BUDGET DE L'TAT

Article crit par Raymond FERRETTI, Paul GAUCHER

Prise de vue
Depuis sa prvision jusqu'au contrle de son excution en passant par son adoption, le budget est un lment essentiel de la puissance tatique. Dterminant la capacit de financement de l'action de l'tat, il fut au cur des conflits entre l'excutif et le lgislatif lors de la formation du rgime parlementaire. Le terme est actuellement abandonn par le droit positif franais qui lui prfre l'expression loi de finances de l'anne. Celle-ci est reste longtemps dfinie sous la VeRpublique par l'article2 de l'Ordonnance du 2janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances: La loi de finances de l'anne prvoit et autorise, pour chaque anne civile, l'ensemble des ressources et des charges de l'tat. La loi organique relative aux lois de finances (L.O.L.F.) du 1eraot 2001 qui s'est substitue cette ordonnance en donne une nouvelle dfinition: les lois de finances dterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'tat, ainsi que l'quilibre budgtaire et financier qui en rsulte. Cette dernire dfinition, comme la prcdente, comporte quelques lacunes et ne laisse pas percevoir l'volution profonde qui s'est produite en matire budgtaire depuis le XIXesicle. Le XIXesicle, domin par la philosophie librale, prnait la neutralit des finances publiques. Non seulement le budget ne devait pas avoir d'effets conomiques perturbateurs des quilibres naturels, mais il ne s'inscrivait pas dans la ligne d'une quelconque planification conomique et financire alors inexistante. Le droit budgtaire de l'poque avait pour objectif essentiel de permettre au Parlement un contrle efficace sur le gouvernement, aussi bien dans le domaine financier proprement dit que dans les autres secteurs politiques pour lesquels il accordait ou refusait des crdits. l'heure actuelle, ce premier objectif subsiste bien, mais il n'est plus le seul. Dans la plupart des pays, sous l'effet des crises et des guerres, le budget n'est plus indiffrent l'conomie. Au contraire, il s'insre dans l'volution conomique et il met en uvre une politique financire impacts conomiques. L'insertion du budget dans l'conomie a t impratif pour les pays communistes conomie planifie. Mais elle se rencontre aussi depuis longtemps dans les dmocraties librales, comme en tmoignent les documents conomiques qui accompagnent le projet de budget. En France, un fascicule spcial prsente un Rapport conomique social et financier qui dresse le bilan de l'anne coule, formule des perspectives d'avenir et situe les nouvelles dispositions budgtaires proposes dans le cadre de ces perspectives. Au Royaume-Uni, l'Economic Survey et surtout le budget speech prononc au dbut de la discussion budgtaire jouent un rle semblable. Aux tats-Unis, la situation conomique est dcrite dans le Rapport conomique du prsident, et les consquences sur le plan financier en sont tires dans le message budgtaire que le prsident fait lire devant le Congrs en janvier. Le droit budgtaire a t oblig de tenter une difficile conciliation entre l'indispensable survie du contrle parlementaire et les ncessits de prvision financire. Il a d aussi et surtout intgrer les nouvelles exigences nes de la volont damliorer la gestion publique. Il a fallu l'adapter, mais il ne s'est pas compltement transform et il conserve encore comme le souvenir de son ancienne signification librale. Parfois ses rgles ont subi des mutations profondes: ainsi en tmoigne le partage actuel des comptences entre lgislatif et excutif dans l'tablissement du budget. D'autres fois, ses rgles ont survcu, plus ou moins difficilement, en faade, mais elles sont mines de l'intrieur par de multiples exceptions, comme le montre l'examen des grands principes qui dcident de la prsentation et du contenu du budget.

I- volution du partage des comptences entre excutif et lgislatif

Tant que les rgles du droit budgtaire tendaient simplement permettre un contrle mticuleux du lgislatif, le budget tait un document souple, aisment mallable, et la part du lgislatif dans son tablissement tait assez grande. En revanche, partir du moment o le budget recherche une action conomique prcise, il devient rigide parce qu'il doit rester cohrent. Le rle principal dans son

