regiones

competencia

BANCARIZACIN

EDUCACIN
sostenibilidad

Ruta a la prosperidad colectiva

INNOVACIN
Informe Nacional de Competitividad
2011 2012

LOGSTICA infraestructura

TECNOLOGA

tic

Consejo Privado de Competitividad colombia

Justicia FORMALIZACIN
boom minero
recursos naturales

internacionalizacin

cluster
SISTEMA mercado TRIBUTARIO laboral

cambio estructural

Diversificacin
apuestas sectoriales

valor agregado
Poltica industrial

Competitividad

seguridad social

visin

Ruta a la prosperidad colectiva

Informe Nacional de Competitividad

2011 2012
Consejo Privado de Competitividad colombia

Miembros de Nmero

Miembros Asociados

Consejo Privado de Competitividad Consejo Directivo

David Bojanini Presidente Consejo Directivo Grupo de Inversiones Suramericana Ricardo Obregn Vicepresidente Consejo Directivo Carvajal Jos Alejandro Corts Sociedades Bolvar Rose Marie Saab Independence Drilling Jaime Gutirrez

PTESA

Miembros de Nmero
Julin Jaramillo Alpina Jos Alberto Vlez Grupo Argos Carlos Ral Yepes Bancolombia Ricardo Obregn Carvajal Carlos Jacks Cemex Nayib Neme Chaid Neme Hermanos Felipe Montes Colombit J. Mario Aristizbal Conconcreto Carlos Enrique Moreno Organizacin Corona Guillermo Trujillo Federacin Nacional de Cafeteros David Bojanini Grupo de Inversiones Suramericana Carlos Enrique Piedrahita Grupo Nutresa Carlos Arcesio Paz Harinera del Valle Francisco Thiermann IBM de Colombia Rose Marie Saab Independence Drilling David Gonzlez Intel Ernesto Fajardo Pinto Inversiones Mundial Harold Eder Inversiones Manuelita Jorge Silva Microsoft Antonio Celia Promigas Jaime Gutirrez PTESA Carlos Andrs Uribe Ladrillera Santa Fe Jos Alejandro Corts Sociedades Bolvar Bernardo Guzmn Smurfit Kappa Cartn de Colombia Luis Alberto Botero Alianza Team

Miembros Asociados
Luis Carlos Villegas ANDI Rafael Meja SAC Julin Domnguez Confecmaras Andrs Cadena Mckinsey&Company Camilo Granada FTI Consulting Gustavo Mutis Centro de Liderazgo y Gestin Carlos Angulo Universidad de los Andes Francisco Piedrahita Universidad ICESI Jorge Humberto Pelez S.J. Universidad Javeriana de Cali Hans-Peter Knudsen Universidad del Rosario Jaime Bueno Ramn de la Torre

Rosario Crdoba Garcs Presidente Marco Llins Vargas Vicepresidente

Equipo Tcnico
lvaro Jos Moreno Garca Investigador Asociado Angie Alexandra Rodrguez Valero Investigadora Asociada Clara Patricia Martn Castro Investigadora Asociada Felipe Serrano Pinilla Investigador Asociado Natalia Fernndez Corts Investigadora Asociada Omar Andrs Herrera Asistente de Investigacin Danny Newman Asistente de investigacin Practicante, Harvard Kennedy School Consejo Privado de Competitividad www.compite.com.co Cra 9. No. 70 A 35 Piso 4 Bogot-Colombia Copyright 2011 Tel: (571) 7427413 Direccin de Arte: Enrique Franco Diagramacin: Olga Pulido Correccin de Estilo: Mauricio Pombo Editor: lvaro Jos Moreno Garca Impresin y encuadernacin: Editorial Nomos S.A.

Pontenido
Presentacin 9 Introduccin 11 Educacin 33 Seguridad Social Formalizacin y Mercado Laboral Ciencia, Tecnologa e Innovacin Infraestructura, Transporte y Logstica Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones Sistema Financiero Sistema Tributario Promocin y Proteccin de la Competencia 55 75 95 111 129 149 169 183

Justicia 199 Corrupcin 217 Sostenibilidad 233 Regional: Implementacin de la poltica de transformacin productiva a nivel local 257

Agradecimientos 270

Presentacin

Desde su creacin en el ao 2007, el Consejo Privado de Competitividad se impuso la tarea de elaborar cada ao el Informe Nacional de Competitividad. El propsito era y sigue siendo contar con un documento de trabajo que le permitiera al pas conocer el estado de la competitividad en los diferentes frentes, no solo desde una perspectiva local, sino tambin con respecto al resto de pases del mundo; en particular, frente a aquellos con los cuales compite. En respuesta a este diagnstico, el Informe hace igualmente una serie de propuestas encaminadas a mejorar la competitividad y la productividad del pas. El Informe Nacional de Competitividad 2011-2012: Ruta a la Prosperidad Colectiva, que se entrega hoy, es el quinto en su serie y tiene como eje central la Transformacin Productiva del pas. Los captulos, adems de contener informacin actualizada y pertinente sobre los retrasos y avances en cada uno de los temas, incluyen elementos conducentes a acelerar, precisamente, este proceso de transformacin productiva que tanto necesita el pas. El Sistema Nacional de Competitividad, hoy de Competitividad e Innovacin, ha avanzado mucho en el desarrollo de una institucionalidad, que es ejemplo en el mundo, as como en la identificacin de una agenda de competitividad integral, que incluye, tanto un eje transversal constituido por el conjunto de polticas que afectan de manera transversal todos los sectores de la economa, como uno vertical referido a polticas enfocadas sobre algunos sectores concretos, sean nuevos o ya existentes, con el fin de cambiar la fisonoma del aparato productivo del pas. Hasta el momento, sin embargo, el trabajo se ha concentrando esencialmente en el eje transversal, con un trabajo ms bien tmido en el vertical, concentrado esencialmente en el Programa de Transformacin Productiva. No obstante, si Colombia quiere avanzar hacia el logro de las metas que se fij cuando defini la Visin 2032 ser una de las tres economas ms competitivas de Amrica Latina con un nivel de ingreso medio alto, a travs de una economa exportadora de bienes y servicios de alto valor agregado y con menores niveles de pobreza, no puede seguir produciendo ms de lo mismo, y mucho menos de la forma como lo ha venido haciendo por dcadas. Para crecer a las tasas que requiere el pas de manera continua y sostenida, es preciso que se sumerja en un constante proceso de cambio estructural que signifique aumentar la productividad de la economa y, ante todo, innovar. Para la construccin del ndice Global de Competitividad, el Foro Econmico Mundial (FEM) clasifica los pases en tres estados de desarrollo. El primero, muy bsico, fundamentado en los factores de produccin, en el cual se compite con base en recursos naturales y baja capacitacin de la mano de obra. Segundo, uno en el que, para preservar el nivel de ingreso alcanzado, la economa depende de la eficiencia con la cual el pas utilice sus factores y de la fabricacin de productos de mayor valor agregado. En este tipo de economa, los aumentos de competitividad se logran mediante mejoras en el nivel de educacin, mayor eficiencia en el mercado de bienes y en el mercado laboral, desarrollo del mercado financiero, capacidad para absorber tecnologa y creacin de un mercado amplio, ya sea local o internacional. El tercero, uno en el que la nica manera de mantener el nivel de ingresos alcanzado es mediante la creacin de productos nuevos y diferentes, con base en procesos de produccin sofisticados e innovadores. Para clasificar los pases en cada uno de los estados de desarrollo, el FEM tiene en cuenta el PIB per cpita, ajustado por tasa de cambio, pero tambin el grado de dependencia del pas en los recursos naturales. Colombia, en trminos de PIB per cpita, est en el segundo estado, pero por sus exportaciones con bajos niveles de innovacin (productos primarios, basados en recursos naturales y de baja tecnologa), que en 2010 alcanzaron 88% del total de exportaciones del pas, podra decirse que est en el primero. Colombia tiene que modificar la composicin de sus exportaciones y avanzar hacia un modelo exportador de bienes y servicios de mayor valor agregado. Esto se aplica para los sectores

tradicionales de recursos naturales, as como para sectores nuevos en los cuales Colombia pueda llegar a tener una ventaja competitiva. Este cambio estructural es posible solo mediante una Poltica de Transformacin Productiva, en la que se conjuguen tanto la agenda horizontal como la agenda vertical, o de Poltica Industrial, que le apueste a sectores especficos. Una poltica que adems no involucre protecciones por la va arancelaria o de subsidios, y que abarque el trabajo pblico-privado tanto al nivel nacional como local. Como bien se ve a lo largo del Informe Nacional de Competitividad 2011-2012, la profundizacin de una agenda vertical de este tipo es urgente, ms an si se tiene en cuenta el boom minero energtico que se avecina y el riesgo de sufrir la denominada enfermedad holandesa y la subsecuente desindustrializacin del pas. Afortunadamente, el momento para hacer este cambio estructural es el adecuado. Los recursos de las regalas se van a duplicar en los prximos ocho aos, frente a los diez anteriores, y podrn utilizarse como bien lo prev el Acto Legislativo que estableci el nuevo Sistema General de Regalas para el desarrollo de todas las regiones. En esto ser crucial el rol que jueguen las Comisiones Regionales de Competitividad, en tanto articuladoras del trabajo pblicoprivado que implica una agenda de transformacin productiva a nivel local, as como una de las principales fuentes de proyectos a ser financiados con regalas. De cmo utilicen efectivamente las regiones estos recursos para apoyar el proceso de transformacin productiva, depender el pas que tengamos en 15 aos. Espero que el Informe sea una pieza clave para mantener el foco en nuestra visin de competitividad. El gran reto hacia el futuro es garantizar la continuidad del Sistema Nacional de Competitividad e Innovacin y profundizar los esfuerzos realizados hasta ahora, consolidando la institucionalidad que se ha dispuesto y convirtiendo la poltica de competitividad en una poltica de Estado. Por su esfuerzo en la elaboracin del presente documento, agradezco al equipo del Consejo Privado de Competitividad: a Marco Llins, vicepresidente; a los investigadores lvaro Jos Moreno, editor del Informe, Felipe Serrano, Clara Patricia Martn, Natalia Fernndez, Angie Rodrguez y Omar Herrera, y al personal administrativo. De manera similar, ofrezco un reconocimiento a todo el equipo del sector pblico y privado que nos acompaa en el Sistema Nacional de Competitividad e Innovacin por su gran sentido de compromiso en la implementacin de nuestra agenda de trabajo: a Catalina Crane, alta Consejera para la Gestin Pblica y Privada; a Sergio Daz-Granados, ministro de Comercio, Industria y Turismo; a Hernando Jos Gmez, director del Departamento Nacional de Planeacin; a Jaime Restrepo, director de Colciencias; a Julin Domnguez, presidente de Confecmaras; y, especialmente, al seor presidente de la Repblica, Juan Manuel Santos, por abrir siempre un espacio de discusin para la agenda y prioridades del Consejo Privado de Competitividad. Por ltimo, a todos los miembros del Consejo Privado de Competitividad, gracias por su confianza y generoso apoyo. Su inters y constante participacin han contribuido enormemente al fortalecimiento institucional de esta entidad en los ltimos aos, a la consolidacin de una agenda de trabajo con prioridades claras y pertinentes y a los resultados concretos para el pas conseguidos hasta ahora.

Rosario Crdoba Garcs

Presidente Consejo Privado de Competitividad

CAPTULO

INTRODUCCIN

1. Colombia se encuentra lejos de alcanzar la visin 2032

ace poco ms de cinco aos se expidi el Conpes 3439 de 2006 que cre el Sistema Nacional de Competitividad, el cual, meses ms tarde, a travs de la Comisin Nacional de Competitividad, aprob la visin de largo plazo que ha servido de norte para la agenda de competitividad del pas: En 2032 Colombia ser uno de los tres pases ms competitivos de Amrica Latina y tendr un elevado nivel de ingreso por persona, equivalente al de un pas de ingresos medios altos, a travs de una economa exportadora de bienes y servicios de alto valor agregado e innovacin, con un ambiente de negocios que incentive la inversin local y extranjera, propicie la convergencia regional, mejore las oportunidades de empleo formal, eleve la calidad de vida y reduzca sustancialmente los niveles de pobreza. Mucho se ha trabajado desde entonces en aras de avanzar hacia la obtencin de esta meta. A pesar de ello, un balance sobre cmo va el pas con relacin a esta visin muestra un panorama sombro. 1.1. Colombia ser uno de los tres pases ms competitivos de Amrica Latina En 2006, en el Indicador Global de Competitividad del Foro Econmico Mundial (FEM), el pas se ubicaba en el puesto 65 entre 125 pases. Para 2011, Colombia se ubica en el puesto 68 entre 142. El hecho de que la mayora de pases que han entrado a ser evaluados por el FEM desde 2006 se ubican en los ltimos lugares, demuestra que Colombia no ha avanzado en materia de competitividad, tal como la mide este indicador. Ms grave an, en cuanto a su evolucin en el contexto latinoamericano, el pas se ubic en la posicin cinco en 2006 y desciende tres puestos para 2011 (Cuadro 1). 1.2 y tendr un elevado nivel de ingreso por persona, equivalente al de un pas de ingresos medios altos Entre 2006 y 2010, el ingreso por persona en Colombia ha venido creciendo a una tasa promedio de 4,4%. Si efectivamente se quisiera cumplir con la meta de ser al ao 2032 un pas de ingresos medios altos, se debern alcanzar tasas de crecimiento entre 6% y 7% anual en promedio1

Hace poco ms de cinco aos se cre el Sistema Nacional de Competitividad, el cual aprob la visin de largo plazo que ha servido de norte para la agenda de competitividad del pas. Mucho se ha trabajado desde entonces en aras de avanzar hacia la obtencin de esta meta. A pesar de ello, un balance sobre cmo va el pas con relacin a esta visin muestra un panorama sombro.

Cuadro 1. Posicin de Colombia en el indicador del FEM en el contexto latinoamericano

Los diez pases ms competitivos de Amrica Latina en 2006-2007 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Chile Mxico El Salvador Panam Colombia Brasil Jamaica Costa Rica Argentina Per en 2011-2012 Chile Panam Brasil Mxico Costa Rica Uruguay Per Colombia Argentina El Salvador

Fuente: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 2006-2007 y Global Competitiveness Report 2011-2012. Fuente: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 2006-2007 y Global Competitiveness Report 2011-2012.

1 Se asume una tasa de crecimiento de 2% en promedio hasta el ao 2032 para pases de referencia que tienen un ingreso medioalto en la actualidad y para los otros pases que aparecen en el grfico.

12

CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Grco 1. Crecimiento necesario para alcanzar a algunos pases de referencia con ingresos medio-altos
Grfico 1. Crecimiento necesario para alcanzar a algunos pases de referencia con ingresos medio-altos
50.000 7.8% 6.6%

Ingreso per cpita (US$ PPP)

45.000 40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 Colombia Malasia Chile Repblica Checa 4.1%

Portugal

Espaa

Fuente: Banco Mundial. Clculos CPC.

(Grfico 1). Por tanto, el pas tendr que acelerar el paso en materia de crecimiento si efectivamente se quiere cumplir con esta meta. 1.3 a travs de una economa exportadora de bienes y servicios de alto valor agregado e innovacin En 2006, las exportaciones colombianas con bajos niveles de innovacin (productos primarios, basados en recursos naturales y de baja tecnologa) ascendan a 83% del total de las exportaciones. Para 2010, esta cifra alcan-

z 88% del total de exportaciones, lo cual implica que, en vez de avanzar, ha habido un retroceso en el nivel de sofisticacin de la canasta exportadora (Grfico 2). 1.4. con un ambiente de negocios que incentive la inversin local y extranjera Ahora bien, en materia de ambiente de negocios, tal como lo mide el indicador Doing Business del Banco Mundial, Colombia s ha hecho avances sustanciales en los ltimos aos. En el reporte de 2006, Colombia se ubicaba en el puesto 79 entre 175 pases. Para 2011, el

Grco 2. Evolucin de la sosticacin de la canasta exportadora colombiana

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2006 2007 2008 2009 2010 Otros Alta tecnologa Media tecnologa Baja tecnologa Basado en recursos Productos primarios

Fuente: UNCTAD. Clculos CPC.

INTRODUCCIN

13

Grco 3. Ranking de Ambiente para Hacer Negocios, Banco Mundial, 2011

140

120

100

Puesto

80

60

40

20

0 Colombia Malasia Surfrica Corea Portugal Rep. Checa Espaa Turqua Brasil
7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

2006

2011

Fuente: Banco Mundial, Doing Business 2007 y Doing Business 2012.

pas se ubica en el puesto 42 entre 183 pases (Grfico 3), luego de haber estado en el puesto 37 en el reporte de 2009 y haberse ubicado como primer pas en el contexto latinoamericano. Esto se debi a la realizacin de una serie de reformas en materia de requerimientos para comenzar un negocio, permisos de construccin, pago de impuestos, registros de propiedad, proteccin de inver-

sionistas, entre otros; temas que cubren solo una parte de una agenda de competitividad. 1.5 propicie la convergencia regional En materia de convergencia regional tampoco hay avances. En 2006, la distribucin del ingreso (Grfico 4) entre departamentos mostraba un coeficiente de Gini de 0,31,2

Gr co 4. Evolucin de la distribucin del ingreso regional

0,36 0,35 0,34 0,33 0,32 0,31 0,30 0,29 0,28 0,27

Coe ciente de Gini Inter-Departamental (eje izquierdo)

Fuente: DANE. Clculos CPC.

Ratio de PIB por Habitante, Bogot - Vaups (eje derecho)

2 Clculos propios con informacin del DANE. El coeficiente de Gini departamental es un indicador del nivel de concentracin de la riqueza entre los departamentos del pas. Puede tomar valores entre 0 y 1. Entre ms alto sea, sugiere que existe una mayor concentracin del ingreso; es decir, son unos pocos los departamentos que dan cuenta de la mayor parte de ingreso del pas.

14

CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Chile

Per

mientras en 2009 este se encontraba en un nivel de 0,30. En cuanto a la diferencia entre el nivel de ingreso de la regin ms rica (Bogot D.C.) y el departamento ms pobre del pas (Vaups), exista en 2006 una diferencia equivalente a 6,6 veces; es decir, el ingreso promedio de una persona en Bogot era de 6,6 veces la de una persona en Vaups. Esta diferencia se haba mantenido al ao 2009. La estabilidad en el patrn de convergencia regional se replica tambin a nivel de desigualdad general en el pas. Segn la CEPAL, en 2005 el coeficiente de Gini en Colombia fue de 0,58 y en 2009 fue de 0,578.3 Por tanto, no ha habido avances en materia de cierre de las brechas de ingreso y el pas sigue siendo uno de los ms desiguales del mundo. 1.6 mejore las oportunidades de empleo formal En materia de informalidad el panorama no es mucho mejor. Si bien el pas ha tenido periodos de crecimiento econmico importante en la ltima dcada, los niveles de informalidad se han mantenido inclumes alrededor de 60% del aparato productivo, reflejando que la informalidad en el pas es el resultado de elementos estructurales que eventualmente tendr que abordar (Grfico 5). En la medida en que Colombia no reduzca sus niveles de informalidad va a ser muy difcil mejorar

En materia de ambiente de negocios, tal como lo mide el indicador Doing Business del Banco Mundial, Colombia s ha hecho avances sustanciales en los ltimos aos. En el reporte de 2006, Colombia se ubicaba en el puesto 79 entre 175 pases. Para 2011, el pas se ubica en el puesto 42 entre 183 pases.

los niveles de productividad de la economa, ya que el sector informal tiene niveles de productividad muy por debajo de aquellos del sector formal. 1.7eleve la calidad de vida y reduzca sustancialmente los niveles de pobreza. En cuanto a reduccin de pobreza, el pas ha mostrado avances en los ltimos aos. De acuerdo a las estadsticas de pobreza del Banco Mundial, el pas pas de tener niveles de pobreza de alrededor de 50,3% en 2005, a niveles de 45,5% en 2009. De acuerdo a esta misma fuente,

Grco 5. Evolucin de la informalidad en Colombia

9,0 8,0
70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0

Crecimientio del PIB (%)

6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Crecimiento PIB

Informalidad empresarial

Informalidad laboral - DANE

Fuente: DANE. Clculos CPC. * No se encontraron datos disponibles en materia de informalidad empresarial para 2005 y 2006

3 De acuerdo al Banco Mundial, el coeficiente de Gini en Colombia en 2006 fue de 0,58.

INTRODUCCIN

Informalidad (%)

7,0

15

Gr co 6. Cambio en los niveles de pobreza en Latinoamrica

Decrecimiento Repblica Dominicana (2000-2008) Nicaragua (2001-2005) El Salvador (2000-2009) Costa Rica (2000-2009) Paraguay (2001-2009) Honduras (2001-2010) Chile (2000-2009) Mxico (2000-2009) Panam (2003-2008) Guatemala (2000-2006) Bolivia (2000-2007) Colombia (2002-2009) Jamaica (2000-2007) Per (2000-2009) Ecuador (1999-2009) Brasil (2001-2009) Venezuela, RB (2000-2009) Uruguay (2006-2008) -4,0 -3,0 -2,0 -1,0 0,0 1,0 2,0 Crecimiento

Variacin anual promedio tasas incidencia de pobreza (puntos porcentuales por ao)
Nota: ltimo ao disponible despus de 2005. Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators 2011.

entre 2002 y 2009 Colombia estuvo reduciendo su nivel de pobreza a una tasa anual promedio de alrededor de 1,2% (Grfico 6). Esta dinmica es consistente con el clculo del ndice multidimensional de pobreza, lanzado recientemente por DNP, de acuerdo al cual Colombia pas de niveles de pobreza de 49% en 2003, a niveles de 35% en 2008.

2. El pas necesita, ms que nunca, una transformacin productiva

L
16

a revisin de cmo va el pas en su camino a cumplir la visin al ao 2032 muestra que, de seguir al mismo ritmo, no se cumplira con las metas establecidas. Esto no es sorprendente

en la medida en que no se pueden esperar resultados diferentes si el pas sigue produciendo lo mismo. La reciente literatura de desarrollo, al igual que la evidencia emprica, sugiere que los crecimientos sostenidos en productividad estn asociados a un constante cambio en la fisonoma de los aparatos productivos de los pases. Como dice el Banco Mundial, en el largo plazo, el crecimiento de productividad est asociado a cambios tecnolgicos y a procesos de cambio estructural; es decir, a travs de una reduccin de los costos para producir los mismos productos con mayores niveles de conocimiento y de reasignar recursos de sectores de baja productividad a sectores de alta productividad.4 En otras palabras, es a travs de un constante proceso de cambio estructural, o de transformacin productiva,

4 Lin, J. y C. Monga, Growth Identification and Facilitation, The Role of the State in the Dynamics of Structural Change, Banco Mundial, mayo de 2010.
CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

que los pases pueden elevar sus niveles de competitividad. Este cambio estructural se da a travs de dos dinmicas. En primer lugar, a travs del surgimiento de nuevos sectores o diversificacin productiva. En segundo lugar, a travs de la movilizacin de los factores de produccin (por ejemplo, capital y trabajo) de los sectores tradicionales de baja productividad a estos nuevos de mayor productividad.5 Bajo esta ptica, la evolucin del aparato productivo colombiano no sugiere muy buenos prospectos de crecimiento en la productividad del pas. Por el lado del surgimiento de nuevos sectores de mayor productividad, se nota que no ha habido mayores cambios en la estructura productiva del pas. Las exportaciones colombianas siguen concentradas en un pequeo grupo de productos, mostrando poco nivel de diversificacin. En el primer semestre de 2011, por ejemplo, 10 productos dieron cuenta de casi 73% del total de exportaciones del pas (Cuadro 2). Otra cara de esta misma moneda es el bajo grado de sofisticacin de las exportaciones colombianas que, como se vio anteriormente (Grfico 2), ha venido en retroceso con relacin a su nivel en 2006 y que muestra un gran rezago frente a pases de referencia (Grfico 7).

Cuadro 2. Los diez productos ms exportados y su participacin en el total de exportaciones, enero-junio de 2011
PRODUCTO Aceites crudos de petrleo Hullas trmincas Cafs sin tostar, sin descafeinar Aceites combustibles Oro Ferronquel Bananas o pltanos frescos Gasoils (gasleo) Flores y capullos frescos cortados para ramos o adornos Coques y semicoques de hulla
Fuente: DANE.

%
40,1 12,6 5,6 4,4 4,1 1,4 1,4 1,3 1,0 1,0

Grco 7. Proporcin de exportaciones segn intensidad tecnolgica incorporada, 2010

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Turqua Espaa Colombia Brasil Portugal Surfrica Chile Corea Malasia Per Otros Alta tecnologa Media tecnologa Baja tecnologa Basado en recursos Productos primarios

Fuente: UNCTAD. Clculos CPC.

5 Para ms detalle, vase: McMillan, M. y D. Rodrik, Globalization, Structural Change, and Productivity Growth, Harvard University e IFPRI, 2011.
INTRODUCCIN

17

Por el lado de la movilizacin de factores de sectores de baja productividad a sectores de alta productividad, el panorama tampoco es positivo. Si bien en los ltimos aos se viene revirtiendo la tendencia, desde 1990 a 2005 se dio un proceso de cambio estructural negativo, en el cual hubo una movilizacin del factor trabajo de sectores de mayor productividad a sectores de menor productividad, reduciendo as la productividad total de la economa (Grficos 8, 9 y 10)6 (ver Captulo Formalizacin y Mercado Laboral). Esto explica, en parte, la cada de 0,6% promedio anual de la productividad total de factores que evidenci la economa colombiana en el periodo 1990-2002.7 El cambio estructural negativo ms pronunciado que tom lugar en el periodo 2000-2005 se explica, en buena medida, por la cada en la participacin laboral en los sectores de Servicios Personales, Sociales y de Gobierno (Servicios Sociales en los grficos) y de Manufacturas; mano de obra que fue a parar, en gran parte, al sector de

Comercio, Hoteles y Restaurantes (Comercio y Turismo en los grficos), en el cual se concentra buena parte de la informalidad del pas y que, por tanto, muestra los menores niveles de productividad. Estos resultados son consistentes con los hallazgos de Crdenas y Kugler,8 quienes afirman que el crecimiento en la demanda por importaciones en China ha conducido a revertir el cambio estructural en Latinoamrica, induciendo un cambio desde el sector manufacturero hacia los sectores de minera, aquellos intensivos en commodities y sectores no transables (tales como construccin y servicios). Lo cual es an ms preocupante si se tiene en cuenta que la demanda en China por este tipo de productos va a ir disminuyendo durante los prximos 10 a 15 aos, en la medida en que su ingreso vaya aumentando. Por tanto, al pas le urge, ms que nunca, profundizar su proceso de transformacin productiva si se quiere acercar a la consecucin de los postulados de la visin 2032.

Grco 8. Cambio estructural en Colombia, 1990-2000

3,0 2,5 Productividad laboral relativa, 2000 Servicios pblicos 2,0 1,5 1,0 Minera Transporte y comunicaciones

Manufacturas 8% -6% Agricultura y Ganadara -4% -2%

0,5 Financiero e inmobiliario Servicios sociales Construccin 2% 4% 0% -0,5 Comercio y turismo -1,0 -1,5

6%

8%

Cambio en participacin en empleo total, 1990-2000

Fuentes: McMillan M. y D. Rodrik, 2011 y DANE. Clculos CPC.

6 En el eje horizontal se mide el cambio porcentual del empleo en cada uno de los sectores como proporcin del empleo total de la economa durante el periodo especificado. En el eje vertical se mide la productividad laboral relativa de cada sector al final del periodo. El tamao de los globos refleja la participacin de los sectores en empleo total al inicio del periodo. En esta representacin, un cambio estructural bueno se nota como una tendencia positiva; es decir, se incrementa la participacin del factor trabajo (eje X) en los sectores con mayor nivel de productividad (eje Y). Para ms detalle sobre la metodologa ver, Op. Cit. McMillan M. y D. Rodrik, 2011. Clculos propios. Datos para periodos 1990-2000 y 2000-2005, obtenidos de McMillan M. D. y Rodrik, 2011; datos para el perodo 2005-2009, obtenidos del DANE. 7 Departamento Nacional de Planeacin. 8 Crdenas, M. y A. Kugler, The Reversal of the Structural Transformation in Latin America After Chinas Emergence, Latin America Initiative, Brookings Institute, agosto de 2011.

18

CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Grco 9. Cambio estructural en Colombia, 2000-2005

4,0 3,5 Productividad Laboral Relativa, 2005 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 Servicios sociales -4% 0,5 Manufactura -2% Agricultura y -0,5 Ganadara -1,0 -1,5 Cambio en participacin en empleo total, 2000-2005
Fuentes: McMillan M. y D. Rodrik, 2011 y DANE. Clculos CPC.

Servicios pblicos

Minera Transporte y comunicaciones Financiero e inmobiliario Construccin 0% 2% Comercio y turismo

-6%

4%

6%

Grco 10. Cambio estructural en Colombia, 2005-2009 Cambio Estructural Colombiano, 2005-2009
3,00 Productividad Laboral Relativa, 2009 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 -3% Servicios -2% sociales Agricultura y Ganadara Manufacturas -1% -0,50 -1,00 -1,50 Cambio en participacin en empleo total, 2005-2009
Fuentes: McMillan M. y D. Rodrik, 2011 y DANE. Clculos CPC.

Servicios pblicos Minera Financiero e inmobiliario Construccin 0% Transporte y comunicaciones 1% Comercio y turismo

2%

3%

INTRODUCCIN

19

Al pas le urge, ms que nunca, profundizar su proceso de transformacin productiva si se quiere acercar a la consecucin de los postulados de la visin 2032.

Esta necesidad se hace an ms imperante en la medida en que estamos ad portas de un boom minero-energtico que va a generar presiones hacia una mayor involucin de la diversificacin productiva del pas. Este auge del sector minero-energtico ya se est evidenciando con la llegada masiva de inversin extranjera directa (IED) hacia este sector. Alrededor de 85% de la IED que lleg al pas en los primeros cinco meses de 2011 tuvo como destino dicho sector.9 Este boom, aunado a la situacin macroeconmica mundial despus del estallido de la crisis financiera mundial en 2008 en la cual las polticas de flexibilidad monetaria en los pases desarrollados (particularmente

en Estados Unidos) han conducido a un exceso de liquidez y, por contera, a un flujo de capitales hacia las economas emergentes buscando mayores retornos, vienen ejerciendo una presin revaluacionista sobre la tasa de cambio (Grfico 11). La apreciacin del peso, en conjunto con la ventaja comparativa para la produccin de bienes primarios reflejada con el boom, podra conducir a una prdida de competitividad del resto del sector transable y, por tanto, eliminar la posibilidad de que se d un proceso de cambio estructural positivo para el pas. Por el contrario, esta situacin se convierte en caldo de cultivo para que se d un proceso de cambio estructural negativo, en el cual el pas termine concentrando su produccin en bienes primarios que no permitan mayores incrementos en productividad en el largo plazo. Si bien el pas se ha venido preparando para afrontar un boom minero-energtico desde un punto de vista de poltica macroeconmica a travs de la expedicin de la Ley de Regla Fiscal,10 de la inclusin de la sostenibilidad fiscal como criterio constit ucional11 y a travs de la creacin de un fondo de ahorro y estabilizacin en el marco del nuevo Sistema General de Regalas12 (ver Captulo Sistema Tributario), es importante monitorear cuidadosamente el comportamiento de la tasa de cambio y estar

Grco 11. Evolucin de la tasa de cambio real, Base 2000

140 130 120 110 100 90 80 70 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Nota: Un crecimiento en la tasa de cambio real se debe entender como una apreciacin del peso colombiano. Fuente: Economist Intelligence Unit.

9 10 11 12

The Economist Intelligence Unit, Colombia: Country Report, julio de 2011. Ley 1473 de 2011. Acto Legislativo 03 de 2011. Acto Legislativo 05 de 2011.
CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

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presto a tomar medidas en caso de que las presiones revaluacionistas puedan estar afectando el sector transable colombiano y, de esa manera, conduciendo al pas hacia un cambio estructural negativo.

3. Falta mucho para lograr una transformacin productiva en el pas

a agenda de competitividad es la bitcora para la consecucin de la transformacin productiva que requiere el pas. Esta agenda contiene dos grandes aristas, una horizontal y una vertical (Diagrama 1). La agenda horizontal est constituida por el conjunto de polticas que afectan de manera transversal todos los sectores de la economa.13 Es decir, es aquella agenda que busca mejorar los fundamentales
Diagrama 1

microeconmicos para todos los sectores del aparato productivo. La agenda vertical, o poltica industrial, por su lado, se refiere al conjunto de polticas enfocadas sobre algunos sectores concretos, ya sean nuevos sectores o ya existentes, con el fin de dinamizar la diversificacin productiva. Esta poltica, cuyo principal motor debe ser una profunda agenda de innovacin (ver Captulo Ciencia, Tecnologa e Innovacin), tiene como propsito abordar los cuellos de botella y las distorsiones (principalmente aquellas relacionadas con fallas de coordinacin y problemas de apropiabilidad)14 que limitan la productividad o el surgimiento de dichos sectores. Al abordar estas distorsiones, esta poltica busca lograr un cambio estructural positivo, facilitando la migracin de factores de produccin desde sectores de baja productividad hacia sectores de alta productividad.

AGENDA HORIZONTAL Transformacin Productiva

AGENDA VERTICAL

Educacin. Seguridad social. Formalizacin y mercado laboral. Ciencia, tecnologa e innovacin. Infraestructura, transporte y logstica. Tecnologa de la informacin y las comunicaciones. Sistema nanciero. Sistema tributario. Competencia. Justicia. Corrupcin. Sostenibilidad.

Es la agenda que pretende cambiar la sonoma del aparato productivo colombiano a partir de la realizacin de apuestas estratgicas sobre diferentes sectores. Cobija cualquier sector (no solo el industrial). No involucra protecciones: va arancelaria o de subsidios directos. Involucra un trabajo pblico-privado con actores a nivel local.

13 Tambin se conocen como polticas de desarrollo de productividad horizontales o polticas neutrales. 14 Las fallas de coordinacin son un tipo de distorsin microeconmica asociada a la existencia de economas de escala. En trminos prcticos, se evidencian con la no manifestacin de un sector o de una actividad econmica, debido a la ausencia de otro sector o actividad econmica que los respalde. Por lo tanto, su solucin usualmente requiere ya sea la provisin de un bien pblico especfico por parte del Estado o la presencia de este ltimo para garantizar a las partes la coordinacin entre ellas, con el fin de cumplir con los requerimientos de escala. Las fallas de apropiabilidad son otro tipo de distorsin microeconmica que se deriva de problemas de externalidades de informacin. En trminos prcticos, se manifiestan como un nivel de inversin sub-ptimo en la exploracin de nuevas actividades econmicas, en la medida en que los pioneros en una actividad econmica tienen que afrontar una serie de riesgos y costos que los seguidores no tienen que asumir. Para ms detalle, vanse: Op. Cit Lin, J. y C. Monga, 2010; Hausmann, R. y D. Rodrik, Economic Development as Self-Discovery, John F. Kennedy School of Government, Universidad de Harvard, 2003; y Sabel, C., Self Discovery as a Coordination Problem, BID, 2010.
INTRODUCCIN

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Es clave aclarar que esta agenda puede cubrir cualquier sector de la economa.15 Adicionalmente, tal como el CPC aplica el concepto, una poltica industrial en Colombia no debe basarse en protecciones, ya sea va protecciones en frontera (arancelaria y no arancelaria) o va subsidios directos a los sectores. En este sentido, se entiende que una poltica industrial bien implementada debe exponer al rigor del mercado, en especial de la competencia internacional, a cualquiera de los sectores bajo la poltica. Por su misma naturaleza, esta agenda implica un trabajo muy cercano entre el sector pblico y el privado, particularmente a nivel local, buscando identificar y abordar los problemas que afectan los sectores en los contextos especficos que cada localizacin geogrfica determina. La evidencia emprica muestra que los pases que han logrado procesos de transformacin exitosos han sido aquellos que han implementado algn tipo de poltica industrial deliberada. Un caso citado de manera reiterada en la literatura es el caso de Fundacin Chile, organizacin a travs de la cual el gobierno chileno realiz apuestas estratgicas sobre una serie de sectores que permiti el surgimiento de industrias como la del salmn y de frutas y hortalizas, que hoy en da dan cuenta de buena parte de las exportaciones del pas austral.16 Otro caso cercano es el de Brasil, el cual ha venido implementando por dcadas modelos de poltica industrial. La implementacin de una slida poltica industrial le ha permitido a Brasil ser hoy, entre otros, el primer productor mundial de hierro; el primer exportador de carne, pollo y soya; el cuarto mayor productor de vehculos; y el cuarto mayor productor de aviones comerciales.17 El caso de Brasil no solo es interesante por sus evidentes resultados, sino por el andamiaje institucional que estableci para soportar la implementacin de su poltica, el cual puede servir de gua para la articulacin institucional que habr que lograr en Colombia. Agencias, entidades y organizaciones como la Agencia Brasilera para el Desarrollo Industrial (ABDI), el Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social (BNDES), el Servicio Brasilero de Apoyo a las Micro y Pequeas Empresas (SEBRAE) y el Movimiento Brasil Competitivo (MBC), son solo algunas

El Sistema Nacional de Competitividad y, en particular, el Consejo Privado de Competitividad, se haba dedicado principalmente a abordar la arista horizontal de la agenda de competitividad.

de las piezas claves para la implementacin de dicha poltica. Por ltimo, no se puede dejar de mencionar el caso de Malasia, el cual ha servido incluso para guiar algunas de las propuestas del CPC en esta materia. Malasia se dio cuenta de que su modelo de desarrollo basado en mano de obra barata se agot, en la medida en que pas a convertirse en un pas de ingresos medios-altos. Por tanto, el gobierno malayo lanz en el ao 2010 el Programa de Transformacin Econmica (ETP por su sigla en ingls), el cual representa un marcado cambio de enfoque y se centra en focalizar esfuerzos pblico-privados sobre doce motores clave del crecimiento, o reas Econmicas Clave a nivel nacional (NKEAs- National Key Economic Areas), los cuales deben jalonar el crecimiento del pas en los prximos diez aos.18 Gran parte del impacto en el PIB que puedan llegar a generar las NKEAs est basado en la implementacin de un portafolio de 131 proyectos de inversin que asciende a US$138 mil millones y del cual 92% de los recursos provienen del sector privado que apunta a dinamizar las reas seleccionadas. Adicionalmente, la estrategia incluye un acompaamiento cercano por parte del Gobierno a estos sectores que se traduce en generacin de incentivos para promover la inversin en las NKEAs, desarrollo de capital humano especfico a los sectores, construccin de infraestructura especfica y mejoramiento del clima de negocios.19 En los ltimos aos, el Sistema Nacional de Competitividad y, en particular, el Consejo Privado de Compe-

15 En muchas ocasiones el trmino poltica industrial ha generado confusin en la medida en que pareciera solo abarcar el mbito industrial. Sin embargo, la nueva literatura en la materia es explcita al afirmar que una poltica industrial puede cubrir cualquier sector econmico, incluido, por ejemplo, el sector agropecuario y el de servicios. 16 Ver por ejemplo Rodrik, D., Normalizing Industrial Policy, Harvard University, 2007. 17 Presentacin de Reginaldo Braga, ex Director de la ABDI, Brasil: Oportunidades y Desafos, El Papel de la Poltica de Desarrollo Productivo, evento Coalicin para la Promocin de la Industria Colombiana, Bogot, junio 2011. 18 Las doce NKEAs seleccionadas son: Comercio; Turismo; Servicios de Negocio y Profesionales; Petrleo y Gas; Elctrica y Electrnica; Educacin Privada; Salud; Tecnologa de la Informacin y las Comunicaciones; Aceite de Palma; Agricultura; Servicios Financieros; y la ciudad de Kuala Lumpur. 19 Economic Transformation Programme, A Roadmap for Malaysia, Executive Summary, Pemandu, 2010.

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CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

titividad, se haba dedicado principalmente a abordar la arista horizontal de la agenda de competitividad. Si bien ha habido avances en este frente, siguen existiendo muchos retos hacia adelante. En cuanto a la agenda vertical, apenas est arrancando y el pas, a pesar de tener muchas de las piezas del rompecabezas para su implementacin, tendr el reto de conjugarlas. Sobra decir que, dado que el objetivo de una agenda vertical es promover la diversificacin productiva, esta resulta crtica para lograr la transformacin productiva del pas. 3.1. Cmo va la implementacin de la agenda horizontal?
3.1.1. Educacin

3.1.2. Seguridad social

Una transformacin productiva depender de que el pas tenga un capital humano que sea pertinente, en el sentido de que las competencias instruidas por las entidades de educacin sean las relevantes para el sector productivo colombiano. En la actualidad, existen muchas brechas entre el tipo de formacin que se est impartiendo en las instituciones de educacin superior y aquel que est necesitando el pas, en particular, el que estn necesitando las apuestas del pas en el marco de su poltica industrial (ver Captulo Educacin). Ahora bien, pertinente tambin en el sentido de que estas competencias sean de calidad. El pas ha hecho avances importantes en materia de cobertura de educacin en todos los niveles (bsica, media y superior). Sin embargo, de poco sirve esta mayor cobertura si no viene acompaada por incrementos en los niveles de calidad de esa educacin. Las pruebas internacionales, como la prueba PISA, muestran a los estudiantes colombianos ocupando los ltimos puestos entre los pases que toman estas pruebas. Si se quiere lograr avanzar en materia de competitividad, habr que comenzar a cerrar esas brechas. Esto solo se alcanzar si se logra que el tema de Educacin pase a ser el tema prioritario para todos los actores de la sociedad colombiana.

Existen innumerables canales a travs de los cuales un esquema de seguridad social afecta la productividad de un pas (ver Captulo Seguridad Social). Lo cierto es que en Colombia hoy en da existen enormes nubarrones en cuanto a los sistemas de salud y pensiones, que pueden llegar a tener un impacto negativo en la productividad del pas. En cuanto al sistema de salud, por ejemplo, los recientes fallos de la Corte Constitucional para la unificacin de los planes de cobertura en salud (POS) de los regmenes contributivo y subsidiado, ponen enormes presiones sobre la sostenibilidad financiera del esquema. En cuanto al sistema de pensiones, por ejemplo, es preocupante la existencia de un sistema dual de pensiones, la inequidad al interior del sistema y el costo fiscal por cuenta de fallos de la Corte Constitucional. Es, por tanto, clara la necesidad que tiene el pas de realizar reformas estructurales a su sistema de seguridad social, para evitar su debilitamiento y, consecuentemente, las repercusiones negativas que a nivel macro y microeconmico esto pudiera tener sobre la competitividad del pas.
3.1.3. Formalizacin y mercado laboral

Si bien ha habido avances en la agenda horizontal, siguen existiendo muchos retos hacia adelante. La agenda vertical apenas est arrancando y el pas, a pesar de tener muchas de las piezas del rompecabezas para su implementacin, tendr el reto de conjugarlas.

El aparato productivo colombiano presenta una gran heterogeneidad en la productividad laboral entre los sectores que lo componen (intersectorial) y al interior de estos mismos (intrasectorial), lo cual se convierte en caldo de cultivo para que el pas pueda sufrir un cambio estructural negativo (ver Captulo Formalizacin y Mercado Laboral). Esta heterogeneidad se explica, en parte, por los altos ndices de informalidad de la economa, los cuales se encuentran en niveles alrededor del 60%. Como se coment anteriormente, a pesar de que el pas ha tenido periodos de crecimiento econmico importante durante los ltimos diez aos, los niveles de informalidad se han mantenido constantes, lo cual muestra que sus causas son de carcter estructural. Si bien se han hecho algunos avances en esta materia, como la expedicin de la Ley de Formalizacin y Generacin de Empleo (Ley 1429 de 2010), todava hay mucho trecho por recorrer en aras de alterar la relacin costobeneficio de permanecer en la informalidad y volcarla a favor de la formalidad. Adicionalmente, la reduccin de la informalidad depender en gran medida de que en el pas surjan nuevos sectores y actividades de mayor productividad, lo cual hace an ms crtica la implementacin de esta agenda de transformacin productiva.
3.1.4. Ciencia, tecnologa e innovacin

La agenda de ciencia, tecnologa e innovacin (CTeI) es el corazn de una agenda de transformacin productiva. Como se explica ms adelante, el pas viene haciendo
INTRODUCCIN

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avances importantes en este sentido. Sin embargo, nuevamente, es mucho lo que falta. Por ejemplo, el gasto en I+D es de 0,16% del PIB, lo cual resulta muy bajo si el pas realmente quiere lograr avances importantes en competitividad (ver Captulo Ciencia, Tecnologa e Innovacin). Por otro lado, sigue habiendo dificultad por lograr una articulacin entre las universidades y centros de investigacin con las necesidades reales del sector productivo colombiano. La reforma al esquema de regalas que define que 10% de estos recursos se destinar para CTeI, es una oportunidad enorme que tiene el pas para avanzar en esta materia. Ser clave que las regiones puedan aprovechar de manera efectiva estos recursos, focalizndolos sobre sus apuestas productivas a nivel local (ver Captulo Regional).
3.1.5. Infraestructura, transporte y logstica

El incremento de la utilizacin de las TIC pasa por abordar restricciones desde el lado de la oferta, pero tambin desde la demanda (ver Captulo TIC). En este sentido, vale la pena destacar el esfuerzo del Gobierno a travs del Plan Vive Digital, con el cual se pretende generar un ecosistema digital que busca, entre otros, masificar la banda ancha en el pas. Ahora bien, el mayor reto estar por el lado de la demanda, en la medida en que habr que buscar mecanismos para que todos los colombianos le vean utilidad al uso de las TIC y realmente las incorporen en sus vidas diarias.
3.1.7. Sistema financiero

Uno de los cuellos de botella ms importantes para la productividad del pas se encuentra en los retrasos en materia de infraestructura, transporte y logstica (ver Captulo Infraestructura, Transporte y Logstica). La falta de planeacin de obras, de priorizacin de estas, y de articulacin de los diferentes modos de transporte, son algunas de las caractersticas de la situacin actual del pas en ITL. Esto se conjuga con debilidades en las instituciones encargadas del tema, que han redundando en fallas en contratacin y en los esquemas de concesin, adems de renegociaciones de contrataos y problemas de corrupcin. A esto se le suma las debilidades en materia logstica, que se manifiestan entre otros en trmites e inspecciones dispendiosas en puertos y aeropuertos y en una falta de competitividad del sector de transporte de carga. El pas est comenzando a revertir esta situacin, a travs de mayores inversiones en infraestructura y fortalecimiento de la institucionalidad encargada del tema. Sin embargo, el tema es tan crtico para lograr una transformacin productiva, que habr que profundizar y acelerar cualquier esfuerzo que se haga en esta materia.
3.1.6. Tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC)

Para lograr una transformacin productiva como la que necesita el pas, habr que avanzar en el acceso que la poblacin colombiana tenga a servicios financieros, en la capacidad de financiamiento que tenga el empresariado a lo largo de todas las etapas del emprendimiento y en la utilizacin de estrategias de cobertura de riesgos ante choques adversos que puedan comprometer la productividad de estos (ver Captulo Sistema Financiero). Si bien ha habido avances en algunos aspectos tales como el incremento en inclusin financiera y la creacin de la Unidad de Desarrollo de Bancoldex, que tendr como una de sus funciones la profundizacin de la oferta de financiamiento en etapa temprana, es mucho lo que falta. Lo anterior habr que complementarlo con la implementacin de una estrategia integral de Educacin Financiera, que busque zanjar el rezago que existe hoy en da en el pas en esta materia. Afortunadamente, Fogafin viene liderando un esfuerzo para la definicin e implementacin de la Estrategia Nacional de Educacin Financiera.
3.1.8. Sistema tributario

El sistema tributario colombiano est lejos de estar en lnea con una agenda de competitividad del pas. Por un lado, existen una serie de impuestos que distorsionan enormemente las decisiones de inversionistas y trabajadores (ver Captulo Sistema Tributario). Por otro lado, el

La utilizacin de las TIC en Colombia ser fundamental para cerrar las brechas que existen en materia de productividad laboral, en la medida en que existe una gran porcin del empresariado colombiano que no est utilizando este tipo de tecnologas (ver Captulo Formalizacin y Mercado Laboral). Ms all del uso de las TIC por parte del sector productivo, ser clave la apropiacin de estas tecnologas en reas como la educacin, la medicina, la justicia y el sector pblico, entre otras, de manera que se incremente la productividad de estas actividades y del pas como un todo.

Uno de los cuellos de botella ms importantes para la productividad del pas se encuentra en los retrasos en materia de infraestructura, transporte y logstica. La falta de planeacin de obras y de articulacin de los diferentes modos de transporte, son algunas de las caractersticas de la situacin actual del pas.

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CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

sistema presenta un sinnmero de exenciones y deducciones que no responden a una lgica econmica y que, por el contrario, conllevan una baja productividad de los impuestos. A lo anterior se suma una gran complejidad del sistema que exacerba su carcter distorsionante. Si bien ha habido algunos avances, tales como la Ley 1430 de 2010 en la cual, por ejemplo, se elimin la deduccin de impuestos para la inversin en bienes de capital y las recientes reformas arancelarias que redujeron el promedio arancelario en general, todava se est lejos de tener un sistema tributario que est en lnea con las aspiraciones del pas en materia de productividad.
3.1.9. Competencia

La justicia colombiana sigue siendo una de las ms ineficientes del mundo. Los procesos judiciales son demorados e impredecibles y la confianza en la justicia y los jueces es baja.

Una transformacin productiva exige que los mercados cuenten con una caracterstica fundamental: rivalidad, rivalidad, rivalidad. Cuando existe competencia entre las empresas hay innovacin, calidad y eficiencia. Si bien se han realizado mltiples esfuerzos para mejorar la efectividad de la poltica de competencia, el mercado colombiano sigue siendo percibido como concentrado, dominado por pocas empresas, permeado por altas barreras de entrada y baja rivalidad empresarial (ver Captulo Promocin y proteccin de la competencia). De ah la importancia de contar con una agencia de competencia fuerte, independiente, transparente y efectiva; que no solo se concentre en evitar o sancionar conductas anticompetitivas que promuevan la rivalidad, sino tambin en prevenir la expedicin de regulaciones anticompetitivas, o en remover las existentes.
3.1.10. Justicia

La justicia colombiana sigue siendo una de las ms ineficientes del mundo (ver Captulo Justicia). Los procesos judiciales son demorados e impredecibles; la confianza en la justicia y los jueces es baja; los niveles de corrupcin, segn los ciudadanos, son altos; a la profesin del juez no se le otorga la dignidad debida; y los mecanismos alternativos de resolucin de conflictos no son utilizados por los ciudadanos. Un pas que quiere incrementar la inversin, el crecimiento y la competitividad, necesita un marco de resolucin de conflictos que otorgue seguridad jurdica. Mientras no se realice una reforma estructural a la justicia que implique un cambio de cultura procesal, litigiosa y decisoria, Colombia seguir ocupando lugares bajos en los indicadores nacionales e internacionales.
3.1.11. Corrupcin

parencia. La ocurrencia de estas conductas genera ineficiencia, pobreza, violencia, desigualdad, inestabilidad poltica y econmica. En los ltimos aos se han realizado importantes esfuerzos para disminuir la corrupcin en Colombia. El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 presenta algunos lineamientos para incrementar la transparencia y el buen gobierno; el Congreso expidi el estatuto anticorrupcin que pretende aumentar la capacidad del Estado para prevenir, investigar y sancionar conductas corruptas; se percibe una mayor efectividad de los rganos de control en su lucha contra la corrupcin. No obstante, el pas an est en mora de establecer una poltica integral contra la corrupcin, que promueva el mejoramiento de mecanismos de prevencin, investigacin y sancin; cambie la forma de hacer negocios del Estado; otorgue mayor transparencia a los procesos pblicos; y fije los lineamientos para un cambio en la cultura de los funcionarios pblicos y particulares. Si el pas quiere ser realmente competitivo, debe dar a la lucha contra la corrupcin un lugar prioritario en la agenda gubernamental.
3.1.12. Sostenibilidad

La corrupcin es el mayor desincentivo para realizar negocios en Colombia (ver Captulo Corrupcin). El pas registra resultados pobres en todos los indicadores nacionales e internacionales sobre corrupcin y trans-

Para que una economa asegure altos niveles de prosperidad para sus ciudadanos que sean perdurables en el tiempo, es esencial que alcance un alto nivel de productividad. Sin embargo, no es suficiente enfocarse nicamente en los factores que impulsan la competitividad en el corto y mediano plazo, sino igualmente en un sinnmero de caractersticas adicionales que son importantes para apoyar la productividad en el largo plazo. Una economa debe tener cohesin social, debe vivir de acuerdo a sus posibilidades financieras y debe hacer un uso correcto y eficiente de sus recursos naturales (ver Captulo Sostenibilidad). Por lo tanto, para que un pas sea competitivo, adems de buscar una mayor productividad y eficiencia de su economa, tiene que favorecer el desempeo econmico de largo plazo. Para ello, debe afrontar retos que tienen impacto sobre este, tales como proteger el medio ambiente, dar respuesta a las necesidades sociales de la poblacin y garantizar la transparencia y buen gobierno de los actores econmicos que conforman su aparato
INTRODUCCIN

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productivo. Para ello, su desarrollo debe ser sostenible, es decir, debe satisfacer las necesidades del presente sin comprometer las capacidades de futuras generaciones para satisfacer sus propias necesidades. 3.2. Cmo va la implementacin de la agenda vertical? En la medida en que el pas necesita profundizar su proceso de transformacin productiva, resulta crucial profundizar la pata vertical de su agenda de competitividad. Hasta hace poco, esta agenda vertical se limitaba al Programa de Transformacin Productiva (PTP) del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT). Sin embargo, no se puede pretender lograr una verdadera transformacin productiva del pas a travs de este esfuerzo aislado, al cual adems le falta envergadura y mayor articulacin.
3.2.1. Propuesta del CPC para una profundizacin de la agenda vertical

Por esta razn el CPC ha insistido en que la profundizacin de una agenda vertical en el pas implica, entre otros, hacer esfuerzos en seis frentes.
3.2.1.1. Definicin de sectores

cinco locomotoras incluidas dentro del Plan Nacional de Desarrollo (PND).22 Adicionalmente, se encuentran los sectores que vienen siendo priorizados por los departamentos en los Planes Regionales de Competitividad (PRC) elaborados por sus Comisiones Regionales de Competitividad (CRC). Tambin estn las siete reas que fueron definidas en la Poltica Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin.23 Lo cierto es que el pas va a tener que definir en qu sectores o subsectores focalizar buena parte de sus esfuerzos y recursos (ver Captulo Ciencia, Tecnologa e Innovacin; Captulo Regional; y Captulo Formalizacin y Mercado Laboral). La literatura en la materia sugiere que los pases que han sido exitosos en la implementacin de este tipo de polticas han focalizado sus esfuerzos sobre sectores en los cuales tienen ventajas comparativas latentes.24 Si bien esto es fcil decirlo, ya en la prctica no lo es identificar cules podran ser dichos sectores. Ahora bien, la evidencia emprica s sugiere que los pases exitosos se han enfocado en sectores que no estaban lejos de sus capacidades productivas. En este sentido, Lin y Monga (2010) recomiendan que los pases que implementen este tipo de polticas le apunten a industrias maduras de pases que

Para que una agenda vertical sea exitosa, debe haber seales claras para el sector privado en cuanto a cul es el conjunto de sectores o subsectores a los cuales el pas le est apostando. En un contexto de recursos pblicos escasos, no se puede apostar a desarrollar todos los sectores en el marco de este tipo de poltica. Ms an, la estrategia de apostarle a todos los sectores equivale a no tener estrategia. Por tanto, como dicen los profesores Rodrik y Hausmann, de la Universidad de Harvard, estamos condenados a escoger.20 El Gobierno vena dando diferentes seales sobre los sectores o reas a los cuales el pas les est apuntando. Por un lado est el PTP del MCIT, a travs del cual el pas les est apostando a 12 sectores.21 Por otro lado estn las

En la medida en que el pas necesita profundizar su proceso de transformacin productiva, resulta crucial profundizar la pata vertical de su agenda de competitividad. Hasta hace poco, esta agenda vertical se limitaba al Programa de Transformacin Productiva del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

20 Hausmann, R. y D. Rodrik, Doomed to Choose, Industrial Policy as Predicament, John F. Kennedy School of Government, Universidad de Harvard, 2006. 21 Los sectores dentro del Programa de Transformacin Productiva estn divididos en tres olas. Una primera ola de sectores conocida como ms y mejor de lo bueno que incluye: Autopartes; Industria Grfica; Energa Elctrica y Bienes y Servicios Conexos; y Textil, Confecciones y Moda. Una segunda ola conocida como sectores nuevos y emergentes que incluye: Software; BPO&O (Servicios Tercerizados y a Distancia); Turismo de Salud; y Cosmticos y Artculos de Aseo. La tercera ola la constituyen los siguientes sectores del mbito agropecuario y agroindustrial: Camaronicultura; Cacao, Chocolatera y Confitera; Palma y Aceites y Grasas; y Carne Bovina. 22 Las cinco locomotoras incluidas en el PND son: sector minero-energtico, infraestructura, construccin de vivienda, sector agropecuario, y sectores basados en innovacin. 23 El Conpes 3582 (Poltica Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin) prioriz las siguientes reas estratgicas: biotecnologa, energa y recursos naturales, tecnologas de informacin y comunicaciones, materiales y electrnica, salud, diseo y creatividad, y logstica. 24 Por ejemplo, vase Op. Cit. Lin, J. y C. Monga, 2010.

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CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

En la medida en que realizar un cambio estructural implica el surgimiento de nuevos sectores y el incremento en productividad de los existentes, no se puede concebir una poltica en esta materia en la cual la innovacin no sea la real locomotora.

3.2.1.3. La innovacin como la verdadera locomotora detrs de cualquier apuesta

tengan ingresos per cpita, en promedio, 100% ms alto que el ingreso propio no mucho ms alto y que tengan patrones de insumos similares.25 Ms an, estos autores recomiendan que un criterio de priorizacin sea la existencia en el pas, as sea de forma incipiente, del sector privado en estas industrias. En esta lnea, el pas podra priorizar esfuerzos sobre sectores en los cuales ya ha demostrado tener fortalezas.
3.2.1.2. Articulacin institucional

Ms all de que sean muchos los sectores incluidos en la lista, buena parte de la falla est en la desarticulacin del trabajo que implica la implementacin de agendas verticales sobre los sectores que hasta ahora se han escogido. Una verdadera agenda vertical tiene que estar coordinada al ms alto nivel, en la medida en que las agendas sectoriales implicarn la articulacin de diferentes Ministerios y agencias pblicas. Es por esto que los pases que vienen implementando este tipo de polticas (por ejemplo, Brasil y Malasia) han definido instancias de coordinacin interministerial a nivel presidencial y de primer ministro. Por otro lado, Colombia tiene una oferta institucional importante que, de ser bien articulada, podra convertirse en una herramienta muy efectiva para la implementacin de su poltica industrial.26 En este sentido, la implementacin de esta poltica vertical no solo va a necesitar de una articulacin interinstitucional al ms alto nivel, sino que va a requerir de mucha coordinacin por parte de las agencias implementadoras del Estado, tanto a nivel nacional como a nivel local.

Una poltica de transformacin productiva tiene que tener como epicentro a la innovacin. En la medida en que realizar un cambio estructural implica el surgimiento de nuevos sectores y el incremento en productividad de los existentes, no se puede concebir una poltica en esta materia en la cual la innovacin no sea la real locomotora. En este sentido, si el pas le est apostando a la agricultura, tendr que tener una agenda de ciencia e innovacin como principal motor de esta. Hasta hace poco el Sistema Nacional de Competitividad (SNC) y el Sistema de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (SNCTeI) funcionaban como sistemas paralelos con pocos canales de articulacin, cuando la implementacin de una poltica de transformacin productiva requiere que haya una total compenetracin de estos dos sistemas y que la agenda de ciencia, tecnologa e innovacin del pas se ponga al servicio de la agenda de competitividad. La articulacin entre estos dos sistemas implica una coordinacin institucional tanto entre las instancias del nivel nacional, como entre aquellas del nivel local (CRC y Consejos Departamentales de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, Codecti).
3.2.1.4. Necesidad de aterrizar la agenda vertical a nivel local

Al final del da, quienes compiten son las empresas y no los pases. Por tanto, se debe entender que la competitividad de un pas se gesta en gran medida desde lo local. En este sentido, una poltica de transformacin productiva que le apueste a ciertos sectores implicar necesariamente un esfuerzo predominantemente del nivel local, donde tienen manifestacin aquellos sectores, clusters e industrias que se pretenden convertir en sectores de talla mundial o de alta productividad; especialmente en la medida en que las distorsiones y dems cuellos de botella que limitan los procesos de cambio estructural usualmente son especficos al contexto local y, por tanto, las necesidades de bienes pblicos especficos son particulares al contexto sector-regin.27

25 Ibid. 26 Entre las diferentes agencias, programas y espacios interinstitucionales, se encuentran, entre otros: ICA, Corpoica, Corporacin Colombia Internacional (CCI), Bancoldex, Fiducoldex, Proexport, Invima, Invas, Inco, Programa de Transformacin Productiva, Comisiones Regionales de Competitividad, Comits Departamentales de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (Codectis), Comits Universidad-Empresa-Estado (CUEE), Fondo Nacional de Garantas, Fondo Agropecuario de Garantas, SENA, Icetex, Colciencias, Icontec. 27 Un ejemplo de esta situacin es aquella que enfrenta el sector de Ganado Bovino en diferentes regiones, a partir de los diferentes estatus en materia de prevalencia de fiebre aftosa que existen en el pas. En la medida en que la zona norte del pas ha sido reconocida por la OIE (Organizacin Mundial de Sanidad Animal) como zona libre de aftosa, tendr diferentes requerimientos desde el punto de vista de atencin sanitaria por parte del ICA, con relacin a los que estara requiriendo la zona sur del pas que no cuenta con el mismo reconocimiento.
INTRODUCCIN

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Esta realidad conlleva a la necesidad de implementar un trabajo a nivel local que permita identificar y abordar estos cuellos de botella, lo cual implica coordinar actores pblicos y privados a nivel local para implementar agendas de trabajo sobre sectores particulares (ver Captulo Regional). Estas agendas pblico-privadas sectoriales deben provenir de la realizacin de roadmapping28 a partir de una visin meramente de mercado y de negocios para aquellos sectores a los cuales las regiones estn pretendiendo apostarle. Si bien las CRC pareceran ser el instrumento idneo para coordinar este trabajo a nivel local, son muy pocas las que han venido avanzando en esta direccin. Por otro lado, la implementacin de este trabajo a nivel local debe articularse con las instancias y polticas del nivel nacional, de manera que se puedan dar en consonancia tanto un enfoque top-down (de arriba hacia abajo) como el que tiene el PTP, como un enfoque bottom-up (de abajo hacia arriba) que propicie el self-discovery, o autodescubrimiento.29 Este ltimo enfoque est asociado a las apuestas de los departamentos en sus PRC, que no necesariamente coinciden con las apuestas definidas a nivel nacional.

Si bien desde hace mucho tiempo est diagnosticada la necesidad de profundizar la articulacin nacinregin,30 es mucho lo que falta por hacer en esta materia. En particular, teniendo en cuenta que la profundizacin de esta articulacin necesariamente implica un fortalecimiento de las CRC, tanto desde el punto de vista tcnico, como financiero e institucional (ver Captulo Regional).
3.2.1.5. Necesidad de establecer un portafolio de proyectos para dinamizar las apuestas productivas

Al final del da, quienes compiten son las empresas y no los pases. Se debe entender que la competitividad de un pas se gesta en gran medida desde lo local. Una poltica de transformacin productiva implicar un esfuerzo predominantemente del nivel local.

Generar dinmicas de crecimiento en productividad en sectores bajo una poltica de transformacin productiva implica, en muchos casos, realizar inversiones en proyectos que soporten estas dinmicas sectoriales. Por ejemplo, podra haber casos en los cuales la dinmica sectorial depender de la provisin de un bien pblico especfico para el sector.31 Habr otros casos en los cuales se necesite de un proyecto de inversin pblico-privado para desatar el crecimiento de un determinado sector.32 Estos dos casos reflejan la lgica detrs de los 131 proyectos de inversin que respaldan los doce sectores dentro del ETP de Malasia. Hasta hace poco, el Gobierno no haba definido un portafolio de proyectos de inversin que respaldara las dinmicas de crecimiento de los sectores a los cuales le est apostando en el marco de su poltica industrial. En este sentido, es clave identificar estos proyectos bandera que facilitarn los crecimientos en productividad de los sectores bajo esta poltica. Como ocurre en el caso de Malasia, buena parte de la financiacin de estos proyectos deber provenir del sector privado. En algunos casos tambin ser necesario el aporte del sector pblico. Afortunadamente, la reforma a las regalas establece una serie de fondos33 a los cuales las regiones podrn acceder para la financiacin de la es-

28 En algunos casos llamados tambin Planes o Iniciativas de Reforzamiento de la Competitividad de Clusters o Sectores, estos consisten en un plan de trabajo en el cual, a partir de una visin meramente de mercado y de negocios, se identifica para dnde se debe mover un determinado sector y las distorsiones (usualmente asociadas a problemas de coordinacin y problemas de apropiabilidad ) y otros cuellos de botella que tendran que abordar tanto las empresas como el sector pblico, para que este sector pueda surgir o incrementar su nivel de productividad. 29 El proceso de self-discovery, o autodescubrimiento, hace alusin al proceso de bsqueda de un pas para identificar en qu sectores o actividades productivas podra tener ventajas competitivas. Este proceso de descubrimiento est sujeto a una serie de distorsiones, entre las cuales se destacan las fallas de coordinacin y de apropiabilidad, que reducen los incentivos para invertir activamente en este proceso de bsqueda. Para ms detalle sobre self-discovery. Vase, Op. Cit. Hausmann, R. y D. Rodrik, 2003. 30 Vase: Crdenas, J.H., J. Escalante y A. Higuera, Marco Institucional de la Competitividad en Colombia en el libro Competitividad e instituciones en Colombia, balance y desafos en reas estratgicas, Universidad del Rosario, Consejo Privado de Competitividad y CAF, 2010. 31 Como lo puede ser la construccin de un laboratorio para manejo de una plaga cuarentenaria, en el caso del sector hortofrutcola, por ejemplo. 32 Por ejemplo, podra necesitarse el establecimiento de una plataforma logstica o de un parque tecnolgico, que implique inversiones tanto pblicas como privadas. 33 En particular, los fondos susceptibles de financiar este tipo de proyectos sern el Fondo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, el Fondo de Desarrollo Regional y el Fondo de Compensacin Regional.

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CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

tructuracin e implementacin de este tipo de proyectos, asociados a los sectores que las regiones le estn apostando en el marco de la poltica. En este sentido, las CRC debern tener un rol determinante en la proposicin de proyectos a ser financiados con recursos de regalas (ver Captulo Regional).
3.2.1.6. Definicin de indicadores y reglas de entrada y salida para los sectores dentro la agenda vertical

A partir de este ao se han empezado a evidenciar avances con relacin a la profundizacin de la agenda vertical de competitividad; avances que abordan varias de las propuestas del CPC en esta materia.

La evidencia emprica sugiere que entre las mejores prcticas en materia de implementacin de este tipo de polticas est la necesidad de establecer un esquema de incentivos de zanahoria y garrote.34 Por tanto, para aquellas apuestas que no estn cumpliendo con ciertos requisitos de desempeo, el Gobierno tanto nacional como local deber retirarles su acompaamiento y la asignacin de recursos pblicos en el marco de esta poltica. Con este esquema, los sectores involucrados tendrn los incentivos para implementar a cabalidad las agendas establecidas, que conlleven a lograr incrementos en productividad.
3.2.2. Avances recientes de la agenda vertical

A partir de este ao se han empezado a evidenciar algunos avances con relacin a la profundizacin de la agenda vertical de competitividad; avances que abordan varias de las propuestas del CPC en esta materia. En primer lugar, el gobierno nacional lanz su Estrategia Nacional de Innovacin y Competitividad (ENIC). Esta estrategia busca la transformacin de la economa colombiana hacia sectores intensivos en conocimiento, de alto valor agregado y nivel de sofisticacin tecnolgica.35 Para ello la ENIC formaliza la articulacin entre el SNC y el SNCTeI formando as el Sistema Nacional de Competitividad e Innovacin poniendo la agenda de ciencia, tecnologa e innovacin al servicio de la agenda de competitividad del pas. La ENIC cuenta con polticas transversales que buscan crear ecosistemas e instrumentos que fomenten la innovacin y el emprendimiento en general. Sin embargo, su enfoque principal es uno de selectividad, a travs del cual se conmina a la focalizacin de esfuerzos y recursos sobre sectores especficos que el pas tendr que priorizar. La ENIC reconoce que buena parte del trabajo de una agenda de transformacin tendr que darse a nivel

local. Por tanto, identifica a las Comisiones Regionales de Competitividad (CRC) como el espacio idneo para la articulacin del trabajo pblico-privado a dicho nivel, y define directrices para la implementacin del trabajo local a partir de la realizacin de roadmapping. En segundo lugar, el Gobierno realiz un relanzamiento del PTP del MCIT que se encuentra bajo la sombrilla de la ENIC, en el cual se hicieron varios anuncios importantes con relacin al programa. Primero, el PTP pasar a ser implementado a travs de Bancoldex, lo cual le permitir un mayor grado de maniobrabilidad. Segundo, se triplica el presupuesto del PTP, pasando a $25 mil millones en 2012, lo cual le permitir tener una mayor capacidad de impacto. Tercero, se establecen unas reglas de juego que definen la permanencia o salida de los sectores del programa; por tanto, el acompaamiento privilegiado y el apoyo del Gobierno estarn condicionados al cumplimiento de requisitos de desempeo. Cuarto, se han comenzado a identificar proyectos de inversin o proyectos bandera que apoyarn las dinmicas de crecimiento de los sectores bajo el programa. Por ltimo, el programa se aterrizar a nivel local a travs de la articulacin de trabajo pblico-privado va las CRC; esto en la medida en que las apuestas departamentales coincidan con los sectores dentro del PTP. En tercer lugar, vale la pena mencionar el rol que le atribuye la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (PND) (Ley 1450 de 2011) a las CRC en su Artculo 33. Este le da a las CRC la responsabilidad de articular las diferentes instancias y espacios a nivel local que tienen como funcin mejorar la competitividad local y que en la actualidad ejercen dicha funcin de manera descoordinada, conllevando a duplicidad de funciones y roles y limitando la posibilidad de lograr un mayor impacto.36 Este artculo deber ser reglamentado va decreto, en el cual se

34 Vase: Rodrik, D., G. Grossman y V. Norman, Getting Interventions Right: How South Korea and Taiwan Grew Rich, Economic Policy, abril de 1995. 35 Ver documento Bitrn, E., J.M. Benavente y C. Maggi, Bases para una Estrategia de Innovacin y Competitividad para Colombia, Centro de Productividad Universidad Adolfo Ibez (Chile), 2011. 36 Vale la pena mencionar que adicional a lo establecido por la Ley 1450 de 2011 en su Artculo 33, las Bases del Plan Nacional de Desarrollo mencionan a las CRC en 19 ocasiones, en las cuales les otorgan una serie de responsabilidades y tareas para la implementacin del PND.
INTRODUCCIN

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La necesidad de acelerar el paso ha conllevado a que el Informe Nacional de Competitividad 2011-2012 tenga como hilo conductor la transformacin productiva y su agenda vertical.

han de definir las bases de la arquitectura institucional de las CRC, entre ellas: la arquitectura organizacional; la forma en que debern articularse con las otras instancias locales; las reglas para la toma de decisiones y mecanismos de gobernanza; la forma en que podrn articularse con otras CRC, conformando instancias de carcter supradepartamental; y la forma en que garantizarn la representatividad de los actores relevantes, entre otras. Se espera que la reglamentacin de este artculo sea un primer paso de los muchos que habr que dar en el fortalecimiento institucional de las CRC. En este sentido, vale la pena destacar el trabajo de fortalecimiento de las CRC que se viene adelantando a travs de convenios entre DNP, Confecmaras y el MCIT. Por ltimo, es importante resaltar que tambin la Ley del PND le otorga a Bancoldex un nuevo rol como banca de desarrollo. De esa manera, as como Chile tiene su CORFO, Colombia tendr en la Unidad de Desarrollo de Bancoldex su agencia para promover el desarrollo de apuestas sectoriales a nivel local.

4. El Informe Nacional de Competitividad 2011-2012 como insumo para la profundizacin de la transformacin productiva en el pas

a necesidad de acelerar el paso que se lleva frente a las metas al ao 2032 ha conllevado a que este ao el Informe Nacional de Competitividad tenga como hilo conductor el concepto de transformacin productiva. En particular, el INC de este ao se enfoca en la profundizacin de la agenda vertical, o poltica industrial, dentro de la agenda de competitividad. El INC pretende dar insumos al Gobierno, al sector privado y dems actores relevantes, sobre cmo se debiera implementar dicha poltica. Si bien en el ltimo ao ha habido avances en el diseo de este tipo de polticas, el verdadero reto del pas estar en su implementacin. Por un lado, porque la implementacin de poltica industrial puede conllevar a problemas

y distorsiones del gobierno, ampliamente identificados por la literatura.37 En primer lugar se encuentran los riesgos de captura del Gobierno por parte del sector privado cobijado por la poltica, en la medida en que de no aplicarse de manera efectiva esquemas de zanahoria y garrote, adems de mecanismos de evaluacin y cuerpos colegiados para la toma de decisiones se pueden generar incentivos para que la implementacin de esta poltica termine convirtindose en una captura de rentas, sin que se den las ganancias en productividad sectorial esperadas. En segundo lugar estn los problemas de inconsistencia dinmica que suscitan los ciclos electorales y que conllevan a que este tipo de polticas no se implementen con reglas de juego estables que trasciendan los periodos de gobierno. En tercer lugar, los problemas de agencia, en los cuales el Estado acta como principal y el sector privado como agente, donde el esquema de incentivos de ambos no necesariamente se encuentra alineado. Por otro lado, porque la implementacin de este tipo de polticas implica la articulacin institucional de Ministerios, agencias y entidades pblicas, tanto a nivel nacional como a nivel local. Adicionalmente, implica una articulacin pblico-privada en ambos niveles. Este nivel de articulacin y coordinacin representa un reto enorme, particularmente cuando histricamente este tipo de articulacin ha sido difcil de implementar en el pas. Por tanto, ningn esfuerzo en trminos de acompaamiento y de insumos para la implementacin de esta poltica sobrar. La mayora de los captulos de este Informe procurar adems de brindar la tradicional visin horizontal de cada uno de los temas tratados dar lnea sobre qu implica el tema en cuestin para la profundizacin de la agenda vertical. Es as como, por ejemplo, el Captulo de Educacin de este ao adems de abordar temas tradicionales como el de calidad y cobertura de educacin bsica, media y superior se concentra en responder cmo el pas podr zanjar las brechas entre el capital humano existente y aquel que necesitan los sectores a los cuales se le est apostando en el marco de la poltica industrial. Se espera que, como todos los aos, este Informe se convierta en un insumo para la formulacin e implementacin de poltica por parte del Gobierno. Ms importante an, se pretende que tambin d seales a los dems agentes de la sociedad, en particular al sector privado, del reto que encarna la implementacin de una poltica de transformacin productiva para el pas, en el cual todos los actores debern poner de su parte. Solo as el pas comenzar a dar saltos cunticos en materia de competitividad y se podrn alcanzar los objetivos que el pas se ha impuesto al ao 2032.

37 Vase, Rodrik, D., Industrial Policy for the Twenty-First Century, John F. Kennedy School of Government, Universidad de Harvard, 2004.

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CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Bibliografa
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INTRODUCCIN

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32

CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

CAPTULO

EDUCACIN

1. Diagnstico

a formacin de capital humano es tan importante para la competitividad y prosperidad de todo el pas, que es necesario que la sociedad civil asuma mayor corresponsabilidad y compromiso con el tema. La educacin no puede ser una obligacin netamente del Gobierno. Tanto empresarios como medios de comunicacin y padres de familia debern jugar un papel ms activo en el seguimiento y exigencia de rendicin de cuentas (accountability) del uso e impacto de los recursos para la educacin; tal como lo hizo Brasil con su alianza llamada Todos por la Educacin. La administracin del gobierno Santos se ha trazado metas y ha definido lineamientos ambiciosos para el cuatrienio, enmarcados en una visin de largo plazo; situacin que se ve reflejada en las estrategias contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2010-2014 y en el Plan Sectorial de Educacin 2010-2014. Sin embargo, esto no ser suficiente si realmente no se logra poner a la educacin en el primer lugar de la agenda de toda la sociedad. En Colombia, tanto la calidad como el tipo de mano de obra calificada no responden a las necesidades y expectativas de los empresarios ni de la sociedad. El capital humano que se est formando carece de las competencias laborales y ciudadanas que le permitan participar de forma activa en una era del conocimiento. Por esta razn, es necesario profundizar radicalmente los esfuerzos que se vienen haciendo si se quiere lograr un cambio estructural del aparato productivo colombiano. Para desagregar el anlisis de la situacin educativa del pas y, en particular, de las brechas entre la oferta de capital humano que est formando el sistema educativo y las necesidades de una economa competitiva, este captulo presenta un breve diagnstico sobre la situacin general de atencin integral a la primera infancia y de cobertura, calidad y pertinencia de la oferta educativa. En especial, este ltimo aspecto se enfoca en analizar si el

capital humano que tiene el pas responde a las apuestas sectoriales que viene haciendo en el marco de su poltica industrial.

1.1. Atencin integral a la primera infancia

En el transcurso de los ltimos aos, las polticas de atencin integral a la primera infancia (nios entre 0 y 5 aos) se han venido convirtiendo en una prioridad, tanto a nivel nacional como internacional. La conclusin de diversos estudios y programas1 que analizan el impacto y la relacin costo-beneficio de la inversin en atencin integral a la primera infancia es clara y contundente: debido a que 80% de la capacidad psicomotriz y socio-cognitiva de los nios se desarrolla durante los primeros tres aos de vida, entre ms temprano se haga dicha inversin y se focalice a los nios ms vulnerables, el retorno y los efectos sociales y econmicos en el corto, mediano y largo plazo sern mayores y ms duraderos. Dicho de otra manera, se ha comprobado que la desatencin y falta de estmulo desde el periodo del embarazo y durante los aos iniciales de vida conllevan efectos inhabilitantes de larga duracin,2 generando impactos negativos en las tasas de desercin y desempeo escolar, criminalidad, embarazo adolescente3 y desarrollo productivo, social y laboral;4 lo que alimenta el crculo de pobreza y de desigualdad. La situacin de la primera infancia en Colombia ha experimentado algunas mejoras durante los ltimos aos, aunque al compararla con pases de referencia se observa un rezago considerable en todos los indicadores. En materia educativa, la cobertura preescolar bruta5 pas de 39,9% en el ao 2000 a 51,5% en 2009, la desnutricin crnica disminuy de 17,9% a 13,2% y la desnutricin global de 4,5% a 3,4% durante el mismo periodo.6 Por su lado, la anemia7 (deficiencia de hierro) en los nios menores

1 El estudio HighScope Perry Preschool (2004) encontr que la inversin de cada US$1 en un programa de atencin a la primera infancia, registra un retorno a la sociedad de US$16,14. El proyecto Abecedarian present un retorno de US$4, focalizado a hogares pobres en Michigan y Carolina del Norte, respectivamente. Por su parte, los resultados promedio de PISA (Programa Internacional para la Evaluacin de Estudiantes), muestran que los estudiantes colombianos que recibieron educacin inicial por ms de un ao obtienen puntajes significativamente ms altos (28,2%) que los que no lo hicieron. 2 Grantham-McGregor, S. et al. Developmental potential in the first 5 years for children in developing countries, Lancet, 2007. 3 Heckman, J. y D. Masterov, The Productivity Argument for Investing in Young Children, 2007. 4 Chetty, Raj et al. How Does Your Kindergarten Classroom Affect Your Earnings? Evidence from Project STAR, 2010. 5 La cobertura preescolar bruta medida por la Unesco para Colombia incluye a los nios desde los tres hasta los seis aos (duracin de tres aos). 6 (1) Desnutricin crnica: retraso en talla; (2) Desnutricin global: bajo peso para la edad (3) Bajo peso al nacer: Porcentaje de infantes que pesan menos de 2.500 gramos al nacer. 7 La OMS considera la anemia un problema de salud pblica ya que genera disminucin en el periodo de atencin, concentracin y capacidad de aprendizaje, al igual que reduccin de la lucidez mental, que se ven reflejados en bajos rendimientos y mayores tasas de desercin escolar. Vase: Encuesta Nacional de la Situacin Nutricional en Colombia (Ensin), 2010.

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CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Grco 1. Tasa de cobertura bruta en educacin preescolar por pas, 2009

Espaa Corea Mxico Rep. Checa Israel Pas Portugal Per Malasia Finlandia Brasil Chile Colombia 0 30,5 20 40 8,4 26,6 55,6 55,1 51,5 60 80 24,0 46,4 1,5 8,6 48,2 72,0 70,8 66,8 65,0 % cobertura privada Tasa de cobertura bruta 100 120 140 83,0 14,6 35,9 76,6 117,2 111,9 108,5 103,9 129,9

Porcentaje (%)
Fuente: Unesco, Institute for Statistics 2011.

de cinco aos baj de 33,2% en 2005 a 27,5% en 2010. Sin embargo, queda un largo camino por recorrer para alcanzar el nivel de atencin de otros pases (Grficos 1 y 2), eso sin contar con las brechas de inequidad regional que habr que resolver.

Se han expedido una serie de leyes, planes, polticas, programas y proyectos interinstitucionales8 que buscan dar solucin a los problemas estructurales que enfrenta el pas en esta materia. A comienzos de este ao, la primera Dama de la Nacin, Mara Clemencia Rodrguez de
29,8

Grco 2. Porcentaje de desnutricin en menores de 5 aos, 2005-2009 (ltimo ao disponible)

30 Desnutricin global Bajo peso al nacer 25 Desnutricin crnica 20

Porcentaje (%)

15,5 15 13,2 10 8 5,4 2,0 2,3 Argentina 2,2 Brasil Pas

Fuentes: UNICEF; Banco Mundial, World Development Indicators; y Ensin Colombia 2010, patrones de la OMS 2006.

10 6 7

8,2

9 7,1 3,4 3,4

5
0,5 Chile

Colombia

Mxico

Per

8 Ley 1098 de 2006 (Ley de Infancia), Poltica de Primera Infancia, CONPES 109/2007 de Primera Infancia, lineamientos de poltica del Ministerio de Educacin Nacional (MEN) para la educacin inicial, Plan Nacional de Salud Pblica (Captulo 4), Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 (Captulo IV, A, 1).
EDUCACIN

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Diversos estudios muestran que, a pesar de no ser el factor ms determinante, existe una relacin positiva entre los aos de escolaridad de la poblacin de un pas y la productividad agregada de su economa. A nivel micro, los aos de escolaridad tienen un mayor impacto en la poblacin pobre ya que se convierte en el medio ms eficaz para mejorar su calidad de vida.

Grco 3. Poblacin vulnerable en primera infancia y Metas PND a 2014

Poblacin primera infancia (cantidad total) 2500.000 2000.000 1500.000 1200.000 PND Meta 2014 1000.000 500.000 566.429 0 0 - 4 aos Grupo etario
Fuente: Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2010-2014.

Poblacin vulnerable Poblacin atendida 2010 2244.264

631.370 341.525 5 aos

Santos, lanz la estrategia Cero a Siempre, que consiste en integrar los esfuerzos de todos los sectores y grupos relevantes de la sociedad civil y de la cooperacin internacional para asegurar que todos los nios colombianos, en especial los ms vulnerables, puedan crecer en ambientes sanos y estimulantes con todas las garantas de proteccin, salud, nutricin y educacin inicial, desde el momento de la gestacin hasta los cinco aos. Dicha estrategia posicion el tema al ms alto nivel en Presidencia, quien lidera la Comisin Intersectorial de Primera Infancia.9 De igual manera, a travs de la estrategia se cre el Fondo Nacional de Cero a Siempre, el cual permite incluir nuevos recursos para lograr la universalizacin de la cobertura integral, ya que la meta contenida en el Plan Nacional de Desarrollo es atender a 1,2 millones de nios para el ao 2014 (Grfico 3), a travs de una inversin de $5,6 billones, casi tres veces ms que lo invertido en el cuatrienio 2006-2010. Ahora bien, despus de nueve meses de lanzada la estrategia, la Comisin Intersectorial ha tenido un avance limitado y muy lento. Hasta el momento solo se ha logrado consolidar la oferta del sector pblico para la Primera Infancia y obtener avances en la planeacin y definicin de la institucionalidad requerida para articular la poltica. Adicional-

mente, es necesario un mayor compromiso por parte de los padres de familia y tambin del sector productivo, el cual debe disear ambientes de trabajo que faciliten la atencin integral de los nios por medio de guarderas especializadas, al menos para madres gestantes.

1.2. Cobertura de la oferta educativa

Diversos estudios muestran que, a pesar de no ser el factor ms determinante, existe una relacin positiva entre los aos de escolaridad de la poblacin de un pas y la productividad agregada de su economa.10 A nivel micro, los aos de escolaridad tienen un mayor impacto en la poblacin pobre ya que se convierte en el medio ms eficaz para mejorar su calidad de vida, a travs del acceso a una mejor remuneracin y mejores oportunidades de trabajo, adems del capital social que se genera.11 Por esta razn, la cobertura educativa es un elemento de poltica fundamental para disminuir las brechas de inequidad en el pas. En Colombia, los niveles de cobertura bruta en primaria y secundaria han mejorado considerablemente en los ltimos aos, superando incluso 100%.12 A pesar

9 La Comisin Intersectorial de Primera Infancia est conformada por los Ministerios de Educacin, Proteccin Social y Cultura, el Departamento Nacional de Planeacin (DNP), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), y las Altas Consejeras de la Prosperidad Social y de Programas Especiales. 10 Muoz, Carlos, Implicaciones de la escolaridad en la calidad del empleo, en: Los jvenes y el trabajo: la educacin frente a la exclusin social, 2001. 11 Polana, Sandra, Capital social e ingreso de los hogares del sector urbano en Colombia, Revista Desarrollo y Sociedad No. 56, 2005. 12 Segn la Unesco, una tasa cercana o superior a 100% indica que, en teora, el pas tiene la capacidad para atender a toda su poblacin escolar en el nivel correspondiente. La tasa bruta de matrcula puede superar 100% debido a la inclusin de alumnos que han ingresado prematura o tardamente (extraedad) a la escuela y a los que repiten ao.

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CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

de dichos avances, el pas sigue rezagado en varios aspectos. Por un lado, los niveles de cobertura bruta en transicin, educacin media y superior son an bajos (Grfico 4), y al compararlos con las tasas netas,13 se encuentra que hay una alta proporcin de estudiantes matriculados en un nivel educativo que no corresponde a su edad (extraedad de 15%, una de las ms altas segn la Unesco).14 Esta situacin se ha convertido en una de las principales causas de la alta desercin. En el caso de la educacin superior, las tasas de desercin ascienden a 45,4% y en educacin media estn alrededor de 45% en zona rural y de 15% en zona urbana. Por otro lado, se evidencian desigualdades a nivel regional, donde departamentos como Arauca, San Andrs, Guaviare y Vaups tienen una cobertura bruta, en casi todos los niveles, de casi veinte puntos porcentuales menos que el promedio nacional. En materia de educacin superior, se radic en el Congreso el proyecto para reformar la Ley 30 de 1992, que pretende, entre otros aspectos, ampliar y flexibilizar la oferta de programas de calidad, a travs de un aumento en la asignacin de recursos, estableciendo como meta una cobertura bruta del 50% entre programas tcnicos profesionales, tecnolgicos y universita-

rios. El proyecto plantea otorgar a las instituciones de educacin superior (IES) pblicas un crecimiento en sus recursos de 1% adicional al IPC en 2012, 2% en 2013 y 3% entre 2014 y 2019. Asimismo, busca fortalecer al Icetex a travs de la creacin de un fondo destinado a subsidios de matrcula y sostenimiento de los estudiantes de bajos recursos. Sin embargo, ya hay voces que cuestionan que estos recursos sern suficientes para lograr las metas propuestas. En la medida en que las IES pblicas cargan un dficit acumulado desde 1992 de $700 mil millones y que se elimin la propuesta que permita la existencia de universidades con nimo de lucro para asegurar un mayor flujo de recursos privados al sistema, ser necesario que el Gobierno evale con cifras cmo espera lograr las metas que se ha impuesto para 2014.

1.3. Calidad de la oferta educativa

Si bien incrementar los aos de escolaridad es importante, estudios recientes encontraron que es la capacidad cognitiva derivada de una educacin de calidad la que determina el potencial de crecimiento de un pas.15 En

Grco 4. Tasa de cobertura bruta y neta por nivel de educacin, Colombia 2010
C. BRUTA 2010 C. NETA 2010 117,5% 103,7% 89,4% 89,7% 79,4% 70,8% 61,8% 41,6% 37,1% 50,0% 91,0% Meta PND 2010-2014 100%

Tasa de cobertura (%)

100%

Transicin

Primaria

Secundaria Nivel de educacin

Media

Superior

Fuente: Ministerio de Educacin Nacional, O cina de Planeacin, agosto de 2011.

13 Tasa de cobertura neta: nmero de alumnos del grupo de edad correspondiente tericamente a un nivel de educacin dado, expresado como porcentaje de la poblacin total de ese grupo de edad. En cobertura neta de primaria, Colombia ocupa el puesto 100 entre 142 pases segn el ndice Global de Competitividad que mide el Foro Econmico Mundial (FEM). 14 La diferencia entre cobertura bruta y cobertura neta puede explicarse por casos de matrcula temprana que responden al buen desempeo del nio o a la falta de una alternativa de educacin inicial, o por casos de matrcula tarda (estudiantes en extraedad) y problemas de eficiencia interna (repitencia y reprobacin) que agravan las distorsiones del sistema. 15 Hanushek, E. y L. Woessmann, Education and Economic Growth, 2009.
EDUCACIN

37

Gr co 5 (lectura), Gr co 6 (ciencias), Gr co 7 (matemticas). Distribucin del porcentaje de estudiantes por nivel de desempeo en las pruebas PISA 2009
Nivel mnimo de desempeo Porcentaje de estudiantes en cada nivel (%)

otras palabras, de poco vale una mayor cobertura si esta no ofrece una educacin de calidad. 1.3.1. Calidad de la educacin bsica y media Es hora de que Amrica Latina deje de mirarse hacia adentro y busque competir con los pases desarrollados y emergentes que estn avanzando a grandes velocidades.16 Hoy por hoy, los estndares locales de calidad del sistema de evaluacin educativa no estn directamente alineados con estndares de pruebas internacionales. Colombia, consciente de esto, asumi el reto de participar en pruebas internacionales como Pisa,17 Timms18 y Serce,19 mostrando as su inters por obtener indicadores que le permitan establecer comparaciones con las mejores prcticas y as definir un benchmark para la identificacin de soluciones a los cuellos de botella de su sistema educativo. Al analizar los ltimos resultados de Pisa 2009 para Colombia, se encuentra que el porcentaje de estudiantes de 15 aos en nivel deficiente (por debajo del nivel 2) (Grficos 5, 6 y 7), refleja la falta de habilidades bsicas de lectura (47,1%), pensamiento cientfico (54,1%) y particularmente comprensin matemtica (70,4%), de los jvenes colombianos, lo que implic que Colombia ocupara las posiciones 52, 54 y 58, respectivamente, entre 65 pases. Caso contrario ocurre con los pases de la OCDE y de la regin, como Chile, quienes estn formando una masa crtica de estudiantes con mayores capacidades para innovar y generar valor agregado. A este resultado se suma el bajo desempeo de los estudiantes en la Prueba Pisa Digital 2011, donde se encuentra que cerca de 70% de los estudiantes se encuentra por debajo del Nivel 2 en lectura digital,20 ocupando Co-

30
Colombia

29,0

30,6

Chile

Lectura
OCDE

20
13,9

17,1 4,2 Por debajo del nivel 1b Nivel 1b Nivel 2 Nivel 3 Nivel 1a

10 0

4,6 Nivel 4

0,5 Nivel 5

0,0 Nivel 6 0,0 Nivel 6

Nivel de desempeo
Nivel mnimo de desempeo

Porcentaje de estudiantes en cada nivel (%)

40 30 20 10

33,7 Colombia 20,4

30,2

Chile

Ciencias
OCDE

13,1 2,5 Por debajo del nivel 1 Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3 Nivel 4

Nivel de desempeo
Nivel mnimo de desempeo

Nivel 5

0,1

40 30 20 10

38,8 31,6 Chile 20,3 7,5 Colombia Por debajo del nivel 1 Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3 1,6 Nivel 4

Matemticas

OCDE 0,1 Nivel 5 0,0 Nivel 6

Nivel de desempeo

16 Oppenheimer, Andrs, Basta de Historias: La obsesin latinoamericana con el pasado y las 12 claves del futuro, Vintage, 2010. 17 La prueba Pisa mide el desempeo de estudiantes de quince aos en ciencias, matemticas y lectura. 18 Timms es un estudio internacional que evala el aprendizaje escolar en matemticas y ciencias realizado por la International Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA). 19 Serce (Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo) es el nico estudio que agrupa pases de Amrica Latina para evaluar competencias en ciencias, matemticas y lectura a estudiantes de 3 y 6 grado, organizado por la Unesco. 20 La lectura de textos digitales requiere que el lector sepa buscar frases, escanear vnculos heterogneos y utilizar herramientas y aparatos de navegacin de forma eficiente. Pisa Digital fue diseado precisamente para evaluar la habilidad de los estudiantes en tareas que requieren acceder, comprender, evaluar e integrar textos digitales, a travs de una variedad de contextos y labores que permitan alcanzar los objetivos propuestos y desarrollar conocimiento.

Porcentaje de estudiantes en cada nivel (%)

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CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

lombia el puesto 16 entre 19 pases.21 Esto implica que, a pesar de poder navegar en la web con base en instrucciones claras, su desempeo no les permite tener acceso completo a las oportunidades educativas, laborales y sociales propias del siglo XXI. Las causas de la deficiente calidad en Colombia son diversas y estn acompaadas de retos polticos por superar, que requieren de mayor compromiso, por un lado, de la sociedad civil, a travs de inversin privada y de mayor exigencia de rendicin de cuentas al gobierno nacional y a los gobiernos territoriales. Por otro lado, del Gobierno, asegurando una distribucin de los recursos que garantice mejoras en calidad, al igual que formulando polticas efectivas para lograr este propsito. El gasto por estudiante, como porcentaje del PIB per cpita en Colombia (15,5% en primaria y secundaria para 2009) est en niveles similares a los de Mxico y Chile. Este ao, adems, se fortaleci la asignacin de recursos al componente de calidad en el PND 2010-2014, al cual se le sumarn los recursos de regalas. Por tanto, ms que un problema de recursos, pareciera existir un problema de focalizacin o eficiencia de estos.

Considerando que los recursos son escasos, es necesario ser selectivos y priorizar las acciones de poltica hacia las estrategias con mayor impacto. Desde esta perspectiva, tres de las principales causas del bajo nivel de calidad de la educacin bsica y media en el pas son: i) la baja calidad de los docentes; ii) los estndares de calidad poco vinculantes para el mercado laboral y para el sistema educativo; y iii) la existencia de la doble jornada escolar.
i. Baja calidad de los docentes

Durante los ltimos aos, diversos estudios han resaltado el rol fundamental que juega el maestro en el nivel de desempeo cognitivo de sus estudiantes. Es por esto que los mejores sistemas del mundo se aseguran de reclutar y mantener el mejor capital humano en la carrera docente, al cual solo pocos pueden acceder, otorgndole a esta profesin un nivel de prestigio social alto. En Colombia, la carrera docente carece de buena reputacin entre la sociedad, particularmente, entre los mejores estudiantes que ingresan a la educacin superior (Grfico 8). Al tener criterios poco rigurosos de ingreso a la carrera docente, donde frecuentemente no se tiene en

Grco 8. Matriculados con resultado BAJO en prueba Saber 11 por Programa, 2010
10 PROGRAMAS CON PORCENTAJES MS BAJOS Programas con mayor % de matriculados con desempeo BAJO EDUCACIN
Alto 12,5% Bajo 46,4%

70%

2010 58,1% 51,3% 50,2% 49,4% 47,5% 47,3% 46,5% 46,4% 42,4% 40,0%

Salud pblica Sociologa y trabajo social Instrumentacin quirrgica Deporte, educacin fsica y recreacin Psicologa Optometra

60%

50%

Medio 41,2%

40% Promedio nacional = 32,9% 30%

Enfermera Educacin Bibliotecologa Administracin

20%

10%

0%
Fuente: Ministerio de Educacin Nacional, Sistema de Prevencin y Anlisis de la Desercin en las Instituciones de Educacin Superior (SPADIES), 2011.

21 Colombia fue el nico pas de Amrica Latina que present el examen de Pisa Digital.
EDUCACIN

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En Colombia, la carrera docente carece de buena reputacin entre la sociedad, particularmente, entre los mejores estudiantes que ingresan a la educacin superior. As es como se encuentra que son los estudiantes con menor desempeo quienes a futuro se convierten en los profesores de los nios colombianos.

cuenta el resultado de la Prueba Saber 11,22 se encuentra que son los estudiantes con menor desempeo los que a futuro se convierten en los profesores de los nios colombianos.23 Por el contrario, los mejores sistemas como Finlandia y Corea, adems de contar con procesos de seleccin rigurosos para los aspirantes al cuerpo docente, tambin restringen los cupos de ingreso a estudiar esta carrera, con el fin de ejercer control sobre una oferta de calidad. Esta prctica no se ha contemplado an en Colombia. La baja calidad del capital humano que entra a la docencia se corrobora con las pruebas de egreso de su carrera, en las cuales nuevamente son los futuros profesores quienes ocupan los peores lugares de desempeo en comprensin lectora entre todas las carreras que presentan la prueba Saber Pro (Grfico 9).

Grco 9. Los 10 programas con puntajes ms bajos en comprensin de lectura de las pruebas Saber Pro 2008

Promedio nacional Medicina veterinaria y zootecnia Fonoaudiologa Lic. en ciencias naturales Enfermera Lic. en pedagoga infantil / Preescolar Edu. fsica / Recreacin y deporte Fisioterapia Optometra Instrumentacin quirrgica Escuelas normales superiores

10,08 9,96 9,95 9,94 9,93 9,92 9,91 9,91 9,86 9,83 9,64
9,4

Programa

9,5

9,6

9,7

9,8

9,9

10,0

10,1

10,2

Fuente: Icfes.

Puntaje promedio

22 Los criterios de seleccin de los estudiantes tienden a limitarse a entrevistas y resultados de pruebas de potencialidad pedaggica y pruebas especficas, diseadas al interior de las universidades. 23 Un estudio reciente muestra que existe una relacin inversa entre el desempeo en la prueba de Estado Saber 11 y la probabilidad de graduarse de un programa en el rea de educacin, la cual resulta ser cinco veces mayor cuando el puntaje obtenido fue de los ms bajos. Para ms detalle, vase Barn, J. y L. Bonilla, La calidad de los maestros en Colombia: Desempeo en el examen de Estado del ICFES y la probabilidad de graduarse en el rea de educacin, Documentos de Trabajo sobre Economa Regional No. 008944, Banco de la Repblica, 2011.

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CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Grco 10. Comparacin del nivel salarial en 2010 de recin graduados universitarios y graduados con diferentes aos de experiencia, reas del conocimiento seleccionadas
3000.000 2800.000 2600.000
Salario promedio en 2010 ($)
Ingeniera, arquitectura y urbanismo Ciencias sociales y humanas Bellas Artes Agronoma y Veterinaria Educacin

$ 2630.206

2400.000 2200.000 2000.000 1800.000 1600.000 1400.000 1200.000

$ 1558.026

$ 1388.866

1000.000 $ 1054.746 1

Aos de experiencia despus de la graduacin

Fuente: Ministerio de Educacin Nacional, Observatorio Laboral para la Educacin (ingreso base de cotizacin 2010).

