Reflexes sobre as possibilidades do planejamento no setor pblico do Oramento Participativo ao planejamento estratgico

Jackson De Toni Economista, Mestre em Planejamento Urbano e Regional (UFRGS), Tcnico em Planejamento da Secretaria da Coordenao e Planejamento do Estado do Rio Grande do Sul.

Resumo
A crise do planejamento tradicional confunde-se com a prpria crise do Estado. A baixa capacidade de enfrentar problemas acaba desvalorizando o sistema democrtico e o controle social. As questes urgentes tomam o lugar das questes estratgicas na agenda dos dirigentes. As prprias prticas partidrias de setores populares, carentes de gerncia poltica criativa e de descentralizao democrtica, so mecanicamente transferidas e reproduzidas nas organizaes pblicas. A dinmica de curto prazo substitui a agenda dos problemas de estrutura por questes de conjuntura, e o planejamento confinado no espao das academias e das teses. A experincia do Oramento Participativo, mecanismo de descentralizao do debate sobre a pea oramentria, tal como est sendo implementada na cidade de Porto Alegre e no Estado do Rio Grande do Sul, um bom exemplo. Entretanto o processo de crescente participao popular que o Oramento Participativo coloca em marcha sinaliza novos desafios para a gesto democrtica do Estado. A tarefa de "criar conscincia de governo na populao", para que as necessidades sejam organizadas em demandas e os movimentos em atores sociais organizados, aponta para novos problemas, tericos e gerenciais. O Planejamento Estratgico Participativo, intensivo em gesto, organizado de forma participativa, no normativo, capaz de recuperar a capacidade de governo e ancorado na legitimidade dos processos participativos, pode indicar o caminho para a superao desses obstculos.

Palavras-chave
Planejamento pblico; capacidade de governo; administrao pblica.

Abstract
The crisis of the traditional planning of economical inclination gets confused with the own crisis of the State. The low capacity to face problems ends up depreciating the democratic system and the social control. The urgent questions take place of the strategic subjects in the leaders'calendar. The own practices of popular sections, lacking of creative political management and of democratic decentralization, they are transferred mechanically and reproduced in the public organizations. The dynamics of short period substitutos the calendar of the structural problems for conjuncture questions and the planning was confined in the space of the academies. A methodological alternativo appears in the Strategic Participatory Planning, intensivo in administration, resultant in larger government ability; and managerial effectiveness, capable to recover governmenfs capacity and anchored in the legitimacy of the participatory processes. Os originais deste artigo foram recebidos por esta Editoria em 25.04.02.

Introduo
A tradio patrimonialista do Estado brasileiro engendrou uma cultura de planejamento no setor pblico marcada pelo domnio normativo da cincia econmica. A conjuntura dos anos 80 apresentou elementos significativos de questionamento dessa prtica terica, enquanto a crise fiscal limitava o uso e a eficcia dos instrumentos da poltica econmica, a crise de representao agia questionando a legitimidade e o protagonismo dos planos e dos projetos de corte estatal ou com o vis conservador do sistema poltico, ainda numa transio democrtica inconclusa. Na primeira parte deste texto, objetiva-se descrever criticamente os limites do processo de planejamento pblico, entendido como planejamento das polticas econmicas, e sua influncia por efeito-demonstrao na cultura de planejamento das demais polticas pblicas. Na segunda parte, o texto organiza-se a partir de duas direes. Uma primeira aponta os paradigmas de um planejamento pblico de novo tipo, intensivo em gesto, incorporando, endogenamente, a dimenso poltica na produo de projetos e programas pblicos. O outro objetivo do texto sinalizar a possibilidade metodolgica de iriovao no paradigma de planejamento pblico, atravs da qualificao e do aprimoramento dos processos massivos de debate oramentrio conhecidos como Oramento Participativo (OP), assim como so desenvolvidos por diversas administraes pblicas municipais e estaduais.

A experincia brasileira recente

A Revoluo de 30 colocou o planejamento como funo pblica "moderna". Do prprio movimento, consolidou-se a idia, entre as elites, do conceito de Estado como o nico ente capaz de superar os particularismos de uma sociedade desagregada, subdesenvolvida e marginalizada. Porm, desde ento, o regime resultante no foi o democrtico, o Estado assumiu feies bonapartistas, constitudo num complexo e sutil mecanismo poltico e social de controle sobre as massas emergentes. Essas duas caractersticas, a bifrontalidade e a sedimentao passiva, foram construdas desde as reformas da Revoluo de 30 e perduram como marcas genticas do Estado brasileiro (Nogueira, 1998). Foi no contexto do ps-guerra, entretanto, que o planejamento se consolidou como um procedimento comum de governo, uma prtica universalmente aceita, vinculada necessidade de racionalizao permanente dos servios e da mquina pblica. O planejamento como organizador da ao pblica nasce, assim, da necessidade permanente de suporte e estmulo atividade econmica privada. A soluo de problemas, tais como o estmulo aos setores econmicos.

a formalizao do mercado de fatores de produo no Pas ou o controle das relaes sociais de produo, j constitua tema de debate no Governo Gampos Salles (1898-1902). Conforme lanni (1986), a trajetria do desenvolvimento brasileiro sempre esteve submetida a duas grandes macrotendncias: a crescente participao estatal na economia e uma poltica econmica planejada ou voltada para objetivos de estabilizao macroeconmica. Nas estratgias gerais de construo de um modelo de desenvolvimento para o Pas, o conceito de planejamento sempre foi associado ao de organizao e disputa das relaes de poder, por dentro e por fora do Estado. Desse perodo histrico anterior ao fim dos governos militares, os maiores processos de planejamento estatal so caracterizados pelos planos de vis tipicamente macroeconmico, com objetivos centrados no desenvolvimento e, mais recentemente, na estabilizao monetria e fiscal.^ No perodo que vai do ps-guerra at o fim do regime militar, com certeza o processo mais significativo de planejamento estatal foi a elaborao do Plano de Metas (1956-1961 ) no Governo Kubitschek. Pelo menos trs fatores fizeram desse processo um ponto notvel: (a) estabilidade institucional e contexto democrtico favorecendo a participao; (b) amplo consenso sobre o tema do desenvolvimento nacional; e (c) acertos de poltica externa e interna viabilizando recursos econmicos. Segundo Nunes (1999), o Governo JK foi um governo notabilizado pelo sincretismo poltico, garantindo a permanncia de uma coalizo partidria durante todo o mandato que comeava no PTB de Joo Goulart e no controle do Ministrio do Trabalho, passando pelo PSD dele mesmo, com fortes vnculos rurais, at o apoio parlamentar da UDN. Essa estratgia poltica flexvel, por vezes dbia, apoiada na fragilidade da estrutura partidria, garantiu viabilidade para o plano. JK optou por montar uma rede de rgos paralelos Administrao Direta, com base na avaliao de que executar uma reforma administrativa seria custoso demais (Lafer, 1997). A capacidade de governo repousava, basicamente, na natureza gil e flexvel da estrutura administrativa (as "ilhas de eficcia"), na autonomia financeira e oramentria dos rgos envolvidos na execuo das metas setoriais e na neutralizao da interferncia parlamentar no processo^. Nos anos 80 e 90, o Plano Cruzado (1986), o Plano Bresser (1987), o Plano

' Alguns exemplos so o Plano SALTE (1948), o Plano Trienal (1963) e os PNDs (1972 e 1974), ^ Nunes (1999) denomina de "insulamento burocrtico" o processo de proteo do ncleo tcnico do Estado contra as Interferncias externas (dos atores polticos, por exemplo). A Informao supervalorizada, o ambiente de trabalho complexo, e a "arena" de disputas e acesso das demandas populares controlada. O Insulamento burocrtico associado ao "universalismo de procedimentos" seriam o contrapeso para outras duas "gramticas" do Estado brasileiro, o cllentelismo e o corporativismo.