tablissement est alors assur par l'excutif. Les exigences d'une meilleure gestion introduites en 2001 par la L.O.L.F. ont attnu cette rigidit, sans toutefois la supprimer totalement, et le Parlement a vu son rle de contrle renforc. Les nouvelles missions budgtaires ont bien entran un changement dans la rpartition des comptences, avec cependant de sensibles nuances selon que le pays pratique un rgime prsidentiel ou un rgime parlementaire. En rgime prsidentiel, la ligne de partage a beaucoup moins chang sous l'effet des nouvelles missions du budget qu'en rgime parlementaire. Certes, on relve bien une volution favorable l'excutif comme en tmoigne le changement survenu aux tats-Unis dans la prparation du budget. Avant 1921, les commissions du Congrs laboraient elles-mmes la proposition du budget partir des renseignements fournis par l'Administration. Il en rsultait d'ailleurs un document assez incohrent et ce systme n'a pu survivre que grce un excdent annuel de recettes. Mais ds que les problmes de l'quilibre budgtaire et de l'action conomique du budget se sont poss, il a fallu abandonner cette comptence lgislative. La loi du 10juin 1921 a confi au prsident, assist du Bureau du budget, le soin de prparer le projet du budget. De mme, les pouvoirs du Congrs ont t coutumirement limits en ce qui concerne le droit d'amendement des projets de dpenses: la Chambre des reprsentants ne peut que proposer des rductions de dpenses et le Snat ne vote pas de rtablissements de crdits suprieurs aux chiffres initialement prvus par le prsident. Mais, au total, en rgime prsidentiel, l'accroissement des pouvoirs de l'excutif en matire budgtaire demeure limit, car il se heurte la sparation des pouvoirs. Le respect de ce principe organisateur du rgime accorde une trs large libert d'action au Congrs. Il suffit pour s'en rendre compte de mentionner ses consquences au niveau de la discussion parlementaire. Contrairement ce qui se passe en rgime parlementaire o le gouvernement intervient chaque instant pour dfendre son projet, les liaisons indispensables en rgime prsidentiel ne peuvent s'effectuer que par le message budgtaire du prsident et l'audition des secrtaires d'tat par les commissions des Chambres. Mais cette procdure ne permet pas une dfense trs efficace du projet, qui est parfois trs profondment amend par le lgislatif comme en tmoignent les coupures faites ces dernires annes, aux tats-Unis, dans les projets prsidentiels de dpenses d'aide l'tranger. En rgime parlementaire, la situation est trs diffrente en raison de la collaboration des pouvoirs, qui peut s'tablir des niveaux diffrents. C'est dans ces rgimes que le partage des comptences entre lgislatif et excutif a subi des changements en profondeur et qu' l'poque actuelle la collaboration de ces pouvoirs s'tablit selon de nouvelles modalits dfavorables au lgislatif. Ce mouvement est surtout visible dans les constitutions rcentes; cet gard, si les choses sont sans doute plus avances en France que dans d'autres pays, le changement est perceptible partout.

Le rle actuel de l'excutif

La prparation du budget
L'excutif est tout d'abord charg de la prparation du budget. Historiquement, il n'en a d'ailleurs pas toujours t ainsi. En France, la Constitution de 1791 confiait exclusivement la prparation du budget au lgislatif, et celle de l'anIII rservait au Conseil des Cinq-Cents l'initiative des mesures budgtaires. Mais l'heure actuelle, la situation est compltement renverse, soit que la Constitution ou la loi dcident expressment le monopole gouvernemental en la matire comme en Italie ou aux tats-Unis, soit dans le silence des textes constitutionnels comme en France ou dans la rpublique fdrale d'Allemagne, soit en raison de la coutume comme au Royaume-Uni. Ce monopole gouvernemental tient d'ailleurs autant des raisons pratiques que thoriques. L'tablissement d'un projet de budget exige un travail de spcialistes et la synthse de renseignements dont ne disposent pas les parlementaires. En outre, comme il est impossible de satisfaire toutes les demandes de crdits des administrations, il faut recourir des arbitrages qui sont naturellement l'uvre du gouvernement. Enfin, un projet de budget n'est pas une simple juxtaposition de recettes et de dpenses, mais constitue un ensemble cohrent poursuivant des buts prcis; et il est normal que le gouvernement, charg de dterminer la politique de la nation, dfinisse les moyens financiers ncessaires la mise en uvre de cette politique. L'excutif, en rgime parlementaire, est ensuite charg de suivre les dbats budgtaires devant les Chambres. Il doit prsenter et dfendre son projet, ventuellement poser la question de confiance pour

obtenir le rejet d'amendements qui le dfigureraient.

