ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA, FUNCIN PBLICA Y DOMINIO PBLICO

EL RGANO INTERVENTOR
RODOLFO C. BARRA
Es Abogado y Doctor en Ciencias Jurdicas egresado de la Universidad Catlica Argentina; es Mster en Derecho Administrativo Profundizado de la Universidad de Buenos Aires. Comenz la carrera docente universitaria en el ao 1970. Dentro del mbito acadmico, es Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad Catlica Argentina desde 1985. Ha sido miembro del Consejo Acadmico del Programa Mster en Derecho Administrativo de la Universidad Austral desde 1991 hasta 1997. Ha dictado innumerables conferencias en el pas y en el extranjero, entre ellas en Espaa, en la Universidad de Navarra (Pamplona) y en la Escuela Libre de Derecho y Economa de Madrid. En Italia en la Universita Degli Studi di Roma, en la Quinta Misin Comercial de la Unin Europea y en el Noveno Seminario Internacional en Miln, en la Universidad Comercial Luigi Bocconi, en Roma en el pontificio ateneo Antonianum. En Estados Unidos en la Vigsima octava Conferencia de Abogados de la Federacin Interamericana de Abogados (Washington), en la Universidad de Harvard (Cambridge) y en la Universidad de Texas (Austin). Ha sido profesor invitado al seminario de curso de posgrado University Paris 10 (enero de 1992). Ha participado en el seminario Proteccin de los intereses financieros de las comunidades europeas (Santander 1992). Ha sido invitado por la Society for international development del Instituto Italo-latinoamericano (Roma, 1992). Ha sido conferencista en la Universidad Catlica del Sacro Cuore de Milano (Italia). Es autor de doce libros sobre temas de Derecho administrativo y Derecho constitucional. Ha publicado un centenar de artculos doctrinarios en revistas especializadas de la Argentina y del exterior. En el mbito de su actuacin pblica ha sido Juez de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin desde el 25 de abril de 1990 hasta el 20 de diciembre de 1993. Fue Vicepresidente, a cargo de la presidencia de ese Tribunal Constituyente nacional por la provincia de Buenos Aires, desde el 13 de mayo hasta el 24 de agosto de 1994. Ha sido Ministro de Justicia desde el 16 de junio de 1994 hasta el 10 de julio de 1996 y presidente de la Auditora General de la Nacin desde el 13 de diciembre de1999 hasta el 1 de febrero del ao 2002.

El instituto de la intervencin es susceptible de ser divido en el Derecho pblico en dos grandes especies: A) La intervencin federal constitucional y B) la intervencin administrativa. Esta ltima, a su vez, puede ser dividida en B.1) la intervencin administrativa ad intra y B. 2) la intervencin administrativa ad extra. La primera de las especies principales, la intervencin federal, es materia propia del Derecho Constitucional. Sin embargo, no est de ms que recordemos, y precisemos si es del caso, algunos de sus principios. La intervencin federal a las provincias luego veremos el caso especfico de la Ciudad de Buenos Aires es un elemento de relacin entre ordenamientos. Nosotros concebimos a nuestro ordenamiento jurdico como formado por una pluralidad de ordenamientos. El ordenamiento que podemos llamar inclusivo, porque incluye a los restantes, es el nacional, es decir, el que corresponde a la Nacin en tanto que unidad 187

