2.3 - O Preo da Mo-de-Obra e do Capital

Ao expor a teoria do preo social da mo-de-obra j tivemos a oportunidade de comentar suas contradies internas e a incoerncia entre os seus objetivos e as conseqncias prticas da metodologia adotada. Observamos que, pelo princpio do custo de oportunidade, o custo social da mo-de-obra deveria ser igual ao valor do seu produto marginal na agricultura de subsistncia, representado por m, bastante inferior ao seu custo monetrio o seu salrio na atividade industrial , representado por c. Nesse caso, haveria forte estmulo aos projetos com uso intensivo de mo-de-obra. Ora, como pela teoria exposta o interesse social aumentar os lucros e no os salrios, no deveria haver to forte estmulo ao emprego, pelo que o custo social da mo-de-obra ser superior a m, mas ainda inferior a c. Pelo fato de o salrio-sombra ser ainda inferior a c e, portanto, menor que o salrio de mercado, supe-se que ele tenha o papel de estimular projetos com tecnologia de uso intensivo de mo-de-obra, em detrimento de projetos com uso intensivo de capital. E supe-se tambm que haveria, em conseqncia da aprovao desse tipo de projeto, maior taxa de emprego que na hiptese contrria.

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Por esse fato, a idia de aprovar projetos intensivos em trabalho tem sido defendida como a soluo mais adequada para os pases subdesenvolvidos, sendo apresentada algumas vezes sob a forma de defesa do uso de tecnologia intermediria, ou outras denominaes semelhantes. Afirma-se que, ao invs de nos dedicarmos a imitar os pases desenvolvidos, implantando uma indstria moderna e intensiva em capital, deveramos desenvolver os setores intensivos em trabalho. Como diz Dobb (1965, p. 62), talvez no sem uma ponta de ironia: ao invs de fornecer tratores e ferramentas agricultura, deveramos dar-lhes muitas enxadas. Ou, ao invs de implantar a indstria pesada, de bens de capital e insumos, deveramos dedicar-nos indstria leve, de bens de consumo. Entretanto, no s a experincia brasileira e internacional tem demonstrado, como tambm os economistas dos pases subdesenvolvidos j o observaram, o fato de o empresrio capitalista tender para funes de produo labour saving no significa que a funo social de produo tenha este carter. Ao contrrio, o perodo de implantao das indstrias de pouca utilizao de mo-de-obra corresponde a um uso intensivo deste fator, no ato de produzir o capital fixo necessrio" [Rangel (1978, p. 7)]. interessante reproduzir aqui um comentrio de Singer (1978, p. 141): Creio que os economistas certamente concordaro com o fato de que a tecnologia em momento algum determina o nmero de empregos, uma vez que podemos ter pleno emprego com qualquer tecnologia ou amplo desemprego tambm com qualquer tecnologia. O que determina fundamentalmente o nmero de empregos em uma economia a inverso, ou seja, a quantidade de renda nacional e o que se pe de lado para aumentar a capacidade produtiva e, conseqentemente, ampliar a produo, para tal aproveitando indivduos que estejam eventualmente desempregados de fato ou, ainda, transferindo indivduos concentrados em reas de baixa produtividade para reas de produtividade um pouco superior.4 Deve ser observado que no h oposio entre aumento do investimento e aumento do emprego, como pretende a teoria do custo social" da mo-de-obra, exposta na Seo 1. O problema econmico central a entra4 Em outra passagem, Singer (1978, p. 142) comenta: No disponho de razo alguma para acreditar que a tecnologia brasileira adequada seja uma tecnologia menos produtiva, que utilize mais mo-de-obra do que aquela que podemos comprar l fora".