L'excution du budget
Enfin, l'excutif est charg de mettre en application le budget, et c'est une mission qui, dans certains pays, revt une grande importance. Pour ce faire, le gouvernement agit de deux manires: aprs le vote du budget, il peut tre amen procder la rpartition des crdits vots par le Parlement et, en cours d'anne, il lui appartient de proposer les modifications imposes par les vnements et mme parfois de les mettre en application de sa propre autorit. Le problme de la rpartition des crdits vots par le Parlement se pose diffremment selon le degr de prcision de l'autorisation lgislative et, cet gard, l'exemple de la France est typique. Sous la IIIeRpublique, la loi du 16septembre 1871 prvoyait le vote des dpenses par chapitres, c'est--dire par masses relativement petites. L'autorisation lgislative tait donc donne avec beaucoup de prcision et la libert d'action gouvernementale tait trs faible. Mais, en la matire, l'volution constante a consist demander au Parlement de se prononcer sur des masses de crdits de plus en plus grandes, en s'inspirant de l'exemple britannique o ne sont pas remis en cause, chaque anne, les crdits du fonds consolid. On en est arriv demander au lgislateur de se prononcer en une seule fois sur les services vots, c'est--dire sur l'ensemble des dpenses dont le principe a t adopt les annes prcdentes et qui constituent la plus grande part des dpenses publiques. En ce qui concerne les autorisations nouvelles, la mme volution a conduit le Parlement les voter par titre et par ministre. La rpartition de ces masses est devenue une prrogative gouvernementale importante, bien que le gouvernement ne soit pas libre d'y procder comme il l'entend, mais soit oblig de respecter le projet de rpartition qu'il a soumis au Parlement, pendant la discussion budgtaire. La loi organique relative aux lois de finances du 1eraot 2001 a supprim les chapitres, qu'elle a remplacs par des programmes, construits partir d'objectifs et correspondant des masses budgtaires plus importantes. Les quelque 150 programmes sont rpartis en 50missions qui correspondent chacune une politique publique dfinie. Si le programme est devenu l'unit de spcialisation, la mission est devenue l'unit de vote. Aprs l'adoption de la loi de finances, le gouvernement rpartit les crdits par programmes entre les diffrents ministres. Le systme des services vots et des mesures nouvelles a ainsi t supprim, redonnant de plus grands pouvoirs au Parlement. Plus important est le rle de l'excutif dans les modifications qu'il faut apporter au budget pendant son excution. Naturellement, il est impossible, au moment de son laboration, de prvoir avec exactitude tous les problmes qui surgiront pendant l'anne de son application. Des retouches pourront s'avrer ncessaires pour faire face des situations imprvisibles et urgentes. C'est au gouvernement qu'appartient l'initiative de ces retouches. Mais, pour respecter la procdure normale, il doit demander au Parlement de voter les modifications ncessaires par une loi de finances rectificative. Dans certains cas, l'urgence l'autorise cependant prendre lui-mme les dcisions, quitte demander ultrieurement une ratification au Parlement. Cette dernire procdure augmente considrablement sa libert d'action. Il suffit qu'il interprte largement la notion d'urgence pour pouvoir agir seul, et la ratification parlementaire, pour peu qu'elle tarde, devient une simple formalit: les crdits ouverts ayant effectivement t engags, on voit mal comment le lgislatif pourrait la refuser ou quels seraient les effets juridiques ou politiques utiles d'un refus de ratification.

Le rle actuel du lgislatif

Traditionnellement, le Parlement dispose du droit de discuter le budget, de l'amender, de le refuser et de contrler son excution. l'heure actuelle, l'exception du droit de le refuser, qui reste entier, les autres droits du Parlement en matire budgtaire subsistent mais sont de plus en plus limits dans certains pays et, de ce point de vue, la Constitution franaise du 4octobre 1958 est celle qui adopte les solutions les plus restrictives.