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organizativa en lo universal. ste contiene a dos grandes subordenamientos u ordenamientos incluidos, el federal y el provincial. Dentro de cada uno de ellos, a la vez, se da la gran distincin entre el ordenamiento social o privado y el estatal o pblico, cuyo lmite se encuentra basado en la aplicacin prudente y circunstancial, es decir, poltica, del principio de subsidiariedad. Cada uno de ellos se divide, tambin, en una multitud de ordenamientos menores: el privado, desde su expresin ms simple y perfecta, la persona humana dotada de autonoma de la voluntad, que es un ordenamiento en s mismo, fundante de todo el sistema expuesto, hasta sus ms complejas formas asociativas, reconocidas por el ordenamiento inclusivo en la medida en que no contradigan a la justicia general expresada como orden pblico. En el caso del ordenamiento pblico, ste, y en cada una de sus especies federal y provincial, contiene tantos ordenamientos como su mismo centro de poder quiera a los efectos de lograr con eficacia y eficiencia, los objetivos que responden a su finalidad de bien comn. Aqu podemos distinguir a ordenamientos dotados de autonoma, que ser siempre relativa y se concretar fundamentalmente en las notas de la auto composicin de sus rganos de gobierno y de la competencia normativa secundaria, normalmente acompaada y servida por la tcnica de la personalizacin o descentralizacin, y a los que carecen de tal autonoma, ya sean con competencias concentradas o bien desconcentradas con respecto a la autoridad superior. Un ejemplo de ordenamiento autnomo lo tenemos en la Municipalidad, mientras que un ordenamiento no autnomo concentrado es el Ministerio, en tanto que el desconcentrado podemos encontrarlo en organizaciones donde la competencia especfica de los rganos no es susceptible de avocacin por ninguna organizacin ajena, como es el caso de la Procuracin del Tesoro de la Nacin. La concepcin pluralista de los ordenamientos ayuda notablemente a la riqueza del tejido comunitario y, as, es de naturaleza profunda y verdaderamente democrtica y, por ello, antitotalitaria. El ordenamiento federal y los ordenamientos provinciales tienen en comn el atributo de la soberana. Son dos ordenamientos soberanos, con lo que queremos decir que tienen un modo especfico de relacionarse, diverso, por ejemplo, que el que existe entre el ordenamiento federal y sus subordenamientos autnomos. En este ltimo caso el vnculo entre el ordenamiento mayor y el menor es mucho ms cercano y genrico: la autonoma tiene una formulacin y efectos exclusivamente jurdicos, salvo ciertos casos de autonomas constitucionales polticas a las que luego nos referiremos. En el caso de la relacin ordenamiento federal-ordenamientos provinciales, en cambio, el vnculo es ms lejano y especfico: es ms lejano porque se trata de dos ordenamientos ntimamente conectados pero sin relacin de inclusin (recordemos que el ordenamiento nacional es el que incluye a ambos, y adems se agota en el diseo y funcionamiento de tal inclusin) y es ms especfico porque los elementos de vinculacin son taxativos y estrictos. 188

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Vemoslo en concreto. Entre un ordenamiento mayor, por ejemplo el que corresponde al gobierno federal, y un subordenamiento propio, por ejemplo, una entidad descentralizada, el vnculo es ms cercano por la sencilla razn de que el segundo se encuentra inserto en el primero. Entre ellos existe no slo comunidad de fines, sino tambin de objetivos, en tanto el objeto de la entidad descentralizada siempre se encontrar identificado por el gobierno federal como til a sus fines, y as, por una razn de conveniencia, lo asignar a un sector de su propia organizacin al que, en el caso, y por razones instrumentales, lo dotar adems de personalidad jurdica propia. El vnculo es ms genrico, siempre en este ejemplo, porque la entidad descentralizada no puede tener opciones tcticas ninguna opcin tctica que no se ajusten o convengan a las diversas estrategias de la organizacin centralizada. Va de suyo que tampoco puede tener opciones estratgicas no conformadas con la estrategia mayor. En el otro caso, ordenamiento federal-ordenamiento provinciales, el vnculo es ms lejano porque se trata de ordenamientos diversos, aunque insertos ambos dentro del ordenamiento jurdico nacional, y de una jerarqua, en lo absoluto, equivalente porque ambos son ordenamientos soberanos. Esta soberana, en trminos simples, reside en el poder de la organizacin de darse su propia norma fundamental, la Constitucin. Pero en trminos relativos, aquella paridad jerrquica se pierde en beneficio del ordenamiento federal. Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitucin al Gobierno federal [...] dice el Artculo 121 de la Constitucin, lo que quiere decir que las provincias, autoras de la Constitucin Nacional, en sta delegaron poderes al Gobierno federal y mantuvieron los (heterogneos y difciles de enumerar) no delegados, es decir, mantuvieron, como lo calific la Corte norteamericana con respecto a los Estados de la Unin, la soberana residual, no delegada. En lo delegado se nos presenta una relacin en la que podemos encontrar alguna naturaleza, si no jerrquica s de fuerte ligamen obligatorio Los gobernadores de provincia son agentes naturales del Gobierno federal para hacer cumplir la Constitucin y las leyes de la Nacin establece el Artculo 128 CN, es decir, para hacer cumplir con lo delegado mientras que fuera de la delegacin, las provincias son tan soberanas como la Nacin (naturalmente en el orden interno; en el internacional ambas soberanas aparecen ontolgicamente confundidas). Por el mismo motivo la relacin entre ordenamientos es ms especfica: se refiere a lo delegado. Pero esta delegacin de naturaleza federal y constitucional es diversa de la que conocemos en el Derecho Administrativo: no transfiere el ejercicio de la competencia sino la competencia misma, y en esto se asemeja a la delegacin de competencias propia del Derecho de la integracin que contempla el Artculo 75. 24. Sin embargo, a diferencia de esta ltima (por el momento) la federal es irrevocable (salvo el impensable supuesto de secesin, que debe ser reprimido por la fuerza), es decir, la competencia es perdida por el delegante y es asumida, por titularidad propia, por el delegado. 189

