Formulao, administrao e execuo de polticas pblicas

Joaquina Barata Teixeira Professora adjunta aposentada / UFPA

Formulao, administrao e execuo de polticas pblicas

Introduo A trajetria das(os) assistentes sociais na sociedade brasileira, na Amrica Latina e no mundo tem traado um percurso extraordinariamente progressivo do ponto de vista tcnico e tico-poltico, quer na dimenso conceitual, quer na dimenso operativa. A profisso consolidou-se e vem avanando por meio da conquista de novas responsabilidades profissionais e de novos espaos ocupacionais, onde se impem exigncias de expanso qualitativa e quantitativa de conhecimentos no campo terico e prtico. Alm disso, tornam-se cada vez mais complexos e desafiantes os enigmas de seu trabalho e de seu tempo. Requisies inditas so inauguradas nos marcos da diviso intelectual do trabalho, novas interpelaes so postas, novas respostas profissionais so exigidas, tanto no campo investigativo quanto no da interveno, quer redefinindo funes predominantes nos espaos profissionais consolidados do Servio Social, quer abrindo novos espaos no mercado. Entre outras, abrem-se as possibilidades ao seu ingresso no complexo campo da formulao, gesto e avaliao de polticas pblicas, planos, programas e projetos sociais, impondo a apropriao de conceitos e procedimentos para a atuao nesse largo e diversificado espectro de relaes de gesto em mbito institucional e no institucional. So conquistas que confirmam a afirmao de Lukcs (1989) quando diz que toda a atividade humana, tende a ganhar, com o seu exerccio contnuo, graus superiores de realizao e de complexidade. No seria diferente com o Servio Social. Temos hoje uma grande demanda municipal, estadual e federal em todo o pas para o planejamento, a gesto e formulao de polticas pblicas nos marcos jurdico-polticos da Constituio de 1988, que avanou na concepo de direitos sociais (no que toca poltica de Seguridade Social com seu trip: Sade, Previdncia e Assistncia Social) e no que diz respeito a direitos em outros campos, a exemplo dos conquistados pelas

diversificadas etnias e minorias, na medida em que essa mesma Constituio inovou e inaugurou um pluralismo jurdico para a atuao com diferentes formaes sociais. O Servio Social vem alando funes de comando e liderana em vrios espaos do Poder Judicirio, Executivo e Legislativo, precisando estar preparado para os trabalhos de gesto e planejamento que lhe atribuem. A cada Ministrio, a cada Secretaria e a cada rgo est imposta a responsabilidade de elaborar suas polticas, seus planos, programas e projetos e de supervisionar servios e benefcios. Prefeitos devem conceber e elaborar Planos Diretores, Planos de Assistncia Social, criar Conselhos e fundos. Nos ltimos anos, as prefeituras vm solicitando aos CRESS a indicao de assistentes sociais para a participao nesse trabalho. Este texto tem o escopo de favorecer uma apropriao atualizada das teorias do planejamento e gesto. Em seu primeiro tpico, localiza a gesto e o planejamento no campo das polticas sociais. No segundo, aborda o planejamento estratgico como forma contempornea de planificao. No terceiro, situa o contexto da formulao de polticas como espao de disputa e ressalta a necessidade da participao popular. No quarto, enfoca oramento pbico e, finalmente, no quinto, apresenta as clssicas consideraes finais. 1 Gesto e planejamento no campo das polticas sociais 1.1 O processo de planejamento como componente da gesto A formulao de polticas sociais, com as atuais exigncias de democratizao do espao pblico, tende a atravessar o espao estatal e civil da sociedade brasileira, deixando de ser cada vez mais deciso adstrita ao mbito da gesto e do poder. Cabe, entretanto, a gestores e tcnicos, processar terica, poltica e eticamente as demandas sociais, dando-lhes vazo e contedo no processo de planejamento e gesto, orientando a