La discussion du budget

Le droit de discuter le budget est videmment le droit minimum dont doit disposer un Parlement. Son principe n'est pas contestable, mais des difficults risquent de se produire si la discussion s'ternise et si le budget n'est pas vot au dbut de l'anne de son application. La question consiste savoir si l'on doit laisser le Parlement le discuter aussi longtemps qu'il le souhaite ou si la discussion parlementaire doit tre enferme dans des dlais. Les solutions adoptes divergent d'un pays l'autre. Au Royaume-Uni, la dure de la discussion budgtaire n'est limite coutumirement qu'en ce qui concerne le vote des dpenses. Les discussions sur la politique budgtaire et les recettes ne sont enfermes dans aucun dlai. Mais le Parlement n'abuse pas de sa libert. En outre, un certain nombre de mcanismes viennent rsoudre les problmes que soulve le dbordement de la discussion budgtaire sur l'anne d'excution du budget. Ds que le budget speech est prononc et le financial statement dpos, les projets de modification fiscale sont immdiatement rendus excutoires par un vote de la Chambre, conformment au Provisional Collection of Taxes Act de 1913, pour viter qu'ils ne donnent naissance des spculations. Pour les dpenses, les administrations reoivent des crdits provisoires, par le vote on account, qui leur permettent de fonctionner jusqu'au vote dfinitif du budget. En Allemagne et en Italie, la dure de la discussion budgtaire n'est pas limite. Il a donc t ncessaire de prvoir des palliatifs au cas o le budget ne serait pas vot le premier jour de l'anne de son application. Ces palliatifs concernent les dpenses, et l'article3 de la Constitution allemande du 23mai 1949 donne une liste des dpenses qui peuvent continuer tre payes. L'article81 de la Constitution italienne du 27dcembre 1947 prvoit la possibilit de budgets partiels et provisoires d'un maximum de quatre mois en cas de retard dans le vote du budget. En France, sous les IIIe et IVeRpubliques, les retards taient trs frquents dans le vote du budget: ainsi, le budget de 1955 ne fut adopt qu'au mois d'aot de l'anne de son application! Il fallait donc voter des douzimes provisoires dont le contenu a parfois vari, mais qui, pour l'essentiel, reconduisaient la perception des impts existants et accordaient aux administrations un ou plusieurs douzimes du total des crdits dont elles avaient bnfici l'anne prcdente. C'tait un procd la fois dispendieux et dsorganisateur, que l'on ne pratique plus l'heure actuelle en raison des rformes apportes par la Constitution du 4octobre 1958. Cette dernire a prvu deux dispositifs: l'un est destin limiter la dure de la discussion budgtaire, l'autre dicte les dispositions prendre lorsque le budget n'est pas vot le 1erjanvier de l'anne de son application. D'aprs les dispositions constitutionnelles, la discussion budgtaire est enferme dans un dlai global de 70jours, dcompos en dlais partiels. L'absence de vote dfinitif l'issue du dlai de 70jours a une consquence radicale: le gouvernement peut mettre en vigueur le projet de budget par ordonnances. Le second dispositif de la Constitution du 4octobre 1958 vise le cas o le dlai de 70jours n'est pas expir le 1erjanvier de l'anne d'application du budget. Cela peut se produire, et s'est dj produit, lorsque le gouvernement dpose le projet de budget en retard. Alors, deux procdures d'urgence sont prvues; l'une et l'autre accordent au gouvernement le droit de percevoir les impts et d'ouvrir par dcrets les crdits se rapportant aux services vots. En revanche, pour les crdits relatifs aux autorisations nouvelles, il faudra attendre l'expiration du dlai de 70jours, c'est--dire que le budget soit vot ou qu'il soit mis en vigueur par ordonnance.

Les modifications du budget

Le lgislatif disposait traditionnellement du droit d'amendement en matire budgtaire. C'est pourtant un droit qui lui a t progressivement contest, la fois parce que son libre exercice pourrait introduire des incohrences et des contradictions dans un document qui est conu pour faire face une situation conomique donne, et en raison du comportement des parlementaires qui, pour plaire leurs lecteurs, sont assez ports augmenter les dpenses et rduire les impts. C'est pourquoi sont apparues certaines limitations du droit d'amendement pendant la discussion budgtaire. Ainsi, au Royaume-Uni, d'aprs le rglement intrieur de la Chambre des communes, les dputs n'ont pas l'initiative de l'augmentation des dpenses, mais ils peuvent les rduire. En matire de recettes fiscales, leur droit d'amendement est thoriquement intact, mais les seuls amendements qui passent dans le droit positif sont ceux qu'accepte le gouvernement. Les autres sont toujours soit retirs, soit rejets, compte tenu de la solidit de la majorit gouvernementale. En France, ici encore, on est all beaucoup plus loin en plusieurs tapes. L'article40 de la Constitution du 4octobre 1958 marque le point ultime de cette volution en interdisant totalement les initiatives parlementaires tendant augmenter les dpenses ou diminuer les ressources. Cette interdiction est absolue: elle vise tous les membres du Parlement, joue en tout temps, frappe toutes les formes de l'initiative parlementaire, s'applique non seulement aux finances de l'tat, mais aussi celles des collectivits locales. Enfin et surtout, il est difficile de la tourner. Le Parlement ne peut plus utiliser une

procdure ancienne, qui consistait suspendre l'examen d'un chapitre litigieux jusqu' ce que le gouvernement prsente une lettre rectificative augmentant la dotation du chapitre en cause, puisque la discussion et le vote du budget sont enferms dans des dlais l'expiration desquels le gouvernement peut mettre le projet en vigueur par ordonnances. Il semble d'ailleurs qu'on soit all trop loin et que les limites poses l'initiative financire mettent en cause l'initiative lgislative elle-mme, car ce n'est qu'exceptionnellement que des propositions de lois n'auront pas de rpercussions financires et pourront tre mises en application sans entraner un surcrot de dpenses publiques.