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La delegacin federal, ms que una delegacin es una cesin irrevocable de competencia. Esto no quiere decir que los contenidos de la cesin no puedan ser modificados a travs de una reforma constitucional, sino que la cesin misma no puede ser revocada y que, aun en lo que hace a aquella eventual reforma constitucional, cada provincia se encuentra obligada a aceptar la decisin mayoritaria de la Convencin Constituyente. Es que las provincias delegaron tambin en el gobierno federal la competencia para iniciar el proceso de reforma constitucional y para definir el sistema electoral para designar a los integrantes de la Convencin Constituyente. En la ltima reforma constitucional, por ejemplo, la Ley N 24.309 determin, en su Artculo 10 que los convencionales constituyentes iban a ser elegidos en forma directa por el pueblo de la Nacin no por las provincias aunque en un nmero por provincia y Capital Federal igual al total de legisladores que envan al Congreso de la Nacin. (Artculo 9). Dentro de este marco debemos estudiar al instituto de la intervencin federal. La intervencin federal consiste en la sustitucin del rgano respectivo del gobierno provincial por el rgano interventor, el que queda a cargo de un funcionario poltico designado por el gobierno federal que se denomina, tambin, interventor. Procede en los casos previstos por el Artculo 6 CN, para garantizar la forma republicana de gobierno (que incluye lo representativo y federal, ya que de acuerdo con la redaccin del Artculo 1 y 5, nuestra forma de gobierno es representativa republicana federal, o, para las provincias, representativo republicano, sin comas), o para repeler invasiones exteriores o para reponer o sostener a la autoridades constituidas, en su caso. La rama del gobierno federal que decide la intervencin es el Congreso, como termin por aclararlo la reforma del ao 1994, y provisionalmente en caso de receso del Congreso, por el Poder Ejecutivo, aunque ste debe convocarlo en forma simultnea a la sancin del decreto de intervencin a los efectos de que el Legislativo la apruebe o revoque. La intervencin federal entonces slo puede disponerse por las causales previstas en el Artculo 6 CN, aunque la relativa a la garanta de la forma republicana de gobierno haya sido, en nuestra historia constitucional, interpretada de forma abusiva. Una vez decidida por el Congreso, la razn de la intervencin es una materia poltica non justiciable. Es un instituto que acta como elemento de conexin entre el ordenamiento federal y los ordenamientos provinciales, al servicio de la idea fuerza que inspira al ordenamiento inclusivo de ambos, el nacional, idea que se encuentra expresada en el Prembulo y en el Artculo 1 de la Constitucin Nacional: a los efectos de los fines enumerados en el primero, el Artculo citado dice que la Nacin Argentina [...] podemos interpretar que esto rige no slo para el gobierno federal sino tambin para los gobiernos de provincia [...] adopta para su gobierno de toda la Nacin, entonces la forma representativa republicana federal. Entonces la intervencin es til para recomponer la armona funcional del sistema cuando sta se encuentre alterada por la lesin a aquel principio. 190

