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Alejandro Foxley. Alternativas de Organizacin en el Proceso de Transformacin de la Economa Chilena. Desarrollo Econmico. Vol. XII N 48. 1973.
ALTERNATIVAS DE ORGANIZACIN EN EL PROCESO DE TRANSFORMACIN DE LA ECONOMA CHILENA

ALEJANDRO FOXLEY
1. INTRODUCCIN Entre los muchos diagnsticos que hoy se hacen sobre el desarrollo chileno en las ltimas dcadas, una importancia creciente se atribuye a los factores institucionales, adems de los propiamente econmicos, para explicar el tipo de desarrollo predominante, caracterizado por insuficiente crecimiento econmico, concentracin de ingresos, existencia de desequilibrios regionales y sectoriales importantes, por una estructura de produccin con marcados caracteres monoplicos y oligoplicos y por una significativa dependencia de la economa con respecto al exterior.1 Dentro de los factores institucionales se llama particularmente la atencin sobre el papel que ha asumido el estado en el proceso de desarrollo y la forma de su interaccin con el resto de la economa. La no existencia de definiciones claras en torno de la cuestin de las reas de accin estatal y privada, parece haber planteado un tipo de relaciones oscilantes e imprecisas entre ambas, en las que a menudo la influencia poltica y econmica de fuertes grupos privados logr reorientar el sentido de la accin pblica en su propio beneficio. De este modo el papel del estado, concebido originalmente como el de rectificador de las tendencias negativas del desarrollo, pasa a ser el de agente que refuerza algunas de esas tendencias. La ineficiencia del sistema as constituido lleva a un conflicto casi permanente entre los requerimientos objetivos del proceso de
Centro de Estudios de Planificacin (CEPLAN) de la Universidad Catlica de Chile. Este tipo de diagnstico est presente en muchos de los escritos de la CEPAL. Ver, por ejemplo Amrica Latina. El pensamiento de la CEPAL, Editorial Universitaria, 1969, y Osvaldo Sunkel, Desarrollo, subdesarrollo, dependencia, marginacin y desigualdades especiales, en Eure, N 1, pgs. 13-47. Para el caso chileno ver las Exposiciones de la Hacienda Pblica, de Sergio Molina, noviembre 1964, y ZORRILLA, noviembre 1970.
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desarrollo y la capacidad del estado o los grupos privados para hacer frente a las tareas que ese proceso implica. Los cambios polticos que Chile iniciara en 1964 pueden interpretarse en ltimo trmino como un esfuerzo decisivo para redefinir esta cuestin fundamental, buscando nuevos marcos de organizacin social y econmica que permitieran resolver de raz los problemas del desarrollo chileno. El nuevo sistema de organizacin del estado y la economa que vaya surgiendo de este reordenamiento determinar las posibilidades de una nueva etapa de desarrollo en Chile, cualitativa y cuantitativamente diferente a las anteriores. Su xito depender de: a) la forma en que se estructure el poder poltico de respaldo a la accin pblica de tal manera que sea posible un consenso mayoritario en torno del nuevo sistema; b) de la capacidad de adecuacin de la nueva organizacin social, econmica y poltica a una economa compleja como la chilena, que pasa por una etapa de desarrollo intermedio; c) de la funcionalidad del nuevo esquema de organizacin con respecto a los requerimientos objetivos del proceso de crecimiento econmico del pas en los prximos aos. En las pginas siguientes intentaremos un bosquejo de algunas alternativas de organizacin econmica abiertas para la economa chilena en su presente coyuntura de camino al socialismo. Iniciaremos el anlisis estudiando las caractersticas de algunas experiencias concretas de organizacin socialista. Definiremos las que parecen ser las variables claves que debieran determinar la mejor alternativa para Chile o el modelo chileno. Estas variables son el tipo de organizacin poltica que sustenta el proceso de transformacin, el grado de desarrollo de la economa y el proyecto o estrategia de desarrollo. Despus de analizar algunas variables polticas que influyen en la factibilidad de una organizacin centralizada o descentralizada en Chile, concentraremos la atencin en los factores puramente econmicos, esto es, el actual grado de desarrollo de la economa chilena, y el proyecto o estrategia del desarrollo. Del estudio de ambos, y a la luz de las experiencias socialistas, surgirn algunos rasgos bsicos de un nuevo esquema de organizacin econmica.
2. PRIMERA ALTERNATIVA DE ORGANIZACIN ECONMICA: EL MODELO SOCIALISTA TRADICIONAL Una tendencia primaria en el proceso de construccin de un sistema socialista en Chile podra ser la de aplicar directamente el llamado modelo tradicional de desarrollo de la economa socialista. Se establecera de acuerdo con ese modelo un sistema poltico fuertemente autoritario y centralizado, en que el estado, como representante de la clase obrera, tome la suma del poder en sus manos para producir la reorganizacin y cambio del sistema. Esta situacin correspondera a la fase de dictadura del proletariado en el desarrollo socialista.2 La organizacin econmica, correspondera a la expansin de la etapa de capitalismo de estado, con un traspaso a propiedad estatal de los medios de produccin y un sistema de planificacin centralizada, tanto para las decisiones macro como 3 microeconmicas. El proyecto de desarrollo implicara una elevacin rpida de la tasa de inversin, un cambio en la composicin de sta con el objeto de reorientar la produccin hacia bienes de equipo a expensas de un desarrollo relativo mucho menor del sector productor de bienes de consumo y servicios. El sector agrcola proveera la reserva de fuerzas de trabajo y una parte importante del excedente econmico requerido para acelerar la tasa de inversin industrial. La redistribucin de ingresos se hara a travs de un esquema de expropiacin del capital privado, de reduccin de salarios altos y de racionamiento en el consumo personal.4 El modelo que en forma excesivamente simplificada hemos descrito, corresponde en lneas generales al seguido por la Unin Sovitica y la mayora de los pases de Europa Oriental en la posguerra.
Ver O. Lange, Problemas fundamentales de la construccin socialista, en Problemas de economa poltica del socialismo, O. Lange (editor), Fondo de Cultura Econmica, 1965, pgs. 36-59, para una excelente descripcin del proceso a travs del cual se llega al modelo ortodoxo y su justificacin. Ver tambin C. Bobrowski, Tipos econmicos socialistas, en O. Lange, ibd., pg. 161. 3 Ver W. Brus, El funcionamiento de la economa socialista, Dikos-Tan Ediciones, Barcelona. 1969, pgs. 83-114, para una buena descripcin del modelo centralizado, especialmente en los aspectos de planificacin. 4 O. Laucina, The Long-term Forecast of the Czechoslovak Economy, en Czechoslovak Economic Papers, N 11, Praga, 1969, pgs. 8-26, inclusive una descripcin del tipo de desarrollo industrial seguido tradicionalmente en los pases socialistas.