Le contrle de l'excution du budget

Le lgislatif dispose enfin du droit de contrler l'excution du budget faite par le gouvernement. C'est l thoriquement une tche fondamentale, indispensable pour donner sa vritable porte l'autorisation parlementaire. Si ce contrle n'existait pas, le gouvernement pourrait excuter un budget diffrent du budget vot par le Parlement, de sorte que l'autorisation parlementaire deviendrait une formalit sans consquences. Dans un certain nombre de pays, ce contrle est men en deux temps. Les comptes budgtaires sont d'abord vrifis par un organisme spcialis dans la comptabilit publique, indpendant du gouvernement, qui prpare le travail des parlementaires. Au Royaume-Uni, c'est l'uvre des services du Comptroller and Auditor General; en France et en Allemagne fdrale, c'est une Cour des comptes qu'est confie cette mission. Ultrieurement intervient un contrle politique, men par le lgislatif et destin donner quitus au gouvernement. La procdure anglaise fait intervenir un comit de la Chambre des communes, le Public Accounts Committee, et si un dsaccord apparat entre ce comit et la Trsorerie, c'est la Chambre entire qu'il appartient de le trancher. La Constitution franaise, dans son article44, et celle de la rpublique fdrale d'Allemagne, dans son article114, prvoient qu'un projet de loi de rglement est soumis au vote du lgislatif. Nanmoins, si on saisit parfaitement l'objet de la loi de rglement, ses modalits sont difficiles organiser, car on se trouve pris entre deux exigences contradictoires: d'une part, il faut laisser s'couler suffisamment de temps aprs l'excution du budget pour prsenter des comptes en ordre, d'autre part, il faut prsenter le projet de loi de rglement le plus rapidement possible pour que son examen par le Parlement prsente quelque intrt. cet gard, l'exprience franaise est caractristique. Pendant fort longtemps, les projets de loi de rglement ont t dposs avec des retards excdant parfois dix ans. Il est bien vident qu'ils ne servaient plus rien. Le Parlement s'en dsintressait, car il pouvait tre d'une composition humaine et politique trs diffrente de celui qui avait vot le budget qu'il s'agissait de rgler et, de toute faon, les irrgularits commises dans l'excution de ce budget chappaient toute sanction politique ou juridique. Pour viter de telles situations, la Constitution allemande fixe un dlai pour prsenter le projet de loi de rglement et, en France, l'article38 de l'ordonnance du 2janvier 1959 prvoyait qu'il soit dpos et distribu au plus tard la fin de l'anne qui suit celle de l'excution du budget. Malgr une diminution sensible des dlais de prsentation, cette disposition n'a pas t respecte. Dans ces conditions, et dans la mesure o grce aux moyens informatiques on connat dsormais beaucoup plus tt les rsultats de l'exercice, la loi organique du 1eraot 2001 a raccourci les dlais de prsentation de la loi de rglement. Celle-ci doit tre dpose au plus tard le 1erjuin de l'anne suivante. De plus, la loi de finances de l'anne venir ne peut tre discute tant que la loi de rglement n'a pas t examine. L'tude comparative des droits du Parlement et du gouvernement en matire budgtaire fait apparatre de notables dcalages selon les rgimes politiques et les pays considrs. En rgime prsidentiel, le Parlement conserve encore un pouvoir de dcision tendu. En rgime parlementaire, les rgles du droit budgtaire ont volu, de sorte que le Parlement dispose plus d'un pouvoir de persuasion que d'un pouvoir de dcision. C'est particulirement exact pour le Royaume-Uni, compte tenu des conditions de fonctionnement du rgime de ce pays. C'est aussi valable pour la France, avec cette rserve que le Parlement peut toujours refuser de voter un budget et que, ce faisant, il conserve un ultime pouvoir de dcision. De mme, toujours sous la pression des nouvelles missions conomiques du budget, les grands principes qui prsidaient sa prsentation et son contenu ont profondment volu.

