Caracterizacin de la Poltica Fiscal en Colombia y Anlisis de su Postura Frente ala Crisis Internacional Por: Ignacio Lozano

Nm. 566
2009

t - Colombia - Bogot - Colombia - Bogot - Colombia - Bogot - Colombia - Bogot - Colombia - Bogot - Colombia - Bogot - Colombia - Bogot - Colo

CaracterizacindelaPolticaFiscalenColombiayAnlisisdesu PosturaFrentealaCrisisInternacional

IgnacioLozano
Mayode2009 Resumen

EnestedocumentosecaracterizalapolticafiscalenColombiaapartirdelavaloracinde lostresaspectosmsrelevantesdesdelaperspectivamacroeconmica:suposicinfrente al ciclo, su volatilidad y la sostenibilidad de la deuda. Los resultados encontrados se comparananivelinternacional.Adicionalmenteseanalizalaposturadelaautoridadfiscal frente a la crisis internacional y se evalan dos escenarios sobre sus posibles repercusiones.Utilizandounaregladepolticaseencuentraquelapolticadiscrecionaldel gobierno ha sido procclica en el mediano y largo plazo, que ha reducido su volatilidad en los ltimos aos y que ha sido consecuente con la condicin de sostenibilidad. La evidencia indica que hasta ahora la autoridad fiscal no ha diseado un programa contra cclico para compensar los efectos de la crisis y que espera que operen los estabilizadores automticos en la recuperacin para superar los desajustes que se presenten en la actual coyuntura. En el corto y mediano plazo las finanzas del gobierno nacional sufrirn un apreciable deterioro, por la cada en la actividad econmica: sus ingresos se podran contraer,entrminosreales,entre3%y4,5%en2010,elbalanceprimariosernegativo hasta 2011 (oscilar entre0,8% y1,5% del PIB) y la deuda alcanzara niveles cercanos a losregistradosacomienzosdeladcada.

PalabrasClave:Cicloseconmicos,polticafiscal,dficitysupervit,pronsticosdedficit ydeuda ClasificacinJEL:E32,E62, H62, H68

Investigador de la Unidad de Investigaciones Econmicas del Banco de la Repblica: ilozanes@banrep.gov.co. El autor agradece la colaboracin de Carolina Ramirez de la Seccin Sector Pblico de la Subgerencia de Estudios y la asistencia de Luis Enrique Cabrera, estudiante pasante de la Pontificia Universidad Javeriana. Las opiniones y posibles errores son responsabilidad exclusiva del autor y sus contenidos no comprometen al Banco de la Repblica ni asuJuntaDirectiva.

1.Introduccin La posicin fiscal del gobierno Colombiano se ver deteriorada como consecuencia de la desaceleracin econmica producida por la crisis internacional. En cunto aumentar el dficit y el nivel de endeudamiento pblico en el corto y mediano plazo, depender de qu tan fuerte sean los efectos del contagio y de la respuesta de poltica para mitigar la cada de la actividad productiva. Por ahora, los pronsticos sealan que las economas emergentessaldrnrelativamentemejorlibradasconrespectoalasindustrializadasy,por tanto, la situacin fiscal y su manejo macroeconmico no presentarn mayores dificultades. Sin embargo, el escepticismo ha aumentado y poco a poco se vienen corrigiendoalabajalasproyeccionesdecrecimiento.Sibienenprincipioelcontagiodela crisisnodiscriminaentrelaseconomasemergentes,enlaprcticaelgradodeapertura,la solidez y profundizacin de sus mercados financieros, el manejo macroeconmico y la calidad de las instituciones, entre otros, sern factores claves en cada pas para contener lapropagacindelacrisis. A pesar de los avances registrados en los ltimos aos, la situacin actual de las finanzas pblicas colombianas nos permite presumir que el gobierno tiene un espacio fiscal estrecho para compensar adecuadamente los efectos de la crisis financiera internacional. En su postura fiscal para 2009, el gobierno ha anunciado mayores recursos del presupuestoparagastoseninfraestructurayenasistenciasocial.Asmismo,consideraun ligero alivio en la carga tributaria proveniente de la reduccin de un punto en la tarifa del impuesto a la renta y una reduccin marginal en la tarifa del impuesto de timbre, contemplados en la reforma de 2006. Por otra parte, se prev que los gobiernos sub nacionalesaumentensusgastosenviviendaydeaguapotable.Para2010,elpresupuesto de la nacin que presentar el ejecutivo al congreso prev que los gastos no crezcan en trminos reales. Con estas previsiones, el gobierno ha presentado su postura fiscal como razonablementeanticclicaycoherenteconlasostenibilidaddeladeuda. EnestedocumentosecaracterizalapolticafiscalenColombiaapartirdelavaloracinde los tres aspectos ms relevantes desde la perspectiva macroeconmica: su postura frente al ciclo, si ha sido fuente de volatilidad y su sostenibilidad de mediano y largo plazo. Adicionalmente se analiza la postura del gobierno frente a la crisis y sus posibles repercusiones. La reaccin fiscal frente al ciclo constituye una pieza clave en el manejo macroeconmico de corto plazo, pues entra a complementar o restringir el manejo anti cclico de la poltica monetaria. Por su parte, la autoridad fiscal tambin debe tener en cuentalaposiblereaccindelosmercadossobrelasostenibilidaddeladeuda,demanera quenosetermineafectandoelmercadolocaldelcrditoylastasasdeinters. Los resultados indican que la poltica fiscal discrecional del gobierno colombiano ha sido histricamente procclica: por cada punto porcentual de aumento en la brecha del producto, el balance cclicamente ajustado se deteriora aproximadamente en una sexta parte. La evidencia tambin seala que la poltica fiscal ha sido menos volatilidad en los
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ltimos aos y que el gobierno ha sido consecuente con la condicin de sostenibilidad de largo plazo. Por otra parte, el gobierno no ha formulado un programa contracclico para compensar los efectos de la crisis y sus finanzas sufrirn un apreciable deterioro por la desaceleracinquesufrirlaeconomaenelcortoymedianoplazo. En la segunda seccin de este documento se describen los principales antecedentes del manejo fiscal en la fase previa de expansin econmica. En la tercera seccin se valoran los tres aspectos primordiales de la poltica fiscal para el manejo macroeconmico. En la cuarta seccin se estiman los efectos de los estabilizadores automticos sobre el balance fiscal, se hacen algunas consideraciones sobre el plan de choque anunciado por el gobiernoparaafrontarlacrisisysedesarrollanalgunosejerciciosdepronsticossobrelas posibles consecuencias de la desaceleracin econmica en las finanzas pblicas de la administracincentral.Enlaquintaseccinsehacenunasconsideracionesfinales. 2.AntecedentesRecientes Dos factores determinaron el mejor desempeo fiscal de Colombia en los aos recientes. En primer lugar las reformas que se adelantaron para aumentar los recaudos y evitar un crecimiento desbordado del gasto pblico. El segundo tiene que ver con las mejores condiciones internas y externas de la economa y que, en ltimas, fueron la fuente de expansin del producto. Entre 2002 y 2008, el dficit fiscal consolidado se redujo de 3.2% a 0.9% del PIB y la deuda bruta descendi de 56% a 40% del PIB. El ajuste se caracteriz por la generacin de cuantiosos excedentes financieros en el sector descentralizado, provenientes especialmente de la bonanza petrolera, y por la reduccin del dficit de la administracincentral,queacomienzosdeladcadasuperel6%delPIB. En cuanto al primer factor, desde el 2000 se aprobaron cuatro reformas tributarias que ajustaron principalmente los impuestos de renta, IVA y patrimonio, redefinieron el esquema de incentivos para estimular la inversin privada y fortalecieron los mecanismos deluchacontralaevasin.Porelladodelosgastos,enelao2000seaprobunaleyque lepusolmitesalgastodefuncionamientodelasentidadesterritorialesyenlosaos2001 y2007sereviselsistemadetransferenciasalasregionesparasuavizarsuimpactoenlas finanzasnacionalesyestablecermejorescondicionesparalaelaboracindepresupuestos a nivel territorial. As mismo, en 1999 se cre el fondo para las pensiones de los entes territorialesyen2003y2005seajustelrgimengeneraldepensiones,cuyosbeneficios fiscales se observarn plenamente a partir de 2011. Estas acciones de la poltica fiscal fueron complementadas con un manejo de la deuda pblica tendiente a reducir el riesgo cambiario y los problemas de liquidez, a travs de la sustitucin de pasivos externos por internosyelmejoramientoenelperfildevencimientos. Dentro de las condiciones externas se debe resaltar el repunte en los precios externos de los alimentos y materias primas, particularmente del petrleo, al igual que el dinmico crecimiento de la economa mundial. Estos dos hechos permitieron que el valor de las
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exportacionescolombianasregistraraunmximohistricoen2008.Porsuparte,elmejor ambiente para los negocios y la holgura financiera internacional, incentivaron la inversin extranjeratantodirectacomoenportafolios.Lasmayoresremesasdelosnacionalesenel exterior, junto a los recursos por las otras fuentes, acrecentaron el flujo neto de capitales externoshaciaelpas,favorecindoseaslaactividadprivadayelpropiofisco. La fase alta de crecimiento de la economa colombiana se dio en un contexto de la revaluacin del peso y de un moderado aumento en la inflacin y en las tasas de inters. La expansin del producto y la revaluacin, en particular, explican buena parte de la reduccin del coeficiente de deuda pblica. En 2004, por ejemplo, la deuda del gobierno nacional se redujo 4,5 puntos del PIB, de los cuales 3,6 puntos (el 80%) se explica por estos dos factores. El contexto macro y las reformas fiscales descritas, contribuyeron a ajustar el desequilibrio fiscal. Entre 2002 y 2008, la carga tributaria aumento 2,5 puntos delproductoylasmejorescotizacionesexternasdelpetrleogenerorentasadicionalesal gobierno central cercanas a 1% del PIB. Al contabilizar los recursos cedidos por el Fondo deEstabilizacindelPetrleoalanacin,lasrentasdelaadministracincentralaumentan a1,5%delPIBen2008.Porsuparte,lasregalasporextraccindepetrleoquerecibieron losentesterritoriales,crecieron0,5%delPIBduranteestosaos. Sibienselograronavancesimportantesenelfrentefiscal,elpasnoalcanzunaposicin fiscal slida, como la lograda en otros pases de la regin. En Chile y Per, por ejemplo, cuya poltica fiscal ha sido guiada en los ltimos tiempos por reglas fiscales estructurales, se generaron cuantiosos ahorros durante los buenos tiempos, lo que les permite tener una posicin ms slida para ejecutar polticas contracclicas. En 2008, los gobiernos centrales de estos dos pases registraron supervit primarios de 7% y 4% del PIB, respectivamente, al tiempo que en Colombia tan slo se obtuvo un supervit de 0,8%. Desafortunadamente los mayores ingresos fiscales obtenidos en la fase de auge no se tradujeron en ahorro pblico, sencillamente por la rpida expansin del gasto. As las cosas, el dficit total del gobierno colombiano sigue siendo cuantioso (alrededor de 3% del producto) y que el servicio de la deuda demanda alrededor de una cuarta parte del presupuestonacional. 3.CaracterizacindelaPolticaFiscal Desde el punto de vista macroeconmico, la caracterizacin de la poltica fiscal envuelve tres elementos primordiales: i) su postura frente al ciclo econmico; ii) si es fuente de volatilidad macroeconmica, y iii) su sostenibilidad en el mediano y largo plazo. Con estas tres dimensiones, usualmente se dice que una buena poltica fiscal es aquella que es contracclica (o acclica, en su defecto), que no es fuente de volatilidad macroeconmica y que es sostenible en el tiempo (Fatas y Mihov, 2009). En las siguientes secciones se procuradarevidenciasobreestosaspectosparaelcasocolombiano. a.Laposturafiscalfrentealcicloeconmico
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La evaluacin de la postura fiscal frente a las fluctuaciones del producto comienza por la definicin y clculo del balance fiscal cclicamente ajustado, o tambin conocido como balance estructural. Para ello se utiliza la brecha del producto, que es un concepto que muestra la diferencia entre el crecimiento efectivamente registrado en la economa y su nivel potencial. La definicin del balance estructural y de la brecha del producto son conceptos en s mismo controversiales, por cuanto depende tanto de variables no observables(elproductopotencial),comodelaestimacindeciertaselasticidades,quese puedenmedircondiferentestcnicas. El procedimiento que se escoge corresponde a la metodologa sugerida por los pases de la OECD, la cual tiene amplio consenso y ha sido usada en numerosos estudios. La tcnica parte de la estimacin la elasticidadingreso del recaudo tributario y de la elasticidad ingreso de aquellos rubros de gasto que son sensibles al ciclo, aunque usualmente los pagos tienen una naturaleza ms rgida.1 Luego se utilizan las elasticidadesingreso para ajustar los recaudos y los gastos ante las fluctuaciones del producto, obtenindose el balance fiscal cclicamente ajustado. En ese ejercicio se utiliza la brecha del producto estimada en el Banco de la repblica.2 Por disponibilidad de la informacin, el ejercicio se aplica a las cuentas fiscales del gobierno nacional central que son las ms representativas delsectorpblicoconsolidado(elgobiernocentralrecaudaalrededordel85%dellacarga tributaria total). Los detalles sobre la aplicacin de la metodologa para Colombia se encuentranenLozanoyToro(2007a).3EnelGrfica1semuestralabrechadelproductoy los resultados de aplicar la tcnica descrita en las cuentas fiscales del gobierno nacional paralosaosmsrecientes. Tres conclusiones bsicas se extraen de estos resultados. En primer lugar, ntese que el componente cclico de los ingresos, representado por la diferencia entre los ingresos efectivosquerecibielgobiernoysucomponenteestructural,noesdegrantamao.Para