Otro factor que reduce el atractivo de la carrera docente para los mejores estudiantes es que, tanto al inicio de la carrera profesional como en el largo plazo, los salarios de las personas que han estudiado licenciaturas son menos competitivos que los de otras carreras. En 2010, el gobierno nacional tom la decisin de aumentar, en 2% adicional al decretado, el salario de enganche del Escalafn Docente para aquellos que se rigen bajo el Nuevo Estatuto.24 A pesar de este esfuerzo, se observa un rezago en el crecimiento salarial promedio al que pueden aspirar los graduados de licenciaturas respecto a otros programas, incluyendo agronoma, veterinaria y afines, magnificndose an ms la brecha luego de varios aos de experiencia (Grfico 10). Adems de atraer el mejor capital humano a la docencia, es importante contar con mecanismos que permitan medir de forma permanente el desempeo de los docentes y alinearlo con un esquema de incentivos que promueva su mejoramiento continuo. En Colombia, el proceso de evaluacin de competencias para ascender en el escalafn solo aplica al Nuevo Estatuto de Profesionalizacin Docente (Decreto-Ley 1278 de 2002) al cual pertenecen nicamente 20% de la planta docente oficial en el pas. 80% de los docentes restante est cobijado bajo el antiguo estatuto (Decreto 2277 de 1979), que no les requiere demos-

trar resultados para obtener un ascenso o un incremento salarial, sino solo antigedad y asistencia a cursos. En este aspecto, se resalta el esfuerzo que han hecho el MEN y las Secretaras de Educacin por ofrecer un portafolio de incentivos atractivo para los nuevos maestros y para aquellos que se quieran acoger al Nuevo Estatuto.
ii. Estndares de calidad poco vinculantes

Una segunda causa de la baja calidad de la educacin bsica y media en Colombia es el rol poco vinculante que juegan los resultados de las pruebas sobre el proceso de graduacin de los estudiantes en cada nivel y sobre los criterios de ingreso al mercado laboral. Esto conduce a la falta de incentivos para darle a la calidad de la educacin una mayor importancia. Mientras presentar la prueba Saber 11 y Saber Pro es un requisito para graduarse del nivel de educacin media y superior, respectivamente, hasta el momento no se ha definido un mnimo de desempeo que condicione dicha graduacin. Es decir, para obtener el ttulo, el estudiante solo requiere cumplir el requisito de presentar el examen correspondiente sin importar el resultado que obtenga. Dicho resultado solo es tenido en cuenta al momento de ingresar a la educacin superior como parte del proceso de seleccin, pero rara vez hace parte de los procesos de

24 Dicho incremento se hizo con base en los datos salariales que publica el Observatorio Laboral para la Educacin del MEN.
EDUCACIN

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reclutamiento en el mercado laboral. Posiblemente, debido a las bajas tasas de graduacin actuales y los altos ndices de desercin mencionados, elevar los estndares vinculantes de las evaluaciones deba implementarse de manera progresiva.
iii. Doble jornada

Una tercera causa es la doble jornada como poltica para ampliar la cobertura, ya que la experiencia internacional ha demostrado que esta medida va en contrava de la calidad educativa. En 2009, solo 10% de la matrcula en instituciones oficiales ofreci una jornada completa; cifra muy inferior a la de instituciones privadas (45,4%). Un estudio reciente25 encuentra que los estudiantes de jornada completa en Colombia obtienen un mejor rendimiento acadmico, particularmente al compararlos con estudiantes de la jornada de la tarde. En Chile26 encontraron que, adicional al mayor rendimiento acadmico, la transicin hacia una jornada nica gener externalidades positivas en la disminucin del embarazo adolescente, la tasa de desercin y la incidencia de arrestos de menores de 25 aos. 1.3.2.Calidad de la educacin superior y formacin para el trabajo y el desarrollo humano De acuerdo a los resultados del ndice Global de Competitividad 2011 del Foro Econmico Mundial, Colombia

se encuentra en el puesto 60 entre 142 pases en el pilar de educacin superior y capacitacin, mejorando nueve puestos respecto al resultado del ao anterior. Sin embargo, al desagregar las variables, se encuentra que para seguir mejorando en este indicador es necesario fortalecer las competencias funcionales de la poblacin y mejorar la calidad de los servicios de investigacin y capacitacin en el pas. Estos resultados estn en lnea con diversos rankings internacionales,27 donde solo hasta este ao dos universidades colombianas lograron insertarse dentro de los primeros 500 lugares (Universidad de los Andes 401-450 y Universidad Nacional 451-500). A pesar de que, en general, Amrica Latina como regin tampoco brilla dentro de los primeros lugares de los rankings, IES de Brasil, Mxico y Chile han logrado insertarse dentro de los primeros 200 puestos (Cuadro 1). Revisar estos rankings internacionales es importante en la coyuntura actual de discusin de la reforma a la Ley de Educacin Superior (Ley 30 de 1992), mencionada anteriormente, en la medida en que se espera que esta genere los incentivos suficientes para que Colombia cuente con educacin superior de talla mundial. Es por esto que el fortalecimiento del componente de aseguramiento a la calidad y vigilancia y control y de los mecanismos de rendicin de cuentas, incluidos en el proyecto de reforma es esencial.

Cuadro 1. Universidades dentro de los primeros 500 puestos de rankings internacionales, 2011
Pas/Ranking Colombia ARWU, Shanghi 0 universidades 7 universidades Mejor puesto: 101-150; Univ. de So Paulo 1 universidad Mejor puesto: 151-200; Univ. Nacional Autnoma de Mxico UNAM 1 universidad Mejor puesto: 151-200; Univ. de Buenos Aires 2 universidades Mejor puesto: 401-500; Ponti cia Univ. Catlica de Chile QS Top University Ranking 2 universidades Mejor puesto: 401 - 450; Universidad de los Andes (mejor 100 puestos respecto a 2010) 3 universidades Mejor puesto: 169 (+84 puestos); Univ. de So Paulo 2 universidades Mejor puesto: 169 (+53 puestos); Univ. Nacional Autnoma de Mxico UNAM 2 universidades Mejor puesto: 326; Univ. de Buenos Aires 2 universidades Mejor puesto: 250 (+81 puestos); Ponti cia Univ. Catlica de Chile

Brasil

Mxico

Argentina

Chile

Nota: En el ranking del Times de Londres, ninguna universidad de Amrica Latina clasi ca dentro de los primeros 200. Sin embargo, los analistas resaltan que Brasil es el pas con mayor probabilidad de lograr importantes avances en el desempeo de sus universidades el prximo ao.

25 Bonilla, L., Doble jornada escolar y calidad de la educacin en Colombia, Documentos de trabajo sobre economa regional No. 143, Banco de la Repblica, 2011. 26 Garca, ., Evaluacin del impacto de la Jornada Escolar Completa, Mimeo, Universidad de Chile, 2006. 27 Los rankings miden la capacidad innovadora a travs de la produccin de publicaciones y patentes, citaciones en artculos especializados, porcentaje de profesores de tiempo completo, entrevistas a pares acadmicos y empleadores, nmero de profesores y estudiantes internacionales.

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CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Grco 11. Programas con registro calicado y acreditacin por nivel de formacin, 2011
% Programas con registro calicado 100% 90% Porcentaje de programas (%) 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Tcnica Profesional Tecnolgica Universitaria Especializacin Maestra Doctorado 1,8% 3,6% 15,9% 19,7% 83,4% 94,6% 97,3% 95,4% 84,0% 68,5% % Programas acreditados

0,0%

0,0%

Nivel de formacin
Fuente: Ministerio de Educacin Nacional, Resumen de educacin superior, mayo de 2011.

Esta necesidad de accountability (rendicin de cuentas) se hace ms evidente al revisar los resultados de los procesos actuales de aseguramiento de la calidad de la educacin superior, particularmente en lo que concierne a niveles tcnicos y tecnolgicos (Grfico 11). A pesar de que durante los ltimos aos el MEN y el Consejo Nacional de Acreditacin han venido fortaleciendo el Sistema Nacional de Acreditacin, a 2011 solo 47% de las IES en Colombia est participando en procesos de acreditacin.28 La situacin es an peor para el caso de la formacin para el trabajo y el desarrollo humano.29 Hasta este ao, la exigencia de requisitos de calidad se limitaba a la educacin superior titulada.30 De esa manera, de acuerdo al

Para que Colombia cuente con educacin superior de talla mundial es necesario, entre otros, fortalecer el componente de aseguramiento de la calidad, vigilancia y control , y rendicin de cuentas de las IES.

28 En el caso del Sena, se espera que pase de 4% a 100% de sus programas con registro calificado para 2014. 29 Es la que se ofrece con el objeto de complementar, actualizar, suplir conocimientos y formar, en aspectos acadmicos o laborales, sin sujecin al sistema de niveles y grados propios de la educacin formal. La educacin para el trabajo y el desarrollo humano comprende programas de formacin laboral y acadmica. Formacin laboral: prepara a las personas en reas especficas de los sectores productivos y desarrolla competencias laborales relacionadas con las reas de desempeo referidas en la Clasificacin Nacional de Ocupaciones; duracin mnima de 600 horas y al menos 50% debe corresponder a formacin prctica. Formacin acadmica: adquisicin de conocimientos y habilidades en los diversos temas de la ciencia, las matemticas, la tcnica, la tecnologa, las humanidades, el arte, los idiomas, la recreacin y el deporte, el desarrollo de actividades ldicas, culturales, la preparacin para la validacin de los niveles, ciclos y grados propios de la educacin formal bsica y media y la preparacin a las personas para impulsar procesos de autogestin, de participacin, de formacin democrtica y en general de organizacin del trabajo comunitario e institucional; duracin mnima de 160 horas. Ley 1064 de 2006. 30 La formacin titulada corresponde a los niveles: tcnico profesional, tecnolgico, universitario, especializacin, maestra y doctorado.
EDUCACIN

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Una planta docente de medio tiempo nunca podr ser la base de una universidad de calidad, en particular en cuanto a su capacidad de producir investigacin, publicaciones y patentes, insumos indispensables para la innovacin de un pas. En 2009 en Colombia solo 30% de la planta docente de educacin superior era de tiempo completo segn el MEN.

Grco12. Poblacin colombiana que habla un segundo idioma

Ingls Otro idioma Idioma Francs Italiano Alemn 1,1% 0,5% 0,3% 0,3% 4,0%

0,0% 1,0% 2,0% 3,0% 4,0% Porcentaje de la poblacin (%)

Fuente: Dane, Censo 2005

diagnstico del Conpes 3674 de 2010,31 se estaba excluyendo al 65% de la poblacin menos calificada que no accede a la educacin superior sino a este otro tipo de formacin. Dicho sistema no estaba regulado y careca de sistemas de informacin que dieran indicios sobre su calidad. Por esto se vio la necesidad de disear e implementar el Sistema de Aseguramiento de la Calidad para estos programas y las instituciones que los ofrecen. El MEN espera que, para 2014, 50% de estos programas cuenten con registro calificado, es decir, con requisitos mnimos de funcionamiento y al menos 15% (hoy 1%) de los programas y 20% (hoy 1,4%) de las instituciones cuenten con certificacin de calidad (tipo ISO). Por otra parte, as como ocurre en la educacin bsica y media, la calidad del recurso humano vinculado a la docencia es tambin un pilar fundamental para la educacin superior. Una planta docente de medio tiempo nunca podr ser la base de una universidad de calidad, en particular en cuanto a su capacidad de producir investigacin, publicaciones y patentes, insumos indispensables para la innovacin de un pas. En 2009 en Colombia solo 30% de la planta docente de educacin superior era de tiempo completo segn el MEN, mientras en un sistema como el de Estados Unidos este porcentaje correspondi a 51% para el mismo ao. Por su parte, en Australia (2001) y en Inglaterra (2003) la cifra correspondi a 80%, y en Nueva Zelanda (2005) y Brasil (Censo 2004) a 70%.

1.4. Pertinencia
La formacin de capital humano de un pas est definida en parte por lo que produce y en parte por lo que se proponga producir a futuro. En la actualidad, las competencias de la mano de obra en Colombia no son las ms idneas para las necesidades presentes y futuras del pas. Su bajo nivel de productividad se explica, en buena medida, por la falta de pertinencia de la formacin que imparte el sistema educativo, el cual histricamente se ha dedicado a formar capital humano en las reas dirigidas a lo que produce y ha producido siempre el pas. Solo en los ltimos aos se han comenzado a ver algunas iniciativas para corregir esta tendencia. En primer lugar, dado que el manejo del ingls se hace cada vez ms necesario para una economa que como la colombiana quiere insertarse en mayor medida en la economa global, el bilingismo se convierte en una de las competencias relevantes que est exigiendo el aparato productivo. Desafortunadamente, el panorama en este respecto es preocupante en el pas. En general, en cuanto al dominio del ingls, solo 4% de la poblacin lo habla (Grfico 12) y menos de 8% de los estudiantes de grado 11 y 25% de estudiantes prximos a graduarse de carreras profesionales son capaces de mantener una conversacin bsica. Adems, de los docentes de ingls con que cuenta el pas, solo 15% domina la lengua.32 Conscientes de la necesidad de contar con un

31 Este Conpes establece los lineamientos generales para la implementacin de una Estrategia Nacional para la Gestin del Recurso Humano en Colombia. La poltica busca fomentar: i) una mayor movilidad entre los diferentes niveles y modalidades educativas; ii) la mayor pertinencia de la formacin y la articulacin del Sistema de Formacin de Capital Humano (SFCH) con el sector productivo; iii) el fortalecimiento de los procesos de aseguramiento de la calidad de oferta de formacin; y iv) la determinacin de las bases para una poltica de aprendizaje permanente en la poblacin. 32 Al desagregar la informacin por departamento, se encuentra que solo San Andrs y Providencia (39,7%), Bogot D.C. (10,1%), Atlntico (4,3%) y Valle del Cauca (4,1%) superan el promedio nacional de poblacin bilinge.

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CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

capital humano que pueda comunicarse en un segundo idioma para poder desarrollar sus apuestas productivas, 22 Comisiones Regionales de Competitividad (CRC) priorizaron el tema de bilingismo dentro de sus Planes Regionales de Competitividad (PRC). Por su parte, el MEN estableci como meta alcanzar una alfabetizacin universal de los docentes de ingls para 2014, as como lograr que 40% de los estudiantes de educacin media obtengan un nivel medio en este idioma. En segundo lugar, en materia de demanda de capital humano, se encuentra que mientras pases como Malasia, Corea y Portugal concentran alrededor de 20% de su fuerza laboral en ocupaciones calificadas profesionales cientficos, intelectuales y tcnicos de nivel medio, segn clasificacin CIUO-88 (Grfico 13), Colombia solo llena 10% de sus vacantes con este tipo de personal.33 Como se

En materia de demanda de capital humano, se encuentra que mientras pases como Malasia, Corea y Portugal concentran alrededor de 20% de su fuerza laboral en ocupaciones calificadas, Colombia solo llena 10% de sus vacantes con este tipo de personal.

Grco 13. Distribucin del empleo de tcnicos y profesionales, 2008 (pases seleccionados)
100% 90% Proporcin relativa del empleo por ocupacin (%) 47,3% 46,7% 46,5% 46,5% 43,7% 80% 70% 60% 50% 40% 50,8% 52,7% 53,3% 53,5% 53,5% 56,3% 30% 20% 10% 0% 58,6% 59,0% 66,2% 67,1% 68,3% Noruega 41,4% 41,0% 33,8% 32,9% 31,7%

51,3%

50,5%

49,2%

24,9% 18,1% 18,3% 33,8% 13,3% 20,1% 14,5% 36,9% 35,4% 16,5% 16,2% 33,9% 37,8% 19,8% Espaa Per Turqua Corea Singapur Alemania Mxico Sudfrica Rep. Checa Portugal Malasia Israel Brasil

% Empleo total x pas concentrado en ocupaciones calicadas (tcnicos y profesionales)

48,7%

49,5%

Pas
Tcnicos y profesionales de nivel medio

Profesionales cient cos e intelectuales

Fuente: Organizacin Internacional del Trabajo. Elaborado por el CPC.

33 Segn la OIT, la distribucin del empleo en Colombia est compuesto principalmente por obreros no agrcolas, conductores de mquinas y vehculos de transporte (26%), comerciantes y vendedores (18,6%), trabajadores agrcolas y forestales, pescadores y cazadores (16,9%), trabajadores de los servicios (16,9%), profesionales y tcnicos (9,9%), y directores y funcionarios pblicos superiores (2,7%).
EDUCACIN

70,9%

29,1%

45

Colombia presenta una sobreoferta de personas con ttulo universitario, relativa a la de tcnicos y tecnlogos. Durante los ltimos aos ha habido avances para equilibrar esta proporcin jalonada principalmente por el crecimiento de la oferta del Sena, pero se est lejos de la distribucin de profesionales de economas ms desarrolladas.

observa en el Grfico 13, al desagregar dicho componente de personal calificado en otros pases, se encuentra que la demanda por formacin tcnica profesional de nivel medio supera el 50% en casi todos los casos, alcanzando niveles de 70,9% en Malasia. Contrario a lo anterior, Colombia presenta una sobreoferta de personas con ttulo universitario, relativa a la de tcnicos y tecnlogos (TyT). Si bien durante los ltimos aos ha habido avances para equilibrar esta proporcin jalonada principalmente por el crecimiento de la oferta del Sena, todava se est lejos de la distribucin de profesionales que muestran economas ms desarrolladas (Grficos 14 y 15). Una de las causas que explica dicho desbalance es que en Colombia existe una tara cultural histrica que Grco 14. Distribucin de los graduados de pregrado por nivel de formacin
2001 - 2002 2009 - 2010 Cantidad de matriculados Tcnica profesional 14,7%

valora al tcnico o al tecnlogo como profesional de segundo nivel, mientras le asigna al universitario un mayor estatus social. Esta situacin se manifiesta en la baja remuneracin salarial que reciben los recin graduados de programas tcnicos profesionales o tecnolgicos frente a los universitarios, la cual es 36,9% y 26,7% menor, respectivamente, segn el Observatorio Laboral para la Educacin del MEN (2011). A pesar de esto, es importante resaltar que los procesos de gestin de talento humano de empresas altamente productivas han comenzado a dar seales de estar reversando la baja valoracin del personal asociado con competencias TyT (expertos funcionales), siempre y cuando encuentren personal pertinente y de calidad.34 La falta de pertinencia del capital humano en Colombia conlleva a que una alta proporcin (15% de tcnicos profesionales) de estos graduados est trabajando en reas que no estn relacionadas a lo que estudiaron, segn el Observatorio Laboral para la Educacin del MEN, lo cual resulta an ms preocupante si se tiene en cuenta que estos profesionales tienden a adquirir competencias especficas que no siempre son aplicables a otros oficios. Esta brecha no es ajena a las necesidades de capital humano que estn requiriendo los sectores a los cuales le est apostando el pas dentro de su poltica industrial. Contrastando la demanda actual de empleo calificado35 de dos de las locomotoras incluidas en el PND (sectores minero-energtico y agropecuario) con el stock de oferta de graduados de una dcada en reas asociadas a estas dos locomotoras, es evidente que el pas va a tener que hacer un mayor esfuerzo en formar capital humano para las apuestas que est realizando en el marco de su poGrco 15. Evolucin de la matrcula de formacin tcnica profesional y tecnolgica en Colombia
350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000
0

IES privadas IES pblicas Matrcula SENA

Universitaria

55,3%

30,0%

Tecnolgica

Fuente: Ministerio de Educacin Nacional, Observatorio Laboral para la Educacin 2009 (incluye graduados del SENA).

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Ao

Fuentes: Ministerio de Educacin Nacional, Snies; y Sena.

34 Conclusiones del panel de Competencias: Sensibilizacin y Abordaje Sectorial, Foro Nacional de Estrategias de Gestin de Capital Humano, julio de 2011. 35 Personal calificado hace referencia a los ocupados con ms de 12 aos de escolaridad.

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CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Grco 16. Poblacin ocupada calicada (demanda actual de mano de obra) 2010 y stock de graduados de educacin superior para dos locomotoras (oferta) 2001-2010, Colombia
Stock de graduados educacin superior en programas asociados a dos locomotoras, 2001 - 2010

Explotacin de minas y canteras Suministro de electricidad, gas y agua Agricultura, pesca, ganadera, caza y silvicultura Construccin Intermediacin nanciera Transporte, almacenamiento y comunicaciones Industria manufacturera Actividades inmobiliarias Comercio, hoteles y restaurantes Servicios comunales, sociales y personales 0

38.994 39.306 83.081 97.731 175.568 295.077

Desarrollo minero y expansin energtica

Total: 7.734

Agropecuaria y desarrollo rural TyT Universitario

Total: 28.828
Posgrado

479.151 528.974 855.348 1583.472 500.000 1000.000 1500.000 2000.000

Poblacin ocupada calicada

Fuente: Ocupados: Dane, clculos DNP-DDS-SESS; Stock graduados: Ministerio de Educacin Nacional, Observatorio Laboral para la Educacin.

ltica industrial (Grfico 16). En particular, teniendo en cuenta que el sector de formacin no est actualmente preparado para suplir esa demanda. Para buscar zanjar esta situacin, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo viene adelantando un trabajo con los 12 sectores que hacen parte del Programa de Transformacin Productiva (PTP) para identificar las necesidades presentes y futuras de capital humano. Se encontr que hay un dficit principalmente de tcnicos y tecnlogos especializados,36 al igual que de personal bilinge. En total, el PTP tiene como meta generar 300.000 empleos formales a 2014 para los sectores que hagan parte del programa, y actualmente no existe una oferta de mano de obra calificada suficiente para cubrir dicha demanda esperada. En esta misma lnea, 19 de las 32 CRC han priorizado la formacin orientada a sectores estratgicos dentro de sus PRC. Algunos de estos corresponden a los sectores del PTP. As mismo, el MEN ha venido adelantando

alianzas entre el Gobierno y los sectores productivo y educativo, con el fin de disear currculos asociados a las apuestas productivas regionales. Al primer semestre de 2011 se haban establecido 40 alianzas, cuyas propuestas buscan satisfacer las necesidades de formacin de determinadas apuestas productivas, a travs del diseo de programas tcnicos profesionales y tecnolgicos por competencias. Otro esfuerzo en esta direccin fue la aprobacin en 2010 de la Estrategia Nacional para la Gestin del Recurso Humano en Colombia (EGRH), mencionada anteriormente. Esta estrategia es fundamental para el desarrollo de la poltica industrial del pas, ya que apunta, entre otros, a cerrar la brecha entre oferta y demanda de capital humano. Hasta el momento, la implementacin de la EGRH se encuentra en la etapa de conceptualizacin y definicin de los arreglos institucionales y mecanismos que se requieren para crear i) el sistema de informacin y estads-

36 Por ejemplo, para el sector de cosmticos y productos de aseo se identific la necesidad de formacin en qumica cosmtica; recoleccin, extraccin y tratamiento para ingredientes naturales; y comercializacin y mercado de productos del sector. El sector de carne bovina requiere de operarios y supervisores para plantas de sacrificio, y personal con las competencias requeridas para cumplir la normatividad nacional y para que el sector pueda atender mercados internacionales.
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Hace falta definir mecanismos sistemticos y confiables que permitan establecer vnculos entre la dispora calificada en el exterior y los empresarios, universidades y dems instituciones que puedan beneficiarse de su conocimiento, ya que en su gran mayora quiere ayudar pero no sabe cmo ni a quin.

madamente 10.000 colombianos altamente calificados que actualmente residen en el exterior. De acuerdo a una encuesta que aplicaron a 2040 de estos colombianos, la distribucin del perfil educativo se concentra en maestra (50%), universitario (23%), doctorado (14%), postdoctorado (9%) y tcnico (3%). Uno de los principales hallazgos de dicha encuesta fue la disposicin que tienen los colombianos para cooperar con Colombia y ayudar a resolver problemas reales a travs de su ocupacin y conocimiento. El potencial de este capital humano para el desarrollo del pas es importante. Hace falta definir mecanismos sistemticos y confiables que permitan establecer vnculos entre esta poblacin y los empresarios, universidades y dems instituciones que puedan beneficiarse del conocimiento de esta dispora, que en su gran mayora quiere ayudar pero no sabe cmo ni a quin.

2. Recomendaciones
ticas del recurso humano donde se incluyen tanto temas de oferta y demanda laboral, como de prediccin y prospectiva, y ii) el sistema nacional de cualificaciones, que incluye el Sistema de Certificacin de Competencias Laborales (Sicecol),37 el Marco Nacional de Cualificaciones,38 y el sistema de aseguramiento de la calidad en los diferentes niveles de formacin. El problema de descalce entre oferta y demanda de capital humano que enfrenta Colombia es comn en pases que han buscado implementar polticas de transformacin productiva. En el caso de Malasia (ver Introduccin al Informe), al enfrentar un problema de dficit de capital humano en todos los niveles, el Gobierno defini un plan de accin para la construccin de capacidades (capacitacin corta) de su talento humano existente. Adems de esto, dise un plan de repatriacin de sus cerebros fugados y personal especializado y una poltica migratoria que incentivara su estada en el pas. Por ltimo, disminuy los trmites de inmigracin para atraer talento humano extranjero al pas. Cabe resaltar que el equipo en Cancillera Colombia Nos Une, que est encargado de implementar la Poltica Integral Migratoria (Conpes 3603 de 2009), ha realizado avances importantes en este respecto, como la identificacin y caracterizacin de una base de aproxi-

omo se mencion al comienzo, la educacin es demasiado importante para dejarla solo en manos del Gobierno. Se requiere que el tema de la educacin se vuelva el ms importante para todos los actores de la sociedad colombiana (academia, padres de familia, estudiantes, medios de comunicacin, sindicatos, gremios y dems grupos de la poblacin civil). Es hora de que el pas se comprometa de lleno con la educacin y forme una alianza participativa (como lo hizo Brasil con el movimiento Todos por la Educacin), con metas de corto, mediano y largo plazo e indicadores cuantificables que le permitan exigir resultados frente a las inversiones que se hacen en esta materia.39 A continuacin, una serie de propuestas que deberan implementarse en el marco de una eventual alianza participativa para el caso colombiano.

Atencin integral a la primera infancia

2.1. Blindar los recursos para universalizar la atencin integral a la poblacin vulnerable: se propone al Gobierno Nacional incluir la educacin preescolar y de primera infancia como parte del Sistema General de Participaciones.

37 El Sicecol es el componente de certificacin de competencias laborales adquiridas, dentro o fuera del sistema educativo, como un mecanismo para encontrar personal calificado en oficios tcnicos a los cuales no podra acceder sin la certificacin. 38 El Marco Nacional de Cualificaciones es un mapa de ruta que busca facilitar la conciliacin entre la demanda y la oferta de competencias, orientar la toma de decisiones frente a las opciones de formacin y la trayectoria profesional, y facilitar la homologacin y el reconocimiento de la experiencia previamente adquirida, as como de las competencias, conocimientos y habilidades que debe tener una persona para desempear una ocupacin. 39 Se plantea construir sobre lo construido aprovechando la experiencia de la Fundacin Empresarios por Educacin, la cual surgi como una iniciativa privada en materia educativa por parte de algunos empresarios desde hace ms de 10 aos.

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CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

2.2. Participacin activa del sector privado y veedura ciudadana a la implementacin de la poltica de Cero a Siempre: se propone a la Comisin Intersectorial de Primera Infancia, incluir como invitado permanente a un representante del sector privado, como por ejemplo Empresarios por la Educacin. El objetivo de esta propuesta es garantizar el involucramiento del sector privado en todo el proceso y facilitar su labor de seguimiento al buen gobierno, a travs de indicadores, criterios y herramientas de control. Por otro lado, hay que buscar una mayor celeridad y efectividad en la implementacin de esta poltica. 2.3. Crear un sistema de seguimiento y evaluacin por componente de atencin a cada nio: con el fin de garantizar el impacto de las medidas diseadas para cada uno de los cuatro componentes de la poltica (educacin inicial, salud, nutricin y proteccin), se propone a la Comisin Intersectorial crear un sistema de seguimiento y evaluacin que mida la evolucin de cada nio por componente, y as identificar de manera ms eficiente los posibles rezagos y necesidades de intervencin temprana.

Es hora de que el pas se comprometa de lleno con la educacin y forme una alianza participativa (como lo hizo Brasil con el movimiento Todos por la Educacin), con metas de corto, mediano y largo plazo e indicadores cuantificables que le permitan exigir resultados frente a las inversiones que se hacen en esta materia.

y tome acciones sobre aquella poblacin de estudiantes ms susceptible de abandonar su educacin.

Cobertura
2.4. Ampliar y reformar la oferta de formacin tcnica y tecnolgica: es claro que el SENA por s solo no podr zanjar las brechas que existen entre la oferta y demanda de tcnicos y tecnlogos en el pas. Se necesitar de la participacin privada en materia de este tipo de oferta educativa; especialmente cuando se necesitan mejores instituciones tcnicas y tecnolgicas, con un alto grado de especializacin. Sin embargo, va a ser muy difcil que en Colombia se incremente sustancialmente la oferta privada en la medida en que el SENA ofrezca sus programas de manera gratuita o subsidiada. Con el fin de lograrlo, se propone utilizar un porcentaje de los recursos parafiscales que se le asignan actualmente al SENA para promover programas pertinentes a nivel regional, ofrecidos por entidades pblicas y privadas de formacin tcnica y tecnolgica certificadas. El Sena podra operar como una holding, con sus Centros de Formacin Tcnica y Profesional e Institutos Tcnicos de aprendizaje vinculados, otorgando creciente autonoma administrativa y permitiendo incorporar copatrocinios, tanto pblicos como privados. 2.5. Generar mecanismos para reducir el nivel de desercin: una manera eficiente de incrementar la cobertura de educacin en el pas, particularmente para el caso de educacin superior, es a travs de lograr una disminucin en las tasas de desercin. Adems de incrementar la oferta de recursos de crdito, se deben implementar mecanismos de monitoreo y acompaamiento a los estudiantes, incluyendo consejera psicolgica, que detecte

Calidad
Calidad educacin bsica y media 2.6. Tener un mapeo de intervenciones a nivel de cada Secretara de Educacin y de cada institucin: es clave que se pueda llevar a cabo un monitoreo de las intervenciones, tanto a nivel de cada Secretara de Educacin, como de cada institucin. Esto permitir, por un lado, hacer una mejor focalizacin de los esfuerzos, centrando mayores esfuerzos en aquellas instituciones con mayores rezagos en materia de calidad. Por otro lado, permitir evaluar el impacto de las intervenciones. Adicionalmente, es importante que los esfuerzos pblicos y privados se centren en fortalecer la institucin educativa y sea all donde se coordinen los actores, los recursos y los esfuerzos. 2.7. Complementar y darle mayor relevancia al ndice de Calidad de la Educacin Bsica y Media (MEN): adems del promedio de desempeo en las pruebas Saber de 5, 9 y 11, se propone incorporar la tasa de graduacin y los resultados de los docentes en las evaluaciones de desempeo de los colegios. El clculo del ndice debe generar un puntaje entre 1 y 10, en el cual se asocien los niveles de desempeo a la escala de la prueba Pisa y se evale el porcentaje de estudiantes en cada nivel. La idea de incluir estos indicadores en el clculo busca generar un inters por la mejora de su planta docente y eliminar el incentivo que pueden tener los colegios a evitar que los estudiantes de bajo rendimiento presenten los exmenes o a forzar a los estudiantes a que abandonen el plantel. Adicional a esto, habr que socializar en mayor medida los resultados de este ndice, de manera que genere incentivos para
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la toma de acciones que conlleve a mejoras en calidad. De acuerdo a la OCDE, la medicin de este ndice como mecanismo de poltica pblica le ha permitido a Brasil mejorar progresivamente los resultados de sus instituciones educativas en todo el pas. Por otro lado, hay que lograr hacer ms vinculantes los resultados de las pruebas Saber de 5, 9 y 11, exigiendo unos mnimos resultados para que los estudiantes puedan proseguir en su formacin acadmica. 2.8. Definir esquemas de incentivos que premien a todos los actores que cumplan las metas de mejoramiento de calidad: tal como lo plantea el PND 2010-2014, es necesario generar estmulos e incentivos para mejorar la calidad. Para esto, se recomienda a las Secretaras de Educacin distribuir mayores recursos a las instituciones con peor desempeo y definir una serie de metas que a medida que las vayan cumpliendo, los premien con mayor autonoma y reconocimiento social. Segundo, es necesario permitir a los gobiernos territoriales establecer bonificaciones especiales o incentivos para aquellos docentes que obtengan el mejor desempeo en las evaluaciones docentes. Por ltimo, se propone al MEN establecer incentivos en la asignacin de recursos que premien tanto a las instituciones educativas, como a aquellos entes territoriales que muestren el mayor porcentaje de mejora en las evaluaciones de la planta docente. Para mantener los incentivos alineados, se recomienda que sea el Icfes el encargado de aplicar las evaluaciones a los maestros y no las mismas entidades educativas a las que pertenece el docente. 2.9. Mejorar el prestigio y la atraccin de los mejores estudiantes hacia la carrera docente: para lograrlo, se recomienda otorgar una bonificacin especial permanente para aquellos profesionales que obtengan ms del 95% en las pruebas de ingreso a la carrera docente (por ejemplo, Saber 11). Por otra parte, se recomienda al MEN disear e implementar una campaa masiva de sensibilizacin que le d mayor reconocimiento a la carrera docente. Sistemas educativos como el de Inglaterra y Singapur implementaron estrategias unificadas de marketing que promocionaban los beneficios de la carrera docente, cambiando la percepcin de la sociedad en relativamente poco tiempo (cinco aos para el caso de Inglaterra).40 Por ltimo, se recomienda al MEN y a las Secretaras de Educacin fortalecer los filtros de entrada y permanencia en la carrera docente. Recin acaba de arrancar la iniciativa Ensea por Colombia, que pretende reclutar a jvenes profesionales de diferentes carreras para dedicarse a la carrera docente y as subir el nivel a la profesin. Sin

embargo, este esfuerzo habr que complementarlo con una poltica integral sobre el tema. 2.10. Reemplazar progresivamente el mecanismo de doble jornada: hasta el momento no se conoce un solo ejemplo de un pas exitoso que utilice un sistema de una sola jornada sin que est acompaada de actividades extracurriculares, o de alternativas para que los estudiantes cuenten con opciones para el uso del tiempo libre, que complementen la experiencia de su aprendizaje y as disminuyan la exposicin a situaciones de vulnerabilidad. Por esta razn, se hace especial nfasis en la importancia de asegurar y hacer seguimiento al fortalecimiento de la jornada complementaria coordinada por las Cajas de Compensacin, mencionada en el PND 2010-2014. Es claro que esto impondr una serie de retos desde el punto de vista de recursos, por ejemplo, en materia de infraestructura, que debern abordarse de manera progresiva. Las regalas podran ser una buena fuente de recursos para este propsito. No obstante, en el corto plazo, se propone disear: i) estrategias de movilizacin orientadas a garantizar el uso pedaggico del tiempo escolar; ii) programas que complementen los desarrollos curriculares de los establecimientos educativos (modalidad ambiental, escuelas deportivas, formacin artstica y cultural, y ciencia y tecnologa); y iii) estrategias de ampliacin de la jornada escolar que permitan implementar alternativas curriculares flexibles e integradoras con la participacin de la comunidad educativa. Calidad educacin superior 2.11. Incrementar el porcentaje de planta docente de tiempo completo: se recomienda al Congreso de la Repblica asegurar la aprobacin del proyecto de reforma a la Ley

Se propone a las instituciones de formacin para el trabajo y el desarrollo humano (incluido el Sena) disear e implementar programas remediales de acuerdo al nivel de analfabetismo funcional en el que se encuentre cada trabajador de una empresa en Colombia.

40 McKinsey, How the Worlds Best Performing Schools Systems Come Out on Top, 2007.

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30, en el cual se deberan incluir disposiciones que aseguren unas condiciones competitivas para la planta docente de las IES, en materia salarial y en el tipo de contrato. Esto con el fin de atraer personal altamente calificado y as poder elevar los niveles de exigencia en el cumplimiento de metas en investigacin y desarrollo. 2.12. Fomentar los incentivos para la internacionalizacin: se propone que como criterio para obtener el registro calificado, las IES deben incorporar dentro de su currculo el desarrollo de la competencia de un segundo idioma. Asimismo, se recomienda que la evaluacin de pares para la acreditacin de alta calidad se base en los criterios que se utilizan para medir a las mejores universidades del mundo. Para esto, es crtico fortalecer a la Comisin Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior y al CNA. Adems se deben establecer mecanismos que permitan atraer a un cuerpo estudiantil y docente multicultural, tanto nacional como internacional. 2.13. Disear un ranking nacional de calidad de las IES: se propone que un centro de pensamiento independiente en Colombia disee un ranking nacional de IES que las clasifique de acuerdo a criterios de calidad, utilizando tanto los resultados de las pruebas Saber Pro, como otros indicadores contenidos en los rankings internacionales (porcentaje de profesores de tiempo completo, cantidad de publicaciones en revistas indexadas, cantidad de patentes otorgadas, etc.). Para que esto sea posible, se recomienda al MEN facilitar la informacin que se requiera. A los medios de comunicacin, por su parte, se les sugiere masificar este ranking, con el fin de fomentar la competencia entre las IES. 2.14. Hacer ms vinculantes los resultados de las pruebas Saber Pro: con el fin de alinear los incentivos de medicin de la calidad de los estudiantes, se propone definir un umbral mnimo de puntaje esperado que deben lograr los estudiantes en las pruebas Saber Pro de competencias genricas (razonamiento cuantitativo, lectura crtica, ingls y escritura) para poder graduarse. Para aquellos estudiantes que no lo pasen, la IES debera ofrecer un programa de nivelacin y refuerzo en dichas competencias, con el fin de garantizar que el estudiante cumpla con los requisitos mnimos que le van a exigir en el mercado laboral.

El Sena podra operar como una holding, con sus Centros de Formacin Tcnica y Profesional e Institutos Tcnicos de aprendizaje vinculados, otorgando creciente autonoma administrativa y permitiendo incorporar co-patrocinios, tanto pblicos como privados.

de capital humano para el desarrollo de las apuestas productivas en el marco de la poltica industrial del pas. Medidas de corto plazo: 2.15. En primer lugar, se propone simplificar el esquema de visados, al igual que el de requisitos y mecanismos de remuneracin para extranjeros que visiten el pas con fines de intercambio acadmico y/o tecnolgico. Asimismo, se recomienda al MEN y a la Cancillera revisar la regulacin de visas para estudiantes extranjeros de manera que se facilite su llegada al pas, ya sea para la realizacin de estudios o de prcticas en empresas a nivel local. 2.16. Apoyar la Poltica Integral Migratoria desde el Sistema Nacional de Competitividad e Innovacin y masificar su alcance, en particular, para los sectores estratgicos a los que le est apostando el pas. Para esto, se propone desarrollar mecanismos que permitan aprovechar el capital humano colombiano y extranjero altamente calificado que reside actualmente fuera del pas. Algunas estrategias que se propone potenciar seran: 2.16.1. Incorporar los siguientes tres mecanismos de interaccin en el Observatorio de disporas de Amrica Latina (MICAL) para establecer una comunicacin e intermediacin efectiva, sistemtica, reconocida y confiable entre los actores relevantes: 1) Comunidades de prctica o redes virtuales de conocimiento: mecanismo a travs del cual se plantean temas de discusin y elaboracin conjunta de soluciones a necesidades puntuales, por medio de la interaccin temtica entre los actores que hacen parte activa de la comunidad; 2) Mentores: identificacin de colombianos altamente calificados que puedan resolver o asesorar sobre problemas puntuales. Esta estrategia se puede desarrollar a travs de espacios virtuales, tele o videoconferencia, transferencia o visita corta; y 3) Vinculaciones institucionales: mecanismo a travs del cual el capital humano calificado puede servir de puente entre su institucin y el doliente de la necesidad.
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Pertinencia
Debido a la brecha entre la oferta y la demanda actual y futura de capital humano en el pas, y de la urgente necesidad de reducir el tiempo de respuesta del sector educativo a las necesidades del sector productivo, se propone a continuacin una serie de medidas de corto, mediano y largo plazo que le permitan al pas contar con una masa crtica

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Para mejorar el prestigio y la atraccin de los mejores estudiantes hacia la carrera docente se recomienda otorgar una bonificacin especial permanente para aquellos profesionales que obtengan ms del 95% en las pruebas de ingreso a la carrera docente, as como disear e implementar una campaa masiva que le d mayor reconocimiento a la misma.

2.17. En materia de seguimiento al Conpes 3674 de 2010, se propone priorizar la aplicacin de pilotos a sectores estratgicos dentro de la poltica industrial del pas que estn dispuestos a validar el Sistema de Certificacin de Competencias Laborales, Sicecol, y el Marco Nacional de Cualificaciones contenidos en el Conpes 3674 de 2010. Para este ltimo, se propone que la implementacin se haga por etapas, comenzando por definir las cualificaciones hasta niveles tcnicos y tecnolgicos, para abordar las cualificaciones de universitarios en una etapa posterior. El objetivo de esto es obtener victorias tempranas en aquellos niveles donde actualmente se presenta el mayor problema de asimetra de informacin, tanto para estudiantes como para empleadores. 2.18. Se recomienda al Icfes elaborar un formulario de evaluacin que le permita a las empresas medir el nivel de analfabetismo funcional de su mano de obra en competencias bsicas (comprensin de lectura y habilidades matemticas). Por su parte, se recomienda a las reas de recursos humanos aplicar dicho formulario en todos los niveles ocupacionales para identificar las reas de mejora para cada empleado. Por ltimo, se propone a las instituciones de formacin para el trabajo y el desarrollo humano (incluido el Sena), disear e implementar programas remediales de acuerdo al nivel de analfabetismo funcional en el que se encuentre cada trabajador. Dichos programas de nivelacin debern tener una alternativa virtual que permita reducir los costos de capacitacin. El objetivo de esta propuesta es fomentar la mejora de productividad en las empresas sin que tengan que incurrir en costos de contratacin de personal ms calificado. 2.19. Considerando el actual dficit de profesores calificados de ingls, se propone aumentar el nmero de profesores anglosajones que formen y capaciten a los profesores de ingls y estudiantes de bajos recursos en Colombia, a travs de mecanismos como Teach for America en Estados Unidos, Chile habla ingls o Ingls abre puertas en Chile. Medidas de mediano plazo: 2.20. Se recomienda definir programas de reentrenamiento para desempleados en habilidades que requiera el sector productivo, de acuerdo a las apuestas estratgicas del pas. Las instituciones idneas para este fin son las Cajas de Compensacin Familiar y el Sena, quienes deben utilizar la informacin del sistema de oferta y demanda laboral en el marco de la EGRH para definir el diseo, registro, aprobacin e implementacin de programas nuevos o reestructurados que le permitan a la poblacin vulnerable conseguir empleo formal y al sector

2.16.2. Se propone al equipo de la Cancillera continuar ampliando el alcance de su cooperacin a todas las embajadas, consulados, universidades reconocidas y dems actores, tanto en Colombia como en el exterior, para fortalecer la identificacin, caracterizacin y conexin de la oferta de colombianos altamente calificados en el exterior. 2.16.3. Simplificar la encuesta aplicada a la dispora calificada para que permita su sistematizacin, masificacin y aplicacin peridica. 2.16.4. Disear un portafolio integral de incentivos que articule toda la oferta actual de servicios que se le ofrecen a las personas para que retornen o migren a Colombia y para aquellos que establezcan vnculos laborales o de fomento de la innovacin en sectores estratgicos donde se identifique la necesidad. Se recomienda que desde la EGRH y el Comit Ejecutivo del Sistema Nacional de Competitividad e Innovacin se discuta el contenido de dicho portafolio y se considere incluir elementos como: Ofrecer incentivos tributarios para trabajadores repatriados o extranjeros en sectores estratgicos. Agilizar la expedicin de permisos y visas de trabajo para extranjeros que tengan como objetivo aportar a la solucin de alguna necesidad expresada por el sector productivo, acadmico y/o social. Flexibilizar las cuotas de extranjeros en empresas de sectores estratgicos, donde no se logre encontrar personal adecuado en el pas, dentro del marco de la poltica de transformacin productiva de Colombia.

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productivo, suplir sus vacantes con personal actualizado y de calidad. 2.21. Implementar un sistema de informacin prospectiva que identifique la demanda de capital humano en el mediano y largo plazo que surjan en el marco de la EGRH, focalizado inicialmente hacia los apuestas productivas que est haciendo el pas en el marco de su poltica industrial. Adicional a esto, una vez se defina el modelo de prospectiva que se espera utilizar, se propone definir perfiles de informacin de acuerdo a las necesidades que requiere cada actor de dicho sistema de informacin, (por ejemplo, empresas, IES, estudiantes, etc.). Medidas de largo plazo: 2.22. Vincular activamente al sector productivo para que participe y apropie el Marco Nacional de Cualificaciones.

Una vez se tenga claro y socializado este tema, se propone continuar apoyando el desarrollo e implementacin del Marco Nacional de Cualificaciones: priorizando aquellos sectores de alto riesgo, con cdigos de tica (i.e. cualificaciones relacionadas a las ciencias de la salud, derecho, construccin, etc.) y aquellos sectores que se definan dentro del marco de la Estrategia Nacional de Innovacin y Competitividad. 2.23. Asegurar que el sector de formacin desarrolle esquemas para responder de forma ms gil a la formacin de competencias que se identifique a travs de los mecanismos contenidos en la EGRH. Asimismo, se deber definir una estrategia de apropiacin del sector productivo en la cual se resalten los incentivos y los beneficios que asegurarn el xito en la implementacin de todos los componentes de la EGRH.

Bibliografa
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CAPTULO

SEGURIDAD SOCIAL

Seguridad social y competitividad

a seguridad social, entendida como el manejo social del riesgo, es un mecanismo del Estado para proteger a su poblacin frente a choques de consumo causados por una de tres razones: desempleo, salud y vejez. El primero de estos temas se aborda en el Captulo Formalizacin y Mercado Laboral, los otros dos son objeto de anlisis del presente captulo, por lo que se usar el trmino seguridad social para referirse a la proteccin social en salud y pensiones. El sistema de seguridad social y la competitividad de un pas estn estrechamente relacionados. La competitividad incide en la seguridad social en la medida en que, si mejoran las condiciones econmicas de un pas, se ven beneficiados su sistema de salud y los mecanismos de proteccin para la vejez de sus habitantes. Bien sea el Estado el encargado de proveer los servicios de seguridad social, financindose a partir de impuestos y tasas, o los propios individuos los responsables de velar por su salud y vejez, a travs del ahorro, el crecimiento econmico de un pas es crtico para el xito de su sistema de seguridad social. En otro sentido, hay dos mecanismos principales a travs de los cuales un sistema de seguridad social impacta la competitividad de un pas: por un lado, la acumulacin o desacumulacin de capital,1 tanto fsico2 como humano;3 y, por otro, la reduccin o ampliacin de la inequidad.4 Los efectos del sistema de seguridad social en la acumulacin de capital se originan tanto por el hecho de estar financiado o no, como por la forma de financiarse. Si el sistema est plenamente financiado, el capital acumulado es una forma de ahorro que se traduce en inversin de largo plazo, deuda pblica e infraestructura, por ejemplo; y de corto plazo, en el mercado de capitales principalmente. Si, por el contrario, el sistema no est plenamente financiado, puede haber una menor acumulacin

de capital e, incluso, desacumulacin de capital, segn su estructura y fuentes de financiamiento. Por su parte, la seguridad social impacta la inequidad de forma diferente en salud y en pensiones. En salud, porque favorecer o limitar el acceso a servicios de salud de la poblacin tiene implicaciones en la calidad de vida y productividad de las personas. Y, en pensiones, porque acceder al beneficio o no, as como la magnitud del beneficio que reciben los pensionados puede cerrar o ampliar brechas en desigualdad. La salud es uno de los principales determinantes de la calidad de vida de una poblacin y su acceso es un derecho fundamental de todos los individuos. La evidencia emprica muestra que individuos ms sanos tienen una mayor productividad laboral y generan mayores ingresos.5 Una poblacin sana se traduce en una fuerza laboral que impulsa el desarrollo econmico y la competitividad de un pas. El acceso a los servicios de salud se puede definir en trminos de cobertura, calidad de prestacin del servicio y percepcin de los individuos sobre los servicios que reciben.6 Adicionalmente, buscando mejorar la calidad de vida de su poblacin y reducir las desigualdades, muchos pases han centrado sus sistemas de salud en la preven-

La seguridad social impacta la inequidad de forma diferente en salud y en pensiones. En salud, favorecer o limitar el acceso a servicios de salud de la poblacin tiene implicaciones en la calidad de vida y productividad de las personas. Y, en pensiones, acceder al beneficio puede cerrar o ampliar brechas en desigualdad.

1 Romer, Paul, Increasing Returns and Long-Run Growth, Journal of Political Economy, V. 94, 1986. 2 Para una discusin sobre el impacto de programas de seguridad social en la formacin de capital y su impacto en el bienestar de las personas, vase: Samuelson, Paul, Optimal Social Security in a Life-Cycle Growth Model, International Economic Review, V. 16, No. 3, Octubre de 1975. 3 Para una discusin sobre el impacto de los sistemas de seguridad social sobre el crecimiento econmico en modelos que identifican la acumulacin de capital humano como el motor del crecimiento econmico, vase: Kemnitz, Alexander y Berthold Wigger, Growth and Social Security: The Role of Human Capital, Center for Studies in Economics and Finance, Working Paper No. 33, enero de 2000. Un ejemplo clsico de este tipo de modelos se encuentra en: Lucas, Robert, On the Mechanics of Economic Development, Journal of Monetary Economics, V. 22, 1988. 4 Sobre el impacto de la inequidad en el crecimiento econmico, vanse: Barro, Robert, Inequality and Growth Revisited, Asian Development Bank, Office of Regional Economic Integration, Working Paper Series on Regional Economic Integration No. 11, enero de 2008; Banerjee, Abhijit y Esther Duflo, Inequality and Growth: What Can the Data Say?, Journal of Economic Growth, Vol. 8, septiembre de 2003; y Bnabou, Roland, Inequality and Growth, NBER Working Paper No. 5658, mayo de 1997. 5 Sachs, Jeffrey, Macroeconomics and Health: Investing in Health for Economic Development, Report of the Commission on Macroeconomics and Health, Organizacin Mundial de la Salud, diciembre de 2001. 6 Savedoff, William, A Moving Target: Universal Access to Healthcare Services in Latin America and The Caribbean, Working Paper, Banco Interamericano de Desarrollo, 2009.

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cin, principalmente en la atencin primaria.7 De hecho, la literatura econmica evidencia que los sistemas de salud basados en la prevencin, con cobertura universal, obtienen mejores resultados en trminos de calidad de vida, productividad laboral y crecimiento econmico.8 Por su parte, contar con ingresos en la vejez impacta la calidad de vida y afecta la competitividad de un pas por diferentes vas.9 Por un lado, el ahorro de las generaciones jvenes se traduce en acumulacin de capital y puede convertirse en inversin e impulso al crecimiento econmico. De otro lado, al estar el crecimiento econmico en funcin del tamao de la fuerza de trabajo, si esta disminuye por un incremento en la proporcin de pensionados sobre la poblacin econmicamente activa (PEA) como consecuencia de los procesos de transicin demogrfica y de aumentos en la esperanza de vida, el crecimiento econmico del pas se limita. Ligado a lo anterior, una vida laboral ms larga tiene dos beneficios econmicos evidentes: por un lado, la fuerza laboral se ampla e impulsa el crecimiento econmico; y de otro lado, al reducirse el tiempo en el que la poblacin recibe beneficios pensionales, disminuyen los costos para el sistema.10 Pero la forma en que el sistema pensional ms impacta la competitividad de un pas, es cuando se desacumula capital por no tener cubierto su financiamiento. Esto trae consigo menos ahorro, dficit fiscal, menor inversin y un mayor pago de impuestos que no se traducen en bienestar general sino en beneficios para unas personas en particular. De otro lado, la inequidad se puede ver afectada por un sistema de pensiones que no beneficia a la poblacin ms necesitada y ampla las brechas de ingreso de los ms pobres frente a grupos poblacionales menos necesitados. Las estrategias de un pas para manejar los riesgos de la seguridad social recaen en su capacidad de prevencin, mitigacin y superacin de eventos negativos en un con-

Las estrategias de un pas para manejar los riesgos de la seguridad social recaen en su capacidad de prevencin, mitigacin y superacin de eventos negativos. En esencia, se busca proteger la subsistencia bsica y promover la disposicin a asumir riesgos. La poblacin ms pobre est en el centro de las estrategias, por ser la ms vulnerable a los riesgos y porque por lo general carece de instrumentos adecuados para manejarlos.

texto de informacin asimtrica y distintos tipos de riesgo.11 En esencia, se busca proteger la subsistencia bsica y promover la disposicin a asumir riesgos. La poblacin ms pobre est en el centro de las estrategias, por ser la ms vulnerable a los riesgos y porque por lo general carece de instrumentos adecuados para manejarlos. En Colombia, con el nimo de corregir las debilidades que existan en los sistemas de salud y pensiones vigentes hasta ese momento, se aprob la Ley 100 de 1993, mediante la cual se cre el Sistema de Seguridad Social Integral, que incluye la proteccin social en salud y pensiones.12 La Ley 100 se traz como objetivo garantizar los derechos fundamentales en materia de seguridad social a toda la poblacin para que tuviera una calidad de vida acorde con la dignidad humana. Para lograrlo, sent

7 Este tipo de estrategias se centran en la nutricin, vacunacin, maternidad, saneamiento y acceso a agua potable, entre otras. Espaa, por ejemplo, basa su modelo en la atencin primaria y brinda asistencia sanitaria en salud a todos sus habitantes con accesibilidad equitativa. Su financiacin es pblica con algunas cotizaciones privadas a cargo de los propios individuos; vase: Jaramillo, Marta, El Sistema de Salud Espaol: la importancia de la atencin primaria en salud, Boletn Polis, Observatorio de Polticas Pblicas, Universidad ICESI, 2010. 8 Spence, Michael y Maureen Lewis (editores), Health and Growth, Banco Mundial, mayo de 2009. 9 Las pensiones, adems de cubrir los ingresos en la vejez, tambin cubren dos riesgos ms: invalidez y muerte. As, la pensin no es solo es por vejez, sino tambin por invalidez o sobrevivencia, que ampara estos dos riesgos. 10 La mayora de pases desarrollados ha incrementado la edad de pensin para dar solucin a los problemas fiscales que afrontan. Adems, la dinmica misma del mercado de trabajo actual favorece esta situacin. Por ejemplo, la tendencia de los estadounidenses a pensionarse temprano se empez a reversar desde 1990, por razones como el cambio de empleo en el sector de manufacturas que por lo general genera trabajo manual pesado a una economa basada en servicios, una fuerza de trabajo ms educada las capacidades mentales declinan menos rpido que las habilidades fsicas y la tendencia reciente de las mujeres de regresar al mercado laboral cuando sus hijos se van de la casa; vase Munnell, Alicia y Steven Saas, Working Longer: The Solution to the Retirement Income Challenge, Brookings Institution Press, mayo de 2009. 11 Holzmann, Robert y Steen Jrgensen, Manejo social del riesgo: un nuevo marco conceptual para la proteccin social y ms all, Documento de trabajo No. 0006 sobre proteccin social, Banco Mundial, febrero de 2000. 12 En relacin con el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), esta Ley ha tenido dos reformas posteriores. En 2007 se expidi la Ley 1122 y en 2011 la Ley 1438.
SEGURIDAD SOCIAL

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sus bases en seis principios: eficiencia,13 universalidad,14 solidaridad,15 integralidad,16 unidad17 y participacin.18 Si bien los objetivos y principios con los que se concibi la Ley 100 son esenciales para tener un sistema de seguridad social integral, su implementacin ha dejado en evidencia falencias de diseo que han derivado en problemas de equidad y sostenibilidad financiera que han terminado afectando la competitividad del pas. Como se mostrar a lo largo de este captulo, el sistema de seguridad social colombiano presenta fallas que impactan tanto la equidad como la sostenibilidad financiera y, por ende, la competitividad del pas.

2. Hacia un sistema de seguridad social competitivo

2.1. Salud
2.1.1. Antecedentes Aunque el gasto en salud como porcentaje del PIB se ha reducido en los ltimos aos, pasando de 9,6% del PIB en 1997, a 6,4% del PIB en 2009, el gasto pblico como porcentaje del gasto total en salud ha registrado una tendencia creciente, alcanzando en 2009 niveles del 84,2% (Grfico 1). Este fenmeno es producto de diferentes reformas realizadas al Sistema de Salud durante las ltimas dcadas. El principal cambio se introdujo en 1993 mediante la Ley 100, cuando se estableci el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), el cual tuvo dos grandes objetivos: regular el servicio pblico esencial de salud y crear las condiciones de acceso al servicio a toda la poblacin en todos los niveles de atencin. Dentro de los principios ms importantes propuestos en esta Ley en materia de salud, se

encuentran: la cobertura universal, la calidad en la prestacin de servicios y la equidad en el acceso. Para alcanzarlos, se estableci un sistema de prestacin de servicios y de fuentes de financiamiento que tienen a la solidaridad como una de sus principales caractersticas. La solidaridad en el financiamiento dio origen al Rgimen Contributivo (RC) y al Rgimen Subsidiado (RS).19 Al RC pertenecen los individuos con capacidad de pago; es decir, las personas con un trabajo formal que realizan sus aportes a travs de un impuesto a la nmina.20 El factor de solidaridad se introduce al transferir un porcentaje de los aportes (1% a partir de cuatro salarios mnios) que realizan los afiliados al RC al financiamiento de los

Grco 1. Gasto en salud como porcentaje del PIB y participacin del gasto pblico en el total del gasto en salud, 1995 - 2009
12 10 8 90 80 70

% del gasto en salud

60 50 40 30
Gasto en salud (% del PIB) Gasto pblico en salud (% gasto en salud)

% del PIB

6 4 2 0

20 10

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

Ao
Fuente: Banco Mundial.

13 Eficiencia entendida como la mejor utilizacin social y econmica de los recursos disponibles para que los beneficios sean prestados en forma adecuada, oportuna y suficiente. 14 Universalidad comprende la garanta de la proteccin para todas las personas, sin ninguna discriminacin. 15 Solidaridad concebida como ayuda mutua entre personas, generaciones, sectores econmicos, regiones y comunidades. 16 Integralidad pensada como la cobertura de todas las contingencias que afectan la salud, la capacidad econmica y, en general, todas las condiciones de vida de la poblacin. 17 Unidad entendida como la articulacin de polticas, instituciones, regmenes, procedimientos y prestaciones para alcanzar los fines de la seguridad social. 18 Participacin concebida como la intervencin de la comunidad en la organizacin, control, gestin y fiscalizacin de las instituciones y del sistema en su conjunto. 19 Existe un tercer grupo, denominado los vinculados, que comprende a la poblacin ms pobre del pas. Estos son atendidos, sin costo, en la red de hospitales pblicos y son responsabilidad directa de los departamentos. Con la Ley 100 se esperaba que este grupo desapareciera. 20 En la actualidad este impuesto a la nmina es de 12,5% tanto para trabajadores dependientes como independientes, aunque estos ltimos hacen su cotizacin sobre el 40% del salario devengado.

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2009

servicios que se prestan a los individuos del RS.21 La implementacin de este mecanismo implic la necesidad de fortalecer el Sistema de Identificacin de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (Sisben), de manera que se pudiera establecer el grupo poblacional que sera susceptible de estar cobijado por el RS. La introduccin de este esquema esperaba crear un mercado basado en la competencia a partir de la calidad para administrar y prestar los servicios.22 Fue as como nacieron las Entidades Promotoras de Salud (EPS),23 cuya funcin principal es la de administrar y garantizar la prestacin de un plan bsico de salud, conocido como Plan Obligatorio de Salud (POS), centrado en la promocin de la salud y prevencin de enfermedades. Posteriormente, la Ley 1122 de 2007 estableci en cabeza de las EPS la funcin de aseguramiento en salud, que consiste en la administracin del riesgo financiero y la gestin del riesgo en salud, as como la articulacin de los servicios que garantice el acceso y calidad de estos. A cada una de estas EPS el Estado les reconoce un pago fijo por afiliado, llamado Unidad de Pago de Capitacin (UPC), el cual debera cubrir el costo esperado de atencin en salud. Para la prestacin de los servicios, las EPS deberan, en teora, contratar a las Instituciones Prestadoras de Salud (IPS).24 2.1.2 Avances y retos del SGSSS Si bien las reformas al SGSSS han repercutido en avances en cobertura y calidad en la prestacin de servicios, an persisten muchas falencias. Por un lado, las recientes sentencias emitidas por la Corte Constitucional, con el propsito de cumplir con el principio de equidad, han generando grandes presiones al Sistema, afectando en alguna medida su sostenibilidad financiera. Igualmente, la financiacin del RC va impuestos a la nmina desincentiva la formalizacin laboral y empresarial, afecta el crecimiento de afiliados al RC y dificulta la sostenibilidad financiera del Sistema. A esto se le suman los incentivos perversos que se generan para permanecer en la informalidad y no perder as la afiliacin al RS. Por otro lado, existen tambin problemas de riesgo moral y seleccin de riesgos que generan ineficiencias en el Sistema.

2.1.2.1. Cobertura
La Ley 100 ha permitido un aumento sustancial en la cobertura de aseguramiento al SGSSS. Mientras en 1996 la cobertura alcanzaba 51,8%, en 2010, 88% de la poblacin tena acceso al Sistema (Grfico 2). Esto, sin lugar a dudas, ha derivado en una mejor calidad de vida de los colombianos.25 Sin embargo, en la medida en que las metas de crecimiento econmico y, por consiguiente, de empleo y formalizacin estimadas inicialmente no se han logrado, no se ha podido alcanzar la cobertura universal.

2.1.2.2. Calidad en la prestacin de los servicios de salud

Varios estudios han encontrado una relacin entre la implementacin de la Ley 100 y sus reformas y el acceso a determinados servicios de salud. No obstante, existen serias dudas y crticas a la calidad de la atencin prestada.26
Grco 2. Cobertura y nmero de personas afiliadas al SGSSS, 1996-2010
30 100 90 25 80

% de la poblacin total

Millones de personas

20

70 60

15

50 40

10
RS RC % de la cobertura

30 20 10 0

Fuentes: Ministerio de la Proteccin Social y Dane.

21 En estricto sentido, el factor de solidaridad tambin se desprende del hecho de que el Gobierno, con recursos provenientes de impuestos generales, contribuye en buena medida al financiamiento del RS. 22 La Ley se dise para que la competencia entre EPS se diera va calidad en los servicios, incluidos los de promocin y prevencin, en la medida en que la capacidad de atraer mayor nmero de afiliados no se da va el ofrecimiento de menores precios, dado que el pago por afiliacin es el mismo, independientemente de la EPS que se escoja. 23 Existen dos tipos de EPS: las encargadas de asegurar a los individuos pertenecientes al RC y las EPS del RS, conocidas anteriormente como Aseguradoras del Rgimen Subsidiado (ARS). 24 Las IPS son hospitales o centros de salud de carcter pblico, privado, mixto, comunitario o solidario. 25 Santa Mara, Mauricio, Fabin Garca, Carlos Prada, Mara Uribe y Tatiana Vsquez, El sector salud en Colombia: impacto del SGSSS despus de ms de una dcada de reforma, Coyuntura Social Nos. 38 y 39, Fedesarrollo, junio y diciembre de 2008. 26 Ibid.
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1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Ao

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Un elemento que es objeto de controversia es la relacin entre posibilidad de tener integraciones verticales de las EPS e IPS y la menor calidad del servicio. De acuerdo con algunos estudios, este tipo de integraciones genera incentivos que van en detrimento de la calidad del servicio, adems de limitar la competencia y restringir la libre eleccin del usuario.

De acuerdo a evidencia emprica, se observan impactos positivos como negativos en trminos de prestacin de servicios de salud. Por ejemplo, se observa un mayor uso de los servicios pre y postnatales.27 As mismo, en materia de prevencin de enfermedades en los nios se han logrado avances. Mientras en 1991 el porcentaje de nios vacunados contra el sarampin y la difteria era de 78% y 84%, respectivamente, en 2009 ms de 92% de los nios fueron vacunados contra estas dos enfermedades. Sin embargo, variables sobre las que se esperaba un efecto directo y rpido, como la valoracin subjetiva de salud y el nmero de citas preventivas, no han tenido un impacto importante.28 As mismo, Colombia sigue mostrando rezagos sustanciales en materia de salud pblica que evidencian que existe todava mucho espacio por mejorar. En particular, los cambios en el SGSSS no se han traducido en una mayor prevencin y promocin de la salud. En mortalidad infantil, por ejemplo, el impacto de los cambios en el SGSSS no es contundente. A pesar de que la tasa ha bajado anualmente en promedio 3,7%, en los ltimos 15 aos (Grfico 3B), buena parte de esta reduccin es producto de la mejora en la infraestructura y servicios bsicos del pas durante los ltimos cincuenta

Grco 3 A. Tasa de mortalidad de menores de cinco aos por mil nacimientos, 2009 Grco 3 B. Tasa de mortalidad para Colombia, 1965-2010
140 120 100 80 60 40 20 1965 1974 1998 2001 2004 2007 1968 1971 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 2010 0

70 61,9 60 50 40 30 21,3 20 10 0 Colombia Surfrica 20,6 20,3 18,9

Menores de 5 aos muertos por cada mil nacimientos

Menores de 5 aos muertos por cada mil nacimientos

Ao
16,8 8,5 6,1 Malasia 4,9 Corea

4,1 Espaa

3,7 Portugal

Brasil

Mxico

Turqua

Pas
Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators.

27 Ibid. 28 Ibid.

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Chile

Per

Grco 4. Incidencia de tuberculosis, 1993-2009

1200

Tuberculosis por cada 100.000 personas

1000

971

800

600

400 305 270 200 113 0 Surfrica Per 127 1993 2009

90

115

83

76

45

50 35 Colombia

65

30

58 Turqua

29

50

17

29

17

31

11

Corea

Malasia

Brasil

Espaa

Portugal

Pas
Fuente: Banco Mundial, World Development Indicator.

aos, y de los progresos en la cobertura educativa. Por lo tanto, no puede ser atribuible a los cambios en el SGSSS. Ms an, el pas sigue presentando unas tasas de mortalidad infantil de 18,9 por cada mil nacimientos, lo cual lo sita muy por detrs de pases como Chile y Malasia que alcanzaron a reducir sus tasas a un dgito en el mismo periodo (Grfico 3A). En cuanto a la prevencin de enfermedades en la poblacin adulta, si bien Colombia ha logrado hacer avances, por ejemplo en materia de tuberculosis entre 1993 y 2009 el pas logr reducir su incidencia en 2,3% en promedio anual, todava se encuentra rezagada frente a pases como Chile que ha logrado reducir esta enfermedad a una tasa de menos de 7% anual durante este mismo periodo (Grfico 4). Por otro lado, un elemento que es objeto de controversia es la relacin entre posibilidad de tener integraciones verticales de las EPS e IPS y la menor calidad del servicio. De acuerdo con algunos estudios, este tipo de integraciones genera incentivos que van en detrimento de la calidad del servicio, adems de limitar la competencia y restringir la libre eleccin del usuario.29 Segn

evidencia emprica, esta situacin ha generado que algunas EPS solo deseen prestar los servicios ms rentables o aquellos cuya demanda permite reducir costos y hacer ahorros que no se lograran si se contratan con terceros.30 Lo anterior limita el acceso y muchas veces estimula la adquisicin de seguros alternativos para tener la posibilidad de elegir libremente al prestador. Adicionalmente, reduce el grado de discrecionalidad de los mdicos en aras del inters corporativo.31

2.1.2.3. Viabilidad del Sistema bajo las recientes sentencias de la Corte Constitucional
La equidad entre los individuos, en materia de acceso a servicios de salud, es otro de los principios contenidos en la Ley 100. El objetivo era proveer, gradualmente, servicios de salud de igual calidad a todos los individuos, independientemente de su capacidad de pago. Si bien los aumentos graduales en el contenido del POS han tenido un impacto positivo sobre el bienestar de la poblacin,32 la falta de actualizacin permanente y de unificacin entre los POS ha llevado a un sinnmero de

29 Un estudio muestra clara evidencia de la presencia de integracin vertical en el SGSSS en Colombia. Este mide el grado de integracin del servicio de atencin bsica en las cinco principales ciudades del pas, las cuales concentran cerca del 60% de la poblacin afiliada al RC. Se encontr que cerca de 70% de las EPS presta los servicios de atencin bsica nicamente a travs de su red o la de su grupo empresarial; 16% mediante IPS sobre las que tiene algn dominio o control vertical, a travs de alianzas o contratos de riesgo compartido; y el 14% restante con IPS sobre las que no tiene ningn control. 30 Ibid. 31 Restrepo, Jairo, John Lopera y Sandra Rodrguez. La integracin vertical en el sistema de salud colombiano, Economa Institucional,V. 9, No. 17, mayo de 2006. 32 Santa Mara, Mauricio, Fabin Garca, Carlos Prada, Mara Uribe y Tatiana Vsquez, El sector salud en Colombia: impacto del SGSSS despus de ms de una dcada de reforma, Coyuntura Social Nos. 38 y 39, Fedesarrollo, junio y diciembre de 2008.
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Chile

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A partir de la entrada en vigencia de la Ley 100, los costos atados a la nmina se incrementaron sustancialmente, impactando negativamente la formalizacin laboral. Mientras en 1992 los costos laborales no salariales representaban 44,3% del salario, en 2011 estos ascienden a 58,3%, en parte explicados por los pagos asociados a salud.

demandas sobre las cuales la Corte Constitucional se ha pronunciado a favor de los afiliados.33 En 2008, la Corte Constitucional determin la unificacin del POS para los nios del RC y RS y orden al Estado presentar un cronograma para la unificacin general del POS. Las sentencias de la Corte, en cuanto al cubrimiento de elementos por fuera del POS y a la unificacin de este, le han impuesto presiones financieras al Sistema que ponen en riesgo su sostenibilidad. Si bien la Ley 1393 de 2010 estableci nuevos impuestos para que el Sistema pudiera responder a estos nuevos retos, los recursos no parecen ser suficientes para garantizar la viabilidad de largo plazo de este.

Mientras en 1992 los costos laborales no salariales representaban 44,3% del salario, en 2011 estos ascienden a 58,3%, en parte explicados por los pagos asociados a salud (Cuadro 1). Esto ha ocasionado que los individuos busquen ocupaciones como el auto-empleo o trabajen por su cuenta para evadir estos pagos.34 Del mismo modo, ha generado los incentivos para que buena parte del aparato productivo colombiano (alrededor de 60%) se encuentre en la informalidad. Esta situacin golpea fuertemente el crecimiento y la productividad de la economa (ver Captulo Formalizacin y Mercado Laboral). A lo anterior se le suma el incentivo perverso para que los agentes econmicos bajo el RS permanezcan en la informalidad, en la medida en que su formalizacin implica la prdida de acceso a este rgimen.35 Esto es un estmulo para la evasin y elusin en las cotizaciones de Ley destinadas al RC. Por ejemplo, al realizar los cruces entre bases de datos de la Dian y de los afiliados al RS, personas con ingresos suficientes para ameritar declarar renta se encuentran afiliadas al RS;36 situacin que empeora si se tiene en cuenta que el actual Sisben sobreestima la poblacin que debera ser beneficiaria de este mecanismo.37 Todo esto ha contribuido al incremento en el nmero de individuos pertenecientes al RS, contrario a las expectativas que se tena al momento de disear el

Cuadro 1. Costos no salariales

Contribucin como % del salario Rgimen Contributivo (Salud) Pensin Otras contribuciones Total 1992 7 6,5 30,8 44,3 2011 12,5 16 29,8 58,3 Cambio 2011-1992 5,5 9,5 -1 14

2.1.2.4. Financiacin del RC va un impuesto a la nmina

A partir de la entrada en vigencia de la Ley 100, los costos atados a la nmina se incrementaron sustancialmente, impactando negativamente la formalizacin laboral.

Fuente: Fedesarrollo. Actualizado por el Consejo Privado de Competitividad.

33 Vale la pena mencionar que la Ley 1438 de 2011 oblig la actualizacin integral del POS antes de finalizar 2011, de manera tal que reflejara la realidad epidemiolgica del pas. As mismo, esta Ley orden que esta actualizacin del POS se realizara de manera permanente cada dos aos. 34 Santa Mara, Mauricio, Fabin Garca y Ana Mujica, Los costos no salariales y el mercado laboral: impacto de la reforma a la salud en Colombia, Coyuntura Social Nos. 38 y 39, Fedesarrollo, junio y diciembre de 2008. 35 Esta situacin se trat de subsanar recientemente mediante la Ley de Formalizacin y Generacin de Empleo, Ley 1429 de 2010. Esta Ley prohbe la suspensin del beneficio derivado del Sisbn dentro del ao siguiente al que el beneficiario haya sido vinculado a un contrato laboral formal. Adicionalmente, se permite mantener por dos aos siguientes a la vinculacin laboral, el cupo del beneficiario al RS. 36 De acuerdo con un estudio realizado por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, en 2008, 22.119 declarantes de renta se encontraban afiliados al RS, de los cuales 25% report ingresos anuales superiores a $92 millones y 14% declar patrimonios lquidos superiores a $230 millones. 37 Santa Mara, Mauricio, Fabin Garca, Sandra Rozo y Mara Uribe, Un diagnstico general del sector salud en Colombia: evolucin, contexto y principales retos del sistema en transformacin, Coyuntura Social Nos. 38 y 39, Fedesarrollo, junio y diciembre de 2008.

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CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Sistema.38 Es as como los afiliados al RS representan en la actualidad ms del 53% del total de la poblacin (ver Grfico 2). Lo anterior afecta directamente la sostenibilidad del Sistema en el mediano plazo, haciendo indispensable implementar medidas para corregir esta tendencia.

2.1.2.5. Ineficiencias del mercado debidas a problemas de asimetra de informacin

Algunos individuos, al estar asegurados, son ms propensos a sobreutilizar servicios mdicos aunque estos no sean necesarios. En la literatura, esta situacin se conoce comnmente con el nombre de riesgo moral ex-post. Los copagos39 y cuotas moderadoras40 son utilizados en Colombia, como en muchos pases, para moderar la sobreutilizacin de los servicios mdicos. Estos mecanismos hacen que los individuos sean ms precavidos de no excederse en el uso de servicios de salud, limitndose nicamente a los casos en que es necesario. A pesar de que se conoce de las prdidas en eficiencia que se dan en el Sistema debido a un problema de riesgo moral,41 mediante la Ley 1122 de 2007 fueron eliminadas las cuotas moderadoras y los copagos para los afiliados pertenecientes al nivel uno del RS, lo cual podra exacerbar el problema. Si bien esta medida tiene un impacto positivo sobre el bienestar de las personas de bajos ingresos, incrementa las posibilidades de riesgo moral, ya que podra acentuar la demanda innecesaria de servicios de salud de esa poblacin. Otro objetivo de la Ley 100 fue distribuir a los afiliados con diversos tipos de riesgo entre las diferentes EPS, de manera que al tener un grupo de individuos con riesgos heterogneos la UPC cubriera, en valor esperado, el costo del paciente promedio para las EPS. Sin embargo, la evidencia muestra que el SGSSS presenta problemas de seleccin de riesgos, pues concentra gran parte de individuos de alto riesgo (personas con mayor probabilidad de contraer enfermedades de alto costo) en las EPS que tienen participacin pblica.42 Algunos autores han encontrado que las compaas prestadoras de servicios de salud que existan antes de la Ley 100, presentan una mayor probabilidad de tener

La evidencia muestra que el SGSSS presenta problemas de seleccin de riesgos, pues concentra gran parte de individuos de alto riesgo (personas con mayor probabilidad de contraer enfermedades de alto costo) en las EPS que tienen participacin pblica.

problemas de seleccin de riesgos dentro del nuevo Sistema que aquellas creadas despus de la reforma.43 Por un lado, esto se debi a que las compaas que existan antes de la reforma concentraban individuos con mayor edad, que padecan de enfermedades ms costosas y que no quisieron cambiarse a otras aseguradoras por lealtad con sus mdicos. Por otro lado, esta situacin fue producto de un sinnmero de campaas publicitarias emprendidas por el ISS luego de promulgada la Ley 100, las cuales atrajeron individuos de alto riesgo al Instituto.44 2.1.3. Recomendaciones y propuestas Si bien el actual Gobierno ya realiz una primera reforma al SGSSS (va la Ley 1438 de 2011) y ha anunciado la importancia de realizar nuevas modificaciones al SGSSS, se hace imperativa una reforma integral y profunda. A travs de esta se buscara contar con un Sistema que preste servicios de calidad, que sea eficiente, y en el que primen la equidad sin discriminacin alguna y la cobertura universal. Esta ser la nica forma de tener una poblacin ms sana, que sirva de base para una economa ms competitiva. Volver a estos principios evitar

38 Entre 1996 y 2010, la tasa de crecimiento promedio anual de los afiliados al RS (9,6%) ha sido superior a la presentada en el RC (2,1%). 39 Los copagos son los aportes en dinero que corresponden a una parte del valor del servicio demandado, se recaudan cuando se ordena un procedimiento quirrgico o un tratamiento de alto costo. 40 Las cuotas moderadoras son el aporte en dinero que hacen afiliados cotizantes y sus beneficiarios cada vez que utilizan un servicio en la EPS. Tienen por objeto regular la utilizacin del servicio de salud y estimular su buen uso. 41 Santa Mara, Mauricio, Fabin Garca y Tatiana Vsquez, El sector salud en Colombia: riesgo moral y seleccin adversa en el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), Coyuntura Social Nos. 38 y 39, Fedesarrollo, junio y diciembre de 2008. 42 Vsquez, Johanna y Karoll Gmez, El problema de seleccin adversa en el seguro de salud colombiano: un estudio de caso para el rgimen contributivo, Revista Gerencia y Polticas de Salud No. 10, Pontificia Universidad Javeriana, julio de 2006. 43 Castao, Ramn y Andrs Zambrano, Hay seleccin adversa en el rgimen contributivo?, Revista Va Salud V. 31, 2005. 44 Ibid.
SEGURIDAD SOCIAL

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Una reforma integral deber disear mecanismos que fortalezcan la calidad de los servicios de salud. En este sentido, es clave garantizar que las EPS cumplan su funcin de promocin de salud, basndose en la prevencin de enfermedades, tal como se concibi en la Ley 100. As mismo, es necesario continuar estimulando la competencia entre ellas, y asegurar que estn reguladas apropiadamente.

que se siga estimulando la evasin y generando ineficiencias en el mercado que afecten la sostenibilidad financiera del Sistema. Por lo tanto, una reforma integral deber disear mecanismos que fortalezcan la calidad de los servicios de salud. En este sentido, es clave garantizar que las EPS cumplan su funcin de promocin de salud, basndose en la prevencin de enfermedades, tal como se concibi en la Ley 100. As mismo, es necesario continuar estimulando la competencia entre ellas, y asegurar que estn reguladas apropiadamente. Para incentivar la prevencin de enfermedades y la promocin de la salud por parte de las EPS y continuar fomentando la competencia en la calidad de los servicios, se propone cambiar el papel de estas entidades. En este sentido, se debern revisar en mayor detalle las circunstancias y efectos que implica la integracin vertical entre las EPS e IPS sobre la calidad en la prestacin de los servicios de salud. Es importante que las EPS se concentren en la promocin a la salud y prevencin de enfermedades, para esto se requiere generar nuevos incentivos. Estos podran crearse va la modificacin del clculo de la UPC, el cual, adems de basarse en elementos como el nmero de afiliados, debera incluir el cumplimiento de funciones de promocin y prevencin. Por lo tanto, la UPC estara compuesta de dos partes: una fija, que se le reconocera a cada EPS por afiliado; y una variable, que dependera del cumplimiento en indicadores de promocin y prevencin. As se estimulara la libre eleccin del afiliado y, por consiguiente, el fcil acceso a los servicios de salud.

En cuanto a la regulacin de las EPS, se deber revisar el esquema de vigilancia y control del SGSSS. Estas compaas estn siendo vigiladas hoy por la Superintendencia Nacional de Salud, la cual est encargada de ejercer acciones en materia de proteccin a los derechos de los usuarios, y calidad y acceso a los servicios. Sin embargo, las funciones de administracin del riesgo financiero que son inherentes a su naturaleza no estn siendo vigiladas, haciendo que no sea posible tomar acciones en esta materia. Por lo tanto, se propone que estas funciones sean reguladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, de manera que la Superintendencia Nacional de Salud se concentre exclusivamente en las funciones propias de su naturaleza. Respecto a la financiacin del SGSSS, en la medida en que no tiene sentido estar tratando de financiar el esquema va una base gravable tan evadible como lo es la mano de obra, es preciso explorar la posibilidad de fuentes alternativas de contribucin diferentes a los impuestos sobre la nmina.45 Esto permitira estimular la formalizacin del mercado laboral, en la medida en que se reduciran los costos laborales no salariales de 58,3% a 45,8%. Al alterar la relacin costobeneficio de ser formal, se tendra un efecto directo en la formalizacin y el empleo. Una alternativa de financiacin podra ser va recursos del Presupuesto General de la Nacin, los cuales podran provenir de impuestos como IVA y/o renta. De esta manera, ni las empresas ni los trabajadores podran evadirlo cambiando su tamao o forma de contratacin. Igualmente, este recaudo no se afectara por el trnsito de los trabajadores entre empleos formales e informales. Todos los individuos pagaran este impuesto en proporcin a sus ingresos, pero los beneficios financiados seran iguales para todos, independientemente del nivel de ingresos. Las necesidades fiscales que se derivan de esta propuesta estn asociadas a la cobertura del ingreso que percibe en la actualidad el Sistema va el RC. Este rgimen le aporta hoy en da aproximadamente 32% de los ingresos al Sistema, lo que equivale a 2,2% del PIB. Por lo tanto, esto sera lo que tendra que pasar a ser financiado va impuestos generales. Ahora bien, podra ser menor en la medida en que este clculo no tiene en cuenta los efectos dinmicos que generara el mayor grado de formalidad, el cual se debera traducir en una mayor base gravable y, por tanto, un mayor recaudo de impuestos. La financiacin de la salud a travs de los presupuestos de los Estados es la tendencia imperante en la mayora de los pases del mundo. Adicionalmente, este sera un esquema mucho ms transparente, ms fcil de financiar y de manejar. En este Sistema no habra distinciones entre trabajadores del RC y del RS, y entre empleados y desemplea-

45 Levy, Santiago, Good Intentions, Bad Outcomes: Social Policy, Informality and Economic Growth in Mexico, Brookings Institution, 2008.

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CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

dos. Sera el Estado quien redistribuira los recursos a las diferentes EPS mediante el nuevo esquema de UPC. Lo anterior permitira a todos los individuos tener acceso a salud, alcanzando as los principios de cobertura universal y equidad, en un marco de mayor eficiencia. Por lo tanto, el POS sera uno solo para todos los individuos y debera definirse a partir de una combinacin de prioridades en materia de salud pblica y de exclusiones explcitas. Ello significa que se establecera de acuerdo con la poltica de salud pblica del pas y con base en una lista que determine los medicamentos y procedimientos que estaran excluidos tales como cirugas cosmticas. Lo anterior permitira evitar los problemas que hoy existen, como la dificultad de haber exceptuado algn procedimiento y/o medicamento. La redefinicin del POS implicara necesariamente la modificacin de la UPC, de tal manera que su valor se ajuste al nuevo contenido del POS. Una vez definido el POS, se deber actualizar peridicamente, como lo establece la Ley 1438 de 2011. Finalmente, con relacin a las ineficiencias derivadas de los problemas de asimetra de informacin, es prioritario que el Ministerio de la Proteccin Social y el Departamento Nacional de Planeacin diseen mecanismos para controlar el efecto de seleccin de riesgo de manera que se evite poner en riesgo la viabilidad financiera de las EPS que hoy tienen el mayor nmero de afiliados de alto riesgo. Por otro lado, se requiere monitorear los niveles de riesgo moral que se puedan estar presentando.

2.2. Pensiones
2.2.1. Antecedentes46 La Ley 100 de 1993 cre el Sistema General de Pensiones, compuesto por dos regmenes mutuamente excluyentes: un rgimen de prima media (RPM) con beneficios definidos, que agrup el ISS, Cajanal y el resto de cajas existentes; y un rgimen de ahorro individual con solidaridad (RAIS), manejado por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Los principales objetivos de la Ley eran: lograr equilibrio fiscal; aumentar la cobertura especialmente para los ms vulnerables y mejorar la equidad; fortalecer el sistema financiero se fomentara el ahorro; y mejorar la eficiencia en el manejo de los recursos. La reforma estableca la eliminacin del RPM en 2014, luego de un rgimen de transicin (RT) en el que se beneficiaran las mujeres mayores de 35 aos, los hombres mayores de 40 o las personas que llevaran al menos 15 aos de cotizaciones en 1994. Sin embargo, despus del paso del proyecto por el Congreso y en contrava con la propuesta del Gobierno, que consista en que el RAIS sustituira al RPM, los dos regmenes permanecieron y se permitieron los movimientos de afiliados entre ellos. Esto se convertira en fuente de inconvenientes por las diferencias fundamentales entre los dos regmenes. En primer lugar, en el RPM las contribuciones van a un fondo comn del que se retiran recursos para pagar la pensin, bajo el supuesto de que los requisitos47 son suficientes para que los aportes alcancen a financiar la pensin, el cual no se cumpli. En el RAIS, por su parte, los aportes se depositan en cuentas individuales que son propiedad de los afiliados y los beneficios varan segn el monto y oportunidad del capital ahorrado y el rendimiento financiero que se obtenga de las inversiones realizadas con esos recursos.48 De otro lado, para los beneficiarios del RT, el monto de la pensin se calcula con base en las primeras 1.000 semanas de cotizacin, a las que se aplica una tasa de reemplazo49 de 65% del ingreso base de liquidacin (IBL). Por cada 50 semanas adicionales hasta 1.200, ese porcentaje se incrementa en 2%, hasta llegar a 73%. Por cada semana adicional a 1.200 y hasta 1.400, el porcentaje se incrementa en 3%, hasta completar 85% del IBL. Adems,

La financiacin de la salud a travs de los presupuestos de los Estados es la tendencia imperante en la mayora de los pases del mundo. Este sera un esquema mucho ms transparente, ms fcil de financiar y de manejar. En este Sistema no habra distinciones entre trabajadores del RC y del RS.

46 Esta seccin se basa en: Santa Mara, Mauricio, Roberto Steiner, Jorge Humberto Botero, Mariana Martnez, Natalia Milln, Mara Alejandra Arias y Erika Schutt, El sistema pensional en Colombia: retos y alternativas para aumentar la cobertura, Fedesarrollo, Informe final de investigacin, abril de 2010. 47 En el RPM se establecen una serie de requisitos en trminos de edad, ingreso base de cotizacin, y semanas cotizadas que, una vez se cumplen, permiten obtener unos beneficios fijos en funcin de estos factores. 48 En el RAIS no se tienen que cumplir requisitos especficos de edad u otros parmetros para obtener el beneficio, ya que no dependen de ellos sino de la magnitud del ahorro y los intereses, y de su capacidad para generar un monto de pensin por el tiempo estimado de vida que le quede al individuo al momento de pensionarse. 49 La tasa de reemplazo es la proporcin entre el monto de la pensin y el salario tomado como base para el clculo de la misma.
SEGURIDAD SOCIAL

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Hay problemas graves en el sistema de pensiones colombino. Por un lado, los parmetros para la definicin de los beneficios no estn acordes a las realidades demogrficas del pas y, por otro, hay incentivos para que la gente se mueva entre regmenes de acuerdo a su conveniencia particular, con un grave impacto sobre las finanzas.

la GPM, equivalentes a 1 SMLV, que se ajustan con el indicador de mayor incremento entre el IPC y el SMLV. Con la ley 100, desde el punto de vista de las personas, hubo un progreso importante en cuanto a la proteccin de los derechos pensionales porque se introdujo transparencia al sistema y se aument la cobertura entre los ms vulnerables. Pero estos logros no han sido suficientes para resolver los problemas del sistema pensional del pas, pues el incremento en cobertura no es el esperado y los logrados en equidad son insuficientes. Desde el punto de vista del sistema, entretanto, subsisten otros problemas graves. Por un lado, los parmetros para la definicin de los beneficios no estn acordes a las realidades demogrficas del pas y, por otro, hay incentivos para que la gente se mueva entre regmenes de acuerdo a su conveniencia particular, con un grave impacto sobre las finanzas y la estabilidad de los dos regmenes y del Sistema en general. 2.2.2. Diagnstico

los pensionados de este rgimen tienen el derecho de recibir una mensualidad adicional por ao. Actualmente, en el RAIS hay un poco ms de cinco millones de cotizantes activos y los inactivos superan los cuatro millones. Por su parte, en el RPM hay ms de dos millones de cotizantes activos y prcticamente el mismo nmero de inactivos que en el RAIS. En 2010, el nmero de traslados del RAIS al RPM fue de 111.469 afiliados. Por concepto de traslados, multiafiliacin y no vinculados, las AFP le giraron al ISS $4,2 billones, equivalente a 0,8% del PIB. Adicionalmente, a septiembre de 2011 se han trasladado 57.019 afiliados, y para julio de 2011 se haban realizado pagos por $1,9 billones. Ms an, Asofondos prev que en 2011 se supere el nmero de traslados que se presentaron en 2010 y se estima un giro superior a los $4,2 billones. Con estas cifras, desde 2007 se han trasladado 397.500 afiliados y se han girado recursos del RAIS al RPM por $11,1 billones. El nmero total de traslados desde 2008 representan, en valor presente, un aumento de la deuda pensional pblica de 5,1% del PIB ($28 billones). De otro lado, la Ley 100, atendiendo un mandato de la Constitucin de 1991, estableci que se adoptara una Garanta de Pensin Mnima (GPM), que consista en asegurarle a los afiliados que cumplieran ciertos requisitos, en cualquiera de los dos regmenes y en el RT, una pensin que no podra ser menor al salario mnimo legal vigente (SMLV). Adems, las pensiones del rgimen de transicin deben ser reajustadas cada ao con base en el crecimiento del ndice de Precios al Consumidor (IPC), salvo las de

En el ao 2000, el Consejo de Estado sostuvo que si se aplica el IBL contemplado en la Ley 100 se afecta el monto de la pensin y el rgimen de transicin deja de ser un beneficio, por lo cual se debe aplicar en su integridad el rgimen anterior y seala que, de no hacerlo, se desconocera el principio de inescindibilidad.50 Lo anterior significa que, en la prctica, siguiendo los lineamientos jurisprudenciales del Consejo de Estado, quienes renen las condiciones para ser beneficiarios del rgimen de transicin, siguen regidos ntegramente por las normas del rgimen anterior, lo cual desdibuj el propsito de la transicin. Una de las consecuencias de esto es que la tasa de reemplazo es alta e insostenible financieramente. La pensin mensual promedio de los beneficiarios del rgimen de transicin es similar al salario promedio de los empleados formales, alrededor de 1,67 SMLV. Con ello, la tasa de reemplazo promedio del pas es del orden de 70%, llegando hasta 85% para algunos beneficiarios del rgimen de transicin. Dentro del esquema previsto en la Ley 100, el rgimen de transicin contemplaba el marchitamiento del ISS, la entidad reducira las nuevas afiliaciones y dejara este espacio a los fondos privados. Sin embargo, debido a las mltiples decisiones judiciales que han venido expidindose desde el comienzo del nuevo sistema, se ha prolongado la duracin del rgimen de transicin y se han extendido sus beneficios ms all de lo originalmente previsto en la Ley 100, dado que se siguen permitiendo los movimientos de afiliados del RAIS al RPM.

50 Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Direccin General Regulacin Econmica de la Seguridad Social, Rgimen de transicin pensional de los servidores pblicos, sistema general de pensiones, Notas Fiscales No. 7, mayo de 2011.

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CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

2.2.3. Cobertura y equidad Una de las consecuencias ms perjudiciales de que no se haya llevado a cabo lo establecido en la Ley 100, es que los avances en cobertura e inequidad han sido insuficientes. En cuanto a cobertura, el nmero de afiliados creci, pasando de niveles de 20% de la PEA a principios de los noventa, a 45% a finales de esa dcada.51 Pero esos avances en cobertura y los logrados en cuanto a equidad fueron insuficientes, pues para 2001 la cobertura real, excluyendo a los afiliados no cotizantes, tan solo era 25% de la PEA.52 Actualmente, tan slo 1,2 millones de personas estn pensionadas en Colombia, 3% de la poblacin total y el equivalente al 25% de la poblacin en edad de pensionarse.53 Por su parte, los avances en equidad muestran una situacin an ms crtica. Por un lado, el RPM ha tenido que seguir subsidiando a sus beneficiarios dado el bajo nivel de contribuciones y el relativamente alto nivel de beneficios. Con una baja cobertura y un beneficio sesgado hacia los ms favorecidos, la distribucin de los subsidios est mal focalizada. As, segn quintiles de ingreso del hogar, el 20% ms pobre recibe un subsidio mnimo y el ms alto recibe 80% del total (Grfico 5).54 Adems, el RPM ha llevado a que las contribuciones de los trabajadores de menores ingresos, que frecuentemente no alcanzan a cumplir los requisitos para obtener una pensin, financien las pensiones de la poblacin ms favorecida y de las personas que pertenecan al rgimen de transicin o que se han pasado del RAIS al RPM. De otro lado, el efecto en el acceso a una pensin de vejez, invalidez o sobrevivencia de que se exija a las personas un piso para pensionarse, el salario mnimo, lleva a que muchas personas en edad de pensin no logren acumular el capital necesario para pensionarse en el RAIS. El piso del salario mnimo deja por fuera del sistema a 60% de quienes reclaman una pensin (Grfico 6). Si la condicin de la pensin mnima no existiera, muchos afiliados lograran pensionarse con mesadas inferiores y obtendran un ingreso en esta etapa de la vida. A 60% de los que no tuvieron acceso a pensin de vejez, invalidez o sobrevivientes en el RAIS se les hace devolucin de saldos, es decir, la totalidad de los aportes ms los rendimientos.55
Porcentaje de los subsidios pensionales

Grco 5. Distribucin de las pensiones del RPM por quintiles de ingresos

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
0,3 0,2 1 2 2 10 5 5 10 13 13 21 Total nacional Cabeceras municipales Resto 57 80 81

Quintiles de ingresos

Fuente: Lasso, Francisco, Misin para el diseo de una Estrategia para la Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad, 2006.

Graco 6. Efecto de la pensin mnima para lograr una pensin en el RAIS, 2011
100 90 80

% Acumulado de Ingreso

70 60 50 40 30 20 10 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

% Acumulado de Solicitudes de Pensin

Fuente: Asofondos.

51 Uribe, Consuelo, La reforma de pensiones en Colombia y la equidad de gnero, Unidad Mujer y Desarrollo, Proyecto Impacto de gnero de la reforma de pensiones en Amrica Latina, Naciones Unidas-Cepal, octubre de 2002. 52 Op Cit. Santa Mara et al., El sistema pensional en Colombia: retos y alternativas para aumentar la cobertura. 53 Clavijo, Sergio y Alejandro Gonzlez, Reforma pensional y retiro temprano en Colombia, Comentario Econmico del da, Anif, marzo de 2011. 54 Op Cit. Santa Mara et al., El sistema pensional en Colombia: retos y alternativas para aumentar la cobertura. 55 El supuesto de ingreso cero para los que no consiguieron la pensin puede afectar el Gini de los pensionados porque, aunque en el RPM los contribuyentes no reciben ninguna retribucin por dichos ahorros si no cumplen con los requisitos para pensionarse, quienes no logran pensionarse en el RAIS reciben la devolucin de los saldos acumulados, lo que en ltimas puede terminar significando algn tipo de ingreso mensual por debajo del salario mnimo o un nico ingreso por el total del ahorro y los retornos financieros del mismo. El supuesto no es muy fuerte dado que el RAIS ha pensionado muy poca gente a la fecha.
SEGURIDAD SOCIAL

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La composicin demogrfica del pas es uno de los principales riesgos que afronta el sistema de pensiones colombiano. En los ltimos 50 aos la pirmide poblacional cambi drsticamente, aumentando la proporcin de adultos mayores de 60 aos en relacin a los jvenes, una tendencia que continuar durante los prximos 50 aos. Por esta razn, est en riesgo la sostenibilidad del RPM.

2.2.4. Sostenibilidad financiera Actualmente, el RAIS cuenta con los recursos suficientes para el pago de sus futuras obligaciones pensionales. Por el contrario, la deuda heredada por el RPM y la que se est generando con cada nuevo afiliado a este sistema a causa de que la combinacin de edad de jubilacin, semanas requeridas cotizadas y monto de cotizacin no generan los recursos suficientes para financiar las obligaciones que asume, hacen que ese rgimen no cuente con las reservas necesarias para el pago de obligaciones pensionales actuales ni futuras (Grfico 7). La Nacin est destinando $22 billones del presupuesto, 4% del PIB, para pagar las pensiones de 1,2 millones de colombianos, cifra que a largo plazo no resulta sostenible financieramente para la economa del pas. De hecho, segn clculos del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, los beneficios otorgados a raz de las decisiones judiciales pueden tener un costo actuarial de entre $11,7 billones y $20,1 billones, a pesos de 2010, para la Rama Judicial, Ministerio Pblico y Contralora General de la Repblica. Es ms, de extenderse tales decisiones al resto de los servidores pblicos nacionales, el impacto adicional estimado por el Ministerio de Hacienda sera de entre $31,3 billones y $37,1 billones, a pesos de 2010. Y, si en virtud del derecho a la igualdad y del principio de favorabilidad

Grco 7. Costo scal adicional por decisiones judiciales del Consejo de Estado
0,25 (VPN 3,8% del PIB) ($20,1 Billones)

0,20

% del PIB

0,15

0,10 (VPN 2,2% del PIB) ($11,7 Billones) 0,05

0,00 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065

Todos los factores percibidos (promedio ltimos seis meses)

Todos los factores fraccionados (promedio ltimos seis meses)

Nota: VPN = Valor presente neto. Fuente: Departamento Nacional de Planeacin, Direccin Nacional de Regalas.

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CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Rango de edad

estas se extienden al rgimen de transicin que administraba el ISS para los trabajadores del sector privado, el impacto adicional estara entre 15% y 20% del PIB.56 La composicin demogrfica del pas se constituye en uno de los principales riesgos que afronta el sistema de pensiones colombiano. En los ltimos 50 aos la pirmide poblacional cambi drsticamente, aumentando la proporcin de adultos mayores de 60 aos en relacin a los jvenes, una tendencia que continuar durante los prximos 50 aos (Grfico 8). Dado que el Sistema todava cuenta con un componente de prestaciones definidas que no tiene en cuenta la evolucin de las variables demogrficas, est en riesgo la sostenibilidad del RPM. La distribucin de la poblacin est aumentando la relacin entre pensionados y afiliados, lo que compromete la sostenibilidad del RPM. Mientras en 1980 existan en el RPM dos pensionados por cada 100 afiliados, para el ao 2000 esta relacin pas a ser 21 a 100.57 Esta situacin se explica en parte porque las diferencias entre la edad de pensin y las crecientes expectativas de vida no fueron debidamente ajustadas en la Ley 100. A partir de 1993 las edades requeridas para acceder a una pensin ascendieron escasos dos aos, aplicables solamente despus de 2014. Ello contrasta con el hecho de que en los ltimos 50 aos, la esperanza de vida al nacer ha aumentado en 15 aos para los hombres y en casi 19 para las mujeres (Grfico 9). El desequilibrio entre edad de pensin y la expectativa de vida genera varios riesgos, tanto para los afiliados como para el sistema en general. Un aumento del nmero de aos recibiendo pensin, derivado del aumento de las expectativas de vida, lleva a que un sistema como el RPM sea financieramente insostenible.58 Este panorama se agrava ms al contemplar la restriccin de que ninguna pensin sea menor a un SMLV y que anualmente aumente al menos en el mismo porcentaje en que aumenta el IPC o el SMLV del ao anterior, dependiendo de cul sea mayor. Adicionalmente, el pasivo pensional se puede incrementar an ms por cuenta de varios factores: los traslados de personas desde los fondos privados hacia el ISS, los cuales se estiman entre 1,5 y 2 millones de personas e incrementaran el pasivo entre 12 y 15 puntos porcentuales;59 el pronunciado incremento de servidores de las
56 Op. Cit. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, 2011. 57 Op. Cit. Santa Mara et al., El sistema pensional en Colombia: retos y alternativas para aumentar la cobertura. 58 En el RAIS para calcular si el afiliado se puede o no pensionar, es decir, si su capital es suficiente o no para pensionarse, se deben aplicar las tablas de mortalidad recientemente actualizadas que sealan que hay una probabilidad muy baja de estar vivo hasta los 110 aos. 59 Op. Cit. Santa Mara et al. El sistema pensional en Colombia: retos y alternativas para aumentar la cobertura.