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Como es bien conocido, varios de estos pases aplicaron exitosamente este esquema en las primeras etapas de su desarrollo industrial pero el mismo ha ido encontrando creciente dificultades en su aplicacin a medida que los pases han alcanzado niveles intermedios de desarrollo.5 La fuente de los problemas parece situarse en dos planos diferentes: a) una crisis del sistema poltico; b) un funcionamiento ineficiente de la economa. La crisis del sistema poltico se manifiesta a travs de un conjunto de sntomas, entre los cuales pueden contarse la tendencia al aislamiento de las elites gubernamentales con respecto a lea masas populares,6 la frustracin que acompaa al excesivo burocratismo,7 la limitada capacidad del sistema de aceptar un pensamiento crtico auto correctivo por parte de las masas; y la aspiracin creciente de stas a participar activa y libremente en las decisiones colectivas.8 La presencia de estos factores, al no ser acompaados de una reforma del sistema poltico en el sentido de dar una mayor participacin creativa a las masas en las decisiones, lleva a graves dificultades polticas que se agudizan a medida que se avanza en el proceso de desarrollo.9
Una descripcin de la naturaleza de estas dificultades en los casos de la Repblica Democrtica Alemana, Bulgaria, Checoslovaquia, Hungra, Polonia y la URSS, puede encontrarse en BERGER, JRISTOV, SIK y otros, Las reformas econmicas en los pases socialistas, Editorial Paz y Socialismo, Praga, 1967. 6 Ver, por ejemplo, KAREL KOUBA, The Plan and Market in a Socialist Economy, Czechoslovak Economic Papers, ibd., donde se establece que la autonoma (relativa) del aparato ejecutivo dentro de la estructura social y el sistema (imperfecto) de cuerpos representativos, indica que la base institucional para determinar los objetivos del desarrollo de la sociedad y las prioridades, debe contarse entre los problemas no satisfactoriamente resueltos. 7 Alexis Guardia sostiene en su artculo Implicancias tericas y prcticas de las reformas en las economas socialistas, Revista de Economa y Administracin, U. de Concepcin, N 167 14, pgs. 19-26, que este proceso de descentralizacin es consecuencia de la ineficiencia burocrtica frente a un sistema econmico ms diversificado y complejo, que hoy han alcanzado dichas economas. Este tipo de juicios aparece casi sin excepcin en la literatura sobre problemas actuales del socialismo. 8 La siguiente cita de Cestmir Cisar es bastante elocuente: La profunda crisis social que atravesamos, cuya causa fundamental habr que buscar en el contraste existente desde largo tiempo entre el sistema de direccin poltico-econmico y la dinmica de las exigencias sociales que dicho sistema no puede abrazar ni satisfacer... [la crisis] se expresaba a travs del descontento, la pasividad y la indiferencia de los que eran dirigidos. Ver C. Cisar, El PC Checoslovaco en su accin de renovacin del socialismo, en Checoslovaquia, un socialismo en evolucin, Barcelona, 1969, pgs. 15-26. 9 Describiendo la crisis poltica checoslovaca, Irena Dubska, de la Academia de Ciencias de Checoslovaquia, dice: En una inmensa confusin afloraron las
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El funcionamiento ineficiente de la economa, por otra parte, encuentra su causa en la complejidad creciente de la estructura de produccin y consumo a medida que la economa se desarrolla y en el desarrollo desequilibrado de los distintos sectores productivos. Ante la presencia de ambos factores negativos recae en el aparato de planificacin la tarea de mantener al sistema en funcionamiento y a la economa creciendo a un ritmo aceptable. Dentro de una estructura poltica y econmica excesivamente rgida, esta tarea se hace extremadamente difcil. Se enfrentan problemas cada vez ms graves de flujos insuficientes de informacin; de irracionalidad de las decisiones de las unidades productivas; y de incapacidad de los mecanismos del plan para ajustarse a cambios en las condiciones en que ste debe aplicarse.10 Para comprender mejor la importancia de estas dificultades, es conveniente detenerse brevemente a describirlas en mayor detalle. En primer lugar los problemas de informacin.11 Estos surgen por la lentitud con que sta pasa de los organismos centrales de planificacin a las unidades productivas y con que vuelve al rgano central. Un plan coherente requerira que la informacin fluyera iterativamente varias veces desde el centro a la base y viceversa para verificar y corregir las metas macro y microeconmicas. A medida que la estructura econmica se hace ms compleja, ms lenta fluye la informacin. Es as como en la prctica de los pases socialistas hoy da slo es posible normalmente una iteracin en el flujo informativo (desde el centro a la base y de vuelta), lo que resulta en graves incoherencias entre el plan global y los de las empresas y aun entre los planes de las unidades productivas entre s. El plan resultante es adems excesivamente rgido, lo que dificulta ajustes posteriores.
contradicciones y tensiones entre la intelligentzia y los trabajadores, entre artistas y tcnicos, entre jvenes y adultos, entre checos y eslavos, entre funcionarios y miembros del Partido, entre comunistas y no comunistas... Se manifest una profunda crisis del modelo tradicional de socialismo que desemboc en contradicciones internas y conflictos con las aspiraciones de las mayoras. Ver I. Dubska, For a New Model of Socialism in Czechoslovakia, en Teorija in Praska, Ljubljana, 1969. 10 Para una excelente descripcin de los problemas de la planificacin centralizada, ver H. CIAFARDINI, Algunas deficiencias de planificacin en la prctica de los pases socialistas, en Revista de Economa y Administracin, U. de Concepcin, N 14, pgs. 27-35. 11 Ver ISTVAN FRISS, Principal Features of the New System of Planning, Economic Control and Management in Hungary, en Reform of the Economic Mechanism ln Hungary, I. Friss (editor), Budapest, 1969, pgs. 11-13. Ver tambin K. Kouba, ibd.; H. Ciafardini, ibd.
En segundo lugar surgen problemas en la planificacin centralizada por una cierta irracionalidad en las decisiones causadas por el propio mecanismo del plan, ante la ausencia de la participacin activa de los trabajadores y la creciente complejidad de las decisiones. Un primer tipo de decisin irracional se genera en las empresas cuando se trata de determinar su contribucin a las metas del plan. Muchas empresas se esfuerzan por hacerse atribuir objetivos tan poco ambiciosos como sea posible y por inflar los recursos que se le deben proporcionar, ya que el prestigio y las primas se obtienen tradicionalmente a travs del sobrecumplimiento de las metas del plan. Incluso suelen concretarse a su grado modesto de sobrecumplimiento aunque uno mayor sea posible, porque de lo contrario las reservas productivas puestas de manifiesto justificaran que se les atribuyesen objetivos ms ambiciosos en el futuro. Cuando aplican con xito este procedimiento, la mentalidad que lo determin se va afianzando, estructurndose as un crculo vicioso de despilfarro de recursos.12 Una segunda decisin irracional por parte de las empresas consiste en una subestimacin deliberada de los costos de inversin con el objeto de obtener aprobacin para los planes de expansin por parte de las autoridades centrales del plan. Cuando stos se aprueban y se ponen en marcha, se hace necesario dar a la empresa asignaciones suplementarias de fondos de inversin, con lo cual aparecen escaseces no consideradas en el plan. Surge una distribucin relativamente irracional de ciertas inversiones, se alargan los perodos de construccin y se desguarnecen crnicamente las cenicientas del sistema, la produccin de bienes de consumo y del sector servicios.13 Una tercera fuente de irracionalidad en las decisiones de las empresas surge por la forma en que a stas se les fijan sus metas dentro del plan. Cuando las metas se establecen en trminos de valor de la produccin generada, las empresas tienden a usar al mximo materias primas y bienes de capital tan caros como sea posible, con el objeto de aumentar la imputacin por amortizacin en el valor del producto final y cumplir as las metas con menor produccin en trminos fsicos. Algo semejante ocurre en el uso de los stocks de materiales destinados a paliar escaseces a medida que el plan se