sua formatao e execuo. No bastam pronunciamentos polticos gerais e abstratos que afirmem intenes sociais. necessrio que sejam materializadas por meio de um cuidadoso processo de planejamento institucional, com alcance capilar, indicando desde concepes globais at aes (na ponta), de execuo de polticas pblicas. H sinais que indicam o planejamento ter longa tradio em culturas bem sucedidas, no obstante a afirmao de Habermas (2002) que o coloca como produto da modernidade. Como refere TATIWA (2004), no se pode imaginar a construo das pirmides do Egito sem planejamento prvio ou, ainda, as conquistas do Imprio Romano sem uma estratgia de guerra. Em 1884, o Japo elaborou o Kogyo Tken plano decenal japons considerado como o primeiro plano de desenvolvimento feito no mundo. Em 1916, Fayol publica estudos sobre planejamento empresarial e, em 1920, surge a primeira experincia de planificao socialista da sociedade na antiga URSS. Nas sociedades capitalistas, o iderio liberal no estimula a planificao da sociedade e as experincias de planejamento s se intensificaram aps as guerras mundiais; privilegiaram o planejamento econmico. O New Deal (1933-1945) considerado um marco dessa forma de planejar no mundo capitalista do Ocidente. Em 1946, a Frana elaborou um Plano de recuperao econmica e de modernizao e, em 1947, os EUA elaboraram tambm um plano de recuperao econmica da Europa e Japo (Plano Marshall). No Brasil, est sendo proposto o PAC (Plano de Acelerao da Economia), o qual, como todos os demais j surgidos (Plano de Metas governo JK), PNDs (Planos Nacionais de Desenvolvimento - poca da ditadura militar), formulam objetivos e aes gerais para a rea econmica, cabendo a cada Ministrio elaborar seus planos especficos. H que haver presso para que as polticas sociais tenham sua insero nos Planos Globais de Desenvolvimento Sustentvel.

1.2 Planos, programas e projetos O planejamento muitas vezes confundido com o plano, programa ou projeto, os quais so apenas os meios pelos quais o planejamento se expressa. Carvalho (1978) torna claro o lugar de cada um no interior do processo geral que pretende concretizar polticas pblicas. PLANO o documento mais abrangente e geral, que contm estudos, anlises situacionais ou diagnsticos necessrios identificao dos pontos a serem atacados, dos programas e projetos necessrios, dos objetivos, estratgias e metas de um governo, de um Ministrio, de uma Secretaria ou de uma Unidade. PROGRAMA o documento que indica um conjunto de projetos cujos resultados permitem alcanar o objetivo maior de uma poltica pblica. PROJETO - a menor unidade do processo de planejamento. Trata-se de um instrumento tcnico-administrativo de execuo de empreendimentos especficos, direcionados para as mais variadas atividades interventivas e de pesquisa no espao pblico e no espao privado. A distino bsica entre plano, programa e projeto est, portanto, no nvel de agregao de decises e no detalhamento das operaes de execuo, ou seja, o plano tem maior nvel de agregao de decises que o programa e este, mais que o projeto. Por outro lado, o projeto tem maior detalhamento das operaes a serem executadas que o programa e este, mais que o plano.

1.3 Sistemas, benefcios e servios A gesto democrtica hoje exige que se constituam, alm dos planos, programas e projetos (os quais orientam aes num prazo determinado), a estruturao, no aparelho do Estado, de sistemas, benefcios e servios ofertados s populaes da cidade e do campo, s etnias e s chamadas minorias. Trata-se da implementao de direitos assegurados em lei, com carter de aes permanentes, as quais so tambm objeto do processo de planejamento, para reviso e aperfeioamento. So conhecidos os sistemas existentes no Estado brasileiro: Sistema nico de Sade (SUS), Sistema Unificado de Assistncia Social (SUAS), Sistema Educacional, Sistema Previdencirio etc. no interior dos sistemas que se estruturam aes s quais os cidados recorrem para o atendimento de necessidades sociais (Educao, Sade, Previdncia e Assistncia). verdade que h ainda organismos que se estruturam fora dos sistemas, a exemplo da Fundao Nacional do ndio (FUNAI), mas a tendncia contempornea integrar aes nos sistemas unificados nacionalmente. 2 Planejamento estratgico: forma contempornea de planificao O planejamento estratgico vem sendo entendido como a forma contempornea da planificao. Os estudos permitiram que a temtica do planejamento pudesse ressurgir com renovada importncia no contexto sociopoltico e institucional, nos nveis local, estadual, nacional e mundial, quer no mbito da Administrao Pblica, quer no do setor privado. Certamente que o desencanto com o planejamento tradicional, tambm chamado normativo por Matus (1985, p. 3), vem orientando a busca de alternativas tericas e metodolgicas ao planejamento. Todos querem superar o velho enfoque de tcnicas ou mtodos, que, por si s, no permitia refletir e encaminhar aes no campo da estratgia