II-volution des principes du droit budgtaire

Les quatre grands principes du droit budgtaire forgs au XIXesicle ne rpondaient pas tous au mme objectif. Les principes de l'universalit, de l'unit et de l'annualit taient destins garantir au Parlement qu'il voterait chaque anne un document clair et complet. Leur existence est raffirme notre poque, puisque l'autorisation parlementaire en matire budgtaire subsiste elle-mme. Mais ces trois principes ont, des degrs divers, perdu leur caractre absolu et ils ont tous subi des atteintes sous la pression des nouvelles missions conomiques du budget. Nanmoins, le principe de l'universalit, qui signifie que toutes les charges et toutes les ressources de l'tat doivent figurer dans le budget, et le principe de l'unit, qui exige que ces ressources et ces charges soient inscrites dans un seul document budgtaire, sont les moins contests par la doctrine moderne, et ce sont ceux qui se concilient le plus facilement avec ces nouvelles missions conomiques et qui rsistent le mieux, aprs une priode de dsordres dus la Seconde Guerre mondiale. En revanche, le principe de l'annualit budgtaire, selon lequel le budget est vot chaque anne pour un an, est de plus en plus discut. Le dernier de ces principes, celui de l'quilibre budgtaire, avait initialement un objectif diffrent des autres. Il tait cens prserver la neutralit des finances publiques. Il a pratiquement succomb notre poque sous la pression du dirigisme conomique et avec la mise en uvre d'une politique budgtaire interventionniste.

Les atteintes au principe de l'annualit budgtaire

La rgle selon laquelle le budget est vot chaque anne pour un an reste inscrite aussi bien dans le droit positif franais que dans celui des pays trangers. Elle est couramment pratique en Grande-Bretagne, prvue dans la loi fondamentale allemande et la Constitution italienne. L'anne budgtaire ne concide pas obligatoirement avec l'anne civile. S'il en va ainsi en France, l'anne budgtaire commence le 1eravril en Grande-Bretagne et le 1erjuillet aux tats-Unis. L'existence du principe de l'annualit budgtaire a tenu d'abord une raison politique. L'autorisation budgtaire n'tant donne que pour un an, le lgislatif avait l'assurance qu'il serait convoqu au moins une fois chaque anne en session budgtaire. Au fur et mesure que les rgimes politiques se sont dmocratiss, ce principe a progressivement perdu son rle politique pour acqurir une raison d'tre technique. l'poque actuelle, il est surtout destin assurer la sincrit du contenu du budget et permettre au lgislateur de prendre une dcision sur un document qui aura quelques chances de s'appliquer effectivement. Il est dj difficile de prvoir avec une exactitude relative l'volution des recettes et des dpenses pendant l'anne suivante lorsqu'on prpare le projet de budget, plus forte raison ces prvisions risqueraient de se rvler totalement inexactes si l'on dpassait le cadre annuel. Pourtant, le principe de l'annualit ne va pas sans soulever des problmes de plus en plus aigus au fur et mesure que l'tat intervient dans l'conomie. Il se heurte deux difficults majeures: comment raliser en un an des investissements publics de plus en plus complexes, et comment concilier un budget annuel avec un plan pluriannuel, du moins dans les pays qui pratiquent la planification.

Autorisation de programme et crdits de paiement

La complexit croissante des investissements publics, qui se manifeste aussi bien pour des oprations en capital que pour l'achat de certains matriels civils ou militaires, a progressivement oblig les textes budgtaires modernes dpasser le cadre annuel. Ainsi, l'article110 de la loi fondamentale de la rpublique fdrale d'Allemagne prvoit que dans certains cas particuliers, elles (les dpenses) peuvent tre autorises pour une priode plus longue. De mme aux tatsUnis, plusieurs procdures ont t mises au point pour rsoudre ce problme. Tout d'abord, l'annualit des crdits de paiement n'est pas toujours obligatoire. Le Congrs, la demande du gouvernement, peut dcider qu'un crdit aura une validit suprieure un an, ce qui explique les reports trs considrables effectus d'une anne sur l'autre. De plus, certaines autorisations de dpenses ont une dure illimite, mais ne donnent pas lieu une ouverture immdiate de la totalit des crdits de paiement qui seront ncessaires pour les financer. Cette dernire formule n'est d'ailleurs gure employe par le Congrs. En France, on retrouve ces deux possibilits, mais l'importance de leur utilisation est inverse par rapport aux tats-Unis. On s'est efforc de conserver le principe de l'annualit pour les crdits de paiement tout en autorisant certains reports d'une anne sur