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desarrolla. La experiencia muestra que las escaseces de todas maneras se producen porque cada empresa tiende a maximizar el uso de reservas para disponer en el prximo perodo de una mayor seguridad en el abastecimiento, a travs de un mayor volumen de stocks. Producida la escasez de reservas, las empresas se ven obligadas a entrar en tratos informales con otras empresas (al margen del plan o los mecanismos regulares) consistentes en el pago de una comisin por parte de una empresa a otra para que sta le suministre los materiales imprescindibles para el cumplimiento del plan por parte de la primera. Y para terminar este aspecto, adems de problemas de informacin y de irracionalidad en las decisiones, hay un tercer tipo de dificultades derivadas de los escasos mecanismos autocorrectivos en el sistema centralizado de planificacin. Los planes no se revisan a tiempo cuando hay cambios en factores exgenos (cosechas agrcolas, situacin del comercio exterior, situacin internacional, etctera), lo que determina muchas veces la necesidad de abandonar el plan totalmente y formular uno nuevo antes que el primero haya sido puesto en prctica.14 En sntesis, la crisis del modelo tradicional centralizado puede situarse en la rigidez del sistema poltico que no da los canales de participacin democrtica a los trabajadores en el poder y las decisiones, en la estructura misma de la economa (su mayor grado de complejidad), y en las ineficiencias crecientes de los mecanismos de decisiones econmicas (sistema de planificacin). 3. INTENTOS DE DESCENTRALIZACIN EN LAS EXPERIENCIAS SOCIALISTAS Los problemas asociados al sistema centralizado han obligado a los pases socialistas a evolucionar hacia nuevos esquemas de organizacin econmica. El esquema ms conservador trata de mantener la centralizacin en las decisiones pero haciendo stas ms racionales a travs del desarrollo de modelos de planificacin ms complejos y desagregados. Estos pareceran posibles de desarrollar debido a la rpida evolucin de las ciencias de computacin. El problema de informacin se simplificara, adems, organizando la produccin en
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complejos industriales integrados y planificando centralmente para stos ms que para cada empresa, es decir, creando una instancia intermedia entre el plan central y el plan de la empresa.15 Un segundo esquema, tal vez el ms corriente hoy en da, es el de centralizacin administrativa. En ste los directores de las empresas, aunque designados por el gobierno y el partido, tienen un grado de autonoma para tomar decisiones adaptando dentro de un cierto rango el qu y cmo producir a requerimientos no slo del plan sino tambin del mercado. El organismo de planificacin trata hoy de provocar y manipular la iniciativa de las empresas por medios indirectos que se apoyan fundamentalmente en los incentivos materiales.16 Una tercera alternativa, representada por la experiencia yugoslava, busca resolver los problemas de organizacin socialista a travs de la descentralizacin con gestin directa de los trabajadores a todos los niveles. Estamos usando como definicin de trabajador, la de todo aquel que vive de su trabajo.17 Aqu el equilibrio entre el plan y el mercado se logra par la forma de generacin de las organizaciones sociopolticas (las que determinan objetivos y prioridades en el sistema). Estas se generan a partir de las asociaciones de trabajadores y ciudadanos. Representantes de stas participan adems permanentemente en sus decisiones. Hay una interrelacin estrecha entre el poder poltico, participacin econmica y descentralizacin.18 Un anlisis objetivo de las experiencias concretas en la aplicacin de los tres esquemas sealados apunta hacia las siguientes dificultades:
H. CIAFARDINI, ibd. Algunos aspectos de la reforma econmica en la RDA parecen orientarse en este sentido. Ver WOLFGANG BERGER, La esencia y los problemas del nuevo sistema econmico, en Las reformas econmicas en los pases socialistas, ibd. 16 Alexis Guardia, ibd. Distintos aspectos de este esquema son abordados por mltiples publicaciones. Ver W. Brus, Algunas consideraciones generales a propsito de los cambios introducidos en el sistema de planificacin y gestin de la economa, apndice a W. BRUS, El funcionamiento de la economa socialista, ibd; E. Liberman, Plan y beneficio en la economa sovitica, Ed. Ariel, 1968; I. FRISS, ibd.; C. BOBROWSKI, ibd., etctera. 17 En este mismo sentido se usa en todo el resto del trabajo. 18 Hay una extensa literatura descriptiva del sistema de autogestin. Ver Le Socialisme dans la Theorie et la Pratique Yougoslave, Centre Universitaire de Sciences Sociales, Beograd, 1969; B. HORVAT, An Essay on Yugoslao Society, IASP, 1969; J. SIROTOVIC, The Influence of Selfmanegement on the Development of Yugoslav Economics, en Ekonomist, Zagreb, 1969, pg. 5-19; M. SMARDZIJA,
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El xito del esquema de planificacin central computadorizada depende de factores exgenos al sistema, como es el desarrollo a un ritmo suficientemente rpido de nuevas tcnicas de planificacin y computacin que permitan manejar ms variables, con menos supuestos restrictivos respecto al comportamiento de stas (linearidad, grado de agregacin, tecnologas fijas, etctera). Cualquiera que haya trabajado con modelos de planificacin conoce las limitaciones envueltas en la representacin de una estructura econmica a travs de un modelo matemtico. Aunque se progresara mucho en este campo, es difcil concebir una situacin tan perfecta en la que las decisiones del modelo puedan ser en algn sentido mejores que las de los mltiples organismos de decisin instalados en el sistema (gobierno, empresas, individuos). Esta tendencia, por otra parte extremada, lleva a un sistema de organizacin social y econmica aberrante; pues es la negacin ltima de la posibilidad de participacin creativa de las masas en las decisiones que las diferentes unidades toman en el sistema.19 En el esquema de planificacin descentralizada de tipo administrativo, aunque se obtiene una mayor eficiencia, el sistema lleva en s un germen de inestabilidad al dar aparentemente una mayor iniciativa creadora a los trabajadores pero sin permitirles un acceso directo al poder en la empresa (director nombrado desde fuera) o en los organismos de decisiones macroeconmicas. Los incrementos de productividad requeridos por el plan slo pueden lograrse mediante incentivos materiales que en forma creciente debe dar el estado a los trabajadores. Como stos no participan activamente en la definicin de las polticas econmicas, tienden a reaccionar pasivamente durante su implementacin, dificultando el xito del plan.20
The Yugoslav Economic System and Contemporary Socialist Economic Theory, Ekonomist, ibd., pgs. 39-51. 19 O. Lange sostiene que es imposible resolver los problemas de la gestin en una economa planificada meramente sobre la base de las leyes de ciberntica, ya que estos problemas presentan muchos otros aspectos de los cuales los ms importantes son los de la participacin consciente de los trabajadores en la gestin de la economa. OSKAR LANGE, Problemes dEconomie Socialiste et de Planifjication, citado par A. Guardia, ibd. 20 Un nmero significativo de economistas socialistas parece estar de acuerdo en que la descentralizacin administrativa trae en s tendencias a la autogestin en la empresa y presiones para una mayor participacin en las decisiones macroeconmicas. Sobre el primer punto ver, por ejemplo, Friss, ibd., y W. Brus, ibd., pgs. 197-98. LANGE, por otra parte, sostiene que la participacin directa de los establecimientos de trabajo se consideraba caso natural en la Revolucin de OcEste documento ha sido descargado de http://www.educ.ar
Al parecer, entonces, la evolucin de los sistemas descentralizados parece llevar a los sistemas socialistas hacia la autogestin. La tendencia se explica por cuanto este sistema parece ser el que mejor compatibiliza el desarrollo econmico acelerado con participacin democrtica de las masas en todos los mbitos de la vida econmica, social y poltica. Las decisiones macroeconmicas son tomadas democrticamente por los mismos que deben aplicarlas al nivel de las unidades productivas (los representantes de las comunidades de trabajo). Por otra parte, la gestin directa ha demostrado ser el mecanismo ms eficaz para asegurar incrementos significativos de la productividad.21 No quiere esto decir, sin embargo, que la autogestin est, como sistema, exenta de conflictos y dificultades en su desarrollo. Una cierta tendencia a la subocupacin de la fuerza de trabajo22 y la mantencin de algunas desigualdades en los ingresos, causadas por diferencias de productividad entre empresas,23 son dos de los problemas ms persistentes en el sistema autogestionado a la yugoslava. Por otra parte, la persistencia del hecho de la existencia de un slo partido poltico hace que la participacin de las masas en las decisiones se vea de algn modo restringida por el grado de poder poltico concentrado en la burocracia del partido nico. Cabe, en resumen, recalcar que los nuevos sistemas de organizacin socialista evolucionan sistemticamente en dos direcciones: una mayor descentralizacin en la economa y un mayor poder poltico para las masas populares. De los sistemas vigentes hoy da, el que mejor parece conciliar ambos objetivos, aunque con problemas en s dignos de consideracin, sera el sistema descentralizado con gestin directa de los trabajadores.