La elasticidad ingreso de los recaudos, notada porT ,Y , est determinada por la sumatoria ponderada de

las elasticidadesingreso de los principales recaudos del gobierno (renta, IVA e impuestos a las importaciones, etc,). La elasticidad de cada impuesto, a su vez, tiene dos componentes: el primero captura cmocambiaelrecaudodelimpuestoiantecambiosdesupropiabasegravable, Ti Bi y,elsegundo,refleja cmocambiadichabaseantecambiosdelproducto, .Demaneraque T ,Y = T ,B * B ,Y * Ti ,dondeel BY i i i T i =1 ponderadorTieslaparticipacindecadaimpuestoenelrecaudototal( T = Ti )
i

La literatura ofrece varias tcnicas para el clculo del PIB potencial (filtros estadsticos de Hodrick y Prescottsimplesyconpriors,filtrosmultivariados,elfiltrodeKalman,filtrodeBandPassytcnicasbasadas en la funcin neoclsica de la produccin). Pese a sus limitaciones, dichas tcnicas permiten una buena aproximacinal nivel potencial del producto, lo cual es de por s muy importante para el diseo y ejecucin delapolticaeconmica(verdiscusinenenBurnside(2005)yTorres(2007)). 3 LasestimacionesparaColombiaarrojanunT ,Y =1,47.Deacuerdolosautores,elvalordeestaelasticidad seencuentradentrodelosestndaresinternacionales:paralospasesdelaOECDseestimen1,3;paralos pasesdelreadelEuroen1,5yparalosnuevospasesmiembrosdelaUninEuropeaen1,1(Girouardand Andr,2005).

2007,porejemplo,delrecaudototaldelgobiernoqueascendia18,1%delPIB(baseao 1994), slo 0,9 puntos se atribuyen al efecto positivo del ciclo (es decir, el recaudo estructuralascendia17,2%delPIB). Lasegundaconclusintienequeverconlanaturalezapredominantementeestructuraldel balance fiscal del gobierno, el cual refleja la baja influencia del ciclo en los ingresos y la poca sensibilidad de los gastos al producto. La inflexibilidad de la mayor parte de los tems de gasto es explicada por normas presupuestales, segn estudios realizados sobre este tema (Lozano et.al., (2008) y Echeverry et.al.,(2006,)). Por ejemplo, el dficit efectivo del gobierno nacional fue de 3,1% del PIB en 2008, al tiempo que el dficit cclicamente ajustado fue de 4%. La tercera conclusin se refiere tambin al balance, pero descontado de los gastos los intereses de la deuda (balance primario). A pesar de la favorable evolucindeesteindicadordurantelosltimosaos,elgobiernonohalogradoconsolidar un balance primario estructural positivo, lo cual constituira para los mercados la mejor sealdesostenibilidadfiscaldemedianoylargoplazo. Grfica1 BrechadelProductoyCuentasFiscalesdelGobiernoNacional AjustadasporelCiclo:19952008(PorcentajesdelPIB)
Brecha de producto
6 5 4 3 2 1 0 -1 -2 -3 -4 -5 -6
20 19 18 17 16 15 14 13 12 11 10

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Ingresos Efectivos

Ingresos Estructurales

2008

0 -1 -2 -3 -4 -5 -6 -7 -8
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

2 1 0 -1 -2 -3 -4 -5
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Balance Total Efectivo

Balance Total Estructural

Balance Primario Efectivo

Balance Primario Estructural

Fuente:Clculosdelautor

Ahora bien. Frente a las fluctuaciones cclicas del producto, las autoridades pueden optar por ser fiscalmente activistas o por ser neutrales. En el primer caso, las decisiones de poltica terminan o bien suavizando el tamao de los ciclos (polticas contracclicas), o bien amplindolo (polticas procclicas). La literatura ofrece extensa evidencia emprica a nivelinternacionalsobreestasdosposturasfiscales.Lasdecisionesactivistasdelapoltica fiscal frente al ciclo tendrn efectos sobre el dficit y el tamao de la deuda, los cuales se espera que sean temporales. En el segundo caso, las autoridades simplemente permiten que operen los estabilizadores automticos (polticas acclica), de manera que el dficit y la deuda se vuelven endgenos a la dinmica del crecimiento. Lo importante de subrayar sobreestosaspectosesquelaposturadeungobiernofrentealcicloes,enlaprctica,una combinacindelosestabilizadoresautomticosydelasaccionesdiscrecionales. Los estabilizadores automticos estn conformados por los ingresos y los gastos fiscales que son sensibles a la dinmica del producto, bien sea a travs del cdigo tributario o a travs de reglas presupuestales de gasto. Desde la perspectiva macroeconmica, varios trabajos han mostrado que los dichos estabilizadores podran guardar una relacin estrecha con el tamao de los gobiernos, ya que los pases con gobiernos grandes presentan menores volatilidades en el producto (Gali, 1994 y fats y Mihov, 2001). Sin embargo, este hallazgo se ha cuestionado en los ltimos tiempos ya que varios gobiernos optaron por reducir su tamao de estado, sin que ello haya implicado un aumento en la volatilidad(Debrun,PisanyFerryandSapir,2008). Respecto a las decisiones discrecionales de la poltica fiscal, la literatura precisa que algunas podran ser estrictamente exgenas, mientras otras podran ser interpretadas como la respuesta a los cambios en las circunstancias econmicas (decisiones discrecionales endgenas). Por supuesto, distinguir las razones por las que se decide, por ejemplo,unaumentoenelgasto,noessencillo,especialmenteenlospasesconestrecho margendemaniobraenlaasignacindelgasto. a.1.Posturadelargoplazo La posicin fiscal del gobierno frente a la brecha del producto, en un horizonte de largo plazo,puedeserevaluadaatravsdelasiguienteregladepoltica: (1) Balt=+GAPt1+Debtt1+Balt1+t donde Bal representa el balance fiscal, medido como la diferencia entre ingresos y gastos en porcentajes del PIB, GAP representa la brecha del producto (en porcentajes del PIB), Debt representa el coeficiente de deuda a PIB y la variable dependiente se rezaga un perodo. El rezago de la variable dependiente captura el hecho de que, por razones institucionales, no es fcil para un gobierno aplicar medidas efectivas de correccin fiscal enunsloperodo.
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La regla fundamentalmente seala que la poltica fiscal es una funcin del estado actual del ciclo () y del nivel de la deuda alcanzado en el perodo previo (). Por su parte, toda decisin de la poltica fiscal ajena al nivel de la deuda y al estado de la economa, es capturada por t y, por tanto, corresponder a lo que se llama la decisin discrecional exgena. De acuerdo con esta regla,>0 reflejauna poltica fiscal contracclica y<0 una polticaprocclica.Porsuparte,>0essealdeunrgimenfiscalricardianobajoelcual el gobierno trata de cumplir la restriccin presupuestal intertemporal para hacer sostenibleslasfinanzaspblicas(verAlesinayTabellini,2005;Manesse,2006) Desdeelpuntodevistaeconomtrico,laregladepolticasepuedeestimarutilizandotres alternativas posibles de balance: utilizando el balance efectivo, BalEF; utilizando informacin de balance cclicamente ajustado, BalCA; simplemente utilizando informacindelcomponentecclicodelbalance,BalC,queestardadoporladiferenciade los dos conceptos anteriores (es decir, BalC = BalEF BalCA). Como se muestra en la ilustracin siguiente, en el primer caso refleja tanto el tamao del estabilizador automtico como el cambio endgeno de la poltica fiscal discrecional. El inconveniente con este indicador es que resulta difcil saber cunto corresponde a cada componente. En el segundo caso, refleja la respuesta endgena de la poltica fiscal al ciclo y es justamente el indicador que se requiere para evaluar la pro/a/contraciclicidad de la poltica. En el tercero caso, refleja el tamao del estabilizador automtico. Finalmente, el balance fiscal puede ser tomado en trminos globales (Bal), o descontando el pago de losinteresesdeladeuda,esdecir,usandoelbalanceprimario(BalPrim).4 BalEF =estabilizador+cambioendgenodelapolticafiscal =respuestaendgenadelapolticafiscalalciclo Bal= BalCA BalC =estabilizadorautomtico En el Cuadro 1 se muestra la estimacin de la regla de poltica para Colombia bajo las opciones descritas y se comparan los resultados con la evidencia internacional. Para Colombia, la informacin utilizada corresponde a las operaciones del gobierno nacional centralycubrenelperodo1960a2008.Laevidenciainternacionalsetomadeltrabajode FatsyMihov,Op,cit.(2009)realizadoparalos12principalespasesdelaUninEuropea, Estados Unidos, Reino Unido y Japn, para el perodo 19702005. Tanto para Colombia como para los pases de la OCDE, las estimaciones se hacen a travs de OLS e incorporan variables dummies para capturar posibles cambios de rgimen (quiebres estructurales) provenientesdelasreformasimplementadasalolargodelperododeestudio.

Algunos estudios recomiendan evaluar la regla con el balance primario, en razn a que, en condiciones normales, los gobiernos no tienen discrecin sobre este rubro de gastos (Perotti, 2004; Manasse, op cit, 2006)

Cuadro1 EstimacindelaRegladePolticaFiscalparaColombia(ecuacin1)1/
Variable Dependiente Bal EF Bal CA Bal C (E.A.) BalPrim EF BalPrim CA GAP t1 Coeficiente
0.122 0.155 0.1312/ 0.096 0.139

Debt t1 e.e.
(0.061)*

Var.Dep.Rezag. e.e. Coeficiente

0.782 0.716 0.651 0.576
/3

Coeficiente
0.047 0.028 0.057 0.045

e.e.
(0.103)*** (0.103)*** (0.099)*** (0.098)***

R2
0,82 0,82 0,81 0,61 0,63

(0.027)* (0.026) (0.024)** (0.023)*

(0.061)** (0.009)*** (0.053)* (0.052)***

ComparacionesInternacionales
Zona
UnionEuropea (12pases) Japn ReinoUnido EstadosUnidos

GAP t Coeficiente
0,145 0,042 0,196 0,133

VariableDependienteBalCA Debt t1 e.e.

(0.061)** (0.100) (0.127) (0.065)**

Coeficiente
0.016 0.005 0.017 0.028

e.e.
(0.006)** (0.007) (0.032) (0.014)
C

Var.Dep.Rezag. Coeficiente e.e.

0.721 0.904 0.837 0.770 (0.076)*** (0.069)*** (0.095)*** (0.103)***

R2
0.82 0.78 0.67 0.69

Zona
UnionEuropea (12pases) Japn ReinoUnido EstadosUnidos

GAP t Coeficiente
0.464 0.267 0.391 0.293

VariableDependienteBal EstabilizadoresAutomticos(E.A.) Debt t1 Var.Dep.Rezag. e.e. Coeficiente e.e. Coeficiente e.e.

R2
1.00 0.95 0.94 0.95

(0.005)*** (0.012)*** (0.021)*** (0.013)***

Notas: 1/ Estimado a travs de OLS para el perodo 1960 2008. Incluye Dummy en 1998 2/ Corresponde a GAP en t 3/ Tomados de Fatas y Mihov (2009), estimaciones a travs de OLS para el perodo 1970 2007 Bal Bal
EF C

= Balance Efectivo; Bal

CA =

Balance Cclicamente Ajustado

= Componente cclico del Balance; BalPrim = Balance Primario **Significativo al 95% *Significativo al 90%

e.e. error estndar entre parntesis *** Siginificativo al 99%

Fuente:ClculosdelautorparaColombiaydeFatasyMihov(2009)paralospasesdelaOECD

En el caso colombiano, la dummy ms significativa se detect a partir de 1998, ao en el que coincide un incremento sustancial del gasto del gobierno, como consecuencia de las normas sobre descentralizacin fiscal y seguridad social implementadas a mediados de la
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dcada, junto con un cambio de tendencia en el desempeo de la actividad econmica (cambio de signo de la brecha), que desencaden en la fuerte depresin en 1999. En el caso de la Unin Europea la dummy se aplica a partir de 1999, ante la adopcin de la moneda nica y luego de haberse implementado el pacto de estabilidad y crecimiento. Otro aspecto a resaltar es que la estimacin de las elasticidades en los dos casos, se hace conlametodologasugeridaporlaOCDE. Los siguientes resultados merecen especial mencin. En primer lugar, la postura fiscal de largo plazo del gobierno colombiano ha sido procclica (<0). Las diferentes alternativas de medicin del balance son estadsticamente significativas y soportan esta conclusin. Sin embargo, la medida ms adecuada se obtiene usando el balance cclicamente ajustado, con lo cual =0,155 indica que por cada punto porcentual de aumento en la brecha del producto, el balance estructural se deteriora aproximadamente en una sexta parte. Si se evala la regla con el balance primario cclicamente ajustado, como lo recomiendan algunos autores, el grado de prociclicidad se mantiene( =0,139), aunque es mayor su significancia estadstica (99%). Desafortunadamente, por limitaciones de los datos, no fue posible estimar la regla de poltica para el perodo previo y posterior al quiebre,paraconfirmarunposiblecambiodeposturafiscalentreestosperiodos. Elsegundoresultadoquellamalaatencintienequeverloshallazgosencontradosanivel internacional. En particular, con la misma metodologa que se utiliza para Colombia se encuentra que, en promedio, los gobiernos de los pases de la Unin Europea mantuvieron posturas procclicas ( = 0,145) entre 1970 y 2007, y slo en los Estados Unidos se encuentra evidencia a favor de posturas contracclicas ( = 0,133). Para los casos de Japn y el Reino Unido, los parmetros estimados no son estadsticamente significativos, con lo cual no se pueden extraer conclusiones claras. El tercer resultado tiene que ver con el coeficiente de la deuda. Para el caso colombiano, bajo las diferentes alternativas de medicin del balance se obtienen s > 0, lo cual es coherente con el cumplimiento de la restriccin presupuestal intertemporal (condicin de sostenibilidad). Sin embargo, al estimar la regla de poltica con el balance primario cclicamente ajustado (BalprimCA),comoenrigorserecomienda,elparmetroesestadsticamentesignificativo slo al 90%. En la seccin 3.c se analizan con ms detalle estos resultados. A nivel internacional, el hallazgo ms contundente corresponde a las doce principales economas delaUninEuropea. Finalmente, vale la pena hacer mencin al tamao de los estabilizadores automticos dado por el coeficiente , cuando se hace la regresin contempornea entre el componente cclico del balance fiscal, BalC (como variable endgena) y la brecha del producto, GAP (como nica variable exgena). En Colombia dicho parmetro es de 0.131, en tanto para los pases industrializados su tamao oscila entre 0,26 para Japn y 0,46 paralospasesdelaUninEuropea.Caberecordarqueelestabilizadornosdiceencunto mejora (empeora) el resultado del balance, ante el aumento (o cada) en un punto porcentual en la brecha del producto y que su tamao podra guardar una relacin
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estrechaconeltamaodelosgobiernos,demaneraquelospasescongobiernosgrandes (medidoatravsdelgastopblicoenproporcindelPIB)tienenmayoresestabilizadoresy viceversa. Esta podra ser una explicacin para entender el menor tamao del estabilizadorparaColombia.Laotraexplicacinplausibleesqueadiferenciadelospases industrializados, para Colombia slo tomamos las operaciones del gobierno central, con lo cual estamos subestimando el tamao del gasto pblico total. Como se ver en la seccin 4, al tomar las operaciones del gasto pblico consolidado, el tamao del estabilizadoraumenta. a.2Posturademedianoycortoplazo Si bien los parmetros estimados para la ecuacin 1 son valiosos como un hallazgo de largo plazo, desde el punto de vista de los hacedores de poltica es necesario contar con unamedidaquepreciselaposturafiscalenlasvigenciaspresupuestalesdecadagobierno (es decir, que revele la postura fiscal en el corto y mediano plazo). Puede ocurrir que durante un periodo presidencial de cuatro aos, por ejemplo, el gobierno tenga una postura fuertemente procclicas en un ao, posturas acclicas en los siguientes dos aos yligeramentecontracclicasenelltimo.Losllamadosimpulsosfiscalesysucomparacin con la brecha del producto proporcionan esta medida. El impulso fiscal se define como el cambiodelbalancefiscalestructuralentredosperodosypuedeserevaluadotantoconel balance total (BTE) como con el balance primario (BPE). Como ya se ha mencionado, hay mayor consenso entre los especialistas en usar el balance primario, por la no discrecionalidad del gobierno en relacin al pago de intereses de la deuda. En las Grficas 2 y 3 se relacionan los impulsos fiscales (medidos en el eje vertical) con la brecha del producto(medidoenelejehorizontal)enColombia,paraelperodo19942008. Cuando los gobiernos asumen una posicin fiscal contracclica, mejoran el balance fiscal en los tiempos de auge (Cuadrante I) y permiten mayores dficits en las crisis (Cuadrante III).Estetipodeposturassonlasdeseables,porcuantocooperaconlapolticamonetariaa suavizar el tamao de los ciclos econmicos y a estabilizar los precios y las tasas de inters. Por el contrario, si la posicin fiscal es procclica, el gobierno mejora el balance fiscal en los malos tiempos (Cuadrante II) y lo empeoran en los buenos tiempos (Cuadrante IV). Posturas de este tipo, usualmente terminan profundizando los ciclos econmicos y haciendo ms difcil la estabilizacin. Finalmente se puede dar el caso que lasautoridadesnoseanactivistasfiscalmente,esdecir,simplementepermitenqueoperen los estabilizadores automticos. En este caso se dice que la poltica fiscal es acclica y correspondergrficamenteapuntossobreelejehorizontal. Las grficas 2 y 3 muestran claramente que en los ltimos 15 aos han predominado las polticas fiscales procclicas, al registrarse correlaciones negativas entre los impulsos fiscales y la brecha del producto. Es suficiente con sealar que de las 15 observaciones presentadas en el Grfico 3, slo cuatro registran polticas contracclicas (1997, 1999, 2004 y 2007), mientras en los restantes once, se tuvieron posturas procclicas.
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Examinando la historia reciente, ntese que en el pasado quinquenio de expansin econmica (2003 a 2007), en el que la economa creci a una tasa promedio del 5,8%, predominarontambinlasposturasfiscalesprocclicas(2003,2005y2006).Finalmentela situacinpara2008,tambincorrespondiaunaposturaprocclica. Grfica2 CambioenelBalanceTotalEstructural(BTE)vs.BrechadelProducto(GAP):19942008
BTE
2,0

II
2000 1,5

2003

1,0 2008 0,5

2002

GAP
6,0 4,0 2001 2,0

2005 2006 0,0 0,0 0,5 2004 1998 1,0 1994 1,5 1999 2,0 2,0

2007 1997 4,0 6,0

1996

III
2,5

1995

IV

Fuente:Clculosdelautor

Grfica3 CambioenelBalancePrimarioEstructural(BPE)vs.BrechadelProducto(GAP):1994 2008

BPE
3,0

II
2000 2,0 2003 1,0 2005 2002 GAP BRECHA 2001 6,0 4,0 2,0 2004 1999 1,0 0,0 0,0 2,0 2006 1998 1996 2007 2008 4,0

1997 6,0

1994 2,0

1995

III
3,0

IV

Fuente:Clculosdelautor

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b.Volatilidad De acuerdo con la regla de la poltica fiscal (ecuacin 1), toda decisin discrecional exgena del gobierno que no responda al nivel de la deuda ni al estado del ciclo de la economa, es capturada por el error, t. En el Cuadro 2 se muestra la volatilidad de los errores de la ecuacin 1 para Colombia, su evolucin desde 1960 y se compara con la volatilidad de la poltica fiscal discrecional encontrada en los pases de la OCDE (12 principales economas de la Unin Europea, Japn, Estados Unidos y Reino Unido). En los dos casos se usa como variable endgena el balance total efectivo, de manera que los resultadossoncomparables. Cuadro2 VolatilidaddelaPolticaFiscal(ResiduosdelaEcuacin1)
Colombia:19602008
3% 2% 1% 0% 1% 2% 3% 1960 1970 1980 1990 2000

Desv.Estndar(D.E.)Total 0,839 D.E.porSubperodos 196170:0,648 197180:0,610 198190:0,610 199100:1,373 200108:0,815

/1

ComparacionesInternacionales:19702007
Pas Euro(12Pases) Japn ReinoUnido EstadosUnidos
/1TomadosdeFatasyMihov(2009)

DesviacinEstndar
Antesde1999 Despusde1999

0,304 1,096 1,845 0,641

0,146 2,543 0,899 0,135

Fuente:ClculosdelautorparaColombiaydeFatasyMihov(2009)paralospasesdelaOECD

La volatilidad de la poltica discrecional del gobierno colombiano, medida a travs de la desviacinestndar(D.E.),fuede0.84paraeltotaldelanuestra.Porsubperodos,enlos aos noventa se registra las mayores fluctuaciones de los residuales (D.E de 1,37), en tanto la menor fluctuacin se presenta en los setentas y ochentas (D.E de 0.61). La alta volatilidad de la poltica fiscal registrada en los noventas estuvo asociada especialmente con los mayores compromisos de gasto derivados de la constitucin poltica de 1991 y de
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la modernizacin del Estado (gastos discrecionales exgenos) y que terminaron por generar un cuantioso dficit al final de la dcada, luego de que a comienzos de este deceniolascuentasdelgobiernoarrojarnequilibrio,oinclusivepequeossupervits. Frente a Japn y el Reino Unido, la poltica fiscal de Colombia ha sido histricamente menosvoltil,perohayquesubrayarquehapresentadomayorvolatilidadconrespecto a la registrada en las principales economas de la Unin Europea y de los Estados Unidos. Ntese adems que en los pases de la Unin Europea, la volatilidad se reduce drsticamente despus de adoptar la moneda nica en 1999, quizs por los lmites que establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la Unin sobre el balance fiscal y la deuda pblica. La poltica fiscal discrecional del Reino Unido y los Estados Unidos, al igual queenColombia,tambinreducesuvolatilidaddespusde1999. c.Sostenibilidaddeladeuda:tendenciasrecientesydelargoplazo La poltica fiscal de un pas es sostenible en la medida que el gobierno sea consecuente intertemporalmente con su restriccin presupuestaria, lo cual implica que las decisiones sobre ingresos y gastos deben generar ahorros a travs del tiempo para honrar la deuda. Puesto que los ahorros del gobierno se miden a travs del balance primario, el principio rector de sostenibilidad fiscal consiste en encaminar la poltica hacia la generacin de supervits primarios. Este razonamiento est implcito en la regla de poltica estimada en laseccin3.a. Deacuerdoconsuformulacin,siladeuda(comoporcentajedelPIB)aumentaduranteun perodo, el gobierno debe responder generando balances (primarios) positivos en la siguiente vigencia, para hacer sostenible su servicio. Esto significa que debe ser positivo (>0)paraposturasfiscalesdelargoplazoconsecuentesconlarestriccinpresupuestaria. En caso contrario, el parmetro revelar dificultades para sostener el servicio de la deuda en el futuro, con lo cual es recomendable que el gobierno ajuste su postura. Los resultados para Colombia arrojaron un =0,057, cuando la regla se evala con el balance primario efectivo y un =0,045, cuando se evala con el balance primario cclicamente ajustado. Bajo las dos alternativas hay evidencia de que el gobierno colombiano ha sido consecuenteconlacondicindesolvenciadelargoplazo,aunqueesprecisosubrayarque bajo la primera medicin, los resultados son estadsticamente ms significativos. A nivel internacional, la evidencia ms clara sobre sostenibilidad la ofrecen las economas ms grandesdelaUninEuropea(Cuadro1). Ahora bien. En la prctica, en el corto y mediano plazo la evolucin de la deuda y su sostenibilidad depende del contexto macroeconmico y de su manejo, en adicin, por supuesto, a los balances primarios positivos. La tasa de crecimiento del producto y las tasas reales de inters que pagan los ttulos del gobierno, son los factores ms importantes dentro contexto macro. A su vez, las tasas reales de inters dependen tanto de la tasa cupn de los bonos (denominada nominalmente), como de la inflacin y la
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devaluacin, puesto que los papeles se colocan en el mercado domstico y los mercados financierosinternacionales.Aslascosas,elentornoidealparalasostenibilidadfiscalenel mediano plazo se caracteriza por un crecimiento dinmico y sostenible de la actividad econmica, alcanzado en un contexto de estabilidad macroeconmica (inflacin baja y estabilidad cambiaria y de tasas de inters). En relacin a la gestin de la deuda, su manejo se debe orientar a reducir los diferentes tipos de riesgo, especialmente el cambiario y el de mercado, y a evitar problemas de liquidez. Estos objetivos usualmente se logran mediante una participacin moderada de los pasivos en moneda extranjera y buscandounperfilbalanceadoentretasasyperodossuavizadosdemadurez. En la Grfica 4 se muestra la evolucin de la deuda del gobierno colombiano desde 1995 (panel A) y los factores que determinaron su reduccin en los ltimos aos (Panel B). La dinmicadeladeudareveladostendenciasclaras.Porunaparte,muestrauncrecimiento acelerado durante la recesin de finales de los noventas (la deuda aument 27,7 puntos delproductoalpasarde19,8%a47,5%delPIBentre1998y2002).Tantoeldesequilibrio primario en las cuentas del gobierno (dficit primarios que fluctuaron entre 2% y 4% del PIB, Grfica 1) como el contexto macroeconmico (altas tasas de inters, acelerada devaluacin del peso y bajo crecimiento del PIB), contribuyeron a deteriorar aceleradamente la posicin fiscal del gobierno. La confianza por los ttulos soberanos de Colombia se debilit en estos aos, como bien lo muestra el EMBIColombia que se situ en 660 puntos bsicos en promedio, durante el perodo 20002002 (Grfico 5.A). El elevado costo de los crditos externos, se tradujo en una clara restriccin para acceder a estosmercados. Grafico4 DinmicadelaDeudadelGobiernoNacionalysusDeterminantes A.DeudaBrutadelGobiernoNacional B.DeterminantesdelaReduccindelaDeuda (PorcentajesdelPIB) (PorcentajesdelPIB)
50 45 40 35 30 -1,0 25 20 15 10 5 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 5,6 12,2 9,9 19,8 19,7 -3,0 -4,0 -5,0 -6,0 2004 Otros 2005 Revaluacin 2006 Crecimiento PIB 2007 Tasa de inters 2008 Balance Primario 25,3 25,1 25,6 24,5 -2,0 -2,3 -2,4 -1,2 36,0 47,5 42,9 39,3 1,0 36,1 0,0 0,1 3,0 2,0

-4,5

Deuda Total

Deuda Interna

Fuente:BancodelaRepblicayclculosdelautor

15

 La segunda tendencia es una reduccin de la deuda en 10,7 puntos del producto durante losaosdeexpansineconmica,esdecir,entre2003hasta2007(pasde46,9%a36,2% delPIBentreestosdosaos).ComoseilustraenlaGrfica4.B,losaosdemayorcadade la deuda fueron 2004 (4,5 puntos del PIB), 2006 (2,4 puntos) y 2007 (2,3 puntos), aos en los que se registr un alto crecimiento del producto junto con una revaluacin fuerte delpesocolombiano. Grfica5 IndicadoresRelacionadosconelCostodelaDeudaylaPercepcindelMercado A. EMBIparaColombiayAmricaLatina B.RendimientodelosTES
1100 1000

14 13

900

12
800 700 600 500 400 300 200 100
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

TasaTES B 11 10 9 TasadeIntervencinBR 8 7 6 5
May/06 May/07 May/08 May/09 Ago/05 Ago/06 Ago/07 Ago/08 Feb/06 Feb/07 Feb/08 Nov/05 Nov/06 Nov/07 Nov/08 Feb/09

Colombia

Promedio AL G-7

C.CurvadeRendimientoparalosTESCeroCupn(TasaFija)
13 5 Sept 2008 12 11 10 9 8 7 6 5 4
1 106 211 316 421 526 631 736 841 946 1.051 1.156 1.261 1.366 1.471 1.576 1.681 1.786 1.891 1.996 2.101 2.206 2.311 2.416 2.521 2.626 2.731 2.836 2.941 3.046 3.151 3.256 3.361 3.466 3.571

5 Sept 2007

Rentabilidad

5 Sept 2005 24 Abril 2009

Das al Vencimiento

Fuente:BancodelaRepblica,BolsadeValoresdeColombiayclculosdelautor

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En la Grfica 4.B se identifican los factores que influyeron recientemente en la reduccin de la deuda. Esto se hace mediante un ejercicio contable que desglosa los determinantes de la restriccin presupuestaria del gobierno.5 De manera notoria se encuentra que el factor ms influyente fue la tasa de crecimiento de la economa, seguido por la revaluacin del peso. En 2004, por ejemplo, de la cada en 4,5 puntos del producto, el crecimientodelPIBexplica1,9puntosylarevaluacin1,7puntos;esdecir,entrelosdos explican el 80%. Este hallazgo es muy importante porque as como la expansin del producto y la revaluacin fueron determinantes en la reduccin de la deuda durante los aos recientes, la reversin en sus tendencias (contraccin y devaluacin) puede aumentarrpidamenteelcoeficientededeudaenelcortoymedianoplazo Sorprendentemente, la contribucin del balance primario, factor que refleja los esfuerzos del gobierno para mejorar la posicin fiscal del pas, fue marginal en la reduccin de la deuda durante el perodo de expansin. Este resultado es coherente con la postura procclica que adopto el gobierno y que se puso en evidencia en la seccin 3.a. La mayor contribucindelbalanceprimarioalareduccindeladeudaseregistraen2007y2008 Las tasas de inters, por su parte, que estn muy influenciada por la de los TES, no contribuyeron a reducir el coeficiente de deuda; por el contrario, se constituyeron en un factorcompensadoradichareduccin.LastasasdelosTESsehanvueltodeterminanteen el costo del endeudamiento en razn a la recomposicin de los pasivos del gobierno implementada desde 2003. Actualmente la deuda interna representa el 68% del endeudamiento total, mientras a comienzos de la dcada representaba el 50% (Grfica 4.A).LatasadeintersdelosTESregistrunatendenciacrecienteentrefebrerode2006y octubrede2008,implicandounadesvalorizarondelosportafoliosenestosttulos.6Enlos ltimosmeses,dichatasahacadodemanerasustancial,conlocuallainversinenTESse ha vuelto muy atractiva. Es evidente que la dinmica en la tasa de los TES ha estado estrechamente relacionada con la tasa de poltica de la autoridad monetaria, que aument entre mayo de 2006 y julio de 2008 ante las presiones inflacionarias, y luego ha venido disminuido desde finales de 2008, ante la cada de las expectativas de inflacin y anteladesaceleracindelcrecimiento(Grfica5.B). Al tiempo que se registraba un aument la tasa de los TES entre 2006 y 2008, el EMBI Colombiadisminua,alivindoseaselcostodelosnuevoscrditosexternos.Sinembargo, ese menor costo no se alcanz a reflejar en la carga de los intereses. El descenso del spread sobre los bonos soberanos de Colombia comenz en 2003 y alcanz su nivel mnimo de 109 puntos bsicos en junio de 2007, tendencia que fue comn para todos los pases de laregin (Grfica 5.A). Sinembargo, ntese que desde la quiebra de Lehman en septiembrede2008,elspreadparaColombiayelrestodelospasesdelareginaument ms de 400 puntos bsicos, situndose de nuevo en los niveles registrados en 2003 (600

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VerdetallesdeesteejercicioenLozano,et.al.,(2007b). LatasacorrespondealyielddeunTESemitidoel24072005yconvencimientoel24072020.

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puntos bsicos). Este aumento que refleja el temor de los inversionistas de adquirir papeles emitidos por los emergentes, se constituye nuevamente en una restriccin de accesoalosmercadosinternacionalesdelcrdito. El nerviosismo en los mercados internacionales desde el caso Lehman se traslado a los mercados locales, que reaccionaron tomando posiciones ms precautelativas sobre los ttulos soberanos. Para el caso Colombiano, la reaccin del mercado se puede ver mediante la evolucin de la curva de rendimiento del TES cero cupn con vencimiento, por ejemplo, a diez aos (Grafica 5.C). Entre septiembre de 2005 y 2007, es claro el aplanamiento de la curva, lo cual implic el pago de una menor prima por la posesin de este papel hasta su madurez. Desde el punto de vista del riesgo, el aplanamiento refleja una mayor confianza en los ttulos del gobierno (tambin refleja mayor profundizacin en elmercadodedeudasoberana).Aseptiembrede2008(unaodespus),lacurvaregistra un ligero empinamiento, probablemente por los problemas del mercado hipotecario estadounidense que se empezaron a manifestar desde finales de 2007. Sin embargo, el hecho que ms llama la atencin es el fuerte empinamiento que ha sufrido la curva entre septiembrede2008,cuandosesostuvoquelaeconomacolombianaestabablindadaante la crisis, y finales de abril de 2009, cuando prcticamente se ha reconocido que la economaentrenrecesin. 4.EfectosFiscalesdelaCrisisyPosturadelGobiernoenelCortoPlazo a.Pronsticospara2009:DelMFMPalnuevoplanfinanciero Durante 2008, las finanzas del sector pblico colombiano presentaron una situacin de equilibrio,loqueconstituyeunavancefrentealoscuantiososdficitsqueseregistrarona comienzosdeladcada.7EnelCuadro3semuestraqueenlosltimostresaos,eldficit fiscal se redujo de 0,7% a 0.1% del PIB y que el ajuste se caracteriz por la generacin de excedentes (supervits) en el sector descentralizado y por un menor dficit de la administracincentral.Sibienaniveldelascuentasconsolidadasaparentementesecerr elhuecofiscal,desdeelpuntodevistasectorial,lahistoriatieneotrosmatices. Para el 2008, por ejemplo, los excedentes del sector descentralizado (2,1% del PIB) se explican por la baja ejecucin del gasto de las regiones (gasto ya comprometido, segn la federacin nacional de municipios)8 y, de manera especial, por las rentas excepcionales del sector petrolero, que no slo aumentaron los ingresos del gobierno nacional sino que beneficiaron a diversos entes del sector descentralizado (departamentos y municipios receptores de regalas, fondo de pensiones de los territorios, etc).9 Es natural que con la cada del precio del petrleo, estas rentas desaparecen y, con ello, se reducirn los

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En2002,eldficitconsolidadoalcanz3,2%delPIB DiarioPortafolio,2deabrilde2009 9 EnRincn,LozanoyRamos(2008)sevaloranlosefectosfiscalesdelarecientebonanzapetrolera.

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excedentesdel sector descentralizado. Por su parte,el gobierno nacional redujo sudficit a2,3%delPIBen2008, fundamentalmenteporlasrentaspetrolerasextraordinariasypor la dinmicade los impuestos (especialmente en renta) queno se alcanzaron a afectar por la desaceleracin de la economa registrada en el cuarto trimestre. La desaparicin de dichas rentas junto a la ya evidente recesin, deteriorar la situacin fiscal del gobierno nacional. Cuadro3 PronsticosdelBalanceFiscalyEfectosdelosEstabilizadoresAutomticos (PorcentajesdelPIB)
2006 GobiernoNacional SectorDescentralizado OperacionesCuasifiscales/1 BalanceConsolidado CambioenelBalance 3,4 2,4 0,3 0,7 2007 2,7 1,9 0,2 0,6 2008 MFMPJun08 2,3 2,1 0,1 0,1 2,6 1,1 0,3 1,2 PronsticosOficiales2009 PFFebr09 PFMarzo09 3,2 1,2 0,1 1,9 0,6 3,7 1,2 0,1 2,4 0,5 Tot.Pronst. 1,1 0,1 0,1 1,2 1,2

EstimacindelImpactodelosEstabilizadoresAutomticossobreelBalanceFiscalpara2009
a.Colombia CrecimientoEconmico(y) CambioenelCrecimiento(y) TamaodelEstado(G/Y)/2 ImpactodelEstabilizador AutomticosobreelBalance/3 6,9 1,2 30,6 7,5 0,6
/4

2,5 5,0

5,0

3,0 2,0

1,0 2,0

4,0 4,0

0,6

0,6

1,2

b.Otrospasesseleccionados(industrializadosyemergentes) EstadosUnidos Japn ReinoUnido Espaa Brasil Mxico Argentina GrupoG20(Princip.economasindustrializadasyemergentes)

Fuente:MinisteriodeHaciendayCrditoPblico,FMI(2009)yclculosdelautor /1IncluyeelFOEdelFogafin,UtilidadesdecajadelBRyCostosdelaRestructuracinFinanciera /2Correspondealgasto(G)netodetransferenciasdelSectorPblicoNoFinanciero,comoporcentajedelPIBbase2000 /3Eltamaodelestabilizadorautomtico(EA)paraColombiaseestimaatravsde[2]queprovienedelFMI(2009).As: EAt(Gt/Yt)*BrechadeYt [1] SiasumimosparaColombiaqueelcambiodepronsticoesaproximadamenteigualalcambiodelabrecha(ytBrechaYt),entonces: [2] EAt(Gt/Yt)*y EnelclculodelEAparaColombia,seasumequeeltamaodelEstadoregistradoen2006semantieneenlosaossiguientes /4Paraestegrupodepases,setomalainformacindelaTabla11,pg51,deldocumentoFMI(2009),queestimalosEAatravsde[1]

1,5 1,4 2,0 1,8 0,5 0,8 0,8 1,2

Fuente:MinisteriodeHaciendayCrditoPblico,FMI(2009)yclculosdelautor

Los pronsticos oficiales sobre el balance fiscal para 2009 han venido incorporando el nuevo entorno que enfrenta la economa nacional. Desafortunadamente, an no se cuenta con pronsticos oficiales para 2010, que incorporen los recientes sucesos. El
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primer ejercicio de pronstico para 2009 se remonta al Marco Fiscal de Mediano Plazo publicado en junio de 2008 (MFMP Jun 08) en el que se fijaba como meta un dficit consolidado de 1,2% del PIB. El deterioro fiscal se deba a la menor acumulacin de excedentes del sector descentralizado y a un mayor dficit de la administracin central, especialmente por la cada de la tributacin en renta.10 Sin embargo, los ejercicios del MFMP se hicieron con un pronstico de crecimiento econmico de 5%, que tuvo que ser revisadoconelcolapsofinancierodesatadoenseptiembre. Enfebrerode2009,surgeunnuevoestimativoenelPlanFinancieroqueelevaeldficitde 1,2% a 1,9% del PIB (PF Febr 09), fundamentalmente por el deterioro que sufrirn las cuentas del gobierno central ante el menor crecimiento de la economa (proyectado en 3%).Finalmente,laltimarevisindelPlanFinanciero2009sehaceafinalesdemarzo(PF Mar 09), despus de que el DANE pblico la cifra de contraccin de la actividad econmica en el cuarto trimestre de 2008 (0,7%). Esta ltima revisin elev el dficit consolidado a 2,4% del PIB, por el marcado impacto que tendr la desaceleracin en las cuentasdelgobierno.Bajoestenuevoescenario,en2009laeconomacreceraentre0,5% y1,5%. En relacin a estos pronsticos surgen por lo menos tres inquietudes que deberan ser abordadas, para tener ms certeza sobre los efectos de la crisis. La primera tiene que ver conlasensibilidaddeldficitfiscalantelacadadelproducto;enotraspalabras,culesel efectodelosestabilizadoresautomticossobreelbalancefiscal.Losegundoesqueenlos pronsticos, la cada en el crecimiento no afecta el balance del sector descentralizado (de los entes territoriales), lo cual no tiene mucho sentido ya que ms de dos terceras partes de sus recaudos dependen de impuestos indirectos (al consumo): industria y comercio, consumoaloslicoresycigarrillos,sobretasaalagasolina,etc.Finalmente,contodoyque seredujoelpronsticodecrecimientoal1%,stesiguesiendoirrealista,enlamedidaque las ltimas predicciones nacionales e internacionales para Colombia sugieren que lo ms sensato es considerar contracciones en la produccin (o crecimiento nulo, en el mejor de loscasos).Enlasiguienteseccinseofrecenotrosescenariosdecrecimientopara2009,al igualquepara2010y2011. Sobre el primer aspecto, en la parte inferior del Cuadro 3 se calcula el efecto de los estabilizadores automticos sobre el balance fiscal colombiano del 2009 y se comparan sus resultados tanto con los pronsticos oficiales como con las estimaciones hechos para otros pases. El efecto de los estabilizadores se calcula utilizando tcnicas estndar, en los que se usa un indicador sobre el tamao del gobierno (medido usualmente a travs de la relacin gasto pblico a PIB) y pronsticos sobre cambios de la brecha del producto (ver detallesenlanota3delCuadro3).11Losresultadossobrelosefectosdelestabilizadorcon

La cada en los recaudos en renta se explican por la menor tarifa (33%) y los mayores beneficios contempladosenlareformatributariade2006 11 Dadas las dificultades de tener un buen pronstico para 2009 sobre el cambio de la brecha del producto enColombia,seaproximatravsdelcambidepronsticodecrecimiento.
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dicha tcnica, curiosamente coinciden con los pronsticos oficiales: por cada dos puntos porcentuales en la cada del pronstico de crecimiento, se deteriora el balance fiscal en 0,6% del PIB (o por cada punto porcentual de menor crecimiento de la economa, aumenta el dficit en 0,3% del PIB). Se concluye que el dficit fiscal se incrementara en 1,2% del PIB durante 2009, como consecuencia de la desaceleracin del crecimiento inducidoporlacrisis.12 NteseenlaparteinferiordelCuadro3queelimpactodelosestabilizadoresautomticos sobreelbalancefiscaldelaseconomasindustrializadasyemergentesmsgrandes(G20), es, en promedio, de la misma cuanta hallada para Colombia, segn las estimaciones del Fondo Monetario Internacional (2009). En ese grupo hay pases con impactos relativamente ms fuertes (Reino Unido (2.0), Espaa (1,8), EE.UU (1,5), y ms suaves (Brasil (0,5) y Mxico (0,8)). Sin embargo hay que sealar que con la nueva informacin delosltimosmeses,posiblementeelFMItenganuevosestimativos. b.Existeunplandeestimulofiscalparacompensarlacrisis? En enero de 2009 el gobierno anuncio un plan de choque contra la crisis por $55 billones (10,7% del PIB) destinados a financiar obras de infraestructura: en minas y energa, vivienda, carreteras y transporte urbano, agua potable y telecomunicaciones, entre otros. Sin embargo, al examinar las cifras se concluye que el plan se financiara mayoritariamente con recursos del sector privado (60%). El componente pblico por $23 billones se costeara en lo fundamental con recursos de las empresas del Estado (slo Ecopetrol ejecutara cerca de $13 billones) y de los gobiernos locales y, una parte relativamente minoritaria, con recursos del presupuesto nacional ($5,8 billones, equivalentesa1,1%delPIB). Lo ms cuantioso del presupuesto de la nacin se asigna al sector transporte ($3,3 billones)ycorrespondealosprogramasdeconcesin,mantenimientoyrehabilitacinvial y sistemas de transporte masivo, iniciados aos atrs y que han demandado asignaciones cuantiosas especialmente en las vigencias 2007 y 2008. Las obras en los sectores de vivienda y agua potable sern sufragadas primordialmente por los entes territoriales y otros programas, especialmente en hidrocarburos y energa elctrica, responden a los planes de expansin iniciados por las empresas del ramo hace algunos aos. Puesto que esteplandeobrassevieneprogramandoypresupuestandodetiempoatrs,malsehara en reconocer que constituye la respuesta explcita de poltica para compensar la crisis desatada en septiembre de 2008. Por otra parte, el proyecto de presupuesto que est estudiando el ejecutivo para 2010 y que presentar al Congreso el prximo mes de julio,

Ese clculo resulta al comparar el ltimo pronstico hecho a finales de marzo frente al pronstico hecho antesdelcolapsofinanciero
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tampoco contempla recursos extraordinarios para compensar la crisis, pues de acuerdo consusprimerosanuncioselgastonocrecerentrminosreales.13 Por el lado de la carga tributaria, en varias presentaciones oficiales el gobierno ha argumentadoqueparacompensarlacrisis,secontemplaunalivioenelimpuestoderenta que consiste en la reduccin de un punto en la tarifa marginal y, adicionalmente, una ligera reduccin en la tarifa del impuesto de timbre. Es conveniente aclarar que la reduccin en dichas tarifas fueron introducidas en reforma tributaria de 2006 (Ley 1111), y que estas decisiones estuvieron enmarcadas en un plan ms amplio que incluy la suspensin de la sobretasa de 10% sobre el gravamen de renta, la eliminacin progresiva de la tarifa marginal sobre la renta desde el 35% al 33% y un importante aumento de los beneficios sobre la liquidacin de este gravamen. Por estos antecedentes, en rigor estas acciones no pueden ser consideradas como una respuesta de la autoridad fiscal para compensarlosefectosdelcolapsofinanciero. En adicin al plan de choque en infraestructura y las reseas en el frente tributario, el gobierno ha venido anunciado otras disposiciones para compensar los efectos de la crisis (ver recuadro adjunto). Esas medidas se han concentrado fundamentalmente en la consecucin anticipada de recursos del crdito para financiar el faltante de Tesorera de 2009 y 2010 (con las agencias multilaterales y mediante mecanismos de mercado), y en asegurar lneas de contingencia que sern utilizadas por el gobierno, si la situacin lo amerita. Tambin se ha anunciado el fortalecimiento de las provisiones que deben hacer los bancos para cubrir la cartera riesgosa, el estmulo a la creacin de nuevas PYMES a travsdealiviostemporalesenelpagodelosaportesparafiscalesylacreacindeuncupo de $500 mil millones (0.08% del PIB), para proveer crditos blandos al consumo de en bienes durables. Es evidente que si bien estas medidas son importantes para enfrentar la actual coyuntura, especialmente por las mayores las restricciones de acceso a los mercadosinternacionales,nocomprometencuantasimportantesderecursosdelfisco. Por lo anterior se concluye que la autoridad fiscal no ha formulado realmente un programa contracclico como una respuesta explcita para compensar la cada de la actividad econmica que se registrar en el corto y mediano plazo. Como se puso en evidencia en las secciones anteriores, el gobierno nacional an enfrenta un importante dficit y un costoso endeudamiento que lo limita para expandir el gasto o recortar los impuestos(esdecir,cuentaconunestrechoespaciofiscal),comolosestnhaciendootros pases de la regin como Chile, Per y, por supuesto, la mayor parte de los pases industrializados. As las cosas, la postura fiscalque ha venido asumiendo el gobierno en la actual coyuntura se puede tipificar de neutra (acclica), lo cual significa que simplemente esperan a que se recupere la actividad econmica y que operen los estabilizadores automticos,pararetornaralasituacinfiscallogradaenelperododeprecrisis.

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DiarioPortafolio,6deabrilde2009

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Recuadro1:Algunasmedidasanunciadasporelgobiernoparacompensarlosefectosdela crisisinternacional
I.PlandeContingenciadelGobierno*/ Elplansebasaencincopuntos.1Reforzarelsectorfinancieropor medio del sostenimiento de las provisiones de cartera riesgosa. 2 Anticipar el financiamiento del gobierno, aprovechando el acceso alaliquidezconquecuentaelpas.3Buscarnuevosmercadosde financiacin en el continente asitico. 4 Buscar nuevas fuentes de inversin extranjera directa en proyectos productivos. 5 Brindar condiciones propicias para evitar cadas en los niveles de inversin

II.ParafiscalesgradualesparanuevasPYMES Para facilitar la formacin de nuevas empresas y estimular el (Decreto525,Febrero23de2009) empleo, el gobierno decret alivios en el pago de los aportes parafiscales. Las PYMES nuevas slo pagarn durante el primer ao de funcionamiento el 25% del total de aportes, el 50% en el segundo ao y el 75% en el tercero. A partir del cuarto ao, la empresapagarlatotalidaddeestosaportes. III.Crditosblandospor$500milmillones paraelconsumodebienesdurables Para reactivar el consumo de los hogares en bienes durables, el gobierno asign un cupo de $500 mil millones (0.08% del PIB) a travs de Bancoldex, para proveer una lnea de crditos blandos (amenorestasasdeintersymayoresplazos). El gobierno se anticip consiguiendo crditos multilaterales por US 2.400 millones para financiar el dficit de 2009. AdicionalmentetramitlaaprobacindeotrosUS1.500millones, queestarndisponiblesencasodenecesitarliquidezenelfuturo. Finalmente, el Gobierno recibi la aprobacin de una lnea de crdito del FMI por US10.400 millones, que sern utilizados para intervenir en el mercado de crdito cuando la situacin lo amerite.

IV.Medidasdeprefinanciamientodel dficitde2009ydelneasdecontingencia

*/Declaracionesdelgobiernoendiversoseventos:AsambleadeConfecmaras(Oct02/08);Congreso NacionaldelTransporte(Oct03/08);instalacindelaAsambleadeCotelco(Oct03/08),etc. Fuente:Anunciosoficialesdelgobiernodivulgadosatravsdediferentesmedios

c.Escenariosdecrecimientoeconmicoenelcortoymedianoplazo En cunto se ver deteriorada la situacin fiscal de Colombia enel corto y mediano plazo, depender de qu tan profunda sea la cada de la actividad econmica en 2009 y del sendero derecuperacin en los aos subsiguientes. Por supuesto, tambin dependera de la respuesta de poltica para mitigar la desaceleracin, pero, como lo describimos en la seccin anterior, no hay mayores costos fiscales imputables a la postura del gobierno. La dinmica de la recuperacin estar supeditada fundamentalmente a la recuperacin de
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economa mundial y, en particular, de la reactivacin de los Estados Unidos y de los otros socios comerciales del pas. En lo que sigue, presentamos dos escenarios bastante factibles de crecimiento de la economa colombiana para el perodo 2009 a 2011: el escenario1 consideraunimpactomoderadodelacrisisinternacionaly,elescenario2,un impactounpocomssevero. Escenario 1: Impacto moderado de la crisis. El primer escenario, que bien podramos llamar de impacto moderado, sigue de cierta manera los ltimos pronsticos dados por algunos organismos multilaterales y algunos operadores del mercado. Se advierte que durante 2009 la economa crecer al 0%, tasa superior al promedio de la regin que se proyecta en1,5%, y que la recuperacin ser relativamente rpida, de manera que hacia el ao 2012 la economa recobra el crecimiento registrados en perodo previo a la crisis (Grfica6). La trayectoria de cada moderada en 2009 y pronta recuperacin sigue la sendaV y se fundamenta en que, a diferencia de colapsos financieros pasados, en esta ocasin las economas de la regin (incluida Colombia) cuentan con unos fundamentales ms fuertes (baja inflacin, regmenes cambiarios flexibles, sistemas financieros ms slidos, mayores reservas internacionales y mejores balances externo y fiscal).14 La recuperacin prevista bajo este escenario podra tomar tres aos (hasta 2012) y ser factible si la economa de los Estados Unidos toca fondo en el primer semestre de 2009 y logra sus niveles de crecimiento de la precrisis en el cuarto trimestre de 2010. La reactivacin de los Estados Unidos influir de manera determinante en la reactivacin del resto de las economas industrializadasydelaseconomasemergentes. Grfica6 EscenariosdeCrecimientodelaEconomaColombiana:20092011
7,5 6,9 5,7

3,5 2,5 2,0 2,0 0,0 0,5

1,0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Esc.1: ImpactoModerado

Esc.2: ImpactomsSevero

Fuente:DANEypronsticosdelautor

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VermsargumentosobreestatrayectoriaV,enelinformedelBID(2009)

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Escenario 2: Impacto ms severo de la crisis. El segundo escenario, que llamamos de impacto ms severo, presenta una trayectoria bajo la cual la crisis internacional afecta la economacolombianaenmayorgrado.Elproductosecontraeraal1%en2009,cifraque est en los pronsticos de muchos operadores del mercado e inclusive empieza a ser consideradaoficialmente.Porestosmotivos,nosepuedeconsiderarcomounaprediccin de baja probabilidad. En esteescenario, el sendero derecuperacinesms lento, sigue la sendaL, de manera que toma un poco ms de tiempo lograr los niveles de crecimiento registradosenlaprecrisis.Ladbilrecuperacinseexplicaespecialmenteporelcontexto externo, ya que se asumen los pronsticos ms conservadores de organismos multilaterales como el BID, que considera slo hasta 2013 los Estados Unidos retornaran a los niveles de crecimiento de la precrisis (BID, op, cit. (2009)). Este supuesto se apoya en la evidencia histrica que sugiere que luego de grandes colapsos financieras de carcter global, los pases pueden tomar alrededor de cuatro aos para alcanzar nuevamentesusnivelespotencialesdecrecimiento. Los pronsticos sobre cada en el crecimiento con los escenarios de rpida y lenta recuperacin, deben ser compatibles con diferentes ritmos de restablecimiento de los trminos de intercambio, mayores costos financieros de los crditos externos (EMBI superior a los observados en 2006 y 2007) y un nivel de la tasa de cambio mayor a la observada en los aos de expansin. Estos cuatro factores son los que inciden, en mayor grado, en el balance fiscal y la evolucin de la deuda del gobierno colombiano. En particular, la tasa de crecimiento de la economa y los trminos de intercambi (especialmente el precio del petrleo) afectan los ingresos, mientras el costo del financiamientoafectaelpagodelosinteresesdeladeuda.Porsuparte,eltipodecambio tieneunefectoespecialsobrelavalorizacindeladeudaenmonedanacional. d.Pronsticossobrelaposicinfiscal Los efectos de la crisis sobre la posicin fiscal del gobierno colombiano, esto es, sobre los ingresos, el balance primario y la deuda, se muestran en la Grfica 7. El ejercicio de pronstico se elabora a partir de un programa que contiene en detalle los determinantes macrofiscales de la restriccin presupuestaria intertemporal del gobierno. Cada escenario de crecimiento cuenta con unos supuestos macroeconmicos implcitos derivadosdelabalanzadepagos,entrelosqueseincluyenprediccionessobrelainflacin, lospreciosinternacionesdelosprincipalescommodities,latasadecambio,elcrecimiento delasimportacionesyelcrecimientodelosprincipalessocioscomerciales,entreotros. Los Ingresos del Gobierno. Con cada escenario de crecimiento de la actividad econmica se estiman los ingresos tributarios del gobierno, haciendo uso de una elasticidad ingreso unitaria. La proyeccin de ingresos contempla que el gobierno recauda el impuesto al patrimonio slo hasta 2010, dada su naturaleza temporal introducida en la reforma tributaria de 2006. Por el lado de los ingresos de capital, stos se ven altamente influenciados por la cada en las utilidades de Ecopetrol, en razn a las menores
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cotizaciones externa del crudo. Los dividendos transferidos por la estatal petrolera al gobiernosereducende1,5%a0,7%delPIBentre2009y2010ysemantienenenesenivel para2011. Grfica7 EfectosdelaCrisissobrelasFinanzasdelGobiernoNacional
70,0 65,0 60,0 55,0 5,0 50,0 45,0 Escenario 2 40,0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Escenario 1 -5,0 2005 0,0 0,8 Escenario 2 2006 2007 Escenario 1 2008 2009 2010 -3,2 -4,5 2011 1,6 2,3

A. Ingresos del Gobierno Nacional Billones de Pesos, 2005 = 100

64,1 63,1 63,6 60,8 62,1 62,2 64,3

20,0

B. Ingresos del Gobieno Nacional Crecimiento Real

15,0

10,0 7,5 3,6

1,0 0,5 0,4 0,0 -0,5 -1,0 -1,5 Escenario 1 -2,0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Escenario 2
30,0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

C. Balance Primario Porcentajes del PIB

0,8

50,0

D. Deuda del Gobierno Nacional Porcentajes del PIB

45,0 42,4 40,0

44,5

41,6 39,7 40,8

-0,8 -1,2 -1,0 -1,5

-0,8

-1,3

35,2 35,0 Escenario 1 Escenario 2

Fuente:MinisteriodeHaciendayCrditoPblico,BancodelaRepblicayclculosdelautor

En la Grfica 7.A y 7.B se muestra el sendero de los ingresos del gobierno nacional entre 2009 y 2011, bajo los escenarios descritos. Los ingresos se expresan en billones de pesos de 2005 y en crecimientos reales. Bajo el escenario 1 (de impacto moderado y rpida recuperacin, sendaV), los ingresos crecen 1,6% en 2009 y luego caen 3,2% en 2010, recuperndose en el ao siguiente. El crecimiento positivo de los recaudos en 2009 se explica fundamentalmente por las cuantiosas utilidades que realiz Ecopetrol en 2008 (1,5% del PIB) y que le transfiere al gobierno en la siguiente vigencia. Es claro que dichas utilidades ms que compensa la cada de los recaudos tributarios por la desaceleracin econmica.Bajoelescenario2(deimpactomsseveroylentarecuperacin,sendaL),los ingresos del gobierno crecern 0,8% en 2009 y4,5% en 2010. La recuperacin ms lenta
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de la actividad econmica implica que los recaudos del gobierno slo crezcan 2,3% en 2011yretornenalosnivelesdelaprecrisisapartirdelao20122013. El Balance Primario. Para comprender los pronsticos sobre el balance primario, es preciso hacer un breve comentario sobre las proyecciones del gasto del gobierno. En razn a que el gasto presenta un alto grado de inflexibilidad, en usual que se considere al gasto como una variable poco sensible (inelstica) al ciclo econmico.15 La informacin original proviene del MFMP de junio de 2008, en donde se desglosa el gasto primario entre pagos de funcionamiento y pagos de inversin. En relacin a los primeros, sobresalen los giros de las transferencias a las regiones, que se proyectan de acuerdo al Acto Legislativo 04 de 2007. Esta normativa seala que en 2009, 2010 y 2011 los recursos a travs del Sistema General de Participaciones (SGP) crecern a tasas reales de 5,3%, 5,1% y 4,3%, respectivamente.16 Otro rubro importante es el pago de pensiones, que proyectaelgobiernoconbaseenlainformacinsobrepoblacinjubiladayotrasvariables propias del sector, suministrada por los diversos fondos pblicos y cajas de retiro (magisterio, fuerza pblica, Cajanal, ISS, etc). El resto de los gastos de funcionamiento, corresponden a los pagos de nmina y gastos generales que se pronostican de acuerdo a la informacin histrica. Finalmente los giros por otras transferencias corresponden a otroscompromisosdenaturalezalegal. En relacin a los gastos de inversin, conviene subrayar que prcticamente se elimina el subsidioaloscombustiblesapartirde2010yquesemantieneelllamadogastomilitar(en equipos) en una proporcin del 0,4% del PIB. El resto de gastos en inversin corresponde principalmente a las apropiaciones presupuestales hechas a travs de las llamadas vigencias futuras, para obras de infraestructura iniciadas en los aos recientes, y al programa de familias en accin. Con estas consideraciones sobre los giros para funcionamiento e inversin, el gasto primario del gobierno ascender a cerca de 17% del PIB,enpromedio,paraelperiodo2009y2011. LospronsticossobreelbalanceprimariosemuestranenlaGrfica7.C.Ntesequeentre 2006y2008elgobiernoregistrunligerosupervitqueoscilentre0,4%y0,8%delPIBy que la posicin primaria se deteriora a partir de 2009. Bajo el escenario de impacto moderadodelacrisisyderpidarecuperacin,segenerarndficitprimariosde0,8%en 2009,1,2% en 2010 y de0,8% del PIB en 2011, con lo cual el gobierno ver deteriora su posicin fiscal por tres aos consecutivos. Por supuesto el deterioro fiscal es mayor si son msseveroslosefectosdelacrisisymslentalarecuperacin(escenario2).Enestecaso, el dficit primario ascender hasta1,5% del PIB en 2010 y registrar una leve mejora en 2011 (1,3%), por lo que slo despus de 2012 se estara regresando a balances primarios positivos.

Las rigideces provienen por concepto de rentas de destinacin especfica y por otras obligaciones legales y contractuales. De acuerdo con estimaciones recientes, la inflexibilidad del presupuesto de gastos del gobiernonacionalascendial86%en2007(verLozanoet,al,2008). 16 EstosporcentajesincluyenlosgirosporelSGPmslasadicionesacordadasporlaleyparalaeducacin.
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La Deuda. Los pronsticos desfavorables sobre el crecimiento econmico y sobre el balance primario, junto a un entorno de mayor devaluacin, conducen a que el nivel de endeudamiento del gobierno nacional aumente en los prximos aos. En 2007 y 2008 el coeficiente de deuda neta a PIB del gobierno nacional se redujo hasta niveles cercanos al 35%, por las razones que se explicaron en la seccin 3.c. Las predicciones ms conservadorasnosindicanqueafinalesde2009,dichocoeficienteseincrementara39% y que seguir ascendiendo hasta alcanzar 41,6% en 2011 (escenario 1). Si la cada del crecimiento es ms severa en 2009 y la economa se recupera ms lentamente, la deuda podra aumentar hasta 44,5 del PIB en 2011, lo cual significa que en tres aos la deuda aumentara 10 puntos del producto (escenario 2). Bajo esta ltima prediccin, se retornara a los estndares alcanzados a comienzos de la dcada, cuando el gobierno centralregistrolosnivelesmximosdeendeudamientopblico. 5.ConsideracionesFinales 9 La caracterizacin macroeconmica de la poltica fiscal en Colombia en el largo plazo sustentatresrasgosimportantes:(i)questahasidohistricamenteprocclica;(ii)queha sidoconsecuenteconlacondicindesostenibilidaddeladeudaenellargoplazoy(iii)que la poltica discrecional del gobierno ha reducido su volatilidad en los ltimos aos. Estos resultados se encuentran a partir de de una regla de poltica que se estima con los datos del gobierno central para el perodo 1960 a 2008 y con la estimacin de los llamados impulsos fiscales, que evala la postura del gobierno en el corto y mediano plazo. Estas caractersticas de las acciones fiscales en Colombia tambin se han encontrado en las principaleseconomasdelaUninEuropea,aunqueengradodiferenteyconimportantes diferenciasentrelospasesquehacenpartedelaUnin. 9 En la reciente fase de expansin econmica, las finanzas del sector pblico colombiano alcanzaronunasituacindeequilibrio,loqueconstituyeunavancefrentealoscuantiosos dficits que se registraron a comienzos de la dcada. El ajuste se caracteriz por la generacin de excedentes en el sector descentralizado y por un menor dficit de la administracincentral.Sibienaniveldelascuentasconsolidadasaparentementesecerr el hueco fiscal, desde el punto de vista sectorial, la historia tiene otros matices. Los excedentes del sector descentralizado se explican por la baja ejecucin del gasto de las regionesen2008y,demaneraespecial,porlasrentasexcepcionalesdelsectorpetrolero, que beneficiaron a diversos entes del este sector. Por su parte, la administracin central redujo su dficit fundamentalmente por las rentas petroleras y por la dinmica de los impuestos en la fase de expansin. La desaparicin de las rentas extraordinarios por la cada en la cotizacin de crudo y la evidente cada en la actividad econmica por los efectos de la crisis financiera internacional, deteriorar la situacin fiscal del gobierno nacionalydelsectorpblicoconsolidado. 9 Al evaluar la postura de la poltica fiscal para compensar los efectos de la crisis, se concluye que las acciones del gobierno nacional se han concentrado fundamentalmente
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en la consecucin anticipada de recursos del crdito para prefinanciar los faltantes de Tesorera de 2009 y 2010 y en asegurar lneas de contingencia que sern utilizadas por el gobierno, si la situacin lo amerita. En este sentido, la autoridad fiscal no ha formulado realmente un programa contracclico como una respuesta explcita para afrontar la cada enlaactividadeconmica,comosloestnhaciendootrospasesdelaregincomoChile, Per y la mayor parte de los pases industrializados. La postura del gobierno se podra tipificar de acclica (neutral frente al ciclo), lo cual significa que simplemente esperan a que se recupere la actividad econmica y que operen los estabilizadores automticos, pararetornaralasituacinfiscallogradaenelperododeprecrisis. 9 En el corto y mediano plazo (2009 a 2011), las finanzas del gobierno nacional sufrirn un apreciable deterioro, como consecuencia de ladesaceleracin econmica. En este trabajo se fijaron dos escenarios bastante factibles de crecimiento de la economa colombiana. El primero considera un impacto moderado de la crisis (sendaV) bajo el cual la economa crecer al 0% en 2009, tasa superior al promedio de la regin de1,5%, y se recupera de manerarelativamenterpida.Enelsegundo,seconsideraunimpactounpocomssevero (sendaL), en el cual el producto se contraera al 1% en 2009 y tiene un sendero de recuperacin ms lento. Con estos escenarios, los ingresos del gobierno se podran contraer,entrminosreales,entre3%y4,5%en2010,elbalanceprimariosernegativo hasta 2011 (oscilar entre0,8% y1,5% del PIB) y la deuda alcanzara niveles cercanos a losregistradosacomienzosdeladcada. 9 Con estos pronsticos se pone de manifiesto los retos que tiene que enfrentar la autoridadfiscalenlosprximosaos,dadoqueespocoprobablequeantesde20122013 se retorne a las tasas de crecimiento econmico registradas en la precrisis. Lo ms probable es que la administracin central plantee nuevas reformas, especialmente en el campo tributario. Las rigideces presupuestales junto a los nuevos compromisos de gasto que ha venido asumiendo la nacin en los programas de infraestructura, seguridad y los programas de la red de proteccin social, hacen poco viable el recorte del gasto en el cortoymedianoplazo. 9 Por el lado de los impuestos, ya se empieza a debatir la convenienciade fijar el impuesto al patrimonio como un gravamen permanente, para asegurar la financiacin de los gastos enseguridad.Sinembargo,elgobiernoseencontrarconseriaslimitacionesenlamedida que los beneficios tributarios introducidos en las ltimas reformas le dan poco margen de maniobra para elevar la carga de la tributacin directa: nuevas zonas francas, deduccin por inversin en activos fijos, exenciones por inversiones sectoriales hoteles, cultivos de tardo rendimiento, etc y, especialmente, los contratos de estabilidad jurdica. Algunos estimativos sealan que al ser utilizadas todos los beneficios en renta, muchos de los grandescontribuyentes,terminanreduciendolatarifade33%a9%,conlocualsecreano slo un problema de eficiencia de recaudo, sino de inequidad en el tratamiento a los contribuyentes.
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