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var o desenvolvimento brasileiro no a escassez de poupana, mas sim a estreiteza do mercado. A ampliao do emprego e da massa de salrios ser estimuladora do aumento de investimento, com o crescimento da poupana.5 A suposio de que projetos intensivos em capital geram maior taxa de lucro tambm no tem base cientfica. Sabe-se que, pela concorrncia, a taxa de lucro dos capitais empregados em diversos setores e projetos tendem a se aproximar, flutuando em torno de uma taxa mdia de lucro. Assim, supondo-se que o lucro seja igual poupana e o salrio igual ao consumo, a poupana no depende da taxa de salrios nos custos de produo, mas sim da massa de capital investido. E quanto maior o volume de emprego gerado pelo capital investido, maior o bem-estar da sociedade, expresso pelo aumento do consumo e do emprego. No processo de implantar no pas o que se convencionou chamar Departamento I da economia produo de bens de produo, compreendendo bens de capital e insumos , utilizando-se a moderna tecnologia obtm-se no s altas taxas de aumento do emprego a curto prazo, como tambm maior taxa de emprego a longo prazo, pois se elevar ao mximo o potencial de crescimento da economia [Dobb (1965, p. 114)]. A opo pela tecnologia atrasada ou pela expanso dos setores pr-industriais da economia leva reduo do ritmo de crescimento e estagnao do desenvolvimento. Exemplo bem caracterstico o da qumica de base, atualmente em implantao no pas, indstria caracteristicamente pouco empregadora de mo-de-obra. Ora, a sua implantao, alm de exigir emprego macio de mo-de-obra na construo dos equipamentos necessrios (desde que no sejam importados),6 na construo civil e na construo da infra-estrutura
5 Dentro da concepo presente (equilbrio na balana comercial e no oramento do governo), o investimento, uma vez realizado, automaticamente fornece poupana necessria para financi-lo [Kalecki (1976, p. 95)]. 6 Ou, mesmo que importados, o sejam contra pagamento em produtos nacionais que tm mo-de-obra como insumo. O fundamental no caso no haver importao de capital. Segundo Rangel (1978, p. 7): Com efeito, salvo na hiptese de importao do capital, isto , sempre que se trate de engendrar internamente o capital necessrio implantao das novas empresas (ou de reequipar as antigas), a economia nacional, embora empenhada em poupar mo-de-obra, no pode seno recorrer a expedientes que implicam predominantemente o emprego macio de mo-de-obra.

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necessria, nos servios de transporte etc., permitir a explorao de insumos nacionais, como fosfato, salgema e outros, para a fabricao de inmeros produtos, bem como propiciar a implantao e expanso de indstrias de produtos finais, significando ao final importante contribuio ao processo de desenvolvimento econmico e criao de emprego no Brasil. Poder-se-ia argumentar que seria mais conveniente a implantao da indstria qumica com alguma tecnologia alternativa, intensiva em mo-deobra. Entretanto, a deciso sobre a tecnologia mais adequada a um projeto depende pouco do custo dos fatores, sendo na verdade determinada basicamente por condies tcnicas dadas pelo volume de produo necessria, pela qualidade exigida para o produto, pelas caractersticas da matria-prima etc. Para a indstria qumica de base, com os nveis de produo necessrios economia do pas, no h alternativa tecnolgica. Um exemplo que torna o argumento facilmente compreensvel o do sistema de transporte urbano em reas de alta densidade populacional, como as grandes regies metropolitanas do Brasil. O transporte baseado no nibus urbano e no automvel certamente mais empregador direto de mo-de-obra que o metr. Entretanto, devido a problemas de quantidade e qualidades necessrios milhes de pessoas precisam ser transportados em prazo curto e com razovel conforto , no h outra soluo tecnolgica que o metr (ou sistema equivalente), aparentemente labor saving. Mas, por outro lado, a construo do metr empregar milhares de pessoas no s nas obras propriamente ditas, mas tambm na produo dos equipamentos necessrios e na expanso ou implantao das empresas produtoras desses equipamentos, bem como em inmeros servios necessrios implantao de um sistema de transporte to complexo. Quanto ao custo social" do capital, como pde ser observado, a sua determinao concomitante com o custo social da mo-de-obra. Ao ser tomada a deciso relativa medida dos resultados lquidos futuros unidades de consumo ou unidades de investimento , definem-se simultaneamente os critrios para o clculo dos preos do capital e da fora de trabalho. Conforme foi exposto, pela metodologia da OCDE, os fluxos de consumo foram estimados em termos de investimento, ou seja, ao invs de se considerar todo o consumo do trabalhador, c, como custo, atribui-se um valor menor ao consumo. Conseqentemente, o fluxo futuro de lucros j