Vero (1989), o Plano Collor (1990) e o Plano Real (1994) foram notabilizados muito mais por representarem medidas fiscais e monetrias-cambiais de combate imediato inflao com metas quantitativas mais ou menos definidas do que profundos processos de planejamento econmico, onde o foco central poderia ser a (re)construo de medidas estruturantes de um modelo econmico ou de um projeto alternativo de nao. Segundo Garcia (2000), os anos de autoritarismo e economicismo deixaram marcas profundas inclusive na Constituio Federal de 1988: "(...) A Constituinte (...) no consegue superar a concepo normativa e reducionista do planejamento governamental herdada dos militares e seus tecnocratas (...) mesmo com a democratizao do pas; com a poltica a ganhar espao e importncia; com a multiplicao dos atores sociais; com o ritmo de produo e difuso das inovaes tecnolgicas acelerando-se; com o conhecimento e a informao conquistando relevncia; com a comunicao ascendendo condio de recurso de poder e integrao; e com a clara percepo de que se ingressara em uma poca de rpida mudana de valores culturais; ainda assim, o planejamento governamental foi concebido sob um enfoque normativo e economicista" (Garcia, 2000, p. 8). As snteses possveis, que resumem a construo do planejamento como procedimento pblico at a transio para a democracia nos anos 80, podem ser apresentadas nos seguintes pontos: a) o planejamento subordinado a uma tica reducionista, do ponto de vista terico, que o limita ao manejo e operao de ferramentas de organizao estatal e/ou de regulao de mercados privados ou setores sob concesso federal ou estadual; b) o vis econmico-normativo praticamente organiza todo o processo de planejamento. Apesar da ampliao das funes do IPEA, nos anos 80, e da criao da Secretaria de Planejamento e Coordenao, v i n c u l a d a diretamente ao centro poltico do Governo Federal (Presidncia da Repblica), o tema permanece fortemente vinculado racionalidade econmica e corporativamente atrelado ao quadro e s carreiras dos profissionais de economia; c) o planejamento no setor pblico, como de resto as demais polticas pblicas, tem a marca gentica da excluso, da no-participao e da ausncia absoluta de controle social sobre seus meios e fins. A nossa cultura poltica impregnada de golpismos e prticas autoritrias, que se expressam na cidadania restringida e regulada, na fragmentao do aparelho de Estado e no enorme fosso que separa a sociedade civil da

sociedade poltica, fez das prticas de planejamento reduto inatingvel aos grupos organizados ou aos simples cidados.^

O planejamento pblico no cenrio atual

As principais caractersticas do funcionamento estatal no regime militar deixavam de atender s novas demandas sociais: centralidade excessiva, pouca capacidade gerencial, ineficincia na prestao de servios, ausncia de mecanismos democrticos de controle e participao, corrupo, burocracias "feudalizando" setores pblicos, etc. O padro de reforma do Estado, nesse perodo, foi caracterizado pelo "reformismo reducionista e quantitativo" (Nogueira, 1998), centrado na reduo de cargos, normas, salrios, competncias e no formalismo de suas medidas, quase todas sem resultados prticos ou permanncia institucional. Temas como o planejamento pblico ou a poltica de recursos humanos foram relegados margem da agenda de debates. Entretanto a sada para a "crise do Estado" no se resolveu no campo da ampliao da cidadania, da radicalidade do controle democrtico ou, talvez, num novo tipo de planejamento pblico que pudesse descortinar os "segredos" do Estado para amplas parcelas da populao. Ao contrrio, a primeira sada hegemnica foi jogar a favor da corrente. As elites dirigentes do Pas optaram pela via da globalizao sem condicionamentos, da internacionalizao maior da economia e da destruio definitiva do que ainda restara da antiga capacidade estatal de planejamento, coordenao ou induo do desenvolvimento. Mais uma vez, nas palavras precisas de Nogueira (1998, p. 155): "(...) crise do Estado no Brasil tinha razes, era de longa durao e s poderia ser enfrentada a partir de mltiplas operaes polticas e societais, fundadas sobre consensos progressivamente consolidados. Tratava-se, portanto, de pr em curso iniciativas direcionadas para recuperar a capacidade de coordenao e planejamento do Estado para o que seria necessrio tanto uma reforma da administrao de modo a adequar o aparato estatal ao imperativo de plena racionalidade em seu funcionamento e dar suporte efetivo aos atos de governo quanto, acima de tudo, uma

^ Uma tentativa de mudana e inovao metodolgica no planejamento (urbano) pode ser encontrada no Planejamento Estratgico de Cidades (PEC), originado da experincia de Barcelona (1988) e divulgado pelo Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratgico Urbano (CIDEU), criado em 1993. Ele incorpora a idia da abordagem sistmica, da negociao com atores sociais, da participao e de categorias de planejamento mais modernas; o marketing urbano, a atrao de investimentos, o empreendedorismo urbano, a participao, as redes locais, etc.

reforma do Estado, de modo a passarem revista as prticas, as funes e as instituies polticas, bem como as relaes Estado-sociedade civil, cujo padro histrico sempre foi de baixa qualidade. Em outros termos, a questo era poltica; dizia respeito democracia, criao de grandes consensos nacionais, participao da cidadania, no apenas a um mero enxugamento administrativo". O Pas passou pelo processo de impeachment, ultrapassou a "dcada perdida", e uma nova hegemonia foi estabelecida. Apesar de estabelecer as diferenas na linguagem e nas intenes com o receiturio neoliberal, a nova administrao persegue os mesmos objetivos. Busca, pragmaticamente, transferir competncias para o setor privado ou o terceiro setor, reduzir o dficit pblico, mesmo que s custas da precarizao dos servios, e subordinar a reforma do Estado e da administrao pblica ao cumprimento das metas fiscais contratadas com o FMI. Na incapacidade de (re)construir um novo projeto estratgico de desenvolvimento nacional, substitudo pela manuteno da estabilidade monetria no curto prazo, com a desconstruo da capacidade de interveno do Estado, num contexto de vulnerabilidade externa e aderncia aos ritmos da globalizao, restou ao planejamento quase uma funo ritual e formalizada, menos que indicativa ou regulatria. Esse cenrio foi sinalizado na esfera nacional nos ltimos lampejos do planejamento pblico restrito elaborao do Plano Plurianual (PPA), dispositivo previsto pela Carta de 1988.'' O primeiro PPA (1991 -95) foi to ineficaz quanto emblemtico do estgio final do planejamento na esfera pblica, pois 94,6% dos investimentos foram paralisados durante o Plano (Garcia, 2000). O segundo PPA (1996-99), segundo o mesmo autor, "(...) alcana, quando muito, o carter de um plano econmico normativo de mdio prazo" (Garcia, 2000, p. 14), quando somente 2 0 % dos programas atingem mais de 9 0 % da execuo. Alguns fatores conjunturais fizeram da elaborao do terceiro Plano Plurianual da Unio (2000-03) um momento qualitativamente diferenciado.^ As causas da renovao metodolgica positiva podem ser identificadas nos seguintes fatores: (a) a formao do grupo de trabalho no Ministrio do

" Os precedentes do PPA podem ser encontrados no Oramento Plurianual de Investimentos (Lei 4.320/64 e Constituio de 1967), que vigorou at que a inflao, nos anos 80, neutralizasse qualquer capacidade de orientao e integrao entre plano e oramento pblico. O PPA, o maior instrumento de planejamento governamental, previsto pela Constituio Federal (artigos 195 a 167), prev diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica para despesas de capital e outras delas decorrentes e para despesas relativas aos programas de durao continuada e trabalha com prazo de quatro anos. = Pode-se consultar, para maiores detalhes. Manual de Elaborao e Gesto e Procedimento para Elaborao de Programas (1999).