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El interventor federal es un funcionario tambin federal, cuya designacin corresponde al Presidente en su calidad de Jefe supremo de la Nacin y de jefe del gobierno; se trata de una designacin precaria, revocable en todo momento tanto porque el Presidente decida reemplazar al interventor o porque el Congreso decida cesar la intervencin antes del vencimiento del plazo por el que se la dispuso. Es indiscutible que el Presidente puede, y debe, instruir al interventor acerca del cumplimiento de su cometido, de acuerdo con lo dispuesto en el Artculo 99.2 de la Constitucin Nacional. Pero los actos del interventor no deben considerarse actos del gobierno federal. Sern actos provinciales, ya que la intervencin sustituye al rgano pero asume o absorbe, en la medida de lo intervenido, la propia competencia de ste. La jurisdiccin judicial para juzgar dichos actos tiene que ser, entonces, la provincial, aunque la eventual responsabilidad penal del interventor sea de jurisdiccin judicial federal. Lo mismo que su responsabilidad administrativa y civil, ya que no puede someterse al interventor a eventuales represalias de las autoridades provinciales, una vez reconstituidas. Por ello tambin, el control de gestin del interventor corresponde a la Auditora General de la Nacin y a la Sindicatura General de la Nacin. La responsabilidad frente a terceros por los actos del interventor cumplidos dentro del marco de la intervencin y de las instrucciones presidenciales, est a cargo de la provincia, ya que a sta y slo a sta son imputables tales actos, en la medida en que el interventor, aunque funcionario federal, ocupa el rgano sustituto de los rganos de gobierno provincial, lo que no puede ser de otra manera ya que ejerce la competencia de ellos. Una situacin especial se plantea en los supuestos de la intervencin al gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Los Artculos 99.20 y 75.31 CN parecen colocar en situacin de equivalencia a la intervencin provincial y a la correspondiente a la Ciudad de Buenos Aires, pero esta equivalencia, nos parece, es slo parcial. La falta de total identidad surge de la distinta realidad institucional existente entre las provincias y la Ciudad. Aqullas son soberanas, sta no. Aqullas efectuaron la delegacin federal, sta no. Aqullas son creadoras de la Constitucin Nacional, sta es su producto. Aqullas se encuentran, fuera de lo delegado, en un pie de igualdad con el gobierno federal y sus ordenamientos no se encuentran incluidos en el federal. La Ciudad se encuentra subordinada al gobierno federal y su ordenamiento se encuentra incluido en el de ste. Por ello no podemos dejar de advertir una diferencia entre las causales de intervencin a una provincia y las causales de intervencin al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Esta ltima, creo que es indiscutible, no es una provincia. No goza de alguna soberana residual, porque nunca goz de soberana alguna. Carece, y no puede poseer una Constitucin, en el sentido del Artculo 5 de la Constitucin Nacional, sino slo un estatuto organizativo de sus instituciones, como lo dispone el Artculo 129. Y el constituyente no ha elegido su lenguaje por caso. La Ciudad de Buenos 191

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Aires slo posee constitucionalmente hablando una norma relativamente autnoma de organizacin de su gobierno, de sus instituciones, que ni siquiera son poderes en el estricto sentido poltico constitucional del trmino, ya que slo son poderes las ramas de gobierno que son constituidas dadas por la Constitucin en tanto que expresin de la soberana. El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires es autnomo, pero relativamente, ya que se encuentra sometido, no slo a la Constitucin Nacional, sino tambin a la Ley del Congreso que impone el Artculo 129, y a la que el estatuto organizativo debe subordinarse. Es una autonoma de origen constitucional, como lo son tambin todas las autonomas municipales de acuerdo con el Artculo 123. La Ciudad de Buenos Aires es un municipio, pero un municipio federal, y por lo tanto las bases de su rgimen autnomo se encuentran reguladas por la Constitucin Nacional, como corresponde que las bases de las autonomas municipales provinciales se encuentren en sus respectivas constituciones, y por la Ley del Congreso prevista en el Artculo 129, el que a tal efecto, contina siendo legislatura exclusiva mientras la Ciudad de Buenos Aires mantenga su carcter de Capital Federal. Y por ello, y no por respeto al principio federal que aqu no juega, es tambin el Congreso el rgano competente para declarar la intervencin en su gobierno. Precisamente el Artculo 6 de la Constitucin Nacional, al determinar las causales de intervencin a las provincias, se refiere slo a ellas y no a la Ciudad de Buenos Aires. Esto tampoco es por caso, frente a un constituyente que en una multitud de artculos referidos a las provincias, se esmer en aclarar expresamente que ellos eran tambin aplicables a la Ciudad de Buenos Aires, si as lo consider corresponder. El lenguaje del Artculo 6 no importa una omisin sino un designio expreso. No quiere decir que sus causales no se apliquen tambin para la Ciudad de Buenos Aires, sino que no slo ellas son las que deben ser consideradas. El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires es un ordenamiento interno del ordenamiento federal, y por consiguiente, limitndonos a la cuestin de la intervencin, su situacin no puede ser sino semejante a la de los otros subordenamientos, a los que nos hemos referido al principio. Pero esto con una salvedad importante. Decamos antes que la intervencin en un subordenamiento descentralizado poda responder a la necesidad de forzar las opciones tcticas o estratgicas de ste con las queridas por el gobierno central. Pero el ordenamiento municipal no responde slo a una necesidad organizativa. Este es el punto de menor importancia. Sustancialmente responde a una necesidad poltica, a una especial forma de entender la democracia que viene de los albores de nuestra historia, que es un legado de nuestros padres fundadores. Los municipios gozan de una autonoma de origen constitucional, inserta en el concepto de representatividad democrtica. Entonces es posible que las opciones 192