tubre. Ver O. LANGE Problemas fundamentales de la construccin socialista, ibd., pg. 48; la tendencia a la autogestin corresponde por lo tanto al espritu original de la Revolucin Socialista. Respecto a la participacin en los organismos macroeconmicos, Friss sostiene la necesidad de incorporar a un nmero cada vez mayor de personas en las decisiones globales. Ver I. Friss, Principal Features..., ibd., pgs. 38-39, punto de vista que es compartido por Brus, Algunas consideraciones generales..., ibd. Obviamente quienes con mayor fuerza sostienen estos argumentos son los autores yugoslavos coma Horvat y otros, ibd. 21 Para comprobar este punto, ver, entre otros autores, a L. MODZAR, Economic Development, 1947-1968, en Yugoslav Survey, vol. XI, febrero 1970, pgs. 23-42. 22 L. MODZAR, Ibd. 23 Ver M. Korac, Differences in the Amount of Personal Incomes between Economic Branches, en Le Socialisme dans la Theorie et la Pratique Yugoslave, Beograd 1969.
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4. FUNDAMENTOS ECONMICOS DE LA DESCENTRALIZACIN EN EL CASO CHILENO El anlisis precedente de las experiencias socialistas plantea algunas cuestiones fundamentales que es necesario dilucidar para el caso chileno, antes de seguir avanzando. La primera, y ms obvia, es la siguiente: debera concebirse el proceso de transformacin en Chile como una repeticin del ciclo observado en las experiencias socialistas europeas, con una larga primera etapa caracterizada por el autoritarismo poltico y la centralizacin econmica, y una segunda fase ms democrtica y descentralizada?24 Es posible que el proceso chileno sea democrtico y descentralizado desde el comienzo? Es deseable y conveniente para la consolidacin de la experiencia el que tenga estas caractersticas? Naturalmente que la cuestin planteada puede tener una respuesta puramente ideolgica.. No nos interesa discutir el punto solamente en estos trminos. La clave de la respuesta surge a nuestro juicio al comparar las condiciones iniciales en que se den los procesos en ambas realidades. La experiencia socialista se inicia en Europa en pases que unan a su muy escaso desarrollo poltico niveles de desarrollo econmico bastante precarios, como lo muestran las cifras de ingreso nacional per cpita (en dlares) que aparecen en el cuadro 1.
Se sealan en el cuadro 1 las cifras de ingreso per cpita antes y despus de la guerra, para evitar una medicin sesgada hacia abajo por los problemas de destruccin blica. Se incluye tambin una cifra
LANGE respondera esta pregunta probablemente en trminos afirmativos. Ver O. LANGE, Problemas fundamentales de la construccin socialista, ibd.
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para la Unin Sovitica en 1929, para dar una idea del grado de desarrollo de ese pas en las primeras fases de un proceso de construccin socialista.25 Ninguno de los pases sealados sobrepasa los 200 dlares per cpita cuando inicia la construccin socialista. Por otra parte, como se demuestra en numerosos estudios econmicos,26 existe una correlacin directa entre nivel de ingreso per cpita y grado de complejidad de una economa. A bajos niveles de ingreso las economas tienden a caracterizarse porque una alta proporcin del ingreso es generada en los sectores primarios (agricultura, minera); los sectores secundarios (industria) y terciario (servicios) muestran, a esos niveles de ingreso, estructuras muy simples en las que se generan proporciones poco importantes del ingreso total. Igualmente, la mayor parte de la poblacin tiende a concentrarse en los sectores primarios. Este tipo de estructura se refleja en las cifras que para tres economas socialistas se den en el cuadro 2, las que a pesar de no estar clasificadas de la forma ms conveniente para nuestro anlisis, permiten apreciar sin embargo que el ingreso neto generado por el sector agrcola en los tres pases indicados es sobre el 30 por ciento del ingreso total, llegando al 44 para Bulgaria (tanto antes como despus de la guerra) y al 40,7 por ciento en Polonia antes de la guerra. La composicin del empleo muestra una tendencia semejante. En el cuadro 3 puede verse que, con la excepcin de Checoslovaquia, el empleo industrial en 1938 era para los otros pases sealados una muy baja proporcin de la ocupacin en el sector agrcola. Las condiciones polticas y econmicas de Chile en 1970 son muy diversas a las existentes inicialmente en los pases socialistas. Esto es as tanto desde el punto de vista del grado de desarrollo poltico, como tambin en lo que se refiere a la estructura econmica. No entraremos en el primero de estos aspectos, el que debera ser objeto de un trabajo posterior, pero s sealaremos algunos rasgos diferenciados en la estructura econmica.
Debe advertirse que las cifras para la URSS no son directamente comparables con las indicadas para los otros pases, por cuanto estas ltimas estn en dlares de 1938 y la cifra para la Unin Sovitica en dlares de 1935. 26 Ver NACIONES UNIDAS, A Study of Industrial Growth, N. York 1963; SIMN KUZNETS, Modern Economic Growth, Yale Univ. Press 1966; HOLLIS CHENERY, Patterns of Industrial Growth, AER, setiembre 1960; CHENERY y TAYLOR, Development Patterns, Among Countries and Over Time, Economic Development Series N 102, Harvard.
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Segn cifras de ODEPLAN,27 el ingreso per cpita alcanz en Chile a 612 dlares durante 1969.28 La composicin del producto geogrfico bruto, que se indica en el cuadro 4, muestra que la participacin del sector industrial en el producto geogrfico era en 1969 de 28,5 por ciento, mientras la participacin de la agricultura era de 7,2. A travs de estas cifras ya encontramos una diferencia muy significativa entre las economas de Europa oriental en la posguerra y la economa chilena a fines de la dcada del 60. Ingresos por cpita inferiores a 200 dlares, economas en las que sobre el 30 por ciento
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ODEPLAN, Cuentas nacionales 1960-1969. Nos referimos al ingreso nacional per cpita.
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del valor del producto se genera en la agricultura, difcilmente pueden compararse en su estructura a economas que bordean los 700 dlares per cpita y en las que slo el 7 por ciento del producto es generado en el sector agrcola. Estas diferencias estructurales no son por lo dems inesperadas. Los estudios de Naciones Unidas,29 Kuznets,30 Chenery y Taylor31 entre otros, prueban, como se ha dicho anteriormente, que al aumentar el ingreso tienden a producirse cambios ms o menos uniformes en la estructura de produccin aumentando la diversificacin de sta a travs de la mayor importancia relativa adquirida por el sector industrial. En un estudio reciente sobre esta materia,32 se han agrupado 30 pases de tamao comparable al de Chile (poblacin por debajo de los 15 millones) y ricos en recursos naturales como Chile. Se ha hecho un anlisis de regresin usando en conjunto los datos de series de tiempo para el perodo 1950-1963 con los datos de corte transversal. La variable dependiente en este estudio es la estructura sectorial de produccin. Las variables independientes son el ingreso per cpita, la poblacin, la tasa de inversin, la proporcin de exportaciones primarias en el producto nacional y la proporcin de exportaciones industriales en el producto nacional. Como un ejercicio hemos aplicado estas ecuaciones, que representan la tendencia normal del cambio estructural, a la economa chilena en 1969. Las ecuaciones predicen una proporcin del producto nacional generada por el sector industrial que flucta entre el 23 y 27 por ciento segn las variables consideradas. La cifra efectiva para Chile en 1969, en trminos de proporcin sobre el producto nacional, es de 29 por ciento. Este resultado indicara un grado de industrializacin en la economa chilena superior al normal en pases de condiciones similares (tamao y recursos naturales), lo que a su vez estara sealando una mayor complejidad en su estructura econmica. Este ltimo asierto puede comprobarse al examinar la composicin por ramas industriales del producto industrial. Al respecto un estudio de Ossa,33 efectuado con una muestra similar, aunque ms reducida, a la de Chenery y Taylor, seala que ninguna rama industrial produca en Chile entre 1962-1965 una proporcin
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NACIONES UNIDAS, A Study of Industrial Growth, ibd. S. KUZNETS, ibd CHENERY y TAYLOR, ibd. CHENERY y TAYLOR, ibd.