Planejamento (MP), em 1997, mais amplo e representativo, envolvendo entidades no governamentais, como a Associao Brasileira de Oramento Pblico (ABOP) e o Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM); (b) a experincia recente do Executivo Federal de melhoria da eficcia gerenciai com o programa Brasil em Ao em 1996 (que pinou 42 projetos especiais do PPA anterior); (c) uma conjuntura de estabilidade monetria favorecendo o uso gerencial do oramento e da contabilidade pblica num governo que j acumulava quatro anos de mandato; e fator fundamental (d) o uso de tcnicas mais potentes e modernas de planejamento estratgico no setor pblico. Dentre as principais modificaes conceituais e operacionais, podemos listar: (a) a categoria "programa" foi considerada o elo de vinculao entre plano e oramento; (b) o desenho de programas a partir da identificao de problemas; (c) o aprofundamento da natureza gerencial do planejamento simplificao da taxionomia oramentria, flexibilidade na classificao funcional-programtica, uso da categoria "funo" e "subfuno", definindo polticas governamentais ; e (d) identificao de produtos e metas por projetos e aes, com indicadores e gerentes especficos por programa.^ Alm disso, na preparao do PPA, foi produzido um estudo denominado Estudo dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento (parceria entre o MP e o BNDES) com o objetivo de orientar o planejamento estratgico federal. O objetivo desse estudo era produzir um grande portflio para investimentos pblicos e privados (obras estruturantes no valor de US$ 317 bilhes) em cinco grandes eixos (regies de planejamento) nos quais o Pas foi dividido. Os eixos foram definidos com base no critrio da acessibilidade (rede viria atual e potencial) e na presena de atividades econmicas marcantes. A inovao foi o uso de uma lgica de maior integrao das economias regionais, ainda que o produto final tenha sido pouco debatido com estados da Federao e que tenha permanecido intacta a viso privatista.^ O terceiro PPA nacional previu a execuo de 365 programas, com gastos totais de R$ 1,11 bilho em quatro anos. A Lei de Diretrizes Oramentrias, a LDO^, teria o papel, nesse arranjo institucional, de mediao entre a estratgia mais genrica do PPA e os
^ Coutinho Garcia (2000), apesar de elogiar os avanos obtidos, aponta algumas falhas desse processo: condicionamento negativo do inventrio de obras preexistentes no incio da elaborao do PPA, indefinio sobre o conceito de "problema", vis fiscalista ao condicionar as dotaes Iniciais mdia das executadas em anos anteriores, no-apropriao especfica das despesas administrativas s atividades-fins e problemas no uso de Indicadores. ' Para uma descrio maior da problemtica espao-regional envolvida no estudo, consultar o artigo de Blanca Nasser (2000). " A Lei de Diretrizes Oramentrias o instrumento de planejamento que estabelece as metas e as prioridades da administrao, orienta a elaborao da lei oramentria anual e dispe sobre as alteraes na legislao tributria.

oramentos anuais. Estes passariam a ter maior vinculao com o panejamento governamental. Em sntese, apesar do avano metodolgico e conceituai dos instrumentos de planejamento federal, a ausncia de modificaes profundas nas relaes polticas internas e a permanncia das prticas de gesto tradicionais, com a permanncia do desenho organizacional normativo, acabam por neutralizar os resultados teoricamente superiores.

Buscando um novo desenho para o planejamento de governo

No senso comum, a palavra "planejamento" est associada a alguns conceitos pejorativos sobre a atividade do planejamento ou sobre o papel dos planejadores. Mesmo em empresas privadas, o planejamento visto como um processo abstrato dissociado da ao.^ No setor pblico, a tradio do planejamento autoritrio e tecnicista , em parte, culpada pela rejeio. A frase to usual "planejar uma coisa, fazer outra..." revela, com freqncia, a ridicularizao do esforo de planejamento na organizao de sistemas pblicos ou privados. A dicotomia "plano versus ao" ope processos supostamente antagnicos, mas que, na verdade, so parte de um nico momento: na ao concreta que o plano decidido e prova sua importncia. Outro argumento comum a constatao aparentemente lgica de que o planejamento "engessa a organizao...". Ao invs da deciso meramente intuitiva e "lotrica" da administrao do dia-a-dia, estabelecem-se critrios, metas, objetivos, diretrizes de longo prazo, enfim, o planejamento um exerccio sistemtico de antecipao do futuro e intensivo em gesto. Uma organizao que pensa e planeja estrategicamente cria condies para o surgimento de lideranas baseadas na democracia interna e na delegao de autoridade. O monolitismo e o dirigente autoritrio surgem, quase sempre, no ambiente do planejamento determinista, carente de hegemonia poltica, que enfarta o processo democrtico. Muitos pensam, ainda, que o planejamento um rito formal desprovido de substncia. Esse preconceito eist muito associado com o prprio elitismo intelectual que o planejamento tradicional e seus defensores construram ao longo de dcadas, venerando modelos abstratos e inteis, particularmente modelos que abusavam de tcnicas economtricas fundamentadas em pressupostos irreais e previses sempre equivocadas. Nesse caso, ser sempre verdade o ditado que diz ser o improviso sempre prefervel ao planejamento

^ Ver o excelente artigo de Belmiro V. J. Castor e Nelson Suga (1989),

malfeito, isto , burocrtico, formalista. O ritualismo mata o "bom" planejamento e condena mediocridade dirigentes e funcionrios. No mercado das consultorias organizacionais, comum o surgimento de "novas" tcnicas e modelos esotricos de planejamento ou temas afins. As siglas proliferam-se e poucas delas tm realmente contedo prtico e a aplicabilidade necessria.'^ Quando se caminha para nveis cada vez mais abstratos de raciocnio, variveis cada vez mais agregadas e grandes snteses polticas, muito fcil descolar-se da realidade concreta, e essa armadilha tem apanhado muitos "planejadores". Nessa situao, sempre recomendvel associar a intuio e o bom senso a expertise que falta para muitos s tcnicas e modelos mais estratgicos. O planejamento estaria, assim, em nome do "interesse pblico", livre das "irracionalidades" da ideologia e da poltica. O pretendido "apoliticismo", na verdade, traduziria uma concepo profundamente conservadora e legitimatria quando a centralidade da teoria passa a ser o modelo de equilbrio auto-regulado e no a mudana social (Rattner, 1979). A afirmao de que o planejamento "puramente tcnico" e deve ser "neutro" do ponto de vista poltico outra incongruncia alimentada pela postura convencional. evidente que os planejadores devem ter conhecimento tcnico mnittio sobre o que planejam. Tais conhecimentos podem ser apreendidos de forma padro e uniforme, estando acumulados, historicamente, nos mais diversos setores do conhecimento humano. Entretanto, no setor pblico, especialmente, seria um "suicdio planejado" fazer planos sem incluir as "variveis de poder" e da "poltica", em sentido amplo, na sua concepo e execuo. Planejar estrategicamente implica, necessariamente, manipular variveis polticas, em situaes de poder compartilhado, onde os "outros" tambm planejam e formulam estratgias. O planejamento que se diz meramente tcnico, na verdade, resulta em simples adivinhao. A prtica do planejamento governamental (ou pblico) jamais pode ser isolada ou dissociada das concepes mais amplas sobre o Estado ou ser colocada distante das disputas mais gerais pela hegemonia social. Nesse sentido, algumas pistas desse "novo planejamento" devem ser consideradas, estudadas, compreendidas e, sobretudo, transformadas em novos e criativos instrumentos tcnico-polticos, capazes de aumentar a capacidade dirigente, de atingir resultados concretos, e de contribuir efetivamente para aumentar a capacidade de governar. Em estudos mais recentes do Economista chileno Carlos Matus (1993; 1997a, 1997b, 2000), pode-se identificar a emergncia de novas snteses