poltica de gesto. Absorver a noo de estratgia implica, no caso das instituies governamentais e no governamentais, absorver um sentido poltico para a gesto pblica, concebendo-se a unidade a ser gerida como uma unidade plural (no consensual), onde a inconformao est presente e a utopia o horizonte. Alm disso, a sociedade a quem se destinam as aes planejadas tambm uma sociedade plural e multitnica. H, em toda a parte, um clima propcio criao de instrumentos e ferramentas que possibilitem a construo do novo, com vistas em mecanismos agilizadores que concretizem os sonhos, transformando-os em projetos. Este clima possibilitou, no incio do milnio, a rpida disseminao das idias do planejamento estratgico. Hoje, enfrentando e absorvendo todas as crticas, retoma-se o planejamento para desvendar algumas de suas faces ocultas e de suas armadilhas, muito claras no planejamento tradicional, como o mito do instrumental tcnico neutro, o mito do tcnico planejador, o mito da previso do futuro, etc., para inscrev-lo como um exerccio de liberdade e participao, necessrio aos que governam e aos que no governam. instrumento dos que querem tornar-se sujeitos e construir o presente e o futuro desde j, dos que no querem sucumbir s foras do acaso ou do mercado, ou vontade estranha, ou aos desgnios dos donos do poder. O planejamento contemporneo pe, claramente, no mago de sua reflexo, o papel da estratgia no processo de tomada de decises compartilhadas. Sabe-se que a categoria estratgia, alm de conferir um sentido poltico para a gesto pblica e para o planejamento, resgata a noo de combate. A partir dela, pode-se reconhecer as instituies como trincheiras especficas de luta, naturalmente, com mediaes. Evidentemente, h muito a combater: a desinformao, o preconceito, o obscurantismo, a injustia, a amoralidade, a violncia, a fome, a misria, a doena, a

desigualdade, o racismo e o desemprego. As instituies tm um papel significativo nessa luta. Se estamos num combate, queremos o xito, queremos envolvimento, queremos compromisso. Uma genrica e repetitiva rotina institucional que no desperta apelo no condiz com a noo de estratgia e de combate, como a rotina de meses e meses de despachos burocrticos cotidianos; por isso, as instituies devem ter coragem de se comprometer com metas que esto fora do alcance comum. Metas ambiciosas so metas envolventes e pode-se alcan-las por caminhos muitas vezes simples. s vezes, processos complicados e emperrados tm como horizonte objetivos institucionais medocres (por exemplo, licitaes que demoram seis meses, para aquisio de material de manuteno). O desafio limpar e simplificar os caminhos em direo a horizontes largos. verdade que h grandes obstculos inteno estratgica, principalmente quando as instituies trabalham sob esquemas arcaicos que j no satisfazem. O autoritarismo um deles, a centralizao das glrias por vitrias conquistadas outro. Todas as honras devem ser socializadas. O xito o resultado do trabalho de todos. Segundo Hamel (1993), outro obstculo a tnica da alocao de recursos. Mais do que serem alocados, os recursos devem ser alavancados na perspectiva das aspiraes mobilizadoras. Para o autor, o custo tambm no uma competncia central no planejamento estratgico. Competncia central ter qualidade social concreta e mais alguma coisa difcil de imitar. Ainda segundo Hamel (1993), qualidade no pode se resumir, como vem ocorrendo, a um chavo discursivo que sirva como libi aos velhos propsitos nem simples modernizao de equipamentos e prdios. Qualidade ter coragem de afirmar princpios tico-institucionais e objetivos sociais ousados. Qualidade conceber as instituies e organizaes em interao com o seu ambiente, logo, abertas e sensveis aos movimentos sociais de seu meio, em permanente interlocuo com a sociedade para a construo do futuro.

Nessa concepo, planejamento e gesto pblica caminham lado a lado, porque perseguem instrumentos que permitem fluir a direo democrtica do(da) gestor(a) no interior das unidades plurais de trabalho. 3 Confronto de interesses, negociao e participao popular na formulao de polticas sociais e no planejamento A noo de estratgia no planejamento surge para desvendar o seu carter de concepo e ao (institucional ou no), que busca efetividade em um ambiente no homogneo, onde diferentes interesses e diferentes posies disputam o alcance de resultados e da hegemonia. Formular polticas sociais no capitalismo e, mais do que isso, no contexto do neoliberalismo, enfrentar poderosas foras sociais sempre em luta para assegurar no Estado a consolidao de seus interesses e privilgios, os quais investem contra direitos sociais, especialmente contra aqueles que tm perspectiva redistributiva. No toa que o conceito de estratgia est vinculado cincia ou arte da guerra, da que seu sentido etimolgico, tomado do grego stratega, o define como arte militar de planejar e executar movimentos e operaes de tropas, navios e/ou avies, visando alcanar ou manter posies relativas e potenciais blicos favorveis a futuras aes tticas sobre determinados objetivos, ou, ainda: arte de aplicar os meios disponveis com vista consecuo de objetivos especficos (AURLIO, 1975, p. 586). A transposio do conceito para a poltica d-se pela sua dimenso tambm de luta, combate, meio em que permanente a disputa entre foras antagnicas e s vezes at hostis, empenhadas em manter o poder. Ora, como diz Gramsci (1978, p. 207), a luta poltica enormemente mais complexa. O planejamento estratgico absorve a categoria estratgia e lhe d visibilidade por agregar ao processo a noo de mobilizao, de negociao, de movimento, de manejo de