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menor al 1,5 por ciento del total ni mayor al 12,5 del total. En otras palabras, si se toma la produccin industrial promedio para todas las ramas, ninguna produjo menos del 30 por ciento ni ms de 2,5 veces ese promedio. Los resultados que aparecen en el cuadro 5 para varios pases demostraran que la estructura industrial chilena sera de las ms diversificadas del grupo, an ms diversificada que la de Inglaterra.34 Esto se explicara tanto por la variedad de los recursos naturales que Chile posee como por las caractersticas del proceso de industrializacin forzada a que ha estado sometido el pas por varias dcadas.
CRISTIN Ossa, Strategy for Industrial Development (mimeo), Oxford, 1989. Esta conclusin es vlida al nivel de agregacin de 2 dgitos en la Clasificacin International Uniforms de Actividades Industriales de Naciones Unidas.
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Finalmente, nos falta slo un elemento para completar nuestro anlisis. Cmo se comparara el grado de complejidad de la economa chilena al que actualmente muestran las economas socialistas? Desde el punto de vista del grado de desarrollo no habra grandes diferencias como lo muestran las cifras de ingreso per cpita para 1960 en pases socialistas, que aparecen en el cuadro 6. Cabra esperar entonces una estructura relativamente similar.
Sin embargo, es probable, aunque no se disponga al presente de cifras para probarlo, que la estructura industrial chilena sea ms compleja a la de esos pases, ya que stos han orientado el gran esfuerzo industrial casi exclusivamente a los bienes de equipo. De todo el anlisis precedente pueden entonces extraerse tres conclusiones: a) la estructura econmica en Chile hoy da es absolutamente diversa a la de los pases socialistas europeos cuando stos iniciaron el proceso de transformacin; b) la economa chilena es actualmente por lo menos tan compleja y probablemente ms diversificada que la de un buen nmero de los pases socialistas; c) las insuficiencias del modelo tradicional de manejo centralizado de la economa que aparece en los pases socialistas al aumentar la complejidad de sta (descritas en secciones anteriores de este trabajo), seran vlidas en la realidad estructural actual de la economa chilena. Habra que pensar por lo tanto para el caso chileno en un esquema de organizacin econmica bsicamente descentralizada, que no slo corresponde a la tendencia actual en los pases socialistas sino que adems impedira caer en los mismos errores en que stos incurrieron antes de formular sus reformas econmicas.
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5. ALGUNAS OBJECIONES A LA DESCENTRALIZACIN Dos tipos de argumentos se esgrimen usualmente contra la descentralizacin. Los primeros son de ndole poltica, los segundos de tipo econmico. Entre los primeros se seala la necesidad de concentrar el poder para realizar las expropiaciones, controlar al sector capitalista y conservar la direccin del pequeo sector productor de mercancas en manos del estado socialista.35 Se seala adems la dificultad de un esquema que al descentralizar obliga necesariamente a compartir el poder con los grupos de oposicin. Entre los segundos se indica el carcter monoplico de la economa chilena y la alta concentracin en el ingreso, como factores que sumados a los polticos obligaran a llevar adelante un esquema fuertemente centralizado. Es conveniente despejar estas cuestiones ordenadamente. La centralizacin de la organizacin poltica y econmica en el perodo de transicin slo es necesaria para un proceso de transformacin en la medida que los grupos polticos que detentan el poder son minoritarios. Un proceso de transformacin encabezado por una gran mayora nacional disminuye sustancialmente el grado de precariedad poltica del equipo gobernante y permite efectuar la transicin atendiendo no slo a factores de consolidacin poltica, sino tambin de racionalidad y eficiencia econmica, y es aqu donde los esquemas descentralizados de organizacin parecen ms pertinentes. Por otra parte, e introduciendo un factor ideolgico en el anlisis, slo es posible un proceso democrtico desde la partida (y suponemos que sa es una de las caractersticas ms esenciales al modelo que se desea desarrollar) si la gran mayora nacional se consolida en forma estable. Esa consolidacin slo se logra integrando al proceso a grupos sociales y polticos muy amplios, que implican un carcter pluriclasista y de representacin poltica muy diversa en los grupos dirigentes del proceso. Abordando ahora el segundo aspecto, algunos defienden la centralizacin como una condicin indispensable para organizar una economa con caracteres mono u oligoplicos como sera la economa chilena. A nuestro juicio aqu hay una concepcin excesivamente simplista del problema. Los problemas de los monopolios son usualmente de doble ndole: a) excesivas ganancias y por lo tanto
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concentracin de ingreso, patrimonio y poder poltico; b) tendencia a la ineficiencia cuando actan en mercados protegidos. Los problemas de excesivas ganancias se pueden resolver al menos tericamente con una adecuada poltica de importaciones, aranceles y tributacin a las utilidades. Se dice tericamente, puesto que a veces el poder poltico asociado a los monopolios hace esa poltica imposible. En este ltimo caso se hace necesaria la expropiacin. El segundo problema, el de la eficiencia, se resuelve en parte buscando una mayor competitividad a travs del comercio exterior y buscando una frmula de organizacin interna en la empresa que haga posible un crecimiento dinmico y sostenido del ahorro y la productividad. Como se sealar ms adelante, al discutir las empresas estatales, no parece ser la frmula ms adecuada para lograr estos objetivos la de manejar centralizadamente todas las decisiones del monopolio expropiado. Ms bien, al revs, descentralizacin en el manejo, una cierta competitividad a travs del comercio exterior y participacin creciente de los trabajadores en la gestin parecen ser mejores herramientas para incrementar el ahorro y la productividad de la empresa monoplica expropiada, en el mediano y largo plazo. El problema de fondo podra plantearse entonces en la bsqueda de una frmula que permitiera descentralizar todo lo que fuera posible dado el grado de desarrollo de la economa chilena y dado el objetivo de participacin democrtica en las decisiones; y luego centralizar slo lo necesario, sin comprometer las metas finales que son las de estructurar una economa en rpido crecimiento y un sistema social y poltico democrtico e igualitario. Es claro tambin, de los argumentos expuestos en la seccin anterior a sta, que la descentralizacin, all donde la haya, no debera consistir en frmulas de descentralizacin puramente administrativas, sino que tendr que tender aceleradamente a la autogestin. Slo esquemas de este tipo parecen compatibilizar en forma adecuada los requerimientos de participacin democrtica y crecimiento acelerado de la economa. 6. ALTERNATIVAS DE ORGANIZACIN PROYECTO NACIONAL DE DESARROLLO EN FUNCIN DEL
Volvamos ahora a nuestra preocupacin inicial. Decamos en la primera parte de este trabajo que el xito del modelo chileno de
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La cita entre comillas es de O. LANGE, Problemas fundamentales de la
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desarrollo y transformacin depender de la forma en que se configure el poder poltico de respaldo al esquema, de la adecuacin entre organizacin y estructura econmica, y de la funcionalidad del nuevo esquema de organizacin con respecto a los requisitos objetivos del proceso de crecimiento econmico de Chile en los prximos aos. De la discusin de los dos primeros aspectos en la seccin anterior surgi la conveniencia de un esquema cuya tendencia fundamental sera la descentralizacin autogestionada. Se insinuaron adems algunas condiciones polticas que haran el sistema posible. Es importante pasar ahora de las frmulas generales de organizacin econmica a un examen de las posibilidades concretas de descentralizacin durante los prximos aos. Para ello es imprescindible analizar las tareas especficas que debern abordarse dentro del marco de la estrategia de desarrollo. Se trata, en una palabra, de que la nueva organizacin econmica sea funcional al proyecto de desarrollo. Del examen de este proyecto surgirn pautas que indiquen hasta dnde es posible descentralizar, dnde es conveniente dejar los arreglos institucionales como hoy existen; y, finalmente, dnde ser necesario centralizar algunas decisiones, en un grado mayor al prevaleciente en la actualidad. Naturalmente que sta es una tarea muy ambiciosa. En los prximos prrafos se intentar simplemente sugerir algunas lneas de pensamiento en esta direccin. Cules son las tareas bsicas que definen el proyecto de desarrollo a que el pas deber necesariamente abocarse si quiere lograr tasas ms altar de crecimiento, distribucin igualitaria del ingreso, oportunidades de trabajar e independencia econmica con respecto al exterior? Ellas son fundamentalmente cuatro: a) incrementar significativamente el ahorro interno; b) modificar la distribucin del ingreso y la composicin de la demanda con el objeto de asegurar por un lado la satisfaccin de necesidades bsicas para toda la poblacin y por el otro hacer posible un tipo de crecimiento que descanse ms en la expansin de la industria tradicional (proveedora de bienes de consumo bsico) que en la de bienes de consumo superfluo, como parece haber sido la tendencia en los ltimos veinte aos; c) revisar la poltica de industrializacin iniciada en los aos 30 de sustitucin
construccin socialista, ibid., pg. 54.