Sobre a proliferao de "siglas" de mtodos participativos de planejamento pblico, deve-se consultar a obra de Markus Brose, organizador (2001).

tericas sobre planejamento estratgico de governo." Algumas idias-chave dessa nova postura so as que seguem. O planejamento como capacidade para governar O ato de governar implica articular, necessariamente, trs variveis: (a) um projeto de governo; (b) uma capacidade de governo; (c) atuar sobre um nvel determinado de governabilidade. A eficcia de um projeto de governo depende, alm das habilidades e das competncias prprias dos quadros e das organizaes polticas, da relao entre as variveis controladas e no controladas (governabilidade), sejam elas recursos de poder sob comando de outros atores sociais, sejam situaes decorrentes da imprevisibilidade da disputa pela hegemonia social. A capacidade de governo viabiliza o projeto e pode gerar maior governabilidade quando se expressa como capacidade de direo, gesto, administrao e controle. A anlise desses trs elementos induz ao arranjo de trs sistemas de natureza diferenciada: (a) um sistema propositivo de aes e projetos; (b) um sistema social sobre o qual se tm diferentes graus de controle; e (c) um sistema de direo e planejamento (a capacidade de governar). O modelo normativo de planejamento que tem dominado os governos, particularmente os governos da Amrica Latina Um ator social tem o monoplio do planejamento (o Estado); h somente um campo do conhecimento capaz de propor os instrumentos metodolgicos (a economia); as aes dos demais agentes e atores so previsveis e no criativas; admite-se que a incerteza existe, porm de forma passiva e resignada. As variveis no controladas ou no so importantes, ou simplesmente so ignoradas. Um outro modelo estratgico e situacional de planejamento supe, ao contrrio, que o planejamento uma capacidade comum a vrios atores sociais que perseguem objetivos conflitivos na arena social. Alm de ser uma teoria e uma tcnica, o planejamento um "mtodo" para governar que opera sempre numa situao de poder compartilhado, onde s a ao e o juzo estratgicos so eficazes.

o qualificativo "novas" usado aqui para distinguir essa nova postura terica da longa e "antiga" tradio da literatura econmica na abordagem do tema "planejamento" no setor pblico, seja ela de cunho financeiro-oramentrio, seja das politicas rhcroeconmics.

O plano uma "aposta" Se os sistemas sociais so extremamente complexos, com sujeitos coletivos criativos, de final aberto, onde o conflito engendra, permanentemente, novos arranjos societais, ento, s possvel uma "viso situacional" da realidade. Isso significa admitir que o "sujeito que planeja" parte intrnseca do "objeto planejado", que s vlida uma explicao da realidade a partir de um ponto de vista diferenciado (e diferenciador) dos demais atores sociais. A viso situacional limita drasticamente a "objetividade" presente nas premissas da modelagem econometrica do planejamento normativo tradicional. Nesse contexto, o planejamento assemelha-se mais a um jogo, e o plano, a um tipo de "aposta bem fundamentada". O raciocnio tcnico viabilizado na elaborao da poltica, e esta materializada no complemento da tcnica. O planejamento passa a ser intensivo em estratgia e gesto, a fase "normativo-determinstica" negada e assimilada, agora, numa nova sntese, ela apenas um dos elementos do planejamento estratgico ou de situaes, no o nico, nem o principal. O centro terico que subjaz noo de "viso situacional" a idia do "clculo interativo" A eficcia do plano depende dos efeitos dos projetos dos demais atores sobre o mesmo cenrio. A interdependncia, o entrelaamento e o padro recursivo das aes mutuamente combinadas constituem o componente fundamental da incerteza sobre a qual opera o "clculo interativo", que precede e preside a ao. Essa incerteza no pode ser superada, se fosse possvel, com o conhecimento mtuo e a informao perfeita, dado que todos "jogadores" tenderiam a redesenhar suas operaes no exato momento em que as intenes dos demais fossem reveladas. Essa "insegurana" estrutural do plano oposta noo do "clculo paramtrico", baseado na projeo do futuro com base no passado. Trabalhar com a noo de "clculo interativo" implica planejar iniciando pela identificao e pela seleo de problemas, a considerar diferentes cenrios futuros e planos de contingncia, a tentar estabelecer simulaes atravs dos "jogos" sociais, e o desenhar a melhor estratgia. A viso situacional permite compreender a assimetria das explicaes do jogo O contexto situacional representa a percepo sobre o mosaico de explicaes sobre os mesmos problemas. O significado de uma realidade concreta no existe fora da situao, assim como no existe texto fora de um contexto. Nas palavras de Ortega Y Gasset:

"(...) uma idia sempre reao de um liomem a uma determinada situao de sua vida. Ou seja, s possumos a realidade de uma idia, o que ela integralmente, se a tomamos como reao concreta a uma situao concreta. portanto inseparvel dela. Talvez fique ainda mais claro se dissermos: pensar dialogar com a circunstncia. Ns ternos sempre, queiramos ou no, presente e patente a nossa circunstncia; por isso que nos entendemos. Mas, para entender o pensamento de outrem, temos de tornar suas circunstncias presente para ns. Sem isso, seria como se, de um dilogo, s tivssemos o que diz um dos interlocutores" (apud Matus, 1997a, p. 152). A apreciao situacional uma abordagem baseada no dilogo entre um ator que assume totalmente a posio a partir da qual observa a realidade (diferente dos "diagnsticos" impessoais do planejamento tradicional) e as explicaes (divergentes ou no) dos demais atores sociais. Dado que a situao explicada compreende e totaliza aquele que explica, no h possibilidade de objetividade absoluta, porque significa, tambm, se explicar a si mesmo como sujeito que atua nesse contexto. A apreciao situacional s definida como conhecimento destinado ao numa totalidade concreta. O planejamento econmico tradicional , basicamente, um sistema impotente ou de baixa capacidade para dar conta da complexidade do sistema social. Se no houvesse argumentos tericos, bastaria simplesmente conferir as previses feitas e as metas propostas pelos planos econmicos dos governos latino-americanos e os resultados efetivos a que chegaram. A articulao do "econmico" com o "poltico" passa pela: (a) explicitao do contexto poltico do plano econmico, em relao aos objetivos e aos meios; (b) elaborao e uso de mtodos capazes de integrar critrios de anlise de eficcia poltica com a econmica; e (c) viabilizao de categorias integradoras, tanto na construo do modelo explicativo (anlise de problemas), no desenho de projetos (incluindo recursos de poder, no econmicos) como na estratgia de viabilidade e gesto. Segundo Matus: "(...) o planejador tradicional, dominado pelo economicismo, assume que ao sinnimo de comportamento, no estilo da teoria econmica, a base da teoria do planejamento. Essa uma deformao 'economicista' proveniente do modo especial e artificial como est construda a teoria econmica. A teoria econmica , via de regra, uma teoria do comportamento econmico, segundo a hiptese de que o mundo regido por leis sociais de alcance similar ao das leis naturais. Conseqentemente, o economista tende a raciocinar sobre urna base de comportamentos estveis que obedecem a leis. Para ele, no existem processos criativos. No