tcnicas, recursos, enfim, todos os meios (tticos) necessrios para enfrentar o(s) oponente(s) ou uma situao complexa. Da que os seguintes procedimentos, interrelacionados, passam a fazer parte do exerccio de planejar: Identificao do terreno ou cenrio em que se desenvolver a ao e suas tendncias. Identificao de aliados, oponentes, interessados, neutros e, em alguns casos, at inimigos, mapeando a natureza e consistncia de seus vnculos. Identificao do perfil das foras em confronto, seus recursos, suas tcnicas, suas alianas (em magnitude e qualidade), sua capacidade operacional. Identificao do tempo disponvel (de luta). Como numa luta, quer-se vitria com hegemonia, isto , domnio de situao, ampliao de posies, transformao de oponentes em aliados ou, no mnimo, se o cenrio desfavorvel, evitar ou adiar um combate direto. Trata-se de uma espcie de transio para um novo contedo e uma nova forma. 3.1 Gesto pblica planejada como exerccio de liberdade e de democracia Sabe-se que a gesto pblica democrtica sintoniza com o planejamento estratgico. Primeiro, porque tende a romper, nas organizaes, com as hierarquias verticais rgidas de comando, promovendo um tipo de comunicao horizontal intensiva (colegiada). Segundo, porque busca ultrapassar a democracia representativa, combinando-a com a democracia participativa ou direta. nesse horizonte que surgem e multiplicam-se os inmeros fruns compostos por representantes das organizaes da sociedade civil, como o Frum Nacional de Assistncia Social, os Conselhos de Direitos:

Conselho Nacional, Estaduais e Municipais de Assistncia Social, Conselhos Nacional, Estaduais e Municipais dos Direitos da Criana e do Adolescente, Conselhos de Sade, Conselhos Estaduais de Desenvolvimento Econmico e Social etc. Tais Conselhos participam das deliberaes de polticas pblicas. A democracia direta exercida nos fruns sindicais, associativos etc. Se extrairmos desses fruns lideranas para organizaes intermdias, estaremos avanando nos rumos da combinao da democracia representativa com a democracia direta. H que se ressaltar, ainda, que o avano tecnolgico dos meios de comunicao vem possibilitando maior alcance da consulta popular direta, via telefone, TV, internet etc. Terceiro, porque caminha da centralizao para a descentralizao. A descentralizao uma tentativa de democratizao das decises de interesse coletivo. Mas no se pode confundir descentralizao com desconcentrao. H desconcentrao quando responsabilidades so delegadas a instncias estaduais e municipais, sem que sejam descentralizados os recursos necessrios. 3.2 Trajetria da gesto para formas democrticas Afirma Chiavenato (1993) que, nos prximos 25 a 50 anos, o mundo ver o fim da organizao burocrtica de hoje. Com o fim da ordem burocrtica, chegar ao fim tambm a gesto burocrtica que predomina nas instituies, obstruindo ao Servio Social dar vazo s potencialidades criadoras e transformadoras de seu projeto ticopoltico profissional. Pode-se dizer que j foram traados os caminhos para essa trajetria de superao. Em 1995 e 1998, documentos emanados do ento denominado Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE), procuraram sintetizar uma trajetria no tocante ao setor pblico (que envolve a relao Estado/Sociedade). Os textos oficiais tinham uma clara inteno de justificar a subsuno das Polticas Pblicas do governo s presses dos organismos internacionais, transferir aos servidores pblicos a responsabilidade pelo sucateamento da coisa pblica, ocultar os determinantes da retrao de verbas e de pessoal, e ainda os gargalos dos servios

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pblicos como se fossem problemas gerenciais, e no da poltica governamental sob o iderio neoliberal. Os documentos apresentam uma espcie de tipologia das formas de administrao, identificando trs modelos bsicos, coerentes com as formas de Estado e de sociedade. Nenhuma das formas teria sido totalmente abandonada, porque haveria herana de todas na Administrao Pblica. Vejamos os trs modelos: O primeiro o que o documento denomina Administrao Pblica