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indiscriminada de importaciones, buscando en esta etapa una alta especializacin productiva orientada a la exportacin, a la produccin de algunos bienes de equipo y a la industria de consumo bsico, como se ha dicho anteriormente; d) resolver el problema de la desocupacin de fuerza de trabajo, alterando la composicin de la inversin pblica, y privada y fomentando el uso de un tipo de tecnologas compatibles con el mayor nivel de empleo posible. Analicemos cada una de estas tareas y veamos qu tipo de organizacin econmica es ms funcional para su cumplimiento. a) El problema del ahorro Tasas de crecimiento econmico para Chile superiores al 6 por ciento sostenidas en un perodo largo son imposibles de lograr si no se incrementa el ahorro interno de forma tal de lograr su duplicacin cada 8 aos.36 El proyecto nacional de desarrollo debe, pues, enfrentar radicalmente este problema. Si bien en el corto plazo es posible acelerar el crecimiento mediante la mayor utilizacin de capacidad ya disponible, es inevitable que el xito de una poltica de desarrollo acelerado en el mediano y largo plazo requiere el que se produzca un quebramiento estructural en la economa chilena que implique alterar significativamente la proporcin entre consumo y ahorro del ingreso nacional. En la primera etapa y dentro de una perspectiva socialista, una cierta proporcin de excedente adicional requerido podra provenir de las empresas monoplicas expropiadas, siempre que el estado pudiera controlar la presin por mayores remuneraciones por parte de los trabajadores de esas empresas que se incorporan al sector estatal. Si esto no fuera as, es claro que las filtraciones hacia el consumo del excedente generado podran hacer revertir la situacin al estado inicial sin incremento del ahorro; la diferencia estara en que en la nueva situacin habra una tendencia a un mayor consumo de los trabajadores de las empresas expropiadas en lugar de sus antiguos dueos. Desde el punto de vista del ahorro, y por lo tanto del potencial de crecimiento de la economa, poco habra cambiado. Supongamos por un momento, sin embargo, que la poltica de incremento de ahorro por la va de la apropiacin del excedente de empresas monoplicas es exitosa en el plazo corto. El problema se
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traslada hacia cmo mantener estas nuevas empresas generando en los perodos siguientes montos importantes de ahorro. Una alternativa sera la de organizar el nuevo sector estatal en forma fuertemente centralizada, con un control minucioso de los ingresos y gastos de la empresa, de sus planes de produccin, etctera, y forzar al mismo tiempo un grado tal de disciplina sindical que permitiera controlar la presin por reivindicar en forma ilimitada el consumo por parte de los trabajadores. Hemos descrito, sin embargo, en la primera parte de este trabajo como en una economa compleja y con un sector socializado creciente, este esquema desemboca inevitablemente en una alta ineficiencia productiva y una cierta crisis del sistema de control (a travs de la planificacin) sobre la empresa. Por otra parte, desde el punto de vista de los trabajadores, un manejo centralizado acompaado de represin del consumo acenta dramticamente tendencias a bajas en la productividad y ausentismo del trabajo.37 Ambos factores sumados podran convertir el sector de empresas socializadas en un sector deficitario desde el punto de vista del ahorro, con lo que el cambio institucional producira el efecto opuesto al esperado. De all que el xito de una poltica de ahorro en este sector requiere necesariamente descentralizacin en el manejo de las empresas (para resolver el problema de la eficiencia) y participacin activa de los trabajadores en la gestin productiva (para incrementar su productividad) y en los mecanismos macroeconmicos (para hacerlos solidarios con las metas del plan particularmente en lo que se refiere a la proporcin requerida de sacrificio en el consumo, compatible con la aceleracin del crecimiento global de la economa). La participacin de los trabajadores en la empresa estatal descentralizada debera ser de una naturaleza tal que evolucionara rpidamente hacia la autogestin, excepcin hecha de las industrias estratgicas, como el cobre por ejemplo. El sector autogestionado se gestara entonces a partir de la empresa estatal y no a travs de reformas graduales en la empresa privada. El nfasis en la autogestin que aqu se hace no responde a una expresin ideolgica. El argumento es de tipo econmico. La autogestin es necesaria, desde el punto de vista del ahorro, por cuanto slo cuando el trabajador cambia radicalmente su posicin en la empresa, convirtindose en sujeto de las decisiones y en
Esta cifra se obtiene de ODEPLAN, El desarrollo econmico y social de Chile en la dcada 1970-1980, agosto 1970. 37 El caso de Cuba es bastante significativo a este respecto.
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usufructuador del ingreso neto generado, est dispuesto a emprender democrticamente sacrificios sustanciales de su ingreso presente para hacer crecer la empresa en que trabaja o contribuir al crecimiento de toda la economa. Naturalmente que las decisiones de las comunidades de trabajo deben enmarcarse en las disposiciones globales macroeconmicas provenientes del plan, por esto es bsico tambin que en la elaboracin del plan participen democrticamente las asociaciones de trabajadores. Este es un primer aspecto del problema del ahorro. Un segundo se refiere a la posibilidad de incrementar la captacin de excedentes de las empresas no socializadas. En este sentido la accin del gobierno slo puede orientarse a aumentar tasas tributarias (dentro del rango compatible con la supervivencia de esas empresas) y a un mayor control de la evasin. Ambos objetivos pueden lograrse a travs del uso efectivo de los instrumentos de planificacin indirecta de que el estado ya dispone, sin necesidad de cambios en el sistema institucional. La tercera posibilidad, que es la de captar ahorro voluntario o forzoso de las personas, implica nuevamente la institucionalizacin de mecanismos amplios y a todos los niveles de participacin de stas en las decisiones globales que afectan sus posibilidades de consumo, de tal modo que el sacrificio de bienestar sea socialmente aceptado. En resumen una estrategia de incremento sustancial del ahorro en una economa como la chilena hace inevitable una descentralizacin con alto grado de participacin de los trabajadores en la gestin de las empresas socializadas; al mismo tiempo requiere de una institucionalizacin de mecanismos de participacin amplia en las decisiones macroeconmicas. Requiere adems un fortalecimiento de los instrumentos de planificacin indirecta del estado en el sector privado. b) Distribucin del ingreso y estructura productiva La caracterstica de concentracin del ingreso ha sido, a pesar de cambios favorables a partir de 1964, un factor condicionador del tipo de desarrollo industrial chileno.38 La estructura industrial se ha adaptado a satisfacer una demanda dominada por los patrones de consumo de los grupos altos en los que se concentra el ingreso. La
Entre 1964 y 1969 la participacin de los asalariados en el ingreso geogrfico aument de un 46,7 a un 51,1 por ciento. Ver ODEPLAN, Cuentas nacionales 1960-1969.