entanto, a teoria moderna do planejamento refere-se a um tipo especial de ao humana ou ao social. Trata-se da ao intencional e reflexiva, por meio da qual o autor da ao espera alcanar conscientemente determinados resultados. E o fundamento dessa ao um juzo complexo que foge s predies (...) tem uma interpretao situacional, e seu significado ser ambguo se no se explicitarem o contexto situacional e a inteno do autor (...) as aes (...) ultrapassam os limites daquilo que eles afirmam fazer" (IVIatus, 1997a, p. 157). O planejamento econmico tradicional : a) normativo, supondo relaes sociais mecnicas, tipo causa-efeito. A ao seria um problema dos polticos, enquanto o projeto seria dos tcnicos. O plano no uma mediao entre conhecimento e ao, mas entre conhecimento e projeto. Sua normatividade assume, ainda, o pressuposto da "neutralidade", da "boa forma", o que impede todo e qualquer dilogo com a complexidade real do mundo social. Valoriza sempre o "mdio prazo", pois est fora do contexto situacional, da mediao entre passado e futuro. No focaliza as relaes da conjuntura cotidiana no presente, o que exige potentes sistemas de gesto; b) profundamente discursivo no seu formato, isto , no operacional nem prtico. a materializao da metfora do "plano-livro", longo, vazio de contedos prticos e com linguagem codificada; c) "oficialista", seu vocabulrio e estrutura lgica supem a capacidade de planejar como monoplio do Estado. tecnicista, simplifica grotescamente a polissemia do mundo concreto. Assume e opera no conceito do '1empo rgido", isto , o tempo do calendrio impe-se ao tempo da mudana situacional, ao "tempo dos eventos". Os cortes homogneos do tempo na fixao de metas, por exemplo, assumem a linearidade e a uniformidade do "correr do tempo" como sendo rigidamente iguais para todos os atores, em todos os contextos. Adotar tais supostos para propor um novo paradigma terico ao planejamento governamental e criticar radicalmente as premissas simplificadoras do planejamento econmico tradicional exige, por outro lado, estender o conceito de planejamento para a esfera da estratgia e da gesto pblica. Fica evidente que as noes de "viso situacional", de "planejamento por problemas", do "clculo interativo" e outros conceitos bsicos fazem da estratgia e da gesto questes no triviais para o processo de planejamento. Normalmente, a baixa capacidade de governo da maioria dos nossos pases impede a conscincia plena da brutal fragilidade das tcnicas e mtodos para governar. um tipo de ignorncia em segunda potncia: no se conhece o prprio desconhecimento. A crise contempornea dos aparelhos de Estado na Amrica Latina, venha ela

do esgotamento fiscal ou legitimatrio, acabou expondo com mais dramaticidade a ausncia de capacidade de planejamento pblico diante da voracidade do processo privatizatrio e da banalizao da poltica.

Possibilidades de democratizao do planejamento pblico

Recentemente, vrias organizaes pblicas brasileiras tm desenvolvido experincias positivas de participao na gesto pblica, particularmente na esfera local, em especial, a conhecida como Oramento Participativo*^. Segundo seus promotores, um processo de democracia direta, voluntrio e universal, combinado com a democracia representativa, para a definio dos oramentos pblicos anuais. Representa uma resposta contempornea crise de legitimidade poltica e fiscal do Estado brasileiro. Sua auto-regulamentao seria responsvel pelo carter "dialtico" do processo, permitindo a modernizao do mecanismo de participao popular. A partir do debate do oramento, o processo complexifica-se e avana na governana. Um dos avanos mais importantes originados a partir das insuficincias das experincias de Porto Alegre, por exemplo, foi a realizao de Congressos da Cidade. Esses fruns tentam superar a fragmentao das reivindicaes de carter pontual ou as demandas isoladas, criando um ambiente societal mais coletivo e universal, que desempenha o papel de gerar grandes consensos ou pactos racionalizantes na relao Estado-sociedade. No III Congresso da Cidade de Porto Alegre Construindo a Cidade do Futuro (2000), por exemplo, pode-se ler, claramente, essa inteno poltica deliberada. Segundo Raul Pont: "O III Congresso representou, assim, um esforo em realizar reflexes estratgicas, de longo prazo, que conseguissem articular globalmente a cidade, atravs de seus vrios interesses e

' 2 o processo "participativo" pode ter vrios conceitos, inclusive o do Banco Mundial, por exemplo. No Livro de Consulta para estratgias de combate pobreza (www.worldbank.org/poverty/), define-se participao "(...) como um processo mediante o qual os interessados influenciam e controlam conjuntamente iniciativas de desenvolvimento e as decises e recursos que os afetam (...) o processo provavelmente abranger um ciclo de dilogo, anlise, aes e reaes participativas no mbito das estruturas, polticas e de governo, a fim de incorporar as opinies de todos os nveis da sociedade civil, desde as comunidades at os setores pblico e privado, na formulao de polticas e na implementao de programas governamentais" (p. 3). A participao, para o Banco, habilita os formuladores de polticas a incorporar as prioridades dos pobres, gera parcerias baseadas na confiana e no consenso, promove a transparncia e a responsabilidade coletivas, promove a sustentabilidade do piojeto e a incluso social.

vises, que a cada dia se manifestam com maior intensidade, pluralidade e riqueza, complementando o processo de democracia participativa da cidade que combina o conjunto diverso de demandas localizadas de bairros e regies da cidade com as iniciativas gerais integradoras, que so estruturantes de uma cidade que quer ter um planejamento urbano participativo e no tecnicista (grifos nossos)" (Congresso..., 2000). Outra experincia localizada, mas que testa inovaes metodolgicas importantes no Oramento Participativo, a da cidade de Belm no Estado do Par. Conforme Rodrigues e Novaes (2002), o Oramento Participativo um processo virtuoso que busca atender s demandas sociais (dvida social) h tempos represadas, mas acaba tornando-se limitado quando no consegue avanar nos debates a respeito das dvidas sociais existentes, enfim daquilo que mobiliza imediatamente. Segundo esses autores,"(...) o povo deve planejar, decidir e executar o futuro da cidade, discutir polticas de incluso social, de mudana cultural e da construo da cidade que queremos" (ibid. p. 52). Fica manifestada, claramente, a compreenso de que mecanismos participativos de amplo alcance, mas restritos ao campo decisrio do oramento anual, se autolimitam no universo de escolhas que se subordinam um tipo de "agenda de curto prazo", enquanto a formao de uma opinio coletiva estratgica (que deveria organizar-se ex ante o processo de escolhas pontuais) permanece oculta no processo. A participao ampla dos setores populares (o "empoderamento" dos stakeholders) na discusso do oramento (onde as experincias municipais so as mais conhecidas) representa um esforo para criar condies institucionais favorveis emergncia da cidadania em novas formas de gesto socioestatal, onde a sistemtica "partilha de poder", baseada em critrios objetivos, impessoais e universais, o elemento mais fundamental. Segundo Fedozzi (1997), esse processo estabelece um novo tipo de "contratualidade", uma "despatrimonializao" do Estado, uma ruptura com as prticas clientelistas. Segundo ele: "(...) uma esfera pblica ativa de co-gesto do fundo pblico municipal expressa-se atravs de um sistema de racionalizao poltica, baseado, fundamentalmente, em regras de participao e

" o I Congresso foi realizado em 1993, com 1.500 participantes, o II Congresso, em 1995, com 2.700 participantes, e o III Congresso, em 2000, com 7.000 participantes, sob forma delegada. Este ltimo congresso consolidou as propostas bsicas para elaborao do Plano Plurianual da cidade, conforme determina a Constituio Federal. Porto Alegre tem cerca de 1,3 milho de habitantes e um ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) de 0,825 (1991), segundo aPNUD/IPEA/FJP(1998).