Grco 8. Pirmide poblacional de Colombia: 1950, 2010 y 2050

1950
80 y Ms 70 - 74 60 - 64 Mayores de 60 / PEA = 10% Nmero de hijos por mujer = 6,7

Rango de edad

50 - 54 40 - 44 30 - 34 20 - 24 10 - 14 Mujeres Hombres

0-4

-10

-5

10

2010
80 y Ms 70 - 74 60 - 64

%
Mayores de 60 / PEA = 20% Nmero de hijos por mujer = 2,5

Rango de edad

50 - 54 40 - 44 30 - 34 20 - 24 10 - 14 0-4 Mujeres Hombres

-10

-5

10

2050
80 y Ms 70 - 74 60 - 64 50 - 54 40 - 44 30 - 34 20 - 24 10 - 14 0-4

%
Mayores de 60 / PEA = 40% Nmero de hijos por mujer = 1,7

Mujeres Hombres

-10

-5

10

%
Fuentes: Dane. Clculos CPC.

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Grco 9. Esperanza de vida al nacer de Colombia, 1960-2010

80 75 70 Hombres Total Mujeres

Edad

65 60 55 50 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

Edad
Fuente: Banco Mundial. World Development Indicators.

fuerzas armadas de los ltimos ocho aos y el aumento salarial a ms de 100.000 servidores de la fuerza pblica en el mismo periodo. 2.2.5. Recomendaciones y propuestas Un sistema de proteccin social en pensiones debe velar porque no se excluya a nadie de algn tipo de beneficio para que pueda llevar una vida digna en la vejez, as como ofrecer una proteccin frente a los riesgos de invalidez y muerte. De hecho, en la mayora de pases del mundo se ofrece algn tipo de cobertura bsica para las personas mayores que no tienen ningn otro tipo de ingreso.60 Pero la baja cobertura y la insostenibilidad financiera atentan contra la equidad: la baja cobertura actual excluye del sistema a la poblacin ms pobre; y la insostenibilidad del sistema, generada en parte por los altos beneficios en relacin a las bajas contribuciones, ha dado lugar a subsidios que benefician a los ms ricos, usando recursos que podran ser utilizados de manera ms adecuada en subsidios focalizados haca la poblacin ms vulnerable. Colombia se encuentra en medio de una transicin demogrfica que es necesario aprovechar. Esta ventana de oportunidad, conocida como bono demogrfico, durar unos 35 aos. Dicho bono se da porque la proporcin de la poblacin en edad de trabajar, entre 15 y 65 aos, ser mayor que las poblaciones menores de 15 aos y mayores de 65 aos sumadas. Los pases que han atravesado estos cambios demogrficos han experimentado generacin de riqueza, aumento del ingreso y del consumo.

Por ello, hay que aprovechar esa transicin para sacarle el mximo beneficio y ahorrar para construir los sistemas que van a permitir atender a la poblacin en la medida en que envejezca. De lo contrario, las generaciones posteriores sern menos numerosas y tendrn que soportar una enorme carga fiscal. Este es el escenario ms probable para Colombia si no se toman medidas lo antes posible. La primera medida que se propone es marchitar el RPM, tal y como se estableca en la Ley 100. Para ello, lo primero que se debe hacer es frenar de inmediato la entrada de nuevos afiliados y prohibir nuevos traslados del RAIS al ISS. Adems, se debera establecer un nuevo cronograma para las personas que sigan cubiertas por el rgimen anterior.

Un sistema de proteccin social en pensiones debe velar porque no se excluya a nadie de algn tipo de beneficio para que pueda llevar una vida digna en la vejez, as como ofrecer una proteccin frente a los riesgos de invalidez y muerte. En la mayora de pases se ofrece algn tipo de cobertura bsica para las personas mayores.

60 The Economist, Falling Short, Special Report: Pensions, abril de 2011.

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CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Como segunda medida, se recomienda limitar las altas pensiones que otorga el ISS al mximo permitido por la ley, incluso para los pensionados actuales. En tercer lugar, se propone aumentar e igualar las edades de jubilacin para hombres y mujeres. Adems se propone vincular aumentos posteriores a la edad de pensin con incrementos en longevidad. Esta medida debera ir acompaada de un incremento de los aportes, tanto de los empleados como de los empleadores y del nmero de semanas cotizadas. Esto ltimo hara que fuera menor el tiempo en que se reciben beneficios, situacin deseable en sintona con el aumento en el nmero de aos vividos de la poblacin. Aunque una solucin de este tipo mostrar resultados hasta dentro de varias dcadas, es importante implementarla cuanto antes. En cuarto lugar, se propone eliminar la condicin de que la pensin mnima est atada al salario mnimo y la obligatoriedad de incrementarla anualmente con el incremento del SMLV. La manera como est planteado el esquema de pensin mnima vigente impide que los trabajadores que cotizan sobre salarios menores a tres SMLV puedan acumular el capital, o cumplir los requisitos para poderse pensionar. Para ello se recomienda permitir la devolucin de saldos y sus rendimientos financieros en el sector pblico, los cuales podran sumarse al subsidio mnimo del pilar solidario (ver ms adelante).61 Una quinta medida es dar solucin a las causas del desequilibrio pensional que van ms all de los parmetros del clculo de la pensin y se relacionan con el funcionamiento del mercado laboral en Colombia (ver Captulo Formalizacin y Mercado Laboral). Los altos impuestos a la nmina y un salario mnimo que se ajusta como mnimo con el incremento del IPC y que no est acorde con la productividad de la economa, conducen a una alta informalidad en la contratacin laboral en el pas, lo que reduce la base de contribuciones a las pensiones e impone costos salariales desproporcionados a las empresas.62 Por ltimo, a pesar de la necesidad de bajar los costos, el Gobierno debe asegurar que la seguridad social sea un pilar solidario para asegurar un ingreso a millones de colombianos para que en la vejez tengan los recursos suficientes para llevar un nivel de vida digno. En la mayora de pases, las tasas de pobreza entre los ancianos son ms altas que en el resto de la poblacin y las

Se propone marchitar el RPM, tal y como se estableca en la Ley 100. Para ello, lo primero que se debe hacer es frenar de inmediato la entrada de nuevos afiliados y prohibir nuevos traslados del RAIS al ISS. Adems, se debera establecer un nuevo cronograma para las personas que sigan cubiertas por el rgimen anterior.

mujeres estn en peor posicin que los hombres dado que viven ms aos, ganan menos y permanecen menos tiempo en la fuerza laboral. Por ello, es imprescindible establecer un subsidio mnimo para toda la poblacin en edad de pensin. Para ello se recomienda moverse hacia un sistema de tres pilares.63 El primero de ellos correspondera a un pilar solidario, focalizado hacia la poblacin ms pobre, cuya financiacin se dara a travs del presupuesto general, financiado con impuestos generales. El beneficio tendra que ser bastante inferior al SMLV para evitar las mismas distorsiones que existen hoy en da y para darle mayor viabilidad. En el actual sistema, las personas que sean elegibles para recibir la pensin mnima no recibiran el subsidio. Programas existentes, como los Beneficios Econmicos Peridicos (BEP), pasaran a constituirse en un beneficio mayor, pues las cotizaciones de las personas que no logren conseguir la pensin mnima se sumaran al subsidio mnimo. Tambin podran incluirse los subsidios a la cotizacin que reconoce el Fondo de Solidaridad Pensional. El segundo pilar sera el de Ahorro Individual Obligatorio para todos los cotizantes, como el que funciona actualmente en cabeza de las AFP, y el tercer pilar es uno de Ahorro Individual Voluntario, igual al que existe actualmente para quienes desean ahorrar ms para la vejez.

61 Actualmente en el ISS se devuelven saldos bajo la figura indemnizacin sustitutiva, la cual retribuye el equivalente a los aportes realizados ms el IPC, a diferencia de lo que ocurre en el RAIS que se devuelven todos los aportes ms las rentabilidades histricas. 62 Respecto a estos ltimos puntos, puede resultar conveniente examinar el caso chileno. El PIB per cpita de Chile es el doble del colombiano y el salario mnimo es la mitad. Respecto al sistema de pensiones pblico, Chile decidi restringir la entrada de nuevos aportantes al fondo del Estado y ha venido liquidando paulatinamente a sus antiguos afiliados, forzando a que los nuevos aportantes se vinculen a fondos privados. 63 Vase: Soto, Mauricio, Benedict Clements y Frank Eich, A Fiscal Indicator for Assessing First and Second Pillar Pension Reforms, IMF Staff Discussion Note, Fondo Monetario Internacional, abril de 2011.
SEGURIDAD SOCIAL

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CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

SEGURIDAD SOCIAL

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CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

CAPTULO

FORMALIZACIN Y MERCADO LABORAL

1. Diagnstico

a generacin de empleo formal y la formalizacin del empleo informal en la economa son elementos fundamentales dentro de la agenda de competitividad del pas. La razn es simple: existe una relacin bidireccional entre formalizacin y productividad. Por un lado, la formalizacin tiene un impacto positivo directo sobre la productividad de la fuerza laboral.1 Por otro, una mayor productividad hace ms propensas tanto a empresas como a trabajadores a volcarse hacia la formalidad. Por esto ltimo, es crtica la implementacin de una agenda de transformacin productiva que busque generar sectores de mayor productividad, que reduzcan los incentivos para permanecer en la informalidad y as asegurar la creacin de empleo decente y de calidad.2

Existen dos caractersticas del aparato productivo colombiano que inciden en el nivel de productividad de la economa: i) la heterogeneidad en la productividad laboral entre sectores (intersectorial); y ii) la heterogeneidad en la productividad laboral al interior de cada sector (intrasectorial). En la medida en que el pas pueda bajar estos dos tipos de dispersin en la productividad laboral, podr reducir los niveles de informalidad y desempleo, redundando en menores niveles de exclusin social y desigualdad.3

1.1. Heterogeneidad intersectorial

En primer lugar, Colombia se encuentra en una etapa de desarrollo que se caracteriza por la existencia de amplias brechas en la productividad intersectorial4 (Grfico 1).

Gr co 1. Brechas en productividad laboral por sector, Colombia 2010

Productividad promedio (Y/L): $20 millones / trabajador Suministro de electricidad, gas y agua (821%) Explotacin de minas y canteras (704%) Intermediacin nanciera y actividades inmobiliarias (278%) Construccin (131%) Industria manufacturera (113%) Agricultura, Transporte, almacenamiento pesca, y comunicaciones (97%) ganadera, caza y Comercio, hoteles Servicios (87%) silvicultura y restaurantes (51%) (39%) 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

900 800 700 600 500 400 300 200 100 0

Productividad sectorial (% de la productividad promedio)

Participacin en el empleo (suma = 100%)

Fuente: Dane. Clculos CPC.

1 Segn McKinsey Global Institute, un trabajador formal es entre cinco y siete veces ms productivo que un trabajador informal. 2 La OIT define empleo decente como aquel que involucra oportunidades de trabajo productivo con un ingreso justo, seguridad en el lugar de trabajo y proteccin social para las familias, buenas prospectivas para el desarrollo personal y la integracin social, libertad de las personas para expresar sus inquietudes, organizar y participar en las decisiones que afectan sus vidas e igualdad de oportunidades y trato para todos los hombres y mujeres. 3 Gaviria, Alejandro, presentacin seminario La informalidad laboral, Universidad de los Andes, marzo de 2011. 4 Los pases en etapa de desarrollo medio, tal como Colombia, enfrentan brechas de productividad entre sus sectores, las cuales van disipndose en la medida en que se avanza hacia estados de mayor desarrollo. Para ms detalle, vase McMillan, Margaret y Dani Rodrik, Globalization, Structural Change and Productivity Growth, NBER Working Paper Series w17143, junio de 2011.

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CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Gr co 2. Evolucin de la informalidad laboral y empresarial en Colombia

70 63,7% 58,3% 57,6% 49,6% 43,8% 58,2% 56,9% 55,0% 45,1% 58,7% 56,0% 61,5% 57,4%

Porcentaje de ocupados o microestablecimientos informales (%)

60 50 40 30 20 10

57,7% 53,7% 41,8%

58,3% 51,6% 39,4%

58,3% 57,1%

41,5%

42,5%

39,2%

Empresarial - No lleva contabilidad Empresarial - No tiene registro mercantil o no lo renov Laboral - Dane (ocupados SIN seguridad social) 2009 - I 2009 - II 2010 - I 2009 - IV 2010 - II 2010 - IV 2009 - III 2010 - III

Periodo (trimestre)
Fuente: Dane, Gran Encuesta Integrada de Hogares y Encuesta de microestablecimientos.

Esta situacin conlleva a que el pas pueda ser susceptible de un cambio estructural negativo (como el que se evidenci entre 1990 y 2005),5 en el cual el factor trabajo se moviliza de sectores de alta productividad a sectores de baja productividad,6 reduciendo as la productividad de la economa en general. Ahora bien, tambin implica que podra haber un gran potencial de incrementos en la productividad de la economa si se pudiera lograr que el factor trabajo migre de sectores de baja productividad a aquellos de alta productividad, logrando as un cambio estructural positivo. Por ejemplo, si en Colombia se lograra replicar la distribucin laboral entre sectores que existe en pases de alto ingreso,7 aun manteniendo los actuales niveles de productividad de cada uno de los sectores en el pas, la productividad total de la economa crecera alrededor de 21%.8 Una de las causas que provoca esta alta heterogeneidad intersectorial es la existencia de una rampante informalidad en el pas.9 La informalidad empresarial y laboral se ha mantenido en los ltimos aos alrededor del 60%

Existen dos caractersticas del aparato productivo colombiano que inciden en el nivel de productividad de la economa: i) la heterogeneidad en la productividad laboral entre sectores (intersectorial); y ii) la heterogeneidad en la productividad laboral al interior de cada sector (intrasectorial).

5 Vase Captulo Introduccin. 6 Incluyendo la movilizacin del factor trabajo hacia la informalidad y al desempleo, que evidentemente presentan menores niveles de productividad laboral. 7 Es decir, si se lograra movilizar el factor trabajo entre sectores de manera que se logre la distribucin sectorial del empleo que existe en los pases de ingreso alto que se tomaron como referencia en el estudio de: Op. Cit. McMillan y Rodrik (Dinamarca, Espaa, Estados Unidos, Francia, Holanda, Italia, Japn, Suecia y Reino Unido). 8 Clculos del Consejo Privado de Competitividad (CPC). 9 Es importante aclarar que toda economa en crecimiento que se trace como camino la innovacin, requiere de ciertos niveles de informalidad en las etapas de emprendimiento y experimentacin de las ideas de negocio. Sin embargo, lo importante es facilitar la transicin de dichas etapas a la conformacin de empresas formales con condiciones que fomenten su crecimiento continuo.
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Grco 3. Empleo en la economa informal en actividades no agrcolas (ltimo ao disponible)

80 70 Ocupados en el sector informal Ocupados informales fuera del sector informal 60 50 40 30 14,9 20 30,6 10 0 Turqua* 17,8 Surfrica 24,3 36,3 32,1 18,0 51,2 34,1 52,2 50,2 11,8 17,9 20,2 9,3 21,1

% Trabajadores informales en actividades no agrcolas

Brasil

Venezuela Argentina

Egipto*

Mxico

Colombia

Per

Pas
*No hay informacin desagregada. Fuente: Organizacin Internacional del Trabajo, 2011 (dato para Colombia, segundo trimestre de 2010).

(Grfico 2), siendo una de las ms altas frente a pases de referencia (Grfico 3), y se ha convertido en un flagelo que limita el crecimiento de la economa en Colombia. Hay dos tipos de informalidad que, si bien estn relacionados, no son iguales. Por un lado, se encuentra la informalidad empresarial, entendida como el conjunto de actividades econmicas que se desarrollan en incumplimiento de la ley comercial, laboral y tributaria. Por el otro, se encuentra la informalidad laboral, definida para efectos de este captulo como la carencia de afiliacin a los sistemas de salud y pensin a travs del trabajo formal, tal como lo contempla la Ley.10 La informalidad impacta la competitividad y productividad del pas a travs de diversos canales. En general, la informalidad est ligada a menores niveles de productividad total de la economa en la medida en que las empresas informales tienden a contratar menos empleados11 e invertir menos en innovacin, enfrentan limitaciones en acceso a mercados, a crdito y a programas de capacitacin, evidencian menores avances tecnolgicos y menores utilidades por trabajador que las empresas formales con caractersticas similares. Adicional a lo anterior, las

empresas informales buscan mantener un bajo perfil para permanecer imperceptibles ante las autoridades encargadas de hacer cumplir la Ley, lo cual induce al enanismo econmico y, por tanto, a menores niveles de productividad. La informalidad tambin impacta la productividad en la medida en que representa una forma de competencia desleal frente a las empresas formales, que se deriva de los bajos precios que pueden cobrar los informales por su evasin de obligaciones tributarias, laborales y regulatorias.12 Esto, a su vez, reduce el recaudo fiscal por parte del Estado y genera tarifas impositivas ms altas para los formales. As mismo, exacerba el problema de desproteccin social para la poblacin ms vulnerable, lo que afecta los niveles de salud y, por tanto, de productividad del capital humano en el pas, adems de reducir la base de cotizantes a los sistemas de salud y de pensiones, lo que conduce a elevar la carga del Rgimen Subsidiado de Salud (ver Captulo Seguridad Social) a niveles financieros insostenibles. Por ltimo, la informalidad implica la inadecuada asignacin de los recursos humanos en actividades de bajo retorno y, por

10 La formalizacin laboral, desde una visin ms amplia, requiere de contratos laborales formales, pago de todas las obligaciones de Ley, adecuadas condiciones en el lugar de trabajo y no discriminacin, entre otros factores. 11 Ydrovo, Carolina, Informalidad empresarial en Colombia: un obstculo a la destruccin creativa, Banco de la Repblica, 2010. 12 Un estudio de McKinsey encontr que en la actualidad las empresas informales obtienen una ganancia sustancial en la relacin costo-beneficio derivada de la evasin de impuestos y de regulaciones, que ms que compensa sus bajos niveles de productividad y tendencia al enanismo. Vase: Farrell, Diana, The hidden dangers of the informal economy, McKinsey Global Institute, 2004.

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CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

tanto, con bajos niveles salariales13 y alto riesgo, lo cual es un problema si se considera que el trabajo es el principal activo de la poblacin pobre en Colombia.14 El Gobierno, junto con el Consejo Privado de Competitividad, prepararon un proyecto de Ley de Formalizacin y Generacin de Empleo que aprob el Congreso a finales de 2010 (Ley 1429/2010) y que se reglament parcialmente durante el primer semestre de 2011 (Decreto 545 de 2011). Gracias a los beneficios y simplificacin tributaria, laboral y de trmites comerciales contenidos en la Ley que buscaban alterar la relacin costo-beneficio hacia la formalidad, el impacto en los niveles de formalizacin no se ha hecho esperar. De acuerdo con datos de Confecmaras, en el periodo enero-agosto de 2011 la constitucin de nuevas empresas creci 9,6% y, de estas, 83,2% se benefici de la Ley, obteniendo un ahorro de $8.000 millones (Grficos 4 y 5). Por su parte, el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT) calcularon que para el periodo enero-agosto de 2011, se formalizaron 127.751 empresas gracias a la Poltica de Formalizacin.15 Como complemento a la Ley, el MCIT en asocio con las Cmaras de Comercio y el SENA viene adelantando pilotos16 de una estrategia que se ha denominado Brigadas para la Formalizacin, que consiste en llevar a

Grco 4. Nuevas empresas constituidas, enero a agosto de 2011

175.000 173.782 170.135 167.206 9,6%

Nuevas empresas constituidas

170.000 165.000 160.000 155.000 150.000 145.000

157.822 158.551

2007

2008

2009

2010

Ao
Fuente: Confecmaras, Registro nico Empresarial (RUE).

Grco 5. Empresas beneciadas de la Ley 1429, a septiembre 2011

AHORRO Empresas constituidas que se acogieron a la Amnista 80.533 Activas 6.510 Canceladas + $22.000 millones

Empresas nuevas que se acogieron a la Ley (83,2%)

144.523

+ $8.000 millones

50.000

100.000

150.000

Cantidad de empresas bene ciadas

Fuente: Confecmaras, Registro nico Empresarial (RUE).

13 De acuerdo a un clculo de la Universidad de los Andes, la brecha salarial en 2009 entre ocupados formales y ocupados informales es de 1,85, lo cual implica un aumento de esta en 33% entre 1990 y 2009. 14 Jtting, Johannes y Juan de Laiglesia, Is Informal Normal? Towards More and Better Jobs in Developing Countries, OECD Publishing, 2009. 15 Para este clculo se defini un indicador proxy que excluye a aquellas empresas que se formalizan en ausencia de dicha poltica. El clculo corresponde a la sumatoria de empresas acogidas a la amnista (y no canceladas) de que trata el artculo 50 de la Ley 1429 de 2010 (total = 80.533), y las empresas formalizadas por encima del crecimiento potencial del nmero de empresas activas al 31 de diciembre de 2010 (total = 47.218). 16 En Bogot, Medelln, Barranquilla y Pereira.
FORMALIZACIN Y MERCADO LABORAL

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Grco 6. Evolucin de la tasa de desempleo y crecimiento del PIB en Colombia

Desempleo (% poblacin econmicamente activa)
30 24 18 12 6 0 -6 -12 -18 -24 Desempleo total Desempleo jvenes Crecimiento PIB Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 10 8 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Periodo (trimestre)
Fuente: Dane, Gran Encuesta Integrada de Hogares y Cuentas Nacionales.

los establecimientos de comercio informales una oferta de servicios pblicos y privados, que brinda incentivos y facilidades para que los empresarios se formalicen. Entre los servicios ofrecidos se encuentran: programas de formacin empresarial y capacitaciones a la medida, ofrecidas por las Cmaras de Comercio y el SENA; lneas especiales de crdito para la formalizacin ofrecidas por Bancoldex; recursos no reembolsables ofrecidos por Fomipyme y el Fondo Emprender; Macro Ruedas de Negocios (Mercado Interno); y Ruedas de Servicios para la Formalizacin Empresarial y Laboral. Las Ruedas de Servicios para la Formalizacin, que a diciembre de 2011 habran llegado a siete ciudades principales (Barranquilla, Bucaramanga, Cali, Cartagena, Ccuta, Medelln y Pereira), tienen como objetivo generar un espacio con presencia interinstitucional para acompaar y orientar a los empresarios a que formalicen sus actividades productivas de manera fcil y rpida, y adems conozcan todos los beneficios que trae el ser formal y los costos de no serlo. A septiembre de 2011, se haban atendido en promedio 684 empresarios y 730 trmites de forma efectiva, a travs de la presencia en promedio de 23 entidades por ciudad. A pesar de los efectos positivos que ya se vislumbran como respuesta a la implementacin de la Ley 1429 y a los esfuerzos de los diferentes Ministerios, es claro que

el problema de la informalidad est lejos de ser resuelto. Lo mismo ocurre con el desempleo, cuya cifra no se ha logrado bajar a un dgito desde comienzos de los aos 90, aun en periodos de auge de la economa colombiana,17 convirtindose en uno de los ms altos de Amrica Latina (Grfico 6 y 7).

Grco 7. Tasa de desempleo 2010, pases seleccionados

Tasa de desempleo (% desocupados / PEA)
20,1 3,4 3,7 4,4 5,4 Brasil 6,7 7,1 Per 7,9 10,8 11,8 12,0 Colombia 25 20 15 10 5 0 24,9

2011

Crecimiento PIB (variacin %)

Surfrica Espaa Turqua

Pas
Fuente: CIA World Factbook, 2011.

17 Tal y como el que experiment el pas entre 2003 y 2007, cuando tuvo crecimientos por encima de 5%.

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CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Portugal

Mxico

Malasia

Corea

Vietnam

Chile

La existencia de estas grandes divergencias en la productividad entre sectores, aunada a los altos niveles de informalidad y desempleo, se convierten en caldo de cultivo para que el pas caiga en un proceso de cambio estructural negativo. Como si fuera poco, existen una serie de factores en el pas que exacerban esta posibilidad: i) la ventaja comparativa en la explotacin de recursos naturales; ii) las presiones revaluacionistas en la tasa de cambio; iii) las inflexibilidades del mercado laboral; iv) los bajos niveles de cualificacin del capital humano; y v) la precaria diversificacin productiva. Primero, es comn escuchar sobre la maldicin de los recursos naturales. Recibir generosas ganancias del petrleo y de otros recursos naturales puede generar efectos adversos en otros sectores de la economa, particularmente en aquellos que pueden ser estratgicos para el crecimiento econmico sostenido de un pas.18 Lo cierto es que los pases con ventajas comparativas en productos primarios, como es el caso de Colombia, tienden a ser ms susceptibles a cambios estructurales negativos, en la medida en que estos sectores no son grandes generadores de empleo.19 El crecimiento de estos sectores, principalmente cuando deriva en mayor consumo y no en mayor inversin, usualmente acarrea una apreciacin de la tasa de cambio real, lo que conlleva una prdida de competitividad del resto de sectores transables, efecto conocido en la literatura como enfermedad holandesa. En la medida en que los sectores primarios no tienen la capacidad de absorber la mano de obra proveniente del resto de sectores transables, esta termina ubicndose en la informalidad o en el desempleo, lo cual explica el cambio estructural negativo evidenciado en Colombia entre 1990 y 2005. Segundo, se encuentra que aquellos pases que mantienen una moneda sobrevaluada, tienden a experimentar cambios estructurales negativos.20 En Colombia, la apreciacin sostenida del peso que se viene experimentando desde 2003, ha venido restndole competitividad e inhibido parte del crecimiento de los sectores transables, lo cual genera condiciones propicias para que se d un cambio estructural negativo.21

La existencia de estas grandes divergencias en la productividad entre sectores, aunada a los altos niveles de informalidad y desempleo, se convierten en caldo de cultivo para que el pas caiga en un proceso de cambio estructural negativo. Como si fuera poco, existen una serie de factores en el pas que exacerban esta posibilidad.

Tercero, la existencia de inflexibilidades en el mercado laboral est asociada a una mayor probabilidad de que un pas evidencie cambios estructurales negativos. Diversos estudios muestran que cuando las condiciones laborales de un pas son rgidas o inflexibles,22 las empresas tienden a responder a nuevas oportunidades de negocio, no con creacin de nuevos puestos de trabajo o contratacin de mano de obra, sino con una modernizacin del capital fsico (actualizando la planta y los equipos)23 y un reemplazo del personal no calificado por personal calificado. Esta situacin desbalancea la relacin entre capital y trabajo, generando una sustitucin entre estos factores de produccin.24 El resultado es un aumento de trabajadores desplazados de actividades ms productivas a menos productivas (entre estas, la informalidad y el desempleo). De acuerdo con un estudio que analiza la contribucin de diferentes variables al tamao de la economa informal, se encuentra que adicional a la carga de impuestos, para el caso de Colombia, la rigidez laboral es el segundo elemento que ms aporta (35,2%) a la infor-

18 Sachs, Jeffrey, How to Handle the Macroeconomics of Oil Wealth, Initiative for Policy Dialogue Working Paper Series, septiembre de 2006. 19 Op. Cit. McMillan y Rodrik. 20 Ibid. 21 Este tema es abordado en mayor detalle en la Introduccin del Informe Nacional de Competitividad 2011-2012. 22 La flexibilidad laboral es entendida como la capacidad de adaptacin de la fuerza de trabajo a los cambios en la dinmica econmica, la cual se ve afectada por intervenciones del Estado que tienden a aumentar la determinacin del salario y los costos de contratacin y despido, entre otros. 23 Vanse: Op. Cit. McMillan y Rodrik; y Ciccone, Antonio y Elias Papaioannou, Adjustment to Target Capital, Finance, and Growth, Economics Working Papers 982, Department of Economics and Business, Universitat Pompeu Fabra, 2006. 24 Mondragn, C., X. Pea y D. Wills, Labor market rigidities and informality in Colombia, Universidad de los Andes, CEDE, 2010.
FORMALIZACIN Y MERCADO LABORAL

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Grco 8. Contribucin relativa de cada variable causal al tamao de la economa informal, 2008
100 90 80 21,8 24,4 27,5 36,7 19,6 52,4 31,1 31,9 36,1 36,4 27,6 35,3 30,2 7,0 6,0

13,1 27,8 15,2 5,4 14,4

Porcentaje (%)

70 60 50 40 30 20 10 0

Brasil

Per

Chile

Colombia

Mxico

Pas
Carga de impuestos ndice de rigidez laboral Importancia de la agricultura In acin

Fuente: Vuletin, Guillermo, "Measuring the Informal Economy in Latin America and the Caribbean", IMF Working Paper, abril de 2008.

malidad25 (Grfico 8). Este ndice de rigidez laboral definido por el Banco Mundial (Doing Business) promedia la dificultad de contratar, la rigidez en las horas laborales y la dificultad de despido. Al analizar esta informacin de forma desagregada, se encuentra que existen distorsiones que vuelven inflexible el mercado laboral en el pas.26 Encabezando la lista de distorsiones est el alto nivel del salario mnimo. El que el salario mnimo sea un problema depende de la productividad promedio de los trabajadores en el pas. El salario mnimo (SM) en Colombia equivale a 55,3% del salario medio, siendo una de las ms altas proporciones al compararla con pases de referencia (Grfico 9). De acuerdo a cifras del DANE (Gran encuesta integrada de hogares), cuando se tienen en cuenta los ingresos de todos los ocupados, esta cifra asciende a alrededor de 73%. Ms an, si se tienen en cuenta los costos no salariales para los formales, se encuentra que el salario mnimo es prcticamente igual al salario medio (0,91).27 Esta situacin ha empeorado en la medida en que el incremento del SM ha estado por encima del crecimiento de la productividad laboral,28 lo cual ha incrementado

Grco 9. Salario mnimo como porcentaje del salario medio

Colombia Argentina Per Irlanda Venezuela Brasil Chile Espaa Portugal Rep. Checa Mxico 0 10 11,1 20 30 40 50 60 39,0 34,4 34,2 30,3 30,0 24,8 42,0 46,4 55,3 51,7

Pases

Porcentaje (%)
Fuentes: Organizacin Internacional del Trabajo, Travail legal database 2009; y Fondo Monetario Internacional.

25 Este ndice no solo castiga aquellas economas con altos costos de inflexibilidad laboral, sino tambin penaliza las economas que tienen regulaciones laborales inadecuadas, incluyendo aquellas que no cumplen con los estndares mnimos de proteccin laboral establecidos por la OIT en reas como salario mnimo, vacaciones anuales y cantidad mxima de horas de trabajo a la semana. Esta nueva perspectiva de medicin fue diseada para incorporar los costos sociales potenciales asociados a no cumplir con los estndares mnimos laborales. 26 Op. Cit. Mondragn, Pea y Wills. 27 Ibid. 28 El incremento del salario mnimo en Colombia es el resultado de un proceso de negociacin que discute temas como: inflacin, costo de vida, desarrollo, condiciones de mercado y capacidad de pago de la firma. Vase: Hernndez, Gustavo, Salario mnimo, mercado laboral y poltica econmica, Revista Cife No. 13. 2008.

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CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

la proporcin entre SM y la productividad promedio, disminuyendo as los incentivos a contratar personal de manera formal por parte de las empresas y generando lo que se conoce en la literatura como informalidad por exclusin. De acuerdo con el Informe Global de Competitividad 2011-2012 del Foro Econmico Mundial (FEM), Colombia se clasifica entre los pases que menos asocia la remuneracin con la productividad, ubicndose en el puesto 94 entre 142 pases. Esta situacin es consistente con la estimacin de la elasticidad de largo plazo que sugiere que un incremento de 1% en el ndice de salario real aumenta la tasa de desempleo alrededor de 0,7% y 1%.29 As mismo, un aumento del salario mnimo real (a una tasa anual del 1,5%), le cuesta al pas 390.000 empleos en cinco aos, sin que este tenga un impacto importante sobre la pobreza (que solo se reduce en 0,1%), ni sobre la distribucin del ingreso (ya que el GINI solo mejorara en 0,002).30 Lo anterior ha significado que los trabajadores ms pobres ni siquiera estn cobijados por el SM. Algunos de estos porque no son trabajadores asalariados y otros porque, aunque ostenten la condicin de asalariados, les evaden esta obligacin y les pagan menos de un SM31 (Grfico 10). A pesar de la contundencia de esta eviden-

La existencia de inflexibilidades en el mercado laboral est asociada a una mayor probabilidad de que un pas evidencie cambios estructurales negativos. Diversos estudios muestran que cuando las condiciones laborales de un pas son rgidas o inflexibles,1 las empresas tienden a responder a nuevas oportunidades de negocio, no con creacin de nuevos puestos de trabajo o contratacin de mano de obra, sino con una modernizacin del capital fsico

Grco 10. Porcentaje de empleo asalariado y no asalariado por quintil de ingreso per cpita, total y con un salario mnimo diario o ms, 2010
100 80 90 79 64 60 40 20 0 1 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Asalariado>=1SMD 50 54 43 44

Porcentaje (%)

11

No obrero / Empleado asalariado

Obrero / Empleado asalariado

Fuente: Lpez, Hugo, "Empleo moderno y empleo informal urbano en Colombia: dinmica de corto y largo plazo", Banco de la Repblica, Seminario de economa No. 02, enero de 2011.

29 Arango, Luis y Posada, Carlos, Unemployment Rate and the Real Wage Behavior: a neoclassical hint for the Colombian labor market adjustment, Banco de la Repblica, 2001. 30 Botero, Jess, Desempleo e informalidad en Colombia: Un modelo de equilibrio general computable, Universidad EAFIT, 2011. 31 Lpez, Hugo, Empleo moderno y empleo informal urbano en Colombia: dinmica de corto y largo plazo, Banco de la Repblica, Seminario de economa No. 02, Bogot, enero de 2011.
FORMALIZACIN Y MERCADO LABORAL

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Otra de las inflexibilidades en el sector laboral colombiano proviene de los altos costos laborales no salariales, los cuales son un gran incentivo para permanecer en la informalidad. Buena parte de estos costos estn explicados por la financiacin de una serie de rubros, muchos de los cuales no tiene mayor sentido que se traten de financiar va una base tan evadible como lo es la nmina.

cia, la sensibilidad poltica y social de este tema ha llevado a que an no se haya dado el debate tcnico al interior del Gobierno sobre las medidas que deberan tomarse en este frente. Otra de las inflexibilidades en el sector laboral colombiano proviene de los altos costos laborales no salariales,32 los cuales son un gran incentivo para permanecer en la informalidad. Buena parte de estos costos estn explicados por la financiacin de una serie de rubros tales como parafiscales, contribuciones de solidaridad en pensiones y salud, y la destinada al Fondo de Garanta de Pensin Mnima, muchos de los cuales no tiene mayor sentido que se traten de financiar va una base tan evadible como lo es la nmina.33 Estos costos aumentaron en los aos 90, principalmente para financiar el sistema de salud y de pensiones, como mandato de la Constitucin de 1991, a travs de la Ley 100 de 199334 (ver captulo Seguridad Social). Estas contribuciones e impuestos a la nmina en Colombia son de las ms altas en Amrica Latina, comparadas con pases como Mxico (27,2%) y Chile (29,7%), ya que comprenden alrededor de 60% del salario (Grfico 11). A los altos costos laborales no salariales se le suman una serie de incentivos perversos asociados a subsidios por medio del Sisbn,35 que hace que muchos trabajado-

Grco 11. Evolucin de los costos no salariales pagados por el empleador

16 14 12 10 8 6 4 2 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 0

Salud

Pensin

Cesantas

ARP

Nota: La Ley 27 de 1974 estableci el impuesto a la nmina de 2% para nanciar el ICBF y se increment a 3% por la Ley 89 de 1988. La Ley 58 de 1963 estableci el impuesto de 2% para la nanciacin del SENA y de 4% para el subsidio familiar a travs de las Cajas de Compensacin Familiar. Fuente: Snchez, Fabio y Oriana lvarez, La informalidad y los costos laborales en Colombia 1984 - 2009: Diagnstico y propuestas de poltica, Documento CEDE No. 2011 - 36, Universidad de los Andes, septiembre de 2011.

32 Incluyen contribuciones a la seguridad social en salud y pensiones, el seguro de riesgos profesionales (ARP), parafiscales para financiar el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar(ICBF), el Servicio Nacional de Aprendizaje(SENA) y el Subsidio Familiar que se paga a las Cajas de Compensacin, y otros costos como las cesantas, la prima, las vacaciones y el subsidio de transporte. 33 Ver Captulo Tributario. 34 Camacho, Adriana, Emily Conover y Alejandro Hoyos, Effects of Colombias Social Protection System on Workers Choice between Formal and Informal Employment, CEDE, 2009. 35 Por ejemplo: Familias en Accin, subsidio de sostenimiento y matrcula para la educacin superior, desayunos infantiles, subsidio de Vivienda de Inters Social Urbana (VIS), entre otros.

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CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Grco 12. Tasa de informalidad por sector, Colombia 2010

Suministro de electricidad, gas y agua Intermediacin nanciera Explotacin de minas y canteras Servicios comunales, sociales y personales Actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler Industria manufacturera Agricultura, pesca, ganadera, caza y silvicultura PROMEDIO INFORMALIDAD NACIONAL Transporte, almacenamiento y comunicaciones Construccin Comercio, hoteles y restaurantes 0 10 20 30 40 50 60 2,4 9,5 13,9 38,1 40,1 42,0 48,5 51,6 61,8 62,5 69,3 70 80

Tasa de informalidad laboral (% informales / PEA)

Fuente: Dane, Gran Encuesta Integrada de Hogares.

res elijan permanecer en la informalidad para no perderlos. Este problema fue abordado parcialmente por la Ley 1429/2010, la cual prohbe la suspensin de los beneficios derivados del Sisbn dentro del ao siguiente al que el beneficiario haya sido vinculado a un contrato laboral formal. No obstante, despus de este ao, el nico beneficio que mantiene el trabajador y solo por dos aos ms es su cupo al Rgimen Subsidiado, por lo que se sigue generando el incentivo perverso a preferir mantenerse en la informalidad. Un elemento adicional en materia de inflexibilidad laboral est ligado a que en Colombia la normatividad y los costos de contratacin no se han ajustado a las dinmicas particulares de sectores como el de servicios, el agropecuario o el de la construccin, por lo que no es coincidencia que todos estos sectores tengan los porcentajes ms altos de trabajadores informales (Grfico 12). Las necesidades de mano de obra de estos sectores tienden a ser temporales. A pesar de esto, se exigen cotizaciones a salud y pensiones como si se trabajara tiempo completo. Para abordar este tema, la Ley 1450 de 2011 (PND 2010-2014) incluy la vinculacin laboral por perodos inferiores a un mes o por das (Artculo 171), con el fin de eliminar los sobrecostos en materia de seguridad social al empleador. Para que esto comience a generar impactos positivos sobre la formalizacin o generacin de nuevo empleo formal, hace falta que se reglamente y se haga operativa la medida. Otra rigidez laboral que penaliza la competitividad de las empresas en Colombia son los altos costos de despido. En 2011, Colombia se ubica en el puesto 98 entre 142

pases que mide el FEM, con un costo de despido promedio de 59 semanas de salario (para trabajadores con 20 aos de permanencia en el cargo) comparado con 47 en Mxico, 46 en Brasil y 17 en Per (Grfico 13). Por ltimo, la falta de un seguro de desempleo en Colombia vuelve al mercado laboral menos flexible, en la medida en que las personas no pueden invertir el tiempo suficiente en la bsqueda de trabajo formal, obligndolas a ingresar al sector informal como medio de subsistencia.36 A pesar de que los seguros

Grco 13. Costos de despido por pas, 2009

Costo (# de semanas de salario)
120 100 80 60 40 20 17 Per 0 24 46 47 59 52 56 75 97 91 95

Surfrica

Colombia

Pas
Fuente: Foro Econmico Mundial, Informe Global de Competitividad 2011-2012.

36 Banco Mundial, Doing Business 2011, Annex: Employing Workers, 2011.

FORMALIZACIN Y MERCADO LABORAL

Portugal

Brasil

Chile

Espaa

Malasia

Corea

Turqua

Mxico

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baja en el sector informal, se entiende que en el corto y mediano plazo no va a ser fcil lograr la movilidad del capital humano hacia sectores ms productivos. De acuerdo a Hausmann y Klinger,39 el capital humano especfico 1,5% Ninguno 1,5% Ninguno que se requiere para producir un bien es un sustituto im20,6% 20,6% Preescolar y/o perfecto Preescolar y/o del que se requiere para producir otro bien. Por 30,1% 30,1% econmicamente bsica primariaactiva Grco 14. Poblacin tanto, bsica primariala facilidad con que un pas realice el proceso de por nivel de educacin, 2009 Grco 14. Poblacin econmicamente activa cambio estructural depender de la flexibilidad de su caBsica secundaria por nivel de educacin, Bsica secundaria 17,4%2009 pital humano para ajustarse a las competencias que exiMedia 17,4% jan los nuevos sectores que el pas pase a producir. Esta 1,5% Ninguno 30,3% Media flexibilidad usualmente est asociada a mayores niveles Superior o universitaria 1,5% activa 14. Poblacin econmicamente 30,3% Ninguno 20,6% Preescolar y/o acumulacin de capital humano, caracterstica que Superiorde o universitaria de educacin, 2009 30,1% 20,6% bsica primaria Preescolar y/o dista mucho de la situacin de Colombia.40 30,1% bsica primaria Fuente: Dane, Gran Encuesta Integrada de Hogares. En Colombia, 60% de la poblacin econmicamente Bsica secundaria 17,4% 1,5% activa sin educacin superior se considera fuerza laboral Bsica secundaria Ninguno Media Fuente: Dane, 17,4% Gran Encuesta Integrada de Hogares. excedente; es decir, hace parte del grupo de desemplea30,3% 20,6% Media Preescolar y/o % Superior o universitaria dos o de informales para los cuales el sector moderno no bsica primaria 30,3% Superior o universitaria les encuentra ninguna funcin ni utilidad (Grfico 15). De Bsica secundaria no adquirir competencias actualizadas y certificadas41 17,4% Fuente: Dane, Gran Encuesta Integrada de Hogares. esta poblacin seguir propagando la trampa de improMedia Fuente: Dane, Gran Encuesta Integrada de Hogares. ductividad y, por ende, de pobreza. 30,3% Superior o universitaria Por ejemplo, al desagregar estos indicadores por nide desempleo tienden a generar problemas de seleccin vel educativo y nivel socioeconmico se evidencia esta adversa y riesgo moral,37 existen mecanismos para paliar , Gran Encuesta Integrada de Hogares. estos ltimos. En la actualidad, el pas se encuentra diseando un mecanismo de este tipo, que busca hacer que Grco 15. Fuerza laboral excedente sin las cesantas cumplan su funcin de seguro al desempleo, estudios superiores, desempleado + informal a travs del Artculo 169 de la Ley 1450/2011.38 Dicho (% de la PEA sin educacin superior) mecanismo plantea alternativas para disminuir los pro65 blemas de riesgo moral y seleccin adversa, a travs de elementos como la afiliacin obligatoria, la asignacin de 60 cuentas individuales, el fomento de actividades de entrenamiento y reentrenamiento, y la promocin de incenti55 vos a la bsqueda de empleo para los beneficiarios. El cuarto factor que exacerba la posibilidad de cam50 bio estructural negativo es la falta de capital humano 45 calificado para participar en los sectores de alto valor agregado y el bajo nivel de capital humano en sectores 40 de baja productividad, elementos ambos que dificultan su migracin hacia sectores de mayor productividad. En el pas, casi 40% de la poblacin econmicamente activa Ao tiene solo nivel de educacin bsica secundaria o inferior Fuente: Lpez, Hugo, "Empleo moderno y empleo informal urbano en y solo 30% alcanza un nivel superior (Grfico 14). Si a esto Colombia: dinmica de corto y largo plazo", Banco de la Repblica, Seminario de economa No. 02, enero de 2011. se le suma que la mayora de ella est desempleada o traPorcentaje (%)
1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 37 Seleccin adversa: solo se aseguran personas que tienen intenciones de renunciar o provocar un despido; y riesgo moral: desincentivo a buscar trabajo mientras reciben los beneficios por desempleo. 38 El Gobierno definir un umbral de ahorro mnimo, por encima del cual operarn las causales de retiro de recursos del auxilio de cesantas. 39 Hausmann, Ricardo y Bailey Klinger, The Structure of the Product Space and the Evolution of Comparative Advantage, CID Working Paper No. 146, 2007. 40 En el Captulo de Educacin de este Informe se profundiza en las estrategias que est preparando el sistema educativo y de formacin en Colombia para atender las necesidades de capital humano presentes y futuras, fundamentales para impulsar la transformacin productiva de los sectores estratgicos a los cuales le est apuntando el pas. 41 Ver Captulo Educacin. 2010

Grco 14. Poblacin activa por nivel deeconmicamente educacin, 2009 por nivel de educacin, 2009

Grco 14. Poblacin econmicamente activa

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CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Grco 16. Empleados sin educacin superior (miles, datos desestacionalizados y suavizados), Colombia, siete ciudades principales
2.700 3.000 2.800 2.500 2.600 2.400 2.200 2.100 2.000 1.800 1.900 1.600 1.400 Asalariado No asalariado (nucleo informal) 1.500
1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

2.300

1.700

1.200 1.000

Fuente: Lpez, Hugo, "Empleo moderno y empleo informal urbano en Colombia: dinmica de corto y largo plazo", Banco de la Repblica, Seminario de economa No. 02, enero de 2011.

trampa de pobreza, donde el trabajador informal, principalmente pobre y sin educacin, tiende a emplearse en trabajos de baja calidad y enfrenta barreras de acceso a oportunidades laborales en sectores formales ms productivos.42 La situacin es an ms crtica si se considera que en los ltimos 15 aos no se han creado empleos formales para la poblacin sin educacin (Grfico 16). Por ltimo, el quinto factor es la precaria diversificacin productiva del pas. Como se mencion en la introduccin de este Informe, Colombia tiene un nivel bajo de sofisticacin y diversificacin de su economa, concentrando ms de 70% de sus exportaciones en 10 productos, todos primarios. Al estar ad portas de un boom minero-energtico, reflejo de las ventajas comparativas del pas en la produccin de bienes primarios, se hace an ms crtico implementar polticas que le hagan contrapeso a la inercia de que el pas concentre su aparato productivo sobre el sector primario. Colombia hasta ahora est sembrando algunas semillas que promuevan el surgimiento de nuevos sectores altamente productivos, como lo son la Estrategia Nacional de Innovacin y Competitividad y el Programa de Transformacin Productiva. Esta diversificacin productiva es fundamental para generar nuevos sectores de alta productividad, hacia los cuales pudiera migrar el factor tra-

bajo desde sectores de menor productividad. Para esto, ser necesario e inevitable que el pas priorice tanto a nivel nacional como a nivel departamental los sectores a los cuales le va a apostar. Es claro que la definicin de estos sectores no es fcil y adems conlleva una cantidad de retos desde el punto de vista poltico. Sin embargo, habr que arriesgar, con la certeza de que en muchos casos se fracasar, pero tambin que con reglas de juego claras, seguramente habr xitos que compensarn de lejos estos fracasos. En este sentido, el Consejo Privado de Competitividad ha insistido y seguir insistiendo en la necesidad de profundizar la poltica industrial del pas y de aprovechar los recursos de regalas derivados del boom minero-energtico para invertirlos en proyectos que apoyen las dinmicas de los sectores cobijados por esta poltica.

1.2. Heterogeneidad intrasectorial

En segundo lugar, adicional a la heterogeneidad intersectorial, Colombia muestra una gran heterogeneidad en la productividad laboral al interior de sus diferentes sectores (intrasectorial). Es decir, al interior de un mismo sector coexisten empresas de alta productividad con una gran mayora de empresas de baja productividad (Grfi-

42 Fondo Monetario Internacional (FMI), Colombia: 2011 Article IV Consultation Cover, Country Report No. 11/224, julio de 2011.
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Grco 17 A, B, C y D. Distribucin de la productividad laboral (Y/L) en los sectores Agricola, Manufacturero, Comercio, y Servicios, 2009
0 20 40 60 80 100

A. Sector agrcola y forestal

MEDIANA PROMEDIO

100

150

200

250

300

350

400

450

Productividad por trabajador (Y/L) B. Sector manufacturero

20 60 100140 180

MEDIANA PROMEDIO

Frecuencia de empresas

Productividad por trabajador (Y/L)

// 1.052 PROMEDIO 350 400 450 350 400 450 +500* +500*

C. Sector comercio
100 200 300 MEDIANA

100

150

200

250

Productividad por trabajador (Y/L) D. Sector servicios comunales y pblicos

35 MEDIANA PROMEDIO 25

15

100

150

200

250

Productividad por trabajador (Y/L)

* Con el n de acotar la gr ca, se de ni una categora "+500" que agrupa a todas las rmas con una productividad por trabajador (Y/L) superior a 500. Esta es la razn por la cual se observa un pico en el costado derecho del gr co para el sector agrcola. Nota: La informacin proviene de los estados nancieros de la Superintendencia de Sociedades. Valor agregado (Y) viene del proxy "Ingreso Operacional" y Trabajo (L) viene de "Obligaciones Laborales. Fuente: clculos CPC, a partir de trabajo de grado Ben Hyman: Impact of FDI on Local Economic Outcomes in Colombia by Sector, MIT, 2011.

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CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

300

50

300

50

+500*

50

100

150

200

250

300

350

400

450

//

254

+500*

50

cos 17 A, B, C, y D). De acuerdo a un estudio, si se redujera la heterogeneidad en la productividad dentro de los sectores manufactureros en China e India a los niveles observados en Estados Unidos, la productividad total de los factores de dicho sector aumentara entre 30% y 50% en China y entre 40% y 60% en India.43 Por tanto, podra haber un gran potencial de crecimiento de la productividad de los sectores en el pas, si se pudiera reducir la amplia dispersin que muestran en la actualidad. Por un lado, la heterogeneidad intrasectorial se debe a que un buen porcentaje de las empresas en el pas se encuentran lejos de la frontera eficiente de produccin.44 Esto se debe a que muchas de estas empresas no utilizan las mnimas buenas prcticas en materia de gerencia, uso y apropiacin de TIC, contabilidad, y gestin del capital humano, entre otras. Por tanto, se podra reducir la distancia entre estas empresas y la frontera eficiente y as lograr importantes ganancias en productividad si se lograra que estas adopten estas buenas prcticas. Por otra parte, una segunda razn de la heterogeneidad intrasectorial es el alto nivel de informalidad presente en la economa colombiana, tal como se mencion anteriormente. De haberse tenido en cuenta las empresas informales en los sectores que aparecen en los grficos anteriores, se habra incrementado la dispersin en productividad y la concentracin de empresas con baja productividad. Por tanto, la disminucin de la informalidad claramente tendra un impacto positivo en la reduccin de la varianza en la productividad intrasectorial. Por ltimo, un tercer elemento hace referencia a las polticas o condiciones que distorsionan la asignacin de recursos en la economa y mantienen artificialmente vivas a aquellas empresas con pocas esperanzas de aumentar su productividad.45 En estos casos, sera mejor para la productividad de toda la economa el que los factores de produccin capturados en estas empresas fuera liberado para ser asignado en actividades o empresas de mayor retorno. Muchas veces los programas que se disean para proteger a las micro, pequeas y medianas empresas del pas, generan efectos negativos sobre la productividad de un sector y de toda la economa, al mantener a flote empresas que, de otra manera, estaran condenadas a languidecer. Para que dichas polticas sean efectivas, es importante que estn bien focalizadas hacia empresas con buenas ideas pero con dificultades para crecer. Adems, estas polticas deben contener objetivos y reglas claras de entrada y de salida por tiempos definidos, hasta lograr

Se propone financiar de forma progresiva, va recursos del presupuesto general de la nacin, al ICBF y a las cajas de compensacin, a la vez que se inicia el desmonte de los siete puntos porcentuales que implican estos costos laborales no salariales. Asimismo, se propone una reforma al esquema de salud que desvincule los 12,5 puntos asociados al salario dentro del rgimen contributivo.

corregir o minimizar las fallas de mercado, o de otro tipo, que justifican la intervencin del Estado, de manera que no se conviertan en respiradores artificiales para las empresas.

2. Recomendaciones

educir la alta heterogeneidad intersectorial e intrasectorial que evidencia el aparato productivo colombiano es clave si el pas quiere aumentar los niveles de productividad laboral. Por tanto, y de acuerdo al diagnstico expuesto anteriormente, se presentan una serie de recomendaciones que apuntan a reducir esta dispersin y a facilitar un proceso de cambio estructural positivo para el pas.

2.1. Flexibilizar el mercado laboral colombiano

2.1.1. Indexacin de ajustes salariales al crecimiento de la inflacin: si se quieren lograr las metas de generacin de empleo, reduccin de la pobreza y de la informalidad que se ha planteado el Gobierno del presidente Santos, es necesario poner el debate del salario mnimo sobre la mesa y promover una discusin tcnica sobre este. Con

43 Hsieh, Chang-Tai y Peter Klenow, Misallocation and Manufacturing TFP in China and India, Working Papers 09-04, Center for Economic Studies, U.S. Census Bureau, 2009. 44 Definida como la mxima cantidad de producto que puede producir una firma con una determinada cantidad de insumos. Tambin se debe entender como el nivel de producto que arrojan las firmas ms competitivas a nivel mundial en un determinado subsector o industria. 45 Pags, Carmen, La era de la productividad: Cmo transformar las economas desde sus cimientos, BID, 2010.
FORMALIZACIN Y MERCADO LABORAL

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el fin de hacer ms coherente el salario mnimo con los niveles de productividad actuales, se propone que el ajuste anual del salario mnimo legal mensual vigente (SMLMV) durante los prximos aos se indexe nicamente a la inflacin del ao anterior. Con esta medida se busca que la tasa de crecimiento salarial sea inferior a la tasa de crecimiento de la productividad media de la economa. Esto ayudara a aumentar la brecha entre el salario medio y el salario mnimo, con el fin de generar incentivos para la contratacin formal en el pas. 2.1.2. Disminuir los costos laborales no salariales: se propone financiar de forma progresiva, va recursos del presupuesto general de la nacin, al ICBF y a las cajas de compensacin, a la vez que se inicia el desmonte de los siete puntos porcentuales que implican estos parafiscales en los costos laborales no salariales. Esta propuesta no sugiere la eliminacin de los servicios que estas entidades prestan. Solo busca transferir al Estado financindose por medio de impuestos generales una porcin de los costos atados a la nmina que asume el empleador formal; en especial, aquellos que no estn relacionados de manera directa con el fomento al empleo y la productividad laboral. Asimismo, se propone una reforma al esquema de salud que desvincule los actuales 12,5 puntos asociados al salario dentro del rgimen contributivo y que estos pasen a ser pagados por el Estado, va impuestos generales (ver Captulo Seguridad Social). Estos dos desmontes adquieren an mayor sentido en la medida en que la nmina es una base gravable muy evadible que conlleva a niveles de informalidad y por tanto, de evasin de 60% (Ver Captulo Tributario). 2.1.3. Garantizar la implementacin de la cotizacin a seguridad social por horas: en el marco del Artculo 171 de la Ley 1450/2011, se propone acelerar la incorporacin de ajustes a la normatividad laboral para introducir el esquema de cotizacin por horas, con el fin de ajustarlo a las realidades productivas de sectores como construccin, servicios y agro. Actualmente, los costos laborales no salariales se incrementan al tener que cotizar sobre el mnimo para una persona que trabaja menos de tiempo completo. Esta situacin hace que los empleadores opten por evadir la contratacin formal, la cual resulta onerosa frente al valor agregado que reciben por el trabajo prestado. 2.1.4. Garantizar el ajuste y fortalecimiento a los mecanismos de proteccin al desempleo: en el marco del Artculo 169 de la Ley 1450/2011, se propone, o bien disear e implementar un seguro de desempleo que reemplace el esquema actual de cesantas, o asegurar que las novedades que se incluyan dentro del esquema actual realmente permitan garantizar que se ahorre una porcin de los recursos exclusivamente para el caso en que la perso-

na incurra en una situacin de desempleo. Tal como lo propone la Ley, estos esquemas deben estar atados a la participacin de los desempleados beneficiarios en programas de adquisicin o actualizacin de competencias (entrenamiento y reentrenamiento) y procesos activos de bsqueda de empleo. 2.1.6. Disminuir los costos de despido: al tiempo que se busca la implementacin de alguna especie de seguro al desempleo, se deben disminuir los costos de despido en Colombia. Para lograrlo, es necesario, primero, fortalecer el sistema de justicia que hace engorroso para el empleador el proceso de despido con justa causa, al punto tal que el contratante muchas veces opta por asumir la indemnizacin antes de entrar en un proceso de litigio laboral. Para solventar parte de este problema, se propone a las Altas Cortes establecer precedentes obligatorios en materia laboral para el despido con y sin justa causa. Adicional a esto, se plantea la necesidad de evaluar el esquema del rgimen sin justa causa, considerado uno de los 40 ms costosos entre 183 pases (Banco Mundial). 2.1.7. Ampliar el periodo de prueba: se propone modificar el Artculo 78 del Cdigo Sustantivo del Trabajo con el fin de ampliar hasta ocho meses el periodo de prueba de los trabajadores calificados (con ttulo de educacin superior) y hasta cuatro meses para los trabajadores no calificados en las empresas, como un mecanismo de fomento al empleo formal. Por la naturaleza de algunos trabajos en que las labores a realizar requieren de un periodo de capacitacin o adaptacin determinado, o el grado de responsabilidad requerido por parte del trabajador es alto, un periodo de prueba corto no permite resolver el problema de asimetra de informacin por parte del empleador frente a las competencias, conocimientos y habilidades de la mano de obra que contrata. Esto es an ms crtico en empresas pequeas que no cuentan con

Es crtica la implementacin de una agenda de transformacin productiva que busque generar sectores de mayor productividad, que reduzcan los incentivos para permanecer en la informalidad y as asegurar la creacin de empleo decente y de calidad.

90

CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

mecanismos elaborados de seleccin y reclutamiento de personal. 2.1.8. Simplificar el proceso de afiliacin a riesgos profesionales de los trabajadores independientes: para mejorar la calidad del empleo y disminuir los costos de formalizacin es necesario asegurar que los trabajadores tengan acceso a los sistemas de proteccin social. En particular, la reglamentacin actual dificulta la afiliacin de trabajadores independientes al aseguramiento de riesgos profesionales en sectores que se caracterizan por la alta movilidad y temporalidad de los trabajos (i.e. agricultura y construccin). Se propone modificar el Decreto 2800 de 2003, con el fin de transferir al contratista la obligacin de su afiliacin a la ARP y no al contratante, como est actualmente estipulado. Para que esto sea posible, se recomienda definir un perfil de riesgo por tipo de actividad econmica y tipo de lugar donde usualmente se desempea la labor, sin necesidad de incluir el lugar sede de la empresa o centro de trabajo donde va a desarrollar sus funciones.

Para asegurar que los programas y polticas que disea e implementa el Gobierno no mantengan artificialmente a las empresas que nunca van a mejorar su productividad, se recomienda establecer unas reglas claras de entrada y de salida al acompaamiento privilegiado de las Mipymes.

2.2. Seguir alterando la relacin costo-beneficio a favor de la formalidad

2.2.1. Mecanismos de control y sanciones adicionales al ejercicio del comercio sin registro mercantil: si bien la relacin costo-beneficio de ser formal se empez a alterar a favor de la formalidad con la Ley 1429/2011, es claro que hay que seguir inclinando esta balanza. Para lograrlo, se propone: i) fortalecer las bases de informacin del Estado como mecanismos para reducir la evasin y elusin de impuestos, y as mejorar los mecanismos de vigilancia y control; ii) crear, dentro de la Direccin de Inspeccin, Vigilancia y Control de Trabajo (IVC) del Ministerio de la Proteccin Social, una estrategia para hacer seguimiento riguroso y aplicar sanciones a las empresas informales que incumplan las normas laborales o previsionales; iii) aumentar la cantidad de inspectores laborales y de vigilancia a la actividad comercial de las empresas en todas las regiones del pas; iv) monitorear de manera peridica a las empresas que han recibido capacitacin preventiva por parte del equipo de IVC y aplicar las sanciones respectivas en caso de incumplimiento; v) crear un Sistema Integrado de Informacin sobre Multas y Sanciones por Infracciones Laborales, Previsionales y Comerciales (similar al Simit, de Trnsito), que en el caso de la empresa informal comprometa directamente al representante legal del negocio; y vi) generar incentivos que induzcan la utilizacin de los medios de pago a travs del sistema financiero (ver Captulo Financiero). 2.2.2. Simplificacin del esquema tributario: se propone establecer un rgimen de tributacin simple y en lnea

con la agenda de competitividad del pas, de forma que reduzca los costos de ser formal ante el sistema tributario. Dicho rgimen deber eliminar exenciones, deducciones y descuentos, reducir el nmero de tarifas del IVA, y ajustar las tarifas de retencin en la fuente, entre otros (ver Captulo del Sistema Tributario). 2.2.3. Continuar socializando los beneficios de ser formal y los costos de no serlo: es importante que el Sistema Nacional de Competitividad e Innovacin le siga dando continuidad al Comit Tcnico Mixto de Formalizacin, en el cual se defina una agenda de trabajo rigurosa en pro de la formalizacin empresarial y laboral en el pas. Esta alianza pblico-privada deber velar por la implementacin de una estrategia integral que asegure, entre otros, la continua sensibilizacin de la poblacin frente a los beneficios de ser formal y los costos de no serlo.

2.3. Capital humano

2.3.1. Capacitacin y reentrenamiento de la fuerza laboral: con el fin de maximizar las probabilidades de conseguir trabajo de un desempleado o de un trabajador informal, es necesario disear polticas activas de reentrenamiento y capacitacin en los sectores estratgicos para el pas. En esta lnea, el Sena debera depurar el listado de cursos cortos de capacitacin que ofrece y enfocarse solo en ofrecer aquellos programas que muestren resultados en la colocacin de sus estudiantes en el mercado laboral formal. De igual manera, con el fin de facilitar la valoracin de aprendizajes adquiridos dentro y fuera del sistema educativo, se resalta la importancia de implementar el Sistema de Certificacin de Competencias Laborales. Esta informacin provendra de la Implementacin de la Estrategia Nacional para la Gestin del Recurso Humano (ver Captulo Educacin).
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2.4. Profundizacin de la poltica industrial

2.4.1. Desarrollo de nuevos sectores: con el fin de inducir la transferencia de fuerza laboral de sectores de baja productividad a aquellos de alta productividad es necesario profundizar la poltica industrial en el pas, de manera que se fomente el desarrollo de nuevos sectores de mayor productividad. En este sentido, el pas deber priorizar y asumir el riesgo de equivocarse en el camino al menor costo posible, en el marco de su Estrategia Nacional de Innovacin y Competitividad (ver Captulo Introduccin y Captulo Regional). La literatura en la materia sugiere que los pases que han sido exitosos en la implementacin de este tipo de polticas han focalizado sus esfuerzos sobre sectores en los cuales tienen ventajas comparativas latentes.46 Si bien esto es fcil decirlo, ya en la prctica no lo es identificar cules podran ser dichos sectores. Ahora bien, la evidencia emprica s sugiere que los pases exitosos se han enfocado en sectores que no estaban lejos de sus capacidades productivas. En este sentido, Lin y Monga (2010) recomiendan que los pases que implementen este tipo de polticas le apunten a industrias maduras de pases que tengan ingresos per cpita en promedio un 100% ms alto que el ingreso propio no mucho ms alto y que tengan patrones de insumos similares.47 Ms an, estos autores recomiendan que un criterio de priorizacin sea el que ya exista en el pas as sea de forma incipiente manifestaciones de sector privado en estas industrias. En esta lnea, el pas podra priorizar esfuerzos sobre sectores en los cuales ya ha demostrado tener fortalezas. Por otro lado, de acuerdo a Rodrik (2011), las economas que crecen rpido son aquellas capaces de transferir sus recursos a sectores con altos niveles de proyeccin, como es el caso de los sectores transables, en particular, el sector manufacturero.48 Por lo tanto, el pas no debera descuidar su sector manufacturero y debera incluir algunas de sus industrias en el grupo de apuestas que haga.

2.5. Programas para acercar a las Mipymes a su frontera eficiente de produccin

2.5.1. Adopcin de buenas prcticas: pases como India han implementado programas piloto de acompaamiento a empresas, particularmente Mipymes, con el propsito de acortarles la distancia frente a la frontera eficiente de produccin, a travs de la implementacin de mnimas buenas prcticas. Esto ha conllevado a incrementos importantes en la productividad de estas empresas, lo cual ha reducido la heterogeneidad intrasectorial en estos pases. En esta misma lnea, se propone replicar en el pas este tipo de experiencias, ofreciendo a las Mipymes un portafolio de buenas prcticas en gestin, contabilidad, innovacin, acceso a mercados, adopcin de TIC, entre otros, con el fin de facilitarles herramientas que les permitan mejorar sus niveles de productividad. Este acompaamiento se podra combinar con las ruedas de formalizacin que lidera el MCIT, de manera que los aumentos en productividad que se deriven de la implementacin de buenas prcticas, apuntalen los incentivos de permanecer en la formalidad. 2.5.2. Establecer reglas claras de entrada y de salida para el apoyo a Mipymes: para asegurar que los programas y polticas que disea e implementa el Gobierno no mantengan artificialmente a las empresas que nunca van a mejorar su productividad, se recomienda establecer unas reglas claras de entrada y de salida al acompaamiento privilegiado de las Mipymes. La evidencia emprica sugiere que entre las mejores prcticas en materia de implementacin de poltica industrial est la necesidad de establecer un esquema de incentivos de zanahoria y garrote.49 Por tanto, para aquellas empresas que no cumplan con ciertos requisitos de desempeo (indicadores, metas, y cronogramas), el Gobierno tanto Nacional como local deber retirarles su acompaamiento y la asignacin de recursos pblicos. Las metas y cronogramas debern ser definidas a partir de las lneas base de cada sector y teniendo en cuenta el tamao de las empresas.

46 Lin, J. y C. Monga, Growth Identification and Facilitation, The Role of the State in the Dynamics of Structural Change, Banco Mundial, mayo de 2010. 47 Ibid. 48 Rodrik muestra en su artculo que existe convergencia incondicional para el sector manufacturero. Es decir, en la medida en que un pas pueda colocar un pie en una actividad de alta productividad del sector manufacturero, todo el sector evidencia un incremento en su productividad laboral. Vase: Rodrik, Dani, Unconditional Convergence, Harvard University, Preliminary Draft, septiembre de 2011. 49 Vase: Rodrik, D., G. Grossman y V. Norman, Getting Interventions Right: How South Korea and Taiwan Grew Rich, Economic Policy, abril de 1995.

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CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

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CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

CAPTULO

CIENCIA, TECNOLOGA E INNOVACIN

1. CTeI y competitividad

olombia se encuentra rezagada en muchas reas frente a otros pases con un nivel de desarrollo econmico similar y con sus pares en la regin latinoamericana. Pero el mayor atraso se presenta en su lento avance por convertirse en una economa del conocimiento. Segn el Foro Econmico Mundial (FEM) y de acuerdo a la teora de desarrollo,1 las economas pueden encontrarse en una de tres etapas del desarrollo: en la primera se encuentran los pases que compiten con base en sus dotaciones iniciales de factores trabajo no calificado y recursos naturales; en la segunda estn los pases cuya competitividad est dada por la eficiencia con que utilizan sus factores procesos de produccin ms eficientes y productos de mayor calidad, etapa en la que se encuentra Colombia segn el FEM; y, en la tercera, tienen cabida los pases que compiten por la capacidad de sus empresas de crear productos innovadores. Estas ltimas son las denominadas economas del conocimiento. El pas no ha hecho los avances que le permitiran llegar a esta tercera etapa del desarrollo. Pero esta realidad puede comenzar a cambiar gracias al impulso que le est dando al tema el presente gobierno. No obstante, los retos son todava grandes para alcanzar a Chile, Brasil o Corea, pases de referencia para Colombia. La teora del crecimiento econmico muestra que esta es la va para lograr una mayor competitividad. En la teora neoclsica, el crecimiento de largo plazo est determinado por el ahorro y el cambio tecnolgico.2 As mismo, en los modelos de crecimiento endgeno se establece que el cambio tecnolgico, es decir, el mejoramiento de la tecnologa por la aplicacin de nuevo conocimiento, es una de las principales fuentes de crecimiento econmico.3 Ms an, la nueva teora de desarrollo sugiere que es el estar en un constante proceso de cambio estructural, basado en la innovacin, lo que permite crecimientos sostenidos en la productividad.4

Por eso, es fundamental que la ciencia, la tecnologa y la innovacin hagan parte de la agenda de competitividad del pas. Dicha difusin se da porque las nuevas tecnologas traen beneficios que van ms all de las ganancias al interior de las empresas. Esto lleva a que, por lo general, las actividades en ciencia, tecnologa e innovacin (CTeI) generen externalidades positivas que no pueden ser asumidas exclusivamente por aquel que hace la inversin en ellas, ocasionando problemas de apropiabilidad5 y, as, menores niveles de inversin en CTeI. Por eso, las polticas de CTeI deben garantizar la existencia de beneficios privados para que se favorezca la inversin en investigacin y desarrollo (I&D) por parte de las empresas. El Gobierno, entretanto, debe financiar las inversiones en I&D del sector privado para llevar la inversin hasta un nivel socialmente ptimo. Entre mayor sea el nmero de empresas que invierten en I&D en un pas, mayores son los efectos de difusin para toda la economa.6 La innovacin tiene diversas facetas, y puede ser clasificada como radical o incremental. Esta ltima involucra mejoras graduales en tecnologas existentes, mientras la radical se refiere a la introduccin de nuevas tecnologas y cambios discontinuos.7

El pas no ha hecho los avances que le permitiran llegar a esta tercera etapa del desarrollo. Pero esta realidad puede comenzar a cambiar gracias al impulso que le est dando al tema el presente gobierno. No obstante, los retos son todava grandes para alcanzar a Chile, Brasil o Corea, pases de referencia para Colombia.

1 Vanse: Porter, Michael, The Competitive Advantage of Nations, The Free Press, 1990; y Sachs, Jeffrey, The End of Poverty: Economic Possibilities for Our Time, Penguin Press, diciembre de 2005. 2 Solow, Robert, Technical Change and the Aggregate Production Function, The Review of Economics and Statistics, V. 39, agosto de 1957. 3 Vase: Romer, Paul, Endogenous Technical Change, Journal of Political Economy, V. 98, No. 5, 1990. En este tipo de modelos, el cambio tecnolgico es el resultado de incentivos de mercado que conducen a las empresas a desarrollar nuevos productos. 4 Vase: Hausmann, Ricardo y Dani Rodrik, Economic Development as Self-Discovery, John F. Kennedy School of Government, Universidad de Harvard, 2003. 5 Los problemas de apropiabilidad son otro tipo de distorsin microeconmica que se derivan de fallas externas de informacin. En trminos prcticos, se manifiestan como un nivel de inversin sub-ptimo en la exploracin de nuevas actividades econmicas, en la medida en que los pioneros en una actividad econmica tienen que afrontar una serie de riesgos y costos que los seguidores no tienen que asumir. Vanse: Op. Cit, Hausmann y Rodrik (2003); y Sabel, Charles, Self Discovery as a Coordination Problem, Banco Interamericano de Desarrollo, 2010. 6 Vanse: Lucas, Robert, On the Mechanics of Economic Development, Journal of Monetary Economics, V. 22, Julio de 1998; y Grossman, Gene y Elhanan Helpman, Innovation and Growth in the Global Economy, MIT Press, 1991. 7 Murphy, Joseph y Andrew Gouldson, Environmental policy and industrial innovation: integrating environment and economy through ecological modernization, Geoforum, V. 31, 2000.

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El Gobierno ha puesto la ciencia, la tecnologa y la innovacin en el centro de su estrategia econmica: la articulacin del SNC con el SNCTI; la Estrategia Nacional de Innovacin y Competitividad; la reforma al rgimen de regalas; y la creacin de la Unidad de Desarrollo en Bancoldex.

por los incentivos para la innovacin que se desprenden de la competencia entre ellas.

2. Institucionalidad actual en CTeI en Colombia

Adems, la innovacin requiere de un ecosistema que funcione adecuadamente, el cual debe contar con tres elementos fundamentales: la ciencia, tanto en sus aspectos bsicos como aplicados; la tecnologa, para el desarrollo de productos y servicios; y el emprendimiento, que juega un papel preponderante en la comercializacin de las ideas. La interaccin de estos factores crea un sistema en el que el proceso de cambio tecnolgico se convierte en un crculo virtuoso.8 Adicionalmente, dicho ecosistema se apoya en herramientas transversales que mejoran el proceso de innovacin en la medida en que se encuentren ms desarrolladas. La primera de estas plataformas es el marco institucional, pues las instituciones contienen las reglas generales que guan el comportamiento de los agentes econmicos. Este comprende incentivos, como la formulacin de una poltica industrial, proteccin de los derechos de propiedad intelectual, subsidios tributarios y dems instrumentos de poltica pblica como la coinversin pblica en CTeI al interior de las empresas. En segundo lugar est la infraestructura, tanto fsica como tecnolgica. Un tercer factor de gran relevancia es la educacin y el entrenamiento, en el cual el capital humano es un elemento clave para el crecimiento econmico y la innovacin.9 As mismo, hay otros elementos que complementan el ecosistema de la innovacin, tales como: el comercio internacional, que estimula la adopcin de conocimiento y la transferencia tecnolgica; polticas de mercado laboral, como la flexibilizacin de la contratacin de investigadores nacionales y extranjeros o facilitacin de la movilidad laboral; los mercados financieros, por su funcin de financiamiento con instrumentos como el capital de riesgo y los inversionistas ngel; y las propias empresas,

ntendiendo la importancia de encaminar a Colombia hacia una economa del conocimiento, el actual gobierno ha puesto la ciencia, la tecnologa y la innovacin en el centro de su estrategia econmica. As, la innovacin es el eje central de su poltica econmica, tal y como qued establecido en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: prosperidad para todos. Cinco acciones institucionales muestran que el compromiso con esta apuesta marcha por buen camino: la continuacin de la implementacin de la Ley 1286 de CTeI; la articulacin del Sistema Nacional de Competitividad (SNC) con el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (SNCTI); la elaboracin de una Estrategia Nacional de Innovacin y Competitividad (ENIC); la decisin de destinar 10% de los recursos de regalas a inversin en CTeI, contemplado en la reforma al rgimen de regalas; y la creacin de la Unidad de Desarrollo en Bancoldex. La transformacin de Colciencias en un Departamento Administrativo de CTeI, as como la transformacin del Sistema Nacional de Ciencia Tecnologa en un SNCTI, son unos de los grandes pasos de la Ley 1286 de 2009 para el fortalecimiento de la innovacin en el pas. Esta Ley contiene, entre otros objetivos, las bases para la formulacin de un Plan Nacional de CTeI y al mismo tiempo incorpora este tema como eje transversal de la poltica econmica y social del pas. En este sentido, con el propsito de poner la innovacin al servicio de la agenda de competitividad y hacer de ella el eje principal de la transformacin productiva del pas; desde mediados de 2011, se puso en marcha la articulacin entre el SNC y el SNCTI. La importancia de dicha articulacin radica en que integrar en una sola estas dos polticas nacionales permite generar una mayor convergencia entre instancias pblicas y actores privados de nivel estratgico, entidades ejecutoras y mecanismos que actualmente operan de manera separada y con nfasis diferentes. La articulacin permitir una mayor concertacin estratgica, tanto a nivel nacional como regional. De otro lado, el Gobierno ha elaborado la ENIC, segn la cual: La prosperidad para todos requiere la definicin de una estrategia nacional de innovacin para lograr un crecimiento econmico sostenido y sostenible, social y

8 Berkhout, Guus, Dap Hartmann, Patrick van der Duin y Roland Ortt, Innovating the innovation process, International Journal of Technology and Management, V. 34, 2006. 9 Acemoglu, Daron, Training and Innovation in an imperfect Labour Market, Review of Economic Studies, V. 64, 1997.
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ambientalmente. A travs de una estrategia nacional de innovacin, el pas realizar un cambio en sus patrones productivos y culturales que le permitir generar valor agregado a partir de la creacin, difusin y aplicacin del conocimiento en cualquier sector y por parte de cualquier miembro de la sociedad.10 En dicha estrategia se contempla el fortalecimiento de tres pilares fundamentales para la innovacin. El primero es el capital humano de calidad en los niveles de formacin tcnica y profesional avanzado. En segundo lugar est la innovacin empresarial y el emprendimiento innovador, un pilar que busca garantizar la existencia de una masa crtica de empresas innovadoras, una dinmica de difusin de mejores prcticas de gestin y un ecosistema que estimule el emprendimiento innovador. El tercer pilar es el desarrollo de capacidad cientfica y tecnolgica relevante para abordar los desafos del desarrollo productivo, econmico y social del pas. Adicionalmente, la ENIC postula que esos tres pilares requieren de plataformas habilitantes clave y de la superacin de desafos sociales que permitan el desarrollo de negocios innovadores en Colombia. Entre las plataformas habilitantes se incluyen factores que en la actualidad limitan el desarrollo dinmico de Colombia, como lo son la lo-

gstica, las telecomunicaciones y el acceso a banda ancha. De otra parte, mediante Acto Legislativo se modificaron los artculos 360 y 361 de la Constitucin Poltica de Colombia para constituir el Sistema General de Regalas. Dicho Sistema establece que se destinar 10% de los ingresos por concepto de regalas al financiamiento de proyectos de CTeI. Se estima que durante los prximos ocho aos los recursos de regalas alcancen $94,8 billones, ms del doble de los $46,6 billones generados por este concepto entre 2000 y 2011 (Grfico 1). El Fondo de CTeI contar entonces con 10% de estos recursos,11 alrededor de $1 billn anualmente. Se espera que con esta nueva fuente de financiamiento la inversin pblica en actividades de CTeI se triplique y se aproxime a 0,3% del PIB por ao. Con los recursos del Fondo de CTeI se financiarn proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno. El encargado de definir los proyectos a financiar ser un rgano de decisin conformado por cinco representantes del gobierno nacional tres Ministros o sus delegados, un representante del Departamento Nacional de Planeacin y otro de Colciencias, entidad que har las veces de secretara tcnica, un gobernador por cada una de las instancias de planeacin

Gr co 1. Regalas totales para el periodo 2000-2020

12

10

2000 - 2011: $46,6

2012 - 2020: $94,8

$ Billones

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

$ Billones Corrientes
Fuente: Departamento Nacional de Planeacin, Direccin Nacional de Regalas.

10 Departamento Nacional de Planeacin, Bases para una estrategia de innovacin y competitividad para Colombia, 2011. 11 La distribucin del restante 90% de ingresos por regalas se establece as: 10% para ahorro pensional territorial; hasta 30% para el Fondo de Ahorro y Estabilizacin; y del resto de los ingresos, que ser mnimo 50%, se destinar 20% para asignaciones directas a entidades territoriales que adelanten exploraciones o sean puertos por donde se transporten dichos productos y 80% al Fondo de Compensacin Regional, que recibir 60% de estos recursos, y al Fondo de Desarrollo Regional, que recibir el restante 40%.

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2020

A nivel internacional, segn el ms reciente Anuario de Competitividad Mundial del Institute for Management Development (IMD), en 2009 Colombia ocup el puesto 55 entre 57 pases en inversin total en I&D.

3. Situacin actual de la CTeI: mbito pblico

regional, cuatro representantes de universidades pblicas y dos de universidades privadas. A dicho rgano de decisin llegarn propuestas para el financiamiento de la estructuracin, formulacin y ejecucin de proyectos de inversin, provenientes de los departamentos, alcaldas, gobierno nacional, universidades, empresas privadas y sociedad civil (ver Captulo Regional). Finalmente, se resalta el nuevo rol dado a Bancoldex como banca de desarrollo mediante el PND. De esa manera, as como en Chile existe Corfo, una corporacin que promueve el desarrollo regional y surgimiento de nuevas empresas, Colombia tendr su agencia mediante la nueva Unidad de Desarrollo de Bancoldex para promover el desarrollo de apuestas sectoriales a nivel local. Esta Unidad estar encargada de establecer redes de inversionistas ngel y de estructurar un fondo de fondos de capital de riesgo para inversin en etapas tempranas.

a inversin total del pas en I&D como porcentaje del PIB tuvo una marcada tendencia decreciente en la segunda mitad de la dcada de los noventa y durante los ltimos 10 aos ha registrado un leve crecimiento, aunque permanece por debajo de los niveles de 1999 y anteriores12 (Grfico 2B). A nivel internacional, segn el ms reciente Anuario de Competitividad Mundial del Institute for Management Development (IMD), en 2009 Colombia ocup el puesto 55 entre 57 pases en inversin total en I&D, con tan solo 0,15% del PIB invertido en este rubro. Al compararlo con los pases de referencia, se ubica en el ltimo lugar (Grfico 2A). Si se descuenta la inversin privada que tambin es muy baja, como se ver ms adelante el gasto pblico en I&D asciende tan solo a 0,11% del PIB. Si bien en el pas existen diferentes instituciones pblicas que destinan recursos a la financiacin y promocin de actividades de CTeI, son evidentes las deficiencias en el diseo y coordinacin entre ellas. En primer lugar, Colciencias, entidad encargada de la promocin de la poltica pblica en CTeI en el pas, tiene al mismo tiempo funciones ejecutoras, lo que limita su liderazgo y la calidad de sus polticas. Otra dificultad presente en el pas es la destinacin de gran parte de los recursos de CTeI a la financiacin de actividades estrictamente de ciencia y tecnologa (CyT) y, en una menor proporcin, a actividades de desarrollo productivo y competitivo.13

Grco 2A. Inversin en I&D como porcentaje del PIB, pases de referencia, 2009
4,0 3,5 3,0 % del PIB 2,5 2,0 1,66 1,5 1,0 0,5 0,0 Corea Portugal Espaa Brasil Surfrica Turqua Malasia Chile Mexico Colombia Pas 1,38 1,23 0,92 0,85 0,84 0,67 0,37 0,15 % delPIB

3,36

Grco 2B. Inversin en I+D en Colombia como porcentaje del PIB, 19952010
0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Ao
Fuentes: 2A. Institute for Management Development, Anuario Mundial de Competitividad 2011; 2B. Red de Indicadores de Ciencia y Tecnologa (Ricyt).

12 Mientras en 1995 la inversin en I&D como porcentaje del PIB alcanzaba 0,29% del PIB, en 2010 apenas llegaba al 0,16% del PIB. 13 Op. Cit. Departamento Nacional de Planeacin, Bases para una estrategia de innovacin y competitividad para Colombia.
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Existen otras instituciones que destinan recursos a actividades de CTeI, como el Sena; el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT), el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Territorial, Corpoica, el Fondo Colombiano para la Modernizacin y Desarrollo Tecnolgico de las Micro, Pequeas y Medianas Empresas (Fomipyme), y Bancoldex. As mismo, en el Ministerio de Defensa y en el Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (MinTIC) existen fondos para la transferencia de tecnologa.14 Aunque estas instituciones destinan parte de su presupuesto a financiar CTeI, se evidencia una gran dispersin en los recursos y pocos resultados innovadores en las empresas apoyadas.15 Lo anterior ha generado un esquema de financiacin pblica dbil y fragmentado y una baja cobertura. De hecho, el uso de dichos instrumentos pblicos por parte de las empresas innovadoras del pas es muy bajo, tan solo 5% de ellas se han financiado en algn momento con recursos pblicos.16 Esta situacin repercute a su vez en el bajo uso de la propiedad intelectual en el pas. Colombia, a pesar de haber visto incrementa-

do el nmero de patentes otorgadas a sus residentes durante los ltimos aos (Grfico 3B), comparado con los pases de referencia, se posiciona en el ltimo lugar con tan solo 20 patentes en promedio otorgadas a residentes entre 2007 y 2009 (Grfico 3A). Adicionalmente, a la baja invencin en el pas se le agregan las dificultades existentes en el otorgamiento de patentes, debido al escaso nmero de examinadores y, por consiguiente, al gran nmero de solicitudes pendientes. El modelo institucional de propiedad intelectual que existe en el pas es demasiado fraccionado, disperso e incomunicado, lo que adems acenta su poca utilizacin. A lo anterior se suma el enorme atraso que tiene el pas en trminos de desarrollo y acumulacin de capacidades para innovar. Esto, en gran medida, es consecuencia de la escasez de capital humano calificado. Lo anterior conlleva la necesidad de revisar la calidad de la educacin que se imparte en el pas (ver Captulo Educacin), la cual es una condicin fundamental del ecosistema de la innovacin.17 El sistema educativo, en su conjunto, debe responder a las apuestas productivas

Grco 3A. Patentes otorgadas a residentes, promedio 20072009

65.000 64.963

Grco 3B. Patentes otorgadas a residentes en Colombia, 20002009

35 30 25 20 15 10 5 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 20 Colombia

35.000

No. de patentes

25.000

15.000

No. de patentes

Ao

5.000

2.238 334 Corea Espaa Turqua 269 Malasia 234 Brasil

Pas Fuente: Institute for Management Development, Anuario Mundial de Competitividad 2011.

204 Mxico

125 Portugal

85 Chile

14 Ibid. 15 Segn la ENIC, esto se traduce en un excesivo uso del mecanismo de convocatorias, generando costos de transaccin importantes y un alto riesgo de baja continuidad de las mismas en el futuro. 16 Op. Cit. Departamento Nacional de Planeacin, Bases para una estrategia de innovacin y competitividad para Colombia. 17 Si bien la calidad de la educacin se aborda desde el rol de lo pblico, se resalta que tiene un amplio mbito privado.

100 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Cuadro 1. Capital humano e innovacin

Pas Corea Malasia Portugal Surfrica Espaa Brasil Chile Mxico Turqua Colombia Per Capacidad para innovar 1 2 4 6 5 3 8 10 7 9 11 Disponibilidad de cient cos e ingenieros 1 3 4 11 6 7 2 9 5 8 10 Calidad de las instituciones cient cas 1 4 2 3 6 5 7 8 10 9 11

Fuente: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 2011-2012.

que eventualmente el pas establezca bajo su poltica de transformacin productiva. La educacin, en todos los niveles de formacin, es el principal factor detrs de las capacidades de innovacin de un pas. En la educacin primaria y secundaria, por ejemplo, es donde se inculcan las aptitudes cientficas y de comprensin de lectura necesarias para la innovacin, ya que estas permiten producir y adaptarse al cambio tecnolgico. De otro lado, es fundamental que la educacin superior cumpla con estndares de calidad internacional y que el pas tenga una mayor proporcin de personas estudiando carreras tcnicas, ingenieras y ciencias para satisfacer la demanda laboral del sector privado (ver Captulo Educacin). De acuerdo al FEM, en nmero de cientficos18 e ingenieros, el pas se sita en el puesto octavo en relacin con los pases de referencia, solo supera a Mxico, Per y Surfrica (Cuadro 1). Igualmente, la exigencia de requisitos especiales para el otorgamiento de visas a extranjeros, tales como contratos laborales preexistentes, convalidacin de ttu-

los en situaciones poco pertinentes, largos tiempos de trmites y falta de permisos de trabajo temporal y restricciones de proporcionalidad a la relacin de trabajadores extranjeros y nacionales, son impedimentos para la atraccin de personal calificado, lo que implica grandes prdidas de oportunidades para la transferencia de conocimiento. En este mismo sentido, la calidad de las instituciones cientficas an sigue siendo baja. De los 10.931 grupos de investigacin existentes en el pas, Colciencias solo reconoce 37,3%, de los cuales apenas 491 se encuentran en las categoras A y A1.19 Esto explica en buena medida por qu el pas se ubica en los ltimos lugares en relacin con los pases de referencia en la calidad de sus instituciones cientficas, superando solo a Turqua y Per (Cuadro 1). A esto se suma el hecho de que apenas 0,1% de personas en el pas est dedicado a la investigacin y desarrollo. As mismo, acta en su contra el bajo nmero de artculos cientficos publicados, que para 2007 fueron 489, frente a 1.740 de Chile y 808 de Malasia. Lo anterior tiene implicaciones directas en la capacidad de un pas para innovar. Frente a este indicador, el pas se ubica en el noveno lugar en relacin con los pases de referencia, solo por encima de Mxico y Per (Cuadro 1). Otro elemento que forma parte integral de un ecosistema innovador es la adopcin y transferencia tecnolgica. En el pas, esta es deficiente. Los investigadores colombianos no estn lo suficientemente capacitados para adquirir los conocimientos necesarios para la gestin de patentes, contratos de licencia, gestin y comercializacin de resultados de investigacin, entre otros. Lo anterior evidencia una clara necesidad de estimular la creacin de oficinas de transferencia de tecnologa. A esto se le suma el precario extensionismo tecnolgico que existe en el pas y, por consiguiente, la necesidad de establecer un programa slido de difusin de tecnologas as como la provisin de servicios tecnolgicos al sector privado. De otra parte, las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (TIC) producen efectos positivos en la productividad y su desempeo est altamente relacionado con la innovacin. Las TIC son en s mismas una innovacin y son objeto de mejoras continuas; adems, son la base de la creacin de nuevas y mejores aplicaciones y procesos de produccin. A pesar de esto, en Colombia el uso de estas es an limitado. Por ejemplo, de cada 1.000

18 De acuerdo al IMD, apenas 27,8% de los graduados universitarios en Colombia tiene ttulos en ciencias, mientras los porcentajes para Malasia y Chile son 46,6% y 39,4%, respectivamente. 19 Segn Colciencias, los productos de nuevo conocimiento son clasificados en la categora A, es decir, son los resultados ms importantes de los grupos. A esta categora pertenecen: los artculos tipo A; libros de investigacin y captulos de libros de investigacin tipo A; productos o procesos tecnolgicos usualmente no patentables o registrables; normas sociales, ambientales, de salud pblica, basadas en resultados de investigacin del grupo; y empresas de origen universitario o empresarial generadas en un grupo de investigacin y desarrollo (spin-off). Colciencias, mediante un ndice llamado ScientiCol, establece unos rangos para la clasificacin de los grupos, siendo la mayor categora A1 (la cual debe tener un ndice mayor o igual a 9 y el grupo debe tener al menos cinco aos de existencia), seguida de la A (ndice mayor o igual a 7 y cinco aos de existencia).
CIENCIA, TECNOLOGA E INNOVACIN

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personas, solo 125 poseen un computador y nicamente 252 son usuarios de internet; estas proporciones en Chile y Malasia son ms del doble (ver Captulo Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones). Los estmulos financieros, otra de las esferas en las que los esfuerzos deben venir desde lo pblico, son fundamentales para potenciar la innovacin. Es as como los incentivos tributarios para las inversiones en CTeI se convierten en una correccin a las distorsiones de mercado que facilitan las posibilidades de cambio estructural del pas. En este sentido, se han realizando esfuerzos, el Plan Nacional de Desarrollo estableci diferentes tipos de beneficios tributarios.20 Sin embargo, se evidencia la necesidad de explorar otro tipo de mecanismos tributarios (ver Captulo Sistema Tributario) as como nuevas alternativas para el financiamiento de actividades de CTeI tales como lneas de matching grants (cofinanciamientos no reembolsables) a proyectos de innovacin empresarial.

Grco 4. Inversin privada en I&D como porcentaje del PIB, pases de referencia, 2009
3,0 2,5 2,53

% del PIB

2,0 1,5 1,0 0,5 Corea Espaa Portugal 0 0,78 0,72 0,58 0,51 0,51

0,34 Turqua

0,18 0,13 0,04 Chile Colombia Mxico

Brasil

Surfrica

Pas
Fuente: Institute for Management Development, Anuario Mundial de Competitividad 2011.

4. Situacin actual de la CTeI: mbito privado

as acciones y esfuerzos que se den en la esfera privada son igualmente importantes para potenciar la innovacin en un pas. En Colombia, la inversin privada en I&D es baja y est muy por debajo de la pblica. En relacin con los pases de referencia, el pas registra la menor inversin privada en I&D (Grfico 4). Mientras en pases como Corea, por ejemplo, la inversin privada llega a ser ms de 75% del total de la inversin en I&D, en Colombia esta proporcin es inferior a 28%. En 2009, esta fue equivalente a US$98 millones, la cual represent tan solo 0,04% del PIB. Esta situacin se traduce en un bajo nivel de innovacin empresarial. Segn la Encuesta Nacional de Innovacin 20072008, solo 11,8% de las empresas en Colombia innovan en productos o procesos, porcentaje muy bajo para el nivel de ingreso per cpita del pas.21 A la baja inversin del sector privado, se le agrega la escasa capacidad del mismo para identificar proyectos de innovacin atractivos y la ausencia de conocimiento tcnico requerido para la formulacin de proyectos de investigacin y desarrollo que cumplan con criterios de calidad requeridos en este tipo de aplicaciones.

A esto se le suma el desconocimiento de muchos empresarios sobre los requerimientos exigidos para el diseo y presentacin de propuestas de I&D susceptibles de ser financiadas con recursos pblicos. Este hecho se acenta, como ya se seal, con la fragmentacin, falta de coordinacin y claridad del esquema de financiacin pblica. Un elemento que an est un estado incipiente en el pas es el rol que juega el emprendimiento en la innovacin. Para ello, las fuentes de financiamiento privado son clave con alternativas como los fondos de capital de riesgo, redes de inversionistas ngel22 y fondos de capital semilla23 (ver Captulo Sistema Financiero). La capacidad de absorber tecnologa por parte del sector privado es hoy en da muy limitada, a pesar de la cantidad de conocimiento y tecnologas desarrolladas en el exterior. Esto se debe a la falta de un servicio de extensin tecnolgica como se mencion anteriormente, as como al desconocimiento de muchas empresas sobre la existencia de facilidades para acceder a nuevas tecnologas. Por ejemplo, el banco de patentes de la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) cuenta con informacin sobre el estado de nuevas tecnologas que en algunos casos no han llegado al pas y en otros nunca

20 El Plan Nacional de Desarrollo ha establecido incentivos para estimular la innovacin, tales como la exencin del 175% para promover la participacin privada en proyectos de CTeI calificados por Colciencias; la exclusin del ingreso constitutivo de renta y ganancia ocasional a recursos percibidos de proyectos de CTeI o remuneraciones de personas que realicen estas actividades; y la exencin de IVA por la importacin de equipos y elementos destinados a proyectos cientficos o tecnolgicos de entidades de educacin. 21 Departamento Nacional de Planeacin, Bases para una estrategia de innovacin y competitividad para Colombia. 22 Personas que con capital propio deciden invertir en empresas que ofrecen una idea de negocio rentable y estn dispuestos a compartir su experiencia empresarial con los emprendedores, para que su idea de negocios pueda desarrollarse. 23 Constituye la inversin necesaria para cubrir los costos de creacin de la empresa, compra de activos y capital de trabajo hasta alcanzar el punto de equilibrio.

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Malasia

llegarn, las cuales pueden ser utilizadas para realizar desarrollos tecnolgicos importantes. Esto conduce a que el pas no presente un buen desempeo a nivel internacional en materia de absorcin tecnolgica y de disponibilidad de ltimas tecnologas, reas en las cuales ocupa el ltimo y penltimo puesto, respectivamente de acuerdo al FEM (Cuadro 2). En cuanto al vnculo UniversidadEmpresa, esencial para la innovacin, an se encuentra bastante rezagado en el pas. El sector acadmico est alejado de las necesidades productivas y son escasos los desarrollos tecnolgicos que se dan entre ambos sectores. A lo anterior se le suma la ausencia de oficinas de transferencia tecnol-

En cuanto al vnculo UniversidadEmpresa, esencial para la innovacin, an se encuentra bastante rezagado en el pas. El sector acadmico est alejado de las necesidades productivas y son escasos los desarrollos tecnolgicos que se dan entre ambos sectores.

gica en las universidades, las cuales, junto con el impulso al emprendimiento, juegan un papel preponderante en la bsqueda de salidas comerciales al conocimiento producido al interior de las instituciones. Lo anterior limita la generacin de spin-offs y otro tipo de transferencia de conocimiento. Esto se evidencia con el hecho de que en Colombia solamente 2% de los investigadores entra a trabajar en una empresa privada, mientras en Estados Unidos esta proporcin es de 80%. Lo anterior muestra el enorme espacio que hay para mejorar en las capacidades de articulacin y en la generacin de ms conocimiento e innovacin que busque resolver las necesidades del sector empresarial. Comparado con los pases de referencia, Colombia se encuentra en el octavo puesto en materia de fortaleza de la relacin Universidad-Empresa, solamente por encima de Mxico, Turqua y Per (Cuadro 2). Estas deficiencias se reflejan en la escasa produccin de bienes con alto contenido tecnolgico o bienes intangibles susceptibles de ser protegidos mediante derechos de propiedad intelectual. Por ejemplo, ms del 78% de la canasta exportadora son productos primarios y apenas 7,9% son considerados como productos de alta tecnologa (ver Captulo Introduccin). En relacin con los pases de referencia, de acuerdo al IMD, Colombia se posiciona en el noveno puesto en exportaciones de alta tecnologa, superando a Chile y Per (Cuadro 2). Todo lo anterior prende las alarmas sobre la necesidad de que el sector privado colombiano se involucre ms en la creacin de conocimiento.

Cuadro 2. Apropiacin de tecnologa por parte de las empresas

Pas Corea Portugal Malasia Surfrica Chile Espaa Brasil Turqua Per Colombia Mxico Absorcin tecnolgicas de las rmas 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 Disponibilidad de ltimas tecnologas 2 1 5 7 3 4 6 8 9 11 10 Relacin Universidad - Empresa 1 4 2 3 6 7 5 10 11 8 9 Exportaciones de alta tecnologa 1 8 2 7 10 4 5 6 11 9 3

Fuentes: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 2011-2012; y Institute for Management Development, Anuario Mundial de Competitividad 2011.

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5. Propuestas y recomendaciones

l pas no puede concebir una agenda de competitividad y, en particular, de transformacin productiva, sin la innovacin en el centro de la misma. La innovacin es la fuente primaria para la generacin de valor agregado, motor de la productividad y competitividad de un pas. Esta es la nica va que conlleva al crecimiento sostenido y, por consiguiente, al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, lo cual no es otra cosa que una mayor prosperidad para todos, propsito del actual gobierno.

Es imposible enfocarse en tantas reas y tener un impacto significativo en el incremento de la competitividad de las empresas de estos sectores. Para lograr el impacto y evitar que los recursos se diluyan, es necesario definir un menor nmero de apuestas.

5.1. Priorizacin para implementacin de la Estrategia Nacional de Innovacin y Competitividad (ENIC)

La definicin de la ENIC es un avance importante en el impulso a la innovacin como motor de la transformacin productiva y competitividad del pas. Sin embargo, se hace necesario definir algunos elementos clave de la misma. En primer lugar, es de suma importancia determinar una priorizacin estratgica de los recursos que se comprometan. Un sinnmero de experiencias internacionales evidencian cmo los pases que le han apostado a reas o sectores especficos y han dirigido sus esfuerzos y recursos hacia estos, han logrado ese gran salto (ver Captulo Introduccin). En segundo lugar, es de suma importancia definir el alcance de esta ENIC, as como disear las etapas y mecanismos de ejecucin de la misma que procuren el xito de su puesta en marcha. Finalmente, es prioritario definir un cronograma para la implementacin de cada una de sus propuestas y recomendaciones y establecer los recursos que se utilizarn para la implementacin de la misma. Solamente definiendo lo anterior, el pas podr comenzar a crecer sostenidamente a tasas de 6% anual y podr, en el mediano plazo, convertirse en uno de los pases ms competitivos de Amrica Latina. En cuanto a la priorizacin, los lineamientos actuales de poltica, tales como el Plan Nacional de Desarrollo, el Programa de Transformacin Productiva, los Planes Regionales de Competitividad y la Poltica Nacional de CTeI, entre otros, han definido ms de 60 apuestas en sectores productivos distintos. Es imposible enfocarse en tantas reas y tener un impacto significativo en el incremento de la competitividad de las empresas de estos sectores. Para lograr el impacto y evitar que los recursos se diluyan, es necesario definir un menor nmero de apuestas. Esto no significa que se dejen de financiar otras iniciativas productivas, se trata de canalizar recursos hacia reas que tengan un alto potencial y que respondan al diseo de pas que queremos.24 La priorizacin de estas reas debe obedecer a las fortalezas del pas en trminos de ventajas comparativas latentes, a la dinmica del mercado mundial, a los encadenamientos que puedan generar dichas reas sobre la economa, a las potencialidades para la consolidacin y generacin de clusters y parques tecnolgicos, entre otros aspectos (Ver Captulo Introduccin y Captulo Formalizacin y Mercado Laboral). Hoy el pas le est apuntando a todo y apuntarle a todo es como no apuntarle a nada. A partir de un ejercicio realizado por el Consejo Privado de Competitividad con expertos en innovacin de algunas empresas del sector privado, se analizaron las apuestas productivas definidas por los diferentes lineamientos de poltica y planes regionales, y se discuti cul sera una manera adecuada de financiarlas. Se proponen entonces tres estrategias de financiacin: una dirigida hacia el financiamiento de desarrollo de conocimiento; otra orientada hacia la financiacin de la aplicacin de conocimiento; y una ltima concentrada hacia la financiacin de investigacin libre.