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estructura productiva de bienes de consumo se ha sobreextendido produciendo un nmero excesivo de productos a alto costo para un mercado reducido. Ha usado tecnologas importadas estableciendo lazos estrechos de dependencia con respecto al exterior (en el tipo de productos y la forma de producirlos) y ha sido incapaz, por las tecnologas usadas, de absorber en montos significativos mano de obra desocupada. De all que la poltica de redistribucin de ingresos sea un prerrequisito para poder reorientar el tipo de produccin industrial, buscando superar algunas caractersticas negativas del proceso de industrializacin en el pasado.39 Aqu hay, por lo tanto, dos tareas: transformacin de la estructura productiva y redistribucin del ingreso. Respecto a la primera, ella slo puede lograrse a travs de una centralizacin de los instrumentos de poltica necesarios en un solo organismo del estado, quitndole poder discrecional a los otros organismos pblicos y empresas pblicas, mixtas o privadas. Una dificultad grave tiene esta tarea y ella es que tiende a producir desempleo de mano de obra mientras el proceso de transformacin se efecta, el que normalmente toma un perodo largo de tiempo. Por esto, aumenta la importancia de contar con recursos abundantes de ahorro en este perodo, los que permitirn a travs del financiamiento de nuevas inversiones absorber la fuerza de trabajo liberada de los sectores no prioritarios. Es decir, nuevamente volvemos al factor crtico en el proceso de desarrollo y transformacin, el ahorro interno, el que debe hacer posible la elevacin en la tasa de inversin sin recurrir al endeudamiento externo. Valga aqu, entonces, todo lo que se dijo anteriormente respecto a las caractersticas del sistema de organizacin econmica compatibles con la elevacin sustancial de la tasa de ahorro. La segunda tarea que sealbamos como vinculada a la transformacin productiva, era la de distribucin del ingreso. Aqu fcil sera proceder por la va tradicional, esto es, a travs exclusivamente de una poltica discriminada de remuneraciones. Sin embargo, la dificultad de esta poltica reside en que las cifras sealan para Chile que el ingreso redistribuido tiende a gastarse preferentemente por los grupos de bajos ingresos en los mismos bienes de tipo suntuaria cuya produccin se desea desincentivar.
Un buen tratamiento de este punto puede verse en P. Vuskovic, Distribucin del ingreso y opciones de desarrollo, Cuadernos de la Realidad Nacional, setiembre 1970.
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Llama la atencin que para el perodo 1964-1968, por ejemplo, en que se observe un aumento en la participacin del ingreso nacional de los asalariados desde un 46,8 a un 52,3 por ciento, la proporcin del gasto en consumo de alimentos y productos textiles baja de un 41,7 a un 36,3 por ciento. En cambio la proporcin en el sector de bienes durables aumenta de un 11,7 a un 18,5 por ciento.40 Por otra parte, un estudio reciente de CORFO concluye, en base a la Encuesta de Presupuestos Familiares de la Direccin de Estadsticas, que no habran diferencias significativas en las propensiones al consume de bienes bsicos y durables para distintos tramos de ingreso, excepcin hecha de la demanda por automviles.41 Se plantea por lo tanto el problema de cmo controlar los efectos de la redistribucin de ingresos en el consumo sectorial de tal modo que no signifique reforzar la tendencia de consumo que se desee corregir. Un camino posible es el de usar simultneamente mecanismos indirectos de redistribucin como sera a travs de las prestaciones sociales. Esto es, el estado buscara redistribuir menos a travs de los salarios (aumentndolos a tasas menores) pero destinando ms recursos (lo que es posible si los salarios no crecen tanto) a inversin pblica en los sectores sociales come vivienda, salud, educacin y capacitacin para los sectores populares. Es posible tambin que parte de la redistribucin se hiciera directamente a travs del suministro de algunos productos alimenticios bsicos (leche, por ejemplo). A travs de estos mtodos se lograra controlar en algn grado el uso de los ingresos redistribuidos, de tal forma que incentiven cambios de la estructura productiva en la direccin deseada (menos suntuarios, ms bienes de consumo masivo). Permitir evitar por ltimo que la redistribucin tenga efectos negativos en el ahorro. En la medida que se regule el crecimiento de los salarios sera posible aumentar el ahorro pblico (menor expansin en los gastos corrientes del sector pblico) y el ahorro de las empresas privadas, parte del cual puede ser captado por el fisco a travs de la tributacin a las utilidades. El diseo y aplicacin de esta poltica de redistribucin requiere para su xito de una participacin consciente y activa de los
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Segn datos de ODEPLAN. Ver el documento Investigacin de las series de tiempo de consumo. 41 La encuesta DEC se efectu en 1968-1969. El estudio de CORFO analiza las propensiones a consumir para los tramos hasta dos vitales, entre 2 y 4, entre 4 y 6; entre 6 y 8 y sobre 8 vitales. Ver CORFO, Efecto de la estructura del consumo sobre el crecimiento del sector industrial, diciembre 1970.