regras de distribuio dos recursos de investimentos que so pactuadas entre o Executivo e as comunidades e apoiadas em critrios previsveis, objetivos, impessoais e universais. A sua dinmica instaura uma lgica contratual favorvel diferenciao entre o pblico e o privado e, portanto, contraporia s prticas clientelistas que caracterizam o exerccio patrimonialista do poder" (Fedozzi, 1997, p. 199). Outros autores tm uma viso mais crtica Pires (2001), por exemplo, classifica as vrias experincias de "oramento participativo" em stricto sensu, quando o processo deliberativo, e lato sensu, nas demais formas de participao que criam algum tipo de constrangimento completa liberdade do Poder Executivo, tais como conselhos ou audincias pblicas. Esse autor problematiza alguns aspectos: (a) dificuldade de estabelecer legitimidades permanentes e pactuadas no processo de escolha entre as regies da cidade que "ganham" e as que "perdem"; (b) dificuldade em demonstrar que o OP melhora a distribuio de renda e as condies de vida das camadas mais pobres, dada a ausncia de indicadores e sries histricas confiveis para avaliao da eficcia, eficincia e efetividade das polticas pblicas; (c) tenso constante entre as estruturas legislativas c o n v e n c i o n a i s e os novos procedimentos de deciso direta; (d) o processo est restrito alocao da prestao de servios pblicos bsicos, h uma tendncia para a no-participao de todos os setores j razoavelmente atendidos por servios estatais ou com acesso mnimo ao mercado; (e) viso fragmentada e de "curto prazo" das populaes envolvidas, no incidindo, por exemplo, sobre o PPA ou a LDO outras de menor expresso. A experincia do Rio Grande do SuV^ urna das mais amplas em nmero de participantes. Em mbito estadual, o OP atingiu a impressionante marca de 713 assemblias pblicas municipais, reunindo 378 mil cidados nas 22 regies em que o Estado foi dividido, conforme a tipologia dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento, os Coredes^^. Na primeira etapa, so realizadas plenrias regionais para debater diretrizes gerais de desenvolvimento, depois so feitas

' Com 10.181.749 habitantes (2000), o Rio Grande do Sul tem PIBpm per capita de R$ 7.186,00; 81,6% da populao urbana morando em 497 municpios; 52,4% tm de quatro a oito anos de estudo, segundo a Fundao de Economia e Estatstica Siegfried Emanuel Heuser. = Os Conselhos Regionais de Desenvolvimento foram criados pela Lei n-10.283, de 17.10.94, e regulamentados pelo Decreto n^ 35.764, de 28.12.94. Conforme o estabelecido na Lei, eles tm por objetivos institucionais: a promoo do desenvolvimento regional harmnico e sustentvel, a integrao dos recursos e das aes do governo na regio, a melhoria da qualidade de vida da populao, a distribuio eqijitativa da riqueza produzida, o estmulo permanncia do homem em sua regio e a preservao e recuperao do meio ambiente.

assemblias regionais para a escolha dos programas prioritrios e, em seguida, assemblias municipais para priorizar obras e servios. Na segunda etapa, os fruns regionais e os municipais elegem delegados, que escolhem os membros para um conselho estadual. Um conselho compatibiliza o conjunto de demandas priorizadas com o total de recursos disponveis, definindo a hierarquia pela ponderao de critrios previamente acertados. A distribuio de recursos entre as regies atende aos critrios de: (a) prioridade temtica escolhida; (b) populao total da regio; e (c) carncia de infra-estrutura pblica ou servios. As premissas de recuperao da capacidade de planejamento do Estado como agente indutor e regulador do desenvolvimento, a partir de uma opo ideolgica pela democracia e participao, so organizadas por um conceito central: o processo de criao/construo de uma nova conscincia coletiva sobre governo e governana. A tarefa de criar conscincia de governo na populao, situao em que as necessidades se convertem em demandas propositivas de longo prazo, e no apenas reivindicatrias, os movimentos sociais em atores sociais oganizados, excedem, em muito, as melhores promessas da experincia do Oramento Participativo atual. O aprofundamento do carter legitimatrio de governos populares e de construo de cidadania no regulada acaba gerando vrios tensionamentos que apontarii muitas vezes de forma autnoma ao aparelho de Estado a radicalizao do controle social. As observaes sobre as limitaes do Oramento Participativo como processo de influncia crescente da populao na gesto do Estado so sinteticamente descritas a seguir. Cada uma delas pode representar um macroproblema a ser explicado e resolvido pela perspectiva da crtica ao planejamento pblico convencional e pela reconstruo do planejamento com participao ampla de todos os agentes envolvidos. H limites concretos e materiais na natureza qualitativa do processo de participao. A maioria deles surge simplesmente da completa ausncia de tradio das populaes envolvidas no debate dessas questes, fator absolutamente previsvel, considerando-se a cultura autoritria, o fazer poltico excludente e a imaturidade da cidadania regulada e concedida no Brasil. Tais aspectos ganham dramaticidade em escala regional e estadual. Partindo-se do realismo dessa conjuntura, deve-se possuir absoluta cincia dessas limitaes e dos ritmos desse processo de aprendizagem para no criar um fetiche ou "canonizar" seus resultados, independentemente de qualquer outra racionalidade, por exemplo, a viabilidade tcnica ou poltica ou os diferentes ritmos de crescimento da cidadania.

Em outras palavras, no crvel supor que os Planos de Investimentos e Servios^^ anuais (principal "produto" do processo participativo), por mais representativos ou "bem votados" que possam ser, teniiam a propriedade ou capacidade de substituir o planejamento estratgico das aes de um governo em escala regional ou subnacional (como a viabilidade de participao massiva na elaborao de Planos Regionais de Desenvolvimento, por exemplo). Na verdade, o dilema colocado nos termos de uma escolha entre o Oramento Participativo versus Planejamento Estratgico soaria absolutamente falso. Trata-se de buscar a melhor equao tcnica e construo poltica para estabelecer uma relao de complementaridade, de continuidade sinrgica e mtua potencializao entre os dois processos. A assimetria de informaes, a influncia de corporativismos de vrios tipos, as presses da mdia e a participao ativa de agentes governamentais no processo tambm contribuem, em alguns casos, para retirar coerncia interna global dos resultados finais. Na escala regional ou na estadual, as relaes sociais e econmicas so suficientemente complexas para serem agregadas racionalidade da escolha popular e demandar dos gestores pblicos outros critrios de seleo de problemas, desenho de operaes, construo de estratgias de viabilidade ou sistemas de gesto. Esse o limite da viabilidade tecno-poltica do processo decisrio. O processo de participao no isento de marchas e contramarchas, no ocorre linearmente, nem homogneo. No caso particular da experincia realizada no Rio Grande do Sul, podem-se identificar pontos crticos relacionados aos critrios utilizados: a) considerado o nvel de degradao da rede de servios pblicos por um longo perodo (a chamada "dvida social"), o conjunto de demandas dominado por reivindicaes nas reas de educao, segurana pblica, servios de sade ou obras localizadas. O conjunturalismo e a fragmentao, normais nesse processo alocativo, poderiam produzir um tipo de "paroquialismo reivindicatrio", limitando seriamente reflexes mais profundas sobre os modelos e concepes de desenvolvimento, de carter regional ou estadual, o que exige viso de conjunto, identificao das dependncias e identidades regionais, priorizao de obras de grande impacto, construo de cenrios de desenvolvimento, etc. Existe um conjunto de projetos pblicos estruturantes que ultrapassam (fisicamente inclusive) o contorno de uma ou mais regies ou que tm efeitos difusos sobre vrias comunidades cuja participao popular requer mecanismos mais profundos e complexos. Os projetos

' o Plano de Investimentos e Servios um documento oficial do Govemo, que formaliza as decises do processo participativo. Nele esto contidos os programas, as obras e servios escolhidos, os municpios onde sero executados e os valores financeiros previstos.

