Alexandre Czar Damasceno Jos Wilson Paulo Henrique Czar Damasceno Wellington Florncio

Carry-over: a flexibilizao do princpio da anualidade oramentria como indutora da qualidade do gasto pblico e da transparncia fiscal.

Braslia DF 2012

Introduo Carry-over um instrumento que permite ao gestor levar para o exerccio seguinte crditos e dotaes oramentrios que no foram utilizados no ano civil atual. Diversos pases, geralmente aqueles de economia desenvolvida, j adotam em seus sistemas oramentrios mecanismos que introduzem perspectivas plurianuais em oramentos anualmente aprovados. Os pases adotantes do carry-over implementaram-no sob o argumento de que o mecanismo, ao flexibilizar a anualidade oramentria, capaz de reduzir, ou mesmo eliminar, os picos de gasto pblico observveis no fim dos exerccios financeiros. A partir da constatao de que, no Brasil, h uma concentrao de empenhos discricionrios no ltimo trimestre dos exerccios, e de que grande parte destas despesas realizada via contrataes diretas, prope-se a utilizao do mecanismo de carry-over que se amolde s particulares do Brasil. Tal proposta reforada, ainda, pela constatao de que estas despesas discricionrias, em especial os investimentos, so as maiores responsveis pelo crescimento, no ltimo trimestre dos exerccios, dos restos a pagar a inscrever no exerccio seguinte. Por fim, conclui-se que o carry-over, desde que criteriosamente implantado, tem potencial para corrigir graves disfunes de nossa execuo oramentrio-financeira, alm de possibilitar ganho de qualidade do gasto pblico e de representar evoluo do ponto de vista da gesto fiscal. Nesse cenrio, observa-se o mecanismo oramentrio plurianual denominado carry-over, analisando suas caractersticas, eventuais benefcios e principais riscos, bem como experincias internacionais com a adoo desse nstrumento, como uma soluo para os restos a pagar e do gasto pblico de fim de exerccio ineficiente, visto que o administrador tem a garantia de que o oramento no utilizado em um exerccio poder ser levado para o prximo, e assim teria incentivos para planejanar melhor como seria utilizado a dotao.

Objetivos

Vrios pases, considerados desenvolvidos, adotam em seus sistemas oramentrios instrumentos que introduzem perspectivas plurianuais em dotaes que so autorizadas anualmente. Sendo assim, o objetivo deste trabalho viabilizar a adoo do carry-over no sistema oramentrio-financeiro do Brasil, para que o gestor tenha a possibilidade de levar para o exerccio seguinte, crditos que no foram utilizados no exerccio atual, de tal modo que haja uma reduo nos restos a pagar. No Brasil, se v uma concentrao de empenhos que so realizados no ltimo trimeste do ano, e a maioria desses empenhos so realizados via contratao direta, o que prejudica a concorrncia, a populao que recebe o servio, e a prpria administrao pblica, que gasta mais e pode no ter a proposta mais vantajosa a seu favor. Os pases que j adotam o carry-over, argumentam que essa ferramenta reduz ou pode at mesmo eliminar os picos do gasto pblico observados no fim do exerccio.