l'autre. Mais ces reports demeurent des exceptions et sont plus ou moins considrs comme le signe d'une mauvaise gestion de la part de l'administration qui les pratique. La technique des autorisations de programme, qui largit le cadre annuel, est couramment utilise contrairement ce qui se passe aux tats-Unis. Elle permet au gouvernement de proposer et au Parlement d'autoriser l'engagement de l'ensemble des dpenses ncessaires la mise en uvre d'un programme dont la ralisation durera plusieurs annes, tant entendu que les crdits de paiement ne sont pas tous ouverts en bloc et ds le dbut des travaux dont l'engagement a t autoris. Chaque budget ne comporte que les crdits de paiement ncessaires au rglement de la fraction de programme ralise pendant l'anne budgtaire. La solution franaise aboutit donc un compromis qui dissocie les diverses phases de l'opration de dpenses publiques. L'autorisation de programme, d'une dure illimite, permet l'engagement complet de toutes les dpenses ncessaires pour mener bien une opration en capital, mais les crdits de paiement demeurent soumis au principe de l'annualit. Le systme franais, a priori sduisant, a donn d'assez mauvais rsultats en pratique. Nombre d'autorisations de programme n'taient pas utilises mais restaient valables. Ainsi, un stock d'autorisations dormantes se constituait-il. La L.O.L.F. en a tir les consquences. Les autorisations d'engagement nouvelle appellation des autorisations de programme n'ont plus en effet de valeur illimite dans le temps, mais peuvent faire l'objet de reports sans conditions. Ainsi passe-t-on d'une logique de stock une logique de flux.

Budget et planification pluriannuelle

La seconde grande difficult laquelle se heurte le principe de l'annualit rside dans l'existence de plans pluriannuels. Les finances publiques furent le levier essentiel de la ralisation du plan, qu'il ait t obligatoire, comme dans les pays communistes, ou qu'il se soit agi d'une planification souple, comme en France. premire vue, une liaison idale entre le plan et le budget aurait exig qu'ils aient la mme dure. Le plan aurait fix les objectifs et valu les moyens ncessaires pour les atteindre. Le budget aurait accord, pour la mme priode, l'ensemble des autorisations. Malheureusement, un tel schma n'tait ni idal ni raliste. supposer que les objectifs du plan ne subissent aucune variation pendant sa priode d'application, les prvisions budgtaires faites quatre ou cinq ans l'avance perdent toute rigueur, pour diffrents motifs et notamment en raison des fluctuations montaires. Deux solutions sont alors possibles: ou l'autorisation budgtaire conserve son caractre limitatif et le plan ne peut tre entirement ralis; ou elle prend un caractre valuatif, ce qui permet de mener bien le plan, mais elle perd toute porte puisque le chiffre vot par le lgislateur est susceptible d'tre modifi. Il y a encore plus grave. Le plan n'est pas un texte rigide. Il est susceptible d'adaptations ou de modifications, ce qui rend sa liaison avec le budget encore plus difficile. On retrouve toujours le mme problme si l'on veut raliser compltement le plan: ou le gouvernement peut adapter le budget aux objectifs rviss du plan et il n'y a plus de budget proprement dit, ou on demande au lgislateur de le modifier et mieux vaut encore garder un budget annuel. C'est ce que faisaient les pays communistes chez lesquels le plan avait pourtant un contenu obligatoire. C'tait aussi la formule franaise dans laquelle il n'a pas de valeur budgtaire. Les prvisions qu'il tablissait ne permettaient d'engager de dpenses que dans la mesure o elles taient reprises dans des autorisations de programme inscrites dans un budget et ne donnaient lieu paiement que dans la mesure o un budget annuel ouvrait des crdits de paiement sur oprations en capital. La disparition de la planification franaise a repos en des termes tout diffrents le problme de la dimension pluriannuelle de la prvision budgtaire. L'article50 de la L.O.L.F. prvoit qu'une programmation pluriannuelle des finances publiques doit tre annexe au projet de loi de finances. Elle figure dans le tomeI du rapport social, conomique et financier qui, outre l'anne prcdente, couvre l'anne en cours et les trois suivantes. De plus, chaque anne, le gouvernement doit transmettre la Commission europenne avant le 1erdcembre un programme de stabilit qui intgre une dimension pluriannuelle puisqu'il porte sur 4ans.