virios de transporte (que cruzam vrias regies), o desenvolvimento integrado de bacias hidrogrficas, os projetos relativos reforma agrria, o desenvolvimento integrado de regies menos desenvolvidas ou a implantao de equipamentos pblicos de grande polarizao na rede urbana regional (hospitais regionais ou escolas tcnicas de larga amplitude) so alguns exemplos; b) uma alternativa encontrada na experincia regional comentada foi para organizar e orientar os debates sobre desenvolvimento a criao de Plenrias Temticas Regionais especficas. Nesses eventos, os agentes polticos vinculados ao Governo apresentam as denominadas "listas-tipo" com a relao dos programas e servios prestados pelo Governo. Sua utilidade operacional evidente, ao simplificar o entendimento das competncias de cada nvel estatal e submeter os projetos hierarquizao do voto popular, facilitam o protocolo decisrio, a rotina de escolha. Porm no permitem estabelecer um conceito de desenvolvimento, no representam, por exemplo, a necessidade de integrao permanente das polticas de cincia e tecnologia com a poltica geral de desenvolvimento ou das polticas de assistncia social com polticas de gerao de emprego e renda. Alm de definir, ex ante, o espao de possibilidades para a participao, a lista-tipo no deixa de reproduzir a fragmentao da prpria administrao pblica, fracionada em departamentos, secretarias ou empresas; c) um ltimo vis de deciso pode ser atribudo essencialmente na escala regional ao arranjo complexo entre as decises centradas no mbito municipal e aquelas centradas no mbito da regio. Quando persistem direes diferentes entre as prioridades de um municpio e sua regio, o processo participativo no objetiva resultados e provoca uma forma de stress na participao, que, lentamente, sofre uma eroso de legitimidade. O pano de fundo desse problema est, mais uma vez, na relao entre comunidades independentes e poderes municipais autnomos, em regies heterogneas na sua formao socioeconmica interna, com critrios decisores invariantes e fixos para todas as regies. Esse o limite da racionalidade plebiscitaria e da universalidade dos critrios de escolha. As diferenas inter-regionais talvez justificassem, por exemplo, listas-tipo de obras e servios diferenciadas ou, talvez, critrios diferentes para realidades desiguais. Outro problema reside na suposio de que possvel a transposio (automtica) de mtodos e conceitos de participao no oramento municipal para as realidades estadual e regional. As escalas geopolticas no so indiferentes em relao s opes metodolgicas. A multiplicidade de atores sociais, a complexidade das relaes polticas que esses atores estabelecem

entre si, a grande diversidade de representaes polticas e econmicas criam uma teia muito complexa de representaes sociais. Entre elas esto, evidentemente, organizaes sociais, populares, sindicatos, clubes sociais, organizaes profissionais, sindicatos patronais, ONGs, igrejas, associaes esportivas e culturais, etc. A tendncia de esse processo se tornar o nico legitimado pela poltica governamental para estabelecer a interlocuo social empiricamente observada. Como um meio quase exclusivo de representao poltica da sociedade junto ao Estado, e mesmo em relao ao Governo, corre-se o risco de anular o papel de representao e interlocuo poltica desses mltiplos setores junto ao Estado, no consenso e na divergncia. Observa-se que a tradio poltica do Estado brasileiro permeada pela lgica do clientelismo parlamentar ou do "Estado-balco", o Estado prisioneiro de interesses particularistas. A possibilidade de incorporar processos participativos amplos como base para um novo tipo de planejamento pblico implica a radicalizao do controle social, o reconhecimento e o estmulo de diversas formas de participao pluralismo, diversidade e heterogeneidade de interesses no s em relao ao oramento, mas tambm nas diversas formas de produo das polticas pblicas e "concertao social". Seria metodologicamente equivocado atribuir uma certa trivialidade (ou indiferena) multiplicidade de agentes polticos existentes, como as associaes de municpios, entidades filantrpicas, associaes de classe, conselhos regionais de desenvolvimento, ONGs, sindicatos, e t c , em nome de uma suposta e autoproclamada "universalidade" de procedimentos. Quais os horizontes da reflexo crtica sobre o planejamento pblico a partir da "ncora" ou inspirao fundamental dos processos participativos de montagem do oramento? Como fazer, enfim, para que esse novo tipo de planejamento pblico organizado pelo princpio tico-moral da democracia seja o fio condutor de um novo paradigma de gesto participativa e de eficincia gerencial? Essas so as perguntas fundamentais que devem ser respondidas terica e praticamente para avanar no processo de democratizao do Estado e da sociedade. Aperfeioar seu carter democrtico e consolidar sua natureza decisria podero torn-lo ainda mais indispensvel e imprescindvel para uma nova governabilidade, mais prxima da cidadania. O sistema oramentrio formaliza a alocao de recursos para as diversas aes e operaes de um plano de governo especfico e determinado. Ele permite realizara anlise de "eficincia econmica" na relao "recurso/produto" de cada projeto. O desafio terico e prtico est em estender o processo de participao dos cidados para o processo de planejamento das polticas pblicas, dos programas de governo e de projetos estratgicos. Esse momento metodologicamente-anterior ao debate da estratgia financeira, portanto.

trata-se, aqui, de uma instncia decisria que se realiza previamente ao oramento. O processo participativo deve ocorrer no momento da seleo de problemas, desenho das grandes operaes e definio da situao-objetivo (que fixa uma "imagem de futuro" para o conjunto do Estado, por exemplo, um modelo de desenvolvimento), durante o processo de viabilidade estratgica do plano (que inclui a discusso pblica do oramento anualmente) e, depois, no monitoramento da performance dos projetos (obras ou servios). A viabilidade estritamente poltica do Oramento Participativo reside na sua capacidade de agregar meios e capacidades permanentes de mobilizao e acesso pblico aos processos decisrios do governo, particularmente proposta oramentria. Essa generalizao do processo (um processo que tensiona o Estado para ir alm do prprio oramento) ser possvel na medida em que as demandas pontuais de investimentos localizados (como novas salas de aula, viaturas policiais, trechos de estradas ou trmino de redes de esgoto, por exemplo) constiturem conjuntos coerentes e sustentveis de demandas regionais conformadoras de um projeto de desenvolvimento mais complexo e vivel.Tentar democratizar o oramento pblico sem planejamento prvio correr o risco da ineficincia generalizada, assim como democratizar o planejamento pblico sem repercutir no oramento apostar na ineficcia do plano. Isto significa que os Planos de Investimentos e Servios podem ser embries, junto com outras formas e canais de construo das polticas pblicas, de Planos de Desenvolvimento Regionais. Tais planos podem integrar as vrias polticas pblicas, concentrar regionalmente os investimentos e qualificar a prestao de servios capazes de induzir o dinamismo e a criatividade do setor privado na gerao de emprego e renda, por exemplo, recuperando a capacidade de catalise produtiva gerada a partir do espao estatal. As denominadas "plenrias temticas" podem, progressivamente, evoluir para plenrias temticas centradas na identificao, na seleo e no processamento tecno-poltico de problemas relacionados produo desses projetos de longo prazo, baseados no processamento de cenrios mais amplos, com maior complexidade tcnica. Um arranjo metodolgico dessa natureza representaria um patamar superior de conscincia de governo para as populaes envolvidas e de sustentabilidade para o processo de desenvolvimento regional, particularmente das regies menos desenvolvidas, exatamente aquelas que se situam subordinadamente nas relaes de poder inter-regional. A concentrao metodolgica do planejamento estratgico pblico no tema de um modelo de desenvolvimento de um governo (incluindo tambm determinaes macroeconmicas genricas) permite, com base em diretrizes estratgicas e macroobjetivos, o estabelecimento de programas prioritrios, sistemas de gesto e agendas especficas com diversos setores sociais: do grande capital produtivo aos pequenos e mdios produtores rurais e urbanos. A cons-

truo democrtica e participativa desse modelo, sua gesto e seu monitoramento ao longo do governo implicariam desenvolver um conjunto de eventos ou momentos articulados que envolvessem o conjunto da sociedade nas mais diversas formas de organizao e representao. Nessa estratgia, processos de participao macia como o Oramento Participativo, poderiam ser determinantes para a construo de um grande consenso entre atores sociais regionais sobre marcos referenciais e conceituais bsicos em relao aos temas tpicos de um projeto de desenvolvimento mais amplo: polticas de gerao de emprego, distribuio de renda, desenvolvimento equilibrado, cincia e tecnologia, poltica educacional, da sade, etc. Um processo dessa envergadura poderia ser tambm constituinte de urna ampla governabilidade e estabilidade institucional, particularmente no processo tentativo de regulamentao poltico-moral do campo democrtico das disputas entre atores sociais com projetos antagnicos ou parcialmente competitivos. Esse processo de planejamento pblico, estratgico e participativo, seria metodologicamente capaz de construir uma viso de futuro pactuada por amplos setores sociais, sntese de mltiplas racionalidades decisrias (o que define, alis, o raciocnio tcnico-poltico).