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est calculado em unidades de investimento, e a taxa de atualizao a ser utilizada ser o custo de oportunidade do capital. H, portanto, uma subavaliao do preo da mo-de-obra e uma supervalorizao relativa do preo do capital. Esse era de fato o objetivo da metodologia exposta, pois se partiu do pressuposto de que, devido s distores do mercado financeiro, taxa de juros vigente havia uma demanda de capital superior oferta, estando, portanto, o capital subavaliado. Assim sendo, a aplicao dos critrios de clculo expostos para o custo social" da mo-de-obra e do capital pode levar recusa de projetos de alto interesse social, pelo fato de serem intensivos em capital, desconsiderando-se inmeros outros efeitos diretos e indiretos do projeto.

1.2.4 - Conseqncias da Avaliao Social" de Projetos

A anlise dos critrios para a avaliao social de projetos feita acima visou mostrar que a aplicao da metodologia dos preos sociais pode e tende a levar a um julgamento contrrio aos interesses sociais dos pases subdesenvolvidos, correspondendo em geral aos interesses comerciais dos pases desenvolvidos, assim como tende a ser inibidora do desenvolvimento econmico. Alis, a tentativa de calcular os parmetros e defender a aplicao da metodologia acima descrita, no caso brasileiro, tem levado a resultados esclarecedores. Assim, Bacha, Arajo e Modenesi (1972, p. 25), aps extensas, cuidadosas e sofisticadas pesquisas, quantificam os preos sociais para o caso brasileiro e propem a sua utilizao pelas agncias do setor pblico, de modo a propiciar a execuo daqueles projetos que tenham as maiores taxas de rentabilidade social. Entretanto, ao final de seu trabalho, apresentam um estudo de caso de anlise social, quando fazem a aplicao do modelo e dos parmetros que propem a um projeto petroqumico especfico, substituidor de importaes, localizado no Nordeste brasileiro. E, como no podia deixar de ser, a rentabilidade social do projeto foi extremamente baixa, devendo concluir-se pela sua negativa. Mas, diante da evidente prio-

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ridade do projeto para a economia nacional e regional, os autores comeam a enumerar outros fatores que no esto contidos no modelo de avaliao social de projetos que compensariam as desvantagens sociais e poderiam conduzir sua aprovao. O primeiro aspecto que apresentam que os preos internacionais dos produtos qumicos so inferiores aos preos domsticos dos pases exportadores, no sendo, portanto, representativos da eficincia mdia dos pases produtores. Em segundo lugar, utilizam o conceito da indstria nascente, ou seja, ainda que o projeto no seja aparentemente vantajoso sob o ponto de vista social, pode ser que a experincia que ele permitir ao pas adquirir d condies no futuro para instalao de uma indstria eficiente [Bacha, Arajo e Modenesi (1972, p. 202)]. Em seguida consideram os efeitos do clculo da parcela do investimento financiada em moeda nacional que poderia estar superestimada por ter sido calculada a preos de mercado. Finalmente, afirmam que talvez o projeto, caso fosse postergada sua implantao por alguns anos ao invs de ser recusado in limine, poderia, pelo crescimento do mercado, adquirir economias de escala que justificassem sua implantao. A concluso de Bacha, Arajo e Modenesi (1972, p. 203) que a anlise social deste projeto isolado no fornece uma concluso final. E terminam o seu livro com a afirmativa de que, considerando-se ser racional, do ponto de vista econmico, a deciso da implantao da indstria petroqumica no pas, por razes fora do mbito da eficincia alocativa que indiquem a prioridade do setor, fica fora de propsitos a prpria noo de avaliao de projetos do ponto de vista social", como a que pretenderam fazer.

2 - A Determinao dos Objetivos Sociais

Um dos aspectos centrais da questo da avaliao social de projetos est no processo de determinao dos objetivos sociais. A quem cabe e como devem ser determinados os interesses e objetivos sociais, aos quais devem subordinar-se as agncias financeiras de desenvolvimento na avaliao de projetos?

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Segundo o modelo analisado, esses objetivos j estariam predeterminados na teoria econmica a eficincia alocativa de recursos segundo a teoria do equilbrio geral , bastando o tcnico aplicar o modelo dos custos sociais" para verificar se os projetos atendem aos interesses da sociedade como um todo. J verificamos o engodo dessa teoria. O erro fundamental est na sua viso esttica e a-histrica da sociedade. A sociedade est em contnua evoluo, transformando-se quantitativa e qualitativamente, de tal forma que, com o seu desenvolvimento, os interesses e as prprias necessidades sociais se alteram. Alm disso, dentro dos marcos nacionais, as estruturas econmicas e sociais so diferentes ou apresentam caractersticas prprias. Alm da grande diviso estrutural entre as economias capitalistas e socialistas, encontramos disparidades de estrutura entre as economias desenvolvidas e subdesenvolvidas e, tambm entre estas, profundas diferenas econmicas e sociais. Assim sendo, cada sociedade nacional ter seus interesses e objetivos econmicos prprios, os quais, com o processo de desenvolvimento, so mutveis com o tempo. A determinao dos grandes objetivos nacionais um processo poltico. Os diversos grupos sociais, com organizao poltica formal ou no, com ou sem canais formais de participao poltica, procuram impor a sua viso do processo social como aquela que corresponderia aos interesses sociais mais amplos. A hegemonia do processo obtida por meio de um pacto social, representando diferentes setores ou classes da nao, passando uma composio dos interesses desses setores a orientar a ao do Estado. Quanto mais democrtica a organizao poltica da sociedade, maiores condies haver de que o programa hegemnico seja representativo dos interesses da maioria, ou de que as classes subalternas vejam alguns de seus interesses atendidos e faam passar algo de seu programa. Certamente, quanto mais estreita a base social do grupo governante, menos representativo tender a ser o seu programa de governo. Alguns itens de um programa mesmo daqueles originrios de um poder hegemnico que no represente a maioria podem ser de interesse geral, representando algo como um consenso nacional. Esse o caso atualmente, por exemplo, no Brasil e talvez o seja tambm em todas as outras naes do mundo do progresso econmico, entendido como o crescimento

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da renda nacional per capita. Outros tero ampla aceitao, talvez sem representar o consenso antes sugerido, como a reduo da inflao e do desemprego, a industrializao, a melhoria da distribuio de renda e das condies sanitrias e de sade da populao, entre outros. Programas que no contemplem o atendimento desses objetivos certamente s podero ser hegemnicos quando impostos pela fora, com todas as conseqncias polticas decorrentes. A consecuo dos objetivos fixados no mbito do processo poltico torna indispensvel o planejamento econmico. Atualmente, a necessidade do planejamento econmico j aceita por quase todas as naes de economia de mercado, talvez em especial pelos pases subdesenvolvidos. Na verdade, podemos dizer que na sociedade moderna, com a grande concentrao do capital e a internacionalizao da economia, mesmo que se pretendesse eliminar o planejamento, no se eliminariam os planos. Apenas ocorreria que, ao invs de os fazer o poder pblico, f-los-iam os grandes complexos industriais, e os fariam no somente para si como para o restante da sociedade, mas em funo exclusivamente de seus interesses. Quanto maior representatividade se pretenda dar ao plano, maior deve ser a participao de todos os setores sociais no planejamento. Para isto, deve ser assegurada a colaborao de todos os interesses envolvidos e das diversas instituies governamentais, bem como o plano deve ser submetido ao mais amplo debate, antes de sua aprovao pelo Congresso ou pelo governo. Alm do plano global de desenvolvimento, existiro os planos parciais, que sero desdobramentos e aprofundamentos do plano global, como planos setoriais, planos regionais etc. Quando no existir o planejamento global, ou este for ainda incipiente, os planos parciais ganham grande importncia, passando muitas vezes a ser o ncleo do planejamento, pois nesse caso a partir deles que se atinge uma orientao global para a economia. Os bancos de desenvolvimento tambm devem ter um plano, que aqui chamaremos plano de ao, o qual deve ser uma pea cuidadosa e criteriosamente elaborada, que fixar as prioridades de aplicao de recursos do banco para o atingimento dos objetivos sociais fixados. O plano de ao deve ter as seguintes caractersticas principais:

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 deve ter claramente explicitados os objetivos sociais que orientaram a sua elaborao, os quais, no caso de haver um plano global de desenvolvimento, conforme exposto acima, deveriam ser compatveis com os do plano global; no havendo um plano global de desenvolvimento, deve conter uma anlise do processo de desenvolvimento nacional e uma indicao das principais dificuldades ou aspectos crticos para o atingimento dos objetivos fixados; deve conter os objetivos especficos do banco de desenvolvimento e os meios para sua consecuo; deve fixar que setores econmicos podero ser apoiados pelo banco e que tipos de projetos tero prioridade para financiamento; e deve ser submetido ao exame dos diversos setores e instituies interessados, bem como ser tornado pblico para que no s seja do conhecimento geral, como fique sujeito ao debate poltico, podendo ser criticado e sua aplicao fiscalizada. A fixao dos setores econmicos que podero ser apoiados pelo banco e das caractersticas dos projetos que tero prioridades para financiamento expressa a finalidade central do plano de ao, pois o financiamento de projetos o principal instrumento de ao do banco de desenvolvimento. Assim sendo, somente podero ser financiados os projetos que estiverem de acordo com o plano de ao e, portanto, que atendam aos objetivos sociais fixados pelo processo de planejamento. Citemos um exemplo: Suponhamos que o estudo setorial de siderurgia, parte do plano de ao, indique ser o pas grande importador de ao, vendido a baixo preo no mercado internacional (abaixo do preo vigente no mercado interno dos pases exportadores, ou seja, a custos marginais). Suponhamos ainda que indique estar o pas com um desequilbrio nas suas transaes externas, apresentando volumosos e insustentveis dficits em seu balano de pagamentos. Por outro lado, constata-se que o pas rico em minrio de ferro, possui um razovel parque produtor de bens de capital e mo-de-obra abundante. Em vista disso, o plano de ao conter um programa de expanso do setor siderrgico, pelas grandes vantagens econmicas e sociais que o programa apresenta: reduo de importaes, colaborando para reequilibrar o ba-

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lano de pagamentos; aumento do emprego das populaes de baixa renda; criao de mercado para o setor de bens de capital; criao de inmeras atividades a montante, para a produo de minrios e outros insumos, tambm aumentando o emprego; possibilidade de maior desenvolvimento das atividades a jusante, devido oferta de ao sem restries eventuais do balano de pagamentos, forando reduo das importaes; etc. Por outro lado, so examinadas as alternativas tecnolgicas para a produo de ao e indicadas quais as mais adequadas constelao de recursos do pas, bem como a localizao que melhor atende aos objetivos fixados. Assim sendo, o plano de ao do banco de desenvolvimento considerar prioritrios os projetos siderrgicos, com a localizao e a tecnologia consideradas adequadas, pelo seu significado social. O banco dever selecionar dentre os possveis projetos prioritrios aqueles que tenham a maior viabilidade econmica e financeira, examinando em conseqncia sua viabilidade sob a tica de mercado, ou tica privada. Uma vez fixados pelo plano de ao do banco os setores ou programas prioritrios, e uma vez verificado se o projeto se enquadra em um desses programas, no h mais anlise social a fazer, pois esta j est feita. Resta apenas analisar a viabilidade do projeto.

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