Adrenarchi - Falappa - Lvovich - Acerca Del Estado de Bienestar

Julin Bertranou Juan Manuel Palacio Gerardo M.
Serrano (compiladores)
En el pas del no me acuerdo

(Des)memoria institucional e historia de la poltica social en la Argentina
Autores:
Guillermo Alonso; Eduardo Amadeo; Luciano Andrenacci; Julin Bertranou; Marcelo Cavarozzi; Fernando Falappa; Gustavo Gamallo; Laura Golbert; Ernesto Aldo Isuani; Andrs Pak Linares; Daniel Lvovich; Roberto Martnez Nogueira; Jos Luis Moreno; Javier Moro; Fabin Repetto; Juan Suriano; Enrique Tandeter
prometeo
libros
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Acerca del Estado de Bienestar en el Peronismo Clsico (1943-1955) 1

Luciano Andrenacci, Fernando Falappa y Daniel Lvovich
Intloduccin
En 1955, hacia el fin del perodo que denominamos "peronismo clsico" (1943-1955), la Argentina tena en pie un modelo de proteccin social comparable (adems de contemporneo) a aqullos que la literatura ha denominado Estados Protectores, Estados Sociales o Estados de Bienestar.' La sustentabilidad de esta hiptesis depende, ciertamente, de dos cuestiones: qu es un modelo de poltica social de Estado de Bienestar? y qu peculiares forma, densidad y extensin adquiere la poltica social argentina, hacia 1955, capaces de darle centralidad al peronismo clsico en la historia del Estado de Bienestar argentino?
' En este trabajo presentamos el estado de la cuestin que, junto con el captulo "Acerca de los orgenes del Estado de Bienestar argentino (1880-1943)", sirve de punto de partida al proyecto de investigacin "La poltica social del peronismo clsico (1943-1955)". Versiones previas de este trabajo fueron presentadas en las VIII Jornadas Interescuelas y Departamentos de Historia, Universidad Nacional de Salta, 18 al 20 de septiembre de 2001; en las I Jornadas sobre la Poltica Social en la Argentina: Historia y Memoria Institucional", Departamento de Poltica y Gobierno de la Universidad Nacional de San Martn, Buenos Aires, 27 y 28 de septiembre de 2001; y en las III Jornadas de Investigacin de la Universidad Nacional de General Sarmiento, Los Polvorines, 29 de noviembre de 2001. La colaboracin de nuestras asistentes de investigacin Mariana Barattini, Marina Garca y Griselda Meng fue fundamental en el ordenamiento de este trabajo. Gracias a Waldo Ansaldi, Gustavo Bada, Elsa Pereyra y Juan Suriano por sus opiniones, comentarios e insumos; y en especial a Daniela Soldano por su aporte a la construccin de nuestras hiptesis tericas y a Karina Ramacciotti por compartir con nosotros su investigacin alrededor de la figura y las ideas de Ramn Carrillo. Ver Torre, Juan Carlos y Pastoriza, Elisa: "La democratizacin del bienestar", en Torre, Juan Carlos (dir.), Los aos peronistas (1943 - 1955), tomo VIII de la Nueva Historia Argentina, Buenos Aires, Sudamericana, 2002. 83
LUCIANO ANDRENACCI, FERNANDO FALAPPA Y DANIEL LVOVICH
Acerca del Estado de Bienestar en el Peronismo Clsico (1943-1955)
Para despejar de manera provisoria la primera pregunta, definiremos aqu la poltica social como aquella intervencin de la sociedad sobre s misma que pauta los modos en que se produce el proceso de integracin social. Desde este punto de vista, una amplia gama de intervenciones del Estado son polticas sociales, aunque no las identifiquemos como tales en la taxonoma administrativa de las polticas pblicas. La poltica social parece haber seguido histricamente una doble lgica, formulada como tal por Robert Casta' una intervencin en el centro, sobre los mecanismos principales del proceso de integracin social; y una intervencin en los mrgenes, sobre sujetos que no pueden acceder a la integracin a travs de esos mecanismos principales. La intervencin "en el centro" aparece como km dispositivo de conservacin, refuerzo, y recomposicin de los principales vectores de integracin social. La intervencin "en los mrgenes" acta sobre aquello que queda situado en la periferia de esos vectores centrales, compensando y (re)creando la integracin o eventualmente reprimindo los efectos indeseados de la desintegracin. En los Estados capitalistas occidentales del siglo XX ha predominado el complejo de polticas sociales que la literatura ha preferido denominar Estado de Bienestar. En dichos complejos, por la relevancia que tom el empleo asalariado en la divisin social del trabajo, los patrones de intervencin "centrales" se han manifestado como instancias de consolidacin de los efectos integradores de las relaciones salariales; y los patrones de intervencin "marginales" tendieron a ser compensatorios del no acceso al mercado de trabajo, creando integraciones alternativas parcial o totalmente tuteladas. Desde un punto de vista de poltica pblica, estos patrones de pol\ tica social se manifestaron en tres modalidades combinadas, aunque analticamente diferenciables. En primer lugar, la universalizacin de las relaciones salariales a travs de polticas de pleno ---empleo n n con modelos fordistsde organizacin del trabajo, fuerte tutela jurdica de los contratos y un sistema de seguros sociales basado en la \ proteccin "socializada" de los riesgos de la vida activa (desempleo, \\ accidentes de trabajo, enfermedad, vejez). En segundo lugar, un con- ) junto de polticas universales o universalizanfaS de educacin, - salud,
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vivienda y otros servicios de infraestructura social de extensin s-ubsidiada por (o directamente gestionada por) el Estado regularon un acceso a una serie de estndares mnimos de condiciones de vida para ciudadanos y residentes legales. Un rol marginal (o que se especulaba fuese residual), por ltimo, quedaba para polticas asistenciales compensatorias que se utilizaron para combatir la pobreza. Una parte de stas transferan bienes, servicios, o directamente ingresos monetarios de manera coyuntural o permanente; mientras que otra serie de polticas especficas restauraban la capacidad de sujetos o grupos de riesgo de reinsertarse en el mercado de trabajo. En este estado de la cuestin reconstruiremos la composicin de las tres esferas en el perodo 1943-1955,4 replanteando al final la pregunta acerca de la centralidad del peronismo clsico en la construccin de un Estado de Bienestar argentino.
El Estado de Bienestar del peronismo clsicos

En trminos generales, la literatura' que trata directa o indirectamente al perodo 1943-1955 tiende a coincidir con todas o algunas de las siguientes afirmaciones:
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Castel, Robert, Las metamorfosis de la cuestin social. Una crnica del salariado, Buenos Aires, Paids, 1997.
Excluimos toda referencia al sistema educativo, sobre cuya especificidad existe una bibliografa demasiado amplia. Ver, entre otros, Caruso, Marcelo: "Escuela, peronismo y asistencia social (1946-1950): los problemas del sujeto popular", en Propuesta educativa n 13, Buenos Aires, FLACSO-Mio y Dvila, diciembre de 1995; Puiggrs, Adriana (dir.), Peronismo: cultura poltica y educacin (1945-1955), Buenos Aires, Galerna, 1993; Puiggrs, Adriana (dir.), Discusos pedaggicos e imaginario social en el peronismo (1945-1955), Buenos Aires, Galerna, 1995; y Tedesco, Juan Carlos, Educacin y sociedad en la Argentina, Buenos Aires, Solar, 1986. La mayora de los asuntos tratados en este artculo son objeto de un proyecto de investigacin en curso, por lo cual tanto el estado de la cuestin como las hiptesis presentadas estn sintetizados y deben ser considerados como provisionales. 6 Hay una gran cantidad de trabajos que tocan aspectos de la poltica social del peronismo clsico, pero pocos estudios abarcativos. En primer lugar debe citaise el indito trabajo de Ross, Peter, Policy Formation and Implementation of Social Welfare in Peronist Argentina, 1943-1955, Tesis de Doctorado, Sidney, University of New South Wales, 1988. Se trata, sorprendentemente, del nico estudio relativamente comprehensivo de la poltica social argentina, entendida como conjunto de polticas pblicas, entre 1943 y 1955. Contiene una exhaustiva reconstruccin histrica del sistema jubilatorio, del sistema de salud, de la poltica de vivienda y de la poltica asistencial, en la que nos apoyamos parcialmente. Debemos agradecerle a Mariano Plotkin el habernos cedido una copia del original. Otro trabajo indito es el de Smulowitz, Catalina, Polticas estatales de seguridad y asistencia social, 1943-1955, Tesis de Licenciatura, Buenos Aires, Universidad del Salvador, 1979. Por ltimo, de reciente aparicin, Torre y Pastoriza, op. cit. 85
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1) La poltica social del peronismo clsico implic una extensin cuantitativa y cualitativa de las intervenciones sociales del Estado. 2) Esta extensin no transform profundamente las lgicas histricamente precedentes. 3) Dicha poltica result y fue resultado de una alianza estratgica entre Estado y estratos asalariados. 4) Alianza sta, que aunque implic una transferencia de ingresos de ndole redistributiva, no logr conformar un Estado de Bienestar propiamente dicho; porque no universaliz la poltica social ni termin configurando un derecho social de ciudadana, a pesar de la Constitucin de 1949. 7 5) Conform, en cambio, un rgimen corporativo de alcance parcial en la medida en que predominaron las soluciones asociativas de los asalariados, fragmentadas y diferenciadas, sobre esquemas pblicos potencialmente universales. 6) El modelo produjo una importante "democratizacin del bienestar" que contribuy a solidificar el mito acerca de los logros sociales del peronismo clsico. Este artculo se propone revisar estas visiones, reforzando unas y contestando otras. La idea general que nos gua, siguiendo nuestras hiptesis tericas, es que la poltica social se explica en el marco ms "general de las formas de integracin social que contribuye a consolidar; y no se agota en los esquemas e instituciones identificables a travs de la sumatoria taxonmica de las polticas pblicas. El perodo 1943-55 fue, desde este punto de vista, una etapa histrica clave porque cambi la intensidad y la relacin entre las dos lgicas de la intervencin social, aqullas que llamsemos lgicas de intervencin "en el centro" y "en las mrgenes". Se consolid, en primer lugar, un nuevo tipo de intervencin en el centro, basada en la expansin de una condicin de los asalariados protegida y regulada por el Estado. Esta condicin salarial se realiz fundamentalmente a travs de una mayor intensidad en la regulacin pblica de los contratos de trabajo; y del crecimiento de los
La nueva Constitucin aprobada por la Asamblea Constituyente de 1949 (y desaprobada por la oposicin argumentando la voluntad de Pern de eternizarse en el Poder Ejecutivo) estableca derechos sociales en el artculo 37 (como "derechos especiales" del trabajador, de la familia, de la ancianidad, de la educacin y la cultura), en el artculo 38 (la funcin social de la propiedad privada) y en el artculo 39 (la funcin de bienestar social del capital). La Constitucin fue revocada por una nueva Asamblea Constituyente, luego del golpe de Estado de 1955. 86
salarios reales (incluyendo la extensin cualitativa y cuantitativa del "salario indirecto"). Las transformaciones se pusieron en marcha por la va de una relacin menos conflictiva y ms "protectiva" del Estado en los conflictos capital-trabajo, culminando en una alianza estratgiCi'::;' entre Estado y sindicatos que fue el sostn esencial ti& peronista8 . La alianza Estado-sindicatos domin la creadd'deectittr,..' plejo de poltica social argentino desde 1943 (incluso bastante ml all de 19559), imbuyndolo de sus especificidades. Se recicl, en segundo lugar, la intervencin en las mrgenes, adp tando modalidades novedosas. Por una parte la asistencia social fue planteada por primera vez en trminos de derecho ciudadano y de deuda pblica, poniendo en crisis la lgica de legitimacin del dispositivo filantrpico-caritativo y paraestatal, que se basaba en una correcta distincin entre pobres, la mxima profesionalizacin en la atencin al pobre incapaz o no vergonzante, y una divisin del trabajo con el Esta do respecto del pobre capaz. Sin embargo, al mismo tiempo se descubri el valor poltico de una asistencia social eficaz, y el grueso de la asistencia pblica continu siendo paraestatal, canalizndose a travs del partido gobernante, con el Estado como refuerzo financiero y legal. Se terminaron de configurar, por ltimo, las formas de la poltica social que sern las caractersticas de un "modelo argentino" de Estado Social o de Estado de Bienestar: la fuerte tutela jurdica del contrato de trabajo, junto con un sistema abarcativo (aunque fragmentado) de seguros sociales; la extensin cualitativa y cuantitativa del sistema educativo pblico, junto con una red desintegrada y laxa pero efectiva de grandes instituciones sanitarias pblicas; y una asistencia social
AI respecto ver James, Daniel, Resistance and Integration: Peronism and the Argentine Working Class 1946 1976, Cambridge, Cambridge University Press, 1988; Sidicaro, Ricardo, "Con8
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sideraciones sociolgicas sobre las relaciones entre el peronismo y la clase obrera en la Argentina, 1943 - 1955" en Boletn de Estudios Latinoamricanos y del Caribe N 31, Amsterdam, diciembre de 1981; y Torre, Juan Carlos (comp.), La formacin del sindicalismo peronista; Buenos Aires, Legasa, 1988. Sobre la relacin Estado-sindicatos en Argentina luego de 1955 ver, entre otros, Bunel, Jean, Pactes et agressions. Syndicalisme et relations professionnelles en Argentine, Lyon, ditions du Centre National de la Recherche Scientifique (CNRS), 1991; Cavarozzi, Marcelo, Autoritarismo y Democracia (1955 - 1983), Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina, 1983; Fernndez, Arturo, Las prcticas sociales del sindicalismo (1976 - 1982), Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina, 1985; Gaudio, Ricardo y Thompson, Andrs, Sindicalismo peronista, gobierno radical. Los aos de Alfonsn, Buenos Aires, Fundacin Friedrich Ebert /Folios, 1990.
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semiestatizada y politizada con nuevos tipos de transferencias distributivas, tales como las asignaciones familiares y la poltica de vivienda social. Parece evidente (y ya ha sido suficientemente subrayado), que no se trat de un proyecto coherente y homogneo, con pautas ideolgicas fcilmente reconstruibles, llevado adelante por el Estado peronista y alterado slo all donde afloraron imposibilidades polticas o tcnicas. El complejo de polticas sociales argentino (como el de cualquier otro pas) fue consecuencia de un contexto, unos actores y un patrn de relaciones entre ellos. Unas circunstancias histricas complejas, en primer lugar, que estuvieron marcadas por el fin de un contexto internacional en donde la Argentina ocupaba un lugar relativamente claro y cmodo, y el inicio de otro, dentro del cual la Argentina no podr o sabr situarse con precisin. Un entramado de actores heterogneo y cambiante, sometidos a tensiones econmicas que propician el surgimiento de nuevas elites, enrarecidos por un ubicuo nacionalismo, conmocionados por la irrupcin del movimiento obrero, todos mirando a un Estado que en otras latitudes haba tomado activamente entre sus manos una profunda reforma del sistema capitalista. Un grupo gobernante, por ltimo, menos homogneo, con apoyos menos incondicionales, y con una autonoma relativa del Estado menos amplia que lo que el mito (tanto el peronista como el antiperonista) forjasen. Ello no obstante, una combinacin entre "espritu de poca" y cierta "cosmovisin" del propio Pern pueden permitir observar el tipo y el rol que las intervenciones de poltica social van a tomar en el Estado argentino gobernado por el peronismo. En un reciente y excelente trabajo de sntesis que nos permitiremos citar extensamente, Carlos Altamirano' estudia esta cuestin. En la recopilacin de discursos El pueblo quiere saber de qu se trata aparecida a fines de 1944, seala Altamirano, "la cuestin social [...] se haba puesto al orden del da en la Argentina (y1 la justicia social [ya es] parte del movimiento del 4 de junio, el de la Revolucin Nacional. Hasta la revolucin, dira Pern, una y otra vez, haban reinado la injusticia social y el desorden en las relaciones laborales, como consecuencia de un Estado abstencionista, el Estado liberal, de la 'politiquera' y de la actividad disociadora de los perturbadores que buscaban explotar el descontento de los trabajado' Altamirano, Carlos, Bajo el signo de las masas (1943-1973), Biblioteca del Pensamiento Argentino, tomo VI, Buenos Aires, Ariel, 2001.
res. Pero, a partir de ese momento y con la creacin de la Secretara de Trabajo y Previsin, se inciabala era de la poltica social argentina' Si continuaba la pasividad frente a la disparidad social, si el Estado no intervena para tutelar las relaciones entre el capital y el trabajo, el malestar de las masas vaticinaba Pern se tornara explosivo y la lucha de clases terminara por destruir a la Nacin. Era necesario, pues, que el Estado saliera de su indiferencia y actuara como regulador de las relaciones sociales, que no se opusiera, sino que promoviera el ordenamiento de los obreros [...]. As, al mismo tiempo que alertaba contra la accin de los agitadores, exhortaba a los obreros a presentar sus reclamos ante la Secretara a su cargo, donde se estaba dando forma al 'nuevo derecho de los argentinos'. Los patrones no deban recelar de la accin reparadora que l haba emprendido y que slo buscaba el establecimiento de un trato justo entre capitalistas y asalariados bajo el control del Estado"." En 1946, cuando la "doctrina peronista" empieza a instituirse, segn sugiere Altamirano, 12 aparece una publicacin firmada por Pern con el ttulo de Doctrina Revolucionaria, en la cual se clarifica la lectura epocal que explica la posicin coyuntural. "El mundo asista a una acelerada evolucin hacia nuevas frmulas sociales y polticas y era necesario que la Argentina se preparara para esos cambios si se quera evitar que el movimiento trajera la 'ruptura y la cada de nuestros propios organismos' [...]. Desde 1789 hasta 1914 la humanidad haba vivido bajo el signo de la Revolucin Francesa y el dominio de la burguesa; el nuevo ciclo evolutivo se haba iniciado en 1918, activado por la Revolucin Rusa, y se caracterizaba por la declinacin de la burguesa y el ascenso de las masas. 'Los pases ms adelantados nos estn dando la pauta en ese sentido, cualquiera sea el campo ideolgico en que se desenvuelven sus actividades'. 'Nosotros', dir Pern, hablando de s mismo, `no hemos hecho ms que interpretar este ambiente del mundo, conscientes de que quien est en contra de la evolucin est perdido. Asentir a la evolucin era, asimismo, precaverse contra la revolu" 'dem, pp. 22-23. 12 El autor seala que el proceso de formalizacin de la doctrina culmina en el trptico formado por La comunidad organizada, sntesis con ambicin filosfica en base a una disertacin en el Congreso de Filosofa de Mendoza en 1949; Doctrina peronista, compendio de citas publicado en 1951; y Las veinte verdades del justicialismo, en forma de preceptos catequsticos originalmente ledos desde el balcn de la Casa Rosada el 17 de cotubre de 1950. Ver Idem, p. 37.
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cin, que es destruccin de valores, es acumulacin de desgracias y sacrificios . 13 Pern y el peronismo se presentaban, as, como intrpretes y ejecutores de un espritu de poca, del natural estado de las cosas en ese momento histrico.
Estado, economa y salarios en el peronismo clsico

La etapa 1943-1955 implic, como se sabe, la consolidacin de un cambio general en ta relacin entre Estado y economa, ya en marcha en la etapa anterior. El capitalismo argentino haba entendido el gradual agotamiento de un modo de insercin internacional, y de los lmites que presentaban en la coyuntura nueva los cambios parciales que se haban operado durante la dcada del treinta. Tal agotamiento estaba precipitando un cambio en las formas de acumulacin por el cual la intervencin pblica terminar de ocupar un lugar de reguladora y gararlte del ciclo econmico." Lo que est en juego, durante el peronismo clsico, son las caractersticas de la nueva organizacin econmica, as como la distribucin de cargas y beneficios entre sectores productivos, y entre capitalistas y asalariados. Los diagnsticos relativamente compartidos, hacia 1945, marcaban el estancamiento de la agricultura y la escasez de bienes de capital e in umos clave para sostener la expansin industrial; as como la "tesis del subconsumo", por la cual parte de los lmites de la estructura econmica argentina provenan de los inadecuados salarios y condiciones de vida de los sectores populares. Este diagnstico, afirma Villarrue1, 15
desempleo que poda producirse despus del fin de la guerra; combinado con la amenaza de una penetracin comunista que esta conflictividad podra permitir. El CNP le otorg al pleno empleo el carcter de objetivo prioritario y propuso aumentos masivos en el gasto en obras pblicas; la firma de convenios bilaterales de comercio internacional con clusulas contra la fluctuacin de precios; el apoyo al consumo interno; el control de la inmigracin; y el establecimiento de un seguro de desempleo. De manera esquemtica, el gobierno peronista ensayar una poltica de sustitucin activa de importaciones y una expansin del sector pblico y del gasto pblico, ambas financiadas por la apropiacin estatal de los excedentes de la exportacin agropecuaria. Al mismo tiempo chiestiern que nos interesa desde el punto de vista de la poltica socil iniciar una "transferencia intersectorial de ingresos" que a su vez era posible por una coyuntura internacional excepcionalmente fae vorable." "A travs de la poltica del IAPI, el gobierno peronista cerraba un tringulo de redistribucin intersectorial de ingresos coherente con la conformacin de su apoyo poltico. En ese tringulo redistributivo, los vrtices eran el sector rural, el sector urbano y el propio estado. El crecimiento salarial fomentado por el gobierno era compensado en el sector industrial con una liberal poltica crediticia y el estancamiento de los precios de los alimentos. A su vez, el gobierno financiaba parcialmente la expansin del gasto y empleo pblicos con el margen que
escompartidunlgmaeitcusyonmade la poca; y aparecen con cierta claridad en las discusiones del Consejo Nacional de Posguerra (CNP), 16 Reflejan tambin el temor a una ola de
Idem, pp. 33-34. Ver Gerchunoff, Pablo y Llach, Lucas, El ciclo de la ilusin y el desencanto. Un siglo de polticas econmicas argentinas, Buenos Aires, Ariel, 1998. 15 Villaruel, Jos, "El Estado, las clase sociales y la poltica de ingresos en los gobiernos peronistas, 1945-1955", en Rapoport, Mario (comp.), Economa e Historia. Contribuciones a
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la historia econmica argentina, Buenos Aires, Tesis, 1990.
l'En julio de 1944 y a instancias de Pern se crea el Consejo Nacional de Posguerra (CNP), el mismo da que Pern daba su famoso discurso en la Bolsa de Comercio. El CNP, formado por representantes de las corporaciones y el gobierno, surgi con el objetivo de servir como mesa de dilogo para pensar las consecuencias locales de una nueva economa intenacional de una posguerra inminente, y las opciones para neutralizar la conflictividad social y generar una reconversin productiva. Se trat de un intento de legitimar la
intervencin del Estado en la economa y reorientar las relaciones sociales en la esfera de la produccin, distribucin y consumo. Su poder creci junto al poder de Pern: para 1945 todos los proyectos de las Secretaras de Estado deban ser presentados al Poder Ejecutivo con un informe de "procedencia o improcedencia" del CNP. En el corto plazo contaba con atribuciones para definir el volumen del gasto pblico, el nivel de salarios, la composicin de las reservas, y la estructura fiscal. Ver Berrotarn, Patricia y Villaruel, Jos, "Un diagnstico de la crisis: el Consejo Nacional de Posguerra", en Ansaldi, Waldo, Pucciarelli, Alfredo y Villaruel, Jos, Representaciones inconclusas. Las clases, los actores y los discursos de la memoria, 1912 - 1946, Buenos Aires, Biblos, 1995. '' Los altos precios mundiales de los productos rurales generaron mejoras en los trminos del intercambio (de 87,1 en 1920-29 a 134,1 en 1949) que el Estado captur. El Instituto Argentino para la Promocin del Intercambio (IAPI) monopoliz desde 1946 la comercializacin de cerales y oleaginosas, comprando la produccin, vendindola en el mercado internacional y obteniendo un margen. Aprovech las mejoras en los trminos de intercambio, neutralizando el aumento a favor del margen y apropindose de, aproximadamente, la mitad de la mejora. Ver Gerchunoff, Pablo y Llach, Lucas, op. cit., pp. 188-189.
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obtena el IAPI gracias a unas inmejorables condiciones internacionales. El mantenimiento de ese delicado equilibrio dependa de que esa especial situacin se prolongara. Pero, en su momento, la sensacin predominante era que el peronismo por fin haba logrado conciliar la expansin econmica con la justicia social, algo que tena pocos precedentes en el mundo y ninguno en la Argentina"." En efecto, el cambio ms radical, el que produce efectos sociopolticos ms duraderos, es el que se produce en las relaciones entre Estado y sectores asalariados por la mediacin del primero en la transferencia redistributiva de ingresos a los ltimos. El gobierno peronista encar una doble tarea: el diseo de un "sistema salarial" que tuviese como objeto constituir un esquema de ingresos regulares; y el efectivo aumento de los salarios reales como componente esencial de los ingresos de una poblacin entendida ahora como mercado interno. La primera tarea se realiz a medias. En 1945, por el Decreto 33.302, se crea el Instituto Nacional de Remuneraciones (INR), que deba tener como tarea fundamental la regulacin y fiscalizacin de los salarios bsicos de las categoras profesionales; el establecimiento de un salario mnimo nacional en base a los costos de vida; y la regulacin y control de un dcimotercer salario anual o "aguinaldo", como sueldo anual complementario efectivizable en el mes de diciembre de cada ao. Los bsicos recayeron en las convenciones colectivas; el salario mnimo no lleg a efectivizarse; y el aguinaldo se cre efectivamente.' 9 El objetivo de aumentar el salario real se convirti, por su parte, en el elemento de transferencia de ingresos de ndole redistributiva de mayor intensidad de la poltica social del peronismo clsico. La expansin salarial fue posibilitada directamente por aumentos reales, a travs de negociaciones colectivas en donde los asalariados fueron apoyados fuertemente por el Estado; mientras que el sector privado fue presiona-, do para otorgar aumentos a cambio de crdito subsidiado. Indirectamente, adems, el salario real creci fuertemente por la disminucin de
Gerchunoff, Pablo y Llach, Lucas, op. cit., pp. 189-190. Al INR le corresponda, adems, la administracin de un 3% de los montos totales de aguinaldos que se dedicaran, segn reza el decreto, a "fomentar el turismo social entre los empleados y obreros comprendidos en este decreto-ley y sus familias; y atender los gastos que demande el acondicionamiento y funcionamiento de las colonias de vacaciones y lugares de descanso". Ese monto y esa funcin fuero transferidos en 1948 a la Fundacin Eva Pern (ver ms abajo).
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costos clave de la canasta familiar, como el congelamiento de alquileres urbanos y los arrendamientos rurales; el de los servicios pblicos, progresivamente nacionalizados; y el de los alimentos, sujetos a controles de precio y a subsidios indirectos. Aunque se registr un aumento importante y generalizado de los salarios reales, el perodo 1943-1955 no fue sin embargo homogneo y registr altibajos notorios. En una primera etapa se registraron aumentos suaves. Para Juan Llach, pese a la vasta legislacin social aprobada entre 1943 y 1946, los salarios reales en este ltimo ao eran apenas 6,2% mayores que en 1939, cifra con la que coincide Carlos Daz Alejandro.2 Miguel Murmis y Juan Carlos Portantiero sealan, por su parte, que los salarios reales en 1945 eran superiores en un 10,4% a los de 1943.2 ' Existen coincidencias, por otro lado, en que durante el trienio 1946-1948 los salarios reales alcanzaron una expansin de ms del 60%. Segn Gerchunoff y Llach, los salarios reales pasaron de 100 en 1945 a 162 en 1949, lo cual represent un aumento del 62%; mientras que la masa salarial pasaba de representar 44 a 47% del PBI entre 1943 y 1948. 22 El severo juicio de la historiografa econmica resalta que se trat de una poltica de clip, corto plazo, basada en una coyuntura que se agotara muy pronto. 23 A partir de 1949 se comenz a perfilar una crisis de la estrategia redistributiva, provocada por un "cuello de botella" que se transformar en tpico de las polticas de desarrollo acelerado latinoamericano. En ese ao comienza el desequilibrio externo producto de la confluencia del incremento de las importaciones en insumos y bienes de capital, la cada de las exportaciones agrcolas, y el aumento de la inflacin interna. La creciente presin del dficit presupuestario se agrava por el agotamiento gradual de los recursos extraordinarios del IAPI y de los supervits de las cajas previsionales. Desde 1948 se suspendieron algunos subsidios a la industria alimenticia y la polLlach, Lucas, "El Plan Pinedo de 1940, su significado histrico y los orgenes de la economa del peronismo", en Desarrollo Econmico, vol. 23, N 92, Buenos Aires, 1983; y Buenos Aires, Amorrortu, Daz Alejandro, Carlos, Ensayos sobre la historia econmica argentina; 1983. p. 450. Estudios sobre los orgenes del peronismo, 21 Murmis, Miguel y Portantiero, Juan Carlos, Buenos Aires, Siglo XXI, 1974, p. 106. 22 Gerchunoff, Pablo y Llach, Lucas, op. cit., pp. 182-183. 23 Ver Gerchunoff, Pablo, "Poltica econmica peronista: 1946-1955" (indito), Buenos Aires. Instituto Torcuato Di Tella, 1984, y Villarruel, op. cit. 93
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LUCIANO ANDRENACCI, FERNANDO FALAPPA Y DANIEL LVOVICH Acerca del Estado de Bienestar en el Peronismo Clsico (1943-1955)
tica oficial tendi a contener los aumentos salariales. En 1950 comienza la inflexin a la baja de los salarios, cuya recuperacin se evidenciara slo en 1954. 24 Con el objetivo de frenar la inflacin y resolver el desequilibrio externo el gobierno lanz en 1952 un programa de austeridad y ajuste. El "Plan Econmico" de 1952 tena que frenar la inflacin y resolver el desequilibrio externo, sin que esto se reflejara en el empleo o el salario real. Se inici as un fuerte control del dficit fiscal y una poltica monetaria restrictiva; la regulacin de la faena de animales y del consumo de carne (para destrabar excedentes de exportacin); el reajuste de los precios del IAPI (con signo opuesto a la poltica anterior, es decir, sosteniendo el precio para los exportadores); y un control salarial que, a travs de la Comisin Nacional de Precios y Salarios, estableci un sistema de negociaciones salariales bianuales que por la inflacin result en cadas de salarios reales. Esta cada se trat de neutralizar con el retraso de tarifas pblicas; los aumentos de subsidios a bienes bsicos (30% del gasto pblico total); y el control de precios con clausuras de comercios. "Con el plan de 1952, el gobierno desmont el esquema que haba estado vigente a partir de 1946 y haba tenido un impresionante xito inicial. Cada uno de los elementos que constituan ese sistema fue eliminado o atenuado a partir de la segunda presidencia de Pern: la expansiva poltica salarial de 1946-1950, dej paso a un sistema de negociaciones bianuales que empez con una drstica cada de los salarios reales; la liberal poltica de crdito para la industria fue moderada en nombre de la estabilidad monetaria; y el virtual impuesto a la exportaciones agropecuarias que estaba implcito en las polticas del IAPI j...] fue reemplazado por una deliberada poltica de aliento al sector rural". 25 El plan result exitoso en el plano macroeconmico, ya que permiti un reequilibrio de la balanza de pagos, la cada de la inflacin, una recuperacin productiva y de los salarios reales, y no hubo impactos en el nivel del empleo. Implic, sin embargo, una drstica cada de los salarios reales de alrededor del 20%3 8
24 Gerchunoff, Pablo y Llach, Lucas: "Capitalismo industrial, desarrollo asociado y distribucin del ingreso entre los dos gobiernos peronistas: 1950-1972", en Desarrollo Econmico vol. 15, N57, Buenos Aires, 1975; y Llach, Juan y Snchez, Carlos, "Los determinantes del salarios en la Argentina. Un diagnstico de largo plazo y propuestas de polticas", en Estudios (IEERAL) ao 7, N 29, Buenos Aires, enero-marzo de 1984. 25 Gerchunoff, Pablo y Llach, Lucas, op. cit., 1998, p. 211. Gerchunoff, Pablo y Llach, Lucas, op. cit.
Con el Segundo Plan Quinquenal pareca clara la intencin de "corregir" las consecuencias de los sesgos excesivamente redistributivos, reorientndose la inversin pblica de manera de destrabar la dependencia en materias primas, energa, transporte y bienes de capital (a expensas del gasto social y de defensa) e intentar atraer capitales externos. Al mismo tiempo se comienza a tematizar a los niveles salariales como costos de trabajo, intento generar avances en la productividad del empleo. Esto se refleja en la agenda del Consejo de la Productividad y el Bienestar Social, que comienza a sesionar en octubre de 1954, en donde se discuten medidas contra el ausentismo, la creacin de mecanismos de incentivo, el otorgamiento de mayores mrgenes para las convenciones colectivas y la reduccin de poderes de las comisio'n'S gremiales. La CGT y la recientemente creada Confederacin General Econmica (CGE) intercambian, con la mediacin del gobierno, la primera defendiendo las conquistas obtenidas y la segunda "tecnificando" el debate sobre organizacim del trabajo y costos salariales. La concertacin queda trunca en 1955. 27 Hacia el final de la etapa, se haba reanudado el incremento de los salarios reales, an en contexto inflacionario. El ndice de salarios industriales nominales creci un 38,1% entre 1952 y 1955 y el de costo de vida un 21,4%. En 1955 los salarios reales se situaban por encima del 64% respecto al nivel alcanzado en 1945. 28 Como porcentaje del PBI, los salarios haban pasado de un 44% en 1943, a un pico en 1950 de 56%, quedando en 1955 en el sn. Los cambios relativos al interior de los sectores asalariados, por ltimo, parecen haber beneficiado a los sectores no calificados, y haber disminuido la brecha entre asalariados. Tomando como base 100 a 1943, los salarios nominales de los calificados se ubicaban en un promedio de 599 puntos, mientras que los no calificados alcanzaban 722 puntos. En 1950 la mayor diferencia salarial promedio entre ramas era de 30,8%, bajando en 1955 a 22%3 9
n Ver Gimnez Zapiola y Leguizamn, "La Concertacin Peronista de 1955: El Congreso de
la Productividad", en Torre, J. C., op. cit., 1988. 28 Villaruel, J., op. cit. 29 Gerchunoff, Pablo y Llach, Lucas, op. cit..
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La alianza estratgica entre Estado y sindicatos y la tutela de los contratos de trabajo

El diagnstico de Pern se plasmara en la tarea concreta de la Secretara de Trabajo y Previsin (STP) que tendran un impacto fuerte e inmediato en los asalariados. Ese impacto de la nueva actitud estatal hacia las organizaciones obreras ha sido reconstruido en detalle por la historiografia. 3 La STP medi en los conflictos entre capital y trabajo, aplicando como novedad la frmula de la conciliacin obligatoria (Resolucin N 16 de la STP, en marzo de 1944), fallando en una cantidad cada vez mayor de casos a favor de los asalariados, imprimiendo intensidad y masividad a lo que haba estado haciendo el DNT. De la misma manera, si la tradicin de un sindicalismo menos hostil hacia el Estado y ms inclinado a brindar servicios sociales a sus afiliados preexiste al perodo 1943-45, su reconocimiento legal masivo (y su transformacin, por el Decreto 23.852 de octubre de 1945 que crea en sociedades capaces de recaudar aportes), la colaboracin entre STP y sindicatos en el control de la aplicacin de legislacin social, y la generalizacin de la obligacin de cotizaciones a seguros sociales parcial o totalmente controlados por las organizaciones sindicales, multiplican y extienden enormemente ese rol. El resultado no fue, entonces, ni un reemplazo masivo de la dirigencia sindical tradicional (comunista, sindicalista y socialista) por una elite nueva, ni una transformacin radical de la ideologa predominante en las organizaciones sindicales," sino ms bien la creacin de una alianza estratgica por la cual el sindicalismo se consolidaba mediante su apoyo en el Estado, y el gobierno obtena legitimidad masiva y apoyo electoral. La dinmica poltica posterior termin conviertiendo a la CGT y a las organizaciones sindicales en los apoyos casi exclusivos del gobierno. Como tambin sugiere Sidicaro en su clsica formulacin,"
Ver principalmente el excelente estudio de Del Campo, Hugo, Sindicalismo y peronismo. Los comienzos de un vnculo perdurable, Buenos Aires, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, 1983; y tambin Horowitz, Joel, Argentine Unions, the State Er the Rise of Pern, 1930-1945, Berkeley, Institute of International Studies, University of California, 1990, James, op. cit. Murmis y Portantiero; y Torre, Juan Carlos (comp.), El 17 de Octubre de 1945, Buenos Aires, Ariel, 1995. 31 Ver Horowitz, Joel, "El impacto de las tradiciones sindicales anteriores a 1943 en el peronismo", en Torre, op. cit.. 1988. 32 Ver Sidicaro, op. cit., 1981. Discutiendo las razones del apoyo obrero a Pern, Sidicaro relativiza la relacin de causalidad simple entre medidas favorables y apoyo poltico. El 96
la intensa politizacin de los conflictos sociales expresada en los alineamientos peronismo/antiperonismo tendi a homogeneizar la alianza, al punto de generar una fuerte identidad peronismo-clase trabajadora. El Estado galvaniz esa alianza con un fuerte dispositivo de centralizacin sindical, que se plasm en un rgimen de Asociaciones Profesionales, con el instituto clave de la personera jurdica, situado estratgicamente en el centro de las convenciones colectivas de trabajo reguladas por la ley 14.250 de 1953. 33 El decreto 23.852, del 2 de octubre de 1945, ratificado por la ley "mnibus" 12.921 de 1946 (ver ms abajo) estableca el derecho de libre asociacin profesional, "siempre que su objeto no sea contrario a la moral, la leyes y las instituciones fundamentales de la Nacin" (art. 1), y con la obligacin de estricta separacin respecto de organismos polticos nacionales o de organizaciones extrajeras o internacionales, y empleadores. Conceda tambin una salvaguarda especial a los asalariados con actividad sindical, disponiendo que se les conservase el empleo por "licencia gremial" y se computase su duracin como antigedad por tiempo de trabajo. Segn el artculo 2, las asociaciones profesionales podan "efectuar libremente todo los actos que no estuvieren expresamente reservados a los sindicatos con personera gremial". En efecto, es ste el corazn del dispositivo, en la medida en que slo las asociaciones con personera estarn en condiciones de firmar convenios colectivos. En principio, posean la personera las asociaciones "que ajusten a este decreto sus fines y estatutos, y que por nmero de afiliados y cotizantes en relaciona a las personas que ejerzan la actividad sea la ms representativa" (art. 8). Sin embargo, el artculo 10 explicaba que, si un sindicato con personera es superado en nmero por uno con al menos seis meses de existencia, "ser tenida en cuenta para resolver sobre la retencin de
nexo entre medidas y adhesin, no habra estado tanto en la importancia "material" de las medidas, sino en los intensos conflictos sociales que se desarrollaron en torno a las mismas. El rechazo de la mayora de los estratos altos a esas medidas y su defensa por los asalariados se convirti as en el eje del conflicto social del perodo, dndole una unidad indita a la clase obrera argentina y (a travs del antiperonismo) a los estratos propietarios. 33 La ley estableca la exclusin de trabajadores rurales, empleados domsticos y empleados pblicos. Las convenciones se realizaran por rama de actividad, entre asociaciones sindicales de segundo grado (federaciones nacionales) y cmaras de empleadores, seran vlidas en todo el territorio nacional, dependeran de la homologacin estatal y tendran validez universal. Ver Slodky, Javier, La negociacin colectiva en la Argentina, Buenos Aires, Puntosur, 1988.
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la personalidad gremial del sindicato superado en el nmero de afiliados su actuacin sindical, as como su contribucin en la defensa y proteccin de los intereses profesionales". Esta singular disposicin le otorg a la STP (organismo otorgador de la personera) un margen de discrecionalidad que sirvi para consolidar el predominio de los gremios prximos al gobierno sobre aqullos sistemtica o coyunturalmente opositores. El resultado ms notorio de la alianza estratgica fue que el contrato de trabajo pas a estar fuertemente tutelado por el Estado. El Estado peronista no lleg, sin embargo, a sancionar una ley coherente y abarcativa de esa tutela. El 3 de junio de 1946 el Parlamento dicta la Ley 12.921 que ratifica todos los decretos vigentes desde el golpe de Estado del 4 de junio de 1943, dictados por el DNT y la STP. Entre ellos, se puede encontrar el Decreto 10.586/44, que haba eliminado todo impuesto a las peticiones relacionadas con leyes de trabajo y previsin hechas'por obreros o entidades que los representasen; el Decreto 19.221/ 44, que estableca el pago obligatorio de los das feriados nacionales a todos lo obreros de la repblica, haciendo extensivo ese derecho que pocos meses antes haba sido otorgado a los funcionarios pblicos nacionales; la creacin del Instituto Nacional de Previsin Social; el Decreto 1,740/45, que establece las vacaciones anuales pagas; el Decreto 23.852/45 que reglamenta la organizacin y funcionamiento de asociaciones profesionales obreras; el Decreto 33.302/45 que crea el Instituto Nacional de Remuneraciones; los estatutos y convenios colectivos de diversos gremios. Ms tarde, la Ley 12.948 del 5 de febrero de 1947 ratific el Decreto 32.476/44 que creaba los Tribunales del Trabajo. La "justicia del trabajo" se ejercera por un sistema que comenzaba por las Comisiones de Conciliacin, segua (a pedido de las partes) por las Comisiones de Arbitraje (ambas dependientes de la STP), y se continuaba por un fuero laboral compuesto por jueces de primera instancia y cmaras de apelaciones.
se concentraban (913 a 83 asociaciones) y desarrollaban rpidamente sus servicios sociales. Los antiguos Fondos Previsionales se multiplicaron y ampliaron su gama de servicios, a la vez que continuaba la diferenciacin de los fondos mutuales de salud y recreacin, las "Obras Sociales". De estos aos data adems la aparicin de las asignaciones familiares por convencin colectiva. La etapa se caracterizar por una tensin, nunca transformada en conflicto abierto y resuelta a medias por las vicisitudes polticas, entre el mpetu centralizador, nacionalizante y universalizante de una parte del gobierno peronista, y el contraimpulso defensivo, expansivo y al mismo tiempo particularizante, de los sindicatos. En el "proyecto original", al menos tal como apareca en las dicusiones del CNP y en la letra del Primer Plan Quinquenal, los fondos previsionales deban integrarse a un sistema nacional abarcativo de la totalidad de los riesgos de la vida activa, previendo incluso la creacin de un sistema de salud pblica capaz de cubrir a los no asalariados yl los infrmales. Hacia el final del perodo la cobertura de estos riesgos'se haba ampliado enormemente (con exclusin del desempleo) y abarcaba a la casi totalidad de los asalariados formales. El "sistema", sin embargo, continu estando armado en base a cajas autnomas, dependientes ms o menos directamente de los sindicatos, y por ende fragmentadas segn patrones regionales y de ramas de actividad. En el caso del seguro de vejez, frente a la fragmentacin de regmenes, la existencia de un sector mayoritario slo parcialmente cubierto (las seis cajas previsionales nacionales abarcaban en 1944 a slo el 7% de la poblacin activa), 34 y la precaria situacin actuarial de muchas cajas, el primer "megaproyecto" social del gobierno peronista fue la creacin de un Instituto Nacional de Previsin Social (INPS) cuya tarea sera la centralizacin y reorganizacin de los fondos previsionales. En noviembre de 1943 todas las cajas existentes quedaron bajo la jurisdiccin de la STP; en abril de 1944 fueron intervenidas; y en octubre pasaron a la rbita del nuevo INPS, con el objetivo de crear esquemas asistenciales, de salud y de vivienda social. La rpida alianza entre
Un "salario indirecto" expandido pero diferenciado: la fragmentacin del sistema de seguros sociales
La masiva afiliacin de los asalariados y la creciente obligatoriedad de los aportes a fondos sociales convirtieron a las federaciones sindica\ les en el anclaje bsico de la proteccin social argentina. Los sindicatos crecieron (434.814 afiliados en 1946 a 2.334.000 en 1951) a la vez que
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En Feldman, Jorge; Golbert, Laura e Isuani, Ernesto, Maduracin y crisis del sistema previsional argentino, Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina, 1988, p. 31. Un estudio comparativo del sistema previsional en Amrica Latina abona estas hiptesis, ver Mesa-Lago, Carmelo, Ascent to Bankruptcy. Financing Social Security in Latin America, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 1989.
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los sindicatos y la STP flexibiliz sin embargo, al menos en los hechos, el objetivo del INPS: en noviembre de 1944 la STP autoriza la creacin de la nueva caja para empleados de comercio. Ya en septiembre de 1945 se anunciaba que el nuevo sistema funcionara paralelo a los fondos existentes, aunque sera obligatorio para los no afiliados. Se preva cubrir tratamiento mdico y odontolgico, subsidios por accidentes y enfermedad; asignaciones por matrimonio, maternidad, familia y orfandad; pensiones de vejez e incapacidad. El PPQ,35 presentado al Congreso en octubre de 1946, critica fuertemente la estructura de los fondos previsionales, resaltando la escasa y heterognea cobertura, as como los fuertes problemas de solvencia financiera. Estableca, de manera declarativa, un nuevo rgimen nacional de seguro social (del que estaran exceptuados slo los empleados pblicos y los militares), con contribuciones y beneficios basados en el ingreso y las necesidades de una familia modesta tipo, al que se afiliaran de manera obligatoria los nuevos cotizantes y de manera voluntaria los afiliados a los fondos existentes. Los viejos fondos podran continuar existiendo, pero con la prohibicin de afiliar nuevos miembros. Inicialmente, los riesgos cubiertos incluiran retiros a los 60 aos de edad, accidentes de trabajo, incapacidad, maternidad, muerte del cnyuge, enfermedad (slo para los de ingresos bajos), medicina preventiva y curativa y desempleo. Muy pronto, sin embargo, la matriz poltica se revelara poco receptiva al cambio sugerido. La oposicin sindical al proyecto, en primer lugar, fue fuerte, contraproponiendo una unificacin en doce fondos, con contribuciones y beneficios uniformes, pero con autonoma del INPS. En segundo lugar, continuaba la expansin de los viejos fondos y la creacin de nuevos fondos masivos, como el de empleados de comercio (1944), el de industria (1946) y el de rurales y domsticos (1950). Ya en el Segundo Plan Quinquenal 36 (SPQ) es notoria la desaparicin del proyecto de "seguridad social" integrada. Con la Ley 14.236 de 1953 el INPS perdi definitivamente sus atribuciones, quedando subsumido a una Direccin General de Previsin Social, dependiente del Ministerio de Trabajo y Previsin. Las cajas recuperaron autonoma
" Secretara Tcnica de la Presidencia de la Nacin, Plan de Gobierno 1947-1951, Buenos Aires, 1946. "Subsecretara de Informes de la Presidencia de la Nacin, Segundo Plan Quinquenal, Buenos Aires, 1953.
administrativa y autarqua presupuestaria (Ley 14.236 de 1954) con el slo establecimiento de un lmite a sus costos administrativos (5% de los ingresos por contribuciones de afiliados y del INPS); y se aument el control de los representantes sindicales en la administracin de los fondos. Durante el perodo 1943-1955 la tendencias clave del sistema de seguros de vejez fue la superviviencia del sistema de fondos autnomos, junto con la aparicin de una regulacin pblica que garantiz (a) la extensin de la cobertura de los fondos previsionales a la casi totalidad de los asalariados (482.000 en 1943 a 4.691.000 en 1954); (b) la homogeneizacin del sistema de cotizaciones y beneficios entre sectores asalariados; (c) la generalizacin del criterio del haber jubilatorio como porcentaje de la retribucin alcanzada en la actividad; y (d) la definitiva transformacin de los regmenes de capitalizacin en sistemas de reparto, con fuertes tendencias deficitarias?' En el caso de los seguros de salud, se profundiza un proceso que slo se consolidara en el posperonismo. Por desdoblamiento de los fondos previsionales o por la creacin de fondos de nuevo tipo, comienza a generalizarse un seguro de salud mutualista, organizado y regulado por las asociaciones sindicales, que sern la base de las futuras "Obras Sociales". Aunque en una primera etapa el proyecto del gobierno es crear un sistema de salud nico, estatal y universal, a la manera del National Health Service britnico, 38 cofinanciado por el Estado y cotizaciones de salud de asalariados y empleadores, el proceso queda trunco, como se ver ms abajo. El 15 de noviembre de 1944, por medio del Decreto 30.655, se crea una Comisin de Servicio Social coordinada por la Vicepresiden37
El rgimen de capitalizacin se transforma en rgimen de reparto cuando los fondos que entran por cotizaciones de activos slo alcanzan para hacer los pagos de las prestaciones de los pasivos. Entre las causas principales que propiciaron la descapitalizacin de las cajas y su tendencia al dficit se suele sealar a la inflacin, la baja rentabilidad de la parte invertida de los fondos, el incremento de los haberes jubilatorios sin correlacin en los ingresos, y el retiro prematuro de los trabajadores activos. Ver Feldman, Golbert e Isuani, op. cit. 38 El NHS, organizado en base al famoso Plan Beveridge (1942-43), constitua un sistema de salud nico que inclua el complejo de hospitales, la provisin de medicamentos y las prestaciones mdicas de profesionales de cabecera. El sistema era gratuito y estaba financiado por el Estado a travs de recursos fiscales, quedando la atencin de salud privada o mutualista reducida, hasta por lo menos la dcada de 1980, con las reformas (parciales) del gobierno conservador de Margaret Thatcher, a un lugar subsidiario y marginal.
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cia de la Nacin. Dicho organismo tena a su cargo "la implantacin de servicios sociales en los establecimientos de cualquier ramo de la actividad humana donde se presten tareas retribuidas" (art. 19). Aunque es una idea generalizada que dicho decreto es el origen de las Obras Sociales, stas en la prctica son el resultado de una interaccin compleja e irresuelta entre los intentos de centralizacin, pronto reducidos a intentos de coordinacin y homogeneizacin, y la continuidad y profundizacin de la tradicin mutualista. Su consolidacin definitiva sa' llegar en 1970, cuando la Ley 18.610 determine la integracin obligatoria al sistema de la totalidad de la poblacin trabajadora con relacin de dependencia, junto con sus familiares directos. Las mutuales especializadas en la previsin de salud y las prestaciones mdicas se desarrollaron a partir de cajas especficas ya existentes, como las de los sindicatos ferroviarios, o por la creacin de cajas nuevas solicitadas al Parlamento. El propio Estado nacional habra comenzado a discutir como problema la dispersin de la cobertura mdica de los empleados pblicos recin en 1950. Es en estos debates que aparecen, segn Belmartino et al., las primeras referencias escritas a las mutuales de- salud como "Obras Sociales". Los proyectos, que prevn una "Obra Social" por Ministerio (excluyendo las Fuerzas Armadas), con afiliacin obligatoria del personal y voluntaria de familiares y jubilados, y aportes estatales en partidas especficas (no por porcentaje de la nmina salarial), estn todava en discusin cuando sobreviene el golpe de Estado de 1955. Los Estados provinciales y municipales seguirn rumbos parecidos. Cuando en abril de 1954 Pern inaugura el Polclinico Ferroviario de Pueblo Nuevo y argumenta que "no queremos para nuestros trabajadores una asistencia en los hospitales pblicos; queremos que tengan sus propios hospitales, porque no es lo mismo ir a pedir albergue a un hospital de beneficencia que atenderse en su propia casa", Belmartino et altrii consideran que est publicando el epitafio del proyecto centralizador. Los seguros de salud argentinos se consolidarn en forma de organizaciones mutuales cogestionadas por empleadores y gremios, sin integracin formal alguna con el sistema de hospitales pblicos, con un conjunto de normas que otorgan cierta homogeneidad mnima a-la cobertura pero un trasfondo de fuerte fragmentacin entre ramas de actividad y regiones. Esta cuestin aparece con mayor claridad al analizar la suerte de la salud pblica.
Los regmenes universales: la centralizacin trunca de la salud pblica

Pese a que en el PPQ y en los proyectos del joven Ministro de Salud 1 Ramn Carrillo existi una fuerte impronta de centralizacin y universalizacin de la salud pblica, el sistema pblico y unificado de salud no 1 lleg a concretarse. Peter Ross sostiene que fue el peso de los sindicatos, interesados en preservar el poder que sus propias cajas mutualistas le otorgaban, el motivo fundamental que impidi el desarrollo de un ' sistema centralizado. Para Susana Belmartino no existi una franca ruptura en 1943, en lo referente a hombres e ideas del mundo de la salud pblica, respecto a la etapa anterior. El movimiento centralizador que se puso en marcha recuper los diagnsticos de ya larga data, en momentos en que una acrecentada capacidad decisoria del Estado nacional se orient a asegurar la extensin territorial de sus atribuciones y a unificar organismos hasta entonces ' dispersos. Este principio unifica-
dor, sin embargo, no logr eliminar los particularismos y la fragmentacin. 39 Para Karina Ramacciotti 4 la tensin entre universalismo y particularismo de la poltica sanitaria peronista habra resultado, en buena medida, de las dudas del Ministro de Salud sobre la racionalidad econmica de un servicio gratuito frente a su aceptacin en trminos de racionalidad poltica. El corte de los recursos necesarios, por la combinacin de ambos lmites, termin por reducirlo a un proyecto de coordinacin suprajurisdiccional. En los hechos,'" el proceso fue ambiguo y complejo. En octubre de 1943 se crea una Divisin Nacional de Salud Pblica y Asistencia Social (DNSPAS) con el objetivo de coordinar todos los servicios de salud pblica, absorbiendo al Departamento Nacional de Higiene, a la Comisin Asesora de Asilos y Hospitales Regionales, al Instituto Nacional de Nutricin, a la Sociedad de Beneficencia de la Capital, a la Comisin Nacional de Ayuda Escolar, adems de todas las divisiones de salud y bienes-
Belmartino, Susana; Bloch, Carlos; Camino, Mara Isabel; y Presello, Ana Virginia: Fundamentos histricos de la construccin de relaciones de poder en el sector salud. Argentina, 19401960, Organizacin Panamericana de la Salud, Publicacin N 27, 1991, p. 58. Ramacciotti, Karina, Los conflictos, intereses e ideas que confluyeron en la poltica sanitaria argentina entre 1946-1954, Tesis de Licenciatura en la Facultad de Filosofa y Letras de la Universidad de Buenos Aires, 2001. El trabajo contiene la mejor reconstruccin histrica existente del pensamiento de Ramn Carrillo. " Nos basamos aqu en dem y Ross, op. cit.
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tar social de los dems ministerios. En su estatuto figuraba el objetivo de disear un Plan Nacional de Salud que creara estructuras propias de atencin de la salud; la coordinacin y el financiamiento de instituciones de salud provinciales, municipales y privadas; el control de leyes y regulaciones sanitarias; y todas las tareas que competan hasta entonces al DNH. De importancia clave fueron la capacidad de distribuir fondos a entidades asistenciales a cambio del respeto de normas y regulaciones de la DNSP; y la capacidad de intervenir todo tipo de instituciones. La inmediata creacin de la STP, sin embargo, le quit a la DNSPAS (desde entonces Direccin Nacional de Salud Pblica, en adelante DNSP), las tareas de asistencia social y sobre todo la jurisdiccin sobre la salud de los trabajadores, a travs del INPS. En septiembre de 1945 la DNSP convoc al Primer Congreso Nacional de Salud Pblica. Se trat el Plan Nacional de Salud, organizando a los hospitales con lgicas de regionalizacin (centros de salud locales, clnicas mviles, hospitales de baja complejidad en ciudades pequeas y de alta complejidad en ciudades grandes, oficinas supervisoras regionales en Tucumn, Crdoba, Rosario, Mendoza y Baha Blanca); la creacin de un sistema de Medicina Preventiva que inclua medidas educativas, recoleccin de datos estadsticos y el establecimiento de un sistema de tarjeta de salud universal; la coordinacin entre niveles estatales y sector pblico y privado de servicios de salud y el financiamiento general del sistema. En mayo de 1946 la DNSP fue transformada en Secretara de Salud Pblica (SSP), pero a la vez se restableci la autonoma a los organismos de salud pblica de las provincias y de la Municipalidad de Buenos Aires. El director Eugenio Galli renunci en protesta, y el gobierno nombr Secretario a Ramn Carrillo. En el diagnstico de Carrillo acerca de la salud en Argentina sobresalan el dficit de camas de. hospital; la perennidad de enfermedades infecciosas (tuberculosis, malaria, lepra, brucelosis, parasitismo, enfermedades venreas, etc.); la alta mortalidad infantil; la falta de nutricin adecuada en el Interior; el costo de la atencin mdica y de los medicamentos; la falta de coordinacin de la higiene pblica; un sector privado de caridad demasiado grande; la falta de estadsticas confiables; las condiciones de trabajo deficitarias; la falta de medicina preventiva; y la inequidad en la distribucin geogrfica de la profesin mdica. Carrillo cre rpidamente un Cdigo Sanitario y de Asistencia Social y un Plan Analtico para aplicarlo (presentados como parte del PPQJ.
El Cdigo estableca bsicamente las reas de jurisdiccin de la SSP: organizacin de la salud pblica a nivel nacional, incluyendo acuerdos de coordinacin con las provincias; extensin de la atencin de salud a quienes no estaban cubiertos (65% de la poblacin); y control directo de la salud en la Capital, Territorios Nacionales, puertos y fronteras. Innovaba adems en la importancia otorgada a las medidas de medicina preventiva, a las condiciones de vida (vivienda y agua potable), medio ambiente y condiciones de trabajo. Preva, por ltimo, la creacin de un Fondo Nacional de Salud y Asistencia Social para financiar las medidas pblicas, aunque sin especificacin de fuentes monetarias. El Plan Analtico era un proyecto de construccin hospitalaria (83.400 camas de hospital sobre las 60.000 existentes, adems de centros de investigacin, educacin y tratamiento especializados con 3.370 camas) y de semisocializacin de la medicina a la manera britnica (con un doctor de cabecera obligatorio financiado por el Estado segn cpita atendida). El Cdigo se promulg como Ley 13.012 en septiembre de 1947; y f el Plan como Ley 13.019. La oposicin parlamentaria argument, entre otras cosas, falta de tiempo para estudiar los proyectos; riesgo de avance sobre los derechos de los Estados provinciales; y fundamentalmente temeridad en la aplicacin de un Plan Beveridge en Argentina antes de que mostrara sus frutos en Europa (en especial semisocializacin de la profesin mdica). Pero los principales obstculos a la SSP fueron, segn Ross, el sector privado de caridad; las autoridades municipales y provinciales; y el tringulo STP-INPS-sindicatos. Respecto del sector privado, el Estado careci de recursos para nacionalizar la mayor parte de las instituciones. La SSP pudo ejercer un poder de control del sector privado, pero no pudo absorberlo por entero. Respecto de las relaciones con los otros niveles del Estado, la SSP cre tres de las oficinas regionales, pero careci de recursos para imponer su voluntad. La provisin de crecientes facilidades hospitalarias termin recayendo claramente en las provincias. 42 Respecto de las relaciones con el tringulo STP-INPS-sindicatos, la derrota del INPS en la unificacin de los regmenes previsionales ech por tierra el intento de ingresar una parte de los fondos previsionales al sistema de salud.
En 1946 haba 66.300 camas disponibles; y en 1953 el nmero se haba incrementado a 130.180. De las 63.880 nuevas camas, 9.660 correspondieron al MSP, 18.328 a otros ministerios nacionales, 3.966 a la Fundacin Eva Pern, 3.587 al sector municipal, 151 al sector privado, y 29.295 al sector provincial. La informacin proviene de Ross, op. cit.
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El problema del financiamiento result as, en particular, imposible de resolver. El PPQ era ambiguo respecto del financiamiento del Fondo Nacional de Salud y Asistencia Social y del Cdigo, proponiendo impuestos especficos y/o formas de seguro de salud obligatorio. Carrillo intent obtener parte de las cotizaciones de los fondos previsionales y los fondos de los seguros de accidentes de trabajo, fallando en ambos casos. Luego intent, sin xito, desarrollar un impuesto especfico de base territorial; y la derivacin de impuestos indirectos. La nica fuente segura continu siendo el presupuesto pblico y crditos del PPQ. La "semisocializacin" de la medicina fue otro obstculo que se demostr insalvable. El aumento del nmero de enfermeras profesionales y la redistribucin geogrfica de mdicos que anunciaba el PPQ encontr rechazo de los ltimos y dificultades de financiamiento. Ross aduce que de unos 20.000 doctores, slo unos 6.000 entraron en el sistema." La proporcin de mdicos por habitante progres notablemente entre 1934 y 1954 de 0,8/1000 a 1,2/1000. Ese aumento, sin embargo, no fue homogneo: mejor en la Capital, Crdoba y Santa Fe (2,9; 1,1 y 1,2 respectivamente en 1954) pero en seis provincias permaneci en 0,4 y en ocho entre 0,4 y 0,6. El nmero de enfermeras pas de 8.000 en 1946 a 18.000 en 1953, an lejos de las 46.000 que prevea el plan. De todas maneras, la SSP de Carrillo hizo importantes avances. Complet el sistema de delegaciones regionales, abri las instituciones de investigacin (Instituto Bacteriolgico, posteriormente Instituto Malbrn;" Instituto Nacional de Hemoterapia; Instituto Nacional del Quemado) y de atencin especializada; incluy disposiciones de salud pblica mnima en la Constitucin de 1949 (que adems elev a la SSP al rango de Ministerio de Salud Pblica, en adelante MSP); realiz un nmero de campaas nacionales (con particular xito en tuberculosis) e incluy educacin de higiene y salud a travs de publicidad y en las instituciones educativas. La tasa de mortalidad infantil baj as de 80,1/ 1000 en 1943 a 66,5/1000 en 1953.
El impulso de transformacin de la salud pblica, sin embargo, se fue acabando. El Plan Sanitario 1952-1958, presentado como parte del SPQ, no se apartaba de los principios del Cdigo y de las medidas del Plan Analtico, pero parta ahora de una lgica de descentralizacin, coordinando con y delegando parte de las medidas en los Ministerios de Salud provinciales y en la Fundacin Eva Pern. La reorganizacin ministerial de 1954 confirm la prdida de centralidad del proyecto de salud: el nuevo Ministerio de Asistencia Social y Salud. Pblica quedaba confinado a la atencin de aqullos sin cobertura propia de salud; y su rol consistira en la exclusiva coordinacin de servicios de salud existentes.
Una asistencia social universalizante y paraestatal

Una problemtica diferente presenta la poltica asistencial. El proyecto inicial del Estado peronista haba sido crear un sistema pblico de asistencia a la pobreza, que integrase intervenciones sanitarias y transferencias distributivas, y que absorbiese directamente a la estructura filantrpico-caritativa. La relativizacin de la pobreza como sntoma coyuntural que desaparecera de la Nueva Argentina, y el descubrimiento de la potencialidad de una asistencia social politizada transformaron el esquema. La STP haba quedado en 1946 a cargo de los proyectos de reforma del sector asistencial. El establecimiento del instrumento institucional creado a estos efectos, la Direccin Nacional de Asistencia Social (DNAS), sin embargo, ocurre slo en septiembre de 1948. Aunque la DNAS nunca cont con los medios necesarios para operar una centralizacin de la poltica asistencial a la manera de la STP o el INPS, la propia dinmica que las circunstancias impriman al complejo de proteccin social comenzaron a erosionar al sector privado caritativo. Las medidas del gobierno complicaron la subsistencia de las organizaciones privadas: el condicionamiento de los fondos pblicos al cumplimiento de pautas de servicios; el aumento de salarios y el mejoramiento de condiciones de trabajo de los asalariados y profesionales hospitalarios; la suspensin y el retraso en la transferencia de fondos; y finalmente la intervencin directa. La Sociedad de Beneficiencia de la Capital fue intervenida en septiembre de 1946. En febrero de 1947 fue transferida a la rbita de la SSP, en el marco del proyecto de centralizacin del sistema de salud. Mientras tanto, Eva Pern comienza a vincularse a la asistencia social con la "Cruzada de Ayuda Social" que encabeza, distribuyendo bie-
" Las cifras estn basadas en los registros de los colegios profesionales para la cantidad de mdicos y en los registros de sueldos pagados por el MSP para los que entraron en el sistema. Comenz elaborando medicamentos propios a costos subsidiados bajo la marca EMESTA; pero desde 1949 esto se transform en un sistema coordinado y negociado con empresas privadas. Eventualmente, el Malbrn mantendr slo tareas de investigacin cientfica.
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nes y servicios por todo el pas. La Fundacin de Ayuda Social Doa Mara Eva Duarte de Pern (ms tarde Fundacin Eva Pern, en adelante FEP)" fue creada en junio de 1948 y obtuvo reconocimiento legal en julio. Se trataba, desde los inicios, de una organizacin bien singular. Segn su diseo institucional el presidente del pas nominaba al presidente de la FEP y los miembros del comit directivo de la Fundacin eran nombrados mitad por la CGT y mitad por la STP. La FEP tena como misin, segn su estatuto, intervenir en todo tipo de actividades que tendieran a satisfacer las necesidades de las "clases menos privilegiadas"." Adems, la Ley 13.992 le otorgaba la facultad de solicitar la absorcin de instituciones de asistencia social cuando la FEP se considerara capaz de cumplir sus funciones. Segn Tenti, desde una visin en perspectiva histrica, "la asistencia social del perodo preperonista agreg una argumentacin de orden econmico-social (la necesidad de administrar la poblacin y la reproduccin de la fuerza de trabajo) a las viejas consideraciones humanistas o de control social para justificar la accin social del Estado. La asistencia social 'cientfica' quiso ir ms all de la simple intencin negativa (de control, contencin, vigilancia) y se propuso ser productiva en trminos econmicos. Para ello apel al discurso moderno sobre el 'capital humano' [...]. Al peronismo le interes tambin extraer fuerza y legitimidad poltica, tanto de los sectores integrados al trabajo urbano y rural como de todos aquellos sectores sociales 'desfavorecidos' y `desprotegidos' en sentido amplio, independientemente de su insercin en la actividad productiva. La disponibilidad de recursos por parte del Estado constituy una condicin objetiva que hizo posible la am-
" Sobre la Fundacin Eva Pern los historiadores coinciden en que la informacin es escasa; y las fuentes secundarias no son sistemticas. Adems de las visiones impresionistas de las biografas de Eva Duarte de Pern (en especial ver Dujovne Ortz, Alicia, Eva Pern. La madone des sans-chemise, Paris, Grasset, 1995) vase Grassi, Estela, Las mujeres y la profesin de asistente social. El control de la vida cotidiana, Buenos Aires, Humanitas, 1989; Tenti Fanfani, Emilio, Estado y pobreza: estrategias tpicas de intervencin, Buenos Aires, CEAL, 1989; Ross, op. cit.; Plotkin, Mariano, Maana es San Pern. Propaganda, rituales polticos y educacin en el rgimen peronista (1946-1955), Buenos Aires, Ariel, 1993; Smulowitz, op. cit.; y Vallina, Marcelo, O Peronismo e a Fundacdo Eva Peron. O Longo Braco Do Regime, Dissertaco de Mestrado, Universidad Federal do Rio de Janeiro, 1995. " En particular (1) asistir a personas de pocos recursos para iniciar, continuar o completar estudios; (2) construir casas para familias necesitadas; (3) crear y construir establecimientos educativos, sanitarios o recreativos. 108
pliacin hacia el campo propiamente poltico de los objetivos de la poltica social". 47 En la prctica, la FEP realiz un doble tipo de accin:la "ayuda social directa" distribuciones de bienes (muebles, ropa, juguetes, mquinas. de coser, medicamentos y equipamiento mdico) y de dinero (efectivo y becas) y el mantenimiento de una infraestructura de instituciones asistenciales hogares de trnsito y de ancianos, proyectos de vivienda, hospitales, centros recreativos y colonias de vacaciones, proveeduras de bienes a precios subsidiados. Todas las intervenciones llevaban como marca un discurso legitimatorio que circulaba entre la reivindicacin del derecho a la asistencia social (y un enfrentamiento con la beneficencia) y la generacin de un agradecimiento masivo al gobierno y a Eva misma que "politizaba" la relacin FEP/Estado-receptores. Segn Vallina," entre la creacin de la FEP y fines del ao 1948, sus ingresos ascienden de $10.000 a $49.580.592,98 formalmente provenientes, en su totalidad, de donaciones. Esa diferencia, sugiere, puede ser explicable por la derivacin a la FEP, por el Decreto 33.600 de 1949, de fondos que el gobierno haba creado en 1946 como "Obras de Ayuda Social". A partir de all, el peso de las donaciones (incluyendo las de los sindicatos) sobre los ingresos totales de la FEP fueron disminuyendo: 99,92% en 1949; 46,46% en 1951; 55,94% en 1952; y 32,91% en 1953. Al mismo tiempo aumentaban los ingresos provenientes de otras fuentes: la totalidad de los impuestos de casinos; el 3% de los impuestos a carreras de caballos en la Capital Federal y la provincia de Buenos Aires; el 10% de las loteras nacionales; las multas sobre juegos de azar; el 3% del bono salarial navideo (equivalente a un mes de salario); y los montos de los salarios correspondientes a los das 1 de mayo y 17 de octubre de cada ao. En 1953 el 5% de los ingresos provena de donaciones de los sindicatos; el 27% provena de los impuestos especficos cedidos por el Estado; y el 23% de los salarios del 1/5 y del 17/10 y de otras contribuciones de asalariados previstas en convenciones colectivas. Una aproximacin a la importancia relativa de la FEP respecto del gasto pblico social efecta Vallina al comparar la magnitud de sus ingresos respecto de las Secretaras (que en 1949 pasan a ser Ministerios) de Salud Pblica y de Trabajo y Previsin. Si en 1948 los ingresos de la FEP eran de 9,51% y de 24,70%, respectivamente, en 1951 la relacin se
" Tenti Fanfani, op. cit., tomo I, pp. 81-82. " Vallina, op. cit., pp. 175-186. 109
haba invertido a 203,56%y 742,51%, respectivamente. En trminos de gastos, la FEP representaba el 9,88% del gasto del Ministerio de Salud Pblica y el 6,96% del gasto del Ministerio de Educacin en 1948. En 1953, esa relacin era del 79,50%y del 20,14% respectivamente. La proporcin entre ayuda social directa e infraestructura asistencial, medida en trminos de gastos, habra pasado de 92,5% de ayuda social directa en 1949 a 44% en 1953. Organizacin paraestatal que redistribua fondos pblicos y contribuciones de asalariados en forma de asistencia social, vehculo de intensa propaganda oficialista, la FEP muchas veces ha concentrado en el dilema de su propia existencia los juicios acadmicos y polticos acerca de la poltica social del peronismo clsico. Su despliegue implic una serie de paradojas de gran complejidad. Para Tenti, la ms importante de estas paradojas reside en la aparente contradiccin entre un discurso de derechos y de redistribucin del ingreso; y una prctica discrecional y politizada. En el discurso de Eva, "resulta innegable que [la ayuda social) es complemento de [la justicia social]. Mientras que la segunda juega en el orden de los seres aptos para el trabajo', la primera tiene como objeto 'auxiliar a los que no pueden trabajar'. Por lo tanto la ayuda social se define, como la exteriorizacin del deber colectivo de los que trabajan, de cualquier procedencia o clase social con respecto a los que no pueden trabajar"' 4 9 Al mismo tiempo la accin de la FEP se caracterizaba por "acciones puntuales y discrecionales que en alguna medida no condicen con la idea de derecho a satisfacer ciertas necesidades [del los sectores ms desfavorecidos de la poblacin. En general, los bienes y servicios son asignados por caso en virtud de una demanda que recibe un tratamiento ms o menos arbitrario por parte de quien tiene el poder de distribuir y asignar"." Para Mariano Plotkin, la FEP tena un sentido casi exclusivamente poltico-estratgico, en la medida en que "incorporaba" al dispositivo del rgimen a sectores no sindicalizados, privilegiando una distribucin de bienes y servicios clientelar a cambio del inculcamiento de la doctrina peronista. Para Ross, la FEP tena una razn de ser ms pragmtica, en la medida en que "llen el vaco creado por el fracaso del
Estado en garantizar bienestar social para todos y el debilitamiento de las organizaciones caritativas La FEP representaba una va de escape fcil al dilema planteado por el exclusivismo de los sindicalistas en la retencin de los esquemas previsionales y a la crisis econmica. Constituy una asistencia social barata a la vez que proporcionaba ventajas polticas al Peronismo"?