Um planejamento intensivo em gesto

Matus (1997a) ensina que um governo no pode ser melhor que a organizao que comanda, nem melhor que a seleo de problemas que prioriza para enfrentar. Por sua vez, a seleo de problemas e seu processamento tecno-poltico no podem ser melhores que o sistema de planejamento que os gera e alimenta. J o sistema de planejamento est condicionado pelas regras de governabilidade e de responsabilidade do jogo organizacional. So essas regras que determinam o grau de descentralizao e responsabilizao de uma organizao. S uma verdadeira "revoluo organizacional" capaz de vencer a inrcia da centralizao burocrtica da administrao pblica. Se o processo de planejamento democrtico s se completa na ao concreta e integral, ento os sistemas de gesto devem sofrer as mudanas necessrias para abrigar e desenvolver os novos paradigmas do planejamento. Ainda segundo Matus, um sistema de gesto comea pela direo estratgica, que se apoia em um tringulo formado por: (a) configurao da agenda dos dirigentes; (b) sistema de cobrana e prestao de contas por desempenho; e (c) sistema de gerncia por operaes. O ponto crucial o sistema de pedido e prestao de contas: "(...) isso que define se a organizao participa de um jogo macroorganizacional de alta ou de baixa responsabilidade (...) se o sistema organizacional de baixa responsabilidade, toda a gesto

medocre e tende a permanecer em equilbrio ultra-estvel nesse nvel de mediocridade" (Matus, 1997a, p. 318). Isto , se no h sistematicidade na cobrana de empenho (dos quadros e das instituies), ento a agenda tomada por casos de urgncia e improvisao, a gerncia no ter recursos para vencer a fora da rotina, os sistemas que visem a elevar a qualidade da gesto sero rejeitados. O Estado brasileiro sempre foi caracterizado pela dualidade congnita entre um setor modernizante e uma burocracia weberiana, impessoal e objetiva sob o imprio da regra e da lei, convivendo lado a lado com os setores patrimonialistas, clientelistas, pr-capitalistas, tributrios das oligarquias regionais e das relaes de patronagem (Faoro, 1987; Diniz, 1997; Nogueira, 1998). As estruturas organizacionais e operativas desse Estado sempre foram caracterizadas pela verticalidade, pela departamentalizao excessiva e pela hierarquia autoritria. A centralizao das decises, aliada ao planejamento normativo e formalizao burocrtica, impediu, a um s tempo, o controle social e a adoo de procedimentos mais qualificados e modernos na prestao de servios pblicos. Mais recentemente, o discurso dominante apontava a necessidade de uma revoluo "gerencial" no Estado brasileiro. O processo resultou numa emenda constitucional questionvel sob vrios aspectos. A Reforma do Estado, reduzida ao processo de transposio de valores do setor privado, foi incapaz de resistir aos lobbies das corporaes, s demandas sociais e, sobretudo, s presses da agenda fiscal, que imps sobre os servidores pblicos a pesada conta do ajuste do setor pblico. No conseguindo modernizar-se a "reforma gerencial" teve o mesmo destino de outras reformas passadas, formalizou-se, foi absorvida pela entropia administrativa, pela ausncia de estratgia e de defensores. Afinal, mais importante do que difundir no setor pblico uma parafernlia de "novas tecnologias gerenciais", tomadas de emprstimo do mundo dos negcios e levemente adaptadas, fazer com que se consolide uma nova perspectiva, quer dizer, uma nova maneira de compreender o Estado e de atuar no e com o Estado nesse momento da histria e em um pas como o nosso (Nogueira, 1998).

A ltima dcada foi marcada pelo surgimento de uma nova inflexo na teorizao sobre o setor pblico, chamada de "nova gesto pblica". Com bero na cultura anglo-saxnica, o new public managemenf^ consolidou uma falsa e perigosa idia de que o campo de produo das polticas pblicas, e mesmo o conceito de administrao pblica, pudesse ser facilmente enquadrado na lgica do gerenciamento empresarial e nos padres comportamentais tpicos de um mercado. Alguns autores denominam, corretamente, esse processo como "endoprivatizao" (Guerrero, 1999), contrapartida "natural" do processo similar em relao ao patrimnio estatal privatizado. A suposio de que o ambiente pblico prescinde da construo poltica, de que a ao de governo pode ser conduzida como se dirige uma empresa em ambiente competitivo de mercado (atravs de um processo intenso de "agencificao", por exemplo), acaba por despolitizar as relaes de governo, fazendo crer que a "neutralidade" tcnica do planejamento algo ontologicamente possvel. No contexto das polticas pblicas, o planejamento estratgico parte de uma declarao situada e posicionada dos governos sobre o enfrentamento de problemas altamente complexos, que envolvem, intrinsecamente, as snteses contraditrias das diferentes construes polticas que se manifestam na sociedade. Da a impossibilidade epistemolgica de um planejamento estratgico pblico tecnicamente neutro ou a simples adaptao das metodologias do planejamento empresarial-corporativo. Um novo modelo de gesto, capaz de operar (viabilizar) um novo paradigma de planejamento pblico, deve ser orientado para: (a) incorporar parcelas crescentes de participao cidad em todos seus momentos, da seleo de problemas ao debate ttico e operacional da gesto pblica; (b) recuperar o papel dos servidores como agentes pblicos no virtuais na (re)construo do Estado; e (c) reformar o aparato administrativo sob o enfoque das prticas de trabalho e das formas organizativas com mais agilidade, flexibilidade e efetividade das polticas pblicas.

Concluso
Uma filosofia de planejamento normativo, de rigidez determinstica, dominou, hegemonicamente, os centros de produo do saber cientfico, especialmente nas escolas de formao econmica e administrativa, durante as ltimas
Uma das inspiraes desse movimento foi a vertente terica cfiamada public choice, uma teorizao econmica aplicada sobre o servio pijbllco, centrada no Individualismo hedonista e racional (hierarquizao das decises), que maximiza estratgias de escolha em clima de incerteza e risco. Segundo Guerrero (1999), essa vertente herdeira de uma viso "antiadministrativa" (originria de Ludwig von Mises), que, no limite, estabelece a impossibilidade das aes coletivas para produo de servios pblicos (incompatibilidade entre a indivisibilidade dos servios e o sistema de incentivos individuais dos usurios/clientes).

dcadas. No setor pblico, a atividade de planejamento sempre se confundiu com a necessidade de construo do Estado, especialmente do setor produtivo estatal no contexto do desenvolvimentismo. O planejamento um "monoplio" do Estado, e um discurso f undamentalista (basicamente de economistas) impediu a renovao de princpios, instrumentos e tcnicas utilizadas. O ambiente de maior pluralidade democrtica, a crise fiscal que limita drasticamente a capacidade de investimento, o vcuo deixado pela ineficcia das polticas neoliberais e o acelerado amadurecimento de processos participativos (no bojo da crise de representao do Estado moderno) recolocam a necessidade de recuperao da capacidade de planejamento do Estado, no mbito de um novo protagonismo pblico, na induo do desenvolvimento sustentvel, territorialmente equilibrado e socialmente mais justo. A reflexo sobre essa possibilidade indica pistas e, ao mesmo tempo, impe um verdadeiro redescobrimento metodolgico e ideolgico, com suposies radicalmente diferenciadas daquelas que predominaram no planejamento (econmico) convencional do ciclo desenvolvimentista passado.

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