Dclin du principe de l'quilibre budgtaire

Le principe de l'quilibre systmatique, d'un quilibre recherch pour lui-mme, indpendamment du contexte conomique, a presque disparu l'poque actuelle. S'il survit, c'est qu'il demeure encore psychologiquement payant: les citoyens transposent aux finances de l'tat leurs principes d'conomie

prive selon lesquels on ne peut rester trs longtemps en dficit sans encourir de catastrophes financires. Plusieurs expriences budgtaires franaises fondes sur les mrites de l'quilibre peuvent tre mentionnes. Ainsi l'exprience Laval de 1935 s'analysait comme un effort dsespr pour quilibrer le budget dans une conomie dflationniste, ce qui ne pouvait qu'empirer la situation. Trente annes plus tard, le budget de 1965 ayant t vot et excut en quilibre, il fut question d'inscrire dans une loi organique l'obligation de prsenter un budget en quilibre. On a sagement renonc ce principe quelque peu rtrograde et surtout peu susceptible de rsister aux fluctuations conomiques qui exigent une action corrective de la part des finances publiques. On doit cependant signaler que cette recherche systmatique de l'quilibre est inscrite dans la Constitution allemande (art.110). C'est une exigence qui pourrait parfois obliger certaines hypocrisies: on prsenterait et on voterait un budget en quilibre, quitte l'excuter de manire dficitaire. Dans la plupart des pays europens, les budgets au lendemain de la guerre ont t dsquilibrs, non seulement pour faire face aux ncessits de la reconstruction, mais aussi pour provoquer une relance conomique. La reconstruction tant acheve, les dficits enregistrs depuis lors ont eu un objectif principalement conomique. Cela ne veut cependant pas dire que les budgets doivent tre systmatiquement en dsquilibre, comme le laisseraient supposer certaines thories, entre autres celle de l'impasse systmatique. Il subsiste des budgets prsents et excuts en quilibre. Mais l'quilibre actuel n'a plus rien voir avec celui du XIXesicle: ce n'est plus un quilibre en soi et pour soi, mais un quilibre destin agir pendant une courte priode, sur une situation conomique donne. Inversement, lorsque le besoin d'une relance conomique s'est fait sentir, l'excution des budgets a fait de nouveau apparatre un dficit. L'exemple des fluctuations de la fiscalit directe aux tats-Unis est aussi caractristique. Cette politique, connue sous le nom de flexibilit fiscale, consiste faire varier le niveau du prlvement fiscal opr par l'impt direct pour corriger les mouvements de la conjoncture conomique. Ainsi, bien que le budget des tats-Unis soit en dficit chronique, les prsidents ont fait voter par le Congrs un crdit d'impt sur les investissements, ou un allgement substantiel des impts sur le revenu. Ces mesures taient destines relancer l'conomie, quitte dsquilibrer un peu plus le budget court terme. Ces exemples prouvent que l'quilibre budgtaire n'est plus qu'un instrument de la politique conomique: atteint avec plus ou moins de difficults lorsqu'il peut servir cette politique, il est abandonn aussitt qu'il s'avre perturbateur. Dans les annes 1990, en raison de l'accroissement sensible des dficits publics, le principe de l'quilibre a connu un certain regain. D'une part, dans une dcision du 24dcembre 1979, le Conseil constitutionnel avait fait de l'quilibre un principe fondamental. Il s'y est rfr plusieurs reprises dans d'autres cas, sans pour autant que ce principe n'inflchisse beaucoup la pratique gouvernemental. Le dficit budgtaire franais tait de 295,4milliards de francs en 1996, de 191,2 milliards de francs en 2000 et encore de 42milliards d'euros en 2007 (soit 275milliards de francs). D'autre part, l'article104 al.1 du trait instituant la Communaut europenne stipule que les tats membres vitent les dficits publics excessifs. En vertu de cette rgle, des critres plus prcis ont t fixs. Ainsi, les dficits publics ne doivent pas dpasser 3p. 100 du P.I.B. et la dette, 60p. 100 du P.I.B. Ces prescriptions ont t renforces lors du Conseil europen d'Amsterdam en juin 1997, qui prvoyait mme terme le retour l'quilibre, voire l'excdent. Deux rglements du Conseil des ministres du 7juillet 1997 pris en application de ces objectifs prcisent le contenu de ce pacte de stabilit et de croissance (P.S.C.), qui constitue le deuxime volet de l'Union conomique et montaire. Suite des difficults et des discussions sur l'application de ce pacte, les deux rglements ont t modifis en juin 2005. De son ct, la loi de finances franaise distingue depuis 2001 entre l'quilibre budgtaire et comptable que dterminent les lois de finances et l'quilibre conomique dont les lois de finances tiennent compte.
Paul GAUCHER, Raymond FERRETTI

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