24 Una de las recomendaciones de la ENIC es estructurar un esquema institucional que permita a partir de un enfoque top-down de sectores que en el pas se perfilen como de clase mundial la identificacin de sectores emergentes en donde existan fallas de coordinacin que impidan saltar a un equilibrio atractivo. La Estrategia ya define algunos sectores lderes de clase mundial como minera, energa, caf y flores. A partir de estos propone promover la identificacin de demandas derivadas con requerimientos tecnolgicos comunes; la generacin de dinmicas de crecimiento con insercin internacional de plataformas horizontales; y la profundizacin para la articulacin entre gerencias de sectores, entre otras.

104 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Financiacin de desarrollo de conocimiento Esta estrategia se centra en la financiacin de proyectos de generacin de nuevo conocimiento cientfico en temas estructurales para el futuro del desarrollo econmico del pas que no cambien frecuentemente, es decir, temas de largo plazo para periodos entre 10 y 15 aos. Esta estrategia responde a la pregunta, qu impulsar el crecimiento del pas en 2050? Es de esperar que, en su gran mayora, las universidades y centros de investigacin sean los gestores de estos proyectos. Los temas que se decida incluir en esta estrategia tambin deben responder a una priorizacin, pues ellos sern las sombrillas bajo las cuales se harn las apuestas productivas del pas hacia el futuro. Estos deben ser temas estructurales, donde el pas haya demostrado tener fortalezas competitivas y podran incluirse los siguientes: Agro Salud y nutricin Infraestructura Energa Minera Financiacin de aplicacin de conocimiento Esta estrategia debe centrarse en la financiacin de proyectos de investigacin aplicada orientados a fortalecer el crecimiento sostenido de las empresas de hoy. Los proyectos financiados bajo esta estrategia deben ser de mediano plazo, es decir, las prioridades de la misma pueden cambiar en cinco o diez aos, respondiendo a las dinmicas de los mercados mundiales, entre otras. En la mayora de los casos, los proyectos requerirn de la cofinanciacin de las empresas. Como se dijo anteriormente, estas inversiones deben ajustarse a unas prioridades previamente establecidas. Del ejercicio con expertos del sector privado, resultaron cuatro temas que podran ser parte de esta propuesta: Manufactura y materiales Exploracin y aprovechamiento de bio-recursos Tecnologas de la informacin y las comunicaciones Sostenibilidad Financiacin de la investigacin libre Un pas no puede renunciar a mantener la dinmica de generacin de conocimiento en otras reas que no sean las definidas en su estrategia de crecimiento. Es necesario financiar proyectos de investigacin libre con capital semilla a investigadores (por ejemplo, para graduados de programas de doctorado) y grupos y centros de investigacin.

5.2. Distribucin de los recursos pblicos para CTeI

Los recursos provenientes de las regalas que se invertirn en actividades de CTeI triplicarn la inversin pblica en I&D, pero es importante continuar haciendo esfuerzos para que esta inversin supere 0,5% del PIB y alcance en el mediano plazo 1% del PIB anualmente. Por ello, es prioritario continuar fortaleciendo presupuestalmente a Colciencias, as como optimizar la ejecucin de sus recursos. Por esto ltimo es importante que se definan las apuestas productivas bajo estrategias de financiacin especficas como las propuestas en el apartado anterior. El peso relativo de las estrategias de financiacin arriba mencionadas no debera ser el mismo. Este depender de las prioridades que establezca el pas de acuerdo a sus fortalezas latentes, es decir, teniendo en cuenta sus ventajas comparativas y competitivas. De acuerdo a esto, se propone que de los fondos provenientes de las regalas y de Colciencias se distribuyan por lo menos 60% para la estrategia de financiacin de aplicacin de conocimiento, con el objetivo de fortalecer el crecimiento sostenido de las empresas. El resto de los recursos, que sera mximo 40%, deberan distribuirse as: al menos 75% para la estrategia de financiacin de desarrollo de conocimiento y el porcentaje restante a la estrategia de financiacin de investigacin libre. De esta forma se optimizar gran parte de los recursos pblicos en materia de CTeI, permitiendo tener apuestas productivas claras y con visin de largo plazo que se traducirn en incrementos de la productividad y competitividad del pas.

Los recursos provenientes de las regalas que se invertirn en actividades de CTeI triplicarn la inversin pblica en I&D, pero es importante continuar haciendo esfuerzos para que esta inversin supere 0,5% del PIB y alcance en el mediano plazo 1% del PIB anualmente. Por ello, es prioritario continuar fortaleciendo presupuestalmente a Colciencias.
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CIENCIA, TECNOLOGA E INNOVACIN

5.3. Propuestas generales

5.3.1. Coordinacin institucional Para evitar el uso excesivo del mecanismo de convocatorias pblicas, es necesario que las entidades pblicas que tengan a su cargo la financiacin de actividades de CTeI, lo realicen de manera coordinada. Se propone que cuando las convocatorias tengan objetivos similares, las entidades trabajen en conjunto. Lo anterior permitir generar economas de escala en la implementacin de los diferentes tipos de convocatorias, incrementar el monto de los recursos y su potencial impacto, evitar el uso excesivo de este mecanismo, reducir los costos de transaccin e implementacin de estas convocatorias, y darles continuidad en el futuro. Por lo tanto, aprovechando la articulacin del SNC y el SNCTI, se propone crear un Comit Tcnico Mixto que tenga por funcin, entre otras, la de coordinar interinstitucionalmente la financiacin de actividades de CTeI y evitar duplicidad y fragmentacin de los programas de CTeI. En este comit tendran asiento todas las entidades del orden central que destinen recursos a la financiacin de actividades de CTeI. Si bien ya se propuso que los recursos de Colciencias y del Fondo de CTeI del Sistema General de Regalas estuvieran concentrados en su gran mayora al financiamiento de proyectos pertenecientes a la estrategia de financiacin de aplicacin de conocimiento, se requiere que todas las entidades pblicas que destinen recursos a actividades de CTeI fortalezcan el impulso de esta misma estrategia de financiacin. Lo anterior permitir impulsar el crecimiento sostenido de las empresas basado en innovacin, a partir de desarrollos tecnolgicos y cientficos. 5.3.2. Capital humano La formacin de capital humano es uno de los factores ms importantes para el crecimiento econmico y la innovacin. Por lo tanto, adems de las propuestas planteadas en el captulo de Educacin, para la innovacin es fundamental focalizar ms recursos en apoyar y ampliar las reas estratgicas del Programa de formacin doctoral del Fondo Francisco Jos de Caldas de Colciencias. Esto permitir incrementar el nmero de investigadores. Es indispensable que el mayor porcentaje de los recursos de este Programa se concentren en reas de conocimiento relevantes y necesarias para el desarrollo de las apuestas productivas de largo plazo del pas, es decir, en las reas identificadas bajo las estrategias de aplicacin y desarrollo de conocimiento. El pas debe poner un mayor nfasis a la formacin tcnica y tecnolgica y a la formacin doctoral. Por ello, es tambin primordial destinar ms recursos pblicos a estas dos reas de la educacin superior. As mismo, es

importante que se invierta ms en entrenamiento laboral y en capacitaciones en alfabetismo digital. Otro elemento en el que se debe avanzar deprisa es en la facilitacin de la contratacin permanente o transitoria de investigadores extranjeros. Esto potenciara la transferencia de conocimiento e impactara directamente los procesos de innovacin en las empresas. Para incrementar las posibilidades de buscarle financiamiento al emprendimiento y la inversin en CTeI, es indispensable mejorar la calidad en la formulacin de proyectos de investigacin y desarrollo para que cumplan con los estndares requeridos en este tipo de aplicaciones. En este sentido, se requiere instaurar un programa que oriente a los empresarios tanto desde el punto de vista tcnico como de viabilidad financiera a desarrollar sus planes de negocio y de atraccin de inversionistas, as como de formulacin de propuestas para convocatorias. Por lo tanto, se sugiere que el Comit Tcnico Mixto mencionado anteriormente disee este programa y coordine la manera como se difundir. 5.3.3. Creacin de un ambiente para la innovacin: adopcin y transferencia de tecnologa Se propone fortalecer la relacin UniversidadEmpresa. Es importante contar con mecanismos que conecten la demanda de investigacin del sector productivo con la oferta del sector acadmico, logrando que las investigaciones aplicadas respondan a las necesidades del sector privado y que se d un aprovechamiento econmico de los resultados de investigacin acadmica. Para ello, es imperativo facilitar e implementar una estrategia de creacin de oficinas de transferencia tecnolgica y pro-

Se propone fortalecer la relacin UniversidadEmpresa. Es importante contar con mecanismos que conecten la demanda de investigacin del sector productivo con la oferta del sector acadmico, logrando que las investigaciones aplicadas respondan a las necesidades del sector privado y que se d un aprovechamiento econmico de los resultados de investigacin acadmica.

106 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

mover mecanismos que incentiven los spinoffs de investigadores de las universidades para comercializar sus ideas. As mismo, se propone establecer un servicio de extensionismo tecnolgico el cual podra estar en cabeza del Sena que permita la transferencia y adopcin de tecnologa por parte del sector privado. Esto se debe complementar con el diseo de un mecanismo para divulgar los servicios tecnolgicos e incentivos existentes al sector privado y acadmico. Para esto ser necesaria la creacin de un sistema nico que incluya informacin relevante sobre oferta de capacidades especializadas, tecnologas disponibles, asesores expertos y servicios tecnolgicos. Igualmente, este sistema deber incluir informacin sobre los instrumentos y recursos dedicados a fomentar la innovacin, as como los programas de desarrollo empresarial y sus entidades otorgantes (Colciencias, Sena, Fomipyme, entre otras). La coordinacin de este sistema deber estar a cargo del Comit Tcnico Mixto, que como ya se seal, se debe crear en el marco de la articulacin del SNC y el SNCTI. Lo anterior permitir focalizar la inversin, facilitar el flujo de informacin entre los agentes y, sobre todo, subsanar un problema muy importante de desconocimiento del portafolio de servicios e incentivos para actividades de CTeI por parte de potenciales usuarios del sector privado, que conlleva en la actualidad a un uso sub-ptimo de estos. De otro lado, se propone disear mecanismos que incentiven la creacin de parques tecnolgicos y de parques cientficos al interior de las universidades, o fuera de ellas, promoviendo para ello las alianzas pblicoprivadas. Por ltimo, se propone hacer una campaa de sensibilizacin en la cual el Sena juegue un papel activo, con las centrales obreras y uniones sindicales sobre las ventajas de la modernizacin tecnolgica y del uso de herramientas digitales y TIC para incrementar su productividad laboral (ver Captulo Formalizacin y Mercado Laboral). 5.3.4.Financiamiento para la innovacin empresarial y el emprendimiento Es fundamental impulsar el financiamiento en las etapas tempranas del emprendimiento. Para esto, se requiere establecer lneas de matching grants a proyectos de innovacin empresarial ejecutados por las empresas. Adicionalmente, para estimular el financiamiento de nuevos emprendimientos evitando que se mueran en su etapa inicial, es necesario poner en funcionamiento la Unidad de Desarrollo de Bancoldex. Esta Unidad, a travs del establecimiento de redes de inversionistas ngel, deber proveer la asesora para la formacin de pequeos grupos de inversionistas que hagan posible diversificar el riesgo, invertir montos mayores, compartir experiencias

Es fundamental impulsar el financiamiento en las etapas tempranas del emprendimiento. Para esto, se requiere establecer lneas de matching grants a proyectos de innovacin empresarial ejecutados por las empresas. Adicionalmente, es necesario poner en funcionamiento la Unidad de Desarrollo de Bancoldex.

y mejores prcticas y tener una presencia pblica organizada. Igualmente, la Unidad de Desarrollo de Bancoldex deber crear mecanismos financieros para la estructuracin de fondos de capital de riesgo para inversin en etapa temprana. Estos mecanismos deben incluir el tipo de participantes; los niveles de aporte de los socios; la estructura de los rganos de gobierno de los fondos; el tipo de proyectos a financiar; las condiciones de elegibilidad y estructura, as como de operatividad de los mecanismos de seguimiento, evaluacin y retroalimentacin de los proyectos de cada fondo. 5.3.5. TIC Las TIC son la base de la productividad de un sinnmero de procesos productivos de bienes y servicios y, por lo tanto, tienen la capacidad de incrementar la productividad total de los factores. Adems, la productividad laboral tambin puede ser potenciada por el uso directo de las TIC. Por ello, se propone invertir mucho ms en llevar conectividad a toda la poblacin y promocionar el uso de las TIC, tanto en los individuos como en las empresas, tal como lo propone el Programa Vive Digital del Gobierno Nacional. Lo primero redundar en un capital humano ms preparado y lo segundo en compaas ms competitivas. Adicionalmente, habr que buscar la adopcin de TIC en diferentes reas de la sociedad, como lo son la educacin, la salud, la justicia, el sector pblico, entre otros, de manera que se puedan suscitar nuevas oportunidades de innovacin y de incrementos en productividad (ver Captulo Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones). 5.3.6. Nivel regional Para que se aprovechen a plenitud los recursos que llegarn a las regiones para CTeI, gracias al nuevo Sistema GeCIENCIA, TECNOLOGA E INNOVACIN

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neral de Regalas, es importante invertir en sistemas de innovacin departamentales y oficinas de transferencia tecnolgica a nivel regional. Esto es un imperativo para el pas en el corto plazo, dado que son las regiones las encargadas de definir en qu se invertirn esos recursos. Para esto sera de gran utilidad brindar apoyo a la formacin de clusters regionales, ya que la evidencia emprica muestra que es al interior de este tipo de conglomerados donde se genera mayor innovacin. En este sentido es indispensable que a nivel local se diseen e implementen roadmaps sectoriales que apunten hacia la formacin y fortalecimiento de clusters (ver Captulo Regional). As mismo, se requiere facilitar la cooperacin a nivel regional entre empresas, universidades y entidades del sector pblico nacional y local. Por ltimo, se espera que las Comisiones Regionales de Competitividad (CRC) jueguen un papel ms activo en la competitividad regional, tal y como se plantea en el artculo 33 del articulado del Plan Nacional de Desarrollo. Por ello, se recomienda que las CRC se conviertan en canalizadoras de las propuestas a partir de las necesidades de inversin en CTeI que se desprendan de los roadmaps sobre las apuestas productivas locales que se presenten al rgano de decisin del Fondo de CTeI del Sistema General de Regalas (ver Captulo Regional). Se propone que esta funcin quede explcita en la Ley reglamentaria del Acto Legislativo. 5.3.7. Fortalecer la institucionalidad de la propiedad intelectual y desarrollar programas que permitan la utilizacin de la misma Para fortalecer el modelo de propiedad intelectual en el pas es indispensable que se revise su institucionalidad con el propsito de lograr una mayor articulacin entre las diferentes entidades relacionadas con el tema. Lo anterior permitir tener un sistema menos fraccionado y disperso, con mayor comunicacin entre las entidades estimulando as su mayor utilizacin. Para promover el uso de la propiedad industrial se requiere que la SIC, en conjunto con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, disee e implemente programas y capacitaciones orientadas a fomentar el uso de herramientas disponibles para la proteccin de los activos intangibles. As mismo, es prioritario que se diseen manuales que promuevan la utilizacin de las patentes como fuente de informacin tecnolgica. En particular, se requiere que la SIC, con el apoyo de este Ministerio, impulsen el sistema de vigilancia tecnolgica por medio del uso de las bases de datos de patentes y modelos de utilidad existentes en el exterior, con el fin de que se configuren como mecanismos de difusin de conocimiento. Esta es una accin de vital importancia, con un costo relativa-

Es importante contar con mecanismos que conecten la demanda de investigacin del sector productivo con la oferta del sector acadmico, logrando que las investigaciones aplicadas respondan a las necesidades del sector privado y que se d un aprovechamiento econmico de los resultados de investigacin acadmica.

mente bajo y un gran potencial de impacto, puesto que los derechos de propiedad intelectual son territoriales y por lo tanto solo son vlidos en el pas donde se registran. Dado el escaso nmero de patentes que se registran en el pas, existe un gran potencial para hacer uso de este conocimiento. Para realizar estas actividades de difusin de la propiedad industrial, y con el propsito de agilizar el trmite de patentes y de signos distintivos, se requiere fortalecer la Delegatura de Propiedad Industrial de la SIC con un mayor nmero de funcionarios. Lo anterior permitir evacuar el retraso de solicitudes existentes. En relacin con los derechos de obtentores vegetales, se requiere que el ICA, con el apoyo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, disee e implemente un programa de promocin y divulgacin de la informacin contenida en el Registro Nacional de Variedades Vegetales Protegidas. El propsito de esto es incrementar el uso de informacin tecnolgica que permita una mayor capacidad de absorber tecnologa por parte del sector privado. Para promover el uso de la propiedad intelectual en las instituciones educativas, se requiere que las instituciones relacionadas con la administracin de estos derechos SIC, ICA y la Direccin Nacional de Derechos de Autor apoyen al Ministerio de Educacin Nacional en la implementacin de programas de difusin y capacitacin que permitan dar a conocer la importancia de la propiedad intelectual. As mismo, para fortalecer las relaciones UniversidadEmpresa y facilitar la transferencia de tecnologa, se requiere que este Ministerio promueva la adopcin o adecuacin de reglamentos internos sobre propiedad intelectual en las Instituciones de Educacin Superior. El objetivo de esto es definir aspectos de titularidad y distribucin de beneficios econmicos.

108 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Bibliografa
Acemoglu, Daron, Training and Innovation in an imperfect Labour Market, Review of Economic Studies, V. 64, 1997. Berkhout, Guus, Dap Hartmann, Patrick van der Duin y Roland Ortt, Innovating the innovation process, International Journal of Technology and Management, V. 34, 2006. Departamento Nacional de Planeacin, Bases para una estrategia de innovacin y competitividad para Colombia, 2011. Grossman, Gene y Elhanan Helpman, Innovation and Growth in the Global Economy, MIT Press, 1991. Hausmann, Ricardo y Dani Rodrik, Economic Development as Self-Discovery, John F. Kennedy School of Government, Universidad de Harvard, 2003 Lucas, Robert, On the Mechanics of Economic Development, Journal of Monetary Economics, V. 22, Julio de 1998. Murphy, Joseph y Andrew Gouldson, Environmental policy and industrial innovation: integrating environment and economy through ecological modernization, Geoforum, V. 31, 2000. Porter, Michael, The Competitive Advantage of Nations, The Free Press, 1990. Romer, Paul, Endogenous Technical Change, Journal of Political Economy, V. 98, No. 5, 1990. Sabel, Charles, Self Discovery as a Coordination Problem, Banco Interamericano de Desarrollo, 2010. Sachs, Jeffrey, The End of Poverty: Economic Possibilities for Our Time, Penguin Press, diciembre de 2005. Solow, Robert, Technical Change and the Aggregate Production Function, The Review of Economics and Statistics, V. 39, agosto de 1957.

CIENCIA, TECNOLOGA E INNOVACIN

109

110 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

CAPTULO

INFRAESTRUCTURA, TRANSPORTE Y LOGSTICA

1. Introduccin11

Grco 1. ndice de Desempeo Logstico, 2010

80 70 60 50 67 72

Puesto

a tendencia internacional hacia un mundo globalizado y la acelerada apertura comercial del pas a raz de la suscripcin de varios tratados comerciales, convierten a la logstica en una variable fundamental para competir en el mercado. Por lo tanto, para que Colombia pueda lograr una real transformacin productiva y as cumplir con sus metas de competitividad para el ao 2032, es necesario desarrollar las capacidades logsticas del pas, posibilitadas por una infraestructura bsica apropiada y unos servicios competitivos de transporte y almacenamiento de cargas. Las capacidades logsticas a desarrollar son todas aquellas que permitan optimizar los tiempos y costos de transporte, almacenamiento y distribucin de materias primas, partes y productos terminados, desde la empresa hasta el consumidor final, de acuerdo con las estrategias de negocios y los modelos operativos de las empresas. El desarrollo de estas capacidades requiere de la coordinacin de actividades que involucran tanto agentes pblicos como privados. En este sentido, tener unas capacidades logsticas competitivas va mucho ms all de tener una infraestructura adecuada. A nivel internacional, una medicin importante en materia logstica es el ndice de Desempeo Logstico (IDL) elaborado por el Banco Mundial.2 Colombia ocup en 2010 el puesto 72 entre 155 pases, y el puesto 11 entre 11 pases de referencia (Grfico 1).

50 40 30 20 10 0 Corea 23 25 28 29 34 39

49 41

Brasil

Chile

Espaa

Malasia

Surfrica

Portugal

Turqua

Mxico

Per 112

Pas
Fuente: Banco Mundial.

Lo anterior es el reflejo de falencias en la infraestructura, pero tambin de la falta de un sector de transporte de carga de talla mundial (Grfico 2), y de corredores logsticos apropiados que integren diferentes modos de transporte. En Europa por ejemplo, ms de 60% del transporte es multimodal, mientras en Colombia es apenas 1,5%.3 Todo esto conlleva a que en Colombia los costos logsticos representen aproximadamente 23% del PIB, por encima del promedio de pases de referencia (Grfico 3).

Grco 2. Colombia: ndice de Desempeo Logstico y sus componentes

ndice de Desempeo Logstico Competencia y calidad de los servicios logsticos Calidad de la infraestructura (puertos, carreteras TIC) Capacidad de los envos de llegar a su destino a tiempo E ciencia y e cacia (velocidad y simplicidad) de aduanas Capacidad de seguimiento y localizacin de mercancas Facilidad para contratar envos a precios competitivos 1 10 20 30 40 50 60 70 80 61 62 64 66 82 72

90 100 110 120

Puesto entre 155 pases

Fuente: Banco Mundial.

1 Este captulo fue elaborado con la colaboracin de Andrs Baquero, del Centro Latinoamericano de Innovacin en Logstica (CLI) de la Fundacin Logyca. 2 El IDL se basa en una encuesta global a los operadores que suministra una retroalimentacin sobre la logstica en los pases en los cuales ellos operan y con los que comercializan. Este ndice contiene medidas cualitativas y cuantitativas sobre los principales cuellos de botella en materia logstica. 3 Departamento Nacional de Planeacin (DNP), Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Ministerio de Transporte, Plan Maestro de Transporte (20102032), octubre de 2010.

112 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Colombia

Grco 3. Costos logsticos como porcentaje del PIB

Singapur OCDE Estados Unidos Chile 8,5 9 9,5 18 20 23 26 27 32 0 5 10 15 20 25 30 35 40

Mxico Colombia Brasil Argentina Per

Buscando romper con las discusiones tradicionales del pas en materia de logstica, el presente captulo se propone resaltar algunos de los principales cuellos de botella que enfrenta Colombia en materia logstica, a partir de discusiones y estudios de caso adelantados con empresas de algunos de los sectores a los cuales el pas le est apostando en el marco de su poltica industrial.4 Como resultado de este ejercicio se identificaron dos grandes grupos de cuellos de botella. Por un lado, los transversales, cuyas soluciones generaran beneficios a todos los sectores de la economa en general. Por otro lado, se identificaron los particulares a los sectores analizados, los cuales se tendran que abordar de forma especfica en el marco de una poltica industrial.

Pas

%
Fuente: Kogan, Joseph y Jos Guasch, Inventarios y costos logsticos en pases en desarrollo: niveles y determinantes, una bandera roja para la Competitividad y el Crecimiento, Revista de la Competencia y la Propiedad Intelectual, V. 1, No.1, 2006.

2. Agenda transversal
2.1. Infraestructura y su operacin
La calidad de la infraestructura en Colombia es deficiente, lo cual es confirmado por el Foro Econmico Mundial (FEM), al ubicar el pas en el puesto 95 entre 142 pases y en el noveno lugar entre pases de referencia en su Informe de Competitividad Global 2011-2012 (Cuadro 1).

Cuadro 1. Calidad de la infraestructura

PAS Portugal Corea Espaa Malasia Chile Turqua Surfrica Mxico Colombia Brasil Per Infraestructura en general Red vial Red frrea Infraestructura portuaria Infraestructura area

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

1 3 2 4 5 6 7 8 10 11 9

4 1 2 3 8 6 5 7 11 10 9

5 3 1 2 4 7 6 8 10 11 9

6 4 2 3 5 7 1 8 10 11 9

Fuente: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 20112012.

4 Las empresas con las que se realizaron entrevistas pertenecen a los siguientes sectores: energa elctrica, bienes y servicios conexos (sector que forma parte del Programa de Transformacin Productiva (PTP) del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT) y es un subsector del sector minero-energtico locomotora dentro del Plan Nacional de Desarrollo (PND); industria cementera y materiales para la construccin (subsectores que hacen parte de las locomotoras de vivienda y construccin dentro del PND); industria de la comunicacin grfica y sector de autopartes (ambos sectores dentro del PTP); y otras empresas del sector agroindustrial pertenecientes a los subsectores palma, aceites y grasas, y chocolatera, confitera y sus materias primas (ambos pertenecientes a la locomotora agroindustrial y subsectores dentro del PTP).
INFRAESTRUCTURA, TRANSPORTE Y LOGSTICA

113

Grco 4. Inversin en infraestructura, 2008-2012

14,0 12,0 10,0

12,4 9,6 7,3 8,3

8,0 6,0 4,0 2,0 0,0

6,7

2008 3,5 3,2

2009 4,3 3,0

2010 4,3 4,0

2011 5,9 3,7

2012 7,4 5,0

Pblico Privada

Fuente: Ministerio de Transporte

No obstante los resultados en estas mediciones internacionales, el pas ha venido realizando esfuerzos por mejorar las condiciones de su infraestructura. Es as como el Gobierno ha programado que la inversin en el sector en 2012 alcance $12,4 billones, mostrando un crecimiento superior a 90% respecto a la inversin realizada durante 2008, $6,7 billones (Grfico 4). Si bien el pas viene utilizando de manera creciente la figura de concesiones para el desarrollo de su infraestructura, an bajo esta figura, el modelo de financiacin de obras que ha prevalecido ha sido el de vigencias futu-

ras.5 Entre 2002 y 2010 fueron comprometidos con avales $27,3 billones (constantes de 2010) para los prximos 16 aos, de los cuales 82,8% corresponden a vigencias futuras entre 2011 y 2016 (Grfico 5). Sin embargo, dado que hay agentes en el mercado que podran financiar proyectos de infraestructura, es importante explorar nuevos modelos de financiacin. En este sentido, el sector privado y, en particular, los inversionistas institucionales surgen como una alternativa idnea para apalancar recursos para infraestructura. Ahora bien, hoy en da las condiciones normativas, tcnicas y financieras en el pas no son lo suficientemente atractivas para que los inversionistas institucionales participen en el desarrollo de infraestructura. Entre las condiciones poco atractivas se encuentran: la dbil o inexistente estructuracin tcnica y financiera de los proyectos; la poca claridad en los procesos de licitacin y adjudicacin de concesiones; la falta de un marco regulatorio que defina los derechos y obligaciones de las partes, as como la distribucin de riesgos entre el concedente y el concesionario; y la falta de activos financieros que se acoplen a los requerimientos de estos inversionistas. Estas deficiencias han ocasionando retrasos en la construccin de las obras y la renegociacin de los contratos. Hasta el momento, en el caso de concesiones viales se han realizado ms de 311 cambios en los contratos vigentes. Esta figura se ha convertido en una extensin de la obra pblica y ha conllevado a que las inversiones y el ingreso esperado que los operadores solicitan se hayan multiplicado por 1,5 y 3,4, respectivamente, y a que

$ Billones
$ billones (pesos constantes de 2010)

Grco 5. Vigencias futuras con avales comprometidas entre 2002 y 2010

6 5 4 3 2 1 0
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025-27

Aos
Fuentes: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, DNP y Banco de la Repblica, Plan Maestro: La participacin privada en el nanciamiento de proyectos de infraestructura.

5 Las vigencias futuras en materia de obras de infraestructura son vigencias futuras excepcionales, las cuales son obligaciones que afectan el presupuesto de vigencias fiscales futuras y no cuentan con apropiacin en el presupuesto de la vigencia en que se concede la autorizacin y son aprobadas por el Consejo Superior de Poltica Fiscal (Confis).

114 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

las nuevas inversiones se hayan financiado con prstamos y aportes del Estado y con peajes.6 2.1.1. Infraestructura vial A pesar de ser la infraestructura vial el medio de transporte ms utilizado para movilizar mercanca en el pas,7 su actual condicin precaria hace que sea uno de los principales cuellos de botella que afecta la eficiencia logstica. Por ejemplo, de acuerdo con el FEM, Colombia se sita en el puesto 108 entre 142 pases y en el lugar 10 comparado con los pases de referencia (ver Cuadro 1). Al comparar las vas existentes en Colombia por milln de habitantes en el contexto internacional, el rezago en infraestructura vial se hace evidente. En 2009 el pas contaba con 3.733 kilmetros construidos por milln de habitantes, situndose por debajo del promedio de Amrica Latina (5.434) y en particular de pases como Bolivia y Paraguay (Grfico 6).
Grco 6. Red vial*
Irlanda Espaa Costa Bolivia Paraguay 7.861 6.577 4.836 3.733 3.630 3.399 2.815 2.614 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 15.138 21.955

Mapa 1. Contratos en ejecucin

Contratos de obra pblica: 2.435 km. Concesiones: 6.193 km.

Fuente: Ministerio de Transporte.

Colombia Panam Mxico Per Vietnam

Kilmetros por milln de habitantes

* Informacin para 2007 o 2008 segn el pas. Datos poblacionales de 2008. Fuentes: CIA, The World Factbook, incluye todas las vas pavimentadas y sin pavimentar; y Banco Mundial, The Little Data Book.

La ausencia de una planeacin vial y una priorizacin de proyectos en Colombia que adicionalmente incluya los diferentes modos de transporte se refleja en una infraestructura vial fragmentada. En la actualidad, se encuentran en ejecucin 50 contratos; sin embargo, muchos de estos proyectos son vas locales o regionales que no conectan los centros industriales entre s, ni a estos con los puertos (Mapa 1).

A pesar de ser la infraestructura vial el medio de transporte ms utilizado para movilizar mercanca en el pas, su actual condicin precaria hace que sea uno de los principales cuellos de botella que afecta la eficiencia logstica. Por ejemplo, de acuerdo con el FEM, Colombia se sita en el puesto 108 entre 142 pases y en el lugar 10 comparado con los pases de referencia.

6 Benavides, Juan, Reformas para atraer la inversin privada en infraestructura vial, CAF - Fedesarrollo, 2010. 7 Desde el ao 2000, ms de 70% de la carga nacional se ha movido por este modo de transporte. En 2009 se transportaron por este medio 182,5 millones de toneladas (73,9% de la carga nacional).
INFRAESTRUCTURA, TRANSPORTE Y LOGSTICA

Pas

115

Por otra parte, la movilizacin de carga por carretera dentro del pas enfrenta diversas exigencias y restricciones que reducen su efectividad. La creciente congestin en las calles y carreteras ha llevado a las autoridades nacionales y locales a implantar restricciones a la movilidad de vehculos, lo que reduce las ventanas de tiempo disponibles a los empresarios para movilizar y posicionar sus cargas. 2.1.2. Infraestructura frrea De los ms de 3.400 kilmetros existentes, tan solo se encuentra operando el 39,2% (1.337 km), entre tramos privados, tramos concesionados y tramos operados por el Inco (Mapa 2). 8 A pesar del potencial del transporte frreo para abaratar el costo logstico, su uso en Colombia es todava muy reducido para la mayor parte de las empresas y proMapa 2. Red frrea actual
Red frrea utilizada: 1.337 km.

ductos. En la actualidad, las vas frreas en Colombia son utilizadas principalmente para transportar carbn, representando dicho producto 99,6% de la carga promedio anual transportada entre 2000 y 2009. La integracin de la red frrea a las operaciones de extraccin y comercio exterior de carbn han generado un crecimiento significativo de los volmenes transportados por ese medio, a tal punto que en 2009 este represent 24,1% de la carga nacional en toneladas movilizadas. A excepcin de las empresas dedicadas a la extraccin y explotacin de carbn, el escaso uso del transporte frreo por los dems sectores, ubica a Colombia en el puesto 99 entre 142 pases en el ranking del FEM, y en el ltimo lugar entre los pases de referencia (ver Cuadro 1).9 2.1.3. Infraestructura fluvial El bajo consumo de energa y la gran capacidad de manejo de carga y de traccin para recorrer grandes distancias son unas de las principales ventajas del transporte fluvial.10 A pesar de estas ventajas competitivas, en Colombia el desarrollo del transporte fluvial es bastante limitado. En 2009 se transport por este modo apenas 1,8% del total de toneladas de carga movida, concentrndose aproximadamente 75% de la carga en hidrocarburos y banano a travs de los ros Magdalena y Len, respectivamente.11 De acuerdo a las empresas del sector real consultadas como parte del ejercicio, la baja utilizacin del modo fluvial se debe al alto costo logstico asociado a su utilizacin, a pesar de que ofrece el menor costo de transporte. Este mayor costo logstico resulta de la conjuncin de diferentes problemas del medio. Las deficiencias en la operacin de los puertos fluviales de uso pblico y en el mantenimiento de los canales navegables, genera riesgos que deben ser compensados con mayores inventarios de seguridad por las empresas. Adicionalmente, la dificultad para conseguir carga de compensacin hacia y desde los puertos fluviales, hace que el flete terrestre hacia estos puertos sea inclusive ms alto que el que se pagara por movilizar la carga desde su origen hasta el puerto martimo. Reducir el costo logstico del uso de los ros es indispensable para garantizar su mayor utilizacin. Tomar

Fuente: Ministerio de Transporte.

8 En la actualidad hay 743 kilmetros en concesin, de los cuales 498 kilmetros corresponden a la Red del Pacfico y 245 kilmetros a la Red del Atlntico. 9 Vale la pena comentar que la lnea La Dorada-La Loma est terminada y sin utilizacin por falta de una licitacin que la adjudique. 10 De acuerdo a un estudio realizado en Argentina, por ejemplo, mientras un camin que transporta una tonelada se gasta un litro de gasolina en 23 kilmetros, una barcaza que transporta la misma cantidad y consume igual combustible, recorre 250 kilmetros. 11 El 25% de la carga restante fue transportada por los ros Atrato, Cauca, Meta, Putumayo, Sin, Guaviare, Inrida y Arauca, y fueron cargas para abastecer a las poblaciones y zonas aledaas a los ros.

116 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

lecciones del transporte fluvial de hidrocarburos y de banano puede contribuir a buscar herramientas e incentivos que realmente viabilicen el uso de los ros como alternativa de transporte. 2.1.4. Infraestructura portuaria El desempeo de los puertos impacta en la generacin de ventajas competitivas de un pas. Similar a lo observado para los otros modos, la infraestructura portuaria colombiana presenta un bajo desempeo en las comparaciones internacionales de calidad de los puertos. De acuerdo al FEM, el pas se ubica en el puesto 109 entre 142, y ocupa el lugar 10 entre 11 pases de referencia, tan solo superando a Brasil (ver Cuadro 1). Si bien el pas ha logrado avances gracias al esquema de concesiones, permitiendo que los puertos sean modernizados e incorporen tecnologa especializada para el transporte y manejo de carga a granel y contenedores,12 an persisten brechas por subsanar. Por un lado, algunos puertos de uso pblico han llegado a su lmite de capacidad, generando tiempos excesivos en los terminales de carga. Por ejemplo, para 2010 se evidencia una sobreutilizacin de la capacidad instalada en el puerto de Cartagena (Cuadro 2). Cuadro 2. Estimacin de la utilizacin de la capacidad instalada de las Sociedades Portuarias Regionales.
Puerto Cartagena Santa Marta Buenaventura Barranquilla Capacidad instalada (2008) 10 8 12,5 4,5 Trco portuario (2010) 12,3 6,6 9,6 4,1 % de utilizacin* 123,0% 82,5% 76,8% 91,1%

Algunos puertos de uso pblico han llegado a su lmite de capacidad, generando tiempos excesivos en los terminales de carga. Por ejemplo, para 2010 se evidencia una sobreutilizacin de la capacidad instalada en el puerto de Cartagena.

* Clculo indicativo, el porcentaje real de utilizacin podra variar de acuerdo con las mejoras realizadas en los puertos entre 2008 y 2011. Fuentes: ANIF-Correval; y Superintendencia de Puertos y Transporte. Clculos Consejo Privado de Competitividad.

poca agilidad en los trmites que se realizan ante las entidades pblicas a cargo de la inspeccin de las mercancas13 obliga a las empresas a sobre-estoquear inventarios para evitar incumplimientos y pagar sobrecostos. Lo anterior genera restricciones en el almacenamiento de los puertos, acentuando ms el problema de su capacidad y ocasionando sobrecostos logsticos a las empresas. De otra parte, las empresas consultadas destacaron no solo la demora en obtener los permisos de construccin de nuevos puertos, sino tambin las dificultades y retrasos procedimentales por parte de diferentes entidades pblicas para autorizar iniciativas privadas de construccin de puertos y tambin para cambiar el uso de algunos puertos de servicio privado a servicio pblico. Lo anterior, adems de disminuir la flexibilidad de la oferta portuaria en el tiempo, desincentiva las inversiones en dicha infraestructura y, por consiguiente, reduce la competencia entre los puertos y la competitividad de los servicios de los mismos. 2.1.5. Infraestructura aeroportuaria Si bien en materia de infraestructura area, segn el FEM Colombia se ubica en el puesto 94 entre 142 pases, y en la posicin 10 entre 11 pases de referencia, tan solo por encima de Brasil (ver Cuadro 1), en relacin al transporte areo, el pas muestra cifras importantes, incluso en el contexto mundial. En cuanto al trfico areo de pasajeros, en 2009 se movilizaron ms de 12 millones de pasajeroskilmetro, ubicando al pas en el puesto 29 entre 145 pases y oc-

Ahora bien, la capacidad de los puertos es una funcin de la infraestructura disponible y de la forma en que los diferentes procesos realizados al interior de ellos la usan de manera ms o menos eficiente. En este sentido, existe gran espacio para mejorar la capacidad de los puertos colombianos a travs de avances en aspectos operativos. La

12 Anif-Correval, Privatizaciones, infraestructura y mercado de capitales, abril de 2011. 13 Dian, Invima, ICA y Polica Nacional.
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117

Grco 7. Trco areo mundial de pasajeros, por kilmetro, 2009

Brasil Espaa Corea Turqua Malasia 1,0 0,7 0,6 0,5 0,4 0,4 0,3 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 1,5 1,4 2,2 3,0

Mxico Surfrica Colombia Portugal Chile Per 0

%
Fuentes: Organizacin de Aviacin Civil Internacional (OACI); y Banco Mundial. Clculos Consejo Privado de Competitividad.

tavo entre los pases de referencia (Grfico 7). Durante ese mismo ao, se movilizaron 2.420 millones de toneladaskilmetro va area, ubicando al pas en el puesto 14 entre 135 y tercero respecto a los pases de referencia, por encima de Brasil, Chile y Espaa (Grfico 8). Ahora bien, en materia de inversin pblica en infraestructura area, el Plan de Navegacin indica la necesidad de invertir un monto mucho mayor al que se ha ejecutado hasta el momento.14 Las concesiones han dejado importantes lecciones, en especial frente a los costos asumidos por el Estado y la poca planeacin de los terminales, lo cual hace necesario revisar los procesos de estructuracin tcnica, legal y financiera. De otra parte, dada la infraestructura actual, existe mucho espacio para la optimizacin logstica. A manera de ejemplo se resalta que el aeropuerto de Heathrow en Londres, tiene 70% ms operaciones al ao que el aeropuerto de Bogot, y mueve cerca de 50 millones de pasajeros ms al ao en cinco terminales, a pesar de tener el mismo nmero de pistas que El Dorado.15 2.1.6. Trmites de comercio exterior Uno de los componentes fundamentales para un apropiado desempeo logstico es la claridad y eficiencia en los trmites de comercio exterior, los cuales en Colombia son dispersos y dilatados, con requisitos innecesarios y duplicidad en los requerimientos de informacin.

Pas

Grco 8. Trco areo mundial de carga, por kilmetro, 2009

Corea Malasia Colombia Brasil Chile 1,4 1,2 0,9 0,6 0,5 0,4 0,4 0,3 0,2 0,1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 7,5

Espaa Turqua Mxico Surfrica Portugal Per

%
Fuentes: Organizacin de Aviacin Civil Internacional (OACI); y Banco Mundial. Clculos Consejo Privado de Competitividad.

Uno de los componentes fundamentales para un apropiado desempeo logstico es la claridad y eficiencia en los trmites de comercio exterior, los cuales en Colombia son dispersos y dilatados, con requisitos innecesarios y duplicidad en los requerimientos de informacin. Esto encarece la actividad de comercio exterior y retrasa su adecuado desarrollo.

Pas

14 Olivera, Mauricio y Pilar Cabrera, El impacto del transporte areo en la economa colombiana y las polticas pblicas, abril de 2011. 15 Adicionalmente, el aeropuerto El Dorado se caracteriza por tener una baja articulacin de la infraestructura logstica y pocas vas de acceso para los camiones al terminal. As mismo, no cuenta con una red de frio, lo cual acenta los problemas logsticos para los productos que necesitan este tipo de infraestructura.

118 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Esto no solo encarece la actividad de comercio exterior y retrasa su adecuado desarrollo, sino que afecta el resto de la cadena logstica al traducirse en mayores tiempos muertos y costos para el transporte de carga terrestre, por ejemplo. Cabe resaltar, sin embargo, que el Gobierno ha tomado algunas medidas orientadas a favorecer el proceso exportador como, por ejemplo, la creacin en 2004 de la Ventanilla nica de Comercio Exterior (VUCE), que busca agilizar las autorizaciones y facilitar los trmites de comercio. Desafortunadamente esta integracin documental no se tradujo en una integracin operacional de las entidades para la realizacin de un solo procedimiento de inspeccin, por ejemplo. La eficiencia en los trmites de comercio exterior se ve afectada, en primer lugar, por la carencia de tecnologa de punta en los puertos y aeropuertos, lo cual genera retrasos e incrementa el costo logstico. En segundo lugar, a pesar de los controles simultneos implementados por la Dian y la Polica Antinarcticos, la capacidad limitada de personal y la carencia de atencin permanente prolonga los procesos de inspeccin de la mercanca.16 En tercer lugar, varias de las empresas consultadas manifestaron que las inspecciones realizadas por la Polica Antinarcticos son excesivas, especialmente si se tiene en cuenta que muchas de ellas cuentan con certificacin internacional. Esta situacin es particularmente relevante para el caso en el que los funcionarios, por desconocimiento del producto en trnsito, intensifican de manera injustificada la rigurosidad de la inspeccin.17 Por ltimo, debido al prolongado tiempo de inspeccin requerido por las autoridades, las empresas que necesitan embarcar su mercanca deben almacenarla con varios das de anticipacin, generando sobrecostos y reduciendo la eficiencia del trmite portuario.

La eficiencia en los trmites de comercio se ve afectada por la escasez de tecnologa de punta en los puertos y aeropuertos; por la capacidad limitada de personal y la carencia de atencin permanente, lo cual prolonga los procesos de inspeccin de la mercanca. Adems las excesivas inspecciones realizadas por la Polica Antinarcticos afectan la eficiencia del trmite portuario.

2.2. Sector de transporte de carga

De acuerdo con las empresas consultadas, los costos de transporte representan la mitad o tres cuartas partes del costo logstico de las empresas colombianas. Esto es consistente con el ndice de Desempeo Logstico del Banco Mundial, el cual clasifica a Colombia en el puesto 112 entre 155 pases en cuanto a la facilidad de contratar envos a precios competitivos (ver Grfico 2). Hay varias razones que influyen sobre la alta participacin del transporte en el costo logstico, siendo la falta de un

sector de transporte de carga competitivo una de ellas. Ahora bien, tambin influye la falta de coordinacin entre los generadores de carga y el sector de transporte, por lo que cualquier intento por incrementar la competitividad de los segundos deber incluir a los primeros. En el pas, 75% del parque automotor es propiedad de personas naturales y 17% de las empresas generadoras de carga.18 Los pequeos transportistas manejan un porcentaje mnimo de la carga, mientras que alrededor de 20 de las empresas ms grandes del ramo manejan entre 75% y 80% de ella.19 La falta de competitividad del sector de transporte de carga se explica por varias razones, no todas atribuibles al sector per se. En primer lugar, el sector se caracteriza por ser altamente informal, predominando la ausencia de contratos entre las empresas transportadoras y los propietarios de los camiones y conductores. En segundo lugar, el parque automotor es obsoleto, la edad promedio de los vehculos es de 22 aos y aproximadamente una tercera parte de estos tiene ms de 30 aos. Lo anterior, adems de generar problemas de seguridad vial y de la carga, genera externalidades negativas sobre el medio ambiente.

16 Especficamente, las demoras se generan en los procesos de asignacin de fechas de inspeccin, durante la inspeccin y en el requerimiento de informacin adicional. 17 Por ejemplo, en el caso de productos qumicos, las inspecciones se intensifican, demorando su trnsito, por creer que estos son utilizados como insumos para la produccin de estupefacientes. 18 Del resto del parque automotor, 3% le corresponde a empresas de transporte y 4% se encuentra bajo la modalidad de leasing. 19 Martnez, Marelia, Aspectos determinantes del estado de la facilitacin del transporte en Amrica Latina: los casos de Colombia y Per (Comunidad Andina de Naciones), Naciones Unidas, ECLAC, diciembre de 2010.
INFRAESTRUCTURA, TRANSPORTE Y LOGSTICA

119

En tercer lugar, al sector lo ha aquejado un exceso de regulacin que ha redundado en menores niveles de eficiencia. Por ejemplo, la existencia de una tabla de fletes que defina un mnimo nivel de precios para el transporte de carga terrestre en el pas, no solo conllevaba la falta de incentivos por parte de las empresas de transporte para prestar servicios de mayor valor agregado a menores costos, sino que generaba incentivos para que actores formales se comportaran de manera informal, con el fin de evadir el pago del precio piso. Adicionalmente, esta tabla exacerbaba el problema de edad de los vehculos, en la medida en que permita la rentabilidad y, por tanto, la circulacin de vehculos viejos e ineficientes que de otra manera no hubiesen sido rentables bajo unas condiciones de mercado libre. De otra parte, a raz del boom del petrleo y de la falta de capacidad en oleoductos, la demanda por el uso de vehculos se ha incrementado, lo cual ha aumentado sustan-

A raz del boom del petrleo y de la falta de capacidad en oleoductos, la demanda por el uso de vehculos se ha incrementado, lo cual ha aumentado sustancialmente el costo de los fletes y ha reducido la disponibilidad de vehculos para los dems sectores de la economa. Si bien esta situacin conlleva a incentivar el aumento del parque automotor por los mayores fletes, nuevamente el exceso de regulacin, esta vez va la exigencia de chatarrizacin, se convierte en un impuesto al incremento del nmero de camiones.

cialmente el costo de los fletes y ha reducido la disponibilidad de vehculos para los dems sectores de la economa. Si bien esta situacin conlleva a incentivar el aumento del parque automotor por los mayores fletes, nuevamente el exceso de regulacin, esta vez va la exigencia de chatarrizacin,20 se convierte en un impuesto al incremento del nmero de camiones; por lo que se obstaculiza un eficiente ajuste de la oferta a las seales de mercado. Adicionalmente, la carencia de mano de obra calificada afecta la competitividad del sector. No existen suficientes planes de capacitacin dirigidos a los transportadores, en particular a los microempresarios del transporte, lo cual implica la no utilizacin de buenas prcticas empresariales de estos agentes. A lo anterior se suma la falta de operatividad en red por parte de los transportistas. Las actividades individuales no se apoyan en nodos virtuales o fsicos de concentracin de carga que permitan optimizar el volumen de esta, combinando los envos de tamao ms reducido o coordinando los pedidos de retorno.21 Adicionalmente, existe mucho espacio para lograr optimizaciones en el manejo logstico, a travs de una buena coordinacin entre generadores y transportistas. Por ejemplo, actualmente un vehculo con un conductor hace entre dos y tres viajes a la Costa, cuando este podra hacer cmodamente 4,75 viajes, reduciendo sustancialmente los costos. El Gobierno ha venido adelantando una serie esfuerzos para mejorar la competitividad del sector. Es as como, mediante el Decreto 2092 de junio de 2011, se desmont la tabla de fletes, lo cual es un paso adelante para el mayor desarrollo del sector, ya que permite la libre contratacin entre los transportadores y los usuarios. Para hacer seguimiento al comportamiento del sector se cre el Sistema de Informacin de Costos Eficientes y el Observatorio Nacional Logstico, cuyo objetivo es servir de gua a los transportadores, las empresas de transporte y los generadores de carga, al momento de pactar los trminos de negociacin. Para acompaar el desmonte de la tabla, se tiene previsto impulsar un documento Conpes de Poltica de Renovacin de Flota y Formalizacin del Sector, con el objetivo de tener una oferta y demanda de servicios de transporte equilibrada. En concordancia con lo anterior, el Ministerio de Transporte ha abierto mesas de concertacin con la participacin del sector privado para impulsar el desarrollo del sector de transporte.22

20 La legislacin actual exige que toda persona que desee ingresar un vehculo nuevo debe chatarrizar uno o varios camiones viejos que sumen al menos 100% de la capacidad de carga del camin nuevo. Como alternativa, se puede presentar una pliza como garanta bancaria que asegura que el propietario cumpla con la desintegracin de los vehculos viejos. Aproximadamente 93% de estas plizas se siniestran, ya que es ms fcil dejar que la pliza se cobre, a buscar los camiones para chatarrizar. Por lo que, en la prctica, la pliza acta como una especie de impuesto al incremento del parque automotor. 21 Op. Cit. Martnez, Marelia (2010). 22 El objetivo es convertirlo en un sector rentable, que satisfaga las necesidades de desarrollo del pas y aumente la competitividad de las exportaciones colombianas.

120 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

3. Agenda vertical

dems de los cuellos de botella transversales, las entrevistas realizadas permitieron identificar una serie de cuellos de botella en materia de infraestructura, transporte y logstica que son particulares a los sectores que hicieron parte del ejercicio. En algunos casos se trata de fallas de coordinacin23 y de apropiabilidad24 que requieren la provisin de bienes pblicos especficos en la forma de infraestructura o de capital humano para la operacin logstica, particular a cada industria. En otros casos se trata de fallas de gobierno25 en materia de regulacin, que requieren bienes pblicos especficos en la forma de regulacin particular al sector. Por ejemplo, las empresas del sector de petrleo las cuales pertenecen a la locomotora minero-energtica del Plan Nacional de Desarrollo enfrentan varios problemas que son particulares a su industria. En primer lugar, dada la creciente exploracin y los nuevos hallazgos de petrleo, los oleoductos existentes no estn cubriendo la demanda, lo que significa la sobreutilizacin de transporte de carga terrestre. Por lo tanto, se hace necesario acelerar el incremento de infraestructura especfica para este sector. En segundo lugar, debido a las pesadas cargas que transporta este sector, existe una oferta limitada de infraestructura que soporte carga extra-dimensionada.26 Por ejemplo, algunos puentes no soportan el peso de la carga, lo que hace ms lento el paso de los vehculos. En tercer lugar, este tipo de carga requiere de permisos especiales, los cuales tardan hasta tres das en ser autorizados. Ms an, incluso cuando se cumple con los requisitos legales establecidos para transportar la carga, en algunas vas concesionadas, muchas veces la decisin para transitar es tomada solo hasta el momento de transportar la carga.27 De otra parte, el sector agroindustrial requiere contar con cadenas de fro y congelacin para transportar sus

El sector agroindustrial requiere contar con cadenas de fro y congelacin para transportar sus productos. Sin embargo, la falta de operadores logsticos que provean este servicio en el pas dificulta el transporte de este tipo de mercanca. Adems se deben implementar plataformas logsticas que contengan facilidades de inspeccin y tratamiento cuarentenario.

productos. Sin embargo, la falta de operadores logsticos que provean este servicio en el pas dificulta el transporte de este tipo de mercanca. Adicionalmente, este sector est requiriendo del establecimiento de plataformas logsticas que contengan facilidades de inspeccin y tratamiento cuarentenario. Estos dos casos son ilustrativos de fallas de coordinacin que limitan la productividad del sector agroindustrial. Para el caso de la industria cementera, subsector dentro de las locomotoras de construccin de vivienda y de infraestructura, se estn enfrentando problemas de ndole regulatorio, en la medida en que la polica de cada departamento requiere un certificado especfico para el trnsito del producto debido a que este sirve de insumo para la produccin de estupefacientes. Si bien se entiende el problema que se trata de evitar con estos controles, se debe trabajar en alternativas que minimicen el impacto que estn teniendo estos controles sobre la productividad del sector.

23 Las fallas de coordinacin son un tipo de distorsin microeconmica asociada a la existencia de economas de escala. En trminos prcticos, se evidencia con la no manifestacin de un sector o de una actividad econmica, debido a la ausencia de otro sector o actividad econmica que los soporten. Por lo tanto, su solucin usualmente requiere, ya sea la provisin de un bien pblico especfico por parte del Estado, o la presencia de este ltimo para garantizar a las partes la coordinacin entre ellas, con el fin de cumplir con los requerimientos de escala. 24 Las fallas de apropiabilidad son otro tipo de distorsin microeconmica que se deriva de problemas de externalidades de informacin. En trminos prcticos, se manifiestan como un nivel de inversin sub-ptimo en la exploracin de nuevas actividades econmicas, en la medida en que los pioneros en una actividad econmica tienen que afrontar una serie de riesgos y costos que los seguidores no tienen que asumir. Para ms detalle, vanse: Lin, Justin y Celestin Monga, Growth Identification and Facilitation, The Role of the State in the Dynamics of Structural Change, Banco Mundial, mayo de 2010; y Sabel, Charles, Self Discovery as a Coordination Problem, BID, 2010. 25 Las fallas de gobierno usualmente estn asociadas a la existencia, o falta, de regulacin que distorsiona negativamente el comportamiento de los agentes econmicos. 26 Por ejemplo, en la va a Villavicencio, las cargas anchas no pueden pasar por los tneles. 27 Esta situacin se ha presentado en particular en la va a Villavicencio.
INFRAESTRUCTURA, TRANSPORTE Y LOGSTICA

121

4. Propuestas
4.1. Agenda transversal
4.1.1. Fortalecer la infraestructura y su operacin

4.1.1.1. Priorizacin de obras y optimizacin logstica

Si bien el pas cuenta con un Plan Maestro de Transporte,28 es importante garantizar su implementacin y dar una priorizacin a corredores logsticos que integren los diferentes modos de transporte, identificando y resolviendo los cuellos de botella que obstaculizan el flujo efectivo de la carga a lo largo de estos corredores prioritarios. Lo anterior permitir contar con redes intermodales apropiadas que requerirn implementar una regulacin especial para promover las asociaciones entre usuarios y garantizar el servicio eficiente. Para lograr esto, en primer lugar habr que disear una poltica para la implementacin y desarrollo del transporte multimodal. La implementacin de esta poltica debera realizarse con base en la priorizacin de corredores logsticos e identificacin de sus respectivos cuellos de botella. En segundo lugar, se deber implementar la figura de gerencias de corredores que garanticen la eficiencia y mantenimiento de estos. Estas gerencias debern garantizar niveles mnimos de operacin, monitorear la red mediante mediciones de satisfaccin de los usuarios, y facilitar los flujos de pasos urbanos. Para esto es fundamental que estas gerencias cuenten con sistemas de informacin y nuevas tecnologas que permitan mejorar la operatividad logstica e implementar mecanismos de trazabilidad de la mercanca a nivel agregado. Para que puedan cumplir su labor, es importante que estas gerencias tengan autonoma tcnica y econmica y se articulen con el resto de la institucionalidad en la materia. De otra parte, los planes de expansin de los terminales portuarios son prioritarios, siendo necesario desarrollar marcos normativos y contractuales que faciliten el mejoramiento de los puertos existentes. Adicionalmente, estos nuevos marcos debern implementar procedimientos que faciliten y agilicen la construccin de nuevos puertos, y el cambio de uso de puertos existentes cuando esto se requiera. Esta expansin debe hacerse en consonancia con los planes de expansin de concesiones frreas, con el fin de evitar la crea-

cin de sobreoferta de capacidad portuaria en algunos puertos.29 Es necesario tambin dar solucin al tema de congestin en los terminales areos. En particular en el aeropuerto El Dorado, se requiere contratar ms controladores y otro tipo de personal, as como tecnologa de punta para solucionar los problemas de congestin. Igualmente, para lograr optimizar la actual infraestructura se requiere la utilizacin de software especializado que permita manejar un mayor trfico con la misma infraestructura. Adicionalmente, es indispensable adecuar las pistas para elevar su categora, de manera que puedan operar bajo una mayor variedad de condiciones meteorolgicas. Para reducir el costo logstico de las operaciones nacionales, es fundamental revisar y ajustar las restricciones a la movilidad de la carga por carretera. Adems, para acelerar los procesos logsticos en los diferentes terminales, se requiere revisar y realizar los ajustes normativos y operativos a fin de dinamizar los procesos de comercio exterior. Ser necesaria tambin la consolidacin de un manual especial que relacione y explique los pasos y requisitos establecidos para exportar o importar un producto. As mismo, se requiere unificar y simplificar los trmites y consolidar de manera integral la VUCE, para que se convierta en una herramienta integral y eficiente que conduzca a la coordinacin de entidades para unificar los procesos de inspeccin. En cuanto a la inspeccin de la carga, se requiere implementar mecanismos no solo de coordinacin ins-

Los planes de expansin de los terminales portuarios son prioritarios, siendo necesario desarrollar marcos normativos y contractuales que faciliten el mejoramiento de los puertos existentes. Estos nuevos marcos debern implementar procedimientos que faciliten y agilicen la construccin de nuevos puertos, y el cambio de uso de puertos existentes. cuando esto se requiera.

28 Op. Cit. DNP, BID y Ministerio de Transporte (2010). 29 Por ejemplo, si habilitan el ferrocarril central, parte de la carga de Barranquilla y Cartagena (e incluso Buenaventura) se trasladara a Santa Marta, por lo que las expansiones de estos puertos podran quedar subutilizadas.

122 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

titucional, sino tambin de control mediante tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC). Por ejemplo, se podran desarrollar Sistemas Comunitarios de Carga,30 de los cuales hay varios ejemplos exitosos a nivel internacional. Ser necesario fortalecer los procedimientos de inspeccin en los puertos y aeropuertos incorporando tecnologa de punta. Adicionalmente, para agilizar los procesos de inspeccin se requiere contar con personal suficiente y capacitado, y con parmetros de inspeccin previamente definidos. As mismo, es prioritaria la homologacin de horarios para la prestacin de estos servicios durante las 24 horas, los siete das a la semana, con el propsito de reducir los tiempos y disminuir los costos logsticos en los que incurren las empresas. Los procesos de inspeccin tambin deben ser agilizados cuando las empresas cuenten con certificaciones internacionales autorizadas. En este sentido, se requiere acelerar la implementacin de la figura del Operador Econmico Autorizado (OEA) que permita agilizar el proceso de inspeccin.

El pas no puede continuar financiando proyectos de infraestructura solo va Presupuesto de la Nacin. Para atraer al sector privado se requiere realizar ajustes institucionales, implementar buenas prcticas en materia de concesiones y estructurar activos financieros que sean atractivos para los inversionistas.

4.1.1.2. Fortalecer la poltica de concesiones del pas

El pas no puede continuar financiando proyectos de infraestructura solo va Presupuesto General de la Nacin. En aras de atraer al sector privado para desarrollar la infraestructura del pas, habr que realizar ajustes en la institucionalidad del sector, implementar buenas prcticas en materia de concesiones y estructurar activos financieros que sean atractivos para los inversionistas.

4.1.1.2.1. Aspectos institucionales

La deficiente estructuracin de proyectos es consecuencia de la falta de planificacin y de la debilidad institucional para el desarrollo de la infraestructura en Colombia. El Gobierno ya ha dado un paso adelante para corregir esta situacin al proponer en el PND transformar el Instituto Nacional de Concesiones (INCO) en la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI). Para ello, es esencial darle a esta entidad exclusividad absoluta en la labor de estructurar, promocionar y definir mecanismos para la financiacin de proyectos de infraestructura en todos los modos de transporte. As mismo, es prioritario que esta Agencia tenga completa independencia en sus decisiones y est blindada de cualquier tipo de presiones polticas. De otra parte, para evitar que las decisiones estn asociadas a procesos polticos o a intereses particulares,

se requiere independencia entre el estamento regulatorio y el formulador de polticas. En la actualidad, la funcin de regulacin est en cabeza de una dependencia del Ministerio de Transporte, pero existen distintas entidades que tambin realizan esta actividad.31 En este sentido, se propone la creacin de una Comisin de Regulacin de Transporte, cuya funcin principal sea la de regular tcnica y econmicamente los servicios de transporte, procurando la prestacin eficiente y econmica de estos servicios. Esta Comisin deber fijar los criterios e indicadores de calidad y seguridad para la adecuada prestacin de los servicios de transporte, y establecer mecanismos para la reposicin y modernizacin del parque automotor. Tambin deber definir los criterios de las licitaciones para los proyectos de infraestructura y la seleccin de los proponentes en los procesos licitatorios, as como determinar los estudios necesarios para la apertura de licitaciones, establecer los parmetros para la fijacin de peajes y definir las condiciones para renegociaciones, prrrogas o adiciones a concesiones. Esta Comisin deber estar integrada por el Ministerio de Transporte y un panel de expertos en diversos campos de la regulacin, y deber contar con equipos de trabajo en reas tanto tcnicas como jurdicas y financieras. Los recursos de la Comisin podrn provenir de: una tasa establecida sobre el monto de concesiones adjudicadas, recursos por permisos y autorizaciones expedidos por la Comisin, y aportes del Presupuesto General de la Nacin.

30 Los Sistemas Comunitarios de Carga (Cargo Community Systems o CCS) son soluciones TIC que facilitan el intercambio de informacin entre diferentes actores de las cadenas de comercio exterior y que contribuyen de manera importante al desempeo de puertos y aeropuertos lderes a nivel mundial. 31 Inco, Instituto Nacional de Vas (Invas), Unidad Administrativa Especial de la Aeronutica Civil (Aerocivil), Direccin General Martima (Dimar) y Corporacin Autnoma Regional del Ro Grande de La Magdalena (Cormagdalena).
INFRAESTRUCTURA, TRANSPORTE Y LOGSTICA

123

4.1.1.2.2. Buenas prcticas de concesin: licitacin, adjudicacin de proyectos y marco regulatorio

Los proyectos de infraestructura sern atractivos para los inversionistas en la medida en que se establezcan procedimientos claros y eficientes en la licitacin y adjudicacin de estos, y un marco regulatorio efectivo que identifique los riesgos y obligaciones de las partes. Para esto es necesario tener en cuenta ciertos aspectos en la precalificacin de los solicitantes. En primer lugar, se deben concesionar proyectos con diseos avanzados, caso en el cual las firmas postulantes deben realizar la mejor propuesta costo-eficiente. En segundo lugar, debern establecerse prerrequisitos a los postulados con base en el historial de las obras, el cumplimiento de los contratos anteriores y la solvencia financiera.32 Para la adjudicacin de obras de infraestructura, la expropiacin de predios y la obtencin de licencias ambientales debern estar en cabeza del Estado y realizarse antes del otorgamiento de la concesin. As mismo, es necesario que el Ministerio de Transporte o, en caso de crearse, la Comisin de Regulacin de Transporte, establezca criterios homogneos para la elaboracin de pliegos y un esquema de adjudicacin simple de concesiones. Adicionalmente, se requiere tener en cuenta la variable ingresos esperados o pagos al Gobierno y distinguir los proyectos rentables de los no rentables. Los proyectos rentables financieramente por s solos atraern inversin privada, en tanto los proyectos no rentables o menos rentables debern adjudicarse utilizando otro tipo de incentivos. Para hacer ms atractiva la inversin privada, se debern otorgar derechos exclusivos no solo sobre la concesin sino tambin sobre otros desarrollos conexos.33 De otra parte, con el propsito de mitigar las renegociaciones, es necesario que el Ministerio de Transporte o, de ser creada, la Comisin de Regulacin de Transporte, flexibilice los contratos de concesiones, permitiendo ajustes como duracin de la concesin, la cual puede verse afectada por factores como la sobrestimacin o subestimacin del trfico. Igualmente, deber permitirse el ingreso y salida de inversionistas en diferentes etapas del proceso. Es primordial que los contratos cuenten con mecanismos giles y alternativos para la solucin de controversias. En la actualidad, para estimular la inversin privada en proyectos de infraestructura, el Gobierno se en-

cuentra elaborando un proyecto de ley que reglamenta las asociaciones pblico-privadas. En este sentido, ser fundamental que el marco regulatorio establezca claramente los derechos y obligaciones de las partes, generando seguridad jurdica para incentivar este tipo de inversin. En la medida en que paralelamente se est trabajando en un proyecto de reforma a la Ley 80, es importante que exista consistencia y coherencia entre ambas regulaciones.

4.1.1.2.3. Estructuracin de activos financieros atractivos para los inversionistas

Para la financiacin de proyectos de infraestructura se requiere establecer aportes patrimoniales mnimos a los concesionarios y procurar que la construccin sea en gran parte financiada por el operador durante un plazo determinado.34 Una de las prcticas ms comunes a nivel internacional es el uso de project finance. Esta modalidad exige al concesionario demostrar fuentes de financiacin para soportar sus aportes en el proyecto. El concesionario tendra bsicamente dos fuentes: una es el equity, que representa el aporte patrimonial realizado por este; y la otra es la deuda que adquiere este para la realizacin de la obra. Una posibilidad del concesionario para adquirir la deuda es mediante la emisin de bonos atractivos para los inversionistas institucionales. La emisin de estos bonos requiere ser avalada por aseguradoras (monoliners), a travs de lo cual se adquiere grado de inversin y se sustituye el riesgo del emisor, garantizando 100% del pago de la deuda. En pases como Chile, por ejemplo, los inversionistas institucionales, en particular los fondos de pensiones, han sido los principales demandantes de este tipo de bonos. De hecho, los fondos de pensiones colombianos, a travs de fondos de capital privado, ya han participando en proyectos similares en otros pases de la regin. Los inversionistas institucionales buscan obtener la mejor rentabilidad posible, realizando inversiones de largo plazo, lo que los convierte en inversionistas idneos para la financiacin de grandes proyectos de infraestructura. Para esto, el desarrollo del mercado de capitales es fundamental (ver Captulo Sistema Financiero), as como la necesidad de adoptar un sistema que introduzca una rentabilidad mxima que, al ser superada, permita a este tipo de inversionistas ahorrar recursos para cubrir

32 En la precalificacin se debern eliminar las firmas que no tengan las caractersticas financieras y la experiencia en operacin de servicios de transporte, por ejemplo. 33 Por ejemplo, en la construccin de obras viales, una alternativa puede ser estimular al concesionario para que impulse la finca raz de la va y no solo perciba ingresos por peajes sino tambin producto del desarrollo comercial. En el caso de los aeropuertos, el alquiler de locales comerciales o parqueaderos es otra fuente que complementa el ingreso de los concesionarios. 34 En el caso de las obras viales, es necesario considerar los ingresos de los peajes como re-pagos patrimoniales y no como aportes patrimoniales del concesionario.

124 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

las necesidades cuando estas incumplan el requisito de rentabilidad mnima establecido. Lo anterior con el fin de reducir los incentivos para que se d un efecto manada hacia los mismos portafolios de menor riesgo. 4.1.2. Convertir al sector de transporte de carga en un sector de talla mundial En materia de transporte de carga, si bien el desmonte de la tabla de fletes es un comienzo para el mayor desarrollo del sector, es necesario continuar haciendo esfuerzos para convertir este sector en uno de talla mundial. Lo anterior impactar de forma positiva todos los sectores de la economa. Para esto ser indispensable generar una poltica de mejora de la gestin comercial de las empresas de transporte que administran flota; modernizar el parque automotor; y fortalecer las relaciones entre las empresas transportadoras, usuarios e inversionistas. Se requiere fijar un plazo de vida til de veinte aos para los camiones y proporcionar ayuda a los pequeos transportadores en la etapa de transicin, incluyendo incentivos para que se asocien y puedan acceder a economas de escala mediante el mecanismo de gestin y administracin de la flota. As mismo, el Ministerio de Trasporte debe continuar con el proceso de agilizacin y adecuacin de los mecanismos de chatarrizacin para la sustitucin del parque automotor, y deber asegurar que la oferta de transporte de carga en el pas se ajuste de manera flexible a las condiciones de demanda. Adicionalmente, en el mbito de una poltica multimodal, ser prioritario generar incentivos que permitan la integracin de las empresas de transporte de carga de los diferentes modos. Para su implementacin, ser indispensable capacitar y profesionalizar la fuerza laboral de los diferentes modos, y eliminar todas aquellas barreras de tipo normativo que desincentivan el desarrollo de los diferentes modos.

Sser indispensable generar una poltica de mejora de la gestin comercial de las empresas de transporte que administran flota; modernizar el parque automotor; y fortalecer las relaciones entre las empresas transportadoras, usuarios e inversionistas. Se requiere fijar un plazo de vida til de veinte aos para los camiones y proporcionar ayuda a los pequeos transportadores.

4.2. Agenda vertical

La realizacin del ejercicio con empresas de varios de los sectores a los cuales el pas le est apostando en el marco de su poltica industrial, arroj le necesidad de abordar una serie de distorsiones y cuellos de botella en materia de infraestructura, transporte y logstica que son particulares a cada industria. Ms an, varios de estos problemas responden a particularidades del orden local; es decir, son particulares al contexto geogrfico. Lo cierto es que estos cuellos de botella deben ser abordados si se quiere que dichos sectores puedan manifestar todo su potencial en trminos de productividad. La solucin de estos requiere, en muchos casos, la pro-

visin de bienes pblicos especficos en el marco de una poltica industrial sectorial. Por lo tanto, es necesario definir las instancias a travs de las cuales los sectores especficos abordarn este tipo de obstculos en materia de infraestructura, transporte y logstica (ver Captulo Implementacin de la poltica de transformacin productiva a nivel local). Muchos de estos cuellos de botella quedarn en evidencia al hacer planes sectoriales a nivel nacional, con un enfoque top-down como el del PTP del MCIT. En este caso, esos obstculos debern resolverse a travs de la agencia implementadora de esta poltica, con el apoyo de instancias del orden nacional, como lo es el Comit Nacional de Logstica, en el marco del Sistema Nacional de Competitividad e Innovacin. Sin embargo, muchos de estos cuellos de botella solo se identificarn en la medida en que se avance en el proceso de roadmapping a nivel local. Por tanto, los encargados de liderar el trabajo sobre las apuestas sectoriales a nivel local (por ejemplo, gerentes de clusters), debern buscar la articulacin de la oferta institucional35 que pueda resolver estas trabas en materia de infraestructura, transporte y logstica. En este sentido, habr que establecer mecanismos para que aquellos problemas que puedan ser resueltos a nivel local se aborden a dicho nivel utilizando la articulacin pblico-privada que provee el espacio de las Comisiones Regionales de Competitividad, al tiempo que aquellos que no puedan ser resueltos a este nivel sean elevados a las instancias del nivel nacional.

35 Para el caso de infraestructura, transporte y logstica, la oferta institucional relevante con la que cuenta el pas incluye, entre otros: ANI, Instituto Nacional de Vas (Invias), la DIAN, Invima, ICA, Polica Nacional y Territorios Digitales.
INFRAESTRUCTURA, TRANSPORTE Y LOGSTICA

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Bibliografa
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126 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

INFRAESTRUCTURA, TRANSPORTE Y LOGSTICA

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128 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

captulo

Tecnologas de la informacin y las comunicaciones

1. Diagnstico

oy en da las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (TIC) se han vuelto una herramienta de uso cotidiano directo o indirecto de toda la sociedad. La pregunta se vuelca ahora alrededor de cmo maximizar las inversiones en TIC, facilitar el acceso y mejorar la apropiacin de las mismas para toda la poblacin y el aparato productivo con el fin de mejorar la competitividad de los pases e impulsar el desarrollo econmico y humano de toda la sociedad. Por un lado, las TIC brindan infraestructuras e instrumentos esenciales para la creacin, el intercambio y la difusin del conocimiento, impulsan la capacidad innovadora de todos los sectores, reducen los costos de transaccin, amplan las oportunidades de inclusin de la poblacin vulnerable, proporcionan instrumentos vitales de dinamizacin econmica para construir economas slidas y contribuyen al crecimiento total de la productividad. Por otro lado, aportan la eficiencia necesaria en el sector pblico y privado y reducen las externalidades en aspectos

como la energa, el medio ambiente o el envejecimiento de la poblacin. De esta manera, las tecnologas constituyen un elemento esencial para abordar los desafos de las sociedades, aportando respuestas prcticas y asequibles a crecientes problemticas. Ahora bien, la magnitud de su impacto depende de la capacidad, eficiencia y eficacia en su uso y de la oferta de bienes y servicios complementarios que se desarrollen alrededor de ellas. El objetivo de este captulo es presentar un breve anlisis de la situacin actual en que se encuentra la oferta y la demanda de TIC en el pas. Qu tan preparadas estn las empresas y la sociedad civil en Colombia para absorber el desarrollo tecnolgico creciente de la era digital en la que vivimos? Qu se ha hecho y qu falta por hacer para maximizar el impacto de las TIC como motor de desarrollo de nuevos sectores y de inclusin social? Para comenzar, es importante verificar la situacin de absorcin de TIC en Colombia frente a otros pases. La Tabla 1 presenta la posicin del pas en tres de los principales ndices internacionales, utilizados para comparar pases en diferentes etapas de desarrollo respecto a su nivel de uso y apropiacin de TIC.

Tabla 1: ndices internacionales de TIC, posicin y cambio en el ranking

Fuente

EIU ICI 2012

66
Corea Espaa Portugal Malasia Chile Brasil Turqua Mxico Surfrica Colombia Egipto Per 19 24 26 31 32 39 41 44 47 49 54 55 (-3) (+1) (+3) (+11) (-5) (+1) (+5) (+4) (-4) (+3) (-1) Corea Espaa Portugal Chile Malasia Turqua Brasil Mxico Colombia Per Egipto Surfrica

ITU
ndice

FEM NRI 2010-2011

138
(+2) (-1) (-1) (+1) (-2) (-1) (-5) (-7) (+1) (-3) Corea Malasia Portugal Espaa Chile Brasil Colombia Surfrica Turqua Egipto Mxico Per 10 28 32 37 39 56 58 61 71 74 78 89 (+5) (-1) (+1) (-3) (+1) (+5) (+2) (+1) (-2) (-4) (+3)

IDI 2011
# de pases

152
1 25 27 55 58 59 64 75 76 83 91 97

Fuente: Foro Econmico Mundial (FEM) - The Global Information Technology Report 20102011. Unin Internacional de Telecomunicaciones (ITU) - Medicin de la Sociedad de la Informacin 2011. The Economist Intelligence Unit (EIU) - ndice de Competitividad de la Industria de IT.

130

Consejo Privado de Competitividad

Gra co 1. Elementos del pilar de Preparacin Tecnolgica en el ndice Global de Competitividad del FEM, Colombia
Posicin en el ranking por indicador
PREPARACIN TECNOLGICA

63 75 49 70 70 66

Ancho de banda de Internet

Suscripciones a Internet de banda ancha

Usuarios de Internet

47 70 58 59 85 83 87

IED y transferencia tecnolgica

Absorcin tecnolgica a nivel de rmas

Disponibilidad de ltima tecnologa

78 0 20 40
2010 - 2011

60

80

100

2011 - 2012

Fuente: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 2011-2012.

En el ndice de Competitividad de la Industria de IT ICI,1 la mala clasificacin que obtiene Colombia en el ranking (posicin 49 entre 66 pases) refleja el bajo desempeo en el entorno de investigacin y desarrollo en TIC, as como tambin la an limitada infraestructura que persiste en el pas. Por su parte, en el ndice de Desarrollo de TIC (IDI)2 generado por la Unin Internacional de Telecomunicaciones (UIT), entre 2008 y 2010 los 152 pases incluidos mejoraron su puntaje, indicando la continua difusin de las TIC y el crecimiento de la sociedad de la informacin a nivel mundial.3 En el indicador, mientras Colombia perdi cinco posiciones respecto a 2008, Portugal, se catalog como una de las economas ms dinmicas en esta materia: sptima economa de la muestra con ms suscriptores activos a internet mvil y tercera con ms suscriptores a banda ancha fija de alta

velocidad (>10 Mbit/s). Por ltimo, en el Networked Readiness Index NRI, ndice publicado anualmente por el Foro Econmico Mundial, Colombia mejora su posicin de manera sostenida desde 2008, avanzando dos posiciones. Respecto a los pases de referencia, Corea ocupa el primer lugar en los tres ndices, manteniendo su posicin de liderazgo en el ranking mundial del IDI frente a 2010. Existe un alto grado de correlacin (0,88) entre los resultados del ndice de Competitividad de la Industria de IT de 2011 y los resultados del ndice de Competitividad Global de 2010-2011 del Foro Econmico Mundial.4 En efecto, si se toma en consideracin la posicin ocupada por los pases de referencia en ambos ndices, se puede ver cmo casi todos mantienen la misma posicin relativa al momento de ser comparados. En el caso de Colombia (Grfico 1), al desagregar el pilar de Preparacin

1 Evala en qu medida un pas mantiene activa su capacidad innovadora a travs de un entorno comercial prspero, infraestructura de IT de primer nivel, capital humano dinmico, entorno de investigacin y desarrollo slido, marco legal firme y el apoyo pblico adecuado para el desarrollo industrial. 2 Indicador que permite monitorear y comparar desarrollos de TIC entre pases. 3 Unin Internacional de Telecomunicaciones (ITU). Medicin de la Sociedad de la Informacin 2011. 4 BSA EIU. Inversin para el Futuro - Medicin comparativa de la competitividad de la industria de IT de 2011.
tecnologas de la informacin y las comunicaciones

131

Tecnolgica del FEM, se observa una cada respecto al ao anterior, indicando que para lograr el nivel de competitividad que requiere el pas, es indispensable fortalecer la promocin y uso de TIC en actividades diarias y en los procesos productivos de manera que se traduzcan en mejoras en eficiencia y productividad.

1.1. Oferta: Infraestructura y servicios

En primer lugar, en trminos de oferta, el mayor avance en servicios TIC se evidencia en la penetracin de telefona mvil. A junio del 2011 se reportaron en Colombia 46147.937 abonados de telefona mvil - cifra que equivale a 100,2 abonados por cada 100 habitantes (Ministerio de TIC). No obstante, en los ltimos aos se ha evidenciado en Colombia y en el resto del mundo (Grfico 2) una tendencia decreciente de la penetracin debido a que los mercados ya estn alcanzando niveles de saturacin con penetraciones cercanas o superiores al 100%. Desafortunadamente, los altos niveles de penetracin del servicio de telefona mvil en Colombia no minimizan las falencias que se presentan en cobertura y calidad de la seal en diferentes regiones, adems de las deficiencias en infraestructura que no han sido cubiertas el nmero

de torres y antenas no es suficiente para que la cobertura del servicio abarque la totalidad del territorio. Adicionalmente, ya logrado el 100% en la penetracin del servicio, se debe comenzar a trabajar en el desarrollo de aplicaciones mviles que escalen la complejidad de uso de los dispositivos celulares y por supuesto en la bsqueda de soluciones a problemas que se derivan de la masificacin de su uso, como el robo de terminales, que alcanz tres millones de dispositivos para finales de 2010.5 Para atender este flagelo, el gobierno nacional puso en marcha una alianza con los operadores y fabricantes de telefona mvil y expidi la Ley de Seguridad Ciudadana y el Decreto 1630 de 2011 que restringe la operacin de celulares hurtados. Acuerdos internacionales con Venezuela, Mxico y Ecuador tambin se han adelantado con el fin de que los dispositivos no puedan volver a ser activados en estos pases. En segundo lugar, en materia de servicios se encuentra el internet y, particularmente, el acceso a banda ancha. La infraestructura para la prestacin del servicio en el pas est soportada por cinco cables submarinos, complementados por un anillo interno de fibra ptica que conecta 325 municipios. Se espera que para 2014 los municipios conectados a este anillo sean 700, objetivo que se lograr a travs de la adjudicacin de la licitacin para el

Grco 2. Suscriptores de telefona celular por cada 100 habitantes

120 Brasil Chile Colombia 100 Malasia Per 80 Corea

Penetracin de suscriptores por cada 100 habitantes

91,9 76,5 68,1

92,3

93,8

60

50,8
40

20

24,5 11,2
2002

14,8

5,7
2000

8,1
2001

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Ao
Fuente: Unin Internacional de Telecomunicaciones, Base de datos de indicadores TIC 2011.

5 La Asociacin de Empresas de Telefona Celular- Asocel estim que durante 2009 fueron robados 2,1 millones de mviles, cifra que segn la Polica Nacional aument en 900.000 para 2010. Revista Semana, A dnde van a parar los celulares robados?, marzo de 2011.

132

Consejo Privado de Competitividad

Grco 3. Penetracin de banda ancha ja y mvil, 2010

100 90 Banda ancha ja x cada 100 hab. Banda ancha mvil x cada 100 hab.

91

Penetracin por cada 100 habitantes

80 70 60 50 40 30 20 10 0 Chile Mxico Brasil Surfrica Colombia Portugal Malasia Per Espaa Turqua

73

56

37 27 17 5,7 5,6 10 7 3 7 10 8 7 11 1 10 18 7 23

19

Fuente: Unin Internacional de Telecomunicaciones.

Pas

despliegue de la red nacional de fibra ptica que actualmente se encuentra en proceso en el Ministerio de TIC. Este proyecto hace parte del Plan Vive Digital, en el cual se estipulan inversiones por $5,5 billones, que buscan, entre otros objetivos, alcanzar 8,8 millones de conexiones de banda ancha en 2014. De igual manera, a travs de la iniciativa del sector privado, se ha planteado la opcin de invertir en un cable submarino en el Pacfico que conecte a Colombia con una red global de cables submarinos. Dicho cable ser el primero en conectar al pas a internet por la Costa Pacfica. Se vienen tambin adelantando iniciativas regionales a travs de rganos como la Cepal y Unasur para desplegar cables interocenicos de fibra ptica, con lo que se busca fomentar el desarrollo de redes para la entrega de contenido y de centros que reduzcan los costos de la banda ancha en la regin. A pesar de estar creciendo de manera sostenida la banda ancha fija y mvil, se evidencia un rezago considerable frente a otros pases (Grfico 3), as como una brecha digital entre las cabeceras municipales y el resto del pas (Grfico 4). En general, la mayor dinmica se presenta en el servicio de internet mvil - entre 2010 y 2011 los suscriptores aumentaron 119,8% - los telfonos mviles con conectividad 3G presentan una tendencia creciente en la participacin de esta modalidad al pasar de 5,9% en junio de 2010, a 16,9% en el segundo trimestre de 2011. De las conexiones a internet actuales, 74% corresponden a banda ancha y 87,15% son de tipo residencial. Dentro del

Graca 4. Porcentaje de hogares con acceso a servicios TIC, rural y urbano, 2010
100 90 86,1

90,2

Porcentaje de hogares (%)

80 70 60 50 40 30 20 10 0 Internet TOTAL CABECERA RESTO Fuente: Dane, Gran Encuesta Integrada de Hogares. Celular 19,3 24,4

Corea

71,7

1,6

Tipo de bien

tecnologas de la informacin y las comunicaciones

133

Grco 5. Porcentaje de hogares con PC, pases seleccionados 2009

Corea Espaa Portugal Chile 43,9 38,7 37,4 32,3 26,8 22,6 18,0 0 20 40 60 1995
Intel, IDC)

81,4 66,3 56,0

Pas

Malasia Turqua Brasil Mxico Colombia Per

Crecimiento de ventas de PC en Colombia

2012 80 100

Porcentaje de hogares con PC (%)

Fuentes: Unin Internacional de Telecomunicaciones e Intel.

segmento residencial, el mayor nmero de conexiones a internet se presenta en los estratos socioeconmicos 2 y 3 con una participacin de 66,2% del total del segmento. La calidad y desempeo de los servicios TIC cumplen un papel primordial en la utilizacin y apropiacin que de los mismos realicen los usuarios y en el impacto que en ltimo trmino estos generen en la economa. Actualmente, la calidad y alcance en la prestacin de servicios de estas tecnologas en Colombia es insuficiente para lograr que su uso y apropiacin se traduzcan en mejoras en productividad y por ende de competitividad. No obstante, y ms all de los avances alcanzados en trminos de penetracin y uso de algunas TIC en los ltimos aos, se han venido identificando diferentes aspectos que son limitantes para alcanzar el uso generalizado y eficiente de algunos de estos servicios, principalmente el de banda ancha, y en los cuales es preciso comenzar a trabajar. Como es sabido, los niveles de penetracin de internet que pueda alcanzar un pas estn determinados en gran medida por la tenencia de computadores por parte de la poblacin. En pases como Corea, la falta de computadores personales constituy una traba para la penetracin de la banda ancha, por lo que desde el gobierno se impulsaron medidas tendientes a promover crditos y reduccin de precios con el fin de incentivar la compra de terminales, principalmente en sectores de bajos ingresos. En Colombia, a pesar del considerable incremento en ventas de computadores durante los ltimos cinco aos, en parte debido a la mayor oferta y a incentivos

tributarios que estimularon la reduccin de precios, an se evidencian falencias en trminos de penetracin de computadores en los hogares (Grfico 5). Solo 20% de los hogares en el pas reportan tener un computador, en contraste con Corea donde esta cobertura alcanza 80%. Este rezago incide directamente en los bajos niveles que presenta el pas en uso de internet y penetracin de banda ancha, por lo que se debe seguir trabajando en incentivos y medidas que permitan acceder a la compra de terminales a sectores de bajos ingresos principalmente, que es donde se concentra la masa crtica de la poblacin y la que menos acceso posee. La UIT ha encontrado tambin que existe una relacin directa entre la tenencia de TIC y el precio que se cobra por ellas. Considerando la importancia de facilitar a la poblacin y a las empresas el acceso a la informacin, es necesario continuar eliminando las barreras de precio que an existen para algunos servicios. La banda ancha en Amrica Latina y el Caribe es 50 veces ms cara que en los pases desarrollados de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico - OCDE, segn un informe de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe - CEPAL. A marzo de 2011, el valor del servicio de banda ancha fija, en paridad de poder adquisitivo, fue de US$72,8 el megabyte por segundo (mbps), frente a US$5,9 en los pases de la OCDE. Una iniciativa importante para profundizar la penetracin de banda ancha, principalmente en los segmentos de la poblacin de menores ingresos, se encuentra entonces en el ofrecimiento de alternativas de pago por demanda o prepago.

134

Consejo Privado de Competitividad

De esta manera, al eliminarse el alto costo fijo mensual de acceder a internet, las posibilidades de acceso aumentan pues el pago por el servicio estara sujeto nica y exclusivamente al nivel de demanda de los usuarios. En Colombia, como en el resto de pases de la regin, la alternativa prepago est siendo ampliamente utilizada en el segmento de internet mvil. En esta misma direccin, el gobierno colombiano, consciente del impacto que tienen las TIC en trminos de equidad y desarrollo, ha venido implementando una serie de medidas en materia tributaria que vale la pena destacar: i) elimin el IVA para el servicio de internet en estratos bajos; ii) cre un subsidio para internet en los estratos 1 y 2 (poltica inserta en el Plan Nacional de Desarrollo); iii) elimin el arancel del 5% para terminales; y iv) redujo de 11% a 3,5% la retencin en la fuente para las empresas desarrolladoras de software. Tales medidas tienen por objeto hacer ms asequible el internet y la tenencia de computador a la poblacin particularmente pobre, pues se relacionan con la necesidad de reducir los precios de acceso a las TIC para los hogares de bajos ingresos. Asimismo, la calidad del servicio de banda ancha presenta rezagos, sobre todo en trminos de la velocidad real que se ofrece a los usuarios. La velocidad promedio que se brinda actualmente en Colombia es muy baja comparada con la de otros pases. La ineficiencia en trminos de productividad que esto genera es alta, limitando el nivel de aprovechamiento que se le puede dar a esta tecnologa, lo que a su vez ampla la brecha digital que excluye a la po-

La velocidad promedio de banda ancha que se brinda en Colombia es muy baja. La ineficiencia en trminos de productividad que esto genera es alta, limitando el nivel de aprovechamiento que se le puede dar a esta tecnologa, lo que a su vez ampla la brecha digital que excluye a la poblacin ms pobre de acceder a los servicios que requieren.

blacin principalmente pobre de acceder a los servicios que requieren (Cuadro 2). Segn un estudio realizado por Ericsson, la consultora Arthur D. Little y La Universidad de Tecnologa de Chalmers en 33 pases miembros de la OCDE durante 2011, duplicar la velocidad de banda ancha incrementa el PIB de una nacin en 0,3%. En el caso de Colombia, un aumento de 0,3% del PIB representara alrededor de $1,7 billones, una medida importante si se tiene en cuenta que la velocidad promedio de la banda ancha en el pas es de 183 Kbps (kilobits por segundo), mientras la de Corea es de 2,2 Mbps.6 Por tanto, proyectos

Cuadro 2: Tiempo necesario para descargar contenido online a diferentes velocidades de conexin
Contenido 256kbit/s Pgina inicial de Google (160KB) 00:00:05 Velocidad real de conexin 2Mbit/s 10Mbit/s 100Mbit/s 00:00:00*

00:00:01*

00:00:13

Cancin (5MB)

00:02:36

00:00:20

00:00:04

00:00:00*

Video clip (20MB)

00:10:25

00:01:20

00:00:16

00:00:02*

CD / pelcula de baja calidad (700MB) DVD / pelcula de alta calidad (4GB)

06:00:00

00:47:00

00:09:20

00:00:56

34:17:00

04:29:00

00:53:20

00:05:00

Fuente: Unin Internacional de Telecomunicaciones.

6 Pando Networks, Which Country Has the Worlds Fastest Internet?, septiembre de 2011.
tecnologas de la informacin y las comunicaciones

135

Experiencias internacionales en masificacin de banda ancha e introduccin de nuevas tecnologas.

Diversas experiencias internacionales exitosas en materia de masificacin de banda ancha (BA) permiten vislumbrar mejores prcticas a ser implementadas por el pas con el fin de alcanzar este objetivo. Pases como Australia, Corea o Irlanda son modelos a seguir dados los altos niveles de penetracin de banda ancha que han alcanzado y las medidas y polticas adelantadas, tanto por el sector pblico como por el privado, coherentes con la realidad econmica, social y de mercado de cada Australia reas de accin medidas pas1. Las polticas e iniciativas implementadas por estos pases, y que se sintetizan a continuacin, son acciones que Colombia podra potencialmente desarrollar, con el objeto de mejorar los actuales niveles de conectividad y penetracin del servicio de BA. Como efectivamente lo hicieron estos pases, debe previamente analizarse qu tan pertinentes y viables son estas medidas, tomando en consideracin las particularidades del consumidor, el sector y el mercado en Colombia. Corea Finlandia Grecia Holanda Hungra Irlanda Rep. Checa

cumplimiento Visin de largo plazo para desarrollar un plan estratgico de desarrollo de BA

Desarrollo

Adopcin de un marco enfocado en el ciudadano, desarrollando y entregando servicios gubernamentales en lnea a partir de la caracterizacin de la demanda. Interoperabilidad de servicios ofrecidos

Crear incentivos para la competencia, la inversin, la asignacin eficiente del espectro electromagntico y reparar posibles fallas del mercado. Transparencia en la informacin del servicio al usuario (caractersticas y precios)

Marco regulatorio

Mejoras en infraestructura para promover competencia de los servicios de BA Desagregacin de redes (Local Loop Unbundling) Otorgamiento de licencias de servicios de BA fijas e inalmbrico para promover competencia entre diversas plataformas de acceso.

Formas de promover la adopcin, uso y alfabetismo en banda ancha. El sector pblico agrega demanda como un arrendatario ancla para sostener casos viables de negocios para desplegar servicios. Educacin en TIC Educacin en BA Conectividad en establecimientos educativos a travs de laboratios de tecnologa e internet Desarrollo y provisin de contenidos especficospara BA para la poblacin y pymes Seguridad en internet - Difusin de percepcin de seguridad para aumentar el nmero de transacciones Desarrollo de VOIP y otras aplicaciones, desarrollando a su vez polticas de incentivos y obligaciones para promover adopcin de BA Campaas de promocin de uso de internet Desarrollo de telecentros para dar conectividad en reas de menores recursos Fomento del rol del sector pblico como generador de demanda. Agregando las necesidades de escuelas, hospitales e instituciones de administracin pblica se hace ms atractiva la inversin privada.

Estmulos

Implementacin de alianzas pblico-privadas para apoyar el acceso a banda ancha en reas remotas, personas de menores recursos y escuelas, entre otros, por ejemplo, a travs del gasto directo en la construccin de infraestructura. Desarrollo del contenido local Crditos y precios especiales para promover la adquisicin de computadores en sectores de bajos ingresos

Incentivos financieros

Financiamiento directo para el desarrollo de aplicaciones especficas de e-govermment Desarrollo de la infraestructura de BA en reas sin servicio, a travs de inversiones Financiamiento de nuevas experiencias en tecnologas Apoyo a proveedores de servicio para proveer BA en sectores rurales y de bajos ingresos a travs de prstmos o subvenciones Financiamiento especial a ciudades pequeas y comunidades rurales

* Inversiones directas del gobierno (Corea, Irlanda, Holanda, Grecia y Repblica Checa), inversiones totales o parciales (Corea, Irlanda y Austria), crditos especiales (Corea e Irlanda) y alianzas pblico-privadas (Corea y Holanda). Fuente: Elaboracin propia con base en Castro y Rodrguez (2011), e IBSG (2008). 1 Banda Ancha y Estrategia Digital - Una propuesta para masificar la conectividad en Chile. Internet Business Solutions Group (IBSG). 2008.

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Consejo Privado de Competitividad

en los que actualmente se est trabajando, como la Red Nacional de Fibra ptica y la implementacin de servicios 4G (internet mvil de alta velocidad), pueden llegar a potencializar el crecimiento econmico del pas. Finalmente, los inconvenientes en materia de ciberseguridad que actualmente se presentan constituyen un impedimento ms a la masificacin del servicio. La ciberseguridad es uno de los factores que ms inciden en los bajos niveles de uso de TIC, esto dado que gran parte de la poblacin encuentra altamente riesgoso utilizar los canales electrnicos disponibles para realizar trmites y transacciones de diferentes tipos, por la posibilidad de fraudes y delitos que pueden llegar a presentarse. De acuerdo con el Foro Econmico Mundial la inseguridad en la red constituye uno de los riesgos actuales a los que debe hacerse seguimiento, ya que se ha convertido en un factor de alto costo para la economa; su evolucin debe discutirse y analizarse en materia de polticas y normatividad con el fin de que no se convierta en un desincentivo para el uso de herramientas tecnolgicas, en contrava con el desarrollo econmico que su uso y apropiacin puedan potencializar. El avance de las TIC ha incrementado el uso de medios tecnolgicos con fines delictivos alrededor del mundo y Colombia no ha sido la excepcin a este fenmeno. En 2010, el nmero de delitos y contravenciones informticas ascendi a 995, frente a 575 alcanzados en 2009.7 Para contrarrestar esta tendencia, el documento Conpes 3701 incorpora los lineamientos para desarrollar la poltica de ciberseguridad en el pas. El objetivo es tambin fortalecer la legislacin en materia de ciberseguridad y ciberdefensa y desarrollar herramientas jurdicas necesarias para una efectiva y eficiente prevencin, investigacin y judicializacin de los delitos cibernticos, no solo a nivel nacional, sino internacional.

De acuerdo con el Foro Econmico Mundial la inseguridad en la red constituye uno de los riesgos actuales a los que debe hacerse seguimiento, ya que se ha convertido en un factor de alto costo para la economa; su evolucin debe discutirse y analizarse en materia de polticas y normatividad con el fin de que no se convierta en un desincentivo para el uso de herramientas tecnolgicas, en contrava con el desarrollo econmico que su uso y apropiacin puedan potencializar.

1.2. Demanda
Para desagregar el impacto de las TIC en el pas, es importante diferenciar entre el impacto del uso no econmico de estas, como es el caso de la educacin, la salud y la justicia, entre otros, y el impacto econmico, como es el caso de la productividad de las empresas y el desarrollo del sector TIC, los cuales involucran a consumidores, proveedores, trabajadores, emprendedores y empresarios que utilizan las TIC para hacer transacciones de cualquier tipo. El Grfico 6 presenta un resumen de los

compromisos ms relevantes que ha adquirido el gabinete ministerial en materia de TIC con el fin de garantizar un impacto no econmico pero fundamental en la ampliacin de oportunidades e insercin de la sociedad en la era del conocimiento. El compromiso del Gobierno en su comunicacin e interaccin con la sociedad a travs de las TIC ha evidenciado muchos avances. El ndice de Desarrollo de eGovernment8 (IDEG)9 posiciona a Colombia en el puesto 31, lo que representa un avance de 21 posiciones respecto a 2008 (puesto 53), y lo convierte en lder en temas de gobierno electrnico en la regin. Colombia fue el pas con mayor avance gracias al programa de Gobierno en Lnea, el cual ha venido implementando un cronograma de metas a cumplir desde finales de 2007 por el Ministerio de TIC. El proyecto del Gobierno pretende materializar mejores prcticas en cuanto al uso y apropiacin de TIC en los organismos del Estado, fomentando as el

7 Crdenas, M., Poltica de ciberseguridad y ciberdefensa, Portafolio, agosto de 2011. 8 Se entiende como e-Government o gobierno en lnea la capacidad y voluntad del sector pblico de utilizar las TIC para mejorar el flujo de informacin y el nivel de conocimiento a travs del uso de nuevas tecnologas, con el fin de desarrollar mejor sus tareas en beneficio de los ciudadanos. Fuente: Everis. 9 ndice que cuantifica el grado de implantacin del e-Goverment en cada uno de los 192 pases miembros de las Naciones Unidas. Es realizado cada dos aos por el IESE Business School, de la Universidad de Navarra, en conjunto con la consultora multinacional de negocio y tecnologa, Everis.
tecnologas de la informacin y las comunicaciones

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Grco 6. Compromisos y avances de cada Ministerio en el Plan Vive Digital, 2011

Promocin de servicios mviles y socializacin de modelos rentables : mayores niveles de bancarizacin.

Biblioteca Nacional Digital, acceso en la web a patrimonio bibliogr co y documental colombiano. Bibliotecas Pblicas conectadas proporcionando acceso a Internet.

Promedio de 8 estudiantes por computador en las escuelas pblicas, y cobertura casi total del internet. Mayores programas de educacin superior virtual . Docentes formados en produccin de contenidos de alta calidad y contenidos educativos digitales.

Hacienda Cultura Educacin

Agronet y Finagro: Informacin por SMS y capacitacin virtual. Ciber - seguridad: aumentar la con anza en Internet y su uso. Ciber - defensa: contar con el Comando Conjunto Ciberntico. Banco Agrario mvil.

Defensa Ecosistema Digital Planes TIC Ambiente y Vivienda Ministerios

Agricultura

Sistema de informacin VIS: Facilitar postulaciones y consultas (subsidios rurales) SINIGAN: Sistema de trazabilidad del ganado

Hogar Digital.

Proteccin social

Mejorar la e cacia y e ciencia del sistema de la proteccin social. Mayor monitoreo y control de amenazas en salud. A liacin nica.

Administracin de Subsidios y trmites ambientales 100% en lnea. Manejo adecuado residuos electrnicos.

Transporte
Registro nico Nacional de Trnsito. Desarrollo conjunto de infraestructura de transporte y de telecomunicaciones. Sistema uni cado de pago electrnico de peajes

Interior y de Justicia

Minas
Portal transaccional de servicios misionales del sector minero.

Expediente Judicial Electrnico: informacin al sistema, seguimiento virtual, mayor e ciencia y expedita.

Fortalecimiento del proceso de scalizacin en seguridad y prevencin para la minera legal.

Fuente: elaboracin propia con base en Ministerio de TIC, Plan Vive Digital 2011

El ndice de Desarrollo de e-Government (IDEG) de 2011 posiciona a Colombia en el puesto 31, lo que representa un avance de 21 posiciones respecto a 2008 (puesto 53), y lo convierte adems en lder en temas de gobierno electrnico en la regin.

intercambio de informacin en lnea, la agilizacin en la prestacin de diversos servicios y trmites a la ciudadana, la atencin de calidad al usuario, simplificacin de trmites con menos papeles y disminucin de los costos y tiempos. El pas ha logrado avances significativos y, poco a poco, se ha venido cambiando la cultura reticente de los ciudadanos debido a la percepcin de inseguridad ciberntica y en s por el desconocimiento de su forma de uso. Ms all del acceso a la infraestructura de las TIC, del cual ya se habl, el uso y apropiacin de las mismas dependen de las necesidades y las competencias de los usuarios potenciales. De acuerdo a los resultados de la encuesta de alfabetizacin digital aplicada en 2009, solo 45% de la poblacin encuestada clasificaba como alfabeta digital. Por otra parte, en Colombia cerca de 70% de los estudiantes se encuentra por debajo del nivel mnimo (Nivel 2) en lectura digital requerido para navegar en internet de manera eficiente y efectiva (Grfico 7). En Chile, este porcentaje corresponde a un poco ms de la mitad (37,7%). Los lectores digitales ms competentes tienden

138

Consejo Privado de Competitividad

a seleccionar estrategias de bsqueda y de seleccin ptimas, minimizando las visitas a pginas irrelevantes. Sin embargo, los resultados de Pisa para Colombia implican que aun cuando los estudiantes reciben instrucciones claras para la navegacin, la mayora no logra encontrar las pginas relevantes con la informacin que requieren. En pocas palabras, los estudiantes no logran aprovechar las herramientas que ofrecen los textos digitales, lo que va a limitar su acceso completo a las oportunidades educativas, laborales y sociales propias de la era digital. Para garantizar que los estudiantes logren convertir la informacin digital en conocimiento, es necesario que exista una gua por parte de las instituciones educativas y de las familias. Un caso exitoso que amerita ser destacado se encuentra en la Provincia de San Luis, Argentina, donde se defini una agenda ambiciosa con miras a cerrar la brecha digital que exista. Esta provincia ha logrado mejorar sus niveles de desempeo alto en la prueba Pisa, hasta ubicarse por encima del promedio de la OCDE en lenguaje, gracias al compromiso decidido de utilizar las TIC para el fomento de la calidad educativa de sus estudiantes y sus docentes. Para esto, en 2008 decidieron

entregar un computador con software de apoyo escolar a todos los estudiantes de 1 a 6 grado de todas las escuelas primarias en 29 localidades. Adicional a esto, se le entreg un porttil a cada maestro en dichas escuelas y se adelant un proceso de capacitacin intensivo en pedagoga y alfabetizacin digital con el fin de apoyar los procesos de aprendizaje de los estudiantes a travs del uso de la tecnologa. Valdra la pena evaluar la replicabilidad de un proyecto como estos para Colombia. El Ministerio de las TIC, el Sena y la Fundacin ICDL Colombia adelantan desde el ao 2009 el Programa Ciudadano Digital que busca formar y certificar internacionalmente a la poblacin en Colombia con las competencias para usar de manera productiva y responsable el internet. Asimismo, busca asegurar que las personas logren aprovechar oportunidades de formacin y capacitacin virtual, desarrollar habilidades innovadoras que generen nuevas ideas de negocio, mejorar su productividad funcional en las empresas y, por ende, su probabilidad de encontrar empleo y aumentar sus ingresos, y reducir los costos de transaccin al realizar trmites y pagos virtuales, entre otros. Se espera llegar a 2,5 millones de personas certificadas entre 2010-2014.

Gr co 7. Distribucin porcentual del Desempeo en lectura digital por nivel, 2011

100 80 60 40 20 0 20 40 60 Corea 80 Nivel 5 o superior Nivel 4 Nivel 3 Nivel 2 Por debajo del nivel 2 Nueva Zelanda Macao- China Australia Irlanda Islandia Suecia Noruega Blgica Dinamarca Francia Espaa Polonia Austria Chile Hong Kong-China Promedio Ocde - 16 Colombia Japn

Fuente: Ocde. PISA Students On Line: Digital Technologies and Performance (Volume VI). 2011.

Porcentaje de estudiantes (%)

tecnologas de la informacin y las comunicaciones

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Gr co 8. Gasto en TIC en Colombia por categora

16.000 Gasto en millones de dlares (U$) 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 2004 2010 +97,1% +75,4% +75,3% +180,3% Crecimiento

Comunicaciones Servicios Software Hardware

Fuente: Witsa, Digital Economy Report 2010.

Las TIC tienden a generar dinamismo en las empresas y mejorar el uso de sus capacidades productivas y de conocimiento. Un buen uso de las TIC permite a las empresas aumentar la flexibilidad y rapidez de sus transacciones, extender los flujos de informacin de sus redes e impulsar la innovacin para crear y vender nuevos productos y servicios.

Ahora bien, con relacin al impacto econmico de las TIC es indiscutible que ha sido positivo en trminos generales, lo que ha variado es la velocidad a la que cada pas ha adoptado las tecnologas dentro de sus procesos de desarrollo productivo. A nivel micro, las TIC tienden a generar dinamismo en las empresas y mejorar el uso de sus capacidades productivas y de conocimiento. Un buen uso de las TIC permite a las empresas aumentar la flexibilidad y rapidez de sus transacciones, extender los flujos de informacin de sus redes e impulsar la innovacin para crear y vender nuevos productos y servicios. Ms an, algunos estudios han comprobado que los pases que usan ms las TIC presentan un nivel de productividad laboral siete veces mayor en promedio que aquellos pases con bajos niveles de apropiacin de TIC.10 En el caso de Corea, la contribucin de las TIC al PIB se duplic, pasando de 2,05% a 4,99% entre 1995 y 2005, dcada en la cual se expandi la banda ancha de forma significativa en el pas.11 As mismo, estudios en Estados

Unidos muestran que la industria TIC fue responsable de dos tercios del crecimiento total de la productividad de los factores entre 1995 y 2002 y por casi todo el crecimiento en la productividad laboral en el mismo periodo, mostrando que la inversin en TIC incrementa la productividad laboral entre 3 y 5 veces ms que el capital que se invierte en otros rubros.12 En Colombia, el gasto en TIC ha crecido 162% entre 2004 (4,6% del PIB) y 2010 (5,4% del PIB), jalonado principalmente por la categora de comunicaciones, que compone el 87% (Grfico 8). Como se observ en el anlisis de oferta, este crecimiento responde principalmente a la ampliacin en la penetracin celular de la ltima dcada. En el caso de la productividad de las empresas,13 el impacto ha sido ms contundente en aquellas que han logrado utilizar las TIC para potenciar sus procesos de innovacin. De acuerdo a la Cepal,14 la incorporacin y apropiacin de las TIC se desarrolla en cuatro etapas a travs de la dinmica empresarial asociada al creci-

10 Fedesoft, 2010. 11 DCosta, Valerie, y Tim Kelly. Broadband as a Platform for Economic, Social and Cultural Development: Lessons from Asia. Conferencia conjunta entre OECD-Banco Mundial: Innovation and Sustainable Growth in a Globalized World, OECD, Paris, noviembre de 2008. 12 Entner, Roger. The Increasingly Important Impact of Wireless Broadband Technology and Services on the U.S. Economy: A Follow up to the 2005 Ovum Report on the Impact of the US Wireless Telecom Industry on the US Economy. 2008. 13 Curras, Margarita, et al. Evidencias del impacto de las TIC en la productividad de la empresa. Fin de la paradoja de la productividad? Cuadernos de Economa. Vol. 30, Nm. 82, enero-abril, 2007, pgs. 5-36 14 Cepal, Experiencias exitosas en innovacin, insercin internacional e inclusin social: Una mirada desde las Pymes, 2011.

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Consejo Privado de Competitividad

miento y evolucin de las empresas (Grfico 9): (Etapa 1) enfrentan problemas para acceder a las TIC; (Etapa 2) concentran esfuerzos en la generacin de la informacin y su manejo bsico; (Etapa 3) analizan informacin proveniente de TIC para la toma de decisiones; y (Etapa 4) articulan las TIC y las incorporan en la organizacin y produccin, lo que redunda en mejoras en innovacin (mayor productividad y mejores salarios). En general, se ha mencionado que el acceso a la informacin, comunicaciones y transacciones permiten un desarrollo integral de las personas y en particular de las empresas. En el caso de las Mipymes, es importante resaltar los beneficios en materia de construccin de capital social a bajo costo (a travs de redes sociales, foros virtuales, redes de conocimiento, etc.), el cual desencadena muchas veces en nuevas relaciones socioeconmicas que redundan en nuevos negocios o nuevas ideas de buenas prcticas para expandirse y/o ser ms productivos. Estudios15 muestran que 82% de Mipymes que adopt banda ancha en sus negocios report un mayor balance en el ambiente de trabajo y mejoras en productividad, innovacin y crecimiento. Sin embargo, el uso y apropia-

El uso y apropiacin de las TIC no es el mismo para todas las empresas, ya que depende del tipo de acceso que requieran y para el cual estn capacitados los empresarios. De aqu surge la importancia de generar polticas diferenciadas que promuevan el uso de TIC en Mipymes.

Grco 9. Incorporacin de TIC y productividad empresarial

Etapas
Etapa 4

Predominan grandes empresas

Etapa 3

Predominan medianas y grandes empresas

Predominan pequeas y medianas empresas

Etapa 2

Predominan pequeas y micro empresas, particularmente informales

Etapa 1

Productividad
Fuente: CEPAL 2011. Experiencias exitosas en innovacin, insercin internacional e inclusin social: Una mirada desde las Pymes.

15 BT Business, State of the Small Business Nation, abril de 2007.

tecnologas de la informacin y las comunicaciones

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cin de las TIC no es el mismo para todas las empresas, ya que depende del tipo de acceso que requieran y para el cual estn capacitados los empresarios. De aqu surge la importancia de generar polticas diferenciadas que promuevan el uso de TIC en Mipymes.16 En Colombia, segn el Censo empresarial de 2005 (Dane), 99,9% de las empresas corresponde a Mipymes (96,4% micro; 3,0% pequeas y 0,5% medianas), 13,2% de los microestablecimientos tiene computador y 7,2% tiene acceso a internet (Grfico 10). Por otra parte, de acuerdo al GEM, 40% del emprendimiento en 2010 es de subsistencia y no de oportunidad.17 Esta situacin, replicada en general en Amrica Latina, hace que la mayora de empresas se mantengan en las primeras dos etapas, las cuales no permiten un uso eficiente de las TIC como motor de innovacin, productividad, crecimiento y mejor calidad de vida. Debido a la baja capacidad para absorber las TIC y los bajos niveles marginales de ganancia, caractersticos del aparato productivo colombiano promedio principalmente informal (ver Captulo Formalizacin y Mercado Laboral), el sector TIC ha visto una oportunidad de negocio

y por ende ha comenzado a ofrecer mecanismos de uso atractivos y prcticos generando impactos tempranos en la productividad e ingresos de las pequeas empresas. Un ejemplo de buena prctica que potencia el valor en las empresas, particularmente pequeas, es la inversin en TIC a travs de aplicaciones a la medida, como el caso de computacin en la nube (cloud computing).18 La computacin en nube permite sustituir los altos costos iniciales de inversin en sistemas inflexibles de procesamiento y almacenamiento de informacin, por esquemas asequibles y verstiles alojados en internet. Este nuevo esquema puede orientarse a necesidades de infraestructura, plataforma y software y reduce los costos fijos que implicaban la firma de contratos y compromisos de uso obligado de servicios TIC, para reemplazarla por el alquiler o mecanismo de pago de acuerdo a la intensidad de uso requerida por el tipo de actividad en que opera la empresa contratante, lo cual facilita ahorros en sectores menos intensivos respecto de la capacidad instalada. Adicional a la necesidad de sistemas operativos y capacidad de procesamiento menos exigentes, otra de las principales ventajas de es-

Grco 10. Tenencia y uso de TIC por parte de microestablecimientos, 2007

24,2%

Computadores

7,7% 7,1% 3,4% 3,9% 3,6% 1,0% 1,0% 1,9% 0,7% 0,7% 1,8% 0,7% 0,8% 0% 5% 14,5%

Internet

Sitio web

Compras por Internet Ventas por Internet

10%

15%

20%

25%

Porcentaje de microestablecimientos (%) Servicios Comercio Industria Fuente: Dane.

La computacin en nube permite sustituir los altos costos iniciales de inversin en sistemas inflexibles de procesamiento y almacenamiento de informacin, por esquemas asequibles y verstiles alojados en internet.

Fuente: Encuesta de microestablecimientos 2007. 16 Alfaro,Dane, Jos Ignacio. Cmo maximizar el aprovechamiento e impacto de las TIC en las Pymes (para el espritu emprendedor). Fundacin CAATEC. 2006. 17 GEM. Monitor 2010. 18 Resultados de Symantec, Encuesta sobre Virtualizacin y Evolucin hacia la Nube 2011; y Eric Riddleberger, IBM.

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Consejo Privado de Competitividad

Es indispensable analizar cmo el desarrollo de nuevas TIC ha propagado el surgimiento de actividades econmicas que no existan hace unos aos, como es el caso de la manufactura de hardware, el desarrollo de software, la provisin de servicios de telecomunicaciones, la venta de tiempo al aire, la reparacin de computadores y los servicios de capacitacin en sistemas.

Gr co 11. Ventas de Computadores en el retail colombiano por estrato de la tienda, abril de 2011
60% 50%

Porcentaje de ventas (%)

40% 30% 20% 10% 0%

Estrato socioeconmico
Fuente: Intel.

tos nuevos esquemas es que le permiten movilidad al microempresario, ya que para acceder a la informacin puede hacerlo a travs de navegadores web, celulares inteligentes (smartphones), tabletas, u otros dispositivos que faciliten el acceso a internet sin requerir de programas instalados localmente. De esta manera, las TIC se han venido acomodando mejor a la realidad microempresarial. De acuerdo al International Data Corporation (IDC), el aumento de empresas latinoamericanas que hacen parte o piensan buscar algn servicio de computacin en nube pas de 9% en julio de 2010, a 14,5% en enero de 2011.19 Adicional a esto, la automatizacin de procesos y desarrollo de nuevos esquemas de marketing a bajo costo y las alternativas de negocio incluidas en el comercio electrnico, hacen de las TIC un elemento fundamental para el desarrollo de las Mipymes.

1.3. TIC para el desarrollo de una poltica vertical

Para finalizar este diagnstico, es indispensable analizar cmo el desarrollo de nuevas TIC ha propagado el surgimiento de actividades econmicas que no existan hace unos aos, como es el caso de la manufactura de hardware, el desarrollo de software, la provisin de servicios de telecomunicaciones, la venta de tiempo al aire, la reparacin de computadores y los servicios de capacitacin en sistemas. Estas actividades corresponden tanto a elementos de demanda (uso) como de oferta (produccin) de TIC por parte de las empresas.20

Adems de los cuellos de botella transversales ya mencionados, el trabajo que viene adelantando el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, bajo la asesora de McKinsey, ha permitido identificar una serie de limitaciones particulares a los sectores que participan en el Programa de Transformacin Productiva. En la gran mayora de los sectores incluidos en la Ola Agro, se encuentra que las fallas de coordinacin pueden involucrar el suministro de bienes pblicos en materia de conectividad y acceso a capacitaciones relevantes para cada sector, como pueden provenir de limitaciones culturales ms complejas asociadas a la dinmica rural que ha estado poco expuesta al uso y apropiacin de las TIC. Por ejemplo, los esquemas de trazabilidad requeridos para hacer del sector bovino un sector de talla mundial, requieren de un proceso de capacitacin sobre el manejo de los hatos y de los dispositivos que se deben insertar en cada animal. El diseo del software que consolide toda la informacin que se requiere para lograr los sellos de calidad necesarios para conquistar mercados ms exigentes va a necesitar de empresas de diseo de servicios y aplicaciones asequibles para el uso de los ganaderos. Por ltimo, es inevitable mencionar el rol que juegan los sectores de software y TI, al igual que de BPO&O y KPO en el desarrollo de la poltica vertical que espera transformar la fisonoma del aparato productivo colombiano. En este sentido, considerando los avances que ya se han logrado y que se vienen impulsando desde este gobierno, ser necesario que se asegure la preparacin del capital humano con dominio de las TIC dentro de su estructura de pensamiento y gestin. As mismo, ser necesario que los sectores TIC conquisten nuevos mercados (Grfico 11) , no

19 Op. Cit. Cepal, Experiencias exitosas en innovacin, insercin internacional e inclusin social: Una mirada desde las Pymes, 2011. 20 UNCTAD, Information Economy Report 2010.
tecnologas de la informacin y las comunicaciones

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solo el interno, y fomenten el crecimiento y asociatividad de sus empresas. Para esto, el cluster de Ruta N que se est desarrollando en Medelln se espera genere las condiciones para que el sector surja a travs de la competencia y un ambiente innovador. Por ejemplo, al ser la poblacin de bajos ingresos un sector poco explorado por su histrico aislamiento de los servicios TIC, se convierte en unos de los mercados potenciales ms promisorios en el futuro cercano. El reto para las empresas del sector ser entonces desarrollar nuevas aplicaciones y software que inciten a esta poblacin con bajo inters por el uso de TIC a que consuman todos los productos que estn a su disposicin.

lnea y de tarifas atractivas, permitieron a las empresas de telefona celular vincular usuarios con restricciones de ingreso. Asimismo, la feroz competencia que esta alternativa gener entre oferentes, llev a que eventualmente las opciones de tarifas (montos de las recargas y tarjetas prepago) se redujeran a muy bajos niveles. En esta medida, el Gobierno puede contribuir a dinamizar los potenciales resultados de la alternativa de empaquetamiento, incluyendo en los subsidios de infraestructura para accesos a internet en estratos 1 y 2, la posibilidad de que el operador del servicio ofrezca tambin el terminal de manera subsidiada. 2.1.3. Vivienda de inters social En la actualidad se presenta una excelente oportunidad para aumentar la penetracin de computadores en los hogares a travs de la vivienda de inters social VIS. La locomotora de la construccin del gobierno nacional tiene como objetivo la construccin de un milln de viviendas durante el cuatrienio, de las cuales ms de 60% corresponde a VIS. Por lo tanto, la posibilidad de incluir un computador con la compra de cada unidad de vivienda, potenciara enormemente el nivel de tenencia de terminales a nivel de hogares a un costo marginal muy bajo, al estar diferido en la cuota del crdito hipotecario. De igual manera, se podra fusionar esta alternativa con el empaquetamiento del terminal y el servicio de internet de banda ancha prepago, como se menciona anteriormente. 2.1.4. Regalas Se recomienda a los gobiernos territoriales aprovechar los recursos de regalas que se avecinan y presentar proyectos de infraestructura tecnolgica que garanticen la conectividad de banda ancha de todo el territorio nacional; la inversin que se realice debe destinarse preferiblemente a proyectos de desarrollo de infraestructura y mejoras en conectividad que beneficien a escuelas, Mipymes, entidades territoriales y a la poblacin en general. Esta recomendacin est en lnea con el objetivo de lograr a 2014 al menos una alternativa de conectividad en todas las regiones del pas, contenida en el Plan Vive Digital del Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones.

2. Recomendaciones
2.1. Masificacin del acceso a las TIC
2.1.1. Banda ancha prepago Una dimensin fundamental en el esfuerzo de masificacin del servicio de banda ancha es su asequibilidad. El alto costo de las tarifas de internet que en la actualidad se ofrecen en el pas se ha convertido en uno de los principales impedimentos para aumentar la penetracin del servicio, principalmente en la poblacin de bajos ingresos. Por tanto, una alternativa se encuentra en la oferta del servicio de banda ancha prepago, cuya implementacin ha sido exitosa en pases como Portugal y Repblica Checa y ha contribuido ampliamente con el propsito de masificacin.El ejemplo de xito ms claro de esta alternativa es la telefona celular, donde a travs de la modalidad de tarifas prepago se logr aumentar la penetracin, al cubrir la poblacin de ingresos bajos a la que previamente no se haba podido acceder. Si bien en Colombia ya se ofrece el servicio de banda ancha prepago, su uso an no se ha generalizado y los planes ofrecidos no han sido lo suficientemente atractivos para generar el impacto deseado. Por tanto, se debe fortalecer la oferta de planes prepago a travs de paquetes atractivos y tarifas ms asequibles, de manera que se acomoden a las necesidades de la poblacin de bajos ingresos. 2.1.2. Empaquetamiento La tenencia de computadores es tambin un aspecto clave en el objetivo de expansin de la banda ancha. Una alternativa a su masificacin, y muy en lnea con la experiencia de la telefona mvil, se encuentra en el empaquetamiento de la compra del terminal con el servicio, es decir, ofrecer, junto a la adquisicin del computador, planes de acceso a banda ancha que vinculen desde un principio al usuario con el servicio. La oferta de equipos mviles en la modalidad prepago, acompaados de una

2.2. Retos en materia de TIC para el desarrollo de una poltica vertical

2.2.1. Apuestas productivas regionales de largo plazo Para facilitar la interaccin entre la oferta y la demanda de servicios TIC a nivel sectorial, se propone al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en asocio con las

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Consejo Privado de Competitividad

Comisiones Regionales de Competitividad, disear interfaces virtuales de intermediacin tecnolgica. La idea es que los empresarios de los sectores estratgicos (Planes Regionales de Competitividad, locomotoras, Programa de Transformacin Productiva, iniciativas de cluster) puedan publicar sus necesidades tecnolgicas presentes y futuras, para que las empresas en el sector TIC obtengan seales claras sobre las oportunidades de negocio que pueden surgir y as ofrezcan soluciones prcticas y a la medida. De igual manera, para asegurar que la demanda tenga espacios para conocer a los proveedores de servicios TIC, se propone al MCIT, en conjunto con el Ministerio de TIC, liderar una rueda de negocios cada semestre alrededor de este tema.

2.3. Uso y apropiacin de TIC para mejorar la productividad del sector pblico y privado
2.3.1. Gobierno en lnea Teniendo en cuenta la evidente evolucin y difusin del gobierno electrnico en los ltimos aos en Colombia, se recomienda a la Estrategia de Gobierno en Lnea asegurar que universalice el alcance hacia todas las entidades del orden territorial, aprovechando las economas de escala en el desarrollo de las plataformas virtuales ( front-end) del sistema nacional. Los costos fijos correspondientes al desarrollo de productos digitales tienden a ser altos, mientras que el costo de duplicar dichos productos tiende a ser pequeo. Por esta razn, se sugiere que las acciones de capacitacin y acompaamiento que se van a brindar a nivel local se complementen con la habilitacin de un servidor central que contenga todos los formularios (documentos para trmites tributarios y legales) que ya se han digitalizado a nivel nacional. 2.3.2. Apropiacin de TIC en las Mipymes Con el fin de generar la necesidad del uso de TIC por parte de Mipymes, se propone al equipo del Plan Vive Digital, incluir capacitaciones de computacin en la nube. Al determinar los costos de los servicios TIC, de acuerdo a la intensidad de uso de la empresa contratante, se logran mayores ahorros para los sectores y empresas que hacen un uso relativamente menos intensivo respecto de la capacidad instalada. Asimismo, aplican para las Mipymes las propuestas de internet de banda ancha y empaquetamiento que pueden facilitar el acceso a estos servicios con el fin de mejorar la productividad de estos negocios. 2.3.3. Comercio electrnico As como se recomienda en el Conpes 3620 de 2009, es esencial asegurar que el Dane elabore una metodologa

En el marco del nuevo Sistema General de Regalas, se propone a los gobiernos territoriales aprovechar estos recursos y presentar proyectos que garanticen la digitalizacin de la comunidad educativa de instituciones pblicas utilizando modelos de educacin 1:1. En pocas palabras, se propone a las Secretaras de Educacin otorgar un computador a cada estudiante de primaria y a sus correspondientes maestros de escuela pblica, el cual debe estar acompaado de contenidos digitales.

para implementar la medicin del comercio electrnico en Colombia con el fin de hacer seguimiento a los avances en esta materia y tomar decisiones de poltica que continen la bsqueda de la masificacin de este tipo de comercio.

2.4. Aplicacin de TIC en reas transversales de la competitividad

2.4.1. e-Salud Asegurar la correcta reglamentacin e implementacin de la Ley de Telesalud 2011. Digitalizar la totalidad de las historias clnicas y desarrollar una plataforma electrnica para facilitar su acceso en lnea. Identificar las zonas remotas con mayores niveles de morbilidad y mortalidad en el pas para asegurar la presencia de telemedicina. 2.4.2. e-Educacin Es momento de generar compromisos ambiciosos en materia educativa, y para eso vale la pena aprovechar experiencias exitosas internacionales que demuestran resultados tangibles en la mejora del desempeo de estudiantes y calidad de los docentes a travs del uso eficiente de las TIC. En el marco del nuevo Sistema General de Regalas, se propone a los gobiernos territoriales aprovechar estos recursos y presentar proyectos que garanticen

tecnologas de la informacin y las comunicaciones

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la digitalizacin de la comunidad educativa de instituciones pblicas utilizando modelos de educacin 1:1. En pocas palabras, se propone a las Secretaras de Educacin otorgar un computador a cada estudiante de primaria y a sus correspondientes maestros de escuela pblica, el cual debe estar acompaado de contenidos digitales pedaggicos que permitan mejorar el desempeo escolar de los nios y garantizar su alfabetizacin digital. Esta iniciativa deber tener en cuenta todo el ambiente educativo para lo cual deber estar acompaada de capacitaciones intensivas a los docentes para que aprendan a incorporar el uso de TIC dentro del currculo escolar. Emular experiencias como la de San Luis Digital en Argentina puede generar impactos sustanciales a corto plazo en la calidad educativa de las regiones ms rezagadas.

2.4.3. e-Justicia La inclusin de la rama judicial en la era digital es tal vez uno de los procesos ms rezagados en el pas. Por su impacto en la competitividad econmica y social, se recomienda agilizar el proceso de digitalizacin de los archivos judiciales y la implementacin del expediente electrnico para optimizar la gestin interna de la administracin de justicia en Colombia. Esto debe estar acompaado del acceso a banda ancha en todos los juzgados y la capacitacin a los jueces y personal administrativo del sector en manejo y apropiacin de TIC. Por otro lado, se propone crear una plataforma judicial que permita publicar las notificaciones de todas las providencias judiciales, adems de consultar las decisiones de las Cortes (ver captulo de Justicia).

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Consejo Privado de Competitividad

tecnologas de la informacin y las comunicaciones

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148

Consejo Privado de Competitividad

CAPTULO

SISTEMA FINANCIERO

1. Introduccin

2. Diagnstico
2.1. Acceso a servicios financieros
Colombia presenta avances importantes en cuanto al acceso de su poblacin a servicios financieros. El indicador de bancarizacin4 en los ltimos cinco aos ha presentado incrementos sostenidos (Grfico 1). Para el primer trimestre de 2011, 62,4% de la poblacin colombiana ya contaba con al menos un producto o servicio financiero, 4 puntos ms con respecto al mismo periodo del ao anterior. La expansin de la bancarizacin colombiana tiene como principal motor el avance vertiginoso de la tecnologa y el compromiso de la banca. Prueba de ello es la creciente presencia de canales financieros no tradicionales (i.e corresponsales no bancarios, banca electrnica va internet y dispositivos mviles), que han permitido una mayor cobertura de la infraestructura financiera. Desde 2007 hasta 2010, el nmero de corresponsales no bancarios present un crecimiento de 172,8%.5 Adicio-

l buen funcionamiento del sistema financiero y el acceso que tenga la poblacin a l, son determinantes para la competitividad de un pas. En particular, en el marco de una poltica de transformacin productiva, la capacidad que tengan los agentes econmicos de financiar sus emprendimientos y de transferir sus riesgos ser crucial si se quiere realmente tener un empresariado de talla mundial. Hay muchos canales a travs de los cuales el sistema financiero se relaciona directamente con el nivel de competitividad de un pas. Para efectos de este captulo, se consideran tres canales. En primer lugar, a travs de la relacin entre acceso de la poblacin general a servicios financieros y el nivel de productividad de la economa. La evidencia emprica seala que aquellos pases en los que una mayor proporcin de la poblacin tiene acceso a este tipo de servicios muestran mayores niveles de productividad.1 En segundo lugar, a travs de la capacidad que tengan sus agentes econmicos de financiarse a lo largo de todas las etapas del emprendimiento. Existen enormes ganancias en productividad si un pas logra asignar de forma eficiente sus recursos de capital a aquellos proyectos con la capacidad de generar los mayores retornos.2 En tercer lugar, a travs de la capacidad que tengan sus agentes econmicos de transferir los riesgos que son inherentes a su negocio pero que nada tienen que ver con su nivel de productividad y eficiencia y que, por el contrario, pueden limitar su competitividad. Por ejemplo, la evidencia emprica encuentra que la existencia de un sector asegurador desarrollado es un prerrequisito para estimular el crecimiento econmico de los pases.3 Ahora bien, para que estos canales efectivamente tengan un impacto sobre la productividad de un pas, la poblacin debe tener unos mnimos niveles de conocimiento sobre su existencia, las condiciones para su uso y las posibles ventajas y desventajas que estos acarrean. En este sentido, el nivel de educacin financiera termina siendo determinante para la efectividad del sistema financiero sobre la productividad de un pas.

Grco 1. Evolucin del indicador de bancarizacin (%)

70 65 60 55 51 50 45 40 62,4

62 56 57

55

2006

2007

2008

2009

2010

Ao
Fuentes: Asobancaria y DANE.

1 Vase por ejemplo: Fundacin Telefnica, BID y Ariel, 2009. 2 Existe una clara correlacin positiva entre el crecimiento de la productividad y el peso en el PIB del crdito hacia el sector privado. (BID, Productivity Matters, 2010). 3 De acuerdo a un artculo de Fasecolda (Pinzn, M., Efectos del Sector Asegurador sobre el Crecimiento Econmico), estimaciones numricas hechas por Webb et al (2002) acerca de la relacin entre primas emitidas y el crecimiento de la economa, permiten afirmar que un incremento del 2% en la penetracin de los seguros de vida resultar en un aumento de 1,12% en el PIB per cpita. Con una muestra de pases ms amplia, Han et al (2010) encontraron que un incremento del 1% en la densidad de los seguros aumentar el crecimiento en 4,8%; especficamente, el impacto del sector sobre la economa ser de 1,7% cuando el aumento del 1% es en los seguros de vida, y del 4,1% si aumenta la densidad de los seguros de no vida. 4 Medido como el porcentaje de personas adultas con al menos un producto o servicio bancario, frente al total de la poblacin. 5 Asobancaria, Informe de inclusin financiera 2006-2010.

150 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

2011-I

Gr co 2. Participacin de los montos transados por canal (%), 2008-2010

100 70 59

Grco 3. Acceso Financiero.

50 45 40 42 31 27 20 12 Mxico Brasil Surfrica Malasia Turqua Corea Chile Per Colombia Espaa 23 43 44 46 47

Ranking
25 15 11 12 4 3 Internet 2008 ACH 2010 Otros

35 30 25 20 15 10

50

O cinas

Pas
* Se captura el acceso de las personas y empresas a las diferentes formas de capital y servicios nancieros en una escala de 1 a 7 (siendo 7 la mejor cali cacin). Fuente: Foro Econmico Mundial, Financial Development Report 2010.

Fuente: Superintendencia Financiera de Colombia, informe semestral de transacciones y operacines, segundo semestre de 2010.

nalmente, cada vez son ms las entidades bancarias que prestan servicios va canales electrnicos, que le han ganado terreno a los canales tradicionales, en la medida en que los primeros son menos costosos y permiten una mayor cobertura (Grfico 2). Pese a estas mejoras en materia de acceso, desde una perspectiva internacional, Colombia contina mantenindose rezagada. Segn el indicador del Foro Econmico Mundial (FEM) sobre acceso de personas y empresas a formas de capital y servicios financieros,6 Colombia ocupa el puesto 47 de una muestra de 57 pases y el ltimo lugar entre pases de referencia (Grfico 3). La primera causa del rezago en el acceso radica en los altos niveles de informalidad presentes en el pas (Ver Captulo de Formalizacin y Mercado Laboral). La bancarizacin implica hacerse visible frente al sistema tributario. Por tanto, quienes quieren permanecer en la ilegalidad tributaria va evasin o elusin prefieren no acceder al sistema financiero. Otra razn es la existencia de costos asociados a la bancarizacin. En primer lugar, estn los costos que representan los controles a las tasas de inters hipotecarias y la existencia de topes de usura, los cuales pueden llegar a limitar el que ms poblacin tenga accesos a servicios y productos financieros.7 En segundo lugar, est el Gravamen a los Movimientos Financiero (GMF o 4x1000) que, como lo confirma la Encuesta de Responsabilidad Social (2010) de Asobancaria,

La evidencia emprica seala que aquellos pases en los que una mayor proporcin de la poblacin tiene acceso a servicios financieros muestran mayores niveles de productividad.

es uno de los obstculos ms importantes para la bancarizacin, en la medida en que promueve el uso del efectivo y, por ende, la informalidad financiera. De hecho, lo ganado por recaudo del 4x1000 se est perdiendo por menor recaudo de impuestos tipo renta e IVA, por cuenta de esa informalidad financiera.8 Si bien en la reciente reforma tributaria9 se posterg debido a la ola invernal el comienzo de su desmantelamiento progresivo de 2012 a 2014, para su posterior eliminacin en 2018, se debe estar presto a acelerar este cronograma en la medida en que la situacin fiscal lo permita. En tercer lugar, estn los costos directamente asociados al acceso a los servicios financieros. En trminos comparativos, frente a otros pases, Colombia se caracte-

6 Para mayor informacin sobre la construccin de este indicador, vase: The Financial Development Report 2010, del Foro Econmico Mundial. 7 Vale la pena mencionar que hubo un cambio en la metodologa de clculo de la tasa de usura y, en particular, se descongel la de microcrdito. Las tasas de usura establecidas para el ltimo trimestre de 2011 son: 29,09% para consumo y 50,18% para microcrditos, se incrementaron 36% con respecto a las del ao anterior. 8 Anif, Informe Semanal No. 1030, junio de 2010. 9 Ley 1430 de 2010.
SISTEMA FINANCIERO

151

Cuadro 1. Costos de cuatro servicios financieros bsicos ($) Servicio Retiro en cajero automtico otras entidades Costo del cheque Cuota mensual por cuenta de ahorros Cuota de manejo mensual tarjeta dbito cuenta de ahorros Colombia (promedio) $ 6.353 $ 3.363 $ 6.194 $ 8.329 Brasil* (promedio) $ 1.856 $ 1.921 $ 14.948 $ 11.140 Venezuela (mximos) $ 1.402 $ 99 Ecuador (mximos) $ 914 $ 548 $ 90

Espaa (promedio) $ 7.332 $ 4.531

Argentina (promedio) $ 2.195 $ 471

$ 1.942 $ 0

$ 8.377

$4. 3.607 - las preguntas de la encuesta Gr co Respuestas a

P5 Ilusin monetaria P3 In acin

P6 Diversi cacin riesgo P4 del Valor del dinero

P3 acin P1 In Inters simple

P7 Mercado de valores P5 Ilusin monetaria

P9 Renta ja y variable P7 Mercado de valores

P4P2 Valor del dinero Inters compuesto

P1 Inters simple

Gr co 4. Respuestas a las preguntas de la encuesta IEFIC (%).

90 80

Respuestas a las preguntas de la encuesta IEFIC (%)

90

P2 Inters compuesto

ros y econmicos de la poblacin colombiana. La falta de educacin financiera resulta en una aprehensin a la utilizacin de dichos servicios, la cual es exacerbada por la desinformacin y la publicidad negativa de la que suele ser vctima el sector financiero.

deficiencias en cuanto al conocimiento de la poblacin colombiana en temas que afectan decisiones que toma en el da a da11 (Grfico 4). 12 Muchos pases han venido haciendo esfuerzos para la mitigacin del analfabetismo financiero, ms an

70 80 60 70 50 60 40 50 30 40 20 30 10 0

Correctas

Incorrectas y NS

Fuentes: IEFIC, DANE y Banco de la Repblica. Clculos Correctas Incorrectas y NS CPC. Fuentes: IEFIC, DANE y Banco de la Repblica. Clculos CPC.

20
P8 Inters y bonos P7 Mercado de valores

P5 Ilusin monetaria P6 Diversi cacin del riesgo

P7 Mercado de valores

P9 Renta ja y variable

P1 Inters simple

P2 Inters compuesto

P3 In acin

P4 Valor del dinero

P5 Ilusin monetaria

P2 Inters compuesto

P8 Inters y bonos

P1 Inters simple

Correctas

Incorrectas y NS

Fuentes: IEFIC, DANE y Banco de la Repblica. Clculos CPC.

Correctas

Incorrectas y NS

10 Realizada por el Banco de la Repblica conjuntamente con el DANE, esta encuesta midi el grado de conocimiento en temas Fuentes: IEFIC, DANE y Banco de la Repblica. Clculos CPC. financieros y econmicos, mediante diez preguntas acerca de las principales variables monetarias y financieras que afectan las decisiones de consumo, ahorro e inversin de los hogares colombianos. 11 En temas relacionados con el manejo de tasas de inters, la inflacin, el valor intertemporal del dinero e ilusin monetaria, se registr una tasa de respuestas incorrectas y NS de 39,4%. En lo que se refiere a temas relacionados con mercados de capitales, el conocimiento es an menor, registrando una tasa de 59,9%. 12 DANE, Informe de presentacin resultados generales, Septiembre 2010.

152 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

P10 Rentabilidad largo plazo

P4 Valor del dinero

P10 Rentabilidad largo plazo

10

P10 Rentabilidad largo plazo P8 Inters y bonos

P8 Inters y bonos P6 Diversi cacin del riesgo

80pasaron a pesos segn el cambio al 14 de *10 cheques y cuatro retiros por cajero automtico al mes son gratis. Nota: Todos los valores se 90 enero de 2011. En Venezuela y Ecuador, las autoridades definieron algunos servicios como gratuitos y establecieron topes legales a otros. 70 80 financieras del pas de referencia. Fuente: La Silla Vaca, a partir de informacin de las principales instituciones 60 70 50 riza por presentar tarifas relativamente altas en servicios 60 Los resultados de la encuesta de carga y educacin fi40 bancarios, tales como costos de cheque y retiros en caje- 50 nanciera de los hogares (Iefic) realizada por el Banco de 30 40 ro de otras entidades (Cuadro 1). la Repblica,20 demuestran el grado de desconocimiento Por ltimo, parte del rezago en acceso se debe a los ba- 30 sobre temas 10 econmicos y financieros en el pas.10 La 20 0 incorrectas mostr las grandes jos niveles de conocimiento bsico sobre temas financie- alta tasa de respuestas 10

Gr co 4. Respuestas a las preguntas de la encuesta IEFIC (%).

ante el reconocimiento de la importancia de la educacin financiera como componente clave de la estabilidad financiera y econmica; lo cual qued demostrado despus de la reciente crisis financiera internacional. Colombia no se ha quedado atrs: Fogafin, por ejemplo, viene liderando un esfuerzo interinstitucional para el diseo e implementacin de una Estrategia Nacional de Educacin Econmica y Financiera que permita articular los esfuerzos que a nivel individual las entidades financieras vienen desarrollando desde hace ya varios aos, y poner en marcha programas ms masivos y coherentes con las necesidades de cada uno de los grupos poblacionales. Ahora bien, este proceso todava se encuentra en una etapa de diseo, razn por la cual se han venido desarrollando esfuerzos en otros frentes. Por ejemplo, se logr recientemente que se incluyera en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 un artculo (Artculo 135) que insta al Ministerio de Educacin Nacional (MEN) a incluir en el diseo de programas para el desarrollo de competencias bsicas, la educacin econmica y financiera, de acuerdo a lo establecido en la Ley 115 de 1994.

2.2.1. Financiacin en etapa temprana Segn los informes anuales del Global Entrepreneurship Monitor (GEM),14 Colombia es uno de los pases ms activos en materia de dinmica empresarial, dado el gran nmero de solicitudes de propuestas de emprendimiento. Sin embargo, gran parte de estas propuestas son fruto de la necesidad, ms no de la innovacin. Adems, las tasas de mortalidad de las mismas son altas. Una de las barreras ms comunes para el fomento y desarrollo empresarial en estas etapas tempranas es la dificultad en la consecucin de recursos financieros.15 Replicando lo que ha venido pasando en otros pases, se han generado en el pas diferentes alternativas de financiamiento temprano, como son los fondos de capital de riesgo, redes de inversionistas ngeles16 y capital semilla.17 Sin embargo, estas alternativas todava se encuentran en estado incipiente, adems de existir un gran desconocimiento sobre su existencia. Si bien Colombia se ubica en la posicin 49 entre 142 pases en el indicador sobre disponibilidad de capital de riesgo del FEM (Grfico 5), existe un gran desconocimien-

2.2. Acceso a recursos de capital para las diferentes etapas del emprendimiento
El correcto funcionamiento del sistema financiero para el acceso a recursos de inversin es crucial para la productividad de un pas. La existencia de asimetras de informacin entre los agentes proveedores de recursos y los receptores, que conducen a problemas de riesgo moral y seleccin adversa,13 lleva a una asignacin ineficiente de recursos que redunda en menores niveles de productividad. Las economas desarrolladas han logrado mitigar las distorsiones presentes en los mercados de acceso a capital a travs del desarrollo de una oferta de instrumentos diferenciados para las diferentes etapas del emprendimiento, logrando establecer toda una industria de financiacin en etapas tempranas; de la consolidacin de un sistema de crdito bancario y de la profundizacin de sus mercados de valores.

Grco 5. Disponibilidad de capital de riesgo

100 90 80 70 73 49 52 59 78 82 100

Ranking

60 50 40 30 20 10 0 10 Malasia Chile Per Surfrica 34 38 44

Colombia

Brasil

Espaa

Portugal

Mxico

Turqua

Pas
* Se les pidi a los encuestados que cali caran la facilidad de encontrar capital de riesgo para los emprendedores con proyectos innovadores pero arriegados (siendo 1= muy difcil;7 =muy fcil). Fuente: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 2011-2012.

13 Riesgo moral entendido como la dificultad y el costo de monitorear que el deudor tome acciones que permitan el pago de la deuda; seleccin adversa entendida por un lado como la dificultad de medir el riesgo default del deudor, y por otro como el rechazo de potenciales proyectos con grandes retornos pero con insuficientes colaterales. 14 Reporte GEM Colombia, 2010. 15 Matz, F. y Fracica, G., La financiacin de nuevas empresas en Colombia, una mirada desde la demanda, Revista EAN, 2011. 16 Personas que con capital propio deciden invertir en empresas que ofrecen una idea de negocio rentable y estn dispuestos a compartir su experiencia empresarial con los emprendedores, para que su idea de negocios pueda desarrollarse. 17 Constituye la inversin necesaria para cubrir los costos de creacin de la empresa, compra de activos y capital de trabajo hasta alcanzar el punto de equilibrio.
SISTEMA FINANCIERO

153

Corea

Las economas desarrolladas han logrado mitigar las distorsiones presentes en los mercados de acceso a capital a travs del desarrollo de una oferta de instrumentos diferenciados para las diferentes etapas del emprendimiento.

de financiacin en etapa temprana. Ms concretamente, el Gobierno est apuntando a lograr esto va el establecimiento de la Unidad de Desarrollo en Bancoldex, la cual estar encargada de establecer redes de ngeles inversionistas y de la estructuracin de un fondo de fondos de capital de riesgo para inversin en etapa temprana. 2.2.2. Crdito bancario En cuanto al acceso a crdito, segn el indicador del FEM, Colombia ocupa la posicin 40 entre 142 pases. Resultado aceptable, aun comparndolo con pases de referencia (Grfico 7).

Grco 7. Facilidad de acceso a crditos

to de la existencia de fuentes de financiacin en etapa temprana, como son capital semilla y ngeles inversionistas.18 Esto lleva a que las fuentes principales de recursos que consideren los emprendedores sean la bancaria y la propia o familiar (Grfico 6). El Gobierno recientemente lanz la Estrategia Nacional de Innovacin y Competitividad, que tiene como uno de sus pilares la innovacin empresarial y el emprendimiento, a travs del cual pretende profundizar esta oferta Grco 6. Conocimiento de fuentes de nanciacin
Capital semilla ngeles inversionistas Recursos Propios Financiacin particular (familiares o amigos) Financiacin bancaria 24% 70% 21% 73% 41% 53% 38% 57% 64% 32%

Per

Portugal

Turqua

Mxico

Chile

Malasia

Surfrica

Colombia

Espaa

Brasil

Pas
* Se les pidi a los encuestados que cali caran la facilidad de obtener un prstamo bancario dado un buen plan de negocios pero sin colateral(siendo 1 = muy difcil;10 =muy fcil). Fuente: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 2011-2012.

Si

No

Una de las barreras ms comunes para el fomento y desarrollo empresarial en etapas tempranas, es la dificultad en la consecucin de recursos financieros.

Fuente: Matz, F. y Fracica, G. "La nanciacin de nuevas empresas en Colombia, una mirada desde la demanda", Revista EAN, 2011.

18 Esto a pesar de que ya el pas cuenta con una primera oferta de instrumentos de financiacin en etapa temprana. En materia de fondos de capital de riesgo estn, entre otros, el Fondo Emprender del SENA, la Ley 344, Finbatec, Fundacin Coomeva, Fondo Inversor, Progresa Capital, Tribeca, Colombia Capital, Capital Medelln y Comfama-Cajasan. En materia de ngeles inversionistas se cuenta con Capitalia Colombia, Incubar Caribe, Fundacin Bavaria y ngeles de los Andes. Op. Cit. Matz y Fracica, 2011.

154 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Corea

140 120 100 80 60 40 20 0

127 92 99 70 25 27 36 40 47 73

Ranking

En lo que se refiere a la composicin de la cartera crediticia, a julio de 2011 la cartera comercial es la ms representativa del sistema, con 62,3%, seguida por consumo y vivienda, con 27,9% y 7,1%, respectivamente.19 La cartera crediticia presenta una importante aceleracin en su tasa de crecimiento anual (Grfico 8), la cual en julio de 2011 ascendi a 19,54%. Las mayores tasas de crecimiento se registraron en las modalidades de microcrdito (31,46%), seguida por la de consumo (20,81%). Grco 8. Variacin real anual de la cartera (%)
50

30

10

-10

Estos bajos niveles de profundizacin se explican, en parte, por el hecho de que el otorgamiento de prstamos en mercados financieros poco desarrollados, como el colombiano, est determinado por la riqueza del deudor y su capacidad de respaldar los prstamos va colaterales, y no por el potencial retorno de los proyectos. Esto derivado de los problemas de asimetra de informacin entre el acreedor y el deudor, adems de los problemas de enforcement. 23 Para contrarrestar los problemas que se derivan del problema de asimetra de informacin, surge la necesidad de una institucionalidad fuerte que garantice los derechos de los acreedores. Sin embargo, segn el ndice de derechos legales del Doing Business del Banco Mundial, que mide el grado en el cual las leyes de garanta y de insolvencia protegen los derechos de prestatarios y prestamistas, Colombia obtiene un puntaje por debajo del promedio de pases de referencia (Grfico 9). Segn los resultados del ndice, algunas falencias que tiene el pas en materia de proteccin a los derechos de los acreedores son: i) la ley no permite a las empresas conferir un derecho de garanta sobre bienes como cuen-

ene - 04

ene - 05

ene - 06

ene - 07

ene - 08

ene - 09

ene - 10

ene - 11

-30

Ao
Total Comercial Consumo

Grco 9. ndice de fortaleza de los derechos legales, 2011

10 8 6 4 2 0 Malasia Surfrica Corea Espaa Mxico Chile Colombia Turqua Per Portugal Brasil 10 10 8 7 6 6 6

Vivienda

Microcrdito

Fuente: Super nanciera. Clculos Asobancaria.

Si bien las tasas de crecimiento de la cartera en Colombia son positivas, apenas se est regresando a los niveles de profundizacin financiera20 que se tenan antes de la crisis de 1999. Con cifras a diciembre de 2010, estos niveles estaban alrededor del 34% que, comparado a pases de la regin como Chile (77%), Brasil (55%), Per (22%) y Mxico (19%), ubican al pas en un rango medio.21 Ahora bien, comparando estos niveles con los reportados por las economas desarrolladas, que en promedio presentan niveles alrededor de 155,9%, segn datos del Fondo Monetario Internacional,22 se puede notar la poca profundidad financiera existente en el pas.

Pas
* Acuerdo de proteccin legal de los derechos de los prestamistas y prestatarios en una escala de 0 a 10 (mejor). Fuente: Banco Mundial, Doing Business 2012.

19 Superintendencia Financiera. 20 La profundizacin financiera es la capacidad del sistema financiero de transferir los recursos hacia el sector real y usualmente se mide como la cartera de crdito como proporcin del PIB. 21 Superintendencia Financiera de Colombia, Informe evolucin de las tarifas de los servicios financieros, julio de 2011. 22 Fondo Monetario Internacional, Estadsticas Financieras Internacionales y Archivos de Datos, 2010. 23 El enforcement, o cumplimiento, hace referencia a la capacidad del prestatario de obligar al pago de la deuda por parte del prestamista.
SISTEMA FINANCIERO

155

tas a cobrar o inventario; ii) no se encuentra en funcionamiento un registro de garantas unificado geogrficamente; iii) los acreedores garantizados no son pagados con preferencia cuando un negocio es liquidado; iv) los acreedores garantizados estn sujetos a una suspensin automtica o moratoria en la ejecucin de su garanta, cuando un deudor se encuentra en un proceso judicial de reorganizacin; y v) la ley no permite a las partes acordar en el contrato que el acreedor puede ejecutar su garanta de manera extrajudicial.24 Otra forma como algunos pases han logrado paliar las ineficiencias derivadas del problema de asimetra de informacin es a travs del establecimiento de fondos de garantas pblicos para respaldar los prstamos, particularmente de las Mipymes. Colombia cuenta con dos fondos de garantas, el Fondo Nacional de Garantas (FNG) y el Fondo Agropecuario de Garantas (FAG). En lo que lleva de 2011 hasta julio, el FNG respald crditos por $3,4 billones, beneficiando 233.008 usuarios.25 Se puede argumentar que las garantas del FNG y el FAG compensan en alguna medida la incapacidad de los bancos de cobrar la tasa de inters por encima del nivel de usura a los deudores ms riesgosos.26 Por tanto, si se lograra eliminar o ampliar la tasa de usura, se podra liberar el espacio de cobertura que se obtiene va el FNG y el FAG, ampliando la capacidad de estos fondos para respaldar nuevos crditos. Otra razn que explica la baja profundizacin financiera son los altos niveles de intermediacin que existen en el pas, lo cual encarece el acceso al crdito. En 2009 Colombia se ubicaba en el puesto ocho, entre los pases de referencia, en cuanto al nivel del spread de tasas de inters27 (Grfico 10). Grco 10. Spread de tasas de inters (%), 2009
16 14,2 14 12 10 7,1 7,4 8 6,2 6 4,4 3,8 4,3 4 2,8 1,9 2,6 2 0,9 0 Colombia Espaa Malasia Corea Turqua Chile Surfrica Portugal Mxico Per Brasil

Adems del rezago en profundidad, el mercado de valores muestra una gran concentracin del monto negociado en ttulos de deuda pblica, mientras el mercado accionario, de deuda privada y de derivados, representa una fraccin mucho menor.

2.2.3. Mercado de capitales Superados los primeros estadios del emprendimiento, los mercados de capitales permiten a las empresas la posibilidad de obtener financiacin para su expansin o inversin con mayor flexibilidad, en trminos de montos, tasas y horizontes de tiempo. En Colombia, el mercado de capitales y, en especial, el mercado de valores han crecido de manera considerable en los ltimos aos. Esto puede explicar el que en el indicador del FEM de percepcin de la facilidad de financiamiento mediante la emisin de acciones, Colombia ocupe la posicin nmero 59 entre 142 pases (Grfico 11). Grco 11. Financiamiento a travs de los mercados locales de capital
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 74 52 42 33 10 Malasia 14 59 64 79 85

Ranking

4 Surfrica

Colombia

Chile

Turqua

Corea

Pas
* Se les pidi a los encuestados que cali caran la facilidad para recaudar fondosmediante la emisin deacciones enel mercado de valores, siendo 1 = difcil y 7 = fcil. Fuente: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 2011-2012.

Pas
Fuente: Banco Mundial, Financial Structure Dataset.

24 25 26 27

Banco Mundial, Doing Business 2010. Fondo Nacional de Garantas, Informe de Gestin 2010. Banco Mundial, Informe del Banco Mundial, Colombia Financiamiento Bancario para las Pequeas y Medianas Empresas, 2008. Los spreads de tasas de inters miden el costo de intermediacin de los bancos, calculado como la diferencia entre las tasas de captacin y las tasas a las cuales estos prestan. Diferencial entre la tasa de inters activa y pasiva.

156 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Portugal

Espaa

Brasil

Per

Mxico

Sin embargo, los datos duros muestran que el pas an se encuentra rezagado en comparacin con pares internacionales. Por ejemplo, segn el Institute for Management Development (IMD), la capitalizacin burstil en Colombia es de 57,4% como porcentaje de PIB, que lo ubica en la casilla 29 entre 59 pases analizados, superado por la mayora de pases de referencia (Grfico 12). Adicionalmente, se ubica en la casilla 48 entre los mismos 59 pases, con respecto a los valores negociados en trminos per cpita (Grfico 13). Adems del rezago en profundidad, el mercado de valores muestra una gran concentracin del monto negociado en ttulos de deuda pblica, mientras el mercado

accionario, de deuda privada y de derivados, representa una fraccin mucho menor (Grfico 14). Parte de la explicacin de la poca profundidad relativa del mercado de capitales en Colombia se debe a la falta de conocimiento de la poblacin sobre la posibilidad de invertir en este mercado. Este desconocimiento se constata con la encuesta Iefic, en la cual solo 1,5% de los jefes del hogar encuestados respondi correctamente la totalidad de las preguntas sobre mercados de capitales (Grfico 15). Esto explica por qu, a pesar de que en la actualidad existen vehculos de ahorro colectivo e individual que renen volmenes importantes de recursos, una parte importante del ahorro de los colombianos no se canaliza a travs de este mercado. Grco 14. Participacin en el total negociado, por tipo de mercado nanciero (%)
1,5 3,9 5,4

Grco 12. Capitalizacin burstil (% PIB)

250 200

150 100 50 Malasia Espaa Surfrica Colombia Portugal Turqua Per Mxico Chile Corea Brasil 0

16,9

72,9

Pas
Fuente: IMD, Global Stock Markets Factbook 2010.

Derivados

Acciones

Otros

Bonos privados

Deuda pblica

Grco 13. Valores negociados en los mercados burstiles (US $ per cpita)
35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 Espaa (12) Corea (14) Surfrica (25) Portugal (29) Turqua (31) Brasil (32) Malasia (34) Chile (37) Mxico (43) Colombia (48) Per (52) 0

Fuente: Asobancaria, con base en datos de la Bolsa de Valores de Colombia, * 2010 con corte a febrero.

Grco 15. Respuestas a las preguntas de educacin nanciera por temas

70 65 60 55 50 45 40 35 30 66,5 55,9 44,1 54,5 45,5 33,5 Mercado de capitales (P6 a P10) Correctas In acin (P3 a P5) Tasa de inters (P1 a P3)

U$

Pas
Fuente: IMD, Global Stock Markets Factbook 2010. (*) Pocisin en el ranking

Incorrectas y NS.

Fuentes: IEFIC y Banco de la Repblica. Clculos CPC.

SISTEMA FINANCIERO

157

La falta de conocimiento no es exclusiva del hogar promedio colombiano, sino tambin de potenciales emisores, quienes no tienen cultura de financiacin va el mercado de valores, ni de mejorar esquemas de buen gobierno necesarios para ser un emisor en el mercado de valores. Otra talanquera para el desarrollo del mercado de capitales es la falta de armonizacin de los estndares contables domsticos con los internacionales. Esto afecta a los emisores, ya que los obliga a manejar ms de una contabilidad, al tiempo que representa una traba para la inversin extranjera, en la medida en que le resta transparencia al proceso de presentacin de estados financieros. Adicionalmente, la existencia de una rentabilidad mnima con la que tienen que cumplir los inversionistas institucionales, lleva a que estos jugadores solo inviertan en papeles de menor riesgo. En otras palabras, la existencia de esta rentabilidad mnima conlleva a un comportamiento de manada por parte de estos inversionistas hacia las inversiones ms seguras. Por ltimo, otra de las razones es la ineficiencia de la regulacin y la supervisin de las bolsas de valores en el pas. Segn el FEM, Colombia aparece en el puesto 101 entre 142 pases en el indicador de percepcin que mide el carcter de esta regulacin (Grfico 16).

Otra talanquera para el desarrollo del mercado de capitales es la falta de armonizacin de los estndares contables domsticos con los internacionales.

Grco 16. Regulacin de la Bolsa de Valores

120 100 80 60 40 20 0 99 101 107 118

Este resultado se debe principalmente a los altos costos de acceso y cargas regulatorias y de informacin que requieren los emisores, adems de las limitaciones en la emisin segn la calificacin crediticia. En general, falta una poltica integral en el pas para el desarrollo de este mercado, que busque reducir los obstculos y desincentivos que existen en la actualidad para su profundizacin. En Colombia, por ejemplo, el mercado presenta falencias normativas en cuanto a la proteccin del inversionista. Adicionalmente, existe mucho por mejorar en temas como la creacin de nuevos instrumentos, la utilizacin de canales alternativos y, en general, la consecucin de mayor eficiencia operativa y regulatoria de los instrumentos existentes. Por ltimo, existen deficiencias en infraestructura (operatividad de instrumentos de cotizacin, generacin de precios y compensacin y liquidacin) que limitan el desarrollo de este mercado.28

Ranking

77 32 35

95

2.3 Cobertura de riesgo

2.3.1 Seguros La evidencia emprica y la literatura sugieren que la existencia de un sector asegurador contribuye significativamente al crecimiento econmico de un pas. Esta contribucin se magnifica con el desarrollo complementario del sistema bancario y de otros agentes partcipes del sistema financiero del pas.29 Existen tambin razones de bienestar social por las cuales es conveniente la promocin del aseguramiento en la poblacin menos favorecida, la cual es particularmente vulnerable a choques en el ingreso y el consumo.30 Esto explica el creciente inters de los gobiernos y el sector privado en desarrollar y promover nuevas herramientas de cobertura como los microseguros.

1 Surfrica

9 Brasil

17 Malasia

Turqua

Corea

Colombia

Mxico

Portugal

Pas
* Se les pidi a los encuestados que cali caran la regulacin y supervisindelas bolsas de valoresen su pas (siendo 1 = ine caz; y 7 = e caz) Fuente: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 2011-2012.

28 Vale la pena comentar que el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, a travs de la Direccin de Regulacin Financiera, viene realizando mesas de trabajo para proponer cambios regulatorios en esta lnea. Para ms detalle, vase el documento: Hoja de Ruta para el Mercado de Capitales Colombiano 2010-2015, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, 2011. 29 Brainard, L., What is the role of insurance in economic development? Zurich Government and Industry Thought Leadership Series (No. 2), 2008. 30 La brecha entre el beneficio social potencial de los seguros y los costos de transaccin de proveerlos podra ser inusualmente amplia para este segmento de la poblacin.

158 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Espaa

Chile

Per

Gr co 17. Primas emitidas ($ billones de 2010)

18 13 7,1 7,8 10 2,5 8 3,9 2,1 2001 2002 2003 8,1 5,3 11 9 12 9,3 6,9 4,7 6,7 3 1 2004 -0,1 2005 2006 2007 2008 3,5 1,5 2009 2010 7 4,3% 4 11,8 12,3 13

1,7

Primas emitidas

Crecimiento real del PIB (%)

Crecimiento real de las primas emitidas (%)

Fuente: Industria Aseguradora Colombiana, Resultados 2010 y perspectivas 2011. Fasecolda.

La evidencia emprica y la literatura sugieren que la existencia de un sector asegurador contribuye significativamente al crecimiento econmico de un pas.

to desde el ao 2008 (Grfico 17). Durante 2010, las primas de la industria de seguros registraron un crecimiento real de 4%, alcanzando $13 billones en primas emitidas. Si bien esto es similar al crecimiento proyectado de la economa colombiana para este periodo, es inferior al crecimiento promedio de la industria en los ltimos diez aos (7%). A pesar de estos crecimientos, el nivel de penetracin de los seguros todava es bajo en Colombia, encontrndose en 2,3%, como porcentaje del PIB (Grfico 18), por Grco 18. Penetracin - Primas emitidas/PIB y Densidad - Primas emitidas per cpita de seguros en Colombia
1,8 2,0 2,2 2,1 2,0 1,9 2,0 2,0 2,2 2,3 2,2

La disponibilidad del aseguramiento permite, por ejemplo, que agentes aversos al riesgo emprendan actividades ms riesgosas y, por tanto, ms rentables, que aquellas que realizaran en ausencia de esta figura. Por otro lado, las compaas aseguradoras contribuyen con su experiencia especfica en la identificacin y medicin del riesgo. Como resultado, el mercado asegurador es un generador de seales de precio para la economa, contribuyendo a la asignacin eficiente de recursos hacia actividades ms productivas. Finalmente, la industria de los seguros acta tambin como un inversionista institucional, incentivando el desarrollo del mercado de capitales.31 As, debido a la naturaleza de largo plazo de sus pasivos y al monto considerable de reservas y primas que manejan, las compaas aseguradoras son jugadores clave dentro del mercado, pudiendo suministrar capital para infraestructura y otras inversiones a largo plazo. La industria aseguradora colombiana viene experimentando una desaceleracin en sus tasas de crecimien-

220 190 192 191 188 208 161 174

248 262 269

2000

2001

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2009

Densidad ($ miles)

Penetracin (%)

Fuente: Vargas, M. Economa colombiana e industria aseguradora 2010. Artculo tomado de la Revista Fasecolda. Ed. No. 140: Colombia: Un pas sin proteccin. 2011.

31 Pinzn, M. Efectos del sector asegurador sobre el crecimiento econmico, Fasecolda, 2011.
SISTEMA FINANCIERO

2010

159

Gr cos 19 y 20. Penetracin y densidad de seguros, 2010

Surfrica Corea Portugal Espaa Malasia 5,4 4,8 3,1 2,3 1,9 1,6 1,3 0,7 4,0 11,2 9,5 14,8 Corea Portugal Espaa Surfrica Brasil 483 421 328 173 139 122 79 1.055 1.650 2.339 2.035

Pas

Pas

Chile Brasil Colombia Mxico Per Turqua Egipto

Malasia Chile Mxico Colombia Turqua Per

Egipto 19

%
Fuente: Swiss Re, El seguro mundial en 2010, Sigma, 2011.

US$

debajo del promedio de la regin (2,7%) y de gran cantidad de pases con niveles similares de desarrollo (Grfico 19). En trminos de densidad de seguros,32 anualmente los colombianos gastan en promedio US$139,5 para cubrir sus riesgos. Si bien este indicador ha experimentado aumentos sostenidos en los ltimos aos, los niveles de densidad de seguros en pases de referencia, como Chile (US$483) y Malasia (US$421), ponen de relieve el escaso nivel de gasto en aseguramiento en Colombia (Grfico 20). Parte de los avances recientes en cobertura de riesgo, particularmente en el sector agropecuario, han sido consecuencia de las significativas prdidas materiales, econmicas y los catastrficos efectos que sobre una importante parte de la maquinaria productiva del pas tuvo la ola invernal. A pesar de esto, Colombia registra el ndice de aseguramiento ms bajo de Latinoamrica, pues de 4,8 millones de hectreas cultivadas en el pas, se tienen aseguradas slo 45.740, es decir, slo 0,95%. Mientras que pases como Argentina y Mxico, con mucha mayor rea sembrada, registran ndices cercanos al 50%.33 Se han tomado medidas tendientes para revertir esta tendencia, de manera que se genere una cultura nacional de gestin de riesgos agropecuarios. Con la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, entraron en vigencia

varios artculos tendientes a impulsar el aseguramiento agropecuario en el pas. Esta misma Ley permitir al Ministerio de Agricultura subsidiar hasta el 60% de la inversin en la prima de seguros que cubran riesgos naturales y biolgicos. Hay varias razones que explican el bajo nivel de aseguramiento en el pas. En primer lugar, la percepcin del aseguramiento como un servicio de alto costo y como gasto suntuario. Nuevamente la falta de educacin financiera, particularmente sobre la relevancia de los seguros ante eventualidades que afectan directamente los ingresos y el patrimonio, conlleva a que la mayora de agentes decidan no hacer ningn tipo de gasto en seguros; lgica dentro de la que no se tienen en cuenta los altos costos que implicara asumir cualquier tipo de siniestro o evento catastrfico ante el que no se est cubierto. Si bien las compaas aseguradoras han venido trabajando, en colaboracin con Fasecolda, en la tercera etapa de la campaa de comunicacin la Lotera de La Vida que tiene como fin contribuir al fomento de la cultura del seguro, los esfuerzos siguen siendo escasos en comparacin con el reto, adems de necesitarse un esfuerzo de articulacin interinstitucional. En segundo lugar, existen factores institucionales y normativos que restringen el desarrollo del sector. La regulacin vigente desconoce muchas veces las particularidades propias del negocio asegurador y de sus actores. Si

32 Primas emitidas per cpita. 33 Restrepo, J., Revolucin de los seguros agropecuarios en Colombia. Artculo publicado en el Diario El Espectador el 29 de agosto de 2011.

160 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

bien se emiti una regulacin propia para las compaas de seguros, trabajada con la Industria, se encuentran pendientes temas cruciales para la misma como el rgimen de reservas, la reglamentacin del seguro de terremoto, el rgimen de inversiones y el patrimonio adecuado. En materia institucional, es necesario fortalecer la capacidad de las autoridades regulatorias para poder materializar los avances requeridos en estos frentes. Por ltimo, existe una carencia de informacin sobre las dinmicas de algunos sectores que inhibe a las compaas de aseguramiento a asegurarlos. Por ejemplo, existe deficiencia en la informacin provista por el IDEAM, que no permite estructurar productos de aseguramiento para el sector agropecuario en materia de riesgos climticos. 2.3.2 Cobertura de riesgo de precios Adicional a la ocurrencia de eventos catastrficos, los movimientos abruptos en los precios que determinan los ingresos y costos de los agentes econmicos tales como los precios de insumos, bienes finales, tasas de inters, o tasa de cambio, por ejemplo pueden tener un impacto negativo sobre la productividad de estos, que nada tiene que ver con la productividad intrnseca de estos agentes. Precisamente, para desligar los efectos negativos de corto plazo que puedan tener los movimientos de estos precios sobre la productividad, es que existen los mercados de derivados.34 Si bien los mercados de derivados son usados de forma generalizada alrededor del mundo para realizar coberturas ante movimientos adversos en precios, en Colombia el uso y desarrollo de estos instrumentos es an incipiente. El mercado de derivados local es pequeo y evidencia bajos niveles de sofisticacin y diversificacin, incluso si se compara con los pases de la regin. Mientras que en junio de 2009 se transaron US$1,179 billones en el mercado de derivados brasilero y US$252 billones en el mexicano, en el colombiano se transaron tan slo US$1,5 billones.35 Adems de su poca profundidad, el mercado es tambin poco diversificado en materia de instrumentos y se concentra en operaciones OTC,36 principalmente coberturas cambiarias a travs de operaciones forward,37 as como en futuros sobre tasa de cambio, TES y acciones.

Si bien los mercados de derivados son usados de forma generalizada alrededor del mundo para realizar coberturas ante movimientos adversos en precios, en Colombia el uso y desarrollo de estos instrumentos es an incipiente.

El Reporte de Desarrollo Financiero del Foro Econmico Mundial de 2010 ubica a Colombia en la posicin 37, entre 37 pases que reportaron informacin, en el ranking de mercado de derivados. Este resultado se deriva del hecho de que no se desarrollan en el mercado local la mayora de productos que ofrecen los mercados de derivados en el resto de pases (Grfico 21). Grco 21. ndice de Desarrollo Financiero 2010, Ranking Mercado de Derivados
Reino Unido 1

Pas (puesto entre 57 paises)

Estados Unidos 1 Espaa Corea Surfrica Turqua Brasil Mxico Malasia Chile Colombia 17 18 20 23 26 29 34 35 37

Fuente: Foro Econmico Mundial, Reporte de Desarrollo Financiero, 2010.

34 Los mercados de derivados son mercados financieros en los cuales se negocian y contratan instrumentos derivados, es decir, activos financieros cuyo precio depende, o se deriva, del comportamiento de otro activo o variable subyacente (acciones, ttulos de renta fija, divisas, tasas de inters, ndices burstiles y materias primas). Arbelez, A. y R. Steiner, Efecto de los fondos de pensiones obligatorias y de disposiciones del Banco Central sobre el mercado de derivados y la volatilidad cambiaria en Colombia, Fedesarrollo, 2009. 35 Ibid. 36 Las operaciones OTC, o over the counter, son operaciones de derivados no estandarizados que no se transan a travs de la bolsa, sino que se pactan entre dos agentes y se disean a la medida de estos. 37 Los forward son contratos no estandarizados de compra venta en los cuales las partes se comprometen a comprar o vender cierta cantidad de determinado bien en una fecha futura, al precio pactado. Su diferencia con los futuros es que los forwards no son estandarizados y no tienen garantas que s ofrecen los contratos de futuros. Fuente: BVC.
SISTEMA FINANCIERO

161

Gr co 22. Mercado de derivados en Colombia

25.000

U$ millones

20.000 15.000 10.000 5.000 0 ene-03 may-03 sep-03 ene-04 may-04 sep-04 ene-05 may-05 sep-05 ene-06 may-06 sep-06 ene-07 may-07 sep-07 ene-08 may-08 sep-08 ene-09 may-09

Ao
Estandarizados OTC

Fuente: Arbelez, A. y R. Steiner, Efecto de los fondos de pensiones obligatorias y de disposiciones del Banco Central sobre el mercado de derivados y la volatilidad cambiaria en Colombia, BID, 2009.

Adems de su poca profundidad, el mercado de derivados es tambin poco diversificado en materia de instrumentos y se concentra en operaciones OTC, principalmente coberturas cambiarias a travs de operaciones forward, as como en futuros sobre tasa de cambio, TES y acciones.

Ahora bien, el mercado de derivados en Colombia ha presentado un crecimiento significativo desde el ao 2003, concentrndose esencialmente en operaciones OTC y mostrando un despegue de la participacin de derivados estandarizados desde el ao 2007 (Grfico 22). En cuanto a estos ltimos, ha sido el mercado de futuros en TES el que ms ha ganado participacin. Para fina-

les del segundo trimestre de 2011, los derivados estandarizados reportaron negociaciones por $27,2 billones, presentando un incremento de 100% respecto al mismo trimestre del ao 2009, con la negociacin de ms de 217.000 contratos (Grfico 23). El dinamismo en el volumen negociado durante el ltimo ao responde en gran medida a las labores de

Grco 23. Evolucin del mercado de derivados estandarizados 2010-2011, $ billones

0,008 0,077 7

10,1 0,009 0,001 1,3 1,6 8,3 1,8 2 0,008 1,9 2 7,6 0,369 6,3 12,8 3,9 2 Q - I 2010 Futuro COLCAP Q - II 2010 Q - III 2010 Q - IV 2010 Futuro COP/USD Q - I 2011 Futuro TES Q - II 2011 OPCF 19,6

9,7

Futuro acciones

Fuente: BVC, Resultados II trimestre de 2011.

162 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

promocin de nuevos productos por parte de la Bolsa de Valores de Colombia.38 En este sentido, es crtica la labor que se haga en materia de pedagoga sobre estos instrumentos, ya que una de las principales causas del bajo desarrollo del mercado de derivados en el pas es el desconocimiento que los diferentes agentes econmicos tienen sobre este. Otra razn es la existencia de trabas en materia tributaria y operativa que desincentivan su uso. Los derivados en Colombia estn sometidos a una retencin en la fuente de 3,5%, tarifa que no existe en otros mercados y que inevitablemente reduce la rentabilidad de los agentes participantes. Adicionalmente, la base gravable para el clculo del impuesto sobre la renta de los derivados distingue por tipo de contrato y activo subyacente, lo que sin duda genera alta ineficiencia en la operatividad del mercado. Por ltimo, nuevamente, la falta de armonizacin de los estndares contables colombianos con estndares internacionales, conlleva a que las empresas que utilizan este tipo de instrumentos tengan que llevar ms de una contabilidad para reportar sus estados financieros. Por ejemplo, la contabilidad colombiana obliga a la valoracin de los instrumentos derivados a precios de mercado, pero no permite lo mismo para el fsico que respalda estos instrumentos. Esto puede dar lugar a que una empresa muestre, bajo los estndares contables colombianos, una gran prdida, producto de un menor valor de su instrumento de cobertura, cuando en realidad tal prdida no existe en la medida en que su posicin fsica ha incrementado su valor de forma equivalente.

debe pensar en establecer descuentos tributarios (por ejemplo, descuentos del IVA) y otro tipo de incentivos a las transacciones que utilicen dinero plstico y en aquellas que se hagan a travs de medios electrnicos. 2. Reducir los costos asociados al acceso financiero: los controles a las tasas de inters hipotecarias y las tasas de usura, pueden convertirse en uno de los principales obstculos a la bancarizacin. Si se quiere lograr una mayor inclusin financiera , es necesario pensar en eliminar los lmites que actualmente se imponen a estas tasas, que si bien en la actual coyuntura no estn afectando, no hacen ms que restringir el acceso a parte de la poblacin y condenarla a recurrir a los mercados extrabancarios agiotistas. La eliminacin de la tasa de usura, por su lado, ampliara la capacidad de cobertura del FNG y el FAG, dado que en parte estos compensan la incapacidad de los bancos de cobrar tasa de inters por encima del nivel de usura. Por otro lado, en la medida en que la situacin fiscal lo permita, se debe explorar la posibilidad de acelerar el cronograma de eliminacin del 4x1000. 3. Implementar una estrategia integral de educacin financiera: resultan preocupantes los bajos niveles de alfabetizacin financiera presentes en el pas, los cuales afectan, entre otros, el acceso a servicios financieros de la poblacin, la financiacin en etapa temprana, e incluso el desarrollo de los mercados de capitales y de derivados. Es necesario, por tanto, implementar una estrategia integral de educacin financiera que articule a todos los actores relevantes, tanto pblicos como privados. En este sentido, se debe apoyar la implementacin de la Estrategia Nacional de Educacin Financiera que viene liderando Fogafin. El Sistema Nacional de Competitividad e Innovacin se podra utilizar como espacio de articulacin pblico-privada para la implementacin de esta estrategia.

3. Recomendaciones

s claro que para lograr una transformacin productiva como la que necesita el pas, habr que avanzar en el acceso que la poblacin colombiana tenga a servicios financieros, en la capacidad de financiamiento que tenga el empresariado a lo largo de todas las etapas del emprendimiento y en la utilizacin de estrategias de cobertura de riesgos ante choques adversos que pueden comprometer la productividad de estos. Con este objetivo, y de acuerdo al diagnstico expuesto, se presentan las siguientes recomendaciones: 1. Reducir la informalidad va incentivos a la bancarizacin: en la medida en que la bancarizacin conlleva a hacer visible a los agentes informales y, por tanto, facilita atacar el problema de la informalidad, se recomienda generar incentivos que induzcan la utilizacin de los medios de pago a travs del sistema financiero. Por tanto, se

Es necesario implementar una estrategia integral de educacin financiera que articule a todos los actores relevantes, tanto pblicos como privados. En este sentido, se debe apoyar la implementacin de la Estrategia Nacional de Educacin Financiera que viene liderando Fogafin.

38 Como los futuros sobre las acciones de Ecopetrol y Bancolombia, sobre la tasa de cambio peso-dlar y sobre el ndice de capitalizacin accionaria Colcap.
SISTEMA FINANCIERO

163

4. Promocin y desarrollo del financiamiento en etapas tempranas del emprendimiento: es preocupante tambin que buena parte de la mortalidad de los nuevos emprendimientos se deba a la falta de financiamiento. A pesar de los esfuerzos en materia de oferta de esquemas y estrategias de financiamiento de capital para las diferentes etapas del emprendimiento, los recursos por cuenta propia o del grupo familiar siguen siendo una de las formas ms recurrentes de obtener recursos. Por tanto, es necesario lograr la implementacin de la Estrategia Nacional de Innovacin y Competitividad y, en particular, poner en funcionamiento la Unidad de Desarrollo de Bancoldex, que se deber encargar de profundizar la oferta de financiamiento en etapa temprana en el pas (ver Captulo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin para ms detalle). 5. Fortalecer los derechos de los acreedores: sin un adecuado esquema de cumplimiento de contratos financieros, el funcionamiento de los mercados de crditos en materia de acceso se restringe fuertemente. Se debe, por tanto, disear estrategias hacia el mejoramiento y fortalecimiento de los trminos contractuales, buscando garantizar los derechos de los acreedores y facilitando el enforcement. En este sentido, se debe buscar, entre otros, que las empresas puedan conferir derechos de garanta sobre bienes como cuentas a cobrar o inventario; poner en funcionamiento un registro de garantas unificado geogrficamente; que los acreedores garantizados sean pagados con preferencia cuando un negocio es liquidado; que los acreedores garantizados no sean sujetos de una suspensin automtica o moratoria en la ejecucin de su garanta, cuando un deudor se encuentra en un proceso judicial de reorganizacin; y permitir a las partes acordar que el acreedor pueda ejecutar su garanta de manera extrajudicial. 6. Acelerar la armonizacin de estndares contables con los estndares internacionales: si bien ya inici el trabajo del Consejo Tcnico de la Contadura Pblica (CTCP) que prev la Ley Contable (Ley 1314 de 2009) para proponer el ajuste del sistema contable colombiano a los estndares internacionales, es conocido que este trabajo viene avanzando muy lentamente. La falta de armonizacin en estndares no slo afecta el desarrollo del mercado de capitales y de derivados, tal como se explic en el diagnstico, sino el desarrollo del sector financiero y el sector real en general. Por tanto, se propone aprovechar las facultades de la ley 1414, 2011 (Restructuracin de la administracin pblica) para pro-

veerle al CTCP capacidad profesional competente para cumplir sus fines de manera eficiente. Esta Unidad debe contar con un cuerpo tcnico de apoyo para temas de estndares contables, de auditora, de informacin en medios IT, de consultas nacionales e internacionales y de educacin temtica. En atencin al requerimiento tanto de la ley 1314 de 2009 como de la Constitucin, de efectuar consultas a las comunidades afectadas por normatividad las cuales en el caso de la Convergencia de Estndares IFRS (International Financial Reporting Standards) son grandes y numerosas se recomienda adelantar un proceso de armonizacin gradual que comience lo antes posible con las normas contables de las compaas participantes en el mercado de valores, tanto emisores o como intermediarios, as como con las normas de auditora de estas compaas. En siguientes etapas se abordaran las normas contables y de auditora para empresas grandes y medianas que no estn en el grupo anterior, al igual que las de pequeas y microempresas.39 7. Revisin del marco tributario vigente: las distorsiones y complejidades de la actual estructura tributaria afectan a todos los sectores econmicos, incluyendo al sistema financiero (Ver Captulo Tributario). Por ejemplo, es alta la carga impositiva que enfrenta el sector, comparada con sectores que perciben y generan mayores ingresos. En este sentido, se debe revisar el marco tributario que actualmente aplica al sector, de manera que se identifiquen aquellas especificidades del negocio financiero que pueden ser consideradas como fuentes ptimas de tributacin. Esta revisin debe procurar la eliminacin de regmenes normativos diferenciados para una misma actividad u operacin, con lo que se evitara la evasin y se promovera la unificacin de los esquemas tributarios entre agentes que desempeen actividades similares. 8. Disear una poltica integral para el desarrollo del mercado de capitales: resulta crtico contar con una poltica que promueva este mercado, con el fin de que este cumpla a cabalidad su rol como fuente eficiente de financiacin para el sector productivo, alternativa de inversin para el ahorro y proveedor de mecanismos de transferencia de riesgo en la economa. Por tanto, la poltica integral de desarrollo del mercado de capitales debe incluir, entre otros: elementos que redunden en una mayor proteccin al inversionista; medidas para incrementar la calidad de la regulacin y supervisin del mercado; la de-

39 Dentro del proceso de armonizacin y homologacin hacia estndares internacionales, es imprescindible la actualizacin y ajuste de las leyes marco relacionadas con informacin financiera (Estatuto Orgnico del Sistema Financiero, Estatuto Tributario, Decreto nico, Circular Bsica Contable y Financiera, entre otros) a las condiciones y caractersticas contempladas en la Ley 1314 de 2009. En particular, dicha actualizacin normativa debe hacer claridad al establecer la autonoma y diferenciacin entre las normas de carcter financiero y las de carcter tributario.

164 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

finicin y priorizacin de reas de mejora, tales como el desarrollo de productos, canales e incentivos; una revisin de los vehculos de demanda existentes; un diagnstico sobre la capacidad del mercado de proveer mecanismos de transferencia de riesgo, su marco regulatorio y la evolucin de prcticas de mercado para este tipo de instrumentos; por ltimo, la revisin de factores transversales, tales como las condiciones de competencia e infraestructura. Esta revisin de la poltica debe estar en lnea con las iniciativas estratgicas contempladas en la Hoja de Ruta para el Mercado de Capitales Colombiano 2010-2015, cuya construccin est siendo liderada por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Tal iniciativa permitir la unificacin del esfuerzo realizado por diferentes estamentos pblicos y privados, en un plan nico de trabajo que permita la generacin de acuerdos de cooperacin y fomento, enfocados a la promocin del mercado de capitales en el pas. Para esta revisin se deben tambin considerar las numerosas experiencias internacionales en el diseo de este tipo de polticas, que permitan identificar aciertos y fallas a ser tenidos en cuenta en la elaboracin de esta poltica para el caso colombiano. Un tema particular que debera abordar esta poltica sera el establecimiento de un sistema de rentabilidad mxima que deban ofrecer los fondos de pensiones, que al ser superada permita ahorrar recursos para cubrir las necesidades cuando se incumplan el requisito de rentabilidad mnima. Con esto se promovera una mejor asignacin de los recursos de las AFP, las cuales acuden a portafolios de bajo riesgo para evitar dicho incumplimiento y, por tanto, limita el mayor desarrollo del mercado de capitales. 9. Profundizar la utilizacin de los mercados de derivados: la productividad de las empresas en el pas no puede convertirse en una ruleta expuesta al vaivn de las variables de mercado, cuando existen tanto en el pas como en el exterior instrumentos financieros que permiten reducir sustancialmente el riesgo asociado a los movimientos adversos de estas variables. Por tanto, una estrategia para profundizar la utilizacin de estos mecanismos debe tener dos componentes. En primer lugar, una serie de medidas que permitan la profundizacin del mercado de derivados en el pas, as como su mayor uso. En segundo lugar, un conjunto de medidas dirigidas a divulgar la existencia de estos instrumentos, as como sus potenciales beneficios y riesgos. En cuanto a estrategias para profundizar el mercado de derivados local y su mayor uso, se propone eliminar los desincentivos tributarios al uso de instrumentos del mercado de derivados. Se plantea reconsiderar la tarifa de retencin en la fuente a la que estn sometidos los derivados en el pas. As mismo, con el fin de eliminar la in-

La falta de armonizacin de los estndares contables no slo afecta el desarrollo del mercado de capitales y de derivados, sino tambin el desarrollo del sector financiero y del sector real en general.

eficiencia que se genera al distinguir entre tipos de contrato en el clculo del impuesto, se sugiere permitir la compensacin entre los resultados de diferentes contratos, de manera que el clculo del ingreso y la retencin se aproximen de manera ms precisa a la realidad econmica del contribuyente. En cuanto a la socializacin de estos instrumentos, habr que incluir dentro de la Estrategia Nacional de Educacin Financiera, mdulos que promulguen la existencia de estos, al igual que sus beneficios potenciales y sus riesgos. Estos dos grupos de medidas se podran incorporar dentro de la poltica integral para el desarrollo del mercado de capitales que se plante en la recomendacin anterior. 10. Fortalecer la institucionalidad y regulacin del sector de seguros: debe procurarse el fortalecimiento de la Direccin de Regulacin Financiera del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, de manera que cuente con personal idneo y con conocimiento en temas de seguros, y que a su vez se dedique de manera exclusiva a atender los temas en materia de normatividad y operatividad del sector asegurador. As mismo deber avanzarse en regulacin que es determinante para el desarrollo de la industria aseguradora, tal como la actualizacin del rgimen de reservas y el decreto del ramo de terremoto. 11. Generacin de bases de datos sectoriales: la informacin sectorial es necesaria para que mecanismos de transferencia de riesgo, como los seguros, puedan generarse y hacerse efectivos. Debido a la falta de seguimiento y recoleccin de datos para muchas variables en distintos sectores, es muy difcil para las compaas aseguradoras realizar la medicin de los riesgos propios de cada sector y negocio, lo que las hace renuentes a operar en estos sectores. Se hace imprescindible, por tanto, generar bases de datos y mecanismos de recoleccin de informacin fidedigna, de manera que las aseguradoras con experiencia en el cubrimiento de riesgos, cuenten con la informacin necesaria para hacer la medicin de riesgos y ofrezcan de esta manera sus servicios a los diferentes agentes.
SISTEMA FINANCIERO

165

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166 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

SISTEMA FINANCIERO

167

168 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

CAPTULO

SISTEMA TRIBUTARIO

1. Introduccin

2. Diagnstico
2.1. El sistema tributario y la estabilidad fiscal
El buen desempeo econmico de Colombia, as como su estabilidad macroeconmica, dependen en buena medida del manejo eficiente y responsable de las finanzas del Gobierno; es decir, de un balance adecuado entre ingresos y gastos. Un desbalance en las cuentas del Gobierno puede opacar cualquier esfuerzo que se adelante en la agenda microeconmica del pas. As, por ejemplo, un fuerte dficit del Gobierno especialmente en la actual coyuntura de monedas emergentes al alza, podra redundar en mayores presiones revaluacionistas sobre la tasa de cambio, disminuyendo la competitividad de las empresas colombianas en los mercados internacionales. Consciente de la importancia de la estabilidad macroeconmica sobre la competitividad, el Gobierno ha introducido cambios institucionales que pretenden garantizar un balance adecuado en las cuentas fiscales del pas.1 Con estos cambios, el Gobierno pretende, entre otras, garantizar un equilibrio entre sus ingresos y gastos, lo cual es crucial para tener un ambiente macroeconmico que apoye la agenda de competitividad del pas (Grfico 1).
2011* Py

a estructura tributaria de un pas influye directamente en su crecimiento econmico y competitividad. A travs de un buen sistema impositivo, el Estado no solo garantiza la generacin de recursos suficientes para satisfacer las necesidades de sus ciudadanos y mantener la estabilidad de las finanzas pblicas; tambin moldea los incentivos privados para invertir, generar empleo y explorar alternativas de negocio en nuevos sectores econmicos, influyendo directamente en las posibilidades de transformacin productiva del pas. Cuando un sistema tributario se caracteriza por tener una estructura tarifaria muy alta, un grado de complejidad innecesario, un sistema de exenciones tributarias incoherente con la poltica econmica del Estado, una base impositiva pequea, y gravmenes excesivos para ciertas inversiones, pone en riesgo la consecucin de las metas de crecimiento econmico, productividad, equidad y progresividad. Por esta razn, una estructura tributaria adecuada debe procurar, en la medida de lo posible, reducir las distorsiones que generan los tributos sobre las decisiones de los agentes econmicos, al tiempo que genere los incentivos para que estos estn en una constante bsqueda por mayores niveles de productividad.
Gr co 1. Supervit/d cit de efectivo (% PIB)

0,0

-0,3 -1,0 -0,8 -1,2 -2,1 -2,8 -2,7 -3,1 -3,1 -3,4 -4,0 -4,4 -5,0 -5,3 -6,0 -6,4 -7,0 -4,8 -5,0 -4,2 -4,5 -4,0 -1,0

0,0

-2,0

-2,3 -2,5 -3,1 -3,5 -3,8 -4,1 -4,0

2010*

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

SPNF GNC

* Balance Fiscal con emergencia invernal. Py = proyectado. SPNF = Sector Pblico No Financiero. GNC = Gobierno Nacional Central. Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.

1 El Consejo Privado de Competitividad (CPC) ha sido uno de los promotores de las medidas tomadas por el Gobierno en esta materia, razn por la cual apoya su expedicin e implementacin.

170 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

% del PIB

-3,0

En primer lugar, el Gobierno promovi ante el Congreso la expedicin de la Ley de Regla Fiscal,2 que establece metas sobre el balance estructural del Gobierno central, de forma que su gasto est acorde con sus ingresos de largo plazo. La regla fiscal pretende fortalecer las finanzas pblicas, garantizar la sostenibilidad de la deuda y, en general, la estabilidad macroeconmica del pas. Ella permitir implementar poltica fiscal anti-cclica, de manera que se pueda ahorrar en buenos tiempos para desahorrar en los malos, lo cual es an ms importante en la actual coyuntura de boom minero-energtico por el que atraviesa el pas. En segundo lugar, el Congreso expidi un Acto Legislativo en el que establece la sostenibilidad fiscal3 como criterio orientador de las actuaciones y decisiones de las Ramas y rganos del Poder Pblico, de tal forma que no alteren el equilibrio econmico del pas. Si bien la inclusin de este criterio en la Constitucin es positiva en la medida en que pone de presente a las autoridades pblicas la importancia del manejo responsable de las finanzas como bien de inters pblico, su efectividad real puede ser baja. La sostenibilidad fiscal, tal y como fue aprobada por el Congreso, es un criterio orientador, no un derecho que pueda entrar en tensin con otros derechos; las autoridades pblicas, en especial las cortes, pueden seguir dejndolo de lado al momento de fallar sobre casos especficos que involucren derechos fundamentales. Por otra parte, mediante Acto Legislativo 05 de 2011, el Congreso aprob una reforma constitucional al rgimen de regalas que recibe el pas por la explotacin minera y petrolera. Si bien las regalas no inciden en el balance fiscal del gobierno central, el ajuste al esquema de regalas s va a tener repercusin sobre el ingreso de todas las regiones. Conforme a la reforma, los recursos del Sistema General de Regalas se destinarn: i) al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, econmico y ambiental de las entidades territoriales; ii) al ahorro para su pasivo pensional; iii) para inversiones en ciencia, tecnologa e innovacin; iv) generacin de ahorro pblico; v) fiscalizacin de la exploracin y explotacin de los yacimientos y conocimiento y cartografa geolgica del subsuelo; y vi) aumentar la competitividad general de la economa, buscando mejorar las condiciones sociales de la poblacin (ver Captulo Regional). 10% de las regalas se destinar al Fondo de Ciencia, Tecnologa en Innovacin; otro 10% para ahorro pensional territorial y hasta 30% para el Fondo de Ahorro y Estabilizacin. Los recursos restantes se distribuirn entre asignaciones directas establecidas constitucionalmente y los Fondos de Compensacin Regional y de Desarrollo Regional.

A travs de un buen sistema impositivo, el Estado no solo garantiza la generacin de recursos suficientes para satisfacer las necesidades de sus ciudadanos y mantener la estabilidad de las finanzas pblicas; tambin moldea los incentivos privados para invertir, generar empleo y explorar alternativas de negocio en nuevos sectores econmicos.

La reforma a las regalas trae efectos econmicos y sociales positivos como la inversin en innovacin, al ahorro pblico y el ahorro pensional. No obstante, le quita flexibilidad a las entidades territoriales para dirigir los recursos de las regalas hacia ciertos proyectos que pueden ser de mayor prioridad para la regin, o para destinar mayores porcentajes a innovacin o ahorro segn sea el caso, al establecer los porcentajes especficos que se deben destinar en cada rubro. Si bien esta camisa de fuerza pretende que los recursos no sean ejecutados con una perspectiva de corto plazo, o invertidos en proyectos de baja productividad que tienden a beneficiar intereses particulares y no generales, es posible que impida a las entidades territoriales disear polticas pblicas que resulten adecuadas segn la regin de la que se trate. Por esta razn, al momento de reglamentar el Acto Legislativo, se debe considerar la posibilidad de establecer vlvulas de escape que permitan a las entidades territoriales asignar, en ciertos casos especficos y bajo condiciones estrictas, mayores porcentajes a ahorro pensional, ahorro pblico o innovacin. El Acto Legislativo establece un sistema tripartito de administracin y decisin del Sistema General de Regalas (SGR), conformado por los Gobernadores, el Gobierno Nacional y las Universidades Pblicas y Privadas. As mismo, seala que la Ley que regule el SGR podr crear comits de carcter consultivo para los rganos de administracin y decisin, con participacin de la sociedad civil. Es aqu donde las Comisiones Regionales de Com-

2 Congreso de la Repblica, Ley 1473 de 2011. 3 Congreso de la Repblica, Acto Legislativo 03 de 2011.
SISTEMA TRIBUTARIO

171

petitividad (CRC), como actores clave en la formulacin de polticas pblicas en las regiones, deben contar con un espacio de participacin para garantizar la coordinacin en el diseo y ejecucin de programas que impacten la competitividad de las entidades territoriales.

2.2. Diseo del sistema tributario colombiano

Las cargas impositivas afectan, inexorablemente, las decisiones de ahorro, inversin y consumo de los agentes econmicos. Por esta razn, el sistema tributario debe procurar ser lo menos distorsionante e intrusivo posible, y as minimizar las prdidas en eficiencia y productividad que puede generar. El sistema impositivo colombiano presenta serias fallas que conducen a prdidas gravosas en la productividad nacional. Su estructura aumenta las distorsiones que influyen en las decisiones econmicas de los agentes del mercado, tal y como lo muestra un indicador del Foro Econmico Mundial (FEM) que mide el efecto de los impuestos en los incentivos para trabajar e invertir en el pas (Grfico 2). En primer lugar, el sistema tributario presenta una estructura tarifaria ineficiente, que grava en exceso algunas inversiones, y en algunos casos genera grandes desincentivos, particularmente para inversionistas y trabajadores, violando as el principio de eficiencia econmica consagrado en la Constitucin. En segundo lugar, ostenta una

Las cargas impositivas afectan las decisiones de ahorro, inversin y consumo de los agentes econmicos. Por esta razn, el sistema tributario debe procurar ser lo menos distorsionante e intrusivo posible, y as minimizar las prdidas en eficiencia y productividad que puede generar.

alta complejidad que exacerba los desincentivos mencionados, al tiempo que conlleva al incumplimiento del principio constitucional de equidad horizontal y promueve la baja productividad de los impuestos.4 En tercer lugar, cuenta con una base gravable muy pequea, por lo cual el peso de la financiacin del Estado recae sobre muy pocas personas naturales y jurdicas, en contrava del principio constitucional de equidad vertical (o progresividad). 2.2.1. Estructura impositiva distorsionante El sistema impositivo colombiano no cumple con el principio de eficiencia establecido en la Constitucin Poltica. El pas tiene una estructura tarifaria alta que grava en exceso algunas inversiones y actividades, distorsiona

Grco 2. Impacto de los impuestos en los incentivos a trabajar e invertir

5 4 4,5 4,3

4,1 3,5 3,3 3,2 3,0 2,9 2,9

ndice

3 2 1 0 Malasia (16) Chile (20) Surfrica (28) Per (68) Mxico (83) Corea (91)

2,5

2,1

Espaa (110)

Colombia (120)

Turqua (122)

Portugal (134)

Pas
* Se les pidi a los encuestados que cali caran el impacto de los impuestos en los incentivos a trabajar y a invertir en su respectivo pas, (1 = Limita signi cativamente los incentivos; 7 = No hay impacto sobre los incentivos). (**) Posicin en el ranking Fuente: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 2011-2012.

4 El principio de equidad horizontal consiste en que quienes tienen las mismas capacidades econmicas deberan pagar el mismo nivel de impuestos.

172 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Brasil (142)

Grco 3. Tarifa total de impuestos como % de utilidades, 2010

Grco 80 3. Tarifa total de impuestos como % de utilidades, 2010
% de las utilidades
80

78,7 69,0 78,7 56,5 50,5

69,0

% de las utilidades

60
60

40
40

40,5 29,8 25,0

25,0 29,8

43,3
43,3

44,5
44,5

56,5

50,5

30,5
30,5 Surfrica (36) Surfrica (36)

33,7
33,7

40,5

Chile (21) Chile (21)

Corea (32) Corea (32)

Malasia (49) Malasia (49)

Per (70)

Portugal (85)

Turqua (88)

Mxico (110)

Espaa (119)

Brasil (133)

Portugal (85)

Mxico (110)

Espaa (119)

Pas

Pas

* Esta variable es una combinacin de impuestos sobre la renta (% de las utilidades), contribuciones e impuestos sobre la nmina (% de las * Esta variable es impuestos. una combinacin de impuestos sobre la renta (% de las utilidades), contribuciones e impuestos sobre la nmina (% de las utilidades) y otros utilidades) y otros impuestos. (*) Posicin en el ranking (*) Posicin en el ranking Fuente: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 2011-2012. Fuente: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 2011-2012.

la asignacin de recursos en la economa y promueve la informalidad.5 Segn el Informe de Competitividad Global que realiza el Foro Econmico Mundial (FEM), el pas ocupa en 2011 el puesto 135 entre 142 pases en el indicador que mide la tarifa total de impuestos como porcentaje de las utilidades (Grfico 3). Por otro lado, el Institute for Management Development (IMD) ubica a Colombia en el puesto 52 entre 59 pases, en un indicador que mide la tarifa de impuesto sobre la renta a personas jurdicas, la cual contina siendo de 33% (Grfico 4).6

Lo anterior es particularmente preocupante, en la medida en que las cargas impositivas al aparato productivo influencian las decisiones de inversin de potenciales inversionistas extranjeros en un pas, as como las de inversionistas nacionales que pueden llevar sus inversiones a otros pases. Cuando varios pases ofrecen condiciones y oportunidades de inversin similares, el diferencial tarifario puede conllevar la prdida de inversin frente a mercados donde la apropiabilidad del retorno privado sea mayor, en detrimento de las ganancias que en capital, conocimiento y desarrollo representan la inversin extranjera y domstica en una economa.
35

Grco 4. Tarifa del impuesto sobre la renta corporativa, 2011 Grco 4. Tarifa del impuesto sobre la renta corporativa, 2011
35 30 25 % 20 15 10 5 0 Malasia (27) Portugal (37) Surfrica (39) Mxico (43) Chile (8) Turqua (16) Corea (23) Brasil (27) 20,0 17,0 25,0 22,0 % 25,0 26,5 28,0 30 30,0 25 20 15 10 5 0 Per (43) (8) Chile Espaa (43) Turqua (16) Colombia (52) Corea (23) Brasil (27) Malasia (27) Portugal (37) Surfrica (39) 20,0 17,0 33,0 30,0 30,0 22,0 25,0 25,0 26,5 28,0

Colombia (135)

Colombia (135)

20 20

Per (70)

Turqua (88)

Brasil (133)

Pas
* Tarifa mxima de impuestos, sobre utilidades antes de impuestos. * Tarifa mxima de impuestos, sobre utilidades antes de impuestos. (*) Posicin en el ranking Fuente: IMD, Competitiveness Yearbook 2011. (*) Posicin en el ranking Fuente: IMD, Competitiveness Yearbook 2011.

Pas

5 Perry, Guillermo, Hacia una Reforma Tributaria Estructural, Debates Presidenciales: Propuestas econmicas de los candidatos, 2010. 6 Es importante anotar que muchos pases que tienen tarifas de renta corporativa menores que las colombianas compensan esa menor tarifa gravando la reparticin de utilidades a personas naturales.
SISTEMA TRIBUTARIO

173

Son los consumidores los ms afectados con la estructura tributaria colombiana. Por otra parte, los altos niveles tarifarios son en s mis70% 61% mos un incentivo perverso a la evasin y elusin de im60% puestos. La incongruencia que puede presentarse entre las 50% altas tasas y el nivel productivo de las empresas estimula la 40% 35% bsqueda de mecanismos para evadir o disminuir las res30% 22,4% ponsabilidades tributarias, en detrimento de las finanzas 20% del Estado. Esto es particularmente grave en el caso de los 10% impuestos a la nmina, la cual resulta una base gravable 0% Iva Renta Seguridad Social muy evadible y, por tanto, induce niveles de informalidad y para scales de 61%, muy por encima de los niveles de evasin de IVA y Fuentes: Steiner, Roberto y Carolina Soto, Cinco ensayos sobre renta (Grfico 5) ver captulos de Formalizacin y Mertributacin en Colombia, Fedesarrollo, 1999; Clavijo, Sergio, Tributacin, equidad y e ciencia en Colombia: gua para salir de un cado Laboral y de Seguridad Social para ms detalle. De sistema tributario amalgamado, Borradores de Economa No. 325, otro lado, la alta carga tributaria incentiva a muchas emBanco de la Repblica, febrero de 2005; Rhenals, Remberto, Crecimiento econmico, empleo y pobreza recientes: algunos presas a operar en la informalidad, generando problemas interrogantes, Per l de Coyuntura Econmica No. 6, diciembre de 2005; y Cruz, ngela, evasin del impuesto al valor agregado (IVA) de competencia desleal para las firmas que s cumplen en Colombia: 2000-2008, Cuaderno de trabajo, Subdireccin de con sus obligaciones tributarias, y afectando el balance gestin de anlisis operacional, Dian. Clculos CPC. en las finanzas pblicas, como resultado de un menor reAdems de tener un impuesto corporativo alto, Colom- caudo de impuestos. bia se concentra en gravar a las empresas, no a las personas El puesto que ocupa Colombia en el indicador del naturales (va impuestos sobre la distribucin de dividen- IMD que mide el grado en que la evasin afecta las finandos), lo cual afecta la competitividad.7 Este sistema no solo zas pblicas, es reflejo de sus niveles tarifarios. Si bien el es regresivo (en la medida en que las compaas pueden ranking muestra que el pas tuvo una leve mejora con trasladar el impuesto a los consumidores), sino que afecta respecto al ao anterior, pasando de la posicin 50 a la el ahorro bruto de la produccin. Una comparacin entre posicin 47 entre 59 pases,8 la calificacin de Colombia el impuesto a la renta en Colombia y Estados Unidos ilus- sigue siendo baja (Grfico 6). tra el punto. Mientras que en Estados Unidos 80% del imOtro de los tributos que aade ineficiencia al sistema puesto a la renta lo pagan las personas naturales y 20% las colombiano es el impuesto al patrimonio. Este gravamen, empresas, en Colombia ocurre exactamente lo contrario. por el Estado para financiar gastos extraorGrco 6. Grado en el que la evasin tributariaestablecido afecta las nanzas pblicas, 2011
Gr co 5. Porcentaje de evasin de impuestos nacionales

Grco 7 6. Grado en el que la evasin tributaria afecta las nanzas pblicas, 2011 Grco 6. Grado en el que la evasin tributaria afecta las nanzas pblicas, 2011
7 6 7 6 5 6 5 4 5 4 3 4 3 2 3 2 1 2 1 0 1 0 0

ndice ndice ndice

Chile (2) (2) Chile Chile (2)

Malasia (15) (15) Malasia Malasia (15)

Surfrica (25) (25) Surfrica Surfrica (25)

Corea (27) (27) Corea Corea (27)

Turqua (34) (34) Turqua Turqua (34)

Espaa (36) (36) Espaa Espaa (36)

Brasil (44) (44) Brasil Brasil (44)

Portugal (46) (46) Portugal Portugal (46)

Colombia (47) (47) Colombia Colombia (47)

Mxico (53) (53) Mxico Mxico (53)

Pas

7 Las deficiencias y limitaciones de administracin y control han llevado a ciertos pases a gravar las corporaciones o, por lo menos, a hacer recaer buena parte de la tributacin en estas. 8 En 2010 la comparacin fue con 58 pases.

* Se les pidi a los encuestados que cali nanzas pblicas (0 = afectan las nanzas pblicas; 10 = no afectan las nanzas pblicas). * Se les pidi a los encuestados que cali caran en qu medida la evasin tributaria afecta las nanzas pblicas (0 = afectan las nanzas (*) Posicin el ranking pblicas; 10en =ano afectan las nanzas pblicas). * Se les pidi los encuestados que cali caran en qu medida la evasin tributaria afecta las nanzas pblicas (0 = afectan las nanzas pblicas; 10 = no afectan las nanzas pblicas). (*) Posicin en el ranking Fuente: Institute for Management Development, Competitiveness Yearbook 2011. (*) Posicin en el ranking Fuente: Institute for Management Development, Competitiveness Yearbook 2011. Fuente: Institute for Management Development, Competitiveness Yearbook 2011.

Pas caran en qu medida la evasin tributaria afecta las Pas

174 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Per (55) (55) Per Per (55)

dinarios en materia de orden pblico y cuya vocacin era en principio temporal, es altamente distorsionante. Por un lado, desincentiva la inversin en la medida en que grava algo que ya ha sido previamente gravado (el patrimonio se construye con ingresos que ya han pagado impuesto a la renta). As mismo, incentiva el enanismo econmico: las empresas deciden crecer hasta un punto para no llegar al umbral en el que, por ley, son sujetos de pago del impuesto. Por otro lado, acta como un freno a la productividad al incentivar la desacumulacin de capital por parte de las empresas, quienes deben dejar de lado ciertas inversiones para pagar el impuesto. Por ltimo, desincentiva el ahorro en la medida en que entre ms ahorro existe en una empresa mayor posibilidad hay de que cumpla con los umbrales para ser sujeto del impuesto. A los impuestos mencionados se une la alta estructura arancelaria colombiana, que adems de proteger a las empresas ineficientes, distorsiona los patrones de consumo de bienes intermedios y finales en la economa (ver Captulo Promocin y Proteccin de la Competencia). Se debe destacar, no obstante, que el Gobierno ha expedido decretos reduciendo los aranceles a las importaciones, con el objetivo de reducir los costos de importacin de insumos para mejorar la competitividad de la produccin nacional; hacer ms eficiente la administracin y el control aduanero; y contener la apreciacin de la tasa de cambio, aumentando la demanda de divisas internacionales. 2.2.2. Complejidad del sistema tributario La complejidad de un sistema tributario es uno de los factores que ms distorsiona las decisiones que toman los agentes econmicos en el mercado. Entre ms engorroso y costoso es el cumplimiento de las obligaciones tributarias tal y como ocurre en el sistema colombiano mayor es el nivel de distorsin de estas y menor ser el nivel de recaudo para el Estado. En primer lugar, Colombia tiene un alto nmero de tarifas de IVA (ocho en total), cuestin que le imprime un alto grado de complejidad al sistema. La multiplicidad de tarifas no solo dificulta el cumplimiento de la obligacin por parte de los contribuyentes, sino tambin entorpece el ejercicio de control y recaudo por parte de la autoridad tributaria. A pesar de que la teora econmica seala que el IVA es el impuesto de ms fcil administracin y uno de los que genera menores distorsiones econmicas, el rgimen impositivo colombiano hace que sea muy costoso de ad-

ministrar, tanto para los contribuyentes como para el Estado. La existencia de ocho tarifas de IVA vigentes a julio de 2011 genera una disminucin en la productividad del impuesto y un sinnmero de inequidades e ineficiencias.9 Al hacer una comparacin regional, Colombia es el pas con mayor nmero de tarifas de IVA. En el evento en que todos los bienes y servicios excluidos de IVA o gravados a una tasa inferior al 16% se gravaran al nivel de esta ltima, se estima que el recaudo tributario

Cuadro 1: Costo scal de los bienes exentos, excluidos y gravados a tasas menores de 16% (comparado con tasas de 16%)
Bienes Excluidos Exentos Gravados al 1,6% Gravados al 3% Gravados al 5% Gravados al 10% Costo scal Total
Costo Fiscal (%PIB)
0,95% 0,52% 0,06% 0,06% 0,04% 0,09% 1,72%

Fuentes: Perry, Guillermo, Hacia una Reforma Tributaria Estructural, Fedesarrollo, 2010; DIAN.

podra aumentar en cerca de 1,72% del PIB10 (Cuadro 1). Parte de la explicacin del gran nmero de tarifas de IVA se basa en consideraciones de progresividad, ya que se excluyen, o gravan a menor tasa, aquellos bienes que representan una proporcin importante de la canasta bsica. Sin embargo, estas exclusiones implican un subsidio para una gran porcin de consumidores que estaran en capacidad de pagar este impuesto. Por tanto, se podra pensar en mecanismos que atiendan las consideraciones de progresividad, al tiempo que eliminen el gasto tributario que significan las exclusiones. En segundo lugar, la existencia de dos regmenes complejos de IVA (comn y simplificado) genera obligaciones y actuaciones adicionales tanto para el Estado, en su labor de administrador, como para los contribuyentes. La operacin de un rgimen simplificado, dentro del cual los responsables no deben presentar declaraciones de IVA, ni llevar contabilidad o facturas, debilita la capacidad de vigilancia y control de la administracin de impuestos, incentivando el aumento de la evasin y elusin tributarias. Por lo dems, el hecho de que el rgimen simplificado beneficie nicamente a personas naturales constituye un

9 Op. Cit., Perry, Guillermo. 10 Ibid.

SISTEMA TRIBUTARIO

175

La complejidad de un sistema tributario distorsiona las decisiones de los agentes econmicos. Entre ms engorroso es el cumplimiento de las obligaciones tributarias tal y como ocurre en el sistema colombiano mayor es el nivel de distorsin de estas y menor ser el nivel de recaudo para el Estado.

desincentivo a la formalizacin de emprendimientos, lo que afecta los ndices de informalidad. Las personas naturales no estn incentivadas a canalizar sus inversiones por la va de personas jurdicas, teniendo en cuenta que estas no pueden acceder al beneficio del rgimen simplificado. En tercer lugar, la divergencia entre la tasa nominal de retencin en la fuente y la tarifa efectivamente cobrada a los contribuyentes tambin aade altos niveles de complejidad al sistema. La retencin en la fuente pretende ser el cobro anticipado de un impuesto, que puede ser el de renta, ventas o industria y comercio. Por consiguiente, su condicin de anticipo no debera significar que la tarifa de retencin difiera de la del pago efectivo. La diferencia sealada genera ineficiencias en la administracin del sistema, debido al alto nmero de devoluciones de impuestos que debe llevar a cabo la autoridad tributaria. As mismo, afecta directamente el flujo de caja de las empresas, que terminan financiando al Estado con capital de trabajo propio, lo cual incide de manera negativa en los costos de capital y en las decisiones de inversin. En cuarto lugar, existen numerosas exenciones y deducciones que, adems de contribuir a la complejidad del sistema tributario, reducen la productividad de los impuestos y constituyen una violacin al principio de equidad horizontal. Si bien se debe resaltar que mediante la Ley 1430 de 2010, el Gobierno impuls una pequea reforma tributaria en la cual, entre otros, elimina la deduccin del impuesto a la renta a la inversin en activos fijos y ampla la base del gravamen a los movimientos

financieros el sistema colombiano sigue teniendo variadas exenciones tributarias que exacerban su complejidad y reducen su productividad. Adicionalmente, las exenciones son causa directa de la baja productividad impositiva del pas. Si bien la relacin entre el nivel de recaudo y la tasa impositiva ha mostrado mejoras en los ltimos 20 aos, los significativos niveles de evasin y elusin, aunados al gran nmero de privilegios tributarios, han contribuido a que la productividad de los impuestos en el pas sea muy baja (Grfico 7).11 Algunos agentes argumentan que el menor ingreso que recibe el Estado por virtud de las exenciones tributarias se contrarresta con el aumento en los incentivos a la inversin en los sectores beneficiados. No obstante, varios estudios han mostrado que las exenciones y deducciones tributarias vigentes en el pas no producen, en general, un incentivo importante a la inversin. De acuerdo a estos estudios, los incentivos tributarios no han sido un factor determinante en las decisiones de inversin en Colombia, en la medida en que el mayor ingreso de inversin extranjera en Colombia proviene de inversiones de oportunidad.12
Gr co 7. Productividad impositiva total (%)
0,45 0,44

0,43

0,42

0,14

0,16

0,16

0,15

2006

2007

2008

2009

Ao
Colombia Promedio pases

* El promedio de los dems pases incluye los pases de referencia (Chile, Malasia, Surfrica, Corea, Turqua, Espaa, Brasil, Portugal, Per y Colombia). Fuentes: Fondo Monetario Internacional, Anuario de Estadsticas de las Finanzas Pblicas y archivos de datos, y estimaciones del PIB del Banco Mundial y la OCDE. Banco Mundial, Doing Business. Clculos CPC.

11 La productividad impositiva se define como el recaudo impositivo como porcentaje del PIB dividido por la tasa de tributacin como porcentaje del PIB. La informacin de recaudo impositivo se obtuvo del Banco Mundial y la de tasas de tributacin total del Doing Business, del Banco Mundial (ver Grfico 3). 12 Galindo, Arturo y Marcela Melndez, 2010. Corporate Tax Stimulus and Investment in Colombia, RES Working Papers 4664, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Research Department. Melndez y Galindo concluyen que la poltica de beneficios tributarios adoptada por Colombia en 2003 no ha promovido la inversin en el pas. El boom de inversin presenciado en los ltimos cinco aos parece responder ms a factores regionales o internos; adicionalmente, el gasto tributario, consecuencia del menor recaudo, no se ve compensado por los ingresos futuros de las nuevas inversiones que supuestamente promueve.

176 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Recuadro. La poltica tributaria como herramienta para la transformacin productiva

a poltica tributaria puede constituirse en un poderoso instrumento para el desarrollo productivo en el marco de una poltica industrial, en la medida en que puede servir como mecanismo para abordar o compensar distorsiones de mercado que estn limitando el proceso de autodescubrimiento (self-discovery) y, por tanto, el cambio estructural de una economa.1 Algunos pases, como por ejemplo Malasia y Brasil (ver introduccin al informe), han utilizado su poltica tributaria como instrumento para incentivar su transformacin productiva. Brasil El 12 de Mayo de 2008, el Presidente Luiz Igncio Lula da Silva lanz su Poltica de desenvolvimiento productivo, que buscaba darle sostenibilidad al actual ciclo de crecimiento del pas dentro del marco de una poltica industrial y una estrategia de desarrollo. Cuatro fueron los instrumentos utilizados en el marco de esta poltica de desarrollo productivo: incentivos tributarios, poder de compra del Estado, regulacin tcnica, econmica y de la competencia, y apoyo tcnico (certificaciones y metrologa, promocin comercial, propiedad intelectual, capacitacin de recursos humanos y capacitacin empresarial). Dentro del marco de los incentivos tributarios del programa, Brasil se encuentra aplicando exenciones fiscales a empresas industriales y exportadoras por hasta US$13 mil millones entre 2008 y 2011. El plan de exenciones tributarias, que fue implementado en armona con la poltica industrial del pas abarca 25 sectores, entre los cuales se encuentran informtica, petrleo, minera, defensa y textiles. Los incentivos tributarios incluyen medidas como la depreciacin acelerada de mquinas y equipos que permite reducir en 20% el plazo de produccin de bienes de capital; la eliminacin del impuesto de 0,38% sobre las transacciones financieras en el caso de operaciones de crdito del BNDES (Banco de Desarrollo de Brasil), entre otras.2 Por otra parte, el 2 de agosto de 2011, la presidente Dilma Rousseff present una nueva polti-

ca industrial tecnolgica, de servicios y comercio exterior para Brasil. El programa reduce los impuestos a la seguridad social (INSS) de 20% a 0% para los sectores sensibles al tipo de cambio y a la competencia internacional y, para aquella intensiva en mano de obra como zapatos, vestuario, muebles y software, reintegra a los exportadores el 3% de los ingresos por exportaciones; incluye la creacin de regmenes especiales sectoriales con impuestos ms bajos y el establecimiento de crdito de hasta 2 mil millones de reales para ampliar la cartera de la institucin encargada de promover la innovacin en Brasil. Malasia El Programa de Transformacin Econmica de Malasia (ETP, por su sigla en ingls), lanzado en 2010, es una poltica industrial que pretende convertir a Malasia en una nacin de ingresos altos para el ao 2020. El programa se enfoca en el impulso de 12 reas Econmicas Clave (NKEAS, por su sigla en ingls), y es dirigido por el sector privado con la ayuda del sector pblico, que acta como facilitador del programa. En cuanto a la utilizacin de poltica tributaria, el ETP contempla el otorgamiento de incentivos fiscales para aquellos proyectos que requieran apoyo financiero del gobierno para gastos de capital y gastos de funcionamiento. En general, el apoyo del gobierno puede provenir de crditos fiscales y treguas fiscales (tax holidays), y est directamente encaminado a aumentar las inversiones, especficamente en los sectores cobijados bajo el programa. Los incentivos se hacen efectivos en la medida en que el sector privado demuestre su compromiso con el desarrollo de los sectores. Para esto, el gobierno habilit el MIDA (Malaysian Industrial Development Authority) y otros organismos para negociar, caso por caso, los incentivos solicitados por los inversionistas. El gobierno malayo revisa las solicitudes de los inversionistas para asegurarse de que nicamente las solicitudes con mayor potencial de impacto en el PIB reciban apoyo financiero del sector pblico.

1 Los costos de descubrimiento o self discovery costs son aquellos costos y riesgos que asume el inversionista pionero que est tratando de determinar qu se podra producir de forma rentable, o no, en un pas. Cuando alguien descubre que una actividad es rentable, ese descubrimiento pasar al dominio pblico, razn por la cual terceros se beneficiarn del descubrimiento realizado por el pionero. No obstante, cuando el inversionista fracasa en su bsqueda, l ser el nico que asumir los costos del fracaso. Es decir, se genera una brecha entre los beneficios sociales y los costos sociales, que conlleva un nivel de inversin sub-ptima en el proceso de bsqueda de nuevas actividades. Para ms detalle sobre selfdiscovery, o autodescubrimiento, ver Hausmann, Ricardo y Dani Rodrik, Economic Development as Self-Discovery, John F. Kennedy School of Government, Universidad de Harvard, 2003. 2 Nassif, Andr, Estructura y competitividad de la industria brasilea de bienes de capital, Revista de la CEPAL V. 96, diciembre de 2008.

SISTEMA TRIBUTARIO

177

Grco 8. Costo scal de exenciones, deducciones y descuentos, 2010 Grco 8. Costo scal de exenciones, deducciones y descuentos, 2010
1,8 1,8 0,09 1,6 0,09 1,6 1,4 1,4 0,77 1,2 0,77 1,2 1,0 1,0 0,8 0,8 0,6 0,6 0,74 0,4 0,74 0,4 0,2 0,2 0,0 0,0 Costo CostoDiferenciado Diferenciado

1,6

1,6

Costo total total Costo

Descuentos Descuentostributarios tributarios Deducciones Deducciones

Rentasexentas exentas Rentas

En trminos generales, buena parte de las exenciones tributarias no son establecidas con fundamento en una poltica econmica coherente o con argumentos tcnicos slidos, como podra ser el tratar de corregir va la poltica tributaria distorsiones de mercado que limitan las posibilidades de cambio estructural del pas, tal como lo hacen otros pases (ver Recuadro). As, por ejemplo, algunas exenciones establecidas en el estatuto tributario incentivan algunos de los sectores ms dinmicos de la economa que, en principio, no requeriran de incentivos tributarios. Adicionalmente, la falta de controles efectivos en el pas conlleva a que agentes realicen maniobras ficticias o fraudulentas para obtener exenciones a las que, en principio, no tendran derecho.13 Por lo dems, las exenciones tributarias representan un alto costo fiscal para el pas, lo cual reduce los ingresos disponibles del Estado para satisfacer las necesidades de sus ciudadanos (Grfico 8). Tambin son un factor de incertidumbre para los inversionistas que, en trminos generales, asumen que estos privilegios no se mantendrn en el largo plazo.14.15 2.2.3. Baja base impositiva Colombia muestra una gran concentracin de la carga impositiva. El pago de impuestos recae sobre un nmero muy reducido de contribuyentes, generndose una base impositiva real muy reducida. De aproximadamente 1,3 millones de declarantes registrados en 2008, solo 800.000 fueron contribuyentes reales; es decir, pagaron impuestos a la administracin tributaria nacional (Grfico 9). Ms an, de la poblacin econmicamente activa en 2008, correspondiente a 19,7

Fuente: MarcoFiscal Fiscalde de Mediano Mediano Plazo, Plazo, 2011. CPC. Fuente: Marco 2011.Clculos Clculos CPC.

Las exenciones tributarias representan un alto costo fiscal para el pas, lo cual reduce los ingresos disponibles del Estado para satisfacer las necesidades de sus ciudadanos.

Grco 9. Empleados formales sujetos a retencin en la fuente, 2009

1600000 1400000

Nmero de personas

1200000 1000000 800000 600000 400000 200000 0 4,37% de los empleados formales 8,7% de los empleados formales

4,37% de los empleados formales

Fuente: Datos PILA, Clculos CPC.

13 Clavijo, Sergio, Tributacin, equidad y eficiencia en Colombia: gua para salir de un sistema tributario amalgamado, febrero de 2011.

178 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

0 514999 515000 600000 700000 800000 900000 1000000 1200000 1400000 1600000 1800000 2000000 2200000 2400000 2600000 2800000 3000000 3200000 3400000 3600000 3800000 4000000 4200000 4400000 4600000 4800000 5000000 5200000 5400000 5600000 5800000 6000000 6500000 7000000 7500000 8000000 8500000 9000000 9500000 10000000 >10000000

Ingreso

millones de personas, solo 612.000 personas naturales fueron contribuyentes reales al sistema. Estas cifras muestran que el sistema tributario cobija muy pocas personas como responsables de la financiacin del Estado, y va en contra del principio de progresividad. Segn un ejercicio realizado por el CPC, solamente 4,37% de los empleados formales estn sujetos a retencin en la fuente. Una disminucin del umbral a partir del cual las personas naturales comenzaran a pagar retencin en la fuente, de $3,3 millones a $2,2 millones, llevara la base gravable a cubrir 8,7% de los empleados formales, duplicando la base. Esta reduccin del umbral no solo mejorara la distribucin de la carga tributaria sino que adicionalmente conllevara a un aumento en el monto recaudado.14

La alta carga tributaria sobre el factor trabajo conlleva los altos niveles de informalidad que tiene en la actualidad el pas. Adicionalmente, al ser la nmina una base gravable tan evadible, no tiene sentido estar tratando de cobrar impuestos tan elevados sobre ella.

3. Propuestas para un sistema tributario colombiano en lnea con la competitividad

n los ltimos 20 aos, dos intentos fallidos de reforma tributaria estructural (1995 y 2006) y varias propuestas de reforma15 han mostrado que existe una intencin por parte de diferentes estamentos gubernamentales, privados y acadmicos, por simplificar y mejorar el enmaraado y complejo sistema impositivo que actualmente rige en el pas. Todas estas propuestas partieron de diagnsticos similares y coinciden en sus recomendaciones generales. A su vez, el Consejo Privado de Competitividad ha sugerido recomendaciones para modificar el actual rgimen tributario, que apuntan a una mayor eficiencia y transparencia del sistema. Si bien el Gobierno ha dado seales en cuanto a que una reforma tributaria no estara lista para entrar en vigencia en 2012, el CPC pone nuevamente sobre la mesa algunos elementos que considera deberan incluirse en una reforma que apunte a mejorar la competitividad y las capacidades de transformacin productiva del pas. 3.1. Reduccin de la tarifa del impuesto sobre la renta a nivel corporativo El capital se mueve rpida y eficazmente hacia los mercados donde se permite una mayor apropiacin de utilidades de las inversiones, a travs de cargas tributarias ligeras, sencillas y equitativas. Por consiguiente, los pa-

ses deben ser competitivos desde un punto de vista fiscal para retener y atraer flujos de capital, tanto nacionales como internacionales. De igual forma, deben tener tarifas que no desincentiven la generacin de empleo, el emprendimiento y el pago de impuestos, de tal forma que se garantice la sostenibilidad macroeconmica y se promueva el ambiente de negocios. Teniendo en cuenta que Colombia tiene una tarifa muy alta de impuesto a la renta a nivel corporativo (33%), se propone reducir dicha tarifa a 20%. Esta reduccin se complementara con la introduccin de una tarifa de 13% para la reparticin de dividendos, y se mantienen las tarifas progresivas para las rentas de trabajo de personas naturales. La propuesta pretende reducir la distorsin que resulta del gravamen a la actividad productiva, mientras se incrementa la carga impositiva a la persona natural que pretenda apropiarse de sus utilidades, generando as un incentivo a su reinversin. Asimismo, la propuesta busca darle mayor progresividad al impuesto de renta al reducir la carga tributaria para las empresas y aumentarla para las personas naturales. Esto, en la medida en que las empresas siempre podrn trasladar el impuesto de renta al consumidor lo cual es poco progresivo; mientras las personas naturales no podran evitar tan fcil la incidencia del impuesto. 3.2 Reduccin de la carga tributaria sobre la nmina La alta carga tributaria sobre el factor trabajo conlleva los altos niveles de informalidad que tiene en la actualidad el pas. Adicionalmente, al ser la nmina una base gra-

14 Clculo hecho por el CPC a partir de informacin suministrada por la PILA 2009. 15 Entre las propuestas de reforma se destacan las de Shome, Parthasarathi, Taxation in Latin America: Structural Trends and Impact of Administration, Fondo Monetario Internacional, Fiscal Affairs Department, Working Paper No. 99/19, 1999; y Crdenas, Mauricio y Valerie Mercer-Blackman, Anlisis del sistema tributario colombiano y su impacto sobre la competitividad, Cuadernos de Fedesarrollo No. 19, Fedesarrollo, 2005. Tomado de Op. Cit. Perry, Guillermo, 2010.
SISTEMA TRIBUTARIO

179

vable tan evadible, no tiene sentido estar tratando de cobrar impuestos tan elevados sobre ella. Es por tanto conveniente considerar la reduccin de la carga tributaria sobre la nmina; en particular, la eliminacin de los parafiscales asociados a las Cajas de Compensacin y al ICBF y los aportes al rgimen contributivo en salud, buscando fuentes alternativas de financiacin para estos rubros (ver Captulos de Formalizacin y Mercado Laboral y de Seguridad Social para ms detalle). 3.3. Eliminacin del impuesto al patrimonio para personas jurdicas Si bien el impuesto al patrimonio es distorsivo e ineficiente, la necesidad de financiar gastos extraordinarios para el mantenimiento del orden pblico justifica su existencia, pero bajo parmetros menos distorsionantes. Por esta razn, es recomendable sustituir el impuesto al patrimonio de personas jurdicas (empresas) a personas naturales de base amplia, lo cual afectara mucho menos los incentivos a producir por parte de las empresas. 3.4. Eliminacin de exenciones, deducciones y descuentos Es oportuno eliminar, o por lo menos reducir a su mnima expresin, la presencia de estas ddivas tributarias en el sistema impositivo colombiano. Tal medida: i) reducir la complejidad del sistema tributario al disminuir los costos que asumen los aportantes y el Estado para cumplir con sus obligaciones, ii) aumentar el recaudo tributario del Estado; iii) adecuar el sistema al cumplimiento del principio de equidad horizontal; y iv) disminuir la evasin y la elusin de las cargas impositivas. Las exenciones se deberan limitar a la correccin de distorsiones de mercado que limitan el proceso de autodescubrimiento y, por tanto, las posibilidades de cambio estructural del pas. Es as como se justifican las exenciones y descuentos que rigen para las inversiones en ciencia, tecnologa e innovacin, donde existen problemas de externalidades de informacin, por ejemplo. De la misma manera, se podra pensar en tratos preferenciales para la inversin en subsectores que no existen en el pas, de manera que se incentive a los pioneros a explorar nuevos sectores y, por tanto, se acerque la inversin en estos procesos de autodescubrimiento a su ptimo social. Por ltimo, en el evento en que el Estado decidiera mantener unas mnimas exenciones tributarias para ciertos sectores, estas deberan ser coherentes con la poltica industrial del

pas, tal y como ocurre en Brasil y Malasia, y deberan estar sujetos a unos requisitos de desempeo. 3.5. Reduccin del nmero de tarifas de IVA Es necesario reducir el nmero de tarifas de IVA vigentes (actualmente ocho), dejando nicamente dos tarifas de rigor: 0% y 16%. La primera tarifa aplicara de manera excepcional para los bienes y servicios que, por su funcin econmica, deberan estar exentos de IVA, y para aquellos que sean exportados y consumidos en el exterior; la segunda tarifa sera aplicada para todos los dems bienes. Esta medida debe ir acompaada de una reforma que permita el descuento pleno del IVA pagado en la adquisicin de bienes de capital. La imposibilidad actual de descontar el IVA pagado en adquisicin de maquinaria y equipo afecta la inversin y el emprendimiento. 3.6. Alcance del rgimen simplificado del IVA Una reforma tributaria estructural debe minimizar los efectos y el alcance del rgimen simplificado del IVA, con el fin de estandarizar y facilitar el cumplimiento de esta obligacin tributaria. Para esto, se recomienda reducir el nmero de contribuyentes cobijado por el rgimen simplificado, disminuyendo de 4.000 UVT a 1.000 UVT el umbral de ingresos brutos que condiciona la pertenencia al mismo. Esto permitir controlar la evasin y elusin de obligaciones tributarias, al exigir el reporte y pago del IVA a un nmero de contribuyentes que hoy no lo hacen pero que se encuentran en capacidad de hacerlo. Tambin aumentara los incentivos para la formalizacin de empresas, en cuanto se reducira el umbral de personas naturales beneficiadas por el rgimen. 3.7. Ajuste en tarifas de retencin en la fuente La retencin en la fuente debe coincidir con la tarifa del impuesto efectivamente cobrada a cada tipo de contribuyente, con el fin de lograr que dichas retenciones realmente sean un pago anticipado del gravamen y no se constituyan en una financiacin de caja del sector privado al Gobierno, lo que encarece, al sector privado, los costos de acceso a capital. Para esto, se sugiere que el Ministerio de Hacienda realice un estudio de la rentabilidad real de cada sector de la economa nacional y, con base en esto, expida un decreto en el que se modulen las tari-

180 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

fas de retencin en la fuente del impuesto sobre la renta existentes en la actualidad. 3.8. Ampliacin de la base tributaria Se propone aumentar el nmero de personas naturales contribuyentes por medio de la reduccin del umbral a partir del cual las personas naturales empiezan a tributar por concepto de impuesto a la renta y complementarios. Con esto, una mayor proporcin de los ciudadanos contribuira al mantenimiento del Estado, en correspondencia con su capacidad econmica real. El aumento de la base gravable deber respetar el principio de progresividad, de tal forma que los nuevos contribuyentes estn obligados a tributar de acuerdo con su nivel de ingresos. En este sentido, se propone reducir la exencin mnima a alrededor de cuatro salarios mnimos, de tal forma que el pas se acerque a los estndares internacionales en la materia. Es necesario, no obstante, efectuar simulaciones ms detalladas sobre las declaraciones actuales para escoger la estructura tarifaria adecuada bajo las nuevas reglas.

Bibliografa
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SISTEMA TRIBUTARIO

181

182 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

CAPTULO

10

PROMOCIN Y PROTECCIN DE LA COMPETENCIA

1. Introduccin

a rivalidad empresarial en el mercado local es uno de los factores que ms incide en la competitividad de una nacin.1 Los resultados econmicos de los pases donde la competencia interna es vigorosa as lo demuestran: all donde hay rivalidad entre las empresas, hay crecimiento econmico, innovacin, productividad y competitividad.2 No en vano, los pases que incrementan progresivamente la competencia empresarial experimentan un mayor crecimiento de su PIB per cpita.3 El escenario opuesto, es decir, de competencia dbil, mercados concentrados y altas barreras de entrada, produce estancamiento, crecimiento pobre e ineficiencia econmica. La competencia impacta la competitividad de diversas formas. En primer lugar, es el factor que ms incentiva a las empresas a innovar, ofrecer nuevos productos, simplificar sus procesos de produccin y mejorar su calidad y servicio. En segundo lugar, obliga a los oferentes a reducir sus precios y optimizar la asignacin de recursos sociales. En tercer lugar, promueve la eficiencia productiva, al incentivar a las compaas a reducir sus costos de produccin. Tales beneficios mejoran el bienestar del consumidor y el comportamiento general de la economa. Las ventajas de la rivalidad empresarial han estimulado a varias naciones a disear polticas de competencia que abarcan dos elementos fundamentales:4 primero, un conjunto de medidas para promover la competencia en mercados locales y nacionales, incluyendo un comercio internacional libre, bajas barreras de entrada y salida, controles reducidos y mayor credibilidad en las fuerzas del mercado; segundo y ms importante, un conjunto de leyes, precedentes y regulaciones destinadas especficamente a prevenir prcticas restrictivas de la competencia, concentraciones que restrinjan de forma indebida la competencia y medidas regulatorias anticompetitivas. La efectividad de las polticas de competencia depende no solo del buen diseo de sus leyes sino de su efectiva aplicacin. Se requiere de una agencia de competencia independiente, profesional, transparente y gil, para evitar que las empresas disminuyan su rivalidad a travs de

La efectividad de las leyes de competencia tiene una correspondencia directa con la naturaleza de las instituciones a las que se les confa su aplicacin. Por tal razn, el diseo institucional de la agencia de competencia es la piedra angular para garantizar su efectividad real en el mercado.

prcticas comerciales restrictivas, como carteles y abusos de posicin dominante, y para prevenir que las autoridades de regulacin expidan normas que afecten la libre competencia. No en vano, algunos autores afirman que la efectividad de las leyes de competencia tiene una correspondencia directa con la naturaleza de las instituciones a las que se les confa su aplicacin.5 Por tal razn, el diseo institucional de la agencia de competencia es la piedra angular para garantizar su efectividad real en el mercado. Una transformacin productiva adecuada exige la implementacin de una poltica de competencia en cada una de las industrias que pretenden ser competitivas; un rgimen que no solo prohba las conductas anticompetitivas comunes a todos los sectores econmicos, sino que incluya regulaciones que incentiven la competencia en cada uno de ellos y atienda sus caractersticas y necesidades.

2. Diagnstico

esde 1959, Colombia tiene leyes de competencia que prohben la ejecucin de prcticas comerciales restrictivas y la realizacin de integraciones empresariales que generen una restriccin indebida de la competencia.6 Su propsito es garantizar la libre participacin de las empresas en el mercado, el bienestar de los consumidores y la eficiencia econmica.7

1 Porter, Michael, The Competitive Advantage of Nations, The Free Press, 1990. Vase tambin, Porter, Michael, Competition and Antitrust: Towards a Productivity Based Approach to Evaluating Mergers and Joint Ventures, Antitrust Bulletin, junio de 2002. 2 Porter, Michael, Competition and Antitrust, Canadian Competition Policy: Preparing for the Future, junio de 2001. 3 Ibid. 4 Centre for Competition, Investment and Economic Regulation (CUTS), Competition Policy and Economic Growth: Is there a Causal Factor?, No. 4, 2008. 5 Kovacic, William y Eversley DeCourcey, An Assessment of Institutional Machinery: Methods Used in Competition Agencies and What Worked for Them, International Competition Network, Competition Policy Implementation Working Group, mayo de 2007. 6 La Ley 155 de 1959, el Decreto 2153 de 1992, la Ley 1340 de 2009 y las dems disposiciones que las modifiquen o adicionen, constituyen el rgimen general de proteccin de la competencia en Colombia. Este rgimen es aplicable a todos los sectores y todas las actividades econmicas, a menos que existan normas particulares para algunos sectores o actividades. 7 Ley 1340 de 2009, Artculo 3.

184 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

No obstante, la ejecucin de las normas de competencia fue muy baja hasta principios de los aos 90,8 poca en la que algunos pases latinoamericanos realizaron reformas estructurales para liberalizar mercados, desregular industrias y privatizar empresas estatales. Las polticas proteccionistas aplicadas con anterioridad en la regin y la falta de cultura de competencia en el pas, relegaron la poltica de competencia colombiana a un segundo plano. Con la puesta en marcha de polticas econmicas liberales a finales del siglo XX, Colombia empez a readecuar y aplicar sus normas de competencia, uno de los pilares fundamentales de la nueva poltica econmica.9 La adopcin de una nueva poltica de competencia, que abarca la liberalizacin de mercados y la aplicacin de normas de competencia estrictas, no se ha visto reflejada en los indicadores internacionales que miden la eficiencia de los mercados nacionales. Si bien Colombia tuvo mejoras sustanciales con respecto a los aos anteriores, obtiene resultados no muy halageos en los indi-

cadores que miden la percepcin de la competencia en el mercado, la concentracin empresarial, la apertura al mercado internacional y la efectividad de su poltica antimonopolio. As mismo, logra una baja calificacin en el indicador que mide la apertura del mercado con base en el arancel promedio aplicado. Segn datos del Informe de Competitividad Global 2011-2012 del Foro Econmico Mundial (FEM), Colombia ocupa el puesto 85 entre 142 pases en el indicador que mide la intensidad de la competencia local en el mercado (Grfico 1). Malasia y Chile, dos pases que cuentan con el nivel de ingresos que Colombia aspira obtener en 2032, ocupan los puestos 26 y 36, respectivamente.10 En el mismo informe, el FEM ubica a Colombia en el puesto 94 en el indicador de percepcin que mide el ndice de dominancia en el mercado colombiano. Los resultados muestran que, segn los empresarios consultados, el mercado colombiano es dominado por pocos grupos econmicos (Grfico 2). Se resalta, eso s, una mejora sus-

Gr co 1. Percepcin sobre intensidad de la competencia local

7 6

Gr co 2. Percepcin sobre el grado de dominancia en el mercado

7 6 5

ndice

ndice

5 4 3 2 Chile (36) Portugal (56) Colombia (85) Corea (15) Espaa (23) Malasia (26) Brasil (48) Surfrica (49) Per (55) Turqua (13) Mxico (84) 1

4 3 2 Malasia (14) Colombia (94) Brasil (40) Turqua (41) Chile (88) Corea (114) Portugal (115) Surfrica (37) Mxico (124) Espaa (29) Per (89) 1

Pas (puesto entre 142 pases)

Nota: Se les pregunt a los encuestados Cmo evala la intensidad de la competencia en el mercado local de su pas? (1 = limitada en la mayora de industrias); (7 = intensa en la mayora de industrias). Fuente: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 2011-2012.

Pas (puesto entre 142 pases)

Nota: Se les pregunt a los encuestados Cmo caracteriza la actividad empresarial en su pas? (1 = dominada por pocos grupos econmicos); (7 = repartida entre muchas empresas). Fuente: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 2011-2012.

8 Si bien en Colombia existieron casos entre 1959 y 1990, la represin de conductas anticompetitivas fue, en general, dbil (ver Resolucin No. 005 del 31 de agosto de 1961 del Consejo Directivo de la Superintendencia de Regulacin Econmica, y Sentencia del 27 de Mayo de 1963 del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, C.P. Ricardo Bonilla Gutirrez). 9 Prueba de ello fue la expedicin del Decreto 2153 de 1992, por el cual se reestructur la Superintendencia de Industria y Comercio y se dictaron normas de competencia. 10 Se debe aclarar que los resultados de estas naciones son producto no solo de sus polticas de competencia, sino de circunstancias histricas, econmicas y polticas diferentes a las colombianas, todas las cuales han influido en la configuracin de sus mercados y en su nivel de desarrollo.
PROMOCIN Y PROTECCIN DE LA COMPETENCIA

185

Gr co 3. Percepcin sobre la efectividad de la poltica antimonopolio

7 6 5

Gr co 4. Prevalencia de barreras al comercio

7 6 5

ndice

ndice

4 3 2
Chile (5) Colombia (110) Portugal (12) Malasia (44) Espaa (26) Surfrica (51) Mxico (57) Turqua (71) Brasil (109) Per (28) Corea (118)

4 3 2

Surfrica (7)

Malasia (25)

Corea (41)

Colombia (81)

Mxico (120)

Chile (19)

Espaa (36)

Portugal (58)

Turqua (33)

Brasil (34)

Per (63)

Pas (puesto entre 142 pases)

Nota: Se les pregunt a los encuestados Hasta qu punto la poltica antimonopolio promueve la competencia en su pas? (1 = no promueve la competencia; (7 = promueve la competencia efectivamente). Fuente: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 2011-2012.

Pas (puesto entre 142 pases)

Nota: Se les pregunt a los encuestados En su pas, hasta que punto los aranceles y las barreras no arancelarias limitan la habilidad de los productos importados para competir en el mercado domstico? (1 = la limitan fuertemente); (7 = no la limitan). Fuente: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 2011-2012.

tancial en este indicador con respecto al informe del FEM del ao anterior, que ubicaba al pas en el puesto 124. As mismo, Colombia obtiene el puesto 81 entre 142 pases en el indicador que mide la percepcin sobre la efectividad de la poltica antimonopolio del FEM (Grfico 3). Este resultado contrasta con el puesto 34 que obtiene Brasil en el mismo indicador, teniendo en cuenta que ambos pases iniciaron la aplicacin efectiva de su poltica de competencia en la primera mitad de la dcada de los 90. As mismo, el resultado contrasta con el de Per, un pas que, si bien tiene normas de competencia, desde 1991,11 hoy ocupa el puesto 63 en el indicador mencionado.12 Se debe resaltar, no obstante, que Colombia se encuentra muy por encima de pases como Mxico (puesto 120) y Argentina (puesto 125), y que ha tenido una mejora sustancial con respecto al informe del FEM del ao anterior, en el que ocup el puesto 90. Por ltimo, el informe del FEM muestra que, segn los empresarios, las barreras de entrada de productos extranjeros al mercado colombiano son excesivamente altas, lo cual desincentiva la competencia extranjera (Grfico 4). Varias razones explican el desempeo colombiano en los indicadores del FEM. En primer lugar, el pas inici la

ejecucin de sus normas de competencia recientemente, mientras otras jurisdicciones, como la norteamericana o la europea, empezaron esta labor en 1890 y 1957, respectivamente. El modelo de sustitucin de importaciones, vigente en Colombia y en otras naciones latinoamericanas hasta los aos 90, favoreci la disminucin de la competencia extranjera y la realizacin de acuerdos e integraciones para empoderar industrias nacionales. La proteccin del proceso competitivo y la rivalidad empresarial no fueron elementos prioritarios en la poltica pblica colombiana de la poca. En segundo lugar, en muchas industrias nacionales no existi una cultura arraigada de competencia, producto de un bajo reproche social y estatal a las conductas anticompetitivas. No hubo una conciencia nacional, pblica o privada, que internalizara la prdida en eficiencia econmica y bienestar del consumidor que resultaba de la realizacin de conductas anticompetitivas o integraciones empresariales con efectos nocivos para el mercado. Lo anterior fue, a su vez, producto de la poltica de sustitucin de importaciones que prim en Colombia hasta los aos 90. En tercer lugar, las sanciones pecuniarias por la comisin de prcticas comerciales restrictivas de la compe-

11 Centro de Libre Competencia, Universidad de Chile, El Derecho de la Competencia en Per. 12 Se debe resaltar que cada uno de los pases mencionados desarroll su poltica de competencia dentro de un contexto econmico, poltico y social diferente al colombiano, por lo cual sus resultados en los indicadores son producto de distintas variables.

186 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

tencia, hasta antes de 2009, fueron irrisorias por disposicin legal. El mximo castigo por cometer una conducta anticompetitiva fue de 2.000 salarios mnimos legales mensuales vigentes (SMLMV) para las personas jurdicas y de 300 SMLMV para las personas naturales. El infractor encontraba rentable perpetrar conductas anticompetitivas, en la medida en que exista una alta probabilidad de que los beneficios econmicos fueran mayores que los costos econmicos y sociales. En cuarto lugar, hasta 2009 la aplicacin de las normas de competencia estuvo asignada a numerosas agencias como la Superintendencia Financiera, la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), la Comisin Nacional de Televisin y la Aeronutica Civil. La proliferacin institucional no solo gener incertidumbre en los destinatarios de las normas acerca de quin vigilaba su comportamiento.13 Tambin promovi la inaplicacin de las normas de competencia en algunos sectores, la aplicacin dbil en otros y, por consiguiente, la aplicacin asimtrica de las normas de competencia en Colombia, en la medida en que las agencias reguladoras de industrias especficas eran ms proclives a ser capturadas por los sujetos regulados. En quinto lugar, la SIC, que en la actualidad es la autoridad nacional de competencia, tradicionalmente ha tenido una institucionalidad jurdica frgil; la independencia, profesionalismo, tecnicismo, firmeza y efectividad, varan con los funcionarios encargados de ejecutar la

La SIC tradicionalmente ha tenido una institucionalidad jurdica frgil; la independencia, profesionalismo, tecnicismo, firmeza y efectividad, varan con los funcionarios encargados de ejecutar la poltica de competencia.

poltica de competencia. El nmero de investigaciones y sanciones impuestas, el tipo de integraciones empresariales bloqueadas, de sectores cobijados por la actuacin de la SIC y, en general, el control a las actuaciones anticompetitivas, varan sustancialmente dependiendo de la poltica que asuma quien est a cargo de la agencia. La situacin descrita se ha visto reflejada en el bajo nivel de represin de conductas anticompetitivas como carteles, abuso de posicin dominante y el control ex-ante a las integraciones empresariales, en algunos periodos (Cuadro 1).1414

Cuadro 1. Nmero de investigaciones abiertas por la autoridad de competencia

CONDUCTA Prohibicin Asociaciones de Salud Acuerdos Restrictivos Actos Restrictivos Abuso Posicin Dominante Integraciones No Informadas Competencia Desleal Administrativa 20072008 0 0 0 0 0 0 20082009 0 0 0 0 0 0 20092010 1 5 0 2 0 0 20102011 1 11 3 0 2 0 2011Total

0 9 1 3 4 3

2 25 4 3 6 3

Nota: Nmero de investigaciones abiertas por prcticas comerciales restrictivas y competencia desleal administrativa (carteles, abuso de posicin dominante, actos anticompetitivos y competencia desleal). Fuente: Cifras de la Superintendencia de Industria y Comercio a junio de 2011. Los periodos presentados inician y culminan en el mes de agosto del respectivo ao.

13 Latin American Competition Forum, Colombia: Desafos institucionales para promover la competencia, segunda reunin anual, junio de 2004. 14 Se resalta que, desde agosto de 2010 hasta octubre de 2011, la SIC haba abierto ms de 20 investigaciones en su papel de promotora y protectora de la competencia.
PROMOCIN Y PROTECCIN DE LA COMPETENCIA

187

Como se muestra en el Cuadro 1, la SIC no inici ninguna investigacin por prcticas comerciales restrictivas de la competencia entre los periodos 2007-2008 y 20082009, y solo inici ocho investigaciones en el periodo 2009-2010. Por contraste, la Comisin Federal de Competencia de Mxico, que funge como autoridad de competencia en ese pas, inici 23 investigaciones por prcticas monoplicas (acuerdos anticompetitivos y conductas unilaterales) en 2007,15 24 en 2008,16 18 en 200917 y 29 en 2010.18 Por ltimo, la poltica comercial colombiana ha derivado en fuertes barreras de entrada para productos extranjeros. Segn el FEM, Colombia tiene uno de los aranceles promedio ms altos del mundo, lo que ubica al pas en el puesto 118 entre 142 pases en el indicador que mide el promedio de aranceles nacionales. Mientras el arancel promedio de Chile es de 4,7%, el de Malasia 6,4%, el de Per 3,1%, el arancel promedio colombiano es 11,2% (Grfico 5). Los altos aranceles han estado acompaados de reglamentos tcnicos y otras regulaciones que tambin desincentivan fuertemente la entrada de productos extranjeros en distintas industrias. A travs de barreras artificiales, el pas no solo impide que los consumidores

Gr co 5. Arancel promedio al comercio 2010

12 11,2 11,5 8,1 10 8 6 4 2 1 0,8 0,8 Espaa (4) Per (40) Chile (62) Turqua (67) Malasia (78) Mxico (91) Colombia (118) Portugal (4) Surfrica (72) Brasil (120) Corea (84) 3,1 4,7 6,4 5,4 5,9 7,2

Pas (puesto entre 142 pases)

Fuente: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 2011-2012.

obtengan menores precios por productos provenientes de mercados extranjeros, sino que no incentiva a las empresas nacionales a innovar y adaptarse para ser ms competitivas. Esta poltica de cierre de fronteras, cuya inoperancia fue comprobada con el modelo de sustitucin de importaciones, impide aumentar la rivalidad en el mercado, romper carteles de precios entre productores nacionales y disminuir la concentracin empresarial. Distintos actores sociales se han esforzado por mejorar la efectividad de la poltica de competencia en Colombia. En 2009, el Congreso Nacional expidi la Ley 1340 con el fin de subsanar algunas falencias en la ejecucin de las normas de competencia. De las modificaciones introducidas por la Ley, se destacan las siguientes: i) el aumento del tope de las sanciones por la comisin de prcticas comerciales restrictivas a 100.000 SMLMV, o al 150% de la ganancia obtenida por el infractor, cualquiera que sea mayor, en el caso de las personas jurdicas, y a 2.000 SMLMV, en el caso de las personas naturales;19 ii) la designacin de la SIC como autoridad nica de competencia en Colombia; iii) la introduccin de la obligacin a las agencias gubernamentales de informar a la SIC los proyectos de regulacin que puedan afectar la competencia en los mercados, con el fin de que concepte sobre la conveniencia de la regulacin; y iv) la introduccin de los acuerdos de clemencia o de colaboracin con la autoridad, que permiten a los miembros de un cartel denunciar su realizacin y obtener el perdn total o parcial de la posible sancin. As mismo, el Congreso Nacional cre el delito de colusin en licitaciones pblicas en el Estatuto Anticorrupcin recientemente sancionado, que pretende desincentivar los acuerdos anticompetitivos entre oferentes en una licitacin pblica, ya sea con o sin la colaboracin de funcionarios estatales.20 No obstante, la modificacin del Cdigo Penal incluy una provisin legal que puede afectar la poltica de delacin de carteles. En efecto, la Ley establece que quien delate ante la SIC la existencia de un cartel en el que haya participado, y obtenga de esa autoridad el perdn total de la posible sancin pecuniaria a imponer por la comisin de una prctica anticompetitiva, solo podr obtener una reduccin de una tercera parte de la pena privativa de la libertad (que es de 6 a 12 aos) y una reduccin de 40% de la sancin pecuniaria a

15 Comisin Federal de Competencia, Mxico, Informe Anual 2007. 16 Comisin Federal de Competencia, Mxico, Informe Anual 2008. El nmero de asuntos investigados por la Comisin en el ao 2008 fue de 152, sin embargo, solo 24 de ellos correspondieron a acuerdos restrictivos o a abuso de posicin dominante, por lo cual solo se consideran estas investigaciones. 17 Comisin Federal de Competencia, Mxico, Informe Anual 2009. 18 Comisin Federal de Competencia, Mxico, Informe Anual 2010. 19 Se debe aclarar que hasta la fecha no existen decisiones de la SIC que apliquen el rgimen sancionatorio de la Ley 1340 de 2009; las conductas sancionadas en los ltimos dos aos fueron cobijadas por el rgimen sancionatorio anterior. 20 Ley 1474 de 2011, Artculo 27.

188 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Arancel Promedio

imponer por la comisin del delito penal. El delator, adicionalmente, tendr una inhabilidad para contratar con el Estado de cinco aos. La probabilidad de que alguien delate la existencia de un cartel de contratacin en el que ha participado se reduce sustancialmente con esta norma, ya que el delator del cartel tendra que enfrentarse, en todo caso, a una pena privativa de la libertad. Ms importante an, con el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, el Gobierno Nacional estableci tres lineamientos estratgicos para mejorar la poltica de competencia colombiana, que consisten en:21 i) fortalecer la capacidad de la autoridad de competencia mediante el otorgamiento de mayores recursos, la creacin de una unidad de estudios econmicos dentro de la autoridad y la realizacin de acuerdos de cooperacin con autoridades de competencia extranjeras; ii) redisear el alcance del rgimen para hacer ms eficiente la represin de prcticas comerciales restrictivas de la competencia; y iii) implementar una estructura institucional que otorgue mayor independencia a la autoridad y mejore su interlocucin con otras entidades. Por otra parte, la SIC ha creado grupos de trabajo especializados en ciertas industrias, con el fin de realizar una vigilancia ms efectiva y profesional de algunos sectores. Se destaca la creacin de los grupos agrcola y de contratacin pblica, dedicados a vigilar actores involucrados en transacciones que guarden relacin con tales sectores.22 Adicionalmente, se resalta la futura creacin de un grupo de estudios econmicos sectoriales para la promocin de la competencia, con el cual la SIC planea llevar a cabo estudios econmicos especializados en ciertos sectores de la economa. La SIC tambin ha llevado a cabo actividades de promocin de las normas de competencia, dirigidas a educar a funcionarios pblicos y particulares en el respeto y ejecucin de la legislacin de competencia. Dicha actividad incluye, entre otras: i) la expedicin reciente de una compilacin sobre las normas de competencia colombianas; ii) la expedicin de una gua prctica sobre colusin en licitaciones pblicas; iii) la publicacin de una cartilla que incluye las respuestas a las preguntas ms frecuentes en materia de derecho de la competencia iv) la difusin de comerciales de televisin exhortando a los ciudadanos a presentar denuncias ante la SIC sobre la presunta realizacin de prcticas comerciales restrictivas; v) la futura expedicin de guas sobre acuerdos anticompetitivos, abuso de posicin dominante, integraciones empresariales, abogaca de la competencia y acuerdos de colaboracin, explicando la posicin jurdica y econmi-

A travs de barreras artificiales, el pas no solo impide que los consumidores obtengan menores precios por productos provenientes de mercados extranjeros, sino que no incentiva a las empresas nacionales a innovar y adaptarse para ser ms competitivas.

ca de la SIC frente a este tipo de conductas; y vi) la futura expedicin de cartillas sobre derecho de la competencia en el sector agrcola. Por ltimo, a partir de 2010, la SIC increment sustancialmente el nmero de investigaciones abiertas por la supuesta comisin de prcticas comerciales restrictivas en comparacin al nmero de investigaciones abiertas en 2008 y 2009 (Cuadro 1). Las acciones del Congreso y de la SIC han incrementado la efectividad de la poltica de competencia en Colombia. Primero, el aumento de las posibles sanciones por la comisin de prcticas anticompetitivas hizo ms costosa la realizacin de una conducta violatoria del rgimen. Esto ayudar a reducir el nmero de conductas anticompetitivas en Colombia, siempre y cuando se tomen medidas para aumentar la probabilidad de descubrir conductas ilegales en el mercado. Segundo, la concentracin de la aplicacin de normas de competencia en cabeza de la SIC permite ejecutar la poltica de competencia de forma ms coherente e imparcial en todos los sectores de la economa. As mismo, reduce la posibilidad de captura de la agencia gubernamental encargada de ejecutar normas de competencia, en la medida en que la SIC no est encargada de vigilar un sector particular de la economa. Tercero, la obligacin de notificar a la SIC los proyectos gubernamentales de regulacin que afecten la competencia, prender las alarmas del gobierno sobre la expedicin de normas que restrinjan la rivalidad en el mercado. Tales mecanismos hubiesen sido efectivos para frenar regulaciones que, como la tabla de fletes que regulaba los precios mnimos para transportar carga en el pas, han derivado en una prdida de eficiencia econmica en el mercado colombiano. Ahora bien, la

21 Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para Todos. 22 No obstante, en la actualidad la mayora de las investigaciones que lleva a cabo la SIC se realizan utilizando grupos de trabajo organizados por competencias funcionales y no sectoriales.
PROMOCIN Y PROTECCIN DE LA COMPETENCIA

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La SIC tiene a su cargo funciones relacionadas con materias que difieren sustancialmente de la proteccin de la competencia. Esto impide la concentracin de recursos en la tarea de proteger y promover la competencia en el mercado colombiano. Tambin otorga una carga administrativa muy alta a los funcionarios.

intervencin de la SIC en la expedicin de regulaciones estatales no ser efectiva si las entidades pblicas la asumen como un simple requisito de forma, sin tomar en cuenta sus recomendaciones tcnicas, como ocurre en muchos casos. Por ltimo, la promocin de las normas de competencia que realiza la SIC por medio de publicaciones y propagandas en medios de comunicacin, ayudar a consolidar una cultura de competencia y rivalidad entre los ciudadanos, al tiempo que otorgar seguridad jurdica a los diferentes actores en el mercado. Tambin involucrar a los particulares en la identificacin y denuncia de conductas contrarias a la libre competencia. Si bien las actividades ejecutadas por la SIC y el Congreso Nacional han tenido efectos positivos sobre la poltica de competencia del pas, la estructura institucional y procesal de la Agencia Colombiana de Competencia es susceptible de ser mejorada. Una reforma en tal sentido incrementara la independencia, transparencia, profesionalismo y firmeza de la Agencia, de tal forma que su efectividad no dependa de los funcionarios que en determinado momento estn a su cargo, sino de su propia estructura jurdica. El adecuado diseo institucional de la Agencia de Competencia es un factor muy relevante para el cumplimiento de su papel de promotora y protectora de los procesos competitivos. Estudios sobre la materia han encontrado que existe una relacin positiva entre la aplicacin de las leyes de competencia y el crecimiento econmico, pero solo en aquellos pases en que las instituciones de

competencia son fuertes.23 La estructura institucional y procesal de las entidades pblicas en muchas ocasiones determina el resultado de un caso o investigacin, incluso cuando las reglas jurdicas a aplicar son las mismas.24 Por esta razn, contar con una Agencia de Competencia dotada de una fuerte institucionalidad es de vital importancia; ms si se considera que las leyes de competencia son amplias en su redaccin y requieren de una interpretacin tcnica que permita enfrentar los problemas nacionales relacionados con la falta de competencia en el mercado. Varias son las dificultades institucionales y procesales de la Agencia Colombiana de Competencia. En la actualidad, la SIC tiene a su cargo funciones relacionadas con materias que difieren sustancialmente de la promocin y proteccin de la competencia en los mercados. En efecto, funge como autoridad mxima en propiedad industrial, proteccin al consumidor, vigilancia de cmaras de comercio y metrologa. Tal estructura impide la concentracin de recursos humanos y econmicos en la tarea de proteger y promover la competencia en el mercado colombiano. Tambin otorga una carga administrativa muy alta a los funcionarios. Mientras las agencias de otras jurisdicciones dirigen sus esfuerzos a ejecutar las normas antimonopolio, la SIC se concentra en cumplir mltiples tareas que en muchas ocasiones no tienen relacin con la poltica de competencia. Por otra parte, las normas que regulan la designacin y remocin del Superintendente de Industria y Comercio, mxima autoridad en la ejecucin de las normas de competencia, pueden afectar la independencia y el profesionalismo de la Agencia. En la actualidad, el Superintendente es un funcionario de libre nombramiento y remocin del Presidente de la Repblica, cuya permanencia est condicionada a consideraciones polticas, lo cual en ciertos casos inhibe su actuacin tcnica, independiente y profesional. No en pocas ocasiones la inconveniencia poltica de una decisin tcnica ha resultado en la remocin del jefe de la oficina de competencia colombiana. Adicional a lo anterior, el diseo estructural de la SIC en materia de competencia la convierte en una autoridad de carcter inquisitivo, en la medida en que no existe una clara separacin entre quien investiga y acusa a los investigados (el Superintendente Delegado para la Proteccin de la Competencia), y quien los juzga (el Superintendente de Industria y Comercio). Por un lado, en la estructura de la SIC, el Superintendente Delegado es subordinado del Superintendente de Industria y Comercio. Por otro lado, por disposicin legal, el Superintendente Delegado

23 Ma, Tay-Cheng, The Effect of Competition Law Enforcement on Economic Growth, Oxford Journal of Competition Law and Economics, V. 7 No. 2, 2011. Entre otros estudios sobre la relacin entre la competencia y el crecimiento econmico, se encuentra: Dutz, Mark y Aydin Hayri, Does More Intense Competition Lead to Higher Economic Growth? World Bank Policy Research Working Paper 2320, 2000. 24 Croley, Steven, Theories of Regulation: Incorporating the Administrative Process, Columbia Law Review, V. 1, 1998.

190 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

est encargado de proyectar la decisin por virtud de la cual se sanciona o se absuelve al investigado, conforme a las instrucciones que imparta el Superintendente de Industria y Comercio.25 Esta disposicin convierte al Superintendente Delegado, quien investig la conducta, en parte activa de su juzgamiento. En tal sentido, la estructura inquisitiva que maneja la SIC presenta problemas de parcialidad o por lo menos de percepcin de parcialidad con respecto a la decisin final que se toma en una investigacin. Algunos sistemas jurdicos mitigan el problema de la imparcialidad adoptando un modelo en el que la autoridad de competencia investiga la conducta y, posteriormente, inicia un proceso ante un juez independiente para que sea este quien decida finalmente sobre ella.26 Otras jurisdicciones dividen la ejecucin de las normas de competencia entre dos autoridades especializadas: una agencia de competencia que investiga la conducta y un tribunal de competencia especializado e independiente que la juzga.27 Otros sistemas conservan el proceso de investigacin y juzgamiento dentro de la misma entidad, pero subdividen tales actividades en rganos independientes, de tal forma que exista una separacin total o muralla china entre quienes instruyen la investigacin y quienes juzgan la conducta. Este sistema promueve la transparencia e imparcialidad, al tiempo que conserva el profesionalismo, tecnicismo y especializacin de quienes investigan y juzgan la conducta.28 Otro de los inconvenientes del diseo institucional de la SIC es que concentra en un solo funcionario (el Superintendente) la responsabilidad poltica, econmica, tcnica y social del juzgamiento de las conductas anticompetitivas. Tal estructura, por un lado, puede desincentivar la adopcin de decisiones polticamente inconvenientes, pero tcnicamente acertadas.29 Por otro, a diferencia de los sistemas que concentran en un cuerpo colegiado la decisin final sobre una conducta anticompetitiva, no promueve el debate tcnico en la etapa de juzgamiento de la prctica comercial. Es por esto que las agencias de competencia de algunas jurisdicciones estn dirigidas por un cuerpo colegiado que, si bien no se encarga de investigar la conducta, asume la tarea de juzgarla. Con esto, no solo desconcentran en varias personas las responsabi-

Las normas que regulan la designacin y remocin del Superintendente de Industria y Comercio, pueden afectar la independencia y el profesionalismo de la Agencia. No en pocas ocasiones la inconveniencia poltica de una decisin tcnica ha resultado en la remocin del jefe de la oficina de competencia colombiana.

lidades polticas, econmicas y sociales de las decisiones adoptadas, sino tambin promueven el debate sobre las consecuencias jurdicas y econmicas de la conducta en la etapa de decisin final. Otro aspecto que merece ser revisado es el de la interaccin entre los investigados y la Superintendencia de Industria y Comercio en la etapa de investigacin de una prctica comercial restrictiva. En la actualidad el proceso de investigacin y juzgamiento es esencialmente escrito; no contempla etapas orales en las que los investigados y la Superintendencia puedan realizar un intercambio argumentativo sobre los aspectos jurdicos y econmicos de la conducta investigada, de tal forma que discutan los potenciales efectos positivos y negativos de la conducta en el mercado (cuando haya lugar a ello por la misma naturaleza de la conducta). Esto ha llevado a que los investigados o los denunciantes soliciten reuniones que se conducen a puerta cerrada con los funcionarios de la Superintendencia, en las que no participan todos los interesados en la investigacin, lo cual le resta transparencia al proceso. La ausencia de etapas orales formales y transparentes para la investigacin de algunas conductas,30 limita la posibilidad de la SIC de entender los efectos reales de la conducta en el mercado y la

25 Decreto 3523 de 2009, por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Industria y Comercio y se determinan las funciones de sus dependencias. Artculo 8, numerales 3 a 7. 26 Tal es el esquema utilizado en Estados Unidos con respecto a las labores que realiza el Departamento de Justicia en materia de competencia. Bajo este sistema, el Departamento de Justicia investiga la conducta y posteriormente inicia un proceso ante una corte federal para que esta decida sobre las posibles sanciones civiles o criminales. 27 Este es el caso de Canad y Surfrica. 28 Trebilock, Michael y Edward Iacobucci, Designing Competition Law Institutions: Values, Structure and Mandate, 2010. 29 Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), Intergovernmental Group of Experts on Competition Law and Policy, Foundations of an Effective Competition Agency, julio de 2011. 30 Se debe aclarar que algunas conductas, por su misma naturaleza, no requieren de debates orales entre el investigado y la agencia de competencia. Tal es el caso, por ejemplo, de investigaciones sobre carteles de precios.
PROMOCIN Y PROTECCIN DE LA COMPETENCIA

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La ausencia de etapas orales formales y transparentes para la investigacin de algunas prcticas comerciales restrictivas, limita la posibilidad de la SIC de entender los efectos reales de la conducta en el mercado y la percepcin de los investigados o denunciantes de que su caso est siendo valorado apropiadamente.

percepcin de los investigados o denunciantes de que su caso est siendo valorado apropiadamente. Las audiencias orales han jugado un rol importante en los procedimientos de competencia que se conducen ante la Comisin Europea de Competencia.31 Las reglas europeas contemplan la posibilidad de que los investigados soliciten la realizacin de una audiencia oral para intercambiar argumentos sobre la conducta con la autoridad de competencia. En la prctica, las audiencias orales ante la Comisin son solicitadas en aproximadamente 75% de los casos en que la autoridad considera preliminarmente que se pudo haber cometido una conducta anticompetitiva. Su existencia se considera til no solo para evaluar la exactitud de los hechos evaluados en la investigacin, sino para aumentar la eficiencia, objetividad y efectividad de los procedimientos. Una revisin del proceso de investigacin y juzgamiento debe ir acompaada de un replanteamiento de la forma de financiacin de la SIC. Actualmente, las multas impuestas por la comisin de prcticas comerciales restrictivas de la competencia se pagan a favor de la misma SIC,32 por lo cual pasan a incrementar el presupuesto de la entidad. Este rgimen le resta transparencia al proceso investigativo y sancionatorio, incluso si el aumento presupuestal no es uno de los criterios que toma en consideracin la agencia al momento de decidir sobre una investigacin. El simple hecho de que la percepcin que tiene el investigado sobre la transparencia de la SIC se afecte con el esquema de financiacin actual, justifica su modificacin.

Otro de los inconvenientes de la SIC se relaciona con el acceso de los ciudadanos a sus decisiones jurdicas, aspecto que, por fortuna, es objeto de modificacin actualmente. Era habitual que acadmicos, practicantes y autoridades pblicas no pudieran consultar de forma sencilla y sistemtica las decisiones de la autoridad, lo cual reduca la promocin de la poltica de competencia e inhiba la retroalimentacin de la academia a la agencia de competencia. Por esta razn, es positivo que la SIC est implementando un sistema de memoria jurdica que permite consultar sus decisiones y conceptos en materia de competencia. Se espera que el sistema de memoria jurdica sea actualizado a finales de 2011 e incluya la posibilidad de consultar todo tipo de actos administrativos de forma sencilla y actualizada. Adicional a lo anterior, a hoy, la SIC no cuenta con guas que permitan a los ciudadanos conocer sus estndares de evaluacin sobre prcticas comerciales restrictivas e integraciones. La mayora de autoridades internacionales modernas tiene guas sobre carteles, abuso de posicin dominante e integraciones, que permiten a los ciudadanos conocer qu tipo de actos reprocha la agencia de competencia y cul es el estndar para calificar una conducta como anticompetitiva. Por tal razn, se destaca que dentro de los proyectos de la SIC est la expedicin de guas sobre prcticas comerciales restrictivas e integraciones empresariales, que ilustren a los ciudadanos sobre la forma en que dicha autoridad evala cada una de las conductas. La SIC tiene, por lo dems, restricciones presupuestales y legales que, en ocasiones, limitan su facultad para atraer funcionarios con altas calidades acadmicas o profesionales. Los lmites salariales impuestos por la Ley no permiten la creacin de un mercado laboral que compita con el sector privado por los trabajadores ms calificados; esto puede reducir su potencial tecnicismo y eficiencia. El mejoramiento institucional de la autoridad de competencia es especialmente relevante en Colombia, donde la vigilancia y sancin del cumplimiento de las normas de competencia corresponde, casi exclusivamente, al sector pblico. Los particulares poco o nada contribuyen a identificar violaciones al rgimen de competencia por la va de acciones judiciales de reparacin de perjuicios. La falta de un rgimen especfico que regule los mecanismos para reclamar perjuicios derivados de la comisin de prcticas comerciales restrictivas de la competencia ha desincentivado la identificacin y reproche de este tipo de conductas por los particulares. Esto contrasta con la experiencia de la jurisdiccin Norteamericana, donde aproximadamente 90% de los casos sobre prcticas co-

31 Albers, Michael y Karen Williams, Oral Hearings-Neither a Trial Nor a State of Play Meeting. 32 Ley 1340 de 2009, Artculos 25-26.

192 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

merciales restrictivas entre 1975 y 2004 fueron iniciados por particulares.33 La situacin es preocupante si se tiene en cuenta que las leyes de competencia no solo deben prevenir y sancionar las violaciones al rgimen, sino tambin atender las consecuencias que sufren los particulares como resultado de la violacin de las normas.34 El impulso de un sistema de acciones privadas en materia de competencia traera varios beneficios. En primer lugar, permitira la reparacin de los perjuicios de los particulares afectados con la violacin de las normas de competencia, lo cual se justifica desde una perspectiva de justicia correctiva. En efecto, la justicia correctiva traslada el beneficio de la conducta anticompetitiva del agente violador de la ley al agente afectado con la conducta, cuestin que no ocurre por la va de sanciones administrativas impuestas por la SIC. En segundo lugar, un sistema de acciones privadas en materia de competencia aumentara la disuasin para la comisin de conductas anticompetitivas, ya que la obligacin de reparar el perjuicio del particular incrementara el costo de la comisin de la conducta. En tercer lugar, el sistema aumentara la deteccin de conductas anticompetitivas, en la medida en que muchas conductas que son desconocidas por las autoridades pblicas son conocidas por los particulares, quienes, frente a la posibilidad de reclamar los perjuicios sufridos, se veran incentivados a delatar la existencia de la conducta.

importaciones a los pases en va de desarrollo y 1,2% de su PIB combinado.36 El precio de estas importaciones se elev por lo menos 10% como consecuencia del cartel.37 Por su parte, un reporte de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) estim que los carteles producen sobreprecios de hasta 20% en el mercado objeto de la conducta anticompetitiva.38 Los datos muestran el alcance del dao econmico que pueden sufrir los pases en va de desarrollo a causa de la realizacin de prcticas comerciales restrictivas de la competencia.39 A pesar de sus efectos nocivos sobre el mercado, la agencia de competencia colombiana no ha sido consistente en la represin de los carteles. Entre los aos 20072008 y 2008-2009, la SIC no abri ninguna investigacin por la supuesta realizacin de acuerdos restrictivos de la competencia. Tal situacin contrasta con la apertura de cinco investigaciones entre los aos 2009-2010, 11 investigaciones entre los aos 2010-2011, y 14 investigaciones

Carteles
Los carteles constituyen la prctica anticompetitiva ms daina para el mercado.35 El acuerdo de no competencia entre firmas priva al mercado de menores precios, mayor calidad e innovacin. Son escasos los estudios que miden el impacto real de los carteles en determinado pas. No obstante, un estudio del Banco Mundial mostr que, en 1997, los pases en va de desarrollo importaron un total de US$81.100 millones en productos fabricados por empresas que estuvieron cartelizadas en los 90. Estas cifras representaron 6,7% del total de las

La falta de un rgimen especfico que regule los mecanismos para reclamar perjuicios derivados de la comisin de prcticas comerciales restrictivas de la competencia ha desincentivado la identificacin y reproche de este tipo de conductas por los particulares. El impulso de un sistema de acciones privadas en materia de competencia traera beneficios.

33 Sourcebook of Criminal Justice Statistics Online, Table 5.41.2004, Antitrust Cases filed in US District Courts, by type of case, 19752004. 34 Wils, Wouter, Relationship between Public Antitrust Enforcement and Private Actions for Damages, World Competition, V. 32, No. 1, marzo de 2009. 35 Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), Recommendation Concerning Effective Action Against Hard Core Cartels. 36 Levenstein, Margaret y Valerie Suslow, Private International Cartels and their Effect on Developing Countries, Background Paper for World Banks World Development Report, 2001. 37 MacMahon, Kathryn, Developing Countries and International Competition Law and Policy, Warwick School of Law Research Paper No. 2009/11, diciembre de 2009. 38 OCDE, Competition Committee Report on the nature and impact of hard core cartels and sanctions against cartels under national competition laws, 2007. 39 UNCTAD, The Effects of Anti-competitive Business Practices on Developing Countries and their Development Prospects, Executive summary, 2008. Editores: Qaqaya , Hassan y Gerorge Lipimile.
PROMOCIN Y PROTECCIN DE LA COMPETENCIA

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en lo corrido del periodo 2011-2012.40 El incremento en la actividad de la autoridad de competencia en investigaciones por carteles es una seal positiva del aumento en efectividad de la poltica de competencia en el pas.

Abuso de posicin dominante

El abuso de la posicin dominante, al igual que los carteles, afecta la eficiencia de los mercados y la innovacin, en la medida en que rompe de forma artificial con el libre juego de la oferta y la demanda. La represin de conductas que constituyen abuso de posicin dominante (como por ejemplo la obstruccin de la entrada de competidores, la aplicacin de precios predatorios o la realizacin de ventas atadas), es especialmente relevante en pases en va de desarrollo donde el mercado tiende a ser concentrado. No obstante, la actuacin de la Superintendencia ha sido tradicionalmente tmida al identificar y reprimir estas conductas. Entre los aos 2007-2008 y 2008-2009, la SIC no abri ni una sola investigacin por abuso de posicin dominante. Entre los aos 2009-2010, la autoridad abri dos investigaciones y a octubre de 2011 se haban abierto siete investigaciones.41 Si bien se aprecia un aumento notable en el nmero de investigaciones abiertas por la SIC, es pertinente que la actuacin de la Agencia sea mucho ms firme en la identificacin y represin de las conductas que constituyen abuso de posicin dominante.

La represin de conductas que constituyen abuso de posicin dominante es especialmente relevante en pases en va de desarrollo donde el mercado tiende a ser concentrado y las barreras de entrada muy altas.

Integraciones Empresariales
En Colombia existe control ex-ante a las integraciones empresariales. Su objetivo es evitar que por la va de concentraciones econmicas se genere o refuerce una posicin de dominio en el mercado que, posteriormente, resulte en aumento de precios, disminucin de la oferta, reduccin de la calidad o exclusin de competidores eficientes. Debido al incremento de la inversin extranjera en Colombia, la SIC aument en 56% el nmero de integraciones empresariales estudiadas en 2010, en comparacin con cifras de 2009. Mientras en 2009 se estudiaron 78 trmites de integraciones empresariales, en 2010 fueron 122 (Cuadro 2). Segn cifras de la autoridad de competencia, los sectores con mayor nmero de integraciones fueron las reas financieras, de consumo masivo, agencias de viajes, qumicos y energa.42 La Ley 1340 de 2009 introdujo una modificacin al procedimiento para informar y estudiar las integraciones empresariales que los empresarios proyecten realizar.

Segn la Ley, existe la obligacin de informar una integracin cuando las empresas que pretenden integrarse, en conjunto o individualmente consideradas, hayan tenido ingresos operacionales o activos totales superiores a un monto determinado por la SIC. No obstante, la Ley establece que en los eventos en que las empresas cumplan con alguna de estas condiciones, pero en conjunto cuenten con menos de 20% de la participacin del mercado, se entender autorizada la operacin. En este caso, la empresa deber nicamente notificar a la SIC sobre la realizacin de la integracin.43 Establecer la participacin en el mercado relevante como un criterio para informar una operacin de integracin es inadecuado. Uno de los debates ms profundos en el anlisis de una integracin empresarial es la determinacin del mercado relevante, en la medida en que todo el anlisis sobre los efectos de la operacin depende de qu tan amplio o cerrado sea el mercado afectado. Por tal razn, las autoridades internacionales recomiendan que los criterios de notificacin de una integracin empresarial sean objetivos y cuantificables, como por ejemplo el valor de los activos o las ventas de las compaas a integrarse.44 Criterios como la cuota del mercado relevante no son objetivamente cuantificables y requieren de un anlisis profundo por parte de la autoridad de competencia, no exclusivamente de las partes. La situacin descrita hace necesaria la eliminacin de la excepcin mencionada.

Abogaca de la competencia
Una agencia de competencia eficaz no se limita simplemente a hacer cumplir sus leyes de competencia. Su mandato debe abarcar la participacin amplia en la formulacin de las polticas econmicas del pas que pueden afectar adversamente la estructura de los mercados, la

40 Cifras de la Superintendencia de Industria y Comercio a octubre de 2011. 41 Ibid. 42 Superintendencia de Industria y Comercio, 2010 en la SIC: un ao record en trmites de estudios de integraciones empresariales y deteccin de prcticas anticompetitivas. 43 Ley 1340 de 2009, por medio de la cual se dictan normas en materia de proteccin de la competencia, Artculo 9. 44 International Competition Network (ICN), Prcticas recomendables para procedimientos de notificacin de concentraciones.

194 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Cuadro 2. Nmero de integraciones tramitadas, decididas, aprobadas, condicionadas y objetadas ante la SIC
Ao 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Aplicacin 117 120 102 62 93 102 105 80 81 78 125 48 Decisiones de Integraciones 119 124 102 62 91 99 102 75 81 77 123 49 Integraciones Aprobadas 117 119 91 59 87 95 98 73 78 63 124 76 Integraciones Condicionadas 2 3 9 3 2 3 4 2 1 0 1 1 Integraciones Objetadas 0 1 1 0 3 1 0 0 1 0 0 1

Fuente: Datos de la Superintendencia de Industria y Comercio hasta junio 2011.

conducta de las empresas y el desempeo econmico. En el cumplimiento de esta tarea, la oficina de competencia debera asumir el rol de abogado de la competencia, proponiendo medidas al gobierno que disminuyan las barreras a la entrada y promuevan la desregulacin y la liberalizacin del comercio.45 La abogaca de la competencia es an ms importante en Colombia, donde las barreras a la entrada y la concentracin del mercado son muy altas.46 Con la expedicin de la Ley 1340 de 2009, la SIC adquiri la facultad de conceptuar sobre todos los proyectos de regulacin estatal que puedan tener incidencia sobre la libre competencia en los mercados, para lo cual las autoridades de regulacin deben informar a la SIC los actos administrativos que pretendan expedir. No obstante, la opinin de la autoridad de competencia no tiene carcter obligatorio, por lo cual la agencia estatal puede apartarse de la opinin de la SIC y expedir una regulacin anticompetitiva.

3. Propuestas

Colombia requiere de un nuevo marco institucional que promueva la independencia, imparcialidad, equidad y profesionalismo de la agencia encargada de ejecutar las leyes de competencia.

olombia requiere de un nuevo marco institucional que promueva la independencia, imparcialidad, equidad y profesionalismo de la agencia encargada de ejecutar las leyes de competencia. En este acpite se proponen algunas medidas para mejorar la institucionalidad de la autoridad de competencia. En particular, se propone la creacin, de una Agencia Nacional de Competencia que asuma las funciones de proteccin de la competencia que en la actualidad tiene la Superintendencia de Industria y Comercio. La Agencia Nacional de Competencia propuesta debera contar con las siguientes caractersticas: Estar dedicada de forma exclusiva a la promocin y proteccin de la competencia en el mercado colombiano. Las funciones relacionadas con propiedad industrial, proteccin al consumidor, metrologa y cmaras de comercio seran totalmente ajenas a las funciones de la Agencia Nacional de Competencia y, por consiguiente, estaran en cabeza de la actual SIC.

Estar subdividida en tres rganos: un rgano dedicado a la investigacin de conductas anticompetitivas y al anlisis de integraciones empresariales; un rgano colegiado conformado posiblemente por tres personas, en la forma de Comisin- encargado del juzgamiento de las conductas anticompetitivas e integraciones empresariales, y de la direccin general de la

45 Banco Mundial, OECD: A Framework for the Design and Implementation of Competition Law and Policy, Captulo 6, 1998. 46 Decreto 3523 de 2009, por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Industria y Comercio y se determinan las funciones de sus dependencias. Artculo 3. Son Funciones del Superintendente de Industria y Comercio: 1. Asesorar al Gobierno Nacional y participar de la formulacin de las polticas que tengan que ver con la proteccin al consumidor, la promocin y la proteccin de la competencia, la propiedad industrial y en las dems reas propias de sus funciones.
PROMOCIN Y PROTECCIN DE LA COMPETENCIA

195

Se propone la creacin de una Agencia Nacional de Competencia que asuma de forma exclusiva las funciones de promocin y proteccin de la competencia que en la actualidad tiene a su cargo la Superintendencia de Industria y Comercio.

Tener una pgina web de fcil acceso en la que los ciudadanos, las partes y la comunidad acadmica puedan acceder a todas sus decisiones, incluyendo resoluciones, informes motivados, conceptos, etc., tal y como lo est implementando la actual Superintendencia. Tener una lnea telefnica de denuncias annimas en la que los ciudadanos puedan denunciar las conductas anticompetitivas sobre las cuales tienen conocimiento, sin necesidad de presentar memoriales en los que se identifique claramente a la persona que interpone la denuncia. Alternativamente, establecer un sistema de denuncias en el que la Agencia de Competencia garantice anonimidad total del denunciante, quien en todo caso debera presentar pruebas sobre la denuncia. Gozar de un derecho a veto sobre las regulaciones de las entidades pblicas que puedan afectar la libre competencia en el mercado colombiano. Alternativamente, la Agencia de Competencia debera estar legitimada para demandar ante la jurisdiccin contenciosa la nulidad de las regulaciones estatales que sean anticompetitivas, para que puedan ser removidas.

agencia de competencia; y un rgano dedicado a la realizacin de investigaciones econmicas y de mercado.47

El cuerpo colegiado encargado de la direccin general de la Agencia y del juzgamiento de las conductas debera estar compuesto por personas que cumplan con estndares profesionales mnimos en materia de competencia, elegidos por perodos de tiempo fijos y escalonados, que no coincidan con el perodo de quien los designa ni con el de otros miembros del cuerpo, sin posibilidad de reeleccin, y cuyas causales de remocin estn expresamente sealadas en la Ley. Tener un presupuesto amplio y suficiente, cuya determinacin sea absolutamente independiente del nmero de sanciones que imponga, y que le permita competir con el sector privado por los funcionarios ms competentes. Una alternativa de financiacin para la Agencia de Competencia sera la implementacin de un sistema de cobro de tasas por el estudio de integraciones empresariales. Contar con un procedimiento investigativo que incluya la posibilidad de que los investigados soliciten la realizacin de una audiencia oral, en las que tanto ellos como los denunciantes puedan exponer sus argumentos jurdico-econmicos y responder a los cuestionamientos que tenga la autoridad de competencia sobre su conducta. Contar con guas sobre acuerdos, abuso de posicin dominante e integraciones empresariales, que ilustren a los ciudadanos sobre los estndares procesales y sustanciales que aplican al momento de evaluar si determinada conducta es o no anticompetitiva.

La legislacin propuesta debera estar acompaada de una regulacin clara y especfica sobre la reclamacin privada de perjuicios econmicos derivados de la comisin de prcticas comerciales restrictivas de la competencia. Dicha legislacin debera contemplar la posibilidad de que la Superintendencia de Industria y Comercio tambin interpusiera acciones judiciales de reparacin de perjuicios derivados de conductas anticompetitivas, en aquellos casos en que los efectos sobre los consumidores sean difusos. La regulacin tendra por objeto incentivar la vigilancia y sancin de conductas anticompetitivas por actores privados, incrementando la posibilidad de detectar conductas ilegales en el mercado. Por otra parte, una nueva poltica institucional de competencia debe ir acompaada de la reduccin gradual de aranceles al comercio, tarea que el Ministerio de Comercio Industria y Turismo ya inici mediante los Decretos 492 de 2011, 511 de 2011, 4114 de 2010 y 4115 de 2010. La reduccin de aranceles incentiva la competencia extranjera y, por consiguiente, la eficiencia e innovacin de las empresas nacionales. Tambin incentiva el rompimiento de carteles de precios entre empresas nacionales y la reduccin de la posicin dominante, aumentando el bienestar del consumidor.

47 Una similar fue aprobada recientemente por el Congreso de Brasil.

196 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Bibliografa
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PROMOCIN Y PROTECCIN DE LA COMPETENCIA

197

198 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

CAPTULO

11

JUSTICIA

1. Introduccin

Nmero de das

no de los mayores desincentivos para hacer negocios es la inseguridad jurdica. Cuando los empresarios no tienen certeza sobre las reglas que rigen su inversin, o no cuentan con mecanismos giles, eficaces y predecibles para hacerlas cumplir, frenan su emprendimiento o asumen un costo muy alto para realizarlo. Los pases con seguridad jurdica promueven el desarrollo econmico y la competitividad;1 no solo porque legalmente garantizan los derechos de propiedad y el respeto por los contratos, sino porque cuentan con sistemas judiciales eficientes y estables para lograr su efectiva proteccin. Por esta razn, donde hay seguridad jurdica, hay inversin, empleo, crecimiento econmico y prosperidad. La evidencia emprica muestra que la ausencia de un sistema eficaz y econmico de ejecucin de contratos; es decir, la ausencia de una buena justicia, explica en buena parte el estancamiento econmico de los pases en va de desarrollo.2 Altos costos de transaccin, bajos incentivos para cumplir la ley y los contratos, dificultad para redistribuir el ingreso y promocin de la violencia, son algunas de las consecuencias que se derivan de un sistema judicial inoperante.3

La inseguridad jurdica colombiana proviene de diversas fuentes. Sin embargo, la demora en el trmite y decisin de los procesos judiciales es la principal causa de incertidumbre legal. Un proceso judicial puede tomar hasta diez aos en resolverse, lo que en la prctica equivale a una denegacin de justicia.

Gr co 1. Tiempo para hacer cumplir un contrato comercial en primera instancia

1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 415 420 425 428 230 547 480 515 600 731 1346

2. Diagnstico

Mxico

Turqua

Pas
Fuente: Doing Business 2012.

1 Vanse: Posner, Richard, Creating a Legal Framework for Economic Development, The World Bank Observer, V. 13, No. 1, febrero de 1998; Messick, Richard, Judicial Reform and Economic Development, World Bank Observer, V. 14, No. 1, febrero de 1999; y Webber, David, Good Budgeting, Better Justice: Modern Budget Practices for the Judicial Sector, Law and Development Working Paper Series No. 3, Banco Mundial, 2007. 2 North, Douglas, Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University Press, 1990. 3 4 De la Calle, Jos Miguel, Ensayo sobre una solucin de los problemas de la Justicia en Colombia. Doing Business 2012, Enforcing Contracts Methodology.

200 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Colombia

Portugal

Chile

Malasia

Surfrica

Espaa

Corea

Brasil

Per

pesar de mltiples esfuerzos, Colombia sigue teniendo uno de los sistemas judiciales ms ineficientes del mundo. Segn Doing Business 2012, Colombia ocupa el puesto 149 entre 183 pases en el indicador que mide la eficiencia judicial4 (Grfico 1). As mismo, el Informe de Competitividad Global 2011-2012, del Foro Econmico Mundial (FEM), pone a Colombia en el puesto 88 entre 142 pases en el indicador que mide la eficiencia del marco legal para resolver dis-

putas (Grfico 2). El pas retrocedi un puesto en relacin con los resultados del Informe de Competitividad Global 2010-2011, mientras Malasia aument 13 puestos, Brasil ocho, Turqua siete, Surfrica tres, y Espaa, Per, Mxico y Corea uno. Finalmente, Colombia ocupa el puesto 88 entre 142 en el indicador que mide el imperio de la ley en los pases (rule of law) publicado por el International Property Rights Index (IPRI).5 Se debe resaltar, no obstante, que un estudio realizado por el Banco Mundial sobre expedientes judiciales en juzgados civiles municipales de Bogot6 determin que la duracin promedio para hacer cumplir un contrato es de 751 das (incluyendo proceso ordinario y obtencin del pago). Este ltimo estudio presenta una diferencia de 595 das con respecto al resultado de Doing Business 2012, que estima el tiempo para ejecutar un contrato en 1.346 das, lo cual tiene su razn de ser en la diferencia de metodologas utilizadas en los estudios: mientras Doing

Business 2012 es un estudio de percepcin, el estudio del Banco Mundial de juzgados civiles municipales es un estudio de campo.7

Congestin judicial e inseguridad jurdica

La inseguridad jurdica colombiana proviene de diversas fuentes. Sin embargo, la demora en el trmite y decisin de los procesos judiciales es la principal causa de incertidumbre legal. Un proceso judicial puede tomar hasta diez aos en resolverse sin contar el tiempo que puede durar en casacin ante la Corte Suprema,8 lo que en la prctica equivale a una denegacin de justicia. Si bien los jueces han incrementado sustancialmente su eficiencia en los ltimos aos, Colombia an est lejos de tener la agilidad judicial requerida. Segn el Consejo Superior de la Judicatura (CSJ), el ndice de evacuacin

Gr co 2. E ciencia del marco legal para resolver disputas

141 121 101 102 101 84 73 66 74 73 75 83 87 88 75 108 107 123 131

Puesto

81 61 41 21 1 19 16 26 26 30 17

Surfrica

Chile

Malasia

Turqua

Espaa

Colombia

Corea

Brasil

Mxico

Per

Pas
Ranking 2010-2011 (puesto entre 139 pases)

Ranking 2011-2012 (puesto entre 142 pases)

Fuente: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 2011-2012 y Global Competitiveness Report 2010-2011.

5 6 7

International Property Rights Index (IPRI), Reporte 2011. Banco Mundial, Diagnstico de la Congestin en los Juzgados Civiles Municipales de Bogot, febrero de 2011. Informacin del Consejo Superior de la Judicatura. Vale la pena mencionar que los estudios sobre cumplimiento de contratos que realiza el Banco Mundial solo representan 2,3% de la demanda total de justicia civil y 0,52% de la demanda judicial en todas las jurisdicciones de la Rama Judicial. En efecto, este tipo de procesos nicamente mide aquellos cuya pretensin es de US$12.500 aproximadamente en el caso colombiano, y cuya decisin final no es apelada ante una corte superior.

8 Intervencin del Ministro de Justicia, Juan Carlos Esguerra, ante el Congreso de la Repblica, Debate sobre la Reforma a la Justicia, Comisin Primera de Senado, agosto de 2011.
JUSTICIA

Portugal

201

Grco 3. Evolucin de los inventarios nales por jurisdiccin, 2007 - 2010

3000.000 2500.000 2000.000 1500.000 1000.000 500.000 0 2007 2008 2009 2010

Administrativa 213.499 246.332 237.759 228.653

Constitucional 0 327 386 341

Disciplinaria 27.406 27.604 30.953 35.244

Ordinaria 2657.814 2905.791 2624.871 2355.448

Fuente: Consejo Superior de la Judicatura, Informe al Congreso 2010 - 2011.

La mora judicial no es un problema de recursos econmicos. Si bien es cierto que la justicia requiere mayores recursos para operar, existen medidas que pueden incrementar sustancialmente la eficiencia en la justicia.

parcial de los jueces colombianos en 20109 fue de 111%;10 esto quiere decir que por cada 100 procesos que ingresaron a las cortes colombianas, se evacuaron 111. No obstante, el represamiento de expedientes judiciales que viene de tiempo atrs no ha permitido que el mejor trabajo de los jueces impacte la rapidez con que se decide un conflicto. En 2010 se registraron ingresos a la rama judicial por 2303.378 procesos y egresos por 2562.371;11 a pesar de esto, la justicia termin el ao con 2619.686 procesos represados,12 por lo que su ndice de evacuacin total que mide la eficiencia judicial con relacin al total de procesos en la rama, fue tan solo de 49% (Grfico 3). Si la justicia contina evacuando alrededor de 255.000 procesos ms de los que ingresan anualmente, la rama judicial tardara alrededor de diez aos para ponerse al da en la atencin de expedientes. La mora judicial colombiana no es solo un problema de recursos econmicos. Si bien es cierto que la justicia requiere mayores recursos para operar (Grfico 4), existen numerosas medidas

Volumen de Inventario Final

Gr co 4. Dinero destinado por habitante al poder judicial

90 80 70 60 82,35 71,79 71,32 59,26 51,26

US$

50 40 30 20 10 Brasil

33,04

28,33

24,8

20,23 18,19

14,36 13,9 13,72 12,62 11,82 11,08 10,73 4,59

Uruguay

Bahamas

Ecuador

Panam

Pas
Fuente: Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (CEJA), Reporte de la Justicia, cuarta edicin (2008-2009).

9 El ndice de evacuacin parcial mide la proporcin de procesos evacuados en un periodo de tiempo determinado. 10 Consejo Superior de la Judicatura, Informe al Congreso 2010-2011. 11 Ibid. 12 Ibid.

202 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Repblica Dominicana

Puerto Rico

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Venezuela

Colombia

Paraguay

Nicaragua

Bolivia

Chile

Belice

Per

que, a pesar de no estar relacionadas con el presupuesto asignado a la rama judicial, pueden ser adoptadas para incrementar sustancialmente la eficiencia en la justicia. Lo anterior se demuestra al revisar las diferencias en eficiencia que presentan los jueces dependiendo de la regin donde se encuentren. Mientras una disputa comercial en Armenia toma, en primera instancia, menos de un ao en ser resuelta (393 das en promedio), la misma disputa en Barranquilla toma ms de cinco aos.13 El mayor uso de mecanismos alternativos de resolucin de conflictos conciliacin, mediacin y arbitraje, la mayor eficiencia de funcionarios judiciales y la utilizacin de mejores prcticas administrativas explican las diferencias entre regiones. En Colombia, la jurisdiccin ordinaria es sin duda la que ms conflictos represados tiene en la rama judicial. Mientras que la jurisdiccin contencioso-administrativa aporta 8,7% del inventario pendiente, la constitucional 0,01%, y la disciplinaria 1,3%; la jurisdiccin ordinaria aporta 89,9% del inventario de procesos ante la justicia.14 Por otra parte, dentro de la jurisdiccin ordinaria, la especialidad civil es la que mayor nmero de acciones legales atiende, culminando el ao con un inventario de 1376.078 procesos (Grfico 5). Las cifras muestran que los procesos civiles ocupan, en promedio, 58% del inventario de procesos de la justicia ordinaria. De ese porcentaje, solo unos cuantos procesos corresponden a verdaderas disputas jurdicas. En efecto, segn Doing Business en Colombia 2010, 88,5% del total de demandas tramitadas en un juzgado civil, a 2009, corresponda a procesos ejecutivos cobro de deudas.15 Por otra parte, segn la Corporacin Excelencia en la Justicia (CEJ), los procesos ejecutivos representan 73% de los procesos que se tramitan ante la jurisdiccin civil. Esto muestra que los jueces invierten la mayor parte de su tiempo en tramitar procesos
13 Doing Business en Colombia 2010. 14 Op. Cit. Consejo Superior de la Judicatura. 15 Doing Business en Colombia 2010.

Gr co 5. Evolucin de inventarios nales por especialidad en la jurisdiccin ordinaria, 2010

Adolescentes Conocimiento 5.764

Adolescentes 216 Control de Garantas Civil Civil Familia Control de Garantas Juzgado de Ejecucin de Penas y Medidas de Seguridad Familia Laboral Menores Penal Penal Conocimiento Penal Especializado 3.862 1.144 279.368 97.406 175.502 3.405 69.758 26.356 4.267 1370.078

Pequeas Causas 0 Promiscuo Familia Promiscuo Sala Civil Familia Laboral Sala nica 4.043 2.151 200.000 400.000 600.000 800.000 1000.000 1200.000 1400.000 1600.000 1800.000 47.159 258.969

Volumen de Inventarios
Fuente: Consejo Superior de la Judicatura, Informe al Congreso 2010-2011.

JUSTICIA

203

de cobro de deudas, donde el debate jurdico es, la mayora de veces, inexistente. En efecto, la mayor demora en este tipo de procesos no es dictar la sentencia, sino ejecutar el pago; es decir, perseguir los bienes del deudor; tarea que hoy est en manos de los jueces.16 El rgimen colombiano de cobro de deudas contrasta con el sistema norteamericano, donde las partes y no los jueces son, por regla general, las encargadas de ejecutar las deudas.17 Los jueces intervienen en los trmites ejecutivos en casos muy especficos que requieren de su asistencia jurdica, trasladando la carga procesal a los abogados y a las partes. Un sistema que descarga en los abogados los trmites procesales descongestiona la justicia y le otorga agilidad a los procesos. Despus de los procesos ejecutivos, las acciones de tutela son las que mayor participacin porcentual tienen en el nmero de procesos que se tramitan en la especialidad civil. En 2010, las tutelas explicaron 21,56% de los procesos que ingresaron a esa especialidad y 16,35% de los procesos evacuados, una cifra muy alta en comparacin con la participacin porcentual de los procesos ordinarios, que nicamente explicaron 4,07% de los ingresos y 3,07% de los egresos en la especialidad. Otras cifras muestran que las tutelas ocupan 25% del total de la demanda de justicia en Colombia.18 Del total de esas tutelas, 25% estn dirigidas contra el Instituto de Seguros Sociales, 20% contra Cajanal y 14% contra las EPS.19 Buena parte de los procesos ante las cortes colombianas son abandonados por las partes despus de su inicio.20 Por esta razn, se han adoptado medidas como el desistimiento tcito y la perencin, que permiten archivar procesos judiciales que no han sido impulsados por las partes. Estas figuras han arrojado resultados muy positivos. Entre mayo de 2008 y julio de 2011, los juzgados civiles municipales de Bogot aplicaron el desistimiento tcito a 53.610 procesos, lo cual reduce en 34,11% el inventario de procesos inactivos que tenan estos juzgados
16 Corporacin Excelencia en la Justicia (CEJ).

Los jueces invierten la mayor parte de su tiempo en tramitar procesos de cobro de deudas, donde el debate jurdico es, la mayora de veces, inexistente. La demora en estos proceso no es dictar la sentencia, sino ejecutar el pago; es decir, perseguir los bienes del deudor.

a 2008.21 La efectividad de la medida se ha incrementado con la creacin de cuatro juzgados civiles municipales para la atencin de procesos sin trmite, los cuales entre junio y julio de 2011 aplicaron el desistimiento tcito a 9.558 procesos, un promedio de 1.195 procesos mensuales por despacho. A nivel nacional, la figura del desistimiento tcito se ha aplicado a 129.875 procesos. Por su parte, entre noviembre de 2009 y junio de 2010, la figura de la perencin se aplic a 8.822 procesos ejecutivos tramitados ante juzgados civiles municipales de Bogot; un impacto de 6,4% sobre sus inventarios.22 Estas y otras medidas han revertido la relacin que existe entre procesos con trmite y procesos sin trmite ante la rama judicial.23 En 2008, el porcentaje de procesos con trmite en la Rama Judicial era 49% y el porcentaje de procesos sin trmite 51%. A 30 de junio de 2011, el porcentaje de procesos con trmite fue 62% y el porcentaje de procesos sin trmite 38%.24 Si bien el desistimiento y la perencin han sido medidas exitosas para erradicar procesos que las partes no impulsan, estas figuras no evitan, desde un principio, la interposicin de demandas en las que las partes no tienen real inters, o que simplemente interponen como estrategia de intimidacin. Por esta razn, es necesario

17 Administrative Office of the US Courts, The Federal Court System in the United States: An Introduction for Judges and Judicial Administrators in Other Countries, 2010. 18 Estudio de profundizacin sobre las decisiones de tutela en Colombia, 2009. Informacin del Consejo Superior de la Judicatura. 19 La CEJ ha encontrado que la tutela es una traba para la productividad de los despachos. Por esto ha propuesto varias medidas, como por ejemplo, repartir las tutelas conforme a la especialidad de cada juzgado. 20 Despus de analizar cerca de 9.000 expedientes para aplicarles la figura del desistimiento tcito, la CEJ encontr que nicamente se revivieron 137 procesos, lo que muestra que muchos procesos no son de inters de las partes. Por tal razn, la CEJ ha propuesto que en el nuevo Cdigo General del proceso se establezca una ley que termine automticamente aquellos procesos que duren seis meses sin ninguna actividad de las partes. 21 Cifras del Consejo Privado de Competitividad con base en informacin del Consejo Superior de la Judicatura. 22 Informacin del Consejo Superior de la Judicatura. 23 Los procesos sin trmite son aquellos que estn en curso, bajo la custodia de la rama judicial, pero que no avanzan por la inactividad de las partes y no del juez. 24 Cifras del Consejo Superior de la Judicatura.

204 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

implementar figuras que eviten la interposicin de demandas frvolas. El arancel judicial una contribucin parafiscal para acceder a la justicia puede ser un mecanismo adecuado. Si bien la Ley 1394 de 2010 concibi el arancel como un mecanismo para recolectar recursos para la Rama Judicial y no como una frmula para desincentivar la interposicin de demandas sobre las que las partes no tienen inters, esta situacin puede ser modificada en los prximos meses. En efecto, el proyecto de ley No. 19 de 2011 que modifica el arancel judicial, puede desincentivar el inicio de acciones judiciales frvolas al exigir que los demandantes paguen la contribucin al momento de interponer la demanda, y no sobre el valor que efectivamente recauden al final del proceso judicial, tal y como est planteado actualmente.25 Otro de los factores que contribuye sustancialmente a la congestin de la justicia es la estructura legal de los procedimientos. Colombia tiene un sistema judicial excesivamente procesalista; con etapas desconcentradas, en las que transcurre demasiado tiempo entre un acto procesal y otro; y que requiere la participacin del juez en todos los actos procesales. Con excepcin de los procesos penales y unos pocos laborales y civiles, la justicia es predominantemente escrita; una estructura procesal que interrumpe la fluidez de los procesos, en la medida en que muchas de las diferencias que podran ser resueltas por las partes y el juez en una misma audiencia oral, se resuelven a travs de memoriales que deben surtir los procesos de notificacin establecidos en la ley. Implementar un sistema oral equivale a eliminar cuellos de botella que retrasan los procesos. La experiencia de la justicia penal, laboral y de los juzgados civiles pilotos de oralidad en la transicin del sistema escrito al sistema oral as lo indica. Las cifras muestran una disminucin en los tiempos procesales, de tal forma que un proceso penal que en 2007 tomaba en promedio 890 das, se resolvi en 2010 en un periodo de 190 das. As mismo, en los proyectos piloto realizados en la jurisdiccin laboral, un proceso que demoraba en promedio 892 das en 2007, fue resuelto en promedio en 85 das en 2010.26 Por otra parte, entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2010, los juzgados civiles municipales piloto de oralidad reportaron que los procesos declarativos verbales tuvieron una reduccin en el tiempo de decisin de 344 das a 113 das.27 Los tres juzgados municipales piloto de oralidad solucionaron 1.348 procesos, 75 en promedio mensual por cada juzgado.
25 Ver exposicin de motivos, Proyecto de Ley No. 19 de 2011. 26 Op. Cit. Consejo Superior de la Judicatura. 27 Cifras del Consejo Superior de la Judicatura. 28 Doing Business en Colombia 2010.

El proyecto de Ley de Cdigo General del Proceso, que cursa actualmente ante el Congreso, contempla la consolidacin del sistema escrito al sistema oral y por audiencias en los procesos civiles, comerciales, de familia y agrarios, al establecer que las actuaciones se cumplirn en forma oral, pblica y en audiencias, salvo las que expresamente se autorice realizar por escrito o estn amparadas por reserva. El nuevo Cdigo Contencioso Administrativo, que entrar en vigencia en julio de 2012, hace lo propio al crear un sistema mixto (escrito y oral), que concentra el proceso en tres audiencias orales. El reto de aumentar la eficiencia de la justicia no est en la aprobacin de legislaciones que contemplen la oralidad en los procesos; est en la verdadera implementacin del sistema en los juzgados y las cortes colombianas. No pocas leyes colombianas establecen sistemas de gestin judicial eficiente y, sin embargo, se han convertido en letra muerta. Por ejemplo, la Ley 794 de 2003 estableci la notificacin electrnica de las demandas que se presentaran ante las cortes colombianas; sin embargo, hasta la fecha las notificaciones se siguen haciendo por correo ordinario, mientras que pases como Costa Rica y Per han implementado estos sistemas de notificacin con xito.28 Otro de los elementos del procedimiento colombiano que contribuye a la congestin es la obligacin del juez de participar en todas las actuaciones procesales, en especial en la recoleccin de todas las pruebas. Sistemas judiciales eficientes, como por ejemplo el estadounidense, descargan la recoleccin de las pruebas y la realizacin de diligencias en los abogados, de tal forma que solo se

Colombia tiene un sistema judicial excesivamente procesalista; con etapas desconcentradas, en las que transcurre demasiado tiempo entre un acto procesal y otro; y que requiere la participacin del juez en todos los actos procesales.

JUSTICIA

205

acude al juez cuando se requiere una decisin jurdica de fondo. En este proceso, denominado discovery, los abogados y las partes se encargan de recopilar todas las pruebas documentales, efectuar testimonios y analizar las posiciones de los peritos expertos de la contraparte sin la presencia del juez, despus de haber interpuesto y contestado la demanda. Terminada esta etapa se inicia el juicio oral, donde los abogados presentan solo aquellas pruebas que consideran relevantes para su proceso. En este momento, el juez hace el control de legalidad sobre las pruebas y cumple con el principio de inmediacin. Para garantizar que las partes acten de buena fe en el proceso de discovery, el juez puede imponer sanciones monetarias o de otro tipo a las partes y a los abogados. El sistema de discovery, que busca trasladar tareas procesales de los jueces a los abogados, es una de las propuestas que en este momento est considerando Chile en la reforma a su sistema procesal.29 La tcnica descrita no solo descongestiona los despachos judiciales; tambin incentiva a las partes a negociar. Cuando el demandante y el demandado conocen de antemano los documentos, testimonios y la posicin de los peritos de su contraparte, tienen mayor claridad sobre las posibilidades de xito de su caso en juicio, lo cual los incentiva a llegar a un acuerdo extraprocesal. La falta de especializacin de los jueces colombianos es otro factor que alarga la duracin de los procesos judiciales. Un juez de la especialidad civil conoce de asuntos comerciales, civiles y constitucionales, y de procesos muy dismiles dentro de cada una de estas ramas del derecho, lo cual impide aprovechar las sinergias del conocimiento especializado para aumentar la eficiencia. Varios pases africanos han especializado sus despachos judiciales en materias especficas, teniendo reducciones de hasta 19% en los tiempos de resolucin de conflictos contractuales.30 Se suma a lo anterior la alta utilizacin del recurso de casacin para que la Corte Suprema revise los procesos. Este recurso, que tiene entre sus finalidades la unificacin de la jurisprudencia, y cuya pertinencia es indiscutible, tiene altas tasas de utilizacin en el pas. En 2010, ingresaron a la Corte Suprema 24.485 procesos y salieron 21.260.31 Por contraste, la Corte Suprema de Estados Unidos, un pas con ms de 311 millones de habitantes,32 recibe en promedio 10.000 solicitudes de

La facultad que tienen los jueces de decidir casos sin seguir los precedentes judiciales de sus superiores jerrquicos es uno de los factores que ms influye en la inseguridad jurdica.

revisin y procesa nicamente entre 75 y 80 casos por ao.33 Adems de la demora en los procesos judiciales, la facultad que tienen los jueces de decidir casos sin seguir los precedentes judiciales de sus superiores jerrquicos es uno de los factores que ms influye en la inseguridad jurdica. El vaivn de las decisiones judiciales no permite a los empresarios tomar decisiones con certeza. El precedente obligatorio, por el contrario, aumenta la seguridad jurdica y disminuye los incentivos a la corrupcin en la justicia. Bajo este sistema, el juez no puede fallar en contra de la interpretacin establecida por sus superiores jerrquicos, independientemente de cualquier factor externo que pretenda influenciarlo. La evidencia emprica demuestra que los pases con sistemas jurdicos de derecho comn (que aplican el precedente obligatorio) presentan un crecimiento econmico mayor que los pases de tradicin civil, al otorgar mayor seguridad jurdica a los inversionistas.34 Por ltimo, el bajo uso de tecnologas de la informacin en la gestin de despachos judiciales y en el trmite de procesos contribuye grandemente al atraso de nuestra justicia. El pas requiere modelos de gestin y administracin de despachos judiciales eficientes, que tengan la tecnologa como pilar fundamental en su funcionamiento.

El capital humano en la justicia colombiana

La calidad y preparacin de los jueces es un factor fundamental en la construccin de una justicia profesional, confiable y eficiente. El nmero de jueces con que cuente un pas es irrelevante si su productividad, eficiencia y calidad es baja.

29 Ministerio de Justicia, Gobierno de Chile, Reforma Procesal Civil, Informe Procesal Civil Foro. 30 Doing Business en Colombia 2010. 31 Op. Cit. Consejo Superior de la Judicatura. 32 United States Census Bureau. 33 Corte Suprema de Estados Unidos. 34 La Porta, Rafael, Florencio Lopez-de Silanes, Andrei Shleifer, y Robert Vishny, Law and Finance, Journal of Political Economy, V. 106, 1998. Ver tambin: La Porta, Rafael, Florencio Lopez-de Silanes, Andrei Shleifer, y Robert Vishny, Legal Determinants of External Finance, Journal of Finance, V. 52, enero de 1997.

206 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Gr co 6. Jueces por cada 100.000 habitantes

25 24,2 21,5 21,9 17,4 13,9 14,3 14,1

Nmero de Jueces

15

20

11,0 10,2

11,2 11,7

11,3

10,1 10,7

9,0

10

9,1

9,7 9,1

7,1 8,2

7,0

6,6 6,8

7,6 8,3 Per

Costa Rica

Brasil

3,3

Colombia

Inglaterra

Paises
Fuente: Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (CEJA), Reporte sobre la Justicia en las Amricas. Gr co realizado por la Corporacin Excelencia en la Justicia.

2006 - 2007 2008 - 2009

Colombia tiene ms jueces por cada 100.000 habitantes que Chile, Per, Bolivia, Inglaterra y Francia (Grfico 6). No obstante, su sistema judicial es mucho ms ineficiente. Colombia ocupa el puesto 149 en el ranking Doing Business, mientras Francia el seis, Inglaterra el 21, Per el 111 y Bolivia el 135. Las cifras muestran que la ineficiencia de la justicia no es solo un problema de cantidad, sino sobre todo de calidad.

La calidad de la justicia en general y de los jueces en particular se ve reflejada en los niveles de confianza de los ciudadanos sobre las instituciones judiciales y sobre los jueces. En la actualidad, solo 34% de los colombianos confa en los jueces;35 54,2% confa en el sistema judicial colombiano;36 56,3% confa en la Corte Constitucional y 57,8% confa en la Corte Suprema de Justicia37 (Grficos 7 y 8). Por otra parte, segn Transparencia Internacional,

Gr co 7. Con anza Ciudadana en Instituciones de Justicia, 2004 - 2009 Gr co 62 7. Con anza Ciudadana en Instituciones de Justicia, 2004 - 2009
60 62 58 60 56 58 54 56 52 54 50 52 48 50 46 48 2004 2005 54,8 2005 55,1 54,8 54,1 55,1 54,1 2006 50,7 2006 52,6 50,7 52,2 52,6 52,2 2007 52,7 2007 53,9 52,7 52,9 53,9 52,9 2008 56,3 2008 55,7 56,3 60,1 55,7 60,1 2009 54,2 2009 56,3 54,2 57,8 56,3 57,8

46 Sistema de Justicia 51,6 2004 Corte Constitucional 55 Sistema de Justicia 51,6 Corte Suprema 53,9 Corte Constitucional 55 Fuente: LAPOP, Barmetro de las Amricas. Corte Suprema 53,9
Fuente: LAPOP, Barmetro de las Amricas.

35 Centro Nacional de Consultora, Gran Encuesta sobre corrupcin, 2011. 36 Se debe aclarar que la percepcin sobre el sistema judicial colombiano no necesariamente refleja la percepcin ciudadana sobre los jueces, en la medida en que muchas son las causas que influyen en la percepcin de los ciudadanos sobre el sistema judicial. 37 LAPOP, Barmetro de Las Amricas .
JUSTICIA

% de Con anza anza % de Con

Venezuela

Rusia

Uruguay

Francia

Espaa

Suecia

Bolivia

Chile

Italia

6,2 6,5

207

Grco 8. Percepcin de las instituciones de justicia, 2004 - 2010

3,82 2004 4,09 4,23

4,03 2005 4,29 4,24 4,31 3,91 2006 4,04 4,13 4,15 3,98 2007 4,16 4,17 4,23 4,16 2008 4,38 4,61 4,34 3,96 2009 4,25 4,47 4,38 4,13 4,17 4,34 4,39 3,8 4,0 4,2 4,4 4,6

2010

3,6

Garanta Juicio Justo* Sistema de Justicia** Corte Suprema** Corte Constitucional**

Fuente: LAPOP, Barmetro de las Amricas. Nota: Los resultados se presentan en una escala que va de uno a siete, en la cual 1 signi ca NADA y 7 signi ca MUCHO. * Pregunta: Hasta qu punto cree usted que los tribunales de justicia garantizan un juicio justo? ** Pregunta: Hasta qu punto tiene usted con anza en: Sistema de Justicia, Corte Suprema y Corte Constitucional?

45% de la gente describe el sistema judicial colombiano como corrupto.38 As mismo, la institucin a la cual se pagaron ms sobornos en 2010, en Latinoamrica, fue el Sistema Judicial.39 En Colombia, el ingreso de los funcionarios judiciales a la rama se realiza por el mecanismo de concurso de mritos, que pretende medir conocimientos, destrezas, aptitud, experiencia, idoneidad moral y condiciones de personalidad de los aspirantes. De acuerdo con el resultado que obtengan los aspirantes en el concurso, se incluyen o no en el Registro de Elegibles para ocupar cargos en la rama judicial. De la ltima convocatoria realizada por el CSJ, que culmin en 2011, se conform un Registro de Elegibles de 1.462 personas para ocupar cargos de jueces y magistrados en las distintas jurisdicciones. Del total de quienes conforman el Registro de Elegibles que ocuparn los prximos cargos en la rama judicial, nicamente 3,2% cuenta con maestra, y 0,1% con doctorado.40 Los aspirantes a ocupar cargos en la rama judicial cuentan, en su mayora, con especializaciones en distintas ramas del derecho. Para garantizar la formacin y capacitacin de jueces, magistrados y empleados, el pas cuenta con la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, que ofrece programas de educacin inicial y continua, que pretenden preparar y actualizar a todos los funcionarios judiciales en temas jurdicos y administrativos. La labor de la Escuela se ha incrementado sustancialmente en los ltimos aos. En efecto, entre 2007 y 2010, capacit a 15.530 participantes, entre magistrados, jueces y empleados de la rama judicial.41 Esta cifra muestra un aumento sustancial si se compara con 1998, cuando el registro de asistencia a las capacitaciones fue de aproximadamente 1.500 funcionarios de la rama. Ahora bien, la formacin acadmica y profesional de los funcionarios judiciales es un elemento necesario, ms no suficiente, para lograr el mejoramiento del capital humano en el sistema. Es de vital importancia contar con un sistema de evaluacin y rendicin de cuentas transparente, que mida la eficiencia y la calidad de cada uno de los funcionarios judiciales y los confronte con sus pares. En Colombia, la evaluacin de magistrados, jueces y empleados est a cargo de funcionarios que pertenecen a la rama judicial. Los resultados de la evaluacin tienen un carcter netamente sancionatorio: aquellos funciona-

Ao

38 Transparency International, Global Corruption Report 2007: Corruption in Judicial Systems. 39 Transparency International, Global Corruption Barometer 2010. 40 Informacin del Consejo Superior de la Judicatura. 41 Op. Cit. Consejo Superior de la Judicatura. Cada uno de los funcionarios particip en cuatro programas en promedio, razn por la cual el registro de asistencia a las capacitaciones ofrecidas por la escuela fue de 70.000.

208 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

La formacin acadmica y profesional de los jueces es un elemento necesario, ms no suficiente, para el mejoramiento del capital humano. Hay que contar con un sistema de evaluacin transparente, que mida la eficiencia y la calidad de cada uno de los funcionarios.

Los resultados de las evaluaciones son reflejo de las falencias descritas. Las calificaciones que obtienen los funcionarios judiciales no guardan correspondencia con la percepcin de los ciudadanos sobre su labor. En 2010, de 1.926 jueces evaluados, 99,53% obtuvo calificacin satisfactoria de su labor, donde 56% estuvo en el rango excelente y 42,99% estuvo en el rango bueno. Solo 0,47% de los jueces se ubic en la escala insatisfactoria43 (Grafico 9).

3. Propuestas

rios que obtienen calificacin insatisfactoria deben ser retirados del servicio judicial. El sistema de evaluacin actual adolece de dos falencias fundamentales. En primer lugar, no presenta los resultados de forma transparente y accesible a los ciudadanos, lo cual hace imposible el verdadero control de los usuarios de la justicia. En segundo lugar, ms que una herramienta para el mejoramiento de la justicia, retroalimentacin, identificacin de cuellos de botella en la actuacin judicial y rendicin de cuentas a la ciudadana, sirve para ratificar o retirar funcionarios, lo cual, de plano, desincentiva la calificacin transparente y veraz del evaluado.42 Por lo dems, tal y como est diseada en la actualidad, la evaluacin de desempeo no incentiva a los funcionarios a ser ms eficientes.

n este acpite se presentan algunas propuestas que pueden ser de utilidad para incrementar la eficiencia en la justicia y el profesionalismo de los jueces.

Propuesta para incrementar la eficiencia en la justicia

El incremento en la eficiencia judicial debe abordar cuatro frentes principales: modificacin del sistema de atencin de procesos ejecutivos, traslado de cargas procesales del juez a los abogados y las partes; implementacin real de la oralidad y utilizacin de tecnologas de la informacin. Es adecuado abordar el primer frente mediante la creacin de juzgados ejecutivos especializados, dedicados de forma exclusiva a la atencin del cobro de deudas. De esta forma, los jueces ordinarios no tendran que ocupar la mayor parte de su tiempo en el trmite de pro-

Grco 9. Promedio de calicaciones de los jueces, 1996 - 2009

86 84 81,62 80,27

84,08 80,5 76,95 77,84 78,74 75,09 75,41 75,97 77,66 74,35 78,6 81,37

Cali cacin

82 80 78 76 74 72 70 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

2005

2006

2007

2008

Ao
Fuente: Consejo Superior de la Judicatura.

42 Jimnez, Juan, Carrera Judicial y Evaluacin del Desempeo. 43 Op. Cit. Consejo Superior de la Judicatura.
JUSTICIA

2009

68

209

cesos ejecutivos, que ocupan ms de 80% de su tiempo. Los juzgados propuestos estaran encargados de aquellas labores que requieran de una decisin jurdica de fondo, como por ejemplo, cuando en el proceso hay oposicin del demandado. La creacin de juzgados ejecutivos debe ir acompaada de la creacin de un Ente de Apoyo Administrativo a la Rama Judicial (EAA). El EAA propuesto tomara todas las labores administrativas que actualmente asumen los jueces ordinarios al tramitar procesos ejecutivos, tales como: designacin de peritos, secuestres, liquidadores y, en general, todo lo relacionado con auxiliares de la justicia; realizacin de embargos, avalos, remates y liquidaciones.44 El EEA podra tambin asumir labores administrativas no solo en procesos ejecutivos, sino en todos los procedimientos judiciales de todas las jurisdicciones. Estara encargado, adems, de manejar los sistemas de informacin judicial, incluyendo electrnico, de los ciudadanos al estado de los procesos y la administracin del sistema electrnico de jurisprudencia vigente. El traslado de labores administrativas de jueces a terceros administradores es una de las propuestas ms importantes en la reforma al procedimiento civil que est tramitando Chile en este momento.45 Las medidas propuestas deben estar acompaadas de una reforma al sistema procesal colombiano, en la que se trasladen a los abogados ciertas tareas que hoy vienen siendo ejecutadas por los jueces. Para ello, es pertinente evaluar la implementacin de un sistema de discovery o prctica de prueba anticipada sin la presencia del juez, tal y como lo propone Chile en su

Es necesario realizar una reforma al rgimen procesal colombiano en la que se trasladen a los abogados ciertas tareas que hoy vienen siendo ejecutadas por los jueces. Para ello, es pertinente evaluar la implementacin de un sistema de discovery o prctica de prueba anticipada.

reforma al Procedimiento Civil, y como lo utiliza Estados Unidos. Bajo este sistema, seran los abogados quienes, individualmente, o ante la presencia de un notario o de un funcionario del despacho judicial distinto del juez, practicaran las pruebas que se presenten ante el juez en juicio. La valoracin y el control de la legalidad de la prueba, as como el control de la disciplina procesal de las partes, sera aplicada por el juez en el momento en que las partes las presenten en juicio. El proyecto de Cdigo General del Proceso debe considerar la posibilidad de incluir un sistema de discovery en la justicia colombiana, de tal forma que exista una verdadera reforma procesal que descargue a las partes algunas funciones que hoy cumplen los jueces. De otra parte, es pertinente eliminar la figura de reforma de la demanda,46 contemplada en los procesos ordinarios y contenciosos administrativos. Esta figura no solo retrasa sustancialmente el trmite de los procesos, sino que tambin incentiva la presentacin de demandas incompletas por parte de los abogados, en la medida en que existe otra oportunidad para reformarla. La parte demandante debe cargar con la responsabilidad de presentar su demanda completa, de tal forma que no retrase al sistema judicial de forma innecesaria. As mismo, es necesario subdividir las especialidades en cada una de las jurisdicciones de la Rama Judicial, de tal forma que existan jueces de quiebras, jueces ambientales, jueces de competencia, consumidor y propiedad industrial, etc., y no simplemente jueces civiles. Esta especializacin mejorar la calidad de las providencias judiciales, as como la eficiencia de cada uno de los despachos.47 Adicionalmente, es oportuno dirigir todos los esfuerzos y recursos de la rama judicial hacia la pronta implementacin de la oralidad en los procesos que se tramitan ante la jurisdiccin ordinaria y la jurisdiccin contenciosa, y hacia la sistematizacin de los procesos. Una pronta implementacin de este sistema, que incluya el entrenamiento adecuado de los jueces y magistrados encargados de aplicarlo, resultar en una mejor asignacin de recursos econmicos y humanos. Igualmente, se hace necesaria la implementacin de tecnologas de la informacin que permita la notificacin de procesos y presentacin de memoriales por va electrnica; el establecimiento del expediente electrnico y la consulta electrnica de todas las decisiones de los jueces y tribunales. En el corto plazo, la transicin a tal

44 En Bogot, la CEJ est probando con mucho xito la implementacin de una oficina de ejecuciones como la propuesta. 45 Op. Cit. Gobierno de Chile. 46 Esta propuesta ha sido realizada en el pasado por expertos en materia de justicia. Ver: de la Calle, Jos Miguel, Ensayo sobre una solucin de los problemas de la Justicia en Colombia. 47 Propuestas en este sentido ya han sido realizadas por la CEJ.

210 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Se debe establecer un sistema de precedentes en el que los jueces municipales y de circuito estn obligados a seguir la jurisprudencia de los Tribunales y de la Corte Suprema; y en el que los Tribunales estn obligados a seguir los precedentes establecidos por la Corte Suprema.

cursa ante el Congreso no unifica el procedimiento ordinario con el procedimiento contencioso administrativo, por lo cual se pierde una oportunidad para dar mayor seguridad jurdica a los usuarios del sistema. Por ltimo, es oportuno limitar los requisitos legales para acceder al recurso extraordinario de casacin ante la Corte Suprema, de tal forma que se reduzca la cantidad de procesos que llegan a la Corte Suprema de Justicia. Esta frmula permitira a la Corte no solo reducir la congestin, sino, sobre todo, concentrarse en procesos judiciales que realmente requieren de una unificacin jurisprudencial, tal y como ocurre en otros pases.

Propuesta para mejorar el capital humano en la justicia colombiana

El mejoramiento del capital humano en la rama judicial requiere de estrategias que aborden tres frentes: el mecanismo de ingreso de funcionarios, su educacin y la evaluacin de su desempeo. Para garantizar el ingreso de los mejores funcionarios a la rama, es necesario que los profesionales ms aptos participen en los concursos de mritos para asignar los cargos a futuros jueces. Para ello, es preciso socializar masivamente la apertura de concursos para acceder a cargos en la rama. Si bien el Consejo Superior de la Judicatura ha socializado la apertura de concursos en su pgina de internet y en diarios de amplia circulacin nacional, las convocatorias deben ser publicitadas intensamente en facultades de derecho, colegios y firmas de abogados, centros de investigacin jurdica. Todos ellos deben estar perfectamente informados de la apertura y requisitos para acceder a estos concursos. Para que la propuesta sea efectiva, la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla debe ofrecer programas de preparacin para los exmenes de concurso de mritos para ingresar a la rama judicial. Paralelamente, se deben implementar campaas de prestigio de la carrera judicial, para exaltarla como una de las mejores opciones de vida de un recin graduado. Tales sistemas han sido adoptados en Inglaterra y Singapur para exaltar la carrera docente, cambiando la percepcin social sobre dicha profesin en poco tiempo.48 Esto puede incentivar fuertemente la entrada de funcionarios con altas competencias a la rama judicial. En materia educativa, es oportuno celebrar asociaciones pblico-privadas entre el organismo encargado de administrar la rama judicial y las facultades de derecho de todo el pas, para incluir a los jueces y magistrados en los programas de formacin jurdica como especializaciones, maestras y doctorados, que hoy en da ofrecen las facultades de derecho. A su vez, se propone que estas

sistema podra iniciar otorgndole validez a los estados y edictos que se fijen electrnicamente en la pgina web de la rama judicial, de tal forma que los abogados y las partes no deban desplazarse diariamente a los juzgados y tribunales. En el mediano plazo, el organismo encargado de la administracin de la rama judicial, junto con el Ministerio de Comunicaciones, debe dotar los despachos judiciales con los sistemas y programas necesarios para la transicin electrnica.

Propuesta para incrementar la seguridad y predictibilidad de la justicia

Tres frentes deben ser abordados en el mejoramiento de la seguridad y predictibilidad de la justicia. En primer lugar, se debe establecer un sistema de precedentes obligatorios en el que los jueces municipales y de circuito estn obligados a seguir la jurisprudencia de los Tribunales de su Distrito Judicial y de la Corte Suprema; y en el que los Tribunales Superiores estn obligados a seguir los precedentes establecidos por la Corte Suprema. La implementacin de esta propuesta debe estar acompaada de la creacin de un sistema de informacin en el cual todos los jueces y magistrados deban incluir sus decisiones en formato electrnico para que los dems jueces y los ciudadanos puedan acceder al precedente. En segundo lugar, es pertinente crear un Cdigo nico y General del Proceso, que unifique los procedimientos que se ventilan ante la justicia ordinaria y la contenciosa, sin perjuicio de las normas especiales que se incluyan para cada una de las jurisdicciones. Este sistema reducir la complejidad procesal que existe hoy en da en el pas y las constantes remisiones de un rgimen a otro, sin perder la especialidad de cada uno de los procedimientos. El proyecto de Cdigo General del Proceso que actualmente

48 McKinsey & Company, Cmo hicieron los sistemas educativos con mejor desempeo del mundo para alcanzar sus objetivos, 2007.
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211

Como la calidad de los abogados incrementa la calidad de los jueces, es oportuno crear un examen de Barra o Colegiatura de abogados, de tal forma que todo estudiante graduado de una facultad de derecho aprobada por el Ministerio de Educacin Nacional est obligado a aprobar el examen de conocimientos y aptitudes, si quiere ejercer su profesin.

asociaciones pblico-privadas incluyan la posibilidad de que los estudiantes de las facultades de derecho asistan a formaciones ofrecidas por la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, cuando sea de su inters. Adicionalmente, se debe expedir un Cdigo de tica Judicial, en el que se establezcan los estndares ticos que deben informar la actuacin de todos los funcionarios judiciales, quienes debern recibir el entrenamiento apropiado en su apropiacin y uso. En el frente de evaluacin de los jueces es necesario, en primer lugar, reconsiderar si los factores de evaluacin que se aplican en la actualidad realmente reflejan la calidad, eficiencia y probidad de los jueces colombianos. En segundo lugar, es necesario redisear el sistema evaluativo para que tenga como objetivo primordial la comprensin real de las falencias de la rama y el otorgamiento de incentivos a quienes la conforman, y no la remocin o ratificacin de jueces. Un nuevo sistema de evaluacin de los jueces, para ser efectivo, debera cumplir con los siguientes requisitos: i) ser pblico y de fcil acceso para el ciudadano comn, de tal forma que cada juez le rinda cuentas a la ciudadana; ii) establecer comparativos entre los funcionarios evaluados, que muestren las diferencias en productividad; iii) tomar el nmero de conciliaciones logradas por el juez y el nmero de providencias revocadas en segunda instancia o casacin, como criterios fundamentales en la evaluacin de eficiencia y calidad de los despachos judiciales; iv) servir como insumo para la toma de decisiones por parte del rgano de administracin de la rama judicial, que podr determinar las falencias y los beneficios de cada una de las prcticas judiciales; v) servir como fundamento para otorgar incentivos econmicos a

aquellos funcionarios judiciales que obtengan los primeros lugares en productividad judicial; y vi) no influir en el mantenimiento o exclusin del funcionario judicial. Teniendo en cuenta que la calidad de los abogados incrementa la calidad de los jueces, es oportuno crear un examen de Barra o Colegiatura de abogados, de tal forma que todo estudiante graduado de una facultad de derecho aprobada por el Ministerio de Educacin Nacional est en la obligacin de aprobar el examen de conocimientos y aptitudes, si quiere ejercer su profesin. El examen propuesto debera tener las siguientes caractersticas: i) evaluar, por medio de preguntas de seleccin mltiple, el conocimiento de los estudiantes sobre las reas fundamentales del derecho colombiano; ii) evaluar, por medio de preguntas de seleccin mltiple, el conocimiento de los estudiantes sobre las normas ticas que rigen la abogaca; iii) evaluar aptitudes de lectura, escritura y anlisis, mediante la presentacin de casos hipotticos que el estudiante deber solucionar de forma escrita, utilizando su conocimiento sobre el derecho colombiano; y iv) evaluar habilidades en la resolucin y administracin de tareas jurdicas (tales como redaccin de conceptos, presentacin de demandas, etc.) Se propone presentar al estudiante una situacin laboral hipottica en la que se le otorguen todas las herramientas necesarias para resolver un problema jurdico de forma escrita. Los avances efectuados por el ICFES en los exmenes de Estado de Calidad de la Educacin Superior (ECAES) son un buen punto de partida para la construccin de un examen de Barra o Colegiatura de Abogados.

Es necesario redisear el sistema evaluativo para que tenga como objetivo primordial la comprensin real de las falencias de la rama y el otorgamiento de incentivos a quienes la conforman, y no la remocin o ratificacin de jueces. Dicho sistema debe ser de fcil acceso para el ciudadano comn.

212 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Reforma a la justicia
En Agosto de 2011, el Gobierno Nacional y el Consejo de Estado presentaron ante el Congreso proyectos de Acto Legislativo para reformar el sistema judicial colombiano. Ambos pretenden sentar las bases constitucionales para hacer ms eficiente, eficaz y transparente la justicia colombiana. El debate de ambos proyectos se ha centrado principalmente en: i) la regulacin de la tutela contra sentencias judiciales; ii) la modificacin del sistema administrativo de la Rama Judicial; iii) el establecimiento de precedente judicial; iv) el otorgamiento de funciones jurisdiccionales excepcionales a particulares, notarios, centros de arbitraje y/o conciliacin, y el otorgamiento de funciones jurisdiccionales permanentes a empleados judiciales; v) el monto del presupuesto de la rama judicial; vi) la forma de eleccin del Procurador General de la Nacin; y vii) la doble instancia para aforados. Tutela contra providencias judiciales: Los dos proyectos de Acto Legislativo contemplaban la posibilidad de interponer tutelas contra providencias judiciales (autos y sentencias), muy a pesar de que ha sido una de las fuentes de inseguridad jurdica y retraso de los procesos en Colombia.1 En un principio, existi acuerdo para que la tutela contra providencias judiciales tuviera lmites; en particular, que fuera presentada ante la misma jurisdiccin que profiri la providencia sea ordinaria o contenciosa, dentro de los 30 das siguientes a la ejecutoria de la providencia. El desacuerdo entre el Gobierno y las Cortes radic en la eventual revisin del fallo de tutela por la Corte Constitucional. Desafortunadamente, en el primer debate de la reforma se decidi no modificar la actual regulacin de tutela contra providencias judiciales, por lo cual el proyecto, que an est en curso, dej de lado uno de los puntos de reforma ms relevantes para la justicia colombiana. Modificacin del sistema administrativo de la rama judicial: En su proyecto, el gobierno nacional propuso la eliminacin del Consejo Superior de la Judicatura (en sus salas Administrativa y Disciplinaria). En su reemplazo, propuso la creacin de un Consejo Superior Judicial conformado por una Sala de Gobierno de la que sean parte los presidentes de las altas cortes y sus delegados y una Gerencia de la Rama Judicial. Por su parte, el Consejo de Estado propuso mantener el Consejo Superior de la Judicatura. En el primer debate del proyecto ante el Congreso, se decidi mantener el Consejo Superior de la Judicatura en su Sala Disciplinaria, pero no en su Sala Administrativa. Esta sera reemplazada por una Sala de Gobierno de la Rama Judicial, conformada por los presidentes de las altas cortes y sus delegados. Dentro de las modificaciones realizadas, se destaca la inclusin de personas expertas en temas econmicos y financieros en el rgano de gobierno de la Rama Judicial. Ellos podrn complementar las labores que realizan hoy los Magistrados en la definicin de polticas pblicas para la justicia. Precedente judicial: La reforma a la justicia presentada por el Consejo de Estado planteaba el establecimiento de un precedente judicial, de tal forma que los jueces estuvieran sometidos a las interpretaciones de sus superiores jerrquicos. El precedente judicial otorga seguridad jurdica, aumenta la eficiencia judicial, disminuye la posibilidad de corrupcin y promueve el debate jurdico ordenado y sistemtico. Desafortunadamente, en el primer debate del proyecto ante el Congreso se desech la propuesta, por lo cual se perdi una oportunidad para incrementar la seguridad jurdica y disminuir la corrupcin en el pas. Ampliacin de funciones jurisdiccionales: Otorgar funciones jurisdiccionales excepcionales a abogados, notarios y centros de arbitraje y conciliacin puede ser una frmula temporal efectiva para descongestionar la justicia. Este mecanismo ha sido utilizado, con xito, para realizar divorcios y sucesiones ante notarios, lo que ha resultado en una descarga judicial. Por otra parte, facultar a empleados judiciales a realizar funciones que hoy son propias del juez es oportuno. En la actualidad, el juez est obligado a intervenir en demasiados actos procesales que podran ser ejecutados, sin su presencia, por su equipo de trabajo. La medida permitir que el juez se concentre en aquellas actuaciones que realmente requieren de un debate jurdico profundo, permitiendo una resolucin ms gil del proceso. Es importante mencionar que la propuesta, que ya fue aprobada en primer debate ante el Congreso, presenta cuestionamientos relacionados con: i) la prdida de independencia y autonoma de la rama judicial; y ii) la forma en la cual sern involucrados los centros, notarios y abogados en la resolucin de conflictos judiciales, sobre todo en lo relacionado con su control. Por esta razn, en caso de ser implementada, debe ir acompaada de una

JUSTICIA

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regulacin que permita mantener la independencia de la rama judicial. Monto del presupuesto nacional: En el primer debate de la reforma ante el Congreso se acord incrementar anualmente el presupuesto de la Rama Judicial en la inflacin ms 2% adicional. As mismo, se asignar $1 billn adicional dentro de los prximos cinco aos ($200.000 millones por ao) para descongestionar la justicia. Dentro de las propuestas del Gobierno y el Consejo de Estado se echan de menos mecanismos de control a la ejecucin de los mayores recursos para la justicia. La experiencia ha demostrado que los sistemas de zanahoria y garrote son efectivos para aumentar la eficiencia de las instituciones. Forma de eleccin del Procurador y el Contralor: La formacin de ternas para la eleccin de

Procurador y Contralor por las altas cortes ha politizado la justicia. La realizacin de campaas de eleccin ante las cortes no solo distrae la actuacin de los jueces, sino que resta credibilidad e independencia a su labor. Por tal razn, la preparacin de ternas para la eleccin del Procurador y el Contralor debe ser preparada por funcionarios ajenos a la rama judicial. No obstante, en el primer debate de la reforma ante el Congreso, se decidi dejar en manos de las Cortes la eleccin de estos funcionarios, contrario a lo que propona el Gobierno en un principio. Doble instancia para aforados: La doble instancia para aforados es uno de los aspectos positivos de la reforma a la justicia. Esta institucin ha sido ampliamente aceptada internacionalmente y no existe un argumento de peso para excluirla en el caso de aforados.

Reforma Arbitral
El arbitraje es, por esencia, un mecanismo de resolucin de conflictos alternativo a la jurisdiccin del Estado. Encuentra su fundamento en que si las partes estn facultadas para disponer de sus derechos, tambin lo estn para pactar la forma en que un tercero decide sobre ellos; incluyendo el procedimiento a seguir y la ley aplicable. Consciente de las falencias del rgimen arbitral colombiano, el gobierno nacional present ante el congreso una reforma al estatuto de arbitraje nacional e internacional. A pesar de que la tendencia internacional muestra que las leyes monistas que contemplan, en general, una misma regulacin para el arbitraje nacional e internacional son ms efectivas y otorgan mayor seguridad jurdica, la reforma plantea un rgimen dualista, que trata de forma diferente uno y otro tipo de arbitraje. La regulacin establecida en el proyecto para el arbitraje internacional es, en general, tcnica y ajustada a los estndares internacionales, tomando como referente la ley UNCITRAL sobre arbitraje comercial internacional. El rgimen de arbitraje nacional propuesto, por el contrario, adolece, entre otras, de las siguientes falencias: Impide que las partes, de comn acuerdo, pacten un procedimiento arbitral distinto del establecido en la ley, eliminando as uno de los elementos esenciales del arbitraje. No faculta a los centros arbitrales a redactar reglamentos de procedimiento a los que las partes se puedan acoger para llevar a cabo su arbitraje, lo cual elimina el arbitraje institucional en Colombia e impide que las partes se acojan a uno de estos procedimientos, tal y como ocurre en el resto del mundo. Prohbe al Estado participar en arbitrajes tcnicos, a pesar de que buena parte de las disputas en que participa el Estado versan sobre temas de infraestructura, que solo pueden ser resueltos con la presencia de tcnicos. Impide que cada una de las partes escoja un rbitro y que el tercer rbitro sea escogido por estos, en contrava con la prctica internacional. Esta prohibicin ignora la realidad actual del arbitraje colombiano, en el que las partes se presentan a los centros arbitrales declarando haber escogido los rbitros de comn acuerdo, sin revelar la existencia de un procedimiento previo e informal en el que cada parte escogi un rbitro y entre estos dos escogieron un tercero. Establece la intervencin del Ministerio Pblico en todos los procesos arbitrales en que intervenga una entidad pblica, cuestin que no est contemplada en ninguna jurisdiccin arbitral moderna. Es de la esencia del arbitraje que ningn tercero intervenga en l, a menos que las partes as lo dispongan.

214 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Bibliografa
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JUSTICIA

215

216 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

CAPTULO

12

CORRUPCIN

1. Introduccin

egn el Banco Mundial, la corrupcin es sin duda el mayor obstculo para el desarrollo econmico y social de un pas.1 Su ejercicio no solo menoscaba los recursos que el Estado utiliza para satisfacer las necesidades de sus habitantes; tambin desincentiva la realizacin de inversiones,2 frena el desarrollo econmico, perpeta los niveles de pobreza, promueve la ineficiencia, la inestabilidad y la violencia.3 No en vano, existe una correlacin positiva entre el nivel de transparencia de un pas y su puesto en el ndice Global de Competitividad del Foro Econmico Mundial. A mayor control de la corrupcin, mayor el nivel de competitividad (Grfico 1). La corrupcin se define como el abuso del poder pblico para la obtencin de beneficios privados,4 y su ocurrencia se explica por mltiples causas: sobre-regulacin administrativa (exceso de trmites), lentitud de la Admi-

nistracin Pblica (que induce a la compra de funcionarios para agilizar decisiones), baja probabilidad de sanciones disciplinarias o penales a funcionarios corruptos, bajo nivel salarial de funcionarios pblicos, existencia de normas jurdicas confusas y dispersas, falta de informacin de los ciudadanos sobre las actuaciones especficas de los rganos del Estado, ausencia de un mercado abierto y competitivo, falta de controles internos en las entidades pblicas, dbil rendicin de cuentas de las entidades a los ciudadanos, desigualdad en la distribucin del ingreso, bajos niveles educativos y proteccin dbil a la libertad de expresin, entre otras. Un pas corrupto desaprovecha enormes recursos para invertir en educacin, salud, infraestructura, empleo, tecnologas de la informacin y, en general, en desarrollo. Si bien no existe una frmula exacta para cuantificar el costo de la corrupcin en Colombia, se estima que la corrupcin le cuesta al Estado $9 billones anuales; es decir, alrededor de 1,6% del PIB.5 El resultado de esta fuga de recursos se puede resumir en una frase: estancamiento competitivo.

Grco 1. ndice Global de Competitividad 2011 - 2012 vs. ndice de Percepcin de la Corrupcin 2010
5,40 ndice global de la competitividad 5,20 5,00 4,80 4,60 4,40 4,20 4,00
3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 6,5 7 7,5
ndice de percepcin de la corrupcin Nota: A mayor puntaje, mejor el panorama (mayor competitividad y menor corrupcin). Fuentes: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 2011-2012 y Transparencia Internacional, ndice de Percepcin de la Corrupcin 2010. Clculos CPC.

Malasia

Corea

y = 0.1137 x + 3.9535 R = 0.2247 Chile

Brasil Per Colombia

Espaa Surfrica Turqua Portugal

1 Transparency International, citando al Banco Mundial. 2 La evidencia emprica seala que la corrupcin acta como un impuesto a la inversin; entre mayor sea el grado de corrupcin en un pas, menor ser el grado de inversin. Se estima, por ejemplo, que un aumento en el nivel de corrupcin de Singapur al nivel de corrupcin de Mxico, tendra el mismo efecto negativo en la inversin extranjera directa que un aumento en la tasa impositiva a la inversin de 50%. 3 Rose-Ackerman, Susan, Corruption and Government: Causes, Consequences and Reform, Cambridge University Press, 1999. 4 Transparency International, septiembre de 2011. 5 Cifras de la Procuradura General de la Nacin. La metodologa utilizada toma en cuenta el presupuesto de inversin del sector central y las entidades territoriales, y le aplica el 12,9% a ese valor, siendo este el porcentaje promedio estimado que se debe pagar para ser adjudicatario de un contrato estatal. Esta cifra nicamente tiene en cuenta el costo derivado de pagos ilegales para obtener la adjudicacin de contratos estatales, que no es sino una de las formas de corrupcin en Colombia. Ignora los posibles desfalcos al erario derivados de conductas antiticas de funcionarios pblicos y privados, as como la prdida de recursos econmicos que dejan de invertirse en el pas como resultado de la corrupcin.

218 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Grco 2. Factores ms problemticos para hacer negocios en Colombia

Corrupcin Inadecuado suministro de infraestructura Burocracia gubernamental ine ciente Acceso a nanciamiento Tarifas tributarias Crimen y robo Regulaciones laborales restrictivas Cali cacin Inadecuada de la fuerza de trabajo Legislacin tributaria In acin Regulacin cambiaria Inestabilidad poltica Pobre tica de trabajo en la fuerza laboral nacional Pobre salud pblica Inestabilidad gubernamental / Golpes de Estado 0 0,7 0,5 4 8 12 16 2,8 1,8 4 3,9 5,9 5,5 7,5 7,3 9 10,6 10,1 12,1

18

20

*De una lista de 15 factores, se les pidi a los encuestados seleccionar los cinco ms problemticos para hacer negocios en su pas y cali carlos entre 1 (ms problemtico) y 5 (menos problemtico). Las barras de la gura muestran las respuestas ponderadas. Fuente: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 2011-2012.

2. Diagnstico

olombia es un pas con altos niveles de corrupcin; los ndices nacionales e internacionales as lo demuestran. Segn el Informe de Competitividad Global 2011-2012 del Foro Econmico Mundial (FEM), la corrupcin es de lejos el factor ms problemtico para hacer negocios en Colombia (Grfico 2). El mismo informe le otorga bajas calificaciones al pas en los ndices relacionados con transparencia y corrupcin. Colombia obtuvo el puesto 118 entre 142 pases en el indicador que mide el nivel de desviacin de recursos pblicos, lo que muestra que buena parte de los dine-

ros pblicos que deberan ser destinados a satisfacer las necesidades de los ciudadanos (como educacin, salud o infraestructura), son utilizados para favorecer intereses privados. As mismo, los colombianos perciben que los recursos del Estado son malgastados o utilizados para fines diferentes a los establecidos en la Constitucin o en la Ley. No por otra razn Colombia se ubica en el puesto 89 entre 142 pases en el indicador que mide el despilfarro de recursos pblicos. A lo anterior se suma la desconfianza ciudadana en los polticos, lo que se refleja en el puesto 84 que ocupa Colombia en el indicador sobre confianza pblica en los polticos, y en el 99 en el indicador que mide el favoritismo en las decisiones polticas. Muchos ciudadanos
CORRUPCIN

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Cuadro 1. Puesto en indicadores de corrupcin desagregados, 2011-2012

PAS Mxico Colombia Per Brasil Malasia Corea Portugal Espaa Chile Surfrica Turqua Favoritismo en las decisiones 79 99 74 65 24 94 72 55 14 114 86 Despilfarro de Desviacin de Falta de conanza Pagos irregulares recursos pblicos recursos pblicos y sobornos en polticos 94 118 84 110 40 58 47 46 27 81 68 100 84 126 105 25 111 70 73 28 88 68 91 89 59 61 43 49 36 38 21 48 68 75 89 37 136 12 95 137 108 15 69 72

Nota: Posicin en el Ranking de un total de 142 paises. Pases que superan a Colombia en el Ranking Pases que no superan a Colombia en el Ranking Fuente: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 2011-2012.

Grco 3. Ranking de percepcin de la corrupcin

no confan en las personas encargadas de representarlos ante las corporaciones pblicas, y consideran que los beneficios del Estado solo se otorgan con fundamento en factores subjetivos y no objetivos (Cuadro 1). Los indicadores del FEM en materia de corrupcin estn en lnea con las mediciones que realiza Transparencia Internacional. Segn el Ranking de Percepcin de la Corrupcin 2010 publicado por ese organismo, el pas ocupa el puesto 78 entre 178 pases en niveles de corrupcin. Colombia retrocedi tres puestos en este ranking con respecto a los resultados de 2009. Por contraste, Brasil, Chile y Espaa avanzaron seis, cuatro y dos puestos, respectivamente (Grfico 3). Los indicadores nacionales que miden el nivel de corrupcin en Colombia no son ms halageos que los resultados internacionales. Segn el ndice de Transparencia Nacional 2008-2009, elaborado por Transparencia por Colombia, las entidades estatales del sector central logran calificaciones preocupantes en materia de corrupcin. En efecto, obtuvieron una calificacin promedio de 75,3/100 en el indicador que mide los riesgos de corrupcin en cada una de ellas (siendo 1 el nivel de riesgo ms alto y 100 en nivel de riesgo ms bajo). Conforme al ndice, 9% de las entidades del sector central se ubican en la franja de riesgo alto y muy alto de corrupcin, 56% en la franja de riesgo moderado y 8% en la franja de riesgo bajo. Si bien las entidades mejoraron su rendimiento con respecto al ndice de Transparencia Nacional 2007-2008, donde 17% se ubic en riesgo alto y muy alto de corrupcin administrativa, 44% en riesgo

Chile Espaa Portugal Corea Surfrica

21 30 32 39 54 56 56 69 78 78 98 20 40 60 80 100

Pas

Turqua Malasia Brasil Per

Colombia Mxico 0

Puesto
Nota: Se les pidi a los encuestados que indicaran su percepcin acerca del nivel de corrupcin del sector pblico en sus respectivos pases. Fuente: Transparencia Internacional, ndice de Percepcin de la Corrupcin 2010.

220 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

moderado y 3% en riesgo bajo, los niveles de peligro de corrupcin siguen siendo muy altos (Grfico 4). La Rama Legislativa presenta los ndices ms preocupantes en materia de transparencia. El Senado de la Repblica obtiene la calificacin ms baja entre todas las entidades que mide el ndice de Transparencia Nacional, con una puntuacin de 21,2 sobre 100 en el indicador que mide el riesgo de corrupcin.6 La corporacin no solo descendi 20 puntos frente a su calificacin en el ndice 2007-2008; es tambin la nica entidad del sector central en Colombia que se ubica en la franja de riesgo muy alto de corrupcin. La Cmara de Representantes, por su parte, obtiene una calificacin de 58,2 sobre 100, lo que la ubica en el segmento de entidades con riesgo alto de corrupcin. Los mayores riesgos de corrupcin en el sector central se concentran en las siguientes reas: i) seleccin por mrito; ii) evaluacin de funcionarios; iii) trmites; iv) publicidad en la contratacin; v) audiencia de rendicin de cuentas; y vi) seleccin en la contratacin (Grfico 5).7 Todas las

Grco 4. Niveles de riesgo de corrupcin en entidades pblicas del nivel central, 2008-2009
1 9 8

26 56

Riesgo muy alto Riesgo moderado

Riesgo alto Riesgo bajo

Riesgo medio

Fuente: Transparenca por Colombia, ndice de Transparencia Nacional 2008 - 2009.

Grco 5. ndice de Transparencia Nacional desagregado por sub-indicadores, 2008-2009

Fallos de responsabilidad scal Fallos de responsabilidad disciplinaria Avances en control interno Gestin de control interno Publicidad en web y entrega oportuna de la informacin Desempeo contable, nanciero y de gestin Quejas y reclamos Gestin del recurso humano Gestin de la contratacin Audiencia pblica de rendicin de cuentas Publicidad contratacin Trmites Evaluacin de funcionarios Seleccin por mrito 0 10 20 30 40 53,8 50,1 50 60 70 80 90 87 82,9 81,7 80,6 77,2 76,1 75,3 73,5 71,8 68,4

94,9 94,3

100

Puntaje
Fuente: Transparencia por Colombia, ndice de Transparencia Nacional, 2008-2009.

6 ndice de Transparencia Nacional 2008-2009. 7 Ibid.

CORRUPCIN

221

reas donde Colombia presenta dificultades se relacionan con alguna de las causas que determinan la existencia de corrupcin en un pas: el exceso de regulacin administrativa explica la corrupcin en los trmites, la ausencia de un mercado abierto (o competitivo) y la falta de leyes claras y transparentes explican la corrupcin en la seleccin por mrito y en la contratacin; la falta de informacin de los ciudadanos sobre las actuaciones de las entidades pblicas y la baja probabilidad de ser sancionado por un acto de corrupcin, reflejan la baja transparencia de las entidades

en la publicidad de la contratacin y en la realizacin de audiencias de rendicin de cuentas. Por otra parte, segn cifras de la Procuradura General de la Nacin, la conducta disciplinaria ms sancionada en 2010 y en lo corrido de 2011 por esa entidad, fue la suscripcin de contratos sin el cumplimiento de los requisitos legales esenciales (Grfico 6 y Cuadro 2). Si bien todas las conductas corruptas generan efectos perversos sobre la economa, la estructura social y la competitividad, es altamente preocupante que la contra-

Cuadro 2. Faltas ms sancionadas por la Procuradura General de la Nacin en el primer trimestre de 2011
No. de Personas sancioandas No. destituidos e inhabilitados

Puesto

Falta disciplinaria

Suscribir contratos sin el cumplimiento de los requisitos legales esenciales Realizar objetivamente una descripcin tpica consagrada en la Ley como delito sancionable a ttulo de dolo (art. 48 -1 CDU) No cumplir ni hacer que se cumplan los deberes contenidos las leyes

44

23

36

14

26

Extralimitacin de funciones

24

No cumplir con diligencia, eciencia e imparcialidad el servicio encomendado

22

Fuente: Procuradura General de la Nacin, Sistema de Informacin Misional.

Grco 6. Las cinco faltas ms sancionadas por la Procuradura General de la Nacin

Suscribir contratos sin el cumplimiento de los requisitos legales esenciales 16

No cumplir y no hacer que se cumplan los deberes contenidos en las leyes

13

Realizar objetivamente una descripcin tpica consagrada en la Ley como delito sancionable a ttulo de dolo

Extralimitacin de funciones

Cumplir con diligencia, e ciencia e imparcialidad el servicio encomendado

0
Fuente: Procuradura General de la Nacin.

8 12 16 % sobre total de sanciones

20

222 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

tacin pblica sea una de las fuentes de mayor corrupcin. Aproximadamente 70% del presupuesto estatal se ejecuta a travs de contratos, por lo cual la existencia de corrupcin en la contratacin menoscaba fuertemente recursos que en principio deberan ser destinados a satisfacer las necesidades de los ciudadanos. En Colombia, las instituciones que comnmente han sido percibidas como corruptas (o menos transparentes) continan siendo consideradas como polos de corrupcin. Los partidos polticos, el poder legislativo, los funcionarios pblicos y

el poder judicial, en su orden, son las instituciones que obtienen las calificaciones ms bajas en el Barmetro Global de la Corrupcin 2010. La ubicacin recurrente de estas entidades en las altas franjas de corrupcin debe prender las alarmas del Gobierno al momento de disear una poltica integral de lucha contra la corrupcin. En efecto, es necesario dar prelacin a aquellas entidades y procesos donde existe corrupcin recurrente, para determinar qu incentiva su ocurrencia y as plantear soluciones estructurales (Grfico 7).

Grco 7. Percepcin del grado de afectacin por la corrupcin de ciertas instituciones, 2010

Colombia

Promedio Tipo

4,2 Partidos polticos 4,1 4,5 4 3,5 3 Poder Judicial 3,8 3,6 2,5 2 1,5 1 0,5 0 4,2 Parlamento / Poder legislativo 3,8

Funcionarios / empleados pblicos 4

2,9 3,6

3,2 Empresas / Sector privado

2,7 2,9 Medios

Se les pidi a los encuestados que cali caran qu tan afectadas por la corrupcin se encuentran las siguientes instituciones: Partidos Polticos, Poder Legislativo, Sector privado, Medios, Empleados pblicos y Poder Judicial, siendo 1 nada corrupto y 5 extremadamente corrupto. Fuente: Transparencia Internacional, Barmetro Global de la Corrupcin, 2010. Clculos CPC.

CORRUPCIN

223

La crtica situacin del pas en materia de corrupcin se refleja en el incremento porcentual de las investigaciones disciplinarias por conductas de corrupcin o inmoralidad administrativa, sobre el total de las investigaciones. Mientras en 2007, 10% de las investigaciones disciplinarias realizadas por la Procuradura General de la Nacin fueron por corrupcin o inmoralidad administrativa, en 2008 la cifra se increment a 17% y en 2009 a 33% (Grfico 8). Grco 8. Procesos disciplinarios registrados por ao, 2007-2009
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 10% 20% 10% 0% 2007 2008 2009 Violacin a los derechos humanos Omisin o negligencia en el ejercicio de las funciones Irregularidades en el manejo del presupuesto Irregularidades en contratacin administrativa Inmoralidad (corrupcin) administrativa Captulo no de nido Abuso de autoridad
Fuente: Procuradura General de la Nacin.

Es preocupante que la contratacin pblica sea una de las fuentes de mayor corrupcin. Aproximadamente 70% del presupuesto se ejecuta a travs de contratos, por lo cual la existencia de corrupcin en la contratacin menoscaba fuertemente recursos que en principio deberan ser destinados a satisfacer las necesidades de los ciudadanos.

33%

17%

La corrupcin no solo se presenta en las entidades o corporaciones que pertenecen al sector central. Las entidades territoriales, que manejan un presupuesto incluso mayor que el del sector central, son tambin focos de corrupcin recurrente. Estudios recientes muestran el alto riesgo de corrupcin existente en el manejo de recursos de las entidades territoriales, especialmente en la administracin y ejecucin de las regalas. Tan solo entre 2005 y 2010, la Direccin de Regalas del Departamento Nacional de Planeacin (DNP) report a los rganos de control 21.681 irregularidades en la ejecucin de estos recursos.8 Tambin existen reportes sobre cmo, a 2009, funcionarios corruptos de 750 entidades territoriales haban saqueado alrededor de $4 billones en regalas.9 Esto es preocupante si se tiene en cuenta que las entidades territoriales ya son receptoras de vastas regalas producto del boom minero energtico que est viviendo el pas, y que estas regalas deben ser destinadas a rubros que afectan directamente la competitividad del pas. En el manejo de los recursos del Sistema General de Participaciones por parte de las entidades territoriales, la radiografa es similar. Se ha encontrado que las entidades territoriales han desviado un monto importante de recursos que en principio debieron ser invertidos en educacin, salud y agua potable para los ciudadanos. Solo en agua potable y saneamiento bsico, se estima que el desvo de recursos bordea entre 20% y 25% del total de recursos asignados, lo que equivale una fuga de $200.000 millones anuales. As mismo, en materia de educacin, las prdidas en 2007 fueron de $1,2 billones, equivalentes a 13% de los recursos asignados para ese ao.10

8 Maldonado, Alberto, Lucha contra la corrupcin en Colombia: la carencia de una poltica integral, Policy paper 2, Friedrich Ebert Stiftung en Colombia FESCOL, junio de 2011. 9 Ibid. 10 Ibid.

224 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Segn el ndice de Transparencia Departamental 2008-2009,11 ninguna gobernacin del pas tiene un nivel de riesgo bajo en materia de corrupcin. 44% de las gobernaciones se encuentran en el nivel de riesgo medio de corrupcin, 28% se ubica en riesgo moderado, 25% en riesgo alto y 3% en riesgo muy alto. Es tan grave la situacin regional en materia de corrupcin, que los ndices de transparencia de las entidades territoriales son mucho menores en comparacin con los del sector central. Mientras el promedio de calificacin sobre riesgos de corrupcin del Gobierno Nacional es 75,3/100, el promedio de los Gobiernos Departamentales es 66,2/100 y el de Gobiernos municipales es 59,5/100 (Grfico 9). La situacin descrita es preocupante por dos razones: en primer lugar, las regiones juegan un papel fundamental en el aumento de la competitividad nacional (ver captulo Regional); es en las regiones donde se gestan los proyectos e inversiones que impulsan el crecimiento econmico y el desarrollo; en segundo lugar, con la reforma constitucional a las regalas,12 las regiones tendrn la tarea de canalizar los crecientes recursos derivados de la explotacin minera y petrolera en desarrollar proyectos para el desarrollo social, econmico, ambiental, y para

inversiones en ciencia, tecnologa e innovacin, entre otras. Por esta razn, es fundamental que exista un alto grado de transparencia en las entidades encargadas del manejo y ejecucin de esos recursos, que impactan la competitividad directamente. Mltiples actores estatales han realizado esfuerzos para aumentar la efectividad en la prevencin y control de la corrupcin en los ltimos aos. En primer lugar, el Congreso de la Repblica expidi el Estatuto Anticorrupcin, que pretende fortalecer los mecanismos de prevencin, investigacin y sancin de la corrupcin. La norma establece, entre otras, inhabilidades para personas naturales y jurdicas para contratar con el Estado cuando hayan cometido delitos de corrupcin; inhabilidades para contratar a quienes financien campaas polticas a Presidencia, gobernaciones y alcaldas en un monto determinado; la obligacin de contadores o revisores fiscales a denunciar los actos de corrupcin que detecten en ejercicio de su profesin; la eliminacin de beneficios penales para quienes hayan sido condenados por delitos contra la Administracin Pblica; la inclusin de causales de agravacin punitiva a quienes cometan delitos relacionados con el sistema de seguridad social; la posibilidad de exonerar

Grfico 9. ndice de Transparencia del gobierno nacional, Grco 9. ndice de Transparencia del gobierno nacional, departamental y municipal, departamental y municipal, promedio comparativo, 2008-2009 promedio comparativo, 2008 - 2009
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Promedio Gobierno Departamental Riesgo muy alto 75,3 66,2 59,5 Riesgo alto Riesgo bajo Riesgo moderado Riesgo medio

Promedio Gobierno Nacional

Promedio Gobierno Municipal

Las instituciones que comnmente han sido percibidas como corruptas (o menos transparentes) continan siendo consideradas como polos de corrupcin. Los partidos polticos, el poder legislativo, los funcionarios pblicos y el poder judicial, en su orden, son las instituciones que obtienen las calificaciones ms bajas.

Fuente: Transparencia por Colombia, ndice de Transparencia Municipal, Departamental y Nacional 2008-2009.

11 El ndice de Transparencia Departamental es elaborado por Transparencia por Colombia. 12 Acto legislativo 05 de 2011.
CORRUPCIN

225

un agente encubierto que, en desarrollo de una operacin, cometa delitos contra la Administracin Pblica; y la sancin de corrupcin privada. No obstante los anterior, el Estatuto tambin incorpor normas que pueden debilitar los mecanismos de prevencin, investigacin y sancin de la corrupcin, o incluso incentivarla. Por un lado, inhabilit a ex funcionarios pblicos para prestar servicios de asistencia, representacin o asesora en asuntos relacionados con las funciones propias del cargo ocupado, hasta por el trmino de dos aos despus de dejarlo. Esta norma tiene los siguientes efectos negativos: i) desincentiva la entrada de personas con altos perfiles profesionales a las diferentes entidades del Estado, ya que los futuros ex funcionarios no podrn desempearse laboralmente durante dos aos en su especialidad; ii) promueve la realizacin oculta de asesoras una vez el funcionario haya abandonado su cargo, ya que de una u otra forma debe tener un ingreso econmico; y iii) incentiva la corrupcin de los funcionarios que hoy se encuentran en el sector pblico, quienes querrn asegurar rentas antes de abandonar el cargo encomendado, anticipando la imposibilidad de trabajar en su especialidad durante dos aos. El efecto de la inhabilidad es altamente nocivo, ya que promueve una de las principales causas de la corrupcin en Colombia: el bajo nivel del capital humano en algunas entidades del Estado. Por otro lado, en la tipificacin del delito de colusin en licitaciones pblicas que sanciona los carteles de contratacin y acuerdos corruptos para alterar licitaciones, con penas de seis a 12 aos, multa de 200 a 1.000 salarios mnimos, e inhabilidad para contratar el Estatuto debilit el mecanismo ms idneo para detectar la existencia de carteles en la contratacin: los acuerdos de colaboracin entre uno de los cartelistas y el Estado (tambin llamados programas de delacin o acuerdos de clemencia). Estos acuerdos han demostrado ser la forma ms efectiva para detectar un cartel,13 en la medida en que uno de los participantes se ve incentivado a delatarlo cuando sabe que obtendr el perdn por parte del Estado. No obstante, el Estatuto seala que quien delate la existencia de un cartel en el cual haya participado, y obtenga por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio entidad encargada de negociar los acuerdos de clemencia- el perdn total de la sancin administrativa a imponer, solo obtendr una reduccin de 1/3 de la pena de prisin y una reduccin en la sancin pecuniaria derivadas de la comisin de una infraccin penal. Por su-

puesto, ningn participante en un cartel de contratacin actuar como delator cuando sabe que tendr que afrontar, por ese solo hecho, una pena privativa de la libertad, independientemente de que esta sea reducida. Aparte del Estatuto Anticorrupcin, el pas ha avanzado en su agenda de lucha contra la corrupcin en otros frentes. En efecto, Colombia reorganiz el Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupcin, una oficina estatal que ha realizado diferentes programas para prevenirla y aumentar la transparencia en las entidades pblicas. Se debe resaltar, no obstante, que la actual estructura es una camisa de fuerza para su efectividad. Un rgano de prevencin y coordinacin de la poltica de lucha contra la corrupcin requiere de una estructura institucional ms fuerte, con autonoma poltica y administrativa, y mayor capacidad de gestin y participacin en la sociedad civil.14 En tercer lugar, el Gobierno incluy dentro de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo una propuesta de lucha contra la corrupcin, lo cual muestra el inters que existe por el mejoramiento de la transparencia en el sector pblico. El Plan incluye el compromiso de establecer una poltica integral de lucha contra la corrupcin y la consolidacin de un sistema de informacin sobre el tema que sirva de insumo para la adopcin de polticas pblicas. Sin embargo, no establece compromisos especficos, metas claras y cuantificables, ni acciones concretas a seguir en materia de corrupcin,15 por lo cual el gobierno nacional deber especificar las acciones a seguir dentro del marco de la poltica integral de lucha contra la corrupcin. Se echa de menos que el Plan no haga referencia al fortalecimiento de la autonoma y gestin del rgano de prevencin de la corrupcin, lo cual es clave para una poltica integral exitosa. En cuarto lugar, la Procuradura General de la Nacin lanz recientemente el ndice de Gobierno Abierto (IGA), que permite medir el cumplimiento de las normas anticorrupcin por parte de las entidades territoriales. El programa no solo ayuda a ejercer un control disciplinario y fiscal ms estricto sobre las regiones, sino tambin permite que alcaldes y gobernadores intercambien experiencias exitosas en materia de lucha contra la corrupcin y a favor de la transparencia. Una prueba piloto del IGA realizada en los municipios de Santander arroj cifras sorprendentes: el cumplimiento promedio de las entidades territoriales de las normas sobre publicidad en la contratacin estatal es de solo 27,7/100; el de las normas sobre rendicin de cuentas y atencin al ciudadano

13 Bloom, Margaret, Despite Its great Success, the EC Leniency Program faces Great Challenges, European University Institute, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, 2006 EU Competition Law and Policy Workshop Proceedings. 14 Op. Cit. Maldonado, Alberto. 15 Ibid.

226 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

de 54,5/100; el cumplimiento de la ley de archivos de solo 37,6/100; la implementacin del MECI de 67,2/100.16 Estas cifras muestran que, si bien existen leyes que pretenden aumentar la transparencia y evitar la corrupcin en Colombia, las entidades territoriales no las estn aplicando. El reto principal del Estado, adems de establecer una poltica integral de lucha contra la corrupcin, es aplicar efectivamente las normas que sobre transparencia que existen hoy en da. En quinto lugar, el Gobierno lanz el Portal de Transparencia Econmica (www.pte.gov.co), quiz la iniciativa ms importante en materia de transparencia y corrupcin del ltimo ao. El portal permite hacer un seguimiento minucioso de la ejecucin presupuestal de las entidades que conforman el presupuesto general de la contratacin. Cualquier ciudadano puede saber qu contratan, con quin contratan y a qu valor contratan las entidades que conforman el presupuesto general de la nacin. Esto convierte a todos los ciudadanos en fiscalizadores de los contratos que realizan los Ministerios, Departamentos Administrativos, el Congreso de la Re-

pblica, la Rama Judicial, los Establecimientos Pblicos, las Corporaciones Autnomas y los rganos de Control y Electorales. Si bien se han realizado grandes esfuerzos, las medidas adoptadas siguen siendo pocas frente a la dimensin del problema que enfrenta el pas. As lo demuestra el ndice de Control de la Corrupcin 2010, elaborado por el Banco Mundial en el cual Colombia disminuy sus calificaciones frente al mismo indicador en 2008. Colombia obtuvo una calificacin de -0,39 en un rango de -2,5 a 2,5, mientras en 2008 obtuvo una calificacin de -0,25. El pas fue superado por Mxico y Per en la medicin de 2010, revirtiendo la situacin de 2008, en la que Colombia estaba por encima de estas naciones (Grfico 10). La necesidad de intensificar los esfuerzos en materia de corrupcin se ratifica al revisar los ndices de percepcin ciudadana sobre la efectividad de las medidas del Gobierno en la lucha contra la corrupcin. Segn Transparencia Internacional, 45% de las personas considera que las medidas del actual Gobierno son inefectivas para combatir la corrupcin, 35% piensa que son efectivas (en

Gr co 10. Control de la corrupcin, 2010

2,00

1,50

Nivel de control

1,00

0,50

0,00

-0,50

Colombia -0,39

Mxico -0,37

Per -0,23

Turqua 0,01

Brasil 0,06

Surfrica 0,09

Malasia 0,12

Corea 0,42

Espaa 1,01

Portugal 1,03

Chile 1,50

*Se les pidi a los encuestados que indicaran su evaluacin del control de la corrupcin en un rango de -2,5 a 2,5, donde 2,5 es mayor control. Fuente: Banco Mundial, World Bank Governance Indicators 2010. Clculos CPC.

16 Ibid.
CORRUPCIN

227

Grco 11. Evaluacin de las medidas del Gobierno para combatir la corrupcin
1 20%

35%

45%

Efectivas Ni efectivas, ni inefectivas Inefectivas Fuente: Transparencia Internacional, Barmetro Global de la Corrupcin 2010.

contraste con 62% del ao anterior), y 20% que no son ni efectivas ni inefectivas (Grfico 11).

3. Propuestas

n este acpite se presentan algunas propuestas para incrementar la efectividad de las polticas de lucha contra la corrupcin en Colombia; en particular, se establecen recomendaciones para disear una poltica integral anticorrupcin, mejorar la forma en que el gobierno hace negocios, incrementar la calidad de los funcionarios pblicos y aumentar la transparencia y el control de la corrupcin por parte de los ciudadanos.

titucionales) promueven la realizacin de conductas corruptas. En esta tarea se debe determinar: i) si la relacin entre las diferentes ramas del poder pblico promueve o no la corrupcin (por ejemplo, la relacin entre el ejecutivo y el legislativo, o el legislativo y el judicial); ii) si los procesos y procedimientos que usan las entidades estatales generan rentas que incentivan la oferta y demanda de corrupcin; y iii) si la forma de contratacin estatal (la manera en que el gobierno hace negocios) es la ms adecuada para evitar la corrupcin o si, por el contrario, la incentiva. En tercer lugar, la poltica integral anticorrupcin debe abordar el papel de los particulares en sus relaciones con el sector pblico y con otros particulares, e incentivar el establecimiento de sistemas de autorregulacin empresarial y gremial en materia de lucha contra la corrupcin; sistemas que prevengan y sancionen la realizacin de conductas corruptas desde un enfoque privado. En cuarto lugar, es necesario disear e implementar modelos culturales transversales al sector pblico y privado, que sirvan para educar a la ciudadana en la vigilancia, control y lucha contra la corrupcin, y que incentiven conductas transparentes en el Estado. En quinto lugar, la poltica debe establecer canales para que los particulares conozcan exactamente las actuaciones de cada una de las entidades pblicas, su personal, gasto y cumplimiento de metas, ente otras. Una poltica anticorrupcin efectiva debe, adems, definir estrategias especficas y metas cuantificables y verificables para las entidades encargadas de prevenir, investigar y sancionar conductas corruptas.17 As mismo, debe tener como objetivo principal la modificacin de la forma en que el gobierno hace negocios; es decir, debe concentrarse en reducir los incentivos para pagar y reci-

3.1. Propuesta para mejorar la poltica anticorrupcin

La primera tarea que debe realizar el Gobierno es disear una poltica integral de lucha contra la corrupcin que incluya todas las ramas del poder pblico, las entidades territoriales y la sociedad civil. El diseo de la poltica integral anticorrupcin debe abordar cinco frentes principales. En primer lugar, determinar las causas del comportamiento corrupto de los actores pblicos y privados en Colombia; es decir, preguntar por qu existe corrupcin en el Estado Colombiano y en cada una de las entidades pblicas y privadas. En segundo lugar, la poltica anticorrupcin debe estudiar el funcionamiento del Estado para establecer qu tipo de estructuras administrativas (o arreglos ins17 Op Cit. Maldonado, Alberto.

La primera tarea que debe realizar el Gobierno es disear una poltica integral de lucha contra la corrupcin que incluya todas las ramas del poder pblico, las entidades territoriales y la sociedad civil. La poltica debe definir estrategias especficas y metas cuantificables y verificables para las entidades encargadas de prevenir, investigar y sancionar conductas corruptas.

228 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

bir sobornos, y no nicamente en apretar los sistemas de investigacin y control ex-post. Si bien la investigacin y la sancin de conductas corruptas son importantes, est demostrado que su impacto en el largo plazo es muy bajo si las condiciones bsicas que incentivan el pago de sobornos se mantienen.18 Cuando los incentivos se mantienen, la eliminacin de ciertas manzanas podridas muy seguramente terminar en la llegada de nuevos grupos de funcionarios corruptos y nuevos solicitantes de esa corrupcin.19 La ejecucin de la poltica integral de lucha contra la corrupcin debera tener en cuenta las propuestas especficas que se presentan a continuacin, y que se enfocan en mejorar la forma en que el Estado hace negocios, mantener funcionarios pblicos eficientes y honestos, promover la participacin de los particulares o incluso de los funcionarios pblicos en la identificacin de conductas corruptas, e incentivar la transparencia general.

La poltica anticorrupcin debe procurar la modificacin de la forma en que el gobierno hace negocios; es decir, debe concentrarse en reducir los incentivos para pagar y recibir sobornos, y no nicamente en apretar los sistemas de investigacin y control ex-post.

3.2. Propuesta para modificar la forma en que el Gobierno hace negocios

Varias son las estrategias que pueden adoptar el Congreso y el Gobierno para reducir la corrupcin en los procesos de contratacin de bienes y servicios que realiza el Estado. En primer lugar, el DNP debe expedir una gua de contratacin estatal detallada y precisa, de obligatorio cumplimiento para las entidades estatales, en las que se establezcan reglas sobre temas sustantivos de la contratacin estatal, como por ejemplo los pasos que se deben seguir para llevar a cabo los diferentes tipos de contratacin. Esta medida estandariza los parmetros de contratacin del Estado, disminuye la discrecionalidad de los funcionarios pblicos y facilita la vigilancia ciudadana sobre los procesos de contratacin. En segundo lugar, el Congreso de la Repblica debe hacer obligatoria la utilizacin de procesos de subasta pblica en bolsas mercantiles para la contratacin de bienes o servicios de las entidades del Estado que se realizan por el mecanismo de seleccin abreviada. Para ello, el Congreso de la Repblica debe modificar el numeral 2 del artculo 2 de la Ley 1150 de 2007 y establecer que el mecanismo propuesto se deber utilizar obligatoriamente en los procesos de seleccin abreviada. Tal reforma privilegiara la aplicacin de criterios objetivos en la contratacin pblica e incrementara la vigilancia del pblico en la contratacin estatal. As mismo, modificara la forma en que el Estado hace negocios y dara paso a un mecanismo que elimina la posible oferta y demanda de
18 Op. Cit. Rose-Ackerman, Susan. 19 Ibid.

sobornos en la contratacin que se realiza por la va de seleccin abreviada. En tercer lugar, se debe analizar la posibilidad de obligar a ciertas entidades pblicas a notificar los grandes procesos de contratacin estatal a la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), que cuenta con mayor experiencia en la identificacin de colusin en licitaciones pblicas entre oferentes, y en la identificacin de reglas incluidas en pliegos de condiciones que promueven la realizacin de acuerdos que disminuyen la competencia por la prestacin de servicios o la venta de bienes al Estado. Esta reforma estara sujeta al otorgamiento de recursos necesarios a la SIC para cumplir la tarea encomendada, que en todo caso requiere de una gran infraestructura humana y econmica. En cuarto lugar, es necesario modificar el pargrafo del artculo 410 A de la Ley 599 de 2000, en el que se castiga penalmente la colusin en licitaciones pblicas, para establecer que quien delate ante la SIC un cartel de contratacin en el que haya participado, y obtenga el perdn total de la multa por parte de esa entidad, tambin obtenga la exoneracin total de la sancin penal a imponer, incluyendo el perdn de la inhabilidad para contratar con entidades estatales. El perdn total de la pena para quien delate la existencia de carteles de contratacin incrementar la identificacin de estos acuerdos ilegales y aumentar la deteccin de varios carteles de contratacin. En quinto lugar, se deben modificar los artculos 397 a 394 del Cdigo Penal para incorporar en ellos un sistema de perdn total de la pena para quienes, sin estar siendo procesados por delitos de corrupcin (pero habiendo participado en ellos), denuncien su existencia y alleguen pruebas suficientes para implicar a los dems partcipes

CORRUPCIN

229

Se debe incorporar un sistema de perdn total de la pena para quienes, sin estar siendo procesados por delitos de corrupcin (pero habiendo participado en ellos), denuncien su existencia y alleguen pruebas suficientes para implicar a los dems partcipes en el acto.

en el acto, tal y como ocurre en el caso de los carteles de precios. Los sistemas de delacin han sido supremamente exitosos en Europa y otras jurisdicciones para identificar violaciones al rgimen de competencia (por ejemplo, carteles de precios). As mismo, se recomienda establecer un sistema de atenuacin de penas aplicable a quienes, siendo procesados por actos de corrupcin, denuncien a los dems partcipes, siempre y cuando la informacin allegada sea completa y til para la captura y sancin de los coautores del delito. En sexto lugar, la SIC debe realizar talleres para capacitar a los funcionarios pblicos de las entidades que realizan las contrataciones de mayor cuanta, en las que ilustren a los funcionarios sobre la forma de disear pliegos de condiciones que incentiven la competencia y sobre mecanismos para identificar colusin en las licitaciones pblicas.

la presencia de funcionarios incompetentes en el Estado. Lo anterior es resultado de que la evaluacin de funcionarios pblicos es predominantemente subjetiva, de tal forma que el evaluador puede calificar de forma positiva o negativa al funcionario, independientemente de su rendimiento. Por esta razn, la evaluacin de funcionarios debe migrar a factores objetivos, casi matemticos, que obliguen a los evaluadores a imponer calificaciones reales cuando el funcionario no cumpla con sus metas especficas y cuantificables, tales como el nmero de trmites realizados o decisiones tomadas en determinado periodo de tiempo. Lo anterior debe ir acompaado del establecimiento de indicadores de desempeo que permitan determinar los resultados y metas especficas de los funcionarios estatales que ocupen cargos directivos. Esto permitir crear sistemas de alarmas para identificar incumplimientos de las metas, de tal forma que se alerte a la Contralora sobre gestiones incorrectas de los recursos pblicos. En tercer lugar, todas las entidades estatales, independientemente de la Rama del poder pblico a la que pertenezcan, deben tener sistemas de gestin de recursos humanos transparentes, que permitan a los ciudadanos conocer la hoja de vida, trayectoria, cargo y funciones de cada uno de los funcionarios pblicos que conforman la entidad. Esto ayudar a que la ciudadana vigile la asignacin de cargos pblicos, de tal forma que quienes los ocupen cumplan realmente con las condiciones legales para ello.

3.4. Propuesta para aumentar la transparencia y el control de la corrupcin

En primer lugar, es necesario que el Departamento Nacional de Planeacin elabore y difunda la implementacin de un sistema de coordinacin de gastos pblicos que organice y sistematice la realizacin de contrataciones conjuntas entre diferentes entidades estatales del pas, respecto a los procesos de contratacin estatal que puedan significar alto impacto para el presupuesto. Esta medida permite la realizacin de un solo proceso de contratacin de determinado bien o servicio para varias entidades estatales, lo cual le otorgara mayor publicidad al proceso, disminucin de costos y facilidad en la fiscalizacin. En segundo lugar, es necesario que el Ministerio de TIC promueva el uso adecuado y generalizado de las TIC en todas las entidades del Estado, para facilitar el control ciudadano de la gestin pblica. Asimismo, el Ministerio de TIC debe promover el establecimiento de portales electrnicos que permitan a los ciudadanos conocer de todas las actuaciones que realiza una entidad estatal. As, por ejemplo, el Ministerio TIC podra promover la

3.3. Propuesta para mejorar el capital humano

En primer lugar, es urgente eliminar la inhabilidad creada por el Artculo 3 del Estatuto Anticorrupcin, en virtud de la cual los funcionarios no pueden prestar servicios de asistencia, representacin o asesora en asuntos relacionados con las funciones propias de su cargo, durante dos aos despus de abandonado el cargo. Se propone, en su lugar, establecer una inhabilidad de un ao para realizar labores de representacin o asesora en trmites o procesos que se surtan ante la entidad pblica a la cual perteneci el funcionario, directamente o por interpuesta persona. En segundo lugar, es necesario modificar el sistema de evaluacin de funcionarios del Estado. En la actualidad, los superiores de los funcionarios pblicos se ven desincentivados a calificarlos de forma negativa por miedo a represalias laborales o legales, lo que aumenta

230 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

implementacin de un portal de transparencia econmica regional, que permita vigilar el gasto de las entidades territoriales por parte de los ciudadanos, tal y como ocurre con el portal de transparencia econmica nacional (PTE). En tercer lugar, se recomienda que el Congreso de la Repblica tramite un Estatuto de la Oposicin amplio y suficiente, que reglamente el alcance y la aplicacin prctica de los derechos otorgados a los partidos y movimientos polticos que se declaren en oposicin al gobierno, entre los cuales se encuentran: i) el acceso a la informacin y a la documentacin oficial, con las correspondientes restricciones constitucionales y legales; ii) el uso de los medios de comunicacin tanto del Estado como de aquellos que utilicen el espectro electromagntico de acuerdo con la representacin obtenida en las pasadas elecciones al Congreso; iii) la rplica a cualquier intervencin o ataque en dichos medios de comunicacin; y iv) la participacin en las mesas directivas de los cuerpos colegiados. La expedicin de un Estatuto de la Oposicin generar mayor rendicin de cuentas por parte de los funcionarios estatales y una mayor vigilancia y denuncia sobre los potenciales actos de corrupcin. En cuarto lugar, teniendo en cuenta que los partidos polticos y el poder legislativo son los sectores considerados como ms corruptos, es fundamental que el Gobierno impulse una reforma constitucional para modificar los Artculos 263 y 263 A, y los Captulos 5 y 6 de la Constitucin, con el fin de establecer un rgimen electoral de distrito uninominal que tenga las siguientes caractersticas: i) para la eleccin de Representantes a la Cmara, se eliminaran las circunscripciones vigentes en la actualidad, y los departamentos se dividiran en distritos electorales de acuerdo con su poblacin. Cada uno de dichos distritos, por su parte, solo podra elegir un Representante a la Cmara. El nmero de posibles candidatos se limitara en la medida en que cada partido nicamente podra inscribir un candidato por distrito. Cada departamento tendra un nmero de Representantes proporcional al tamao de su poblacin, sin modificar el nmero de Representantes que existen en la actualidad; y ii) la eleccin de los Senadores dejara de ser por circunscripcin nacional Bibliografa
Banco Mundial, World Governance Indicators, 2010. Bloom, Margaret, Despite Its great Success, the EC Leniency Program faces Great Challenges, European University Institute, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, 2006 EU Competition Law and Policy Workshop Proceedings, 2006.

La evaluacin de funcionarios pblicos debe migrar a factores objetivos, casi matemticos, que obliguen a los evaluadores a imponer calificaciones reales cuando el funcionario no cumpla con sus metas especficas y cuantificables, tales como el nmero de trmites realizados o decisiones tomadas.

y se volvera por circunscripcin de distrito electoral, al igual que en el caso de la Cmara de Representantes. Lo anterior, salvo en el caso de los departamentos que no cuenten con el nmero de habitantes necesario para elegir un Senador, los cuales podrn conformar circunscripciones regionales. Cada distrito electoral, o en su defecto cada circunscripcin regional, elegira un solo Senador de la lista de candidatos en la que cada partido inscribir exclusivamente a un representante de su colectividad. Al reducir el nmero de candidatos (en el caso de Senado, por ejemplo, en vez de ms de 860 candidatos, se pasara a seis o siete por distrito electoral), no solo se logra una mayor rendicin de cuentas por parte de los congresistas, en la medida en que los electores les van a exigir que cumplan las propuestas de su campaa, sino que va a disminuir la influencia de intereses particulares en la formulacin de polticas pblicas, por cuanto los congresistas electos sern los que realmente capturen el voto de las mayoras y no los que se encuentren apoyados por grupos concentrados de poder. Tambin se disminuira el costo de las campaas electorales de manera drstica, ya que un candidato al Senado no tendra que hacer campaa en todo el pas sino solo en su distrito electoral, lo que reducira la probabilidad de ingresos ilegales a las campaas.

Foro Econmico Mundial, Informe de Competitividad Global 2011-2012, Foro Econmico Mundial, 2011. Maldonado, Alberto, Lucha contra la corrupcin en Colombia: La carencia de una poltica integral, Policy paper 2, Friedrich Ebert Stiftung en Colombia FESCOL, junio de 2011. Portal de Transparencia Econmica, www.pte.gov.co.

Rose-Ackerman, Susan, Corruption and Government: Causes, consequences and reform, Cambridge University Press, 1999. Transparencia Internacional, Barmetro Global de la corrupcin 2010, 2010. Transparencia por Colombia, ndice de Transparencia Departamental 2009, 2009. _____, ndice de Transparencia Nacional 2008-2009, 2009.
CORRUPCIN

231

232 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

CAPTULO

13

SOSTENIBILIDAD

1. Contexto

ara que un pas sea competitivo, adems de buscar una mayor productividad y eficiencia de su economa, tiene que favorecer el desempeo econmico de largo plazo. Para ello, debe afrontar retos que tienen impacto sobre este, tales como proteger el medio ambiente, dar respuesta a las necesidades sociales de la poblacin y garantizar la transparencia y buen gobierno de los actores econmicos que conforman su aparato productivo. Para ello, su desarrollo debe ser sostenible, es decir, debe satisfacer las necesidades del presente sin comprometer las capacidades de futuras generaciones para satisfacer sus propias necesidades.1 En lo ambiental, un nmero importante de elementos son crticos para el desarrollo de largo plazo. En particular, la forma en que es manejado el entorno fsico puede tener un impacto irreversible en la productividad futura de un pas. Dicho manejo puede ser medido por factores como la eficiencia en el uso de los recursos naturales y de forma general por la calidad del medio ambiente.2 En el mbito social, las discusiones presentadas en la literatura econmica identifican reas de vulnerabilidad potencial para la competitividad nacional por cuenta de fenmenos sociales. El primero de ellos se relaciona con el capital humano e incorpora factores como demografa, cohesin social y el nivel de libertad poltica en un pas. Estos elementos pueden llevar a vulnerabilidades que se manifiestan en situaciones polticas o sociales insostenibles si la poblacin carece de derechos civiles, polticos o socioeconmicos, o a causa de la pobreza y la desigualdad. En la esfera econmica, la literatura se ha centrado principalmente en las instituciones pblicas, como las

vulnerabilidades de los mercados. Un ejemplo de esto es cuando se presentan mercados financieros no sostenibles, como aquellos en los que se permiten deudas privadas insostenibles o se crean burbujas financieras o inmobiliarias. Pero las instituciones privadas son tambin un elemento importante en el proceso de creacin de riqueza. Los frecuentes escndalos corporativos han puesto en evidencia la importancia de que haya transparencia en el manejo de las empresas, y de contar con altos estndares en la contabilidad e informes financieros de estos actores econmicos. As se evitan el fraude y los malos manejos y se garantiza una gobernanza que brinda confianza a inversionistas y consumidores. La competitividad de largo plazo de un pas se fortalece cuando sus empresas son dirigidas con honestidad, y cuando quienes las dirigen se rigen por prcticas ticas rigurosas, tanto en su interaccin con el medio ambiente como en su relacin con el gobierno, otras empresas y la poblacin en general.3 Una economa tambin se fortalece cuando hay transparencia en el gobierno y en todos los actores del sector pblico hacia las empresas y los ciudadanos. La literatura sobre sostenibilidad ha crecido de manera importante durante los ltimos 20 aos. Uno de sus propsitos ha sido crear mtodos y modelos que capturen el concepto de desarrollo sostenible. Algunas aproximaciones buscan incluir en la medicin del desempeo econmico, indicadores que vayan ms all de las actividades de mercado para medir el bienestar.4 Incluso medidas como el ndice de Desarrollo Humano, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), dan cuenta de este cambio de paradigma. En su Informe sobre Desarrollo Humano 2011, titulado Sostenibilidad y equidad: un mejor futuro para todos, se plantea que los desafos globales de la sostenibilidad

1 World Commission on Environment and Development (WCED), Our Common Future, WCED Report, Oxford University Press, 1987. 2 Hay una diferencia conceptual relevante entre lo que se denomina sostenibilidad dbil y sostenibilidad fuerte. La sostenibilidad dbil se define como aquella en la que se asegura que las futuras generaciones puedan alcanzar los niveles de vida presentes o unos mejores, y considera que los diferentes tipos de capital son sustitutos entre s. As, la prdida de un capital natural puede ser compensada por aumentos de otro tipo de capital a partir de innovaciones, capital humano o conocimiento. Por su parte, la sostenibilidad fuerte asume que hay un valor inherente en el capital natural y busca mantener los niveles de vida hasta el punto de conservar todas las formas de vida del planeta. Vase: Heal, Geoffrey, Sustainability and Its Measurement, NBER Working Paper No. 17008, mayo de 2011. En el presente captulo se usar el enfoque de sostenibilidad dbil. 3 Vanse: Shleifer, Andrei y Robert Vishny, A Survey of Corporate Governance, Journal of Finance, V. 52, junio de 1997; y Zingales, Luigi, Corporate Governance, en Newman, Peter (editor), The New Palgrave Dictionary of Economics and the Law, Palgrave Macmillan, marzo de 2004. 4 Vase: Stiglitz, Joseph, Amartya Sen y Jean-Paul Fitoussi, The Measurement of Economic Performance and Social Progress Revisited: Reflections and Overview, www.stiglitz-sen-fitoussi.fr, 2009. Otra de las aproximaciones es la contabilidad de triple lnea de base, que surgi como un intento por ampliar los reportes financieros tradicionales para que tuvieran en cuenta el desempeo ambiental y social; vase: Elkington, John, Cannibals with Forks: The Triple Bottom Line of 21st Century Business, New Society Publishers, septiembre de 1998.

234 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

y la equidad son urgentes y deben ser abordados conjuntamente.5 En cuanto a la relacin entre sostenibilidad y competitividad, el Foro Econmico Mundial (FEM), en su ltimo Reporte Global de Competitividad aborda este tema y presenta la versin preliminar de un ndice a partir del cual mide la sostenibilidad de los pases, denominado: ndice de Competitividad Sostenible (SCI, por su sigla en ingls). De acuerdo al FEM, para que una economa asegure altos niveles de prosperidad para sus ciudadanos que sean perdurables en el tiempo, es esencial que alcance un alto nivel de productividad. Sin embargo, considera que no es suficiente enfocarse nicamente en los factores que impulsan la competitividad en el corto y mediano plazo, sino igualmente en un sinnmero de caractersticas adicionales que son importantes para apoyar la productividad en el largo plazo. As, una economa debe tener cohesin social, debe vivir de acuerdo a sus posibilidades

financieras y debe hacer un uso correcto y eficiente de sus recursos naturales.6

2. Situacin de Colombia

egn el SCI, Colombia ocupa el puesto 55 entre 100 pases en sostenibilidad.7 Esto implica que la inclusin de variables que impactan la sostenibilidad mejora la posicin del pas en ms de 10 posiciones respecto de los 142 pases que se miden en el ranking general del FEM el ndice de Competitividad Global (GCI, por su sigla en ingls), en el que el pas ocupa el puesto 68.8 No obstante, respecto de pases con los que tiene caractersticas de desarrollo que los hacen comparables o que tienen un nivel desarrollo que Colombia espera alcanzar antes de 2032 (en adelante, pases de referencia), tanto en el SCI como en el GCI la competitividad del pas lo clasifica en la peor posicin (Grfico 1).

Grco 1. Impacto de la sostenibilidad en la competitividad

70 60 50 Puesto 40 30 20 10 Colombia Surfrica Portugal 0

Turqua

Malasia

Mxico

Espaa

Corea

Brasil

Chile

Pas Ranking SCI (entre 100 pases) Ranking GCI (entre 139 pases)

Fuente: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 2011-2012.

5 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Human Development Report 2011, Sustainability and Equity: A Better Future for All, Palgrave Macmillan, noviembre de 2011. 6 Blanke, Jennifer, Roberto Crotti, Margareta Drzeniek Hanouz, Brindusa Fidanza y Thierry Geiger, The Long Term View: Developing a Framework for Assessing Sustainable Competitiveness, The Global Competitiveness Report 2011-2012, World Economic Forum, 2011. 7 El SCI usa los mismos doce pilares que se miden para calcular el ndice Global de Competitividad, pero reorganizados en un marco conceptual de cinco subndices que permiten dar relevancia los nuevos elementos que son crticos para la competitividad de largo plazo. Los cinco subndices son: capital humano; condiciones de mercado; tecnologa e innovacin; polticas ambientales y condiciones habilitantes; y entorno fsico. Al interior de los subndices hay pilares nuevos y uno de ellos, el de entorno fsico, es totalmente nuevo. 8 Esta magnitud en la diferencia entre los dos ndices la comparte Colombia con otros cuatro pases de la regin latinoamericana: Costa Rica, Uruguay, Ecuador y Venezuela. Los dems pases latinoamericanos tambin suben de posicin, con excepcin de Honduras, pero en una magnitud menor, entre tres y nueve posiciones.
SOSTENIBILIDAD

Per

235

Por lo general, en el SCI los pases latinoamericanos tienen un mejor desempeo que en el GCI; en gran medida, por su riqueza en recursos naturales. Colombia logra un avance importante entre estas dos medidas, principalmente por sus buenos resultados en los indicadores ambientales. En cuanto a los indicadores sociales, a pesar de las ventajas en materia demogrfica comunes a todos los pases de la regin, Colombia tiene un peor desempeo en indicadores como desempleo juvenil que Ecuador y Costa Rica, por ejemplo. En materia econmica, la regin se caracteriza por su baja capacidad de innovacin y falencias en las condiciones de mercado, presentes en Colombia igualmente. Ocupar el ltimo puesto entre los pases de referencia en este indicador denota al igual que en la competitividad de corto y mediano plazo, que en la de largo plazo, es decir, en sostenibilidad, el pas tiene mucho por mejorar.

2.1. Esfera ambiental

El cambio climtico es sin lugar a dudas el indicador ms contundente de que el mundo se est desarrollando de manera no sostenible ambientalmente. Nadie pone en duda que el planeta est experimentando un cambio climtico, hay consenso en que su causa es la actividad humana, pero pocos piensan que pueden hacer algo para controlarlo. Como la economa, el medio ambiente es un asunto global, que impacta la viabilidad de las empresas, la calidad de vida de las personas y pone en peligro la
Grco 2. Intensidad de CO2, 2007
3,3 3,0 2,7

estabilidad geopoltica global. Cada individuo, empresa, ciudad y pas puede emprender acciones para proteger, asegurar, adaptar y mitigar los efectos del cambio climtico antes de que sea demasiado tarde. Por su ubicacin geogrfica, Colombia sufre los impactos del cambio climtico principalmente a travs de los fenmenos de El Nio y de La Nia. Estos se han visto afectados por las mayores temperaturas de la superficie del mar en el Caribe como consecuencia del calentamiento global, lo que causa sequas en tiempos de El Nio e inundaciones y deslizamientos en las temporadas de La Nia. Estos fenmenos se pueden mitigar y la poblacin se puede adaptar a vivir con sus efectos, pero para ello se necesita generar colaboracin entre Gobierno, compaas y personas. Adems, la bsqueda de la sostenibilidad ambiental pasa por hacer el uso ms eficiente posible de los recursos naturales que se tienen. As, son importantes temas como la reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), eficiencias en el consumo de agua y energas alternativas que permitan conseguir una forma de vida ambientalmente ms sostenible. Colombia no es uno de los causantes principales del cambio climtico. De hecho, gracias a su abundancia de recursos forestales e hdricos, contribuye muy poco con la emisin de CO2 y otros GEI al ambiente. Por ejemplo, Colombia ocupa la segunda posicin en intensidad de CO2, despus de Brasil, entre los pases de referencia9 (Grfico 2).

kg de CO2 equivalente

2,4 2,1 1,8 1,5 1,2 0,9 0,6 0,3

Corea

Chile

Colombia

Mxico

Espaa

Brasil

Malasia

Portugal

Turqua

Per

Pas
Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators y Global Development Finance Catalog.

9 La intensidad de CO2 mide las emisiones en kilogramos de dixido de carbono (CO2) liberadas a la atmsfera por cada kilogramo de uso de energa equivalente en petrleo.

236 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Surfrica

0,0

Grco 3. ndice de Desempeo Ambiental, 2010

80 70 60

Puntaje EPI

50 40 30 20 10 0

Chile

Per

Mxico

Espaa

Colombia

Malasia

Portugal

Turqua

Corea

Brasil

Pas
Fuente: Environmental Performance Index 2010.

Es ms, el pas ocupa el dcimo puesto a nivel mundial y el tercero en Amrica Latina en el ndice de Desempeo Ambiental (EPI, por su sigla en ingls) de las universidades de Yale y Columbia.10 Esta es una ventaja competitiva que Colombia no puede sacrificar por desarrollarse de forma no sostenible o por no protegerse frente a los efectos del calentamiento global. Frente a los pases de referencia, Colombia ocupa el primer puesto en el EPI (Grfico 3).

No obstante, los riesgos a futuro son ya evidentes. Durante los ltimos 50 aos, aunque Colombia ha mantenido estable su huella ecolgica e incluso presenta una ligera tendencia a la baja en los ltimos 15 aos, en ese periodo ha perdido ms de la mitad de su biocapacidad11 (Grfico 4). Buena parte de esta prdida de biocapacidad es consecuencia de la deforestacin, prctica considerada como una de las mayores responsables del cambio cli-

Grco 4. Huella ecolgica y biocapacidad de Colombia, 1961-2007

12 10 Hectreas per cpita 8 6 4 2 0 Huella ecolgica Biocapacidad

1960

1965

1970

1975

1980 Ao

1985

1990

1995

2000

2005

Fuente: Global Footprint Network.

10 El EPI clasifica a 163 pases en 25 indicadores de desempeo, a los que se les hace seguimiento en diez categoras de poltica que cubren salud pblica ambiental y vitalidad del ecosistema. Estos indicadores proporcionan una medida de qu tan cerca estn los pases de cumplir objetivos de poltica ambiental. 11 La huella ecolgica captura la demanda de recursos per cpita de un pas y la biocapacidad da cuenta de la oferta de recursos del pas. La biocapacidad vara ao a ao con el manejo del ecosistema, las prcticas agrcolas (como el uso de fertilizantes y el riego), la degradacin del ecosistema y las variaciones climticas.
SOSTENIBILIDAD

Surfrica

237

Grco 5. Cambio porcentual anual en la cubierta forestal, 2000-2010

1,2
1

0,8 Cambio porcentual 0,6 0,4 0,2

0

Portugal

Turqua

Espaa

Surfrica

-0,4 -0,6

Pas Fuente: FAO, State of the World's Forests 2011.

mtico y que afecta a las poblaciones indgenas y causa prdida de biodiversidad. En Colombia la deforestacin responde a tres causas principales: la tala de bosque nativo con fines madereros; la ampliacin de la frontera ganadera y agrcola y la proliferacin de cultivos ilcitos. El pas ha perdido, en promedio, 0,2% de su cubierta forestal anualmente durante la ltima dcada, segn la Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura (FAO). Con respecto a los pases de referencia, el pas presenta una tendencia similar a la de los otros pases de la regin latinoamericana, con excepcin
Gr co 6. ndice de biodiversidad
100 90
GEF bene ts index for biodiversity

de Chile, y contraria a la de los pases desarrollados. Sin embargo, la situacin del pas no es tan delicada como la de Brasil y Malasia que han perdido en promedio 0,5% de su cobertura forestal cada ao durante los ltimos diez aos (Grfico 5). El problema principal de que se d una situacin de este tipo son sus repercusiones en la biodiversidad. Colombia es el sptimo pas con mayor potencial en biodiversidad12 a nivel mundial y tercero entre los pases de referencia, sin embargo, entre 2005 y 2008 el pas perdi 10% de dicho potencial (Grfico 6). Esta situacin es

Colombia

-0,2

2005

2008

80 70 60 50 40 30 20 10
Per Mxico Colombia Surfrica Malasia Espaa Turqua Portugal Corea Brasil Chile

Pas
Nota: El ndice est normalizado, de tal forma que toma valores que van de 0 (ningn potencial de biodiversidad) a 100 (mximo potencial de biodiversidad). Fuente: Pandey, Kiran Dev, Piet Buys, Ken Chomitz y David Wheeler, Biodiversity Conservation Indicators: New Tools for Priority Setting at the Global Environment Facility, Development Economics Research Group and Environment Department, Banco Mundial, 2006; actualizado por: World Development Indicators & Global Development Finance, Banco Mundial, septiembre de 2011.

12 Pandey, Kiran Dev, Piet Buys, Ken Chomitz y David Wheeler, Biodiversity Conservation Indicators: New Tools for Priority Setting at the Global Environment Facility, Development Economics Research Group and Environment Department, Banco Mundial, 2006; actualizado por: World Development Indicators & Global Development Finance, Banco Mundial, septiembre de 2011. El GEF benefits index for biodiversity es un ndice compuesto de la biodiversidad potencial relativa de cada pas con base en las especies presentes en l, su riesgo de extincin y la diversidad de tipos de hbitat del pas.

238 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Malasia

Mxico

Per

Corea

Brasil

Chile

Cuadro 1. Especies en peligro de extincin

Especies de pjaros Pas Malasia Brasil Mxico Per Colombia Surfrica Espaa Chile Turqua Portugal Corea en peligro de extincin 45 123 55 96 91 39 15 34 15 9 22 Especies de pescados en peligro de extincin 60 80 150 19 50 81 62 19 67 47 12 Especies de plantas superiores en peligro de extincin* 692 387 255 274 227 97 55 41 5 21 6 Especies de mamferos en peligro de extincin 70 80 99 54 51 24 16 20 17 11 9

* Especies de plantas nativas que poseen un sistema vascular. Fuentes: United Nations Environmental Program; World Conservation Monitoring Centre; International Union for Conservation of Nature, Red List of Threatened Species; y Froese, Rainer y Daniel Pauly, Editores, FishBase, www. shbase.org, agosto de 2011.

preocupante en la medida en que la biodiversidad es la mayor fuente de capital natural para una competitividad sostenible por su impacto en la salud y la ecologa, las cuales no son fciles de medir,13 y por el potencial comercial y de generacin de nuevo conocimiento y usos de los recursos naturales. Adicionalmente, por cuenta de este comportamiento Colombia tiene ms de 400 especies de plantas superiores, pjaros, peces y mamferos en peligro de extincin, un claro riesgo de prdida de biodiversidad (Cuadro 1). Esta situacin afecta otro de los recursos naturales ms amenazados en la actualidad: el agua. A nivel mundial, alrededor de 70% del agua limpia se destina actualmente a la agricultura y diferentes reportes ya han prendido las alarmas sobre las potenciales consecuencias de esta realidad. Adems, para 2030, la gente y las empresas van a consumir 30% ms agua de la que la naturaleza puede reponer. A menos que las prcticas de uso y conservacin de agua cambien dramticamente, la escasez de este recurso traer consecuencias severas.14 En Colombia la situacin es favorable en cuanto al agua destinada a la agricultura como porcentaje del total de fuentes renovables de recursos acuferos. Segn el EPI, el pas ocupa el puesto 17 a nivel mundial en este indicador con tan solo 0,2% de su agua destinada a actividades agrcolas, la mitad que Brasil, que le sigue entre los pases de referencia

Colombia es el sptimo pas con mayor potencial en biodiversidad a nivel mundial, la mayor fuente de capital natural para una competitividad sostenible por su impacto en la salud y la ecologa, y por el potencial comercial y de generacin de nuevo conocimiento y usos de los recursos naturales.

y muy por encima del resto, done Espaa est en el otro extremo con 21,7% del agua empleada en agricultura. Por su parte, el ndice de estrs hdrico15 muestra que, por fortuna, este no es un problema para Colombia gracias a la abundancia de fuentes de agua en el pas. Por el contrario, esta es una fortaleza que se debe conservar. En estrs hdrico, el pas ocupa el puesto 36 a nivel global y

13 Op. Cit. Blanke et al., The Long Term View. 14 Greenhill, Robert y Jeremy Jurgens, Redefining the Future of Growth: The New Sustainability Champions, World Economic Forum en colaboracin con The Boston Consulting Group, World Economic Forum, 2011. 15 Este ndice mide el porcentaje del territorio de un pas afectado por una sobredemanda de recursos acuferos.
SOSTENIBILIDAD

239

Gr co 7. ndice de estrs hdrico

55 50 Porcentaje de agua empleada / agua disponible 45 40 35 30 25 20 15 10 5 Brasil Portugal Malasia Colombia Turqua Mxico Corea Chile Per Espaa Surfrica 0

Pas Fuente: Environmental Performance Index 2010.

es tercero entre los pases de referencia, despus de Malasia y Brasil y muy por encima de pases como Chile, Per, Mxico o Surfrica (Grfico 7). Una ventaja que proporciona la disponibilidad de agua en el territorio colombiano es que esta es su principal fuente para la produccin de energa elctrica y bueGrco 8. Intensidad energtica
1,8

na parte de la contaminacin ambiental mundial viene por cuenta del uso de combustibles fsiles no renovables para la produccin de energa. De hecho, la intensidad energtica del pas lo posiciona en el puesto 15 a nivel global y en el tercer lugar frente a los pases de referencia16 (Grfico 8).

Kilotoneladas de energa equivalente

1,6 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2

Per

Chile

Mxico

Espaa

Colombia

Portugal

Turqua

Malasia

Corea

Brasil

0,0

Pas
Fuente: Foro Econmico Mundial, Sustainable Competitiveness Index Data Set, 2011.

16 La intensidad energtica mide el uso de energa en kilotoneladas de uso de energa equivalente en petrleo por valor agregado en la produccin industrial.

240 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Surfrica

Grco 9. Acceso a agua potable

100 90

Porcentaje de la poblacin con acceso a agua potable

80 70 60 50 40 30 20 10

Corea

Chile

Mxico

Espaa

Brasil

Colombia

Malasia

Portugal

Turqua

Pas
Fuente: Organizacin Mundial de la Salud (OMS), World Health Statistics 2011.

Pero a pesar de la abundancia de agua en el pas, esta no llega de forma potable a toda su poblacin: 8% de los colombianos no tienen acceso a agua potable, un porcentaje alto para el nivel de desarrollo del pas, lo cual lo ubica en el puesto 64 a nivel global en dicho indicador. Con relacin a los pases de referencia, la cobertura en agua potable solo lo pone por encima de Surfrica y Per (Grfico 9).

2.2. Esfera social

Realidades como no garantizar el acceso a agua potable al 100% de la poblacin colombiana, un derecho fundamental en la Constitucin del pas,17 es un reflejo y un motor de los problemas sociales que minan la cohesin social en Colombia. La cohesin social puede ser definida como la capacidad de una sociedad para asegurar el bienestar de todos sus habitantes, minimizando las disparidades y evitando la marginalizacin.18 El mayor problema social del pas viene por cuenta de su desigualdad. Colombia es el segundo pas con mayor desigualdad de ingresos del mundo, despus de Angola, segn su Coeficiente de Gini,19 y por debajo de los

El mayor problema social del pas viene por cuenta de su desigualdad. Colombia es el segundo pas con mayor desigualdad de ingresos del mundo, despus de Angola. La desigualdad, adems de generar inestabilidades en el largo plazo por el descontento que se genera entre los excluidos de los beneficios y progreso econmico y social disfrutado por otros, tiene un efecto negativo en la productividad.

17 La Constitucin Poltica de Colombia, en su artculo 366 seala como finalidad social del Estado, la obtencin del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, estableciendo como objetivo fundamental la solucin de las necesidades insatisfechas, en especial las de salud, educacin, saneamiento ambiental y agua potable. 18 Council of Europe, Report of High-Level Task Force on Social Cohesion: Towards an Active, Fair and Socially Cohesive Europe, 2008. 19 El Coeficiente de Gini mide el grado en que la distribucin del ingreso entre los individuos o los hogares en una economa se desva de una distribucin perfectamente igual (Gini = 0) a una perfectamente desigual (Gini = 1).
SOSTENIBILIDAD

Surfrica

Per

241

pases de referencia (Grfico 10). La literatura econmica muestra que la desigualdad, adems de generar inestabilidades en el largo plazo por el descontento que se genera entre los excluidos de los beneficios y progreso econmico y social disfrutado por otros, tiene un efecto negativo en la productividad.20 Esto puede darse por decisiones de poltica pblica, por ejemplo cuando un gobierno, en su intento por asignar recursos escasos de manera eficiente, da un trato preferencial a ciertos sectores, no con base en su productividad sino por la capacidad de lobby de estos.21 De otro lado, es alarmante el resultado de Colombia en el ndice de Desarrollo Humano ajustado por la Desigualdad (IDH-H), elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en el marco del Informe sobre Desarrollo Humano del ao 2010.22 Aplicando esta medicin a 139 pases, el IDH-H muestra que la desigualdad causa una prdida promedio de 22% en el valor del IDH, es decir, si se tiene en cuenta la desigualdad, el IDH global de 0,62 en 2010 cae a 0,49, lo que

significa pasar de la categora de IDH alto a la de IDH medio. Segn esta medida, Colombia pasa de tener en 2010 un IDH de 0,689 a uno ajustado por desigualdad de 0,492. Esto significa que la desigualdad ocasiona una prdida de 28,6% en Desarrollo Humano en el pas. Otra de las grandes dificultades sociales de Colombia es la pobreza. Segn las ms recientes estimaciones dadas a conocer por el Departamento Nacional de Planeacin (DNP), en el pas hay 16,4 millones de personas clasificadas como pobres, es decir segn la nueva metodologa del Gobierno que tuvieron en 2010 un ingreso individual mximo mensual de $187.079. En pobreza extrema o indigencia, segn el DNP, hay 5,4 millones de colombianos, personas con un ingreso mximo mensual durante 2010 de $83.581.23 Estas son las lneas de pobreza e indigencia de una nueva metodologa propuesta por la Misin para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad (Mesep),24 segn la cual, 37,2% de la poblacin en Colombia es considerada pobre y 12,2% vive en la indigencia.

Grco 10. Desigualdad de ingresos, Coeciente de Gini

60 50

Coe ciente de Gini

40 30 20 10 0

Per

Corea

Mxico

Espaa

Chile

Brasil

Pas Pas
Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators & Global Development Finance Catalog, abril de 2011.

20 Berg Andrew y Jonathan Ostry, Inequlity and Unsustainable Growth: Two Sides of the Same Coin?, IMF Staff Discussion Note, Fondo Monetario Internacional, 2011. 21 Esteban, Joan y Debraj Ray, Inequality, Lobbying and Resource Allocation, The American Economic Review, V. 96, No. 1, 2006. 22 Segn este indicador, que mide el nivel de desarrollo humano de las personas de una sociedad teniendo en cuenta su grado de desigualdad, por existir inequidad en la distribucin de salud, educacin e ingresos el IDH-H de una persona promedio de cualquier sociedad ser inferior al ndice de Desarrollo Humano (IDH) general. Cuanto menor sea el valor del IDH-D (y mayor su diferencia con el IDH), mayor es la desigualdad. 23 El clculo tiene como base de medicin los hogares. Por ejemplo, un hogar de cuatro personas con un ingreso mensual total que supere $748.316, bien sea porque uno de sus miembros tiene ingresos por ese valor o porque la suma de ingresos de los miembros del hogar supera dicha cifra, deja de ser considerado como pobre segn la metodologa. Igualmente, en un hogar con ingresos totales por mes superiores a $334.324 no se considera en situacin de extrema pobreza. 24 La fuente de datos de la Mesep son dos Encuestas de Hogares del Dane: Encuesta Continua de Hogares 2002-2005, empalmada por MESEP, y Gran Encuesta Continua de Hogares 2008-2010.

242 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Colombia

Portugal

Turqua

Malasia

Surfrica

Grco 11. Poblacin en condiciones de pobreza multidimensional

21 18 Porcentaje de la poblacin que vive en hogares pobres 15 12 9 6 3 0

Uruguay

Mxico

Ecuador

Brasil

Colombia

Turqua

Paraguay

Per

Argentina

Pas
Fuente: PNUD, Informe sobre el Desarrollo Humano 2010.

Otra medicin que ha decidido hacer el Gobierno colombiano recientemente es el denominado ndice de Pobreza Multidimensional (IPM).25 Segn esta medicin, se considera que una persona est en condicin de pobreza si cuenta con privaciones en al menos cinco de las variables seleccionadas en Colombia para realizar su clculo (33% del total de privaciones).26 As mismo, la medida permite obtener estimaciones de la incidencia de la pobreza multidimensional para diferentes dominios geogrficos. El IPM sirvi de base para hacer una aproximacin global del efecto de la pobreza sobre el desarrollo de los pases, presentado en el Informe sobre Desarrollo Humano 2010 del PNUD. Dicho Informe presenta el IPM para complementar los ndices basados en medidas monetarias y considerar las privaciones que experimentan las personas pobres, as como el marco en que estas ocurren. Segn el Informe, 9,2% de los colombianos vive en un hogar pobre, una de las incidencias de pobreza multidimensional ms altas de la regin latinoamericana y superior a la de pases como Turqua (Grfico 11).

Otro indicador de gran utilidad en trminos de cohesin social es el propio ndice de Desarrollo Humano. El IDH ha sido, por 21 aos, la medida por excelencia para evaluar el estado del desarrollo a escala personal, pues es un indicador que mide el progreso medio conseguido por un pas en tres dimensiones bsicas del desarrollo humano: disfrutar de una vida larga y saludable, tener acceso a educacin y llevar un nivel de vida digno. Gracias a este indicador, se ha mostrado como en las dos ltimas dcadas, el desarrollo humano ha avanzado considerablemente en muchos aspectos. La mayora de las personas disfruta hoy de una vida ms prolongada y ms saludable y puede acceder a ms aos de educacin, as como a una amplia gama de bienes y servicios. Los avances tambin se observan en la capacidad de la gente para elegir a sus lderes, influir en las decisiones pblicas y compartir conocimientos. No obstante, los 20 aos de historia del indicador tambin muestran un aumento de la desigualdad, tanto entre pases como al interior de ellos, y han evidenciado que los actuales modelos de produccin y consumo no son sostenibles en el tiempo.27

25 El IPM es un ndice utilizado a nivel global, desarrollado por el Oxford Poverty & Human Development Initiative (OPHI), que refleja el grado de privacin de las personas en un conjunto de dimensiones. La medida permite determinar la naturaleza de la privacin de acuerdo con las dimensiones seleccionadas y la intensidad de la misma. 26 Las dimensiones y variables consideras para el IPM de Colombia son: 1. Condiciones educativas del hogar (logro educativo y analfabetismo); 2. Condiciones de la niez y juventud (asistencia escolar, rezago escolar, acceso a servicios para el cuidado de la primera infancia y trabajo infantil); 3. Trabajo (desempleo de larga duracin y empleo formal); 4. Salud (aseguramiento en salud y acceso a servicio de salud dada una necesidad); 5. Servicios pblicos domiciliarios y condiciones de la vivienda (acceso a fuente de agua mejorada, eliminacin de excretas, pisos, paredes exteriores y hacinamiento crtico). 27 PNUD, Informe sobre el Desarrollo Humano 2010.
SOSTENIBILIDAD

Indonesia

Surfrica

243

Grco 12. ndice de Desarrollo Humano

1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 IDH 2010 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 Corea (12) Chile (45) Espaa (29) Mxico (56) Per (63) Malasia (57) Brasil (73) Colombia (79) Portugal (49) Turqua (83) Surfrica (110) 0,0

Pas (puesto entre 169 pases) Fuente: PNUD, Informe sobre el Desarrollo Humano 2010.

De acuerdo al IDH 2010, Colombia ocupa el puesto 79 entre 169 pases en desarrollo humano y solo supera a Turqua y Surfrica entre los pases de referencia (Grfico 12). Aunque el pas sigue rezagado en este importante indicador, en sus 20 aos de existencia ha mostrado avances continuos. As, la tasa promedio de crecimiento anual del IDH en todo el periodo es de 0,83%, destacndose el crecimiento de la primera dcada del periodo, 0,87%, respecto de la dcada de 2000 a 2010, 0,79% (Grfico 13). Grco 13. IDH Colombia, 1980-2010
0,8 0,7 0,6 0,5

Otro de los inhibidores de cohesin social por excelencia es la discriminacin, en particular, la discriminacin contra las mujeres. Una mayor igualdad de gnero puede incrementar la productividad, impacta la sostenibilidad social porque mejora los resultados en materia de desarrollo para las prximas generaciones y hace que las instituciones sean ms representativas.28 Eliminar las barreras discriminatorias para las mujeres en determinados sectores u ocupaciones podra aumentar la productividad de la mano de obra hasta 25% en algunos pases.29

IDH

0,4 0,3 0,2 0,1 0

1980

1990

1995

2000

2005

2009

2010

Ao
Fuente: PNUD, Informe sobre el Desarrollo Humano 2010.

28 Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 2012: igualdad de gnero y desarrollo, Banco Mundial, 2011. 29 Ibid.

244 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Un mayor control de las mujeres sobre los recursos del hogar puede mejorar las perspectivas de crecimiento de los pases gracias a un cambio de las pautas de gastos que beneficie a los hijos.30 Adems, el empoderamiento de las mujeres como agentes econmicos, polticos y sociales puede modificar las decisiones sobre polticas y hacer que las instituciones sean ms representativas de una mayor variedad de opiniones.31 Sin embargo, de acuerdo al Informe sobre el desarrollo mundial 2012 del Banco Mundial, sigue habiendo disparidades en muchos mbitos, incluso en los pases ricos. Una de estas disparidades es la mortalidad de las mujeres, se calcula que todos los aos esas muertes ascienden a aproximadamente 3,9 millones. Las disparidades en la escolarizacin de las nias es otra gran dificultad: a pesar de los progresos globales, la matrcula de nias en la escuela primaria y secundaria sigue siendo muy inferior a la de los nios. Tambin se presenta acceso desigual a las oportunidades econmicas: las mujeres tienen ms probabilidades que los hombres de trabajar en tareas domsticas no remuneradas o en el sector informal de la economa; como consecuencia, la tendencia en el mundo entero es que las mujeres ganen menos que los hombres. Por ltimo, pero no menos importante, hay diferencias en la capacidad de las mujeres para hacer or su voz en el hogar y en la sociedad: en muchos pases, las mujeres especialmente las pobres tienen menos voz en cuanto a las decisiones y menos control sobre los recursos de sus hogares; en la mayora

de pases las mujeres participan menos que los hombres en la actividad poltica oficial y su representacin en los niveles ms altos es insuficiente. En Colombia, aunque subsisten dificultades inherentes a la vulnerabilidad de las mujeres como las anteriormente descritas, el Informe del Banco Mundial resalta: En Colombia, el nmero medio de hijos e hijas que tendr una mujer se redujo de 3,2 a 2,4 entre mediados de la dcada de 1980 y 2005. Tambin se ha invertido la disparidad en la educacin de las mujeres, que presentan ahora tasas de graduacin de los estudios superiores a las de los hombres en los niveles primario, secundario e incluso terciario. El pas presenta el incremento ms pronunciado de participacin de mujeres en la fuerza de trabajo de toda la regin, lo que supone una de las tasas de participacin ms elevadas de Amrica Latina. Las mujeres de Colombia estn bien representadas en puestos directivos y en el sector de las finanzas, dos de los mbitos cuyos techos de cristal son ms difciles de romper, incluso en muchos pases ricos. No obstante, de acuerdo a la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), segn datos reportados por el FEM en el Informe Global de Competitividad 2011-2012, Colombia ocupa el puesto 122 entre 142 pases en un indicador que muestra claras desigualdades entre hombres y mujeres: la razn de la participacin femenina en la fuerza laboral respecto de la participacin masculina en la fuerza laboral, la cual solo alcanza 55%. Entre los pases de referencia, el pas solo supera a Turqua (Grfico 14).

Grco 14. Participacin de la mujer en la fuerza laboral

Razn porcentual de participacin femenina sobre la masculina en el mercado laboral 1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 Colombia (122) Malasia (114) Mxico (120) Surfrica (76) Turqua (133) Espaa (74) Portugal (36) Chile (111) Corea (89) Per (62) Brasil (78)

Pas (puesto entre 142 pases)

Fuente: OIT, Key Indicators of the Labor Markets Net, 2011; citado por FEM, Global Competitiveness Report 2011-2012.

30 Ibid. 31 Ibid.
SOSTENIBILIDAD

245

Colombia ha vivido largos periodos de conflicto interno, lo que ha reducido su ritmo de crecimiento y desarrollo, con consecuencias sobre los individuos, familias, comunidades y el pas entero.

Un efecto del aumento de la participacin de las mujeres en los ingresos familiares, para el cual hay evidencia en Colombia, es que incrementa su nivel de control sobre decisiones fundamentales del hogar e impacta positivamente la incidencia de la violencia domstica. 32 Esto ltimo abre el camino a otra serie de indicadores de alto impacto social como lo son el conflicto, el narcotrfico, la violencia y el crimen, y su efecto en la violacin de Derechos Humanos (DD.HH.) y el incumplimiento del Derecho Internacional Humanitario (DIH). Los conflictos tienen consecuencias devastadoras para muchas personas, aunque los efectos a nivel nacional varan. Algunos pases, como Colombia, han vivido largos periodos de conflicto interno, lo que ha reducido el ritmo de crecimiento y desarrollo del pas. El conflicto impacta el desarrollo segn las caractersticas del mismo, como lo son su intensidad y duracin. Varios pases de bajo desempeo con respecto a sus puntos de partida se han visto afectados por conflictos, como la Repblica Democrtica del Congo y Costa de Marfil. Las consecuencias afectan a individuos, familias, comunidades y al pas entero: altas tasas de mortalidad, recursos productivos dedicados a la destruccin de riqueza, prdida de infraestructura econmica y capital social, adems de inseguridad e incertidumbre. En algunos pases, el deterioro econmico parece relacionarse directamente con los conflictos armados, a pesar de lo difcil que es determinar la causalidad. Adems, la intensidad del conflicto vara considerablemente entre un pas y otro. Hay evidencia que muestra que un pas se demora en promedio 21 aos para alcanzar el PIB que se

hubiera logrado en ausencia de conflictos.33 Los mecanismos que inciden en este resultado incluyen alta inflacin, fuga de capitales y reduccin del comercio internacional. Estos efectos pueden continuar incluso despus del cese de hostilidades. Las perturbaciones y desaceleraciones econmicas generan prdidas en los medios de vida de la poblacin, afectan su sostenibilidad, y hacen aumentar an ms las altas tasas de desempleo. Los conflictos armados en la vida de la poblacin pueden catalogarse en: homicidios, desplazamiento, degradacin del ser humano producto de la guerra (crmenes cometidos en esas circunstancias), ejercicio del poder y violencia. Sobre la base de dilogos sociales con comunidades de toda Colombia, se han analizado las causas fundamentales del conflicto colombiano y se han identificado como soluciones el aumento de las libertades y la adopcin de medidas para abordar las desigualdades. Se destacan adems una gama de polticas pblicas ms all de las acciones militares para complementar las negociaciones de paz de alto nivel.34 Por su parte, el Informe sobre el desarrollo humano para Colombia de 2011 sostiene que el despojo y el abandono de tierras son dos de los fenmenos ms notorios en la problemtica rural colombiana y destaca su relacin directa e indirecta con el conflicto armado, con los diversos conflictos por la tierra y el desplazamiento forzado de la poblacin, adems de su impacto sobre el desarrollo humano.35 El desplazamiento forzado es una de las caras ms visibles del conflicto en Colombia y un gran distorsionador de cohesin social. Este fenmeno se ha constituido en un obstculo para el desarrollo humano, por las condiciones que lo provocan y a las que se ve sometida la poblacin, pues restringe gran parte de las opciones que necesitan las personas para alcanzar una vida larga, plena y saludable.36 Desde 1997, ao en el que se recrudeci el conflicto interno colombiano, el pas se ha ubicado entre los dos primeros pases con mayor nmero de poblacin en situacin de desplazamiento, con 3,6 millones de personas a diciembre de 2010, segn el registro nico de poblacin desplazada. En cuanto a los homicidios, una de las medidas de crimen por excelencia, hay consenso en la literatura especializada sobre la importancia del desarrollo econmico

32 Ribero, Roco y Fabio Snchez, Determinantes, efectos y costos de la violencia intrafamiliar en Colombia, Documento Cede 2004-44, Universidad de los Andes, noviembre de 2004. 33 Collier, Paul y Anke Hoeffler, Civil War, en Handbook of Defense Economics: Defense in a Globalized World, Sandler, Todd y Keith Hartley (Editores), Elsevier, 2007. 34 Departamento Nacional de Planeacin (DNP), Misin Social y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Informe de desarrollo humano para Colombia 1999, TM Editores, 2000. 35 PNUD, Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011, Colombia rural: razones para la esperanza, 2011. 36 Ibid.

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y social en la explicacin de los niveles y tendencias de la tasa de homicidios.37 Entretanto, el vnculo entre desarrollo y violencia armada ha sido ampliamente estudiado.38 Incluso se ha demostrado que crimen, desarrollo, equidad macroeconmica y equidad de ingresos estn interconectados.39 Por lo tanto, las polticas econmicas no pueden ser exitosas si no integran estrategias de prevencin del crimen. Colombia ha visto caer sus niveles histricos de la dcada de los noventa, los ms altos de la regin latinoamericana hasta 2005. De hecho, la tasa de homicidios ha descendido en ms de la mitad desde el pico que se present en 1996, de 70 homicidios por cada 100.000 habitantes, al pasar a 33 homicidios por cada 100.000 habitantes en 2010 (Grfico 15).40

Colombia ha visto caer sus niveles histricos de homicidios de la dcada de los noventa. De hecho, la tasa de homicidios ha descendido en ms de la mitad desde el pico que se present en 1996, de 70 homicidios por cada 100.000 habitantes, al pasar a 33 homicidios por cada 100.000 habitantes en 2010.

Grco 15. Tasas de homicidio en algunos pases de Amrica Latina, 1995-2010

Homicidios por 100.000 habitantes
100 80 60 40 20 0

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Ao
Argentina Brasil Colombia Chile Fuente: United Nations Of ce on Drugs and Crime (UNODC), Homicide Statistics, 2011. Ecuador Per Venezuela

37 Vanse: Land, Kenneth, Patricia McCall y Lawrence Cohen, Structural Covariates of Homicide Rates: Are There Any Invariances Across Time and Social Space?, American Journal of Sociology, 1990; Tcherni, Mara, Structural Determinants of Homicide: The Big Three, Journal of Quantitative Criminology, 2011; y Bourguignon, Franois, Crime As a Social Cost of Poverty and Inequality: A Review Focusing on Developing Countries, Revista Desarrollo y Sociedad, Universidad de los Andes, 2009. 38 Vanse: Geneva Declaration, More Violence, Less Development: Examining the relationship between armed violence and MDG achievement, 2010; y Banco Mundial, World Development Report 2011: Conflict, Security, and Development, Banco Mundial, 2011. 39 United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), Global Study on Homicide 2011, UNODC, 2011. 40 Ibid.
SOSTENIBILIDAD

2010

247

Grco 16. Tasas de homicidio en Bogot, Medell, Cali, Barranquilla y Bucaramanga, 2002-2010
100 90 80

Homicidios por 100.000 habitantes

70 60 50 40 30 20 10 0

2002

2003

2004

2005

2006
Bucaramanga

2007

2008
Cali

2009

2010

Bogot D.C. Medelln Fuente: Polica Nacional.

Promedio nacional

Claro est que un fenmeno tan complejo como este debe mirarse con detenimiento y hacer anlisis particulares para unidades geogrficas particulares. Por ejemplo, ciudades como Cali, a pesar de haber visto descender sus tasas de homicidio de ms de 90 por cada 100.000 habitantes en 2004, no ha logrado llevarlo por debajo de 60 homicidios por cada 100.000 habitantes (un nivel muy alto en trminos relativos) de manera sostenida. Por su parte, en Medelln se viene presentando un recrudecimiento de la violencia, reflejado en su tasa de homicidios, que entre 2007 y 2009 de duplic (Grfico 16). Las dificultades de Colombia en el mbito social no terminan ah. Valga mencionar que es el pas del mundo con el mayor nmero de trabajadores involucrados en actividades sindicales asesinados en el mundo: 49 de los 90 asesinatos de sindicalistas en el mundo durante 2010 ocurrieron en Colombia, segn la International Trade Union Confederation (ITUC). De otro lado, no se debe olvidar que en el pas hay 1,4 millones de indgenas y el Censo 2005 realizado por
41 Informe nacional de desarrollo humano 2011. 42 Ibid.

el Dane contabiliz 93 pueblos indgenas en el territorio nacional. Preocupa que, de ellos, 63% vive bajo la lnea de pobreza, 47,6% bajo la lnea de miseria y 28,6% de los mayores de 15 aos son analfabetas.41 Estos pobladores conviven con cinco factores de vulnerabilidad que amenazan su relacin con el territorio y el ejercicio de los derechos derivados de tal relacin: i) dbiles procesos de adjudicacin y titulacin de tierras; ii) indebida explotacin de los recursos naturales; iii) presin por tierras ejercida por otros pobladores rurales; iv) conflicto armado; y v) narcotrfico. Estos dos ltimos destruyen capital social, infraestructura productiva, bienes pblicos y recursos naturales.42 Por ltimo, aunque un ejercicio ms detallado dara cabida a un sinnmero ms de problemticas sociales que enfrenta el pas, resulta importante destacar que las manifestaciones del conflicto interno en el pas continan, al tiempo que se hace una transicin en el modo de vida de las personas que han estado ms involucradas con el conflicto armado. Por ello, restitucin de tierras,

248 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

relocalizacin de desplazados, reparacin de vctimas y justicia transicional, entre otros, son elementos que suponen retos maysculos para el desarrollo social sostenible de Colombia.

2.3. Esfera econmica

La tercera arista de la sostenibilidad es la que hasta ahora ha concentrado la mayor atencin, tanto en las mediciones del nivel de riqueza de un pas y de sus habitantes, como de los propios agentes econmicos. El ingreso y el crecimiento son cruciales y pensar lo contrario es ignorar su rol en la expansin de las libertades humanas. El ingreso es indispensable para que las personas controlen los recursos necesarios que les permitan conseguir alimento, techo y abrigo, y para contar con una gama mucho ms amplia de alternativas, como por ejemplo, trabajar en actividades significativas y gratificantes o pasar ms tiempo con sus familiares. Cuando aumenta el ingreso en un pas, se incrementan las oportunidades de que la gente consiga un empleo decente en el mercado formal. Por el contrario, las contracciones econmicas y el consiguiente incremento en la tasa de desempleo afectan por lo general a los ms pobres, minando la cohesin social. El ingreso es, adems, el origen de los impuestos y otros tributos que los gobiernos necesitan para prestar servicios pblicos y llevar a cabo programas redistributivos. Por lo tanto, el incremento general del ingreso sigue siendo una prioridad a la hora de formular polticas pblicas. Los anlisis realizados a lo largo del presente Informe evidencian la importancia que reviste el aumento del ingreso para que las personas accedan a un mayor bienestar. Buena parte de los diferentes elementos que inciden en el aumento de los ingresos de las personas o, en otras palabras, en su competitividad, son abordados en detalle con una mirada de corto y largo plazo en los diferentes

El sector privado muchas veces entrega servicios como agua y telecomunicaciones a los pobres en zonas donde el gobierno no llega. Muchas familias, incluso las ms pobres, envan a sus hijos a escuelas privadas si las escuelas pblicas son inadecuadas.

Cuando aumenta el ingreso en un pas, se incrementan las oportunidades de que la gente consiga un empleo decente en el mercado formal. Las contracciones econmicas y el incremento en la tasa de desempleo afectan a los ms pobres, minando la cohesin social.

captulos. Por ello, en el presente captulo solo se har mencin a aquellos elementos que escapan al alcance de dichos anlisis y que impactan de manera significativa la sostenibilidad econmica y financiera del pas. En este sentido, el sector privado juega un papel preponderante. Recientemente se ha desarrollado un nuevo marco conceptual que reconoce la funcin de los mercados en la ampliacin de las opciones y oportunidades de las personas y familias pobres en calidad de productores, consumidores y asalariados, bajo una amplia sombrilla que en ocasiones se denomina negocios inclusivos. Aunque los ingresos individuales de los pobres son bajos, en conjunto, tienen un gran poder adquisitivo. Por ejemplo, en todo el mundo los servicios de telefona mvil son cada vez ms accesibles para los pobres dado que la competencia y los avances tecnolgicos han hecho bajar los precios. El acceso a servicios de telefona facilita la vida de las personas al permitirles comunicarse a largas distancias y ayudarles en su trabajo. Los telfonos mviles tambin permiten a los pobres acceder a servicios financieros bsicos. El sector privado muchas veces entrega servicios como agua y telecomunicaciones a los pobres en zonas donde el gobierno no llega. Muchas familias, incluso las ms pobres, envan a sus hijos a escuelas privadas si las escuelas pblicas son inadecuadas. Otro ejemplo es el crdito. El modelo de microfinanciamiento del Grameen Bank de Bangladesh ha sido replicado en todo el mundo. Tambin est creciendo el nmero de colaboraciones pblico-privadas, tales como la Alianza Global para las Vacunas y la Inmunizacin (GAVI), asociacin mundial pblico-privada de salud que ha extendido la cobertura de vacunacin a 72 pases en desarrollo.
SOSTENIBILIDAD

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Grco 17. Comportamiento tico de las empresas, promedio ponderado de respuestas en 2010 y 2011
7 6 5 4 3 2 1 0 Chile (20) Corea (58) Per (81) Espaa (39) Malasia (34) Turqua (65) Colombia (87) Portugal (50) Surfrica (51) Mxico (88) Brasil (83)

Gracias a la globalizacin, ya no es posible que una empresa de consumo masivo sea respetable si paga sobornos, contrata menores de edad o contamina el medio ambiente. Pero en el mundo corporativo an hay divergencias entre la retrica y la realidad.

ndice

Pas (puesto entre 142 pases) Nota: A los encuestados se les pregunt: Cmo comparara la tica corporativa (el comportamiento tico en su interaccin con funcionarios pblicos, polticos y otras empresas) de las empresas en su pas con aquella de otros pases en el mundo? (1 = entre las peores del mundo; 7 = entre las mejores del mundo). Fuente: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 2011-2012.

Grco 18. Estndares de auditoras e informes nancieros

7 6 5 ndice 4 3 2 1 0 Chile (26) Per (45) Malasia (25) Espaa (54) Mxico (63) Colombia (80) Portugal (52) Surfrica (1) Turqua (86) Corea (96) Brasil (49)

Pas (puesto entre 142 pases) Nota: A los encuestados se les pregunt: En su pas, cmo cali cara los estndares de auditora e informes nancieros en cuanto al desempeo nanciero de las empresas? (1 = extremamente dbiles; 7 = extremamente fuertes). Fuente: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 2011-2012.

En Colombia tambin hay esfuerzos de su aparato productivo por manejar sus operaciones de manera responsable. Sin embargo, a nivel agregado, sigue presentando resultados bastante desfavorables en trminos internacionales. Por ejemplo, en comportamiento tico de las empresas, el pas ocupa el puesto 87 entre 142 y se ubica de penltimo entre los pases de referencia, superando nicamente a Mxico, aunque muy cerca de Brasil y Per (Grfico 17). Otra estadstica que muestra rasgos de insostenibilidad econmica en algunas empresas del pas es la veracidad de los informes y auditoras financieras de las empresas. Esto refleja falta de transparencia en muchas empresas del pas, lo que ubica al pas en el puesto 80 a nivel global y penltimo entre los pases de referencia (Grfico 18). Pero las reglas de juego estn cambiando, en buena medida, por el mayor compromiso del consumidor y por las exigencias que hace a las empresas. Las nuevas tecnologas han cambiado la forma en que se comunican las empresas con sus clientes y estos entre s. Gracias a la globalizacin, ya no es posible en prcticamente ningn pas que una empresa de consumo masivo sea respetable si insiste en pagar sobornos, contratar meno-

250 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

res de edad o contaminar el medio ambiente. Pero en el mundo corporativo an hay divergencias entre la retrica y la realidad. Ni siquiera las empresas de los pases ms desarrollados escapan a este fenmeno. De los pases miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), solo siete cumplen activamente las reglas anti-soborno de las convenciones de dicho organismo, y otros nueve las cumplen solo de manera moderada.43 Pero hoy, gobiernos y empresas por igual atraen el tipo de escrutinio normalmente reservado para las compaas petroleras y mineras. Por ello, las empresas tienen que intensificar sus esfuerzos en sus propias plantas y en toda la cadena de proveedores para hacer sus negociaciones ms tranparentes y sus productos ms ecolgicos para as evitar la crtica de un consumidor ms informado e intercomunicado. Los gobiernos tambin tendrn que mejorar sus relaciones con la poblacin. Como se ha demostrado en la denominada primavera rabe y en las manifestaciones alrededor del mundo a causa de las consecuencias de la crisis financiera global, los dispositivos mviles y servicios en lnea de la llamada web 2.0 tienen la capacidad de coordinar a los ciudadanos en formas novedosas y multitudinarias. Bloquear los medios de comunicacin social y los telfonos inteligentes no resuelve las causas subyacentes de los disturbios, la respuesta debe ser ms sostenible. De otro lado, las nuevas tecnologas tambin pueden ayudar a los ciudadanos a utilizar esas nuevas herramientas para captar lo que est sucediendo en una regin, sector o empresa y transmitir evidencia de abuso rpidamente hacia el exterior.

Hoy, gobiernos y empresas atraen el tipo de escrutinio normalmente reservado para las compaas petroleras y mineras. Por ello, las empresas tienen que intensificar sus esfuerzos para hacer sus negociaciones ms transparentes.

Pero las nuevas tecnologas tambin pueden ayudar al progreso. Las empresas, en particular, pueden tomar ventaja de los talentos de sus propios empleados y, en lugar de ser los ltimos en adoptar las nuevas tecnologas pueden moverse rpido para permitirle a sus empleados la utilizacin de dispositivos y herramientas que les permitan hacer su trabajo de forma ms eficiente. Las empresas que estn haciendo rpido esta transicin estn en capacidad de retener una fuerza de trabajo ms creativa. Por ltimo, y quizs lo ms importante en trminos de sostenibilidad econmica en las tendencias recientes, es importante mirar y replicar lo que muchos estn haciendo con xito para lograr un crecimiento ms sostenible. Muchas empresas estn convirtiendo la conciencia ecolgica en una fuente de ventaja competitiva. Estas empresas estn utilizando el medio ambiente para reducir sus costos, motivar a los trabajadores y establecer relaciones ms estrechas y transparentes con sus grupos de inters. La cualidad ms sobresaliente de estas empresas es que convierten sus limitaciones de recursos fsicos, humanos, financieros y de infraestructura en oportunidades. Establecer metas de sostenibilidad es una prctica cada vez ms comn en el mundo corporativo y las empresas se miden cada vez ms por su contribucin a la proteccin del medio ambiente o la inclusin de poblacin vulnerable a sus actividades productivas. Pero el hecho de que algunas empresas de xito hayan optado por ser ms sostenibles no prueba que la sostenibilidad haga que una empresa sea exitosa. Algunas empresas exitosas persiguen la sostenibilidad para fines de relaciones pblicas. Sin embargo, muchas empresas han descubierto que cuando los recursos naturales son escasos y los consumidores tienen un bajo nivel adquisitivo, las estrategias sostenibles pueden ser una estrategia de negocio lucrativo. En Colombia hay una buena cantidad de fundaciones financiadas por empresas que apoyan a la comunidad con ideas innovadoras en salud o educacin, por ejemplo, y ayudan a proteger el medio ambiente, entre muchos otros propsitos. Otras se involucran en el apoyo a la reinsercin a la vida laboral de desmovilizados de grupos armados al margen de la ley. Y muchas otras ms tienen interesantes iniciativas filantrpicas y altruistas para ayudar a los ms necesitados. Con todos estos esfuerzos se puede crear en el pas, como se impone cada vez ms en el mundo desarrollado, una mayor riqueza compartida.44

43 Transparency International, Progress report 2011: Enforcement of the OECD Anti-Bribery Convention, Transparency International, 2011. 44 Sobre la idea de creacin de valor compartido, vase: Porter, Michael y Mark Kramer, Creating Shared Value, Harvard Business Review, enero de 2011.
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3. Recomendaciones y propuestas

or lo general, los mercados fallan en la provisin de bienes pblicos como proteccin del medio ambiente, seguridad, salud y educacin. Sin la accin complementaria del Estado y de la sociedad, los mercados carecen de la fortaleza necesaria para velar por la sostenibilidad del medio ambiente, lo cual se traduce en condiciones propicias para la degradacin de los ecosistemas. As mismo, las empresas que producen bienes a costa del empleo intensivo de mano de obra barata no necesariamente estn interesadas en mejorar la calificacin de los trabajadores y tampoco les importa mucho la salud de estos. Por eso es importante la regulacin. Sin embargo, esta exige un Estado capaz y el compromiso poltico de sus autoridades. Adems, es necesaria la autorregulacin de sus actores econmicos y la capacidad de la sociedad civil para poner lmites a los excesos del mercado y del propio Estado. Los desafos de la sostenibilidad en Colombia exigen una nueva visin a la hora de plantear polticas pblicas. Para conseguir el desarrollo sostenible del pas no existen frmulas mgicas, aunque s es posible llegar a ciertas conclusiones claras en cuanto a la formulacin de polticas. En primer lugar, para problemas estructurales no es posible pensar en soluciones de corto plazo. En segundo lugar, muchos problemas superan la capacidad del Estado y su resolucin demanda la existencia de instituciones democrticas slidas y responsables. Y, en tercer lugar, la complejidad de los retos de la sostenibilidad, en sus tres frentes, exige respuestas complejas igualmente, es decir, acciones coordinadas entre diferentes actores y planteamientos complementarios entre diversas disciplinas del conocimiento.

3.1. Medio ambiente45

Alcanzar una trayectoria de crecimiento alto y sostenido, requiere de una serie de polticas medioambientalmente coherentes en tres niveles. Primero, dado que el cambio climtico es inevitable, Colombia debe adaptar sus estrategias de crecimiento de tal forma que se minimicen los efectos de este fenmeno climtico en su ecosistema. Segundo, para aprovechar las acciones globales en mitigacin del cambo climtico, Colombia debe asumir un rol ms activo en las negociaciones y acuerdos internacionales sobre la materia y participar en las discusiones de las polticas globales sobre el tema. Y, tercero,

para que el pas explote las oportunidades que le brinda su riqueza en capital natural, tendr que poner en marcha polticas nacionales especficas, como por ejemplo el aprovechamiento sostenible de su biodiversidad. El crecimiento ambientalmente sostenible del pas exige un uso mucho ms eficiente de los recursos para reducir al mnimo las presiones ambientales. El uso y la gestin eficientes de los recursos deben constituir una meta central de poltica econmica que implica intervenciones fiscales y normativas que van ms all de lo estrictamente ambiental. En dicha poltica se debe tener en cuenta el valor total del capital natural como un factor de produccin y su papel en el crecimiento para atenuar las presiones ambientales y lograr una transicin hacia nuevos patrones de crecimiento. As mismo, la innovacin debe desempear un papel fundamental. Solo puede esperarse que el comportamiento del consumidor y la tecnologa de produccin existentes produzcan resultados positivos hasta un punto, una frontera, ms all de la cual el agotamiento del capital natural tiene consecuencias negativas para el crecimiento. Superar esa frontera solo se logra con innovacin. De otro lado, es necesario impulsar un comportamiento ms sostenible por parte de las empresas y los consumidores, que faciliten la movilidad de empleos, capital y tecnologa hacia actividades ms eficientes ambientalmente y proporcionen incentivos y apoyo adecuados para la innovacin. Las malas polticas de gobierno y las restricciones y distorsiones de mercado generan o surgen de fallas de mercado, lo que significa que por lo general hay una diferencia entre los retornos privados de la actividad econmica y los beneficios generales que corresponden a la sociedad. Las polticas de desarrollo sostenible deben reducir esa diferencia y aumentar los retornos de la inversin y la innovacin. Tambin se proponen reducir al mnimo las consecuencias que estas polticas puedan tener sobre los grupos menos favorecidos de la sociedad y gestionar los impactos econmicos negativos en las empresas, conservando a la vez los incentivos para un mejor desempeo econmico. Por lo anterior, la puesta en prctica de una estrategia de sostenibilidad ambiental debe basarse en dos conjuntos de polticas. El primero incluye condiciones de marco de referencia que mutuamente refuercen el crecimiento econmico y la conservacin del capital natural. Dichas polticas incluyen los marcos fiscal y normativo centrales como la poltica tributaria y de competencia, los cuales, si se disean y ejecutan en la forma adecuada, elevan al

45 En esta seccin se incluyen algunas de las recomendaciones elaboradas en: De la Torre, Augusto, Pablo Fajnzylber y John Nash, Low Carbon, High Growth: Latin American Responses to Climate Change, Banco Mundial, 2009; y Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), Towards Green Growth, OECD Publishing, 2011.

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mximo la asignacin eficiente de recursos. A estas deben aadirse polticas de innovacin que premien la inventiva que se necesita para utilizar el capital natural de manera mucho ms moderada y eficiente (ver Captulo Ciencia, Tecnologa e Innovacin para una propuesta sobre la definicin de la sostenibilidad como una de las reas que debera primar en la agenda de innovacin del pas). El segundo conjunto de polticas incluye aquellas orientadas a brindar incentivos para el uso eficiente de los recursos naturales y para hacer que la contaminacin sea ms costosa. Estas polticas deben incluir una mezcla de instrumentos basados en elementos de poltica como poner un precio a la contaminacin o a la sobreexplotacin de los recursos naturales. Este debe ser un elemento central de la poltica. Los mecanismos de fijacin de precios tienden a minimizar los costos de lograr un objetivo determinado y generan incentivos para la innovacin. Pero no todas las situaciones se prestan para los instrumentos de mercado. En ciertos casos, la normatividad bien concebida, las polticas activas de apoyo a la tecnologa y los enfoques voluntarios pueden ser ms apropiados o un complemento importante para los instrumentos de este tipo. Adems, la sensibilidad de las empresas y los consumidores a las seales de los precios puede, en muchas situaciones, verse reforzada mediante medidas basadas en la informacin que destacan las consecuencias del dao ambiental causado por actividades especficas y la disponibilidad de alternativas ms limpias. El crecimiento sostenible requiere tambin de polticas con miras a establecer una infraestructura adecuada para las tecnologas de la siguiente generacin, en especial en reas como transporte, agua, energa y comunicaciones. En definitiva, el elemento esencial para alcanzar el xito de una estrategia de crecimiento sostenible es un marco de referencia bien definido para la accin y un conjunto congruente de criterios de poltica econmica y ambiental. Pero se necesita igualmente un alto grado de coordinacin entre ministerios y niveles de gobierno, as como de grupos de inters externos al Gobierno para identificar las polticas adecuadas para las condiciones del pas.

Las polticas medioambientales deben incluir una mezcla de instrumentos basados en elementos de poltica, como poner un precio a la contaminacin o a la sobreexplotacin de los recursos naturales. La fijacin de precios tiende a minimizar los costos de lograr un objetivo determinado y generan incentivos para la innovacin.

3.2. Cohesin social

Aunque no existe un nico camino para lograr sostenibilidad social en Colombia, equiparar las polticas de crecimiento ambientalmente sostenible y los objetivos de reduccin de la pobreza es importante para la adopcin de un marco de referencia. Hay factores complementarios de relevancia entre el crecimiento sostenible y la reduccin de la pobreza, los cuales pueden capitalizarse para ayudar a impulsar los avances hacia las Metas de Desa-

rrollo del Milenio. Dichos factores incluyen, entre otros, proporcionar una infraestructura ms eficiente a las personas, mejorar su salud y educacin e introducir tecnologas y favorecer un ecosistema para la innovacin que redunde en menores costos y aumentos de productividad que se traduzcan en mayor acceso a mejores precios de bienes y servicios para los ms pobres. Hay tres elementos clave para las polticas pblicas en materia social. En primer lugar, no se puede suponer que el desarrollo futuro reflejar los avances del pasado: en muchos aspectos, hoy hay ms oportunidades, situacin que se mantendr en el futuro. En segunda instancia, la variedad de experiencias y contextos especficos de un tema tan complejo favorece la formulacin de pautas generales en lugar de recetas exactas. Y, en tercer lugar, los desafos de gran envergadura como desigualdad, pobreza y violencia deben ser abordados desde las polticas pblicas. El fenmeno de la falta de cohesin social es un asunto de justicia distributiva al interior del pas y entre generaciones, cuya dinmica afecta a millones de colombianos que seguirn haciendo parte de la sociedad en el futuro. El desafo consiste entonces en identificar polticas y estrategias que puedan favorecer el desarrollo sostenible a largo plazo, a fin de superar los avances del pasado y garantizar la inclusin de los grupos previamente desfavorecidos en la futura expansin de las libertades. Esto debe lograrse a travs de vas que sobrepasen los lmites del crecimiento meramente econmico para que el desarrollo sea realmente sostenible. Es difcil determinar qu fuerzas impulsan las polticas pblicas para avanzar en materia de sostenibilidad social ya que los temas son complejos, los datos escasos
SOSTENIBILIDAD

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y los mtodos limitados. Pero lo que queda claro es que deben disearse polticas que favorezcan los ingresos y otros objetivos simultneamente. Si bien no se puede suponer que el crecimiento econmico conduce inevitablemente al desarrollo social y a la erradicacin de la pobreza, muchos pases han conseguido avanzar en estos dos frentes con la generacin de ms ingresos para su poblacin. Las polticas que promueven el crecimiento econmico y aquellas que impulsan los aspectos del desarrollo social no vinculados con los ingresos son diferentes, pero tambin se superponen. Es necesario poner ms atencin a esta superposicin y a las posibles sinergias involucradas. Se recomienda tambin que la equidad, la lucha contra la pobreza y la superacin de la violencia estn al frente de cualquier diseo de poltica. Las autoridades a cargo de la formulacin de polticas deben considerar a los posibles beneficiarios de medidas para promover empleo, crecimiento y acceso a servicios pblicos. Se propone fortalecer las instituciones encargadas de manejar conflictos, solucionar disputas y abordar diferencias sociales y polticas. Dichas instituciones sustentan su apoyo en un contrato social al que adhiere la mayora de los grupos y las polticas que las acompaan pueden abordar la redistribucin del ingreso, las fuentes de vulnerabilidad que enfrentan los trabajadores y las familias, as como lograr equilibrio entre la promocin de la competencia y las oportunidades de lucro que estimulen la inversin. La inversin y la innovacin requieren cierta rentabilidad, como la proteccin de patentes (ver Captulo Ciencia, Tecnologa e Innovacin) y el sector privado puede ser un socio poderoso para promover el desarrollo social. La inversin privada y pblica es fundamental. Pocos pases han llegado lejos solo con inversin extranjera y asistencia para el desarrollo. Movilizar fondos y emprendimientos nacionales implica promover un entorno propicio en un marco de proteccin de los derechos de propiedad. Algunos cambios normativos pueden contribuir a una mejor distribucin de la riqueza y de las oportunidades de desarrollo social. Medidas que fortalezcan la competencia y la regulacin y busquen cambiar de forma ms directa el funcionamiento de los mercados y del Estado son el tipo de polticas que se deben impulsar en este sentido. Hay que fortalecer las estructuras democrticas locales y nacionales para proteger las libertades civiles y las iniciativas comunitarias para controlar la rendicin de cuentas y responsabilidad de los gobiernos. Para obtener un mejor resultado en temas como las consultas previas que se adelantan con los grupos indgenas, afrocolombianos o raizales para poder dar marcha a un proyecto con implicaciones ambientales y sociales

importantes, como los desarrollos petroleros o mineros, es necesario dotar a los individuos de capacidades, informacin y estructuras institucionales que promuevan efectivamente sus opiniones. Las estructuras democrticas brindan las condiciones mnimas para el desarrollo social, pero el Gobierno debe, adems, cumplir plenamente con su deber de expandir las libertades de los ciudadanos y promover el empoderamiento individual y colectivo. En ltimas, las polticas pblicas que impacten las realidades sociales del pas necesitan una formulacin basada en principios; en la importancia del contexto local, especialmente de la capacidad del Estado y el contrato social del pas; y en la importancia de la gobernabilidad nacional y la formacin de alianzas pblico-privadas.

3.3. Transparencia empresarial

En la esfera privada, las empresas deben comprometerse en alinear sus estrategias y operaciones en medio ambiente, estndares laborales y tica corporativa. Con ello lograrn una mayor legitimacin social y en los mercados externos. Adems, contribuirn con la construccin de un mercado global ms estable, equitativo e incluyente que fomente una sociedad ms prspera para Colombia. Las empresas, el comercio y la inversin son pilares esenciales para la prosperidad, pero en muchas reas las empresas estn ligadas a serios dilemas, como la corrupcin, explotacin, inequidad y otras barreras que frenan la innovacin y el espritu empresarial. Las acciones empresariales responsables construyen confianza y capital social, al mismo tiempo que contribuyen al desarrollo sostenible. Es importante integrar cambios en las operaciones, gestin, estrategia, cultura y en el da a da de la actividad empresarial. En particular, como se establece en algunos de los principios de la iniciativa Global Compact, de Naciones Unidas, es importante hacer nfasis en que las empresas mejoren su desempeo en cada una de las tres reas de la sostenibilidad. En medio ambiente, las empresas deben buscar un enfoque preventivo que favorezca el ecosistema, fomentar iniciativas que promuevan una mayor responsabilidad ambiental y favorecer el desarrollo y la difusin de tecnologas respetuosas con el medio ambiente. En estndares laborales, las empresas deben apoyar la libertad de asociacin y el reconocimiento efectivo del derecho a la negociacin colectiva, eliminar toda forma de trabajo forzoso o realizado bajo coaccin, apoyar la erradicacin del trabajo infantil y abolir las prcticas de discriminacin en el empleo y ocupacin. Por ltimo, en tica corporativa, es imperativo que las empresas se opongan a la corrupcin en todas sus formas, incluidas la extorsin y el soborno.

254 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

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SOSTENIBILIDAD

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256 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

CAPTULO

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REGIONAL: IMPLEMENTACIN DE LA POLTICA DE TRANSFORMACIN PRODUCTIVA A NIVEL LOCAL

1. La competitividad es local
l final del da, quienes compiten son las empresas, los sectores y los clusters, no los pases.1 Por tanto, la competitividad se gesta desde lo local, donde tienen manifestacin estos actores y desde donde compiten las empresas. Colombia ser un pas ms competitivo en la medida en que tenga empresas, sectores y clusters competitivos. Por lo tanto, cualquier esfuerzo que se pretenda hacer en materia de incrementar la productividad del pas, tendr que pasar inexorablemente por buscar incrementar la productividad de estos agentes. La importancia de la competitividad a nivel local se hace ms evidente en la medida en que se entienda que las distorsiones y otros cuellos de botella que restringen la productividad de las empresas son, en muchos casos, particulares al contexto geogrfico. Por ejemplo, las necesidades en materia de bienes pblicos especficos de un sector en la costa norte, no necesariamente coinciden con las necesidades de este mismo sector en otro lugar del pas. Por lo tanto, la implementacin de una agenda vertical en el marco de una poltica de transformacin productiva2 implica necesariamente la implementacin de un trabajo a nivel local. En este sentido, se necesita articular y coordinar un trabajo entre actores pblicos y privados a nivel local, primero, para lograr definir cul es la hoja de ruta (o roadmap) que necesita implementarse para que un sector en particular logre surtir el proceso de transformacin que lo lleve a incrementar su productividad; y, segundo, y ms importante, para implementar esta hoja de ruta. Estas hojas de ruta, o roadmaps,3 no son otra cosa que un plan de trabajo en el cual, a partir de una visin meramente de mercado y de negocios,4 se identifica para dnde se debe mover un determinado sector y las distorsiones (usualmente asociadas a problemas de coordina-

cin y de apropiabilidad5) y otros cuellos de botella que tendran que abordar tanto las empresas como el sector pblico para que este sector pueda surgir o incrementar su nivel de productividad. Vale la pena aclarar que, por tanto, las agendas que surgen de los roadmaps son de dos tipos: i) de acciones que requieren interaccin entre agentes pblicos y privados y ii) de acciones que requieren nicamente la participacin y acuerdos entre privados. Ahora bien, la implementacin de este trabajo a nivel local habr que articularlo con las instancias y polticas del nivel nacional, de manera que se potencien y haya retroalimentacin en ambos sentidos. Esto implicar profundizar la articulacin nacin-regin, que hoy en da sigue siendo uno de los Talones de Aquiles del Sistema Nacional de Competitividad e Innovacin (SNCeI). Hasta hace poco, los esfuerzos que vena haciendo Colombia en el marco de su agenda vertical no se estaban concretando a nivel local. El Programa de Transformacin Productiva (PTP) del Ministerio de Comercio,

La importancia de la competitividad a nivel local se hace ms evidente en la medida en que se entienda que las distorsiones y otros cuellos de botella que restringen la productividad de las empresas son, en muchos casos, particulares al contexto geogrfico.

1 Para mayor detalle sobre esta idea, vanse: Porter, Michael, The Competitive Advantage of Nations, Harvard Business Review, 1990; y Porter, Michael, Clusters and Competition, On Competition, Harvard Business Review Book, 1998. 2 Para mayor detalle sobre lo que debe ser la agenda vertical en el marco de una poltica de transformacin productiva, vase el Captulo Introduccin. 3 En algunos casos, llamado tambin Planes, o Iniciativas, de Reforzamiento de la Competitividad de Clusters o Sectores. 4 En la cual, por ejemplo, se identifican los nichos de mercado, se desarrolla un conocimiento del cliente, se define la atractividad del sector, se determinan los cambios en la produccin, etc. 5 Las fallas de coordinacin son un tipo de distorsin microeconmica asociada a la existencia de economas de escala. En trminos prcticos, se evidencia con la no manifestacin de un sector o de una actividad econmica, debido a la ausencia de otro sector o actividad econmica que los soporten. Por tanto, su solucin usualmente requiere, ya sea la provisin de un bien pblico especfico por parte del Estado o la presencia de este ltimo para garantizar a las partes la coordinacin entre ellas, con el fin de cumplir con los requerimientos de escala. Las fallas de apropiabilidad son otro tipo de distorsin microeconmica que se deriva de problemas de externalidades de informacin. En trminos prcticos, se manifiestan como un nivel de inversin subptimo en la exploracin de nuevas actividades econmicas, en la medida en que los pioneros en una actividad econmica tienen que afrontar una serie de riesgos y costos que los seguidores no tienen que asumir. Para ms detalle, vanse: Lin, Justin y Celestin Monga, Growth Identification and Facilitation, The Role of the State in the Dynamics of Structural Change, Banco Mundial, mayo de 2010; y Sabel, Charles, Self Discovery as a Coordination Problem, BID, 2010.

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Industria y Turismo (MCIT),6 por ejemplo, haba definido unos planes de trabajo para los sectores dentro del programa, que contenan una serie de acciones e iniciativas para mejorar la productividad de estos. Sin embargo, estas acciones e iniciativas no se estaban aterrizando en un trabajo con los actores pblicos y privados a nivel local, en aquellas localizaciones donde tienen presencia las industrias que se pretende convertir en actores de talla mundial. Por otro lado, si bien los departamentos han venido definiendo en sus Planes Regionales de Competitividad (PRC) una serie de sectores7 a los cuales les estn apostando, y las Comisiones Regionales de Competitividad (CRC)8 pareceran el espacio idneo para articular el trabajo pblico-privado que hay que implementar sobre dichos sectores, son muy pocas las CRC que han avanzado en esta direccin. Afortunadamente, de manera reciente, el Gobierno Nacional ha dado pasos hacia la concrecin de agendas a nivel local para la implementacin de su agenda de competitividad. En primer lugar, lanz en septiembre la Estrategia Nacional de Innovacin y Competitividad, que busca la transformacin de la economa colombiana hacia sectores intensivos en conocimiento, de alto valor agregado y nivel de sofisticacin tecnolgica.9 La estrategia se basa en los siguientes tres pilares: i) desarrollo cientfico y tecnolgico; ii) capital humano de calidad; e iii) innovacin empresarial y emprendimiento innovador. Esta estrategia est basada en la focalizacin de esfuerzos sobre sectores concretos. En este sentido, la estrategia propone combinar un enfoque top-down (de arriba hacia abajo) como el que tiene el PTP del MCIT, con un enfoque bottom-up (de abajo hacia arriba) que propicie el self-discovery10 (autodescubrimiento), por parte de las regiones; es decir, la capacidad de identificar posibles subsectores donde estas regiones podran tener ventajas competitivas. Para la implementacin de este ltimo enfoque, la estrategia sugiere la masificacin del roadmapping a nivel local, con el fin de determinar cules son las

El Gobierno Nacional ha dado pasos hacia la concrecin de agendas a nivel local para la implementacin de su agenda de competitividad. En primer lugar, lanz en septiembre la Estrategia Nacional de Innovacin y Competitividad, que busca la transformacin de la economa colombiana hacia sectores intensivos en conocimiento, de alto valor agregado y nivel de sofisticacin tecnolgica.

apuestas productivas ms interesantes sobre las cuales valdra la pena concentrar esfuerzos. En segundo lugar, el Gobierno realiz un relanzamiento del PTP del MCIT, en el cual se hicieron varios anuncios importantes con relacin a este programa. Primero, el PTP pasar a ser implementado a travs de Bancoldex, lo cual le permitir un mayor grado de maniobrabilidad. Segundo, se triplica el presupuesto del PTP, pasando a $25.000 millones en 2012, lo cual le permitir tener una mayor capacidad de impacto. Tercero, se establecen unas reglas de juego que definen la permanencia o salida de los sectores del programa. Por lo tanto, el acompaamiento privilegiado y el apoyo del Gobierno estarn condicionados al cumplimiento de requisitos de desempeo. Cuarto, se han comenzado a identificar proyectos de inversin o proyectos bandera que apoyarn las dinmicas de crecimiento de los sectores bajo el programa. Por ltimo, el programa se aterrizar a nivel local a travs de la articulacin del trabajo pblico-privado va las CRC, en la medida en que

6 El PTP del MCIT es un programa que pretende convertir a una serie de sectores en sectores de talla mundial. Los sectores dentro del PTP estn divididos en tres olas. Una primera ola de sectores conocidos como ms y mejor de lo bueno incluye: Autopartes; Industria Grfica; Energa Elctrica y Bienes y Servicios Conexos; y Textil y Confecciones. Una segunda ola conocida como sectores nuevos y emergentes incluye: Software; BPO&O (Servicios Tercerizados y a Distancia); Turismo de Salud; y Cosmticos y Artculos de Aseo. La tercera ola la constituyen los siguientes sectores del mbito agropecuario y agroindustrial: Camaronicultura; Cacao, Chocolatera y Confitera; Palma y Aceites y Grasas; y Carne Bovina. 7 Sectores que en gran medida no coinciden con los sectores a los que le est apostando el pas a travs del PTP del MCIT. 8 Las CRC son las instancias creadas en el marco del Sistema Nacional de Competitividad para llevar a cabo la articulacin de los diferentes actores, tanto pblicos como de la sociedad civil a nivel departamental, con el fin de coordinar las acciones que conlleven al mejoramiento de la competitividad a nivel local. En la actualidad existen 32 CRC, una por cada departamento, y cada una ha elaborado un Plan Regional de Competitividad. 9 Vase: Departamento Nacional de Planeacin (DNP), Bases para una estrategia de innovacin y competitividad para Colombia, 2011. 10 Para ms detalle sobre self-discovery (autodescubrimiento), vase Hausmann, Ricardo y Dani Rodrik, Economic Development as Self-Discovery, John F. Kennedy School of Government, Universidad de Harvard, 2003.
REGIONAL: IMPLEMENTACIN DE LA POLTICA DE TRANSFORMACIN PRODUCTIVA A NIVEL LOCAL

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las apuestas departamentales coincidan con los sectores dentro del PTP. Lo cierto es que, tanto la justificacin terica, como los recientes pasos tomados por el gobierno nacional, conllevan la necesidad de que a nivel local, como a nivel nacional, el pas se organice para implementar este tipo de trabajo. El propsito de este captulo es, por tanto, dar luces sobre lo que debe ser la organizacin a nivel local y su coordinacin con las instancias nacionales para la implementacin de la agenda de transformacin productiva a nivel regional.

2. Fortalecimiento de las Comisiones Regionales de Competitividad

La implementacin del tipo de agenda que se propone es inconcebible si, primero o de forma paralela, no se logra fortalecer a las CRC desde un punto de vista institucional y tcnico. En cuanto al fortalecimiento institucional, es muy positivo el rol que le otorga la Ley del Plan Nacional de Desarrollo a las CRC.

a implementacin del tipo de agenda que se propone es inconcebible si, primero o de forma paralela, no se logra fortalecer a las CRC desde un punto de vista institucional y tcnico.

2.1. Fortalecimiento Institucional El fortalecimiento institucional que necesitan las CRC debe tener como principal objetivo el que estas comisiones se legitimen frente al resto de la sociedad como el espacio de articulacin de todos los actores de la sociedad en particular, actores pblicos y privados para la concertacin e implementacin de agendas de trabajo que busquen incrementar la competitividad del orden local bajo una ptica de largo plazo y, principalmente, a travs del mejoramiento de las condiciones de productividad de sus apuestas productivas. Si bien este ha sido el objetivo desde un comienzo, hasta el momento no se ha logrado. Esto se ha debido a innumerables causas. En algunos casos, a la debilidad del sector privado en ciertos departamentos. En otros, a la falta de voluntad por parte de los gobiernos locales para coordinarse con el sector privado. Tambin estn

los casos en que el sector privado no le ha visto mayor utilidad a estos espacios de articulacin y, por tanto, ha dejado de participar. No se pueden dejar de mencionar los numerosos casos en los que la falta de agendas y resultados concretos derivada de la falta de foco y de lineamientos claros por parte del nivel central11 han implicado la prdida de legitimidad de las CRC ante el resto de actores locales. Sea cul haya sido la causa, lo cierto es que la necesidad que tiene el pas de implementar una agenda de transformacin productiva hace indispensable buscar la forma para el fortalecimiento institucional de estas CRC. En este sentido, es muy positivo el rol que le otorga la Ley 1450 de 2011 Ley del Plan Nacional de Desarrollo (PND) a las CRC.12 En particular, el Artculo 33 de esta Ley le da a las CRC la responsabilidad de articular las diferentes instancias y espacios a nivel local que tienen como funcin mejorar la competitividad local y que en la actualidad ejercen dicha funcin de manera descoordinada, conllevando a duplicidad de funciones y roles y limitando la posibilidad de lograr un mayor impacto.13 Las CRC se soportan sobre la base institucional existente en cada regin, donde proliferan entidades de apo-

11 En muchos casos, los inadecuados criterios para la elaboracin de los Planes de Competitividad Regional son los que han dificultado los procesos de concertacin. No solo es necesario trabajar para que sea una construccin colectiva de los agentes regionales, tambin lo es que se tengan en cuenta aspectos relacionados con la prospectiva de la regin, sus dinmicas demogrficas, tendencias tecnolgicas, emergencia de nuevos sectores, patrones y roles de consumidores, nuevas formas de organizacin y modelos de negocios, limitantes ambientales y de recursos, entre otros aspectos. En este sentido, con alguna frecuencia se confunde la estructura del Plan Regional de Competitividad con la de un Plan de Desarrollo Departamental. 12 La Ley 1450 de 2011 establece en su artculo 33 que: Las CRC coordinarn y articularn al interior de cada departamento la implementacin de las polticas de desarrollo productivo, de competitividad y productividad, de fortalecimiento de la micro, pequea y mediana empresa, y de fomento de la cultura para el emprendimiento a travs de las dems instancias regionales tales como Consejos Departamentales de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (Codecyt), Comits Universidad-Estado-Empresa, Comits de Biodiversidad, Redes Regionales de Emprendimiento, Consejos Regionales de PYME, Consejos Ambientales Regionales, Comits de Seguimiento a los Convenios de Competitividad e Instancias Regionales promovidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. En el caso de los distritos, las comisiones se articularn a la coordinacin ejercida por las autoridades respectivas. 13 Vale la pena mencionar que, adicional a lo establecido por la Ley 1450 de 2011 en su Artculo 33, las Bases del Plan Nacional de Desarrollo mencionan a las CRC en 19 ocasiones, en las cuales les otorgan una serie de responsabilidades y tareas para la implementacin del PND.

260 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

yo para la productividad y la competitividad con baja especializacin y cobertura, algunas veces con duplicidad de funciones y, en general, con mayor presencia en las ciudades capitales que en el resto del departamento. Por lo tanto, la coordinacin interinstitucional a nivel local exigir un esfuerzo importante de dilogo entre las instituciones existentes, no solo para potenciar el trabajo conjunto, sino para el establecimiento de indicadores e informacin que permitan hacer un adecuado seguimiento a la gestin y sus impactos generales en los agregados econmicos regionales. Por ello, la conformacin de espacios y organismos de coordinacin de polticas pblicas y, por ende, de asignacin de recursos y programacin financiera, son indispensables para no obstaculizar el flujo necesario de informacin entre entidades. La necesidad de reglamentar el Artculo 33 del PND, va decreto reglamentario, constituye una oportunidad nica para fortalecer institucionalmente a las CRC. Ese decreto deber servir para definir las bases de su arquitectura institucional, entre ellas: la arquitectura organizacional; la forma como debern articularse con las otras instancias locales; las reglas para la toma de decisiones y mecanismos de gobernanza; la forma en que podrn articularse con otras CRC, conformando instancias de carcter supradepartamental; la manera como garantizarn la representatividad de los actores relevantes; entre otras. Este fortalecimiento institucional evidentemente deber tener en consideracin las diferencias en desarrollo institucional que pueda haber entre los diferentes departamentos. En cuanto a arquitectura organizacional, dada la experiencia positiva que se ha tenido en la organizacin y funcionamiento de las mximas instancias del orden nacional del Sistema Nacional de Competitividad e Innovacin (SNCeI) la Comisin Nacional de Competitividad (CNC), su Comit Ejecutivo (CE), su Comit Tcnico (CT) y su Secretara Tcnica (ST)-, el Consejo Privado de Competitividad (CPC) viene proponiendo que se replique el mismo modelo de organizacin a nivel local. De esa manera, la CRC debe ser la instancia anloga a la CNC, en la cual los diferentes representantes del sector pblico local y la sociedad civil tengan asiento (Diagrama 1). Esta sera una instancia de carcter ms deliberativo que ejecutivo. Como instancia ejecutiva, se establecera un Comit Ejecutivo que de forma anloga al CE de la CNCestara conformado por el Gobernador, el Alcalde, el Presidente de la Cmara de Comercio y un

Diagrama 1. Propuesta de arquitectura institucional de las Comisiones Regionales de Competitividad

Comisin Regional de Competitividad *Gremios *Sector Laboral *Cmara de comercio *Empresarios *Academia *Instancias para el desarrollo regional * Gobernacin * Alcaldes * Entidades pblicas a nivel local

Comit Ejecutivo * Presidente Cmara de Comercio * Representante Sector Privado

* Gobernador * Alcalde

Comit Tcnico Equipos Tcnicos: *Cmara de Comercio *Sector Privado Equipos Tcnicos: *Gobernacin * Alcalda

Secretara Tcnica *Cmara de Comercio local Sociedad Civil Sector pblico

representante del sector privado, quienes se reuniran con una periodicidad mnima de una vez al mes. Habra tambin un Comit Tcnico que, de manera similar al nacional, estara conformado por los equipos tcnicos de la Gobernacin, la Alcalda, la Cmara de Comercio y el sector privado, y que dara su apoyo al Comit Ejecutivo para la toma de decisiones. Finalmente, habra que definir a una de estas partes para que ejerza las funciones de Secretara Tcnica, entre las cuales se destacan las de convocar reuniones, preparar actas y documentos de soporte, y hacer seguimiento a la implementacin de la agenda local, entre otras. A nivel nacional esta funcin es ejercida por la Alta Consejera Presidencial para la Gestin Pblica y Privada. A nivel local, esta Secretara Tcnica podra ser ejercida por la Cmara de Comercio local. Esta configuracin institucional no solo permitira darle carcter ejecutivo a las CRC, sino y quizs ms importante complementara la representatividad del sector privado en las comisiones, ms all de la representacin que tiene a travs de las Cmaras de Comercio.14

14 En los departamentos donde existe ms de una Cmara de Comercio, la representacin estara en cabeza de la Cmara de la ciudad capital y el equipo tcnico debera tener representacin del conjunto de Cmaras del departamento.
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Adems de la estructura organizacional, un elemento clave para la fortaleza institucional de las CRC est en garantizar que los Planes Regionales de Competitividad que se definen y actualizan en el marco de las CRC se incorporen o estn en lnea con los planes de desarrollo de los departamentos y sus municipios. Para ser ms exactos en la medida en que los PRC responden a visiones de mediano y largo plazo de todos los actores del mbito departamental, mientras que los planes de desarrollo son simplemente la carta de navegacin para el cuatrienio de los gobernantes locales deben ser los planes de desarrollo locales los que estn alineados con los PRC. Esto se hace ms crtico cuando se est frente a un cambio en los gobiernos locales. Es clave, por lo tanto, garantizar por un lado que los nuevos planes de desarrollo locales estn en lnea o incorporen los lineamientos incluidos en los PRC; pero tambin habr que garantizar que los nuevos gobernantes efectivamente participen y, de esa manera, legitimen el espacio de las CRC. En este sentido, es importante resaltar el trabajo que se viene realizando por parte del DNP y Confecmaras, con el apoyo de aliados estratgicos para las diferentes regiones, en cuanto a la preparacin de documentos para los candidatos y al acompaamiento con los gobernantes electos, con el objetivo de sensibilizar a los nuevos mandatarios sobre la existencia y la importancia de utilizar las CRC. Ahora bien, este trabajo podra ser complementado con una mayor exigencia de rendicin de cuentas por parte de las instancias nacionales del SNCeI Comit Ejecutivo, por ejemplo a las CRC mismas y a los gobernantes locales, en cuanto a su participacin en las CRC y a la alineacin de sus planes de desarrollo locales con los PRC.

Por ltimo, una mayor legitimidad y reconocimiento de las CRC debe buscarse realizando una labor de sensibilizacin de todos los actores locales que incluya campaas de mercadeo y socializacin, de manera que estos reconozcan a las CRC como el espacio en el cual se definen y articulan los esfuerzos para alcanzar las visiones de mediano y largo plazo de los departamentos. 2.2. Fortalecimiento Tcnico Adicional al fortalecimiento institucional, la necesidad de implementar esta agenda de transformacin productiva a nivel local exige el fortalecimiento tcnico de las CRC. En primer lugar, para que a nivel local se est en la capacidad de disear e implementar roadmaps sectoriales, en los cuales, entre otros, se haga anlisis de clusters, se definan nichos atractivos y se identifiquen brechas entre lo que hacen hoy las empresas y lo que deberan hacer para competir de manera exitosa. En segundo lugar, para que se est en capacidad de identificar y estructurar proyectos que irn a apoyar las dinmicas de los sectores sobre los cuales se estn focalizando los esfuerzos. En un contexto de recursos pblicos escasos y de necesidad de generar los mayores impactos en materia de crecimiento, se hace indispensable tener un enfoque selectivo al momento de implementar estas agendas de transformacin productiva a nivel local. Una de las formas en que se puede aplicar este enfoque de selectividad es a travs de priorizar apuestas productivas a partir de aquellas hojas de ruta, o roadmaps, que parezcan tener las mejores perspectivas. Como se coment, estas hojas de ruta no son ms que un plan de trabajo, en el cual se identifican los pasos que debe tomar un sector para incrementar su productividad a partir de una visin de negocio. Usualmente, estos planes de trabajo involucran acciones, tanto para el sector privado, como para el pblico, sobre un sector o subsector especfico. La elaboracin de estos planes de trabajo implica la utilizacin de herramientas, metodologas y conceptos estndar en la literatura de las escuelas de negocios, como son, por ejemplo: mapeo de clusters, anlisis estratgico, las cinco Fuerzas y el Diamante de Porter,15 entre otros. Si bien la implementacin de estas metodologas para la elaboracin de roadmaps no es complicada, la realidad es que hoy en da las regiones no cuentan con las capacidades tcnicas para hacerlo. Por tanto, los primeros pilotos de diseo de hojas de ruta se vienen realizando a travs de la contratacin de firmas consultoras

Es clave garantizar que los nuevos planes de desarrollo locales estn en lnea o incorporen los lineamientos incluidos en los Planes Regionales de Competitividad. Tambin habr que garantizar que los nuevos gobernantes efectivamente participen y, de esa manera, legitimen el espacio de las CRC.

15 Para ms detalle, vanse: Porter, Michael, International Cluster Competitiveness Project, Institute for Strategy and Competitiveness, 1998; y Porter, Michael, Cluster Mapping Project, Institute for Strategy and Competitiveness, 2003.

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La necesidad de implementar esta agenda de transformacin productiva a nivel local exige el fortalecimiento tcnico de las CRC. En primer lugar, para que a nivel local se est en la capacidad de disear e implementar roadmaps sectoriales. En segundo lugar, para que se est en capacidad de identificar y estructurar proyectos.

de ellos debern provenir de las necesidades sectoriales tanto en forma de bienes pblicos generales como especficos que se identifiquen en los roadmaps. En este sentido, nuevamente cabe destacar el esfuerzo que vienen haciendo el DNP con Confecmaras para fortalecer las capacidades tcnicas de las CRC en la formulacin de proyectos. Ahora bien, habr que profundizar estos esfuerzos, especialmente teniendo en cuenta que prontamente las regiones contarn con importantes recursos de regalas que podrn utilizar para este tipo de proyectos.

3. Arquitectura organizacional y reglas de juego para el diseo e implementacin de roadmaps a nivel local

internacionales, especializadas en la consultora para el desarrollo de clusters.16 Ahora bien, en la medida en que la implementacin de una agenda de transformacin productiva a nivel local va a implicar la necesidad de replicar en grandes nmeros la realizacin del roadmapingespecialmente para que estos roadmaps sirvan como criterio de selectividad y teniendo en cuenta que estas consultoras internacionales son costosas, habr que garantizar que las regiones cuenten con las capacidades para la elaboracin de sus propias hojas de ruta. En este sentido, hay que dedicar recursos para la contratacin de firmas que formen consultores locales en estos temas, al estilo de los programas para el fortalecimiento de la consultora nacional que ha apoyado el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en Amrica Latina durante las ltimas dcadas. Igual a como ocurre con el fortalecimiento institucional, el fortalecimiento tcnico deber tener en consideracin las diferencias en desarrollo que pueda haber entre los diferentes departamentos. Con el fin de apalancar el impacto de estas consultoras, se recomienda que involucren adems de las personas vinculadas a las CRC a las universidades locales, con el fin de que estas puedan a futuro replicar estos ejercicios en todas las regiones del pas. Adems de la capacidad de realizar estas hojas de ruta sectoriales, habr que fortalecer tcnicamente a las regiones en la identificacin y estructuracin de proyectos que soporten las dinmicas de crecimiento de las apuestas. Si bien los proyectos que necesitaran estructurar podran ser de cualquier naturaleza, buena parte

anto la elaboracin de roadmaps como su implementacin, necesitan una forma de organizacin y unas reglas de juego para ser llevadas a cabo. En este sentido, se debe tener claro quines son los responsables, cules sern sus responsabilidades, con quines debern interactuar, a quines debern reportar y cules son las reglas de juego que regirn su trabajo. El CPC, al igual que otros actores, ha venido recomendando que, tanto la elaboracin como la implementacin de hojas de ruta, deben tener un responsable por parte del sector privado en cuestin. Este gerente del sector, o cluster manager, tendra la responsabilidad de articular a los actores pblicos y privados necesarios para realizar las dos tareas. En principio, el costo de este gerente debera ser asumido por el sector privado a nivel local; sector que debera tener los incentivos alineados para sufragar por este costo, en la medida en que se ver beneficiado por el acompaamiento preferencial que estar teniendo en el marco de las CRC. Para el diseo pero, an ms importante, para la implementacin de estas hojas de ruta, el gerente debera articular la oferta institucional a nivel local sobre su respectivo sector, con el fin de implementar las acciones que requieran un esfuerzo pblico-privado. Con el objetivo de apoyar la labor del gerente privado en esta tarea, las CRC deberan establecer unas mesas de trabajo transversales que renan a los agentes pblicoprivados relevantes, de acuerdo a la naturaleza de cada una de estas mesas. Dichas mesas bien podran ser las diferentes instancias que hoy en da existen a nivel local

16 Ejemplos de esto son los tres pilotos que se realizaron en Atlntico, Quindo y Tolima con la firma internacional Competitiveness, a partir de un proyecto de cooperacin del BID con la Universidad de los Andes.
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Diagrama 2. Ejemplo de oferta institucional a articular sobre determinado sector

Diagrama 2. Ejemplo de oferta institucional a articular sobre determinado sector

Alcalda y Gobernacin Concejo Municipal

Alcalda y Gobernacin Concejo Municipal

Capital humano Instituciones/Centros de formacin Instituciones de Educacin Superior Instituciones de

Capital humano

Instituciones/Centros de formacin

Educacin Superior

Normatividad y regulacin

SECTOR (i)

Promocin (incluye nanciacin y CTel)

Normatividad y regulacin

SECTOR (i)

Promocin (incluye nanciacin y CTel)

Infraestructura (incluye TIC) CODECTIs

Infraestructura (incluye TIC)

Parques tecnolgicos CUEEs

CODECTIs Parques tecnolgicos CUEEs

Centros digitales Comunitarios

para el desarrollo regional que la Ley del PND ordena Centros digitales El CPC ha venido recomendando 17 Comunitarios articular a las CRC , o podran ser unas mesas de traque, tanto la elaboracin como bajo ms agregadas que conformen las CRC, en las que se incluyan los actores de estas instancias y otros que sean la implementacin de hojas de En este caso, podra haber, por ejemplo, gruruta, deben tener un responsable necesarios. pos de trabajo para abordar acciones en materia de Norpor parte del sector privado en matividad y Regulacin, Infraestructura y TIC, Capital Humano y Promocin, Financiacin e Innovacin (Diacuestin. Este gerente del sector, grama 2). Ahora bien, es importante que estos grupos o cluster manager, tendra la temticos de trabajo puedan tener la suficiente flexibiliresponsabilidad de articular a dad, de manera que puedan achicarse o expandirse para integrar a los actores necesarios en un momento dado y los actores pblicos y privados para la implementacin de las acciones contenidas en los necesarios para realizar estas roadmaps. dos tareas. La conformacin de las mesas, o grupos de trabajo, ms agregadas facilitara la articulacin de estas instancias transversales a nivel local con eventuales pares a nivel nacional. Por ejemplo, en el caso del Programa

17 Tales como los Codecyt, los Comits Universidad-Estado-Empresa, los Comits de Biodiversidad, las Redes Regionales de Emprendimiento, los Consejos Regionales de PYME, los Consejos Ambientales Regionales, los Comits de Seguimiento a los Convenios de Competitividad e Instancias Regionales promovidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, entre otras.

264 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

de Transformacin Productiva, ya existen gerentes a nivel nacional para temas transversales como Normatividad y Regulacin, Infraestructura, Capital Humano, y Promocin. Por lo tanto, de replicar a nivel local la arquitectura de este programa, las cabezas de las mesas temticas de este nivel podran servir de puntos de contacto de los gerentes a nivel nacional en esas reas temticas, permitiendo articular trabajo en ambos niveles (Diagrama 3). Vale la pena mencionar que, con el establecimiento de estas estructuras, buena parte de la implementacin de planes de trabajo y de resolucin de cuellos de botella que puedan estar afectando la competitividad del sector en cuestin deber darse a nivel local. Solo en el caso en que un obstculo sobrepase el alcance de los actores locales, debera elevarse este al nivel nacional. En este sentido, la coordinacin entre lo nacional y lo regional se hace cada vez mas crtica y la utilizacin

Habr que vincular el trabajo de los equipos sectoriales a nivel local conformados por los gerentes de cluster y sus equipos y las mesas temticas transversales con la Unidad de Desarrollo de Bancoldex. Adicionalmente, es clave definir un esquema de gobernanza para la implementacin de este trabajo a nivel local.

Diagrama 3. Ejemplo de replicacin de la arquitectura organizacional a nivel local y nacional para la implementacin de roadmaps
INSTITUCIONALIDAD NACIONAL AGENCIA PTP Infraestructura Normatividad y regulacin Promocin (incluye $ y CTI) Capital humano

Sector (i)

INSTITUCIONALIDAD REGIONAL GERENTE PRIVADO A NIVEL LOCAL Infraestructura (incluye TIC) Normatividad y regulacin Promocin (incluye $ y CTI) Capital humano

Sector (i)

de las nuevas tecnologas informticas y plataformas para trabajo colaborativo que ofrece la Web 2.0, como soporte a una estrategia de cambio, articulacin y coordinacin, puede resultar muy efectiva. Por otro lado, es importante tener en cuenta que la Ley del PND le otorga a Bancoldex un nuevo rol como banca de desarrollo. De esa manera, as como Chile tiene una Corporacin de Fomento a la Produccin (Corfo), Colombia tendr en la Unidad de Desarrollo de Bancoldex su agencia para promover el desarrollo de apuestas sectoriales a nivel local. Una de las lneas estratgicas de la Unidad de Desarrollo ser la de identificar necesidades y oportunidades del sector productivo, estructurar proyectos estratgicos de competitividad y gestionar recursos de fondos pblicos, privados y de redescuento para la implementacin de proyectos con enfoque regional. En este sentido, habr que vincular el trabajo de los equipos sectoriales a nivel local conformados por los gerentes de cluster y sus equipos y las mesas temticas transversales con esta nueva unidad de Bancoldex. Adicionalmente, es clave definir un esquema de gobernanza para la implementacin de este trabajo a nivel local. En otras palabras, se debe tener claridad sobre ante quines debern responder estos equipos sectoriales y sus respectivos gerentes de cluster. Desde el CPC se ha venido proponiendo que, para este efecto, las CRC funcionen como una especie de junta directiva ante la cual todos los equipos sectoriales que estn trabajando en un momento dado, tendran que rendir cuentas. Ms concretamente, seran los Comits Ejecutivos de las

REGIONAL: IMPLEMENTACIN DE LA POLTICA DE TRANSFORMACIN PRODUCTIVA A NIVEL LOCAL

265

Diagrama 4. Propuesta de esquema de gobernanza para la implementacin de roadmaps sectoriales

Comisin Regional de Competitividad

gobiernos nacional y local deberan retirarles su acompaamiento y la asignacin de recursos pblicos en el marco de esta poltica. Con este esquema, los sectores involucrados tendrn los incentivos para implementar a cabalidad las agendas establecidas para lograr incrementos en productividad.

Comit Ejecutivo CRC

4. Regalas como una gran oportunidad para la implementacin de la transformacin productiva a nivel local

Gerente privado Sector (i)

Equipo Sectorial para Sector (i)

CRC quienes desempearan este rol de junta directiva, para que a su vez estos Comits Ejecutivos respondan ante la sesin en pleno de la CRC (Diagrama 4). Por ltimo, la evidencia emprica sugiere que entre las mejores prcticas en materia de implementacin de agendas de transformacin productiva est la necesidad de establecer un esquema de incentivos de zanahoria y garrote.18 Por lo tanto, para aquellas apuestas que no estn cumpliendo con ciertos requisitos de desempeo, los

Se debe establecer un esquema de incentivos de zanahoria y garrote. Para aquellas apuestas que no estn cumpliendo con ciertos requisitos de desempeo, los gobiernos nacional y local deberan retirarles su acompaamiento y la asignacin de recursos pblicos en el marco de esta poltica.

l pas tiene la suerte de que la necesidad de la implementacin de una agenda de transformacin productiva ha coincidido con la ocurrencia de un boom minero-energtico y con una reforma al reparto de regalas derivado de este boom. De no aprovechar esta gran coincidencia, el pas estara desperdiciando una oportunidad nica para avanzar en su agenda de desarrollo. Con la reforma al rgimen de regalas y la conformacin de un nuevo Sistema General de Regalas (SGR),19 las regiones tendrn acceso a recursos importantes. Segn el DNP, mientras el pas recibi entre 2000 y 2011 regalas por $46,6 billones, se espera que entre 2012 y 2020 estas asciendan a $94,8 billones. Ms importante an, una parte importante de estas regalas la recibirn muchos departamentos que tradicionalmente no haban recibido recurso alguno por este concepto. Por tanto, todas las regiones del pas tendrn un reto enorme en la definicin del gasto de estas regalas. De la eficiencia y el atino con que los diferentes departamentos empleen estos recursos de regalas, depender dnde estarn estos departamentos en 20 aos, en trminos de desarrollo. El nuevo SGR establece una serie de fondos, a los cuales los departamentos podrn acceder (Diagrama 5). En particular, hay tres fondos que sern relevantes para la implementacin de las agendas de competitividad a nivel local, en la medida en que su naturaleza les permitir financiar proyectos asociados a las agendas de desarrollo locales. Estos son el Fondo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (que recibir 10% del total de regalas), el Fondo de Desarrollo Regional (que recibir alrededor de 16% del total de regalas), y el Fondo de Compensacin Regional (que recibir alrededor de 24% del total de regalas). Esto quiere decir que las regiones tendrn a su disposicin alrededor de $47,4 billones en los prximos ocho aos para ejecutar proyectos asociados a sus agendas de desarrollo.

18 Vase: Rodrik, Dani, Gene Grossman y Victor Norman, Getting Interventions Right: How South Korea and Taiwan Grew Rich, Economic Policy, abril de 1995. 19 Acto Legislativo 05 de 2011.

266 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Diagrama 5. Esquema del nuevo Sistema General de Regalas

Sistema General de Regalas

Fondo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin* 10%

Fondo de Ahorro y Estabilizacin* hasta 30%

Ahorro Pensional Territorial* 10%

Fondo de Desarrollo Regional*

Fondo de Compensacin Regional*

Participacin Entidades Territoriales Receptoras* 20% **

80% ***

*Las entidades receptoras (productoras o con puertos martimos o uviales para el transporte de recursos naturales no renovables) participan en todos los componentes del Sistema General de Regalas. **despus de descontar FCTI, FAE, FONPET ***despus de descontar FCTI, FAE, FONPET: 60% FCR; 40% FDR

Por lo tanto, el problema no ser de recursos sino de garantizar que estos sean bien utilizados en proyectos que tengan altas tasas de retorno social a futuro. Una de las formas de apuntarle a esto es que los recursos sean implementados en proyectos que apuntalen las visiones de mediano y largo plazo de las regiones. En este sentido, los Planes Regionales de Competitividad, elaborados y en perpetua actualizacin por parte de las CRC, surgen como los instrumentos propicios para guiar la formulacin de proyectos. Ms an, los roadmaps sectoriales deben convertirse en una de las ms importantes fuentes de proyectos de inversin, que soporten las dinmicas de los sectores a los cuales los departamentos les estn apostando. Esto es precisamente lo que ha hecho Malasia, en el marco de su Programa de Transformacin Econmica.20 Sus apuestas sobre 12 sectores han venido acompaadas de la identificacin de 131 proyectos de inversin asociados a sus apuestas. El monto de las inversiones ascender a US$138.000 millones y dar cuenta de 31% del crecimiento incremental que necesitar Malasia para cumplir con sus metas de ingreso al ao 2020. 92% de la inversin provendr del sector privado y el 8% restante ser provisto por el sector pblico. El gobierno nacional ha dado la seal de que, con el nimo de maximizar el potencial impacto de estos recursos, el nuevo SGR privilegiar los proyectos de impacto regional aquellos que probablemente tengan un impacto en ms de un departamento sobre aquellos de impacto local.

Las CRC deberan convertirse en una de las fuentes ms importantes de proyectos a ser considerados por los tringulos de decisin regionales, con lo que se asegurara que los proyectos a ser evaluados estn en lnea con las visiones de mediano y largo plazo que vienen definiendo las regiones a travs de sus CRC.

Por otro lado, el Acto Legislativo que define el SGR establece unos rganos colegiados de administracin y decisin (tringulos de decisin, como tambin se les conoce), quienes tendrn a su cargo la aprobacin del gasto de recursos de regalas.21 Para el caso del Fondo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, este rgano estar conformado por representantes del gobierno nacional, Gobernadores de la regin y representantes de universidades pblicas y privadas. Para el caso de los fondos de Desarrollo Regional y de Compensacin Regional, estos rganos estarn

20 Para mayor detalle sobre el caso de Malasia, ver Captulo Introduccin. 21 El esquema que se describe en este documento es el que aplicara para el caso de un departamento que no recibe regalas directas. Para el caso de los departamentos con regalas directas, habra rganos colegiados adicionales conformados por representantes del gobierno nacional, gobernadores y alcaldes de la regin.
REGIONAL: IMPLEMENTACIN DE LA POLTICA DE TRANSFORMACIN PRODUCTIVA A NIVEL LOCAL

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Diagrama 6. Esquema de los rganos Colegiados de Administracin y Decisin para los fondos de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, de Desarrollo Regional y de Compensacin Regional

GOBERNADORES DE LAS REGIONES

UNIVERSIDADES PBLICAS Y PRIVADAS

GOBERNADORES DE LAS REGIONES

ALCALDES REPRESENTANTES DE LOS MUNICIPIOS

REPRESENTANTES POR EL GOBIERNO NACIONAL

REPRESENTANTES POR EL GOBIERNO NACIONAL

conformados por representantes del gobierno nacional, gobernadores y alcaldes de la regin (Diagrama 6). Si bien sern estos rganos colegiados los que tendrn la ltima palabra en cuanto a la aprobacin del gasto de regalas, el Acto Legislativo tambin prev la creacin de unos Comits de Carcter Consultivo con participacin de la sociedad civil. Dicho lo anterior, surgen grandes retos para las CRC en el marco de la definicin de recursos del SGR. En primer lugar, dado que el SGR va a privilegiar los proyectos de impacto regional, las CRC de diferentes departamentos debern coordinarse para identificar en sus Planes Regionales de Competitividad aquellos proyectos comunes o en los cuales podra haber sinergias, con el fin de presentarlos ante los fondos del SGR. De esta manera, el marco institucional de las CRC deber permitirles la generacin de espacios de articulacin supradepartamental, que sirvan de soporte para iniciativas como las que ya se estn gestando; por ejemplo, el espacio de las CRC de la Costa Caribe, la Comisin de Competitividad para la Regin Central, la Regin Pacfico y las CRC del Eje Cafetero, entre otras.

En segundo lugar, en la medida en que en el corto plazo va a ser muy difcil que las regiones adquieran la capacidad tcnica para la estructuracin de proyectos a ser financiados con recursos de regalas, es importante que las CRC logren presentar ante los fondos del SGR requerimientos de recursos para la estructuracin de proyectos que estn en lnea con sus Planes Regionales de Competitividad y, ms concretamente, con los roadmaps sectoriales que estn implementando. Por ltimo, en el marco del SNCeI se viene trabajando con el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y con el DNP en el proyecto de ley reglamentaria del Acto Legislativo que define el SGR, para que las CRC hagan parte de los Comits de Carcter Consultivo que establece dicho Acto. De esa manera, las CRC deberan convertirse en una de las fuentes ms importantes de proyectos a ser considerados por los tringulos de decisin regionales, con lo que se asegurara que los proyectos a ser evaluados estn en lnea con las visiones de mediano y largo plazo que vienen definiendo las regiones a travs de sus CRC.

Bibliografa
Acto Legislativo 05, 2011. Departamento Nacional de Planeacin (DNP), Bases para una estrategia de innovacin y competitividad para Colombia, 2011. Hausmann, Ricardo y Dani Rodrik, Economic Development as Self-Discovery, John F. Kennedy School of Government, Universidad de Harvard, 2003.

Ley 1450, Ley del Plan Nacional de Desarrollo, 2011. Lin, Justin y Celestin Monga, Growth Identification and Facilitation, The Role of the State in the Dynamics of Structural Change, Banco Mundial, mayo de 2010. Porter, Michael, The Competitive Advantage of Nations, Harvard Business Review, 1990. _____, Clusters and Competition, On Competition, Harvard Business Review Book, 1998.

_____, International Cluster Competitiveness Project, Institute for Strategy and Competitiveness, 2008. _____, Cluster Mapping Project, Institute for Strategy and Competitiveness, 2003. Rodrik, Dani, Gene Grossman y Victor Norman, Getting Interventions Right: How South Korea and Taiwan Grew Rich, Economic Policy, abril de 1995. Sabel, Charles, Self Discovery as a Coordination Problem, BID, 2010.

268 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

REGIONAL: IMPLEMENTACIN DE LA POLTICA DE TRANSFORMACIN PRODUCTIVA A NIVEL LOCAL

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Agradecimientos
El Consejo Privado de Competitividad expresa sus agradecimientos a todas las personas e instituciones que contribuyeron con su trabajo y retroalimentacin para hacer posible la realizacin de este Informe. En orden alfabtico son:
Adriana Gmez, Alianza Team Adriana Huertas, Asofondos Ana Isabel Meja, Asobancaria Ana Mara Ibez, Universidad de los Andes Ana Mara Zarate, Departamento Nacional de Planeacin Andrs Baquero, Consultor independiente Andrs Casas, Consultor independiente Andrs Palacios Lleras, Estudios Palacios Lleras Alberto Polo, Transportes Snchez Polo Alberto Rodrguez, Universidad Eafit lvaro Edgar Balczar, Consultor independiente Augusto Acosta, Murano Consultores S.A. Beatriz Elena Snchez Bolaos, Departamento Nacional de Planeacin Ben Hyman, Massachusetts Institute of Technology Bibiana Quiroga, Departamento Nacional de Planeacin Carlos Augusto Mesa, Procuradura General de la Nacin Carlos Hurtado, Asofondos Carlos Manuel Prez, Carvajal Carlos Pablo Mrquez, Superintendencia de Industria y Comercio Carmen Aspiazu, Argos Carolina Soto, Fasecolda Csar Lpez, Inversiones Mundial Christine Ternent, Banco Interamericano de Desarrollo Claudette Saab, Independence Drilling Daniel Arango ngel, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo Daniel Castellanos, Asobancaria Diego Medina, Nutresa Diego Pinzn, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo Edgar Higuera, Andi Edgar Polanco, Alta Consejera para la Gestin Pblica y Privada Enrique Esparragoza, Argos Fabio Snchez, Universidad de los Andes Flix Regulo Nates, Departamento Nacional de Planeacin Fernando Estupin, Departamento Nacional de Planeacin Francisco Daz, Chaid Neme Hermanos Gerardo Hernndez, Superintendencia Financiera de Colombia Germn Villalobos, Chaid Neme Hermanos Gloria Mara Borrero, Corporacin Excelencia en la Justicia Guillermo Perry, Universidad de los Andes Hctor Giovanni Pez Pinzn, Departamento Nacional de Planeacin Hugo opo, Banco Interamericano de Desarrollo Jaime Echeverri, Cmara de Comercio de Medelln

270 Consejo Privado de Competitividad

Jaime Andrs Echeverry, Carvajal Jairo Rubio Escobar, Universidad Javeriana Jairo Londoo, Nutresa Javier Gutirrez, Cementos Argos Jess Alonso Botero, Universidad EAFIT John Restrepo, Inversiones Mundial Jorge Enrique Uribe, Seguros Bolvar Jos Fernando Salazar, Consejo Superior de la Judicatura Jos Alejandro Hernndez, Carvajal Juan Alberto Carrillo, PTESA Juan Carlos Muoz, Cemex Juan Manuel Roldn, Intel Colombia Juan Pablo Fernndez, Alpina Juan Pablo Remolina, Procuradura General de la Nacin Juan Pablo Uribe, Fundacin Santa Fe de Bogot Julio Csar Jimnez, Departamento Nacional de Planeacin Luis Felipe Jimnez, Asofondos Luz Eugenia Tanaka, Alianza Team Marcela Corredor, Cmara de Comercio de Bogot Mara Alejandra Chaux, Ministerio de Educacin Nacional Mara ngela Soto, Colombina Mara Clara Ortiz, Fundacin Empresarios por la Educacin

Mara del Rosario Garca, Intel Colombia Mara Jos Vargas, Fasecolda Mara Victoria Angulo, Fundacin Empresarios por la Educacin Mariana Aya Guerrero, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Mario Alejandro Gonzlez, Anif Mario Alejandro Aranguren, ex Director DIAN Mario Nio, Grupo Nutresa Mauricio Toro, Proteccin Paola Montenegro, Departamento Nacional de Planeacin Pedro Blanco, Grupo Nutresa Pedro Luis Jimnez, Departamento Nacional de Planeacin Rafael Lpez, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo Ramiro Guerrero, Proesa Ricardo Monroy, Consejo Superior de la Judicatura Roberto Esguerra, Fundacin Santa Fe de Bogot Roberto Steiner, Fedesarrollo Rudolf Hommes, ex Ministro de Hacienda Santiago Montenegro, Asofondos Sebastian Velsquez, Ministerio de Transporte Toms Restrepo, Argos

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