Patrimonialista, praticada no Estado absolutista, em que o aparelho de Estado funcionava como uma extenso do poder real (do soberano). Os cargos do aparelho do Estado, nessa situao, eram prebendas1. Passam a ser inerentes a esse tipo de administrao, o nepotismo e a corrupo. Com a sociedade capitalista, surge, na segunda metade do sculo XIX, o Estado liberal (Estado democrtico burgus e sua doutrina da res-publica), que trouxe consigo outro modelo: a Administrao Pblica Burocrtica, cujos princpios seriam: a profissionalizao, a idia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, os controles rgidos de comando, enfim, o poder racional-legal. A Administrao Pblica Burocrtica teria trazido alguns avanos em relao Administrao Patrimonialista, mas, com o crescimento e complexificao da sociedade e dos organismos, essa forma de administrar burocratizou-se tanto que se tornou incapaz de trabalhar em favor dos cidados, voltando-se para si mesma (MARE, p. 1995). Problemas da Administrao Pblica Burocrtica teriam aberto espao para o surgimento, na segunda metade do sculo XX, da chamada Administrao Pblica Gerencial, como resposta expanso das funes econmicas e sociais do Estado, por um lado, e, por outro, como resposta globalizao da economia, ao desenvolvimento tecnolgico, necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos servios, segundo os documentos do MARE (1995). Seriam caractersticas da Administrao Gerencial: a) a definio precisa dos objetivos que o administrador pblico deve atingir em sua unidade; b) a garantia da autonomia do administrador na gesto dos recursos humanos, materiais e financeiros; c) a cobrana a
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Sinecura, ocupao rendosa e de pouco trabalho.

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posteriori dos resultados; d) a descentralizao; e) a permeabilidade aos anseios da sociedade; f) a eficincia e a qualidade na prestao dos servios pblicos; g) a nfase nos resultados alcanados, mais do que nos processos internos. A Administrao Gerencial no se constituiu um avano em relao Administrao Burocrtica. Primeiro, porque no pode ainda negar todos os seus princpios, conforme registros do MARE (1998, p. 06): A administrao pblica gerencial est apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princpios fundamentais, como a admisso segundo rgidos critrios de mrito, a existncia de um sistema estruturado e universal de remunerao, as carreiras, a avaliao constante de desempenho, o treinamento sistemtico. A diferena fundamental est na forma de controle, que deixa de se basear nos processos para se concentrar nos resultados. Na verdade, um avano real em relao Administrao Burocrtica est por ser construdo. Apesar das formulaes citadas reunirem importantes informaes da teoria da administrao, preciso ter cuidado com algumas conceituaes nelas apresentadas. possvel question-las. Em primeiro lugar, no se pode denominar a Administrao Patrimonialista como Administrao Pblica. A concepo moderna da coisa pblica s surge com a doutrina liberal no Estado burgus. O Estado absolutista, anterior a essa doutrina, reconhecia a desigualdade e admitia o patrimonialismo. A igualdade (embora formal), iderio iluminista absorvido na res-pblica. Em segundo lugar, a ideia de revoluo na gesto pblica somente pela Administrao Gerencial duvidosa, porque no se muda um paradigma de gesto, no Estado, to repentinamente, sem que se mude a base das relaes sociais que configuram uma sociedade. A Administrao Gerencial, embora traga como perspectiva alguma democratizao da gesto pblica, pode ser apropriada por diferentes projetos polticos-ideolgicos. No MARE, foi proposta para referenciar os encaminhamentos neoliberais do governo, no tocante ao contedo das contra-reformas do Estado.

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O importante, nisso tudo, reter a idia de gesto pblica planejada, enquanto exerccio de democracia e de cidadania. Colocar o cidado como portador de direitos e beneficirio das instituies passa a ser essencial na gesto democrtica e isso no depende somente de uma cultura gerencial, mas de uma cultura tico-poltica. Isso porque o patrimonialismo e o clientelismo ainda persistem na administrao pblica e precisam ser superados. 3.3 O planejamento estratgico e a questo da participao O conceito de participao no planejamento no pacfico. Muitos supem que a ultrapassagem do planejamento tradicional d-se pelo planejamento participativo e isso resolveria a questo da democracia do plano. Mas no bem assim. Hoje, tem-se que o planejamento estratgico busca inclusive ultrapassar o planejamento participativo, e por qu? Porque houve, entre as dcadas de 50 e 70, um discurso do planejamento participativo que foi incorporado ao iderio e prtica do Desenvolvimento de Comunidade, como parte de um Programa institudo pela ONU (aps a Segunda Guerra Mundial) para os pases pobres (do chamado terceiro mundo): Paquisto, ndia, toda a Amrica Latina, etc. Esse programa encontrou espao no Brasil no fim da dcada de 1960 e incio da dcada de 1970. Tais pases, embora j subordinados ao que se chamava, naquela poca, de imperialismo dos pases ricos (o que explicava em parte seus grandes ndices de pobreza, analfabetismo, doenas e misria), ainda conservavam relaes sociais no capitalistas, vistas, na tica e no iderio dos pases hegemnicos daquela poca, como relaes atrasadas, que precisavam ser rompidas para dar lugar a grandes empreendimentos capitalistas.

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Era preciso, portanto, desenvolver essas comunidades e prepar-las para o rompimento dessas relaes, o que queria dizer: introduzir outras formas de propriedade, outras regras sociais, enfim, outras relaes econmicas e sociais. Na concepo desse programa, a noo de participao assentava-se: 1) em uma microviso social localista, reduzida s fronteiras das distintas formas de associativismo ou aos limites espaciais das comunidades: vilas, povoados, aldeias, pequenas cidades. Para as populaes, era uma forma de participao aparentemente desconectada dos processos decisrios da sociedade global. Esperava-se uma contribuio das lideranas aos tecnocratas no estudo de problemas locais ou na programao de melhorias localizadas; 2) quando os planos pensavam as instncias macro-societrias, j no interior da linha keynesiana, tinham uma viso harmnica e unitria do todo societrio, ou seja, o desenvolvimento identificado com as plataformas do governo, cabendo ao Estado promov-lo, orient-lo e planific-lo. O Desenvolvimento de Comunidade (DC) proclamava precisamente a integrao dos esforos da populao aos planos nacionais e regionais de desenvolvimento. A participao tida a como adeso. O trabalho dos tcnicos obter a participao das populaes a programas prontos, decididos na cpula e segundo os interesses das foras hegemnicas no Estado. Essa uma das razes pelas quais algumas pessoas torcem o nariz quando se fala em planejamento participativo, porque o assemelham a essa herana do Desenvolvimento de Comunidade, que, na Amaznia, deixou um rastro de problemas que refletem ainda hoje, como, por exemplo, a transformao da posse comunitria da terra em propriedade privada, a expropriao pura e simples, que deu lugar a grandes latifndios, migrao rural-urbana que gerou o inchao das cidades, invaso das terras indgenas etc.

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Isso no quer dizer, contudo, que a participao tenha sido descartada como um procedimento do processo de planejamento contemporneo. Pelo contrrio, quer-se tornar claro de que participao se est falando. Fala-se da participao como adeso ou se fala de decises compartilhadas em todos os nveis e instncias? A participao no pode ser descartada porque ela deve integrar a prtica social e designa uma variada srie de atividades: o ato do voto universal, por exemplo, uma forma de participao, a militncia num partido poltico, a presena numa manifestao de rua, num comcio, numa assemblia de bairro, etc. so formas de participao poltica. Sabe-se que o sufrgio universal s foi conquistado nos primeiros decnios do sculo XX e foi gradual. No incio, as mulheres no votavam, nem os analfabetos, etc., o que demonstra a conquista de patamares cada vez superiores de participao. Se colocada a noo de participao numa escala de graus, indo da participao como mera presena (que seria o grau mais elementar, tido como participao passiva) at um grau bem superior, diramos que esse grau superior o da deciso, da ao e do controle social que o planejamento requer. A participao no planejamento tem o escopo de compartilhar decises, quer sejam econmicas, quer sejam polticas, quer sejam sociais ou culturais. Tomar decises como um exerccio de liberdade, sim, mas tom-las de forma compartilhada. O ideal democrtico supe cidados atentos para as escolhas que esto sendo procedidas entre as diversas alternativas apresentadas pelas foras polticas e sociais, quer nas instncias locais, quer no universo globalizado, principalmente vendo a relao de um com o outro (do local com o global). preciso construir a participao orgnica e qualific-la. Isso quer dizer que a participao no pode se dar de forma aleatria, eventual, amadorstica e ao sabor do acaso.

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PARTICIPAO ORGNICA Participao assegurada por meio de uma organizao ou rgo. Trata-se de uma estrutura organizada, legal, que ocupa um espao institucional na organizao da sociedade,

Para que a participao seja orgnica e qualificada so necessrios alguns requisitos. REQUISITOS PARA UMA PARTICIPAO ORGNICA Para que a participao seja orgnica, h condicionantes que precisam ser considerados: a construo de organismos, instrumentos, estruturas que a consolidem como uma prtica orgnica, a saber: colegiados, organizaes, conselhos, etc., garantidos em dispositivos legais, com representatividade e escolha democrtica. Efetiva-se a participao orgnica institucionalizando-se essas estruturas colegiadas (conselhos, comisses, assembleias) que ocasionam formas de participao, como aconteceu com o voto universal, que foi assegurado constitucionalmente. H que se criar instrumentos legais, rituais e dispositivos que consolidem a participao, tornandoa um direito. A organicidade dessas prticas participativas no as tornam, contudo, imunes a alguns vcios que tendem a tomar conta do processo de participao, a exemplo dos observados no processo eleitoral do voto universal, como a venda do voto, a barganha eleitoral, o clientelismo, a defesa do interesse particular, etc. Entretanto, so problemas a serem resolvidos, que no impedem a busca cada vez maior de participao da sociedade nas escolhas referentes ao pblico. REQUISITOS PARA UMA PARTICIPAO QUALIFICADA - Por outro lado, esses organismos e essas estruturas no so suficientes onde a indiferena grande, a

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motivao baixa, limitada a um crculo restrito. A participao, portanto, completa-se com o envolvimento subjetivo e a qualificao do participante, o qual deve ter acesso a informaes e cdigos que s vezes so privilgios de cpula. o caso da participao na elaborao de oramentos. Na maioria dos casos, os oramentos esto to codificados, que se transformam em uma caixa preta. Outra questo que aparece na relao entre participao e planejamento a da relao entre participao direta e indireta. H instncias em que a participao popular no se d diretamente, e o povo delega representantes seus para a tomada de decises. O Congresso Nacional um exemplo clssico. As Assemblias Legislativas e as Cmaras Municipais tambm. J as assembleias sindicais e de associaes so formas diretas de participao. Pode-se dizer que h formas de combinar uma participao delegada com a participao direta. Isso depende de mobilizao, criatividade e disposio para formar colegiados em vrios nveis. O exerccio do planejamento com participao sobremodo importante para que se modifique o panorama da relao entre os cidados e as instncias de deciso e de poder. Isso porque o conceito de excluso/includente no se refere somente a condies materiais de existncia, refere-se tambm ao exerccio das decises de polticas globais e setoriais e ao exerccio da soberania coletiva. uma questo de poder, qual preciso a sociedade estar atenta. 4 Oramento pblico 4.1 O oramento como instrumento de planejamento O oramento, de modo geral, um importante instrumento de planejamento em todas as reas. Conforme Tavares (2004), ele que fornece as informaes sobre o

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suporte monetrio para as aes a serem implementadas, constituindo-se, de forma genrica, num plano das receitas e despesas esperadas (FGV, 1987). Mas o oramento que nos interessa abordar o oramento pblico, o qual, segundo Dalton (1980), trata da receita e da despesa pblica, bem como da coordenao entre ambas ou, ainda, diz respeito aos recursos e encargos do Estado para determinado perodo (GLDAN, 1988). Trata-se de uma pea de um sistema onde esto inscritos, tambm como peas fundamentais e anteriores, o Plano Plurianual2 e a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)3, os quais so exigncias constitucionais para a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios (estes, a partir de determinado nmero de habitantes). Segundo Tatiwa (2004, p. 43), se o processo de planejamento de polticas pblicas busca incorporar sonhos e utopias para transform-los em projetos, o oramento um dos toques de realidade que transforma os sonhos em cenrios desejados, porm possveis. Mannermaa (1991) contesta essa afirmao ao dizer que precisamos fazer do impossvel o possvel. H uma relao entre sistema de planejamento e oramento pblico, na medida em que o oramento anual o instrumento de operacionalizao de curto prazo, da programao constante dos planos e programas de mdio prazo, os quais, por sua vez, devem cumprir o marco fixado pelos planos de longo prazo, onde esto definidos os grandes objetivos e metas, os projetos estratgicos e as polticas bsicas. Na prtica, o oramento pblico tem sido reflexo da forte relao entre a conjuntura poltica do pas e as aes de governo, que se consubstanciam por meio de planos, programas e projetos prioritrios. Nele rebatem as crises e os momentos de prosperidade, os contextos ditatoriais e democrticos, as presses ou ausncia de

PLANO PLURIANUAL Lei que estabelece de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da Administrao Pblica Federal (PIRES, 1999, p. 34). 3 LDO Lei que precede o Oramento Programa, definindo as diretrizes gerais para sua elaborao (PIRES, 1999).
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presses resultantes do jogo de foras sociais e polticas na sociedade. 4.2 Execuo financeira e oramentria Aprovado o oramento, h a responsabilidade de torn-lo operante. Antigamente isso se dava por meio do sistema de duodcimos, segundo o qual as despesas eram divididas em 12 partes iguais, correspondentes aos meses do ano. Hoje estabelece-se um quadro de quotas trimestrais para cada unidade oramentria, por meio das quais o executivo delega responsabilidades pela movimentao dos crditos oramentrios. Do ponto de vista legal, o art. 75 da Lei n. 4.320/1964 diz que o controle da execuo oramentria compreender: I. A legalidade dos atos de que resultam a arrecadao da receita ou a realizao

da despesa, o nascimento ou a extino de direitos e obrigaes. II. A finalidade funcional dos agentes de administrao responsveis por bens e valores pblicos. III. O cumprimento do programa de trabalho, expresso em termos monetrios e em termos de realizao, de obras e prestao de servios. No Brasil, o ano financeiro coincide com o ano civil. Assim, os oramentos anuais so executados no perodo de 1o de janeiro a 31 de dezembro de cada ano. 4.2.1 Rituais de acompanhamento da execuo financeira O primeiro passo da execuo oramentria trata de registrar os crditos e dotaes, de forma a possibilitar o acompanhamento da evoluo dos saldos e programao do oramento. H vrios mtodos que permitem o acompanhamento, desde lanamentos manuais e mecnicos em fichas at o uso do processamento

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eletrnico, que tende a ganhar forma em todos os espaos, inclusive nos municpios mais longnquos. A Lei n. 4.320, em seu art. 35, pargrafo segundo, define o Quadro de Detalhamento da Despesa (QDD)4, promovendo, de fato, o ritual da execuo oramentria do governo. 4.2.2 Controle social do oramento pblico O controle e avaliao do oramento pblico assume cada vez mais importncia numa sociedade que se democratiza. No Brasil, Congressos de Controle Social do Oramento Pblico e a organizao do Frum Brasil de Oramento (FBO) so indicaes do interesse da sociedade em controlar e avaliar no s a execuo oramentria e financeira, mas todo o processo oramentrio, desde o momento da arrecadao (incluindo o processo tributrio). Nem os oramentos participativos, que significam, sim, um avano no campo democrtico, lograram alcanar essa dimenso. H que se observar, ainda, que no Oramento da Unio no h participao popular e ainda incipiente essa participao nos oramentos municipais, na medida em que as Prefeituras submetem ao controle do oramento participativo apenas entre 15 e 20% de suas despesas. Segundo Pires (1999), a participao popular nos oramentos federais, estaduais e municipais buscam protagonizar todas as fases do processo oramentrio: a) Na fase de preparao e conexo com o planejamento, cujos produtos so o PPA e a LDO, em que as bases para a elaborao das peas oramentrias so estabelecidas. b) Na fase de elaborao do oramento, na qual se estabelece a previso da receita e despesa. c) Na fase de tramitao legislativa, quando o oramento transformado em um Projeto de lei, momento em que submetido anlise das comisses/votao de
QDD Quadro que demonstra onde esto alocados os recursos empenhados para as atividades de uma instituio.
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emendas e finalmente deliberao. d) Na fase de execuo oramentria, quando o oramento posto em prtica. 5 Concluses Os processos reais indicam que as formulaes do planejamento contemporneo no ficaro imunes ao embate sempre travado entre as foras conservadoras da sociedade e as foras democrticas. Uma e outra captaro as categorias do planejamento estratgico, redefinindo-as e redesenhando-as segundo os seus interesses. Na perspectiva de fortalecer o campo democrtico, pode-se chegar a alguns enunciados conclusivos. urgente a necessidade de reviso da forma como se vem operando o planejamento em algumas (talvez, a maioria) das instituies que tm a responsabilidade da gesto pblica no pas, para que o ato de planejar se inscreva como um momento de liberdade e de criao. Planejamento estratgico no uma simples mudana de roteiro nem uma inspida sequncia de passos, por meio da qual um catecismo recitado e um formulrio preenchido, sem que se deflagre um processo de construo de uma nova realidade diferente, compartilhada e assumida. imperioso resistir ao pensamento nico da soluo de mercado para os problemas nacionais, que invalidam o planejamento pblico como ferramenta de governo e de direo. Esse planejamento, no Brasil, tem que aspirar construo de um legado, ser marcada pela ousadia de quebrar a espinha dorsal do capitalismo: a apropriao concentrada da riqueza e a expanso destrutiva da natureza, ambas geradoras de violncia, misria e fome.

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A questo da mudana de paradigmas deve vir tona no exerccio do planejamento estratgico, para que o processo de transformao do real que se deseja deflagrar afirmese como uma consciente fuga dos modelos mecanicistas e adaptativos. O planejamento estratgico no o mero transporte do mundo dos negcios para a gesto pblica dos procedimentos gerenciais. Trata-se de uma dimenso que transcende a gerncia e se inscreve como uma busca de uma nova tica, de um patamar superior de sociedade e at de civilizao.

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