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tcticas y estratgicas de sus gobiernos difieran de aquellas queridas por los respectivos gobiernos centrales, porque esto es de la naturaleza de la autonoma poltica, y no organizativa, que les ha concedido el constituyente de 1994. Y autonoma poltica quiere decir posibilidad de representar y gestionar una poltica diversa de aquella del gobierno central. De esta manera los municipios, y entre ellos el federal de la Ciudad de Buenos Aires, se encuentran en una situacin intermedia, de cara a la intervencin, entre la situacin de los ordenamientos soberanos provinciales y la de aquellos meramente organizativos. En el caso de nuestro municipio federal, la intervencin puede originarse o justificarse no tanto por la aplicacin directa de las causales del Artculo 6, sino para garantizar la aplicacin del Artculo 129, de la Ley orgnica que esta norma prev y, tambin, del propio estatuto organizativo, en la medida en que ste sea conforme a aqullas. Pensamos que la situacin es semejante, ms que al caso de las provincias, al de las universidades nacionales. stas tambin gozan de autonoma de origen constitucional (Artculo 75.19), precisando el Artculo 29 de la Ley N 24.521, de Educacin Superior que las instituciones universitarias tendrn autonoma acadmica e institucional. Adems de la autonoma acadmica, que es de naturaleza tcnica o funcional, las universidades estn dotadas de autonoma institucional, lo que no deja de ser una autonoma poltica, en el sentido que ya hemos visto, es decir, posibilidad de decidir opciones tcticas y estratgicas diversas y aun contrarias a las queridas por el gobierno central, en la medida de lo autorizado por la Ley de Educacin Superior (que autoriza a aqul a fijar las polticas generales en materia universitaria). Por ello, de acuerdo con el Artculo 30 de la Ley de Educacin Superior, las universidades nacionales pueden ser intervenidas por el Congreso, o provisionalmente y ad referndum del Congreso por el Poder Ejecutivo, por las siguientes causales taxativas: a) conflicto insoluble dentro de la institucin que haga imposible su normal funcionamiento; b) grave alteracin del orden pblico; c) manifiesto incumplimiento de la Ley de Educacin Superior. Pensamos que la situacin del municipio federal porteo es analogable a la mencionada, tomando como marco al Artculo 129 CN y a la Ley orgnica que se le deriva. La intervencin administrativa interna, cuyo rgimen jurdico ha sido suficientemente estudiado por la doctrina, responde a los principios que hemos comentado, aunque sus causales son ms amplias y discrecionales: aqu s rige la necesidad de la adecuacin de opciones tcticas y estratgicas. Nos parece til slo sealar, al respecto, que en el caso de los subordenamientos tanto personalizados como no personalizados, la intervencin se dirige al cargo y no al rgano. El rgano como tal, como soporte de la competencia, siempre ser el mismo, por ejemplo, el rgano Director Nacional, pero el cargo ser desplazado o sustituido del rgano por el interventor; tanto es as que, en principio, durante la 193

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intervencin el funcionario desplazado del rgano conserva su cargo, aun en la eventual y no necesaria condicin de suspensin. Esto puede no ser as en el caso de rganos colegiados, donde un interventor unipersonal reemplace al Colegio, que es lo que normalmente ocurre tambin con los rganos de gobierno colectivos de los entes descentralizados. Por ello, y por las razones que ya hemos sealado antes, esta intervencin no es justiciable, salvo en la situacin personal de quien, sin existir otra causal que lo justifique, a causa de la intervencin es perjudicado en los derechos emergentes del cargo (que no pierde), por ejemplo el derecho al salario, con excepcin de lo relativo al derecho al ejercicio de la competencia del rgano para el que fue designado, lo que, reitero, viene cubierto por el carcter no justiciable de la intervencin.

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