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trabajadores. La proporcin entre salarios e inversin social y el grado de sustitucin entre stas deber en definitiva ser fijada por los trabajadores en conjunto con el estado y con los representantes de las empresas. De otra forma la presin sindical seguir manifestndose exclusivamente a travs de la maximizacin de los salarios nominales, con grave perjuicio para la coherencia global del programa econmico. Debera existir entonces un mecanismo institucional extendido en el sistema que permita la discusin en profundidad de la poltica de salarios en este contexto. El rpido aumento por otra parte, como un elemento importante en la poltica redistributiva, de las inversiones sociales, apunta hacia la conveniencia de consultar a los organismos de la comunidad, especialmente organizaciones territoriales (juntas de vecinos, etctera) respecto al tipo de inversiones a efectuar y su distribucin territorial. Plantea el problema de cmo y a travs de quin se ejecutan estos planes. En el sector vivienda, por ejemplo, debido al carcter monoplico de las grandes empresas constructoras y a la relativa ineficiencia del estado como empresario en este sector, debera favorecerse la organizacin de un gran nmero de empresas de gestin directa de los trabajadores, las que podran llevar a cabo los planes de vivienda, asegurando as una nueva estructura de participacin en los planes globales del estado. Resumiendo, el cambio en la estructura productiva industrial requiere en primer lugar de un manejo centralizado en un solo organismo estatal de los instrumentos necesarios para lograr la transferencia gradual de recursos reales del sector menos prioritario al de mayor prioridad relativa. Esto implica una reorganizacin institucional dentro del sector pblico que supone reforzar fuertemente la planificacin al nivel del diseo de polticas globales y del control del uso de los instrumentos de poltica. El cambio en la estructura productiva requiere en segundo lugar un aumento del ahorro y por lo tanto la institucionalizacin de todos los mecanismos de participacin y organizacin empresarial compatibles con este objetivo sealados en el prrafo anterior de este trabajo. Finalmente, la aplicacin de la poltica de redistribucin de ingresos parece requerir de la institucionalizacin de organismos de participacin en lo referente a poltica salarial y de prestaciones sociales. En el ltimo aspecto implica reorganizar el sector productivo
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de inversiones sociales (construccin de viviendas, por ejemplo) organizndolo preferentemente en empresas de gestin directa de los trabajadores. c) Especializacin productiva orientada a la exportacin Sin entrar a analizar en detalle los efectos negativos en trminos de ineficiencia productiva, incapacidad para exportar y aumento de la dependencia externa atribuidos a la poltica de sustitucin indiscriminada de importaciones como patrn del desarrollo de los ltimos decenios, baste con recalcar el relativo consenso en la necesidad de un nuevo tipo de desarrollo econmico dinamizado ms bien por el fomento acelerado de las exportaciones.42 Dentro de este molde, habra una necesidad de aumentar las exportaciones a una tasa entre el 7 y el 8 por ciento para que la economa pudiera mantenerse creciendo sobre el 6 por ciento en el largo plazo. Esta tarea implica un determinado uso de los instrumentos del comercio exterior (tasa de cambio y tarifas), cambios en la organizacin de la comercializacin y en la organizacin de las empresas orientadas a las exportaciones. Respecto a los instrumentos, y dada la magnitud del esfuerzo exportador requerido, parecera que tres tipos de polticas seran necesarias: primero, rebaja gradual y sistemtica de las tarifas aduaneras protectoras con el objeto de aumentar la eficiencia de la produccin interna acercndola ms a una situacin de competitividad en los mercados mundiales. Segundo, una poltica de tipo de cambio reajustado peridicamente para mantener el incentivo para exportar por parejo a todas las empresas. Tercero, una poltica discriminada de subsidios adicionales a las tres o cuatro lneas prioritarias de exportacin seleccionadas por el gobierno. Desde el punto de vista institucional, la aplicacin de estas polticas no requiere de ningn cambio importante, excepto tal vez de la mayor centralizacin del diseo y aplicacin de las polticas (especialmente subsidios) en el Banco Central o un instituto de comercio exterior. En relacin a los cambios institucionales requeridos para la comercializacin de productos en el exterior e importaciones y con el objeto de reducir utilidades monoplicas, evitar fuga de capitales y aumentar el poder de negociacin en materia de condiciones de venta, parece conveniente centralizar la comercializacin en varias
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empresas estatales o mixtas especializadas en esta materia, probablemente de carcter sectorial y con agencias de venta directa en el exterior. Es importante que sean varias y con alguna competitividad como un incentivo a la eficiencia y desburocratizacin de las operaciones. Refirindonos ahora a la organizacin de las empresas productivas para la exportacin, caben tres tipos fundamentales: las de ms alta productividad, como el cobre, en manos del estado con alguna participacin laboral en las decisiones; el resto, empresas de gestin directa de los trabajadores, mixtas o privadas segn el sector en que operen. Por ejemplo, las empresas orientadas a la exportacin de frutas, vino y productos agrcolas podran ser empresas de trabajadores. En otras palabras, la organizacin de las empresas para cumplir la meta en exportaciones requiere, en general, manejo descentralizado, flexibilidad y formas variadas de propiedad segn el sector en que la empresa funcione. En sntesis, la estrategia de exportaciones implica un uso centralizado pero racional de los instrumentos generales de poltica (tipo de cambio, tarifas, subsidios); una organizacin estatal o mixta para la comercializacin externa; y empresas de variado tipo (estatales, mixtas, de gestin directa de los trabajadores) operando descentralizadamente en la produccin, dentro de los marcos generales de eficiencia aplicables a todas las empresas. d) Desocupacin y uso de tecnologas Este cuarto aspecto de la estrategia de desarrollo consiste en la redefinicin de los objetivos globales de crecimiento, introduciendo explcitamente el criterio de generacin de empleo como bsico en las decisiones tanto del sector pblico como privado. Como en el caso del comercio exterior, supone por lo tanto un diseo coherente de polticas, por un organismo central, en cuestiones como el costo relativo de capital y mano de obra, subsidios a actividades absorbedoras de desocupacin, seleccin de tecnologas, cambios en la composicin de la inversin. Refuerza por otra parte la necesidad de aumentar el ahorro para elevar la tasa de inversin y absorber desocupados por esta va, lo que plantea de nuevo el problema de la participacin macro y microeconmica.
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Ver A. FOXLEY, Opciones de desarrollo bajo condiciones de reduccin en la dependencia externa, El Trimestre Econmico, abril 1972.
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Seala por ltimo, la necesidad de una descentralizacin regional en la aplicacin de la poltica de empleo, especialmente en lo que se refiere a inversiones, puesto que la desocupacin se distribuye desigualmente en el territorio. Apunta en este ltimo aspecto hacia la necesidad de organismos de desarrollo regional, relativamente autnomos, con participacin de los distintos sectores de la regin y que puedan contar con recursos y capacidad de decisin para realizar los programas que den empleo al mximo de trabajadores en la regin respectiva. Este es un tpico caso de decisin descentralizada en la aplicacin de las polticas. e) Algunas conclusiones Resumiendo, del anlisis precedente de la estrategia de desarrollo surge un esquema de organizacin mixta con elementos importantes de descentralizacin en la esfera productiva y de centralizacin en el manejo de algunos instrumentos de poltica. Aparece necesaria una centralizacin mayor en el diseo de polticas globales, a travs de un fortalecimiento del organismo planificador. Esta accin parece requerirse tanto para lograr mayor coherencia en la aplicacin de las polticas por parte de los mltiples organismos del sector pblico como para obtener un mayor control del cumplimiento de stas por parte del sector privado. Surge simultneamente a la necesidad de centralizacin en las decisiones macroeconmicas, la de lograr una legitimizacin y aceptacin social de esas decisiones a travs de una participacin consciente, creadora y con poder de decisin por parte de todos los trabajadores en los organismos macroeconmicos (sistema de planificacin, sistema financiero incluyendo bancos, juntas de salarios, fondos de inversin, etctera). En otras palabras, la autoridad del Estado debe ser legitimada permanentemente a travs de una estructura democrtica de participacin en las decisiones pblicas. All estar por lo dems el germen de transformacin de su naturaleza interna, evolucionando desde el estado burocrtico tradicional a un estado verdaderamente democrtico. Con respecto a la organizacin de las unidades de produccin en el sistema, todos los elementos analizados sugieren la conveniencia de un sistema descentralizado con la participacin de los trabajadores en grado variable segn la importancia estratgica de la industria, su nivel de productividad, etctera. La tendencia del sistema, sin
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embargo, debiera ser hacia el grado mximo de descentralizacin y participacin, es decir hacia el sistema autogestionado. Finalmente la descentralizacin debera ser un criterio importante en la asignacin de las inversiones, lo que implica organismos regionales con participacin democrtica y una cierta autonoma de decisin. Este esquema centralizado en las polticas globales, de participacin democrtica en las decisiones macroeconmicas y descentralizacin en la gestin productiva, podra ser el que mejor se adaptara al grado de desarrollo poltico y econmico que Chile ha alcanzado.
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Alejandro Foxley. Alternativas de Organizacin en el Proceso de Transformacin de la Economa Chilena. Desarrollo Econmico. Vol. XII N 48. 1973.

ALTERNATIVAS DE ORGANIZACIN EN EL PROCESO DE TRANSFORMACIN DE LA ECONOMA CHILENA

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