Referencial Terico

O princpio da anualidade oramentria, diz que os oramentos devem fazer a previso de receita e fixar a despesa para o perodo de um exerccio financeiro, que, no Brasil, coincide com o calendrio civil. Porm, nenhum princpio absoluto, e a lei prev o caso em que, se aberto crditos especiais e extraordinrios no ltimos quatro meses antes do exerccio financeiro, esses crditos valero para o exerccio subsequente. Segundo a Lei 4.320/64, os crditos adicionais especiais visam a atender despesa no consignada na lei oramentria, ou seja, aquelas despesas para as quais no haja dotao especfica. Os crditos adicionais extraordinrios, por sua vez, visam a atender despesas imprevisveis e urgentes, assim consideradas as decorrentes de guerra, calamidade pblica ou comoo interna. Estas duas espcies de crditos adicionais, juntamente com os crditos adicionais suplementares, que so aqueles destinados ao reforo de dotaes j previstas no oramento, constituem, no Brasil, mecanismos de retificao do oramento pblico. No Brasil, assim como em tantas outras naes, o oramento tem carter autorizativo, e, por isso, uma das consequncias da aplicao rgida do princpio da anualidade que as dotaes oramentrias no utilizadas no podem ser utilizadas no exerccio seguinte, ou seja, as dotaes no utilizadas so perdidas, sendo o oramento do exerccio subsequente reduzido na medida das dotaes no utilizadas. Como consequncia, ao final do exerccio financeiro, observa-se uma corrida dos rgos governamentais em geral para executar as dotaes ainda no comprometidas. Estes gastos so de qualidade questionvel, vez que, dado o curto espao de tempo em que so executados, muitas das vezes no so seguidos todos os trmites licitatrios formais recomendados, e boa parte destes gastos acaba sendo realizada via dispensa de licitao. Essa dispensa que torna a qualidade desses gastos duvidosa, visto que no h concorrncia entre fornecedores, e comprometendo assim a finalidade dos processos licitatrio, que obter a proposta mais vantajosa para a Administrao. Dois tipos de mecanismos que permitem fexibilizao do princpio da anualidade oramentria so as dotaes plurianuais e o carry-over. As dotaes plurianuais, so dotaes planejadas ainda na origem do oramento, com durao plurianual; no carry-over, as dotaes, independentemente de sua vigncia, podem ser levadas para o exerccio financeiro seguinte, em sua totalidade ou em parte. Mas no se pode confundir esses dois mecanismos dos chamados oramentos plurianuais, que so aqueles que fazem a previso de toda a arrecadao e a fixao de todos os gastos para alm de um exerccio financeiro. Alm disso, consideramos que os oramentos plurianuais podem levar a uma diminuio da capacidade de atenuao de choques na economia. Isso porque os oramentos podem ser levadas para o exerccio financeiro seguintplurianuais tendem a ter reaes em condies de adversidades econmicas, em parte. Mas no se pode confundir esses dois mecanio que dificulta ou atrasa a adoo de medidas fiscais de carter contraccliamentos

plurianuais, que so aqueles que fazem a prco, ao contrrio dos oramentos anuais, que, alm de possurem previses madao e a fixao de todos os gastos para alm de umis consistentes, so revistos e ajustados com mais frequncia que os oramentom disso, consideramos que os oramentos plurianuas plurianuais. O carry-over e as dotadiminuio da capacidade de atenuao de choques na es plurianuais no so tcnicas mutuamente exclusivas. Por isso, alm os oramentos plurianuais tendem a ter reaes em conde adotar as dotaes plurianuais em oramentos anuais, alguns pases tam econmicas, o que dificulta ou atrasa a adoo debm admitem a flexibilizao do princpio da anualidade oramentria adrter contracclico, ao contrrio dos oramentos anuais, otando o carry-over. Segundo Lienert e Ljungman (2009), o carry-over permite previses mais consistentes, so revistos e ajustados melhor planejamento do gasto pblico, limitando a execuo desmedida de dee os oramentos plurianuais.spesas em fim de exerccio, uma vez que o gestor poderia executar seu plan e as dotaes plurianuais no so tcnicas mejamento em uma base multianual, no ficando adstrito ao perodo de 1or isso, alm de adotar as dotaes plurianuais em or2 meses. Alguns autores defendem que esse instrumento seja a soluo ns pases tambm admitem a flexibilizao do pripara o crescimento dos gastos no ltimo trimestre. O carryover, ao no incentramentria adotando o carry-over. Segundo Lienert e ivar o gestor pblico a prtica do use ou perca, privilegia a gesto programry-over permite melhor planejamento do gasto pblico, liada e parcimoniosa, pois os resultados financeiros positivos de sua gesto persmedida de despesas em fim de exerccio, uma vez quemanecero sua disposio no prximo exerccio, podendo ser utilizados de foutar seu planejamento em uma base multianual, nrma mais coerente com os objetivos e os planos do rgo e com o macropperodo de 12 meses. Alguns autores defendem lanejamento do governo em vez de serem, indiscriminadamente, desperdiados ao fim de cada exerccio financeiro.

Metodologia Este estudo foi baseado em um levantamento feito em literaturas relacionadas ao tema de flexibilizao do princpio da anualidade e carry-over. Aps a reunio das informaes e materiais necessrios, fez-se um discorrimento abordando as caractristicas desses instrumentos, como foi a experincia dos pases que j se utilizaram de tais ferramentas e o que levou adoo dos mesmos, prevenir gastos exagerados nos finais dos exerccios financeiros. O problema que se busca resolver aqui no Brasil o surto de dispndios no final do ano.Sendo assim, com as informaes extradas do portal Siga, referentes uma pesquisa realizada no ltimo trimestre de cada ano entre 2005 a 2010, ficou comprovado que esse problema brasileiro realmente precisa de uma soluo que possibilite melhorar o gasto pblico e evitar desperdcios. Tomando por base as experincias anteriores, buscou-se avaliar como se daria a aplicao do carry-over e quais mecanismos seriam necessrios para que fosse vivel a aplicao desse instrumento.