La poltica social del peronismo clsico como etapa consolidatoria del Estado de Bienestar argentino
Dos sendas afirmaciones, taxativas, sirven para retomar la discusin que propusimos ms arriba acerca del carcter clave del peronismo clsico en la gnesis de un complejo de poltica social argentino homlogo a los de Estado de Bienestar o de Estado Social. En 1984 Pablo Gerchunoff sostena que "no se encuentran evidencias contundentes de que el gobierno peronista haya marchado por el camino de la constitucin de un Estado Benefactor. El pronstico de una Tercera Guerra Mundial [...I determin que los recursos del Estado se asignaran prioritariamente a ampliar la esfera de control gubernamental sobre actividades productivas de, bienes y servicios, [pero no a un incremento de] la participacin relativa en las erogaciones totales de los rubros salud, cultura y educacin y bienestar social"." En 1988 Peter Ross, por su parte, aseguraba "que Pern no logr lo que se lanz a hacer en los primeros aos de gobierno. Ms bien, como sucede en gobiernos democrticos pluralistas, las acciones de grupos de inters poderosos y las vicisitudes de la economa forzaron a la poltica del gobierno a seguir caminos particulares, mucho de los cuales mostraron continuidad con aqullos previos a 1943. [I A pesar de los intentos de crear sistemas de seguridad social universalistas entre 1943 y 1947, el rgimen no tendr finalmente nada de revolucionario en su poltica social. Las reformas, inclusive, carecieron de integracin unas con otras, con grupos de inters dominando tanto la formulacin como la implementacin de polticas en las diferentes reas. La retrica peronista en poltica social no estuvo enteramente vaca. Se hicieron avances importantes. Pero la poltica social ocup un lugar secundario frente al manejo econmico. Consecuentemente la Argentina de 1955
Ross, op. cit., pp. 224-225.
" Cita reconstruida por Ibidem, p. 81 en base a Pern, Eva, Su palabra, su pensamiento, su accin, Buenos Aires, Subsecretara de Informaciones de la Presidencia de la Nacin, s/f, p. 40. Tenti Fanfani, op. cit., tomo I, pp. 79-80.
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sz Gerchunoff, op. cit., pp. 19-20.
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Acerca del Estado de Bienestar en el Peronismo Clsico (1943-1955) \\
difcilmente pueda ser descripta como un Estado de Bienestar. Las provisiones de bienestar siguieron siendo bastante residuales, y el control estatal sobre la poltica social sigui siendo tenue. Lejos de ser un aparato monoltico que usaba la poltica social para atar a s a los obreros, el Estado peronista pareci ms bien una esponja que absorba las demandas de grupos de inters variados. El poder de la poltica social permaneci disipado, con formas de servicio residual y ocupacional como norma, en vez de formas universalistas". 53 Resulta evidente que ambas negativas a otorgarle el carcter de Estado de Bienestar al complejo de poltica social producido por el peronismo clsico depende de una definicin restringida de Estado de Bienestar. En el caso de Gerchunoff, se deduce que un Estado de Bienestar depende de una magnitud relativa del gasto pblico social. Si se aplicase semejante criterio desde un punto de vista comparativo, el resultado sera completamente aleatorio, como muestran los estudios del Banco Mundial sobre gasto social. 54 En el caso de Ross, se entiende que un Estado de Bienestar depende de un diseo universalista y estatal de la poltica social, asimilable al modelo socialdemcrata de EspingAndersen. Ya manifestamos nuestra preferencia por considerar Estado de Bienestar, junto con este ltimo autor, a una configuracin de poltica pblica por el tipo de integracin de funciones socioeconmicas con la divisin social del trabajo, opcin que otorga carcter de Estado Social a la casi totalidad de los Estados capitalistas del siglo XX, y establece el inters por la comprensin de las modalidades organizativas. Por otra parte y tal como se desprende de las investigaciones de Peter Baldwin-55 las caractersticas que han asumido las distintas experiencias histricas de Estados de Bienestar resultan en definitiva determinadas por el modo en que las luchas, las tensiones y los acuerdos entre las distintas fuerzas pollticas y sociales intervinientes en su diseo contribuyeron a moldearlas, con lo que la pretensin de presentar un tipo
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Washington, The World Bank-Oxford University Press, 2000. Los clsters de Estados con gasto social alto, medio y bajo dependen de arreglos organizacionales tan dispares, que el criterio negara carcter de Estado de Bienestar a una gama amplia de pases (casi toda Amrica Latina, gran parte de Europa), mientras que se lo otorgara, por ejemplo, a economas estatistas. " Ver Baldwin, Peter, La poltica de solidaridad social. Bases sociales del Estado de Bienestar europeo 1875-1975, Madrid, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1992.
Ross, op. cit., pp. 5-6. World Bank, World Development Report 2000/2001: Attacking Poverty,
determinado de Estado de Bienestar a la manera de un paradigma a imitar demuestra su limitacin. Esta ltima opcin la toma tambin Rubn Lo Vuolo al analizar la poltica social argentina.% La Argentina produjo, para este autor, un "hbrido institucional" de Estado de Bienestar que combinaba formas universalistas y corporativas de proteccin, social, outputs de un sistema __ p oltico autoritario y poco proclive a la negociacin entre la totalidad de los actores colectivos y grupos de inters. Entre la posguerra y mediados de la dcada del setenta, el Estado de Bienestar argentino se fund en dos "manos" combinadas. La "mano derecha" se plasm en una economa poltica de sustitucin de importaciones que implicaba transferencias del sector exportador al sistema urbano-industrial, incluyendo pleno empleo y niveles salariales altos destinados a sostener la demanda efectiva a travs del consumo, lo que Lo Vuolo denomina "lectura populista" de la demanda efectiva keynesiana. La "mano izquierda" operaba en tres lgicas cuyas bases fueron establecidas, precisamente, entre 1943 y 1955. El sistema previsional, una parte importante del sistema de salud y las asignaciones familiares funcionaban como una suma de cuerpos autnomos de seguro social, financiado por cotizaciones. Este modo de organizacin preservaba el estatus diferencial derivado de la posicin relativa de los asalariados en_ el mercado de trabajo. Al mismo tiempo, el sistema educativo y el siste- 1 ma bsico de salud eran ofrecidos sobre bases universales (aunque este 1 ltimo tendiese a especializarse en la atencin de sectores no sindicalizados) y financiados por rentas generales. Por ltimo, una serie j de polticas focalizadas de vivienda combinaba recursos provenientes de cotizaciones y de subsidios pblicos; mientras que polticas de asistencia social residuales operaban sobre los casos de extrema pobreza a manera de intervenciones de caridad. La expansin de este sistema, en tales condiciones, no se realizaba a travs de la extensin cuantitativa de derechos bsicos universales, sino a modo de "imitacin de privilegios" entre asalariados cubiertos por los complejos de seguro de las diferentes ramas. As, los sectores ms rezagados obtenan, a travs de negociaciones particularistas con el
Lo Vuolo, Rubn, "i.Una nueva oscuridad? Estado de Bienestar, crisis de integracin social y democracia" en Lo Vuolo, Rubn y Barbeito, Alberto, La nueva oscuridad de la poltica social. Del Estado populista al neoconservador, Buenos Aires-Madrid, CIEPP-Mio y Dvila, 1998.
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Estado, un "enganche" parcial con los sectores que gozaban de mayores privilegios. Ambas "manos" se combinaban, finalmente, a travs de sistemas de sostn-indexacin de salarios, de la absorcin en el sector pblico de la mano de obra excedente, de la proteccin del mercado domstico y de la provisin pblica de insumos y servicios a precios subsidiados. A diferencia de otros Estados de Bienestar ms estables y homogneos, estas combinaciones no se fundamentaban en compromisos entre sectores con la mediacin del Estado, sino en pseudo-compromisos que "privatizaban" partes del gasto pblico a travs de negociaciones bilaterales entre el Estado y determinados grupos de inters, generando "ventanas" que atendan a intereses particulares, cajas desarticuladas e independientes de las restricciones del financiamiento global. Entre 1955 y 1976, la alta inestabilidad poltica generada por sectores que competan de manera no cooperativa en un juego de suma cero por pedazos de tutela estatal agrav esta lgica compleja sin alterar en sustancia los principios de organizacin del hbrido. Es en efecto este modelo, cuya singularidad Lo Vuolo capta plenamente, el que est en parte en gestacin, en parte en consolidacin, durante el peronismo clsico. La impronta del Estado de Bienestar argentino una tutela estatal comprehensiva y al mismo tiempo fragmentada sobre las relaciones salariales marc los modos de integracin social de la Argentina hasta la ltima dcada del siglo XX. Los fortsimos vaivenes polticos de la segunda mitad del siglo hicieron variar la intensidad y la direccin de esta tutela, los sectores incluidos y parcialmente excluidos del paraguas protectivo de un Estado semimilitarizado y feudalizado por una "sociedad civil" ms fuerte que lo que una lectura superficial del proceso tradicionalmente ha sugerido,
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