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Presupuesto y Gasto Pblico 43/2006: 179-220 Secretara General de Presupuestos y Gastos 2006, Instituto de Estudios Fiscales
Polticas fiscales para promover el crecimiento y el desarrollo: Informe provisional

ANAND RAJARAM ROBERTO ZAGHA Comit para el Desarrollo (Comit Ministerial Conjunto de las Juntas de Gobernadores del Banco y del Fondo para la Transferencia de Recursos Reales a los Pases en Desarrollo) Recibido: Junio 2006 Aceptado: Septiembre 2006
Resumen
i) En el mbito del desarrollo, la poltica fiscal es a la vez un instrumento de estabilizacin macroeconmica y un mecanismo para alcanzar objetivos de crecimiento y reduccin de la pobreza. Sin embargo, en muchos pases en desarrollo, los elevados dficit, el aumento de la deuda y los episodios inflacionarios de los aos ochenta y noventa dieron lugar a que la poltica fiscal se concentrara principalmente en la estabilizacin. En consecuencia, se rest importancia a los objetivos de crecimiento y reduccin de la pobreza. ii) Ante el xito general de los esfuerzos en materia de estabilizacin, y dado que el crecimiento econmico es imprescindible para el objetivo de desarrollo del milenio relativo a la reduccin de la pobreza (ODM-1), existe renovado inters en asegurar que la poltica fiscal tambin contribuya a lograr su objetivo de crecimiento 1. El debate sobre las metas y las reglas fiscales, y varias de las reevaluaciones de la poltica fiscal revelan que existe consenso en el sentido de que las consecuencias de la poltica fiscal en el crecimiento se deben tomar explcitamente en cuenta, manteniendo al mismo tiempo una permanente preocupacin por la estabilidad macroeconmica. El presente documento, preparado a solicitud del Comit para el Desarrollo con el propsito de encontrar espacio fiscal para el crecimiento, es un informe provisional sobre cmo se podra adaptar la aplicacin de la poltica fiscal a fin de reforzar su papel con respecto al crecimiento y a la consecucin de los ODM. iii) La estabilidad es necesaria para el crecimiento, pero no es suficiente. A la hora de disear las polticas fiscales se deben identificar e incorporar los canales de transmisin a travs de los cuales stas ejercen influencia en el crecimiento a largo plazo. Para ello se debe centrar la atencin en los posibles efectos en el crecimiento que tendrn los niveles, la composicin y la eficiencia del gasto pblico y la tributacin. Las polticas fiscales que no tienen en cuenta estos efectos corren el riesgo de lograr la estabilidad en detrimento, potencialmente, del crecimiento y la reduccin de la pobreza a largo plazo. Los datos disponibles sobre los pases que han estabilizado sus economas reduciendo sus dficit indican que a menudo lo lograron recortando considerablemente la formacin de capital del sector pblico, a pesar del impacto negativo que ello podra tener en el crecimiento y la reduccin de la pobreza. Si bien en muchos casos la decisin de recortar las inversiones obedeci a una preferencia de carcter poltico, la ausencia de instituciones fiscales nacionales que habran permitido a los gobiernos tener una visin a mediano plazo puede haber contribuido a la escasa previsin en tales decisiones. iv) En parte, el problema que plantea el diseo de la poltica fiscal obedece a la decisin de que la meta de la poltica sea el dficit fiscal. Este ltimo es un indicador til en lo que respecta a la estabilizacin y tambin para controlar el aumento del pasivo del gobierno, pero no dice mucho sobre los efectos a ms largo plazo en los haberes del Estado o el crecimiento econmico. Conceptualmente, el impacto a largo plazo se aprecia mejor al examinar las repercusiones de la poltica fiscal en el patrimonio neto del gobierno. El clculo exacto del patrimonio neto de un gobierno
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Anand Rajaram y Roberto Zagha
plantea problemas prcticos, pero no cabe duda de que en la poltica fiscal es necesario considerar, de la mejor manera posible, el impacto probable del nivel y la composicin del gasto y la tributacin en el crecimiento a largo plazo, sin dejar de prestar atencin a los indicadores bsicos para la estabilizacin econmica. v) Los conceptos de solvencia fiscal y estabilidad macroeconmica ayudan a disipar la preocupacin por el espacio fiscal y dan algunas luces con respecto al diseo de una poltica fiscal orientada al crecimiento. Existe espacio fiscal cuando un gobierno puede aumentar el gasto sin menoscabar su solvencia fiscal, es decir, sin afectar su capacidad para atender el servicio de la deuda 2. Existe espacio macroeconmico cuando un gobierno puede aumentar el gasto sin afectar la estabilidad macroeconmica. Puesto que para el crecimiento a largo plazo es preciso proteger la solvencia y la estabilidad, un gobierno puede incurrir en gastos pblicos adicionales cuando existe espacio fiscal y espacio macroeconmico. vi) El hecho de que un pas pueda apoyarse en la iniciativa privada para financiar y prestar servicios reduce la necesidad de recursos fiscales y adems es preferible desde el punto de vista del bienestar. Incluso en aquellos sectores donde es posible la participacin privada, a menudo las polticas de tarifas o las polticas reglamentarias, o el temor con respecto a la expropiacin, pueden constituir una grave limitacin para dicha participacin. En esos casos, sera preferible introducir reformas para despertar el inters del sector privado en financiar y suministrar determinados servicios de infraestructura, entre otras cosas, utilizando mecanismos para distribuir el riesgo contemplados en asociaciones pblico-privadas. No obstante, la experiencia indica que a menudo no existe inters por parte del sector privado, o dicho inters se limita a algunos sectores. Hay que reconocer que tener cierto grado de infraestructura pblica es un complemento necesario para la inversin privada y produce el efecto de atraer a esta ltima. En consecuencia, para una amplia gama de pases, el financiamiento pblico sigue siendo el principal conducto para suministrar los bienes y servicios pblicos necesarios para el crecimiento y la reduccin de la pobreza. vii) Por lo tanto, en este documento se plantea concretamente de qu manera los gobiernos pueden crear espacio fiscal para el crecimiento. ste se puede crear con medidas que no hacen necesario recurrir a emprstitos, concretamente: a) aumento de la eficiencia del gasto pblico para liberar recursos que puedan reasignarse, b) medidas eficientes para aumentar los ingresos, como medidas tributarias y aplicacin de cargos a los usuarios, y c) acceso a ayuda externa a ttulo de donacin. Otra opcin es que los gobiernos creen espacio fiscal tomando nuevos emprstitos. La situacin fiscal inicial de un pas, a saber, el nivel de eficiencia del gasto, el esfuerzo tributario, el acceso a ayuda y la capacidad para acceder a financiamiento en los mercados financieros, determina sus posibilidades de crear espacio fiscal aplicando cualquiera de esas medidas. La facilidad y el costo de movilizar recursos por cualquiera de esos medios variarn de un caso a otro, dependiendo de las caractersticas estructurales e institucionales de la economa. viii) La eficiencia y eficacia del gasto pblico es esencial para lograr resultados, entre ellos el crecimiento. Si un pas gasta recursos de una manera que no complementa la iniciativa privada, o si lo hace en forma antieconmica, limita sus perspectivas de crecimiento. En muchos pases en desarrollo, los sobrecostos, la mala gestin de los proyectos y el mantenimiento deficiente de los nuevos activos da como resultado la creacin y el mantenimiento ineficientes de la infraestructura. El desvo y el derroche de recursos pueden significar que el aumento del gasto en salud y educacin no produzca necesariamente mejores resultados. Por lo general, estas situaciones son indicativas de que existen problemas subyacentes en la capacidad para administrar el presupuesto y, en algunos casos, problemas de gobernabilidad. Si no se subsanan las deficiencias institucionales y los problemas de gobernabilidad que producen resultados insatisfactorios, incluso gastar en programas potencialmente muy rentables tendr un impacto muy pequeo en el crecimiento. La verdadera consecuencia ser un menoscabo de la solvencia del gobierno y la reduccin de su espacio fiscal. ix) Por lo tanto, las condiciones especficas de cada pas son importantes a la hora de disear polticas fiscales para un crecimiento a largo plazo. La creacin de espacio fiscal depender de las condiciones iniciales de un pas y la solidez de sus instituciones pblicas, as como de la trayectoria que sigan las reformas en curso orientadas a mejorar su desempeo. En este documento se reconoce que cada pas es diferente, pero tambin se sealan algunas tipologas fiscales generales mediante el uso de diamantes de espacio fiscal, que muestran visualmente las condiciones fiscales iniciales y ayudan a identificar las opciones que tienen los pases: algunos tienen acceso a financiamiento, otros a ayuda, algunos pueden intensificar el esfuerzo fiscal, y la mayora puede mejorar la eficiencia del gasto. Se pueden
Polticas fiscales para promover el crecimiento y el desarrollo
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distinguir dos tipos generales, en trminos de si un pas tiene acceso a financiamiento en los mercados internacionales o a ayuda externa a ttulo de donacin. x) Las percepciones del mercado acerca de la solvencia y la estabilidad macroeconmica revisten importancia para los pases que tienen acceso a los mercados financieros internacionales. Los gobiernos pueden crear o reducir el espacio fiscal por medio de sus acciones. Los pases que gozan de un buen historial de gestin financiera prudente, bajos coeficientes de endeudamiento y estabilidad macroeconmica han sido capaces de tomar emprstitos en los mercados internacionales. Los mercados califican favorablemente a esos pases manteniendo bajos los mrgenes de tasas de inters sobre la deuda soberana y mejorando su acceso al financiamiento, con la consiguiente ampliacin del espacio fiscal potencial. Algunos pases han utilizado este espacio para financiar grandes programas de infraestructura. La eficiencia de la gestin de dichos programas en lo que respecta a la solvencia y la estabilidad ha sido un factor determinante para que los mercados continen calificndolos favorablemente o no. Otros pases han limitado los emprstitos aun cuando tuvieran acceso a ellos; en cambio, han preferido reasignar los recursos presupuestarios desvindolos de programas menos prioritarios a fin de alcanzar objetivos de capital pblico y capital humano, o bien han optado por recaudar ingresos. xi) Los pases donde la gestin fiscal en el pasado ha producido resultados insatisfactorios en trminos de estabilidad macroeconmica y crecimiento tendrn menos acceso a emprstitos o debern pagar mrgenes de tasas de inters ms elevados. A los pases con un historial de inestabilidad macroeconmica les resultar ms difcil tomar emprstitos porque los mercados pueden temer que se repita la situacin y asignar un alto riesgo al incumplimiento de los pagos. Los pases que han utilizado el acceso inicial a financiamiento mediante deuda para financiar un importante programa de inversin pblica, pero posteriormente no han logrado mantener la estabilidad macroeconmica y la solvencia, han visto disminuir su calificacin y sufrido prdidas de espacio fiscal. Otros pases han mantenido el acceso a emprstitos a pesar de su elevado coeficiente de endeudamiento, debido a la ausencia de incumplimientos previos en los pagos de la deuda y porque dan la impresin de que el gobierno tiene margen para generar supervit primarios en el futuro mediante el aumento de los ingresos y una mayor eficiencia del gasto. Sin embargo, hay lmites claros ms all de los cuales los pases no podrn acceder a los mercados si aumenta su nivel de endeudamiento y el riesgo de incumplimiento. xii) En el caso de los pases que dependen de ayuda externa a ttulo de donacin, el espacio fiscal exige asegurarse de que mejoren las medidas para movilizar ingresos internos y la eficiencia del gasto. De esta manera se puede garantizar que existan recursos suficientes para cubrir los gastos ordinarios (especialmente para los programas de salud y educacin, y el mantenimiento de la infraestructura), y mejorar la credibilidad necesaria para mantener los flujos de ayuda a ttulo de donacin. En los pases en desarrollo las medidas para obtener ingresos y la eficiencia del gasto pblico no se destacan lo suficiente como fuentes de espacio fiscal. Entre los pases de ingreso bajo, los Estados frgiles no tienen muchas opciones para crear espacio fiscal y en el mediano plazo debern mantenerse con flujos de ayuda a ttulo de donacin hasta que se pueda establecer una base para generar ingresos internos. En cuanto a los pases que dependen de los flujos de ayuda para financiar programas de gastos ordinarios relacionados con los ODM, es sin duda necesario que los donantes aseguren flujos de ayuda previsibles y flexibles. Con respecto a los pases que reciben grandes influjos de ayuda hay motivos especiales de preocupacin, como el riesgo del sndrome holands, que slo se tratan someramente en el presente documento pero se han analizado en documentos recientes del FMI sobre la materia. xiii) De cara al futuro, en esta etapa se pueden sealar algunas orientaciones generales. Primero, a medida que los pases intenten crecer ms y alcanzar los ODM, en el diseo de las polticas fiscales se debern incorporar explcitamente los objetivos de estabilizacin y crecimiento. Segundo, la composicin y la eficiencia del gasto pblico son fundamentales para lograr resultados entre ellos el crecimiento y los ODM y en el diseo de las polticas se deberan incorporar los conocimientos obtenidos del anlisis de estos canales de transmisin. Tercero, habida cuenta de que cada pas es singular en lo que respecta a los niveles y la composicin del gasto y las fuentes de financiamiento, en toda poltica fiscal orientada al crecimiento se deben tener en cuenta las condiciones fiscales y macroeconmicas iniciales, como los obstculos al crecimiento, la eficiencia del gasto y la capacidad institucional para utilizar eficazmente los recursos existentes y los nuevos recursos. Cuarto, si no tienen la capacidad necesaria, los pases
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deberan establecer un orden de prioridad para mejorar las instituciones fiscales, especialmente aquellas responsables de la gestin presupuestaria y la movilizacin de ingresos. xiv) Las orientaciones sealadas anteriormente para los estudios analticos del Banco en los programas para los pases tienen varias implicancias operacionales importantes. En primer lugar, se plantea la importancia y la necesidad de que, en los exmenes del gasto pblico, el Banco aborde de manera ms profunda el nexo entre el gasto y los resultados. En segundo lugar, en dichos exmenes se deber tener una perspectiva ms amplia de las finanzas pblicas y prestar ms atencin al anlisis del financiamiento del presupuesto, con inclusin de todos los instrumentos de financiamiento del sector pblico identificados en el diamante fiscal. Por ltimo, sigue siendo importante prestar atencin a los sistemas presupuestarios, la elaboracin de marcos de gasto a mediano plazo, y la capacidad institucional para la gestin del presupuesto; sin embargo, dicha atencin se debera intensificar estudiando de manera ms explcita la medida en que el sistema permite lograr los objetivos de las polticas y en que la economa poltica del pas influye en dichos objetivos. Un mayor nfasis en estas cuestiones permitir al Banco contribuir, conjuntamente con el FMI, al diseo de polticas fiscales y de gasto pblico orientadas al crecimiento. xv) El presente es un informe provisional para el Comit para el Desarrollo sobre un conjunto de cuestiones bastante complejas y relacionadas entre s y sobre un importante programa de trabajo que se ha puesto en marcha. Se requiere un anlisis ms a fondo de pases especficos para ampliar nuestros conocimientos y poder ofrecer orientaciones sobre la manera en que la poltica fiscal y de gasto pblico puede promover eficazmente el crecimiento a largo plazo manteniendo al mismo tiempo la estabilidad macroeconmica. El Banco tiene previsto realizar varios estudios de casos sobre determinados pases para aplicar, en forma experimental, el marco analtico propuesto y sacar conclusiones que podran ayudar a orientar el diseo de las polticas fiscales. En dichos estudios se analizara la posibilidad de crear espacio fiscal en cada uno de los cuatro ejes del diamante fiscal, a saber, la posibilidad de mejorar la composicin y la eficiencia del gasto; aumentar la movilizacin de ingresos y de ayuda, y formular una estrategia prudente frente a la deuda, sobre todo en los pases que reciben alivio de la deuda en el marco de la Iniciativa de alivio de la deuda multilateral (IADM). En el estudio se tomaran en cuenta la calidad de las instituciones responsables del presupuesto y las reformas que seran necesarias para fortalecer la capacidad de planificacin fiscal y del gasto pblico a mediano plazo. Los estudios sobre pases ayudaran a esclarecer cmo habra que evaluar los aspectos relativos al espacio fiscal y al espacio macroeconmico para poder ofrecer una asesora coherente en materia de polticas sobre crecimiento con estabilidad. xvi) Estos estudios se llevarn a cabo en consulta y en colaboracin con el FMI. Se contempla una permanente colaboracin con el Departamento de Finanzas Pblicas del FMI y otros asociados en el mbito del desarrollo. En septiembre de 2006 se realizar un seminario para informar sobre el avance de estas actividades. Para principios de 2007 se prev contar con un informe completo, cuyas conclusiones y recomendaciones se darn a conocer en seminarios que se llevarn a cabo en diversas regiones y que estarn dirigidos a las autoridades responsables de las polticas, acadmicos y representantes de la sociedad civil.
I.
Antecedentes sobre el tema
1.1. En aos recientes el espacio fiscal se ha convertido en un asunto de gran inters para los responsables de las polticas. En un comienzo, la expresin se aplicaba a la idea de que las metas relativas al dficit fiscal limitaban la capacidad de los gobiernos para tomar emprstitos destinados a financiar proyectos de infraestructura productivos y favorables al crecimiento. Sin embargo, ahora este concepto ha adquirido un sentido ms amplio y se puede aplicar para referirse a las restricciones al gasto pblico que podran elevar la productividad y generar rentabilidad en el futuro, o que ayudaran a alcanzar objetivos sociales (como los ODM). En 2005, el Comit para el Desarrollo solicit al Banco que preparara un informe sobre el impacto del espacio fiscal en el crecimiento y la consecucin de los ODM 3,
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como complemento de informes anteriores del Directorio Ejecutivo del FMI sobre inversin pblica y poltica fiscal 4. 1.2 El debate sobre el espacio fiscal ha adquirido renovada importancia a la hora de determinar las restricciones que impiden alcanzar las tasas de crecimiento ms elevadas necesarias para reducir la pobreza en forma significativa. Es especialmente pertinente porque en medida creciente, se considera que el nivel de inversin privada es un complemento, y no un sustituto de la inversin pblica. Las expectativas con respecto a la medida en que el sector privado puede asumir la responsabilidad de realizar inversiones clave en infraestructura en los pases en desarrollo son ahora ms realistas, despus de un perodo de optimismo durante los aos noventa. Las economas de rpido crecimiento, como China y Viet Nam, respaldan la opinin en el sentido de que los mayores niveles de gasto pblico eficiente han contribuido de manera significativa al crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza. Por otra parte, los datos sobre Amrica Latina correspondientes a la ltima dcada han mostrado que los gobiernos han desviado recursos destinados a infraestructura para financiar gastos en prestaciones obligatorias, la participacin en los ingresos fiscales y, en algunos casos, el servicio de la deuda, con el consiguiente resultado de un bajo nivel de crecimiento econmico. Habida cuenta de la gran ambicin del ODM-1, es conveniente volver a examinar la poltica fiscal en lo que respecta a su contribucin al crecimiento y el desarrollo. 1.3 En las dcadas de 1980 y 1990 el principal desafo de la poltica fiscal era la estabilizacin econmica. Muchos pases experimentaron una elevada tasa de inflacin y crisis de la deuda, en parte, debido a los cuantiosos dficit fiscales. Por ello, lgicamente, la poltica fiscal se concentr en la estabilizacin, lo que supuso una preocupacin por el control de la inflacin y la reactivacin de la inversin privada. En consecuencia, la poltica fiscal se ocup principalmente del dficit fiscal como una manera de contener la demanda agregada y de controlar la inflacin y el aumento de la deuda. Tambin cabe sealar que durante ese perodo otras tendencias en muchos pases en desarrollo se sumaron a las necesidades de realizar gastos adicionales, como la tendencia a la descentralizacin, que hizo que aumentaran las necesidades de recursos con cargo a los presupuestos del gobierno central, as como algunos gastos establecidos en la constitucin en pases tales como Brasil. Para poder satisfacer estas necesidades adicionales sin contar con nuevos ingresos tributarios, los gobiernos se vieron cada vez ms presionados a reducir otras categoras de gastos. 1.4 En general, las polticas fiscales han logrado estabilizar la economa, en parte mediante la reduccin de los dficit fiscales. La mediana del dficit fiscal de los pases en desarrollo se redujo del 6% a principios de los aos ochenta al 2% a fines de los aos noventa, y la mediana de la tasa de inflacin disminuy del 15% al 5% en igual perodo. En el Grfico 1 se puede apreciar que en la mayora de los pases la calidad de la gestin macroeconmica ha mejorado, y hay relativamente menos diferencias de opinin acerca de la necesidad de una base econmica estable como prerrequisito para el xito econmico. Este reconocimiento por parte de los responsables de las polticas se observa en muchas declaraciones internacionales sobre la necesidad imperiosa de lograr la estabilidad macroeconmica para promover la inversin tanto privada como extranjera, para proteger a los pobres de los graves efectos de la inflacin y para tratar de incorporar en los procesos de transicin poltica la in-
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Grfico 1.
Tendencias de los dficit fiscales y de la inflacin por grupos de pases, 1980-2005

Dficit fiscal: Ingreso bajo (incluidas las subvenciones Inflacin (IPC): Ingreso bajo 30
8 7 6 5 4 3 2 1 0
Variacin porcentual
25 20 15 10 5 0
Porcentaje del PIB
8 19 0 82 19 8 19 4 86 19 8 19 8 9 19 0 92 19 9 19 4 96 19 9 20 8 0 20 0 02 20 04
Ingreso bajo Dficit fiscal: Ingreso mediano bajo (incluidas las subvenciones 8 7 6 5 4 3 2 1 0 30
Variacin porcentual
25 20 15 10 5 0
Porcentaje del PIB
8 19 0 82 19 8 19 4 86 19 8 19 8 9 19 0 92 19 9 19 4 96 19 9 20 8 0 20 0 02 20 04
Dficit fiscal: Ingreso mediano alto (incluidas las subvenciones 8 7 6 5 4 3 2 1 0 30
Variacin porcentual
25 20 15 10 5 0
Porcentaje del PIB
19 8 19 0 82 19 8 19 4 86 19 8 19 8 9 19 0 92 19 9 19 4 96 19 9 20 8 0 20 0 02 20 04
19 8 19 0 82 19 84 19 86 19 88 19 9 19 0 92 19 94 19 96 19 98 20 0 20 0 02 20 04
8 19 0 82 19 84 19 86 19 88 19 9 19 0 92 19 94 19 96 19 98 20 0 20 0 02 20 04
Ingreso mediano bajo Ingreso mediano bajo, excl. China Inflacin (IPC): Ingreso mediano alto
19
19
19 84 19 86 19 88 19 90 19 92 19 94 19 96 19 98 20 00 20 02 20 04
Ingreso bajo, excl. India Inflacin (IPC): Ingreso mediano bajo
19
19
19
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dispensabilidad de una adecuada gestin macroeconmica. En el Grfico 2 (a-c) se confirma la mejora de los equilibrios fiscales en la mayora de los grupos de pases por nivel de ingreso a fines de los aos noventa. 1.5 El xito de la poltica fiscal con respecto a su objetivo de estabilizacin puede haberse logrado a expensas del crecimiento econmico a largo plazo. La reduccin del dficit fiscal se logr en gran medida mediante ajustes del gasto [como se observa en el Grfico 2 (a-c)]. Los pases de ingreso bajo y los de ingreso mediano bajo e ingreso mediano alto recurrieron a reducciones del gasto y no al aumento de los ingresos como principal medio de ajuste fiscal durante el perodo estudiado. Alesina y Perotti (1996) sealan que los ajustes centrados en el gasto son ms perdurables comparados con aquellos que se basan en el aumento de los ingresos, pero esa conclusin supone reducciones del consumo y de las transferencias del sector pblico, y no de las inversiones pblicas o de otros gastos productivos. En el Grfico 3 (a-c) se observa que la mayor parte del ajuste centrado en el gasto en los tres grupos de pases se logr recortando el gasto en infraestructura. No se observan tendencias claras en la proporcin del gasto pblico asignado a educacin en ninguno de los tres grupos de pases stos parecen haber estado protegidos de tales recortes, pero el gasto en salud como porcentaje del PIB muestra un aumento claro y pronunciado despus de 1990 en los pases de ingreso mediano alto, lo que refleja que existen otras presiones (por ejemplo, demogrficas) que determinan las decisiones presupuestarias 5. 1.6 La tendencia en todas las regiones es que una gran proporcin del ajuste fiscal se realiz a expensas de las inversiones en infraestructura. Hay pruebas claras, a partir de los programas de ajuste en Amrica Latina y de estabilizacin en frica y Asia meridional, de que la categora de gastos que experiment las mayores reducciones para lograr los objetivos de estabilizacin fiscal fue la de formacin de capital del sector pblico 6. Una tendencia similar se observ tambin en la Unin Europea, donde las reducciones del dficit primario en los principales pases miembros durante el perodo de 1993 a 2000 estuvieron altamente correlacionadas con reducciones de las inversiones en transporte. Si bien en el caso de la Unin Europea recientemente se puede haber invertido la situacin, el promedio ponderado de la inversin pblica en infraestructura de un grupo de siete pases latinoamericanos cay del 3% del PIB en 1980 al 2% del PIB en 1990, y a menos del 1% del PIB en 2001, lo que llev a algunos a especular que el acervo de capital del sector pblico en realidad disminuy en Amrica Latina, despus de descontar la depreciacin. Por lo tanto, no es de sorprender que muchas de las inquietudes acerca de la falta de espacio fiscal hayan emanado de esa regin. 1.7 La formacin de capital del sector pblico disminuy en la mayora de los grupos de pases, lo que indica una restriccin del financiamiento pblico para tales efectos. Como se observa en el Grfico 4, los datos recogidos en las cuentas nacionales relativos a la formacin de capital del sector pblico, que comprende inversiones tanto del gobierno como de las empresas pblicas, confirman una tendencia descendente en los tres grupos de pases. En Amrica Latina, con excepcin de Colombia y Ecuador, la mayora de los pases recort el gasto en infraestructura, un importante componente de los gastos de capital. El dficit primario de esos pases se redujo del 5% del PIB a principios de los aos ochenta a cero en el ao 2000, y aproximadamente el 40% de dicha reduccin se consigui disminuyendo las inversiones en infraestructura 7. India redujo los gastos de capital del sector pbli-
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Grfico 2 (a-c). Tendencias fiscales por grupos de pases, 1980-2005
Tendencias fiscales del gobierno central: Ingreso bajo 45 6
Porcentaje del PIB
Grfico 3 (a-c). Tendencias de los gastos funcionales por grupos de pases, 1980-2005
Gasto pblico en infraestructura, educacin y salud: Ingreso bajo 5 4 3 2 1 0 1980 1985 1990 1995 1998 1999 2000 Educacin Salud Infraestructura
Porcentaje del PIB
40 35 30 25 20 15
19 8 19 0 82 19 8 19 4 86 19 8 19 8 9 19 0 92 19 9 19 4 96 19 9 20 8 0 20 0 02 20 04
Ingresos y subvenciones Gastos y financiamiento neto Tendencias fiscales del gobierno central: Ingreso mediano bajo 45 6
Porcentaje del PIB
Gasto pblico en infraestructura, educacin y salud: Ingreso mediano bajo 5 4 3 2 1

0
Porcentaje del PIB
40 35 30 25 20 15
19 8 19 0 82 19 8 19 4 86 19 8 19 8 9 19 0 92 19 9 19 4 96 19 9 20 8 0 20 0 02 20 04
1980 1985 1990 1995 1998 1999 2000 Educacin Salud Infraestructura
Ingresos y subvenciones Gastos y financiamiento neto Tendencias fiscales del gobierno central: Ingreso mediano alto 45 6
Porcentaje del PIB
Gasto pblico en infraestructura, educacin y salud: Ingreso mediano alto 5 4 3 2 1 0 1980 1985 1990 1995 1998 1999 2000 Educacin Salud Infraestructura
Porcentaje del PIB
40 35 30 25 20 15
19 8 19 0 82 19 8 19 4 86 19 8 19 8 9 19 0 92 19 9 19 4 96 19 9 20 8 0 20 0 02 20 04
Ingresos y subvenciones Gastos y financiamiento neto
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Grfico 4.
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Formacin de capital del sector pblico por grupos de pases, 1980-2005
Porcentaje del PIB
8 6 4 2 0
80
90
88
98
00
82
92
02 20
84
94
86
96
19
19
19
19
19
19
20
19
19
Ingreso bajo
19
Ingreso mediano bajo
19
Ingreso mediano alto
co en casi 3% del PIB en la primera mitad de la dcada de 1990, recortando el gasto en riego, energa elctrica y transporte 8. En frica, la ayuda recibida parece haber mantenido los gastos de capital en varios pases, tales como Uganda y Tanzana, pero en otros, como Burundi (1985-98), Camern (1980-1990) y Lesotho (1990-2000), los gastos de capital disminuyeron marcadamente durante varios aos. En Egipto, Jordania y Tnez, el porcentaje del PIB destinado a inversiones pblicas ha disminuido desde finales de los aos ochenta. 1.8 Una disminucin de la inversin pblica agregada o de la inversin en infraestructura puede no constituir un problema si la inversin privada reemplaza al gasto pblico. Sin embargo, en muchos pases, las polticas de tarifas o las polticas reglamentarias pueden desalentar la participacin del sector privado en el financiamiento y el suministro de infraestructura. La flexibilizacin de las restricciones podra ser una manera eficiente de satisfacer las necesidades de infraestructura en lugar de aumentar el gasto pblico. Este parece ser el caso en muchos pases de la regin de Oriente Medio y Norte de frica 9. En India, las inquietudes acerca de la determinacin de precios y la regulacin por el Estado limitan el inters del sector privado en la generacin de energa elctrica y aumentan la necesidad de subsidiar a dicho sector, con la consiguiente limitacin de los recursos disponibles para ampliar la capacidad. Sin embargo, en otros sectores, la adopcin de estrategias institucionales innovadoras ha ampliado las posibilidades de la participacin privada, por ejemplo en el financiamiento y la construccin de carreteras. Asimismo, la disminucin de las inversiones puede no ser inquietante si stas se estaban realizando en forma ineficiente. En Asia oriental, a pesar de que Camboya, Filipinas, Indonesia y la Repblica Democrtica Popular Lao no han invertido lo suficiente en infraestructura, antes de realizar nuevas inversiones tal vez sea necesario aumentar la eficiencia, reducir los costos y mejorar el mantenimiento y la gestin de la infraestructura 10.
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Recuadro 1.
Recientes debates sobre las metas y reglas fiscales
Hay varios argumentos que sustentan la opinin de que la poltica fiscal se ha considerado principalmente como un instrumento de estabilizacin a corto plazo, y no como un instrumento de poltica econmica ms general. Hay quienes consideran que en el diseo de las polticas fiscales an no se han incorporado las implicaciones de la teora del crecimiento endgeno, hecho que resta atencin al crecimiento 12. Otras crticas se refieren a las metas fiscales y al diseo de las reglas fiscales. Las reglas fiscales aplicadas por varios pases y agrupaciones regionales con el propsito de disciplinar la poltica fiscal han sido objeto de crticas por restringir la inversin. En la Unin Europea, se consideraba que la adhesin a rgidas metas fijadas para el dficit fiscal (como la meta de un dficit del 3% establecida en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UME) impona restricciones al gobierno para satisfacer necesidades fundamentales de inversin. La regla fiscal del Pacto de Estabilidad y Crecimiento ha sido objeto de crticas por centrar la atencin en la cifra neta del dficit, con lo que los miembros de la UME no se ven presionados a reducir el gasto pblico corriente para rebajar las tasas impositivas y dejar margen para aumentar la inversin pblica 13. La poltica fiscal que pone nfasis en la meta del dficit de caja tambin ha sido criticada por fomentar las artimaas fiscales. Los gobiernos pueden alcanzar la meta del dficit de caja, adoptando al mismo tiempo medidas que producen efectos econmicos adversos 14. Como se ha sealado, los programas de estabilizacin contemplaban recortes de la inversin pblica para reducir los dficit fiscales 15. A menudo se han postergado las inversiones pblicas y el mantenimiento de la infraestructura con el propsito de alcanzar las metas anuales fijadas para el dficit. Se ha sostenido que el dficit de caja es una meta inherentemente corta de miras que no le atribuye valor alguno a los gastos productivos que pueden contribuir al crecimiento en el futuro y a aumentar la solvencia del sector pblico 16. Algunos pases han intentado corregir esta falta de previsin adoptando la regla de oro, es decir, autorizando emprstitos nicamente para financiar inversiones, y complementndola con un tope de endeudamiento 17. A pesar de las crticas, la aplicacin de reglas fiscales transparentes, flexibles y bien diseadas puede ser positiva para la poltica fiscal, al ayudar a contener las presiones polticas a favor de una poltica expansionista. Las metas numricas, como el 3% fijado por la Unin Europea, constituyeron un incentivo para que los Estados aspirantes a miembros emprendieran el saneamiento de las finanzas pblicas. Cuando se logra ordenar las finanzas pblicas, las reglas que subrayan la transparencia en la presentacin de los informes fiscales permiten una mayor flexibilidad al tiempo que mantienen los incentivos para la credibilidad fiscal (Nueva Zelandia, Australia y Reino Unido). Las reglas fiscales que se definen teniendo en cuenta el ciclo econmico dan cabida a los estabilizadores automticos pero refrenan las tendencias procclicas. Desde el ao 2000, Chile tiene una meta de supervit estructural del 1% del PIB en el mediano plazo. Brasil ha recurrido a una ley sobre responsabilidad fiscal para mejorar la disciplina fiscal a nivel subnacional.
1.9 Aunque la atencin se concentre en la estabilizacin, en el diseo de las polticas fiscales tambin se debe tener en cuenta el crecimiento. Si bien la estabilidad es importante para el crecimiento econmico, la calidad del ajuste fiscal y las consecuencias de la poltica fiscal en el crecimiento ameritan ms atencin en un mundo con una mayor
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estabilidad comprobada. En un examen de los programas de ajuste respaldados por el FMI, la Oficina de Evaluacin Independiente (OEI) de dicho organismo manifest que el diseo de los programas se caracteriz por el optimismo con respecto al crecimiento y que no se haba hecho un anlisis adecuado del impacto que tendra la orientacin fiscal del diseo en el crecimiento econmico 11. En el examen del FMI de las polticas fiscales y la inversin pblica se concluy que, en general, el criterio para formular las polticas fiscales era adecuado en aquellos pases con un alto nivel de endeudamiento y vulnerabilidad macroeconmica, pero se reconoci la importancia de las circunstancias especficas de cada pas (vase el Recuadro 2). En el presente documento se desarrolla el concepto de la especificidad de los pases y se analiza la manera en que se podra mejorar el diseo de las polticas fiscales para que stas incorporen objetivos de crecimiento al tiempo que velan por la estabilidad macroeconmica.
Recuadro 2.
Examen del FMI de las polticas fiscales y la inversin pblica
En 2004 y 2005, el FMI prepar varios documentos sobre la inversin pblica y las polticas fiscales en respuesta a las inquietudes acerca del impacto de dichas polticas en el crecimiento. Reconociendo la disminucin de la inversin pblica en los pases de la OCDE y en Amrica Latina, en uno de los documentos se sealaba que el ajuste fiscal (entre otros factores) haba contribuido a la disminucin de la inversin pblica en infraestructura en varias regiones, principalmente como resultado de las rigideces en la composicin del gasto. En el documento se sealaba la necesidad de que las polticas fiscales continuaran fijando metas para el equilibrio fiscal global y la deuda bruta del sector pblico, y mejoraran la calidad del ajuste fiscal, en particular prestando mayor atencin a la composicin y la eficiencia del gasto pblico. Se propusieron algunas modificaciones del diseo de la poltica fiscal. El FMI estudi la propuesta de establecer una meta para el equilibrio fiscal corriente (en lugar del equilibrio fiscal global), para permitir que las inversiones pblicas se financiaran con emprstitos, pero se lleg a la conclusin de que ello significara graves riesgos para la estabilidad macroeconmica y la sostenibilidad de la deuda pblica, y no pondra nfasis en la calidad de la inversin pblica. Por lo tanto, propuso en cambio que la poltica fiscal basada en el equilibrio corriente se complementara prestando mayor atencin a la calidad del ajuste fiscal y a su posible impacto en el crecimiento, para lo cual se propona utilizar el equilibrio corriente como indicador fiscal complementario, y adoptar indicadores fiscales estructurales con el propsito de limitar la tendencia procclica de la poltica fiscal, que haba contribuido a la disminucin de la inversin pblica, sobre todo en Amrica Latina. Con respecto a la identificacin de inversiones pblicas productivas, en los documentos se reconoca que los proyectos deban cumplir los criterios microeconmicos de costo-beneficio, as como aquellos de carcter macroeconmico con respecto al financiamiento y la capacidad de absorcin. La aplicacin experimental de la estrategia propuesta en algunos pases revel que las posibilidades de crear espacio fiscal eran limitadas. En un conjunto de documentos publicados en 2005, el FMI inform sobre un proyecto piloto para aplicar la estrategia propuesta en ocho pases, con el propsito de determinar la manera en que la poltica fiscal podra dar mejor cabida a inversiones pblicas productivas en el sector de infraestructura. El FMI lleg a la con-
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clusin de que haba pocas posibilidades de flexibilizar considerablemente la meta relativa al equilibrio fiscal global en la mayora de los pases incluidos en el estudio, los que se caracterizaban por un alto nivel de endeudamiento y una permanente vulnerabilidad ante las conmociones macroeconmicas. Para determinar acertadamente las posibilidades de aumentar el gasto pblico en inversiones en un pas se debe hacer un anlisis riguroso de las condiciones de la demanda agregada, la capacidad de absorcin, las restricciones al financiamiento a corto plazo y la dinmica de la deuda pblica a mediano plazo, as como de las ventajas relativas con respecto a otros tipos de gasto en ese pas. (FMI (2005 a), pg. 4). En los documentos se llega a la conclusin de que no se puede crear espacio adicional para gastos del sector pblico en infraestructura mediante la introduccin de cambios en la contabilidad fiscal, y que las asociaciones pblico-privadas ofrecan posibilidades limitadas de incrementar la inversin en infraestructura, y ello siempre y cuando estuvieran debidamente estructuradas. En los documentos tambin se sealaba la necesidad de captar y determinar de manera ms coherente el alcance de los riesgos fiscales que plantean tanto las actividades del sector pblico, incluidas las operaciones de las empresas estatales, como las asociaciones pblico-privadas.
1.10 Las polticas fiscales orientadas al crecimiento y el desarrollo deben tener en cuenta la composicin y eficiencia del gasto pblico. Las polticas fiscales que ponen nfasis en el dficit pero pasan por alto la composicin del gasto, en realidad ignoran un importante canal de transmisin para su impacto en el crecimiento. Existe abundante literatura, aunque no exenta de polmica, por ejemplo sobre la relacin entre la inversin pblica y el crecimiento 18. La propia sostenibilidad del dficit fiscal depende de la productividad del gasto. Una atencin explcita a la composicin del gasto hara posible abordar en forma ms sostenible los objetivos tanto de estabilizacin como de crecimiento, ya que permite considerar de manera ms integral los efectos de las decisiones fiscales en el crecimiento 19. 1.11 A menudo se pasa por alto la necesidad de tener infraestructura para lograr el crecimiento econmico y reducir la pobreza. Los pases necesitan infraestructura de transporte y telecomunicaciones para el comercio interno y exterior, ms an en un mundo globalizado y competitivo. Los servicios de abastecimiento de combustibles y energa son necesarios para la agricultura y la industria moderna. Los servicios de agua y saneamiento son fundamentales para abastecer a la poblacin de las zonas urbanas y rurales. Ya sea que los servicios de infraestructura provengan del sector pblico o el sector privado, su cobertura y calidad son esenciales para el crecimiento y el desarrollo. Durante la mayor parte del siglo XX, se supona que esos servicios seran suministrados por el sector pblico debido al volumen prohibitivo de las inversiones necesarias y a los problemas relacionados con la determinacin de las tarifas de los servicios cuando los costos de la exclusin eran elevados. A partir de los aos ochenta, los avances de la tecnologa y los cambios de enfoque respecto de la reglamentacin han permitido a los pases contar con la participacin privada para el suministro de algunos servicios de infraestructura, sobre todo en las telecomunicaciones y la generacin de electricidad. Pero las esperanzas de una transferencia en gran escala de las res-
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ponsabilidades por la infraestructura pblica al sector privado son ahora ms realistas, a medida que los problemas que plantea la reglamentacin y los riesgos fiscales se han hecho ms patentes 20. 1.12 Los datos empricos confirman la alta rentabilidad y las importantes externalidades de la infraestructura pblica. El estudio riguroso del nexo entre la infraestructura y el desempeo econmico slo comenz despus de la publicacin del importante trabajo de Aschauer (1989). Desde entonces, numerosos estudios han hecho una estimacin de esta relacin en los pases tanto desarrollados como en desarrollo. Los pases en desarrollo tienen menos bienes de infraestructura, situacin que a menudo limita gravemente el crecimiento; adems, la productividad marginal de las inversiones en infraestructura y de su mantenimiento es alta cuando tales inversiones se realizan de manera eficaz 21. Qu servicios de infraestructura son ms importantes depende del pas de que se trate. Easterly, Servn y Caldern (2003) hacen una evaluacin detallada del aumento de los bienes de infraestructura en varios pases de Amrica Latina y determinan las implicaciones para la competitividad con respecto a otras regiones. Los autores llegan a la conclusin de que ms de un tercio de la diferencia del producto entre Amrica Latina y sus comparadores de Asia oriental en los aos ochenta y noventa obedeci a la disminucin de la calidad y la cantidad de la infraestructura 22. 1.13 Las metas sobre desarrollo humano y los objetivos de crecimiento a largo plazo justifican el nfasis en la salud y la educacin. La educacin ha sido ampliamente reconocida como un elemento fundamental para asegurar un crecimiento de buena calidad, proporcionar a la gente los activos necesarios para mejorar su situacin econmica y social, y reducir la pobreza en forma sostenida 23. Se suele pensar que la salud es una consecuencia, y no una causa del crecimiento econmico. Sin embargo, en medida creciente, los datos disponibles sealan que un mejor estado de salud contribuye al crecimiento, por ejemplo, porque aumenta el aprendizaje de los nios en edad escolar y la productividad de los trabajadores, y prolonga la vida activa de las personas 24. En cambio, las enfermedades como el VIH/SIDA han mermado rpidamente el capital humano 25. En consecuencia, tanto desde el punto de vista positivo de promover el crecimiento del capital humano como desde la perspectiva de reducir al mnimo el impacto del SIDA, la educacin y la salud son importantes para el crecimiento a largo plazo, la reduccin sostenida de la pobreza y la consecucin de los ODM. 1.14 Se sobreentiende el carcter multisectorial de muchas de las metas de los ODM, pero ello no ocurre en la misma medida con la complementariedad entre el gasto social y el gasto en infraestructura 26. Para los ODM relativos a la mortalidad en la niez y al paludismo se requieren mejores servicios de abastecimiento de agua y saneamiento, avances que tambin produciran importantes beneficios sociales para toda la poblacin. Para reducir la mortalidad materna hay que mejorar la infraestructura vial en las zonas rurales. En general, se debe mejorar la calidad de la infraestructura rural (caminos, telecomunicaciones, electricidad, agua y saneamiento) para que el personal docente, mdico y de enfermera del sector pblico tenga alicientes para permanecer en las zonas rurales y prestar all servicios pblicos de educacin y salud 27. Estas complementariedades se estn empezando a tener en cuenta en los modelos empricos utilizados para analizar los gastos necesarios para los
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ODM, pero a menudo la planificacin del gasto pblico y las asignaciones presupuestarias parecen prestar escasa atencin a la gestin de las complementariedades. 1.15 La gobernabilidad es un factor determinante fundamental de la eficiencia y eficacia del gasto pblico. En el Recuadro 3 se seala que las deficiencias en materia de gobernabilidad y rendicin de cuentas son una de las principales razones de la ineficiencia y por las que el gasto pblico a menudo no consigue obtener resultados. En la literatura sobre desarrollo abundan los ejemplos de lo anterior, que tambin se confirma en estudios recientes que documentan que la corrupcin y la mala gestin pueden crear los incentivos equivocados para aumentar la inversin pblica 28. La captacin de rentas puede llevar a mayores niveles de inversin pblica en los pases donde los frenos y contrapesos polticos son dbiles, y donde existe un alto riesgo de expropiacin, desconocimiento de contratos y corrupcin, y la calidad de la burocracia y del orden pblico es deficiente 29. Sin embargo, en pases donde la gobernabilidad es deficiente es probable que esas inversiones pblicas no tengan verdaderamente mucha utilidad y surgen seales de advertencia con respecto al celo excesivo por crear espacio fiscal para inversiones pblicas.
Recuadro 3.
Gobernabilidad, instituciones presupuestarias y eficiencia del gasto pblico
El grado de eficiencia en la utilizacin de los recursos vara considerablemente de un pas a otro, desde aquellos que muestran una gran eficiencia y un impacto positivo hasta aquellos donde los recursos parecen producir un impacto muy limitado en los resultados 1. Esta es una de las razones del dbil nexo entre gasto y resultados. Los resultados insatisfactorios atraen la atencin y, en el contexto de las metas nacionales e internacionales de desarrollo, a menudo se traducen en iniciativas para destinar ms recursos a resolver el problema. Sin embargo, si no se eliminan los obstculos que entorpecen la eficiencia y la eficacia, no habr muchos motivos para creer que con ms recursos se alcanzarn los resultados deseados. La disparidad de los grados de eficiencia en los distintos pases se debe a las diferencias en materia de gobernabilidad y rendicin de cuentas y, en particular, en la calidad de las instituciones presupuestarias y de la gestin del sector pblico. En todos los pases existen elites, grupos de intereses y grupos de presin que procuran controlar y desviar recursos pblicos para su beneficio. Sin embargo, en algunos pases la asignacin de recursos se determina siguiendo un proceso poltico y presupuestario legtimo y eficaz, mientras que en el otro extremo, en otros pases puede suceder que los recursos se desven en masa de las funciones pblicas para el uso privado de quienes tienen el poder poltico. Los pases donde la gestin de los recursos es ms adecuada cuentan con procesos polticos desarrollados e instituciones presupuestarias y pblicas que establecen ciertas reglas del juego para restringir los comportamientos egostas, proteger el inters pblico y exigir la rendicin de cuentas por la utilizacin de los recursos. En la gestin del gasto pblico, los gobiernos deben tener presente la disciplina fiscal, la eficiencia en la asignacin de los recursos y de las operaciones; es decir, deben velar por que el gasto pblico sea apropiado desde el punto de vista macroeconmico y sostenible de acuerdo al presupuesto; el gasto se asigne a aquellas funciones, programas y proyectos prioritarios para la poltica pblica, y los recursos se utilicen de manera eficiente y eficaz. Cuando cuentan con instituciones adecuadas, los gobiernos pueden cumplir las tres funciones.
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Entre stas, la eficiencia de las operaciones depende, sobre todo, de las reglas e incentivos que orientan y motivan el desempeo de los empleados pblicos. Una buena gestin es fundamental para la motivacin del personal y para la eficiencia del gobierno. La existencia de controles y auditoras internos puede servir de apoyo para una gestin eficaz. Un proceso adecuado de evaluacin ex-ante de los proyectos para determinar los costos y beneficios, y un sistema de evaluacin ex-post para determinar los impactos permitirn reducir al mnimo el derroche de recursos. Una activa asamblea legislativa asistida por una diligente entidad suprema de auditora puede hacer un seguimiento del desempeo del gobierno y reaccionar frente a las pruebas de corrupcin e ineficiencia. No obstante, para que sean eficaces, todas estas instituciones requieren cierto grado de consenso pblico y una economa poltica que las respalde. La activa participacin de la sociedad civil puede ayudar a ejercer presin sobre los funcionarios pblicos para garantizar su buen desempeo. Muchos pases cuentan con estas instituciones de gestin y supervisin, pero la interferencia poltica, la falta de cooperacin y un clima general de falta de respeto por las reglas pueden obstaculizar su buen funcionamiento. En tales situaciones, cabe preguntarse si se podran obtener resultados con mayores asignaciones presupuestarias. En consecuencia, al considerar la cuestin del espacio fiscal para realizar gastos productivos, se debe abordar el tema de la eficiencia y de la calidad de los sistemas presupuestarios y de los procesos de gestin del sector pblico para dar garantas de que dichos gastos sern verdaderamente productivos.
En el Informe sobre el desarrollo mundial 2004 se indicaban los impactos sumamente dismiles de un aumento del gasto destinado a educacin y salud en las tasas de determinacin de la enseanza primaria y la mortalidad en la niez en varios pases, y se llegaba a la conclusin de que el nivel de eficiencia del gasto pblico variaba enormemente (Banco Mundial 2004, pgs. 35-38). El ejemplo de Uganda, donde tan slo el 13% de las asignaciones previstas para las escuelas distritales llegaba efectivamente a su destino a principios de los aos noventa, demuestra el dbil nexo entre la asignacin de los recursos y los resultados. Si los recursos no llegan a su destino, no es extrao que los resultados no mejoren. (Vase Reinikka y colaboradores).
1
1.16 Mejorar la gobernabilidad es fundamental para el gasto pblico productivo en los sectores de salud, educacin e infraestructura. Baldacci y colaboradores (2004) sealan que la gobernabilidad tiene un efecto directo significativo en el nexo entre el gasto pblico en salud y educacin y otros indicadores sociales, y que esa relacin es especialmente importante para el gasto en salud. Los autores concluyen que el gasto pblico en salud bsicamente no tiene ningn efecto en los indicadores de salud en aquellos pases donde la gobernabilidad es deficiente, y que los efectos del gasto en educacin en el rendimiento escolar tambin disminuyen considerablemente en esos pases. En un examen reciente realizado por el Banco se subraya la difcil tarea de encarar los riesgos de corrupcin en la etapa de adquisiciones de los proyectos de infraestructura 30. Por lo tanto, la rentabilidad social de los gastos pblicos destinados a actividades que mejoran la calidad de la gobernabilidad puede tener varios beneficios: aumenta directamente el bienestar, contribuye directamente al crecimiento econmico y hace lo propio indirectamente al aumentar la eficiencia de otras modalidades de gasto pblico productivo. 1.17 En medida creciente, los flujos de ayuda procuran influir en la composicin del gasto. En los ltimos aos, los donantes han procurado influir directamente en la compo-
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sicin del gasto pblico, al orientar la ayuda hacia categoras de gastos que se considera que estn en estrecha armona con la reduccin de la pobreza o con determinados ODM 31. Estos flujos constituyen un desafo tanto para la poltica fiscal como para la poltica de gasto pblico, puesto que crean un nuevo paradigma de ayuda conforme al cual se debe gestionar la poltica fiscal 32. Cada sector reclama su derecho a espacio fiscal segn los flujos de ayuda destinados a fines especficos. La composicin del gasto se debera reorientar hacia programas para los cuales se dispone de recursos a ttulo de donacin de bajo costo o hacia otras inversiones de alta rentabilidad para las cuales habra que conseguir financiamiento? Cules son las ventajas y desventajas implcitas en dicho cambio de orientacin de la composicin del gasto? Cules son las repercusiones para la sostenibilidad y la solvencia? Estas cuestiones requieren un examen ms profundo. 1.18 Resumen. El debate sobre el espacio fiscal es, en realidad, un debate sobre la necesidad de adoptar un criterio para el diseo de la poltica fiscal que permita alcanzar tanto el objetivo de estabilizacin de corto plazo como los objetivos de crecimiento y reduccin de la pobreza, de ms largo plazo. La poltica fiscal es importante porque tiene un impacto en i) la formacin de capital fsico y humano y en la trayectoria de crecimiento potencial a largo plazo de la economa, ii) la eficiencia de los gastos y las complementariedades entre las categoras de gasto productivo, y iii) la receptividad para aumentar la asistencia externa, como se resume en la intensificacin de los esfuerzos de los donantes por ayudar a los pases a reducir la pobreza y alcanzar los ODM. Por estas razones, es til continuar estudiando el concepto del espacio fiscal, as como la experiencia de los pases en los ltimos aos en la conduccin de sus polticas fiscales. En la segunda y tercera partes de este informe provisional se tratan estas cuestiones, y en la cuarta parte se propone un programa para los anlisis subsecuentes.
II.
Aclaracin del concepto de espacio fiscal
2.1 El uso de la expresin espacio fiscal se ha generalizado, pero es importante definir su significado y aclarar su relacin con el contexto macroeconmico. El espacio fiscal se refiere a la capacidad de un gobierno para realizar gastos sin menoscabar su solvencia, es decir, sin afectar su capacidad presente y futura para atender el servicio de la deuda 33. Puesto que los recursos que el sector pblico puede utilizar para atender el servicio de la deuda consisten principalmente en supervit fiscales ms seoreaje 34, para asegurar la solvencia simplemente se necesita que el valor actualizado de los supervit primarios ms el seoreaje sea por lo menos igual al valor actualizado de su deuda pendiente 35. Por lo tanto, el espacio fiscal es la diferencia entre el nivel de gastos corriente y el nivel mximo de gastos en que puede incurrir un gobierno sin menoscabar su solvencia 36.
Crear espacio fiscal sin recurrir a nuevos emprstitos

2.2 La forma ms atractiva en que los pases pueden crear espacio fiscal es en el marco de sus parmetros de endeudamiento existentes. Se puede crear espacio fiscal sin
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emitir nueva deuda i) aumentando la eficiencia del gasto pblico, ii) aumentando la movilizacin de ingresos o iii) movilizando ayuda a ttulo de donacin. Otra posibilidad terica es el seoreaje, pero sta no es una opcin prctica para la mayora de los pases. i. Aumento de la eficiencia del gasto pblico. Con excepcin de las donaciones, a la larga todas las dems opciones para crear espacio fiscal entraan un costo social en forma de mayores impuestos, o reducciones de otros tipos de gastos productivos, ya sea en el presente o en el futuro. Reducir los gastos pblicos superfluos debera ser la primera prioridad, ya que la eliminacin del derroche en el presupuesto pblico no slo libera directamente recursos que se pueden destinar a gastos pblicos productivos, sino que tambin puede hacerlo en forma indirecta, al aumentar la credibilidad del gobierno y, en consecuencia, su capacidad de endeudamiento. La reasignacin de recursos para destinarlos a usos ms importantes tambin aumenta la eficiencia general del gasto pblico. Otra forma en que los gobiernos pueden crear espacio fiscal es mejorando la eficiencia tcnica, es decir, asegurando que se asignen recursos para alcanzar las metas de gasto pblico establecidas, y que stas se logren a un costo mnimo. ii. Aumento de la movilizacin de ingresos. Los gobiernos pueden crear espacio fiscal aumentando la movilizacin de ingresos por medio de instrumentos tributarios y no tributarios. Sin embargo, una medida de esta naturaleza por parte del gobierno aumentara el bienestar nicamente si los costos de recaudacin y las repercusiones de las distorsiones inducidas por la aplicacin de mayores impuestos o cargos a los usuarios en el bienestar fueran menores que los beneficios sociales del gasto pblico. Por lo tanto, las reformas tributarias para mejorar la administracin tributaria y reducir la dependencia de impuestos distorsionantes aumentarn el inters en movilizar ingresos tributarios como una manera de generar espacio fiscal. iii. Movilizacin de ayuda a ttulo de donacin. Exclusivamente desde el punto de vista de la solvencia, las donaciones son una forma interesante de financiar gastos pblicos productivos ya que stos no suponen una prdida de solvencia para el gobierno. Sin embargo, existen algunas dificultades. Un problema es la posibilidad de que las donaciones disponibles no sean suficientes (considerando su valor actualizado) para financiar los proyectos pblicos previstos. En tal caso, y si el costo para terminar un proyecto determinado con la ayuda de otras fuentes de financiamiento resulta ser prohibitivo ex-post, es posible que los proyectos financiados con donaciones no lleguen a completarse, y que no representen ms que un gasto intil. Por lo tanto, aun cuando se disponga de recursos a ttulo de donacin, el espacio fiscal que realmente se pueda crear mediante las donaciones depender, en general, de la previsibilidad de dichas donaciones y de si esos recursos se pueden complementar en debida forma con otras fuentes de financiamiento. En este sentido, la IADM puesta en marcha recientemente representa el equivalente de un flujo previsible de ayuda a ttulo de donacin que aumenta el espacio fiscal de los pases receptores.
Crear espacio fiscal recurriendo a nuevos emprstitos

2.3 Los gobiernos pueden generar espacio fiscal incrementando su capacidad de endeudamiento no utilizada. Se puede crear espacio fiscal aprovechando la capacidad de
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endeudamiento no utilizada de los gobiernos, es decir, la diferencia entre el nivel mximo de deuda neta que puede afrontar (sobre la base de los mximos supervit primarios presentes y futuros que puede generar) y el nivel corriente de deuda neta. El nivel mximo de deuda neta que puede afrontar un gobierno se puede incrementar i) aumentando la credibilidad fiscal del sector pblico, ii) acelerando el ritmo de crecimiento de la base de ingresos y/o iii) asegurando recursos fiscales futuros 37. i. Aumentar la credibilidad fiscal del gobierno. Al mejorar la credibilidad del gobierno pueden disminuir los costos que supone la emisin de deuda. Las medidas que el gobierno puede adoptar en el presente para influir en las percepciones con respecto a su capacidad y voluntad en el futuro para atender el servicio de la deuda incluyen reglas fiscales (por ejemplo, medidas que imponen lmites cuantitativos a los dficit del sector pblico, o coeficientes deuda-PIB, o ambos), reformas del proceso presupuestario o mayor transparencia fiscal. Estas medidas pueden aumentar la credibilidad fiscal y la confianza de los acreedores, y en consecuencia reducir los costos de los emprstitos del sector pblico, y con ello incrementar su capacidad de endeudamiento. ii. Aceleracin del ritmo de crecimiento de la base de ingresos. Un crecimiento ms acelerado de los ingresos implica mayores supervit primarios y, por lo tanto, un aumento del nivel mximo de deuda sostenible que puede contraer un gobierno y de su capacidad de endeudamiento. Tales medidas no deben ser de carcter fiscal; las polticas estructurales que afectan la tasa de crecimiento a largo plazo de la economa (por ejemplo, polticas orientadas al sector financiero, el comercio exterior, los mercados de trabajo, la competencia industrial o la inversin extranjera directa) tambin tenderan a afectar la base tributaria del gobierno. Pero el mismo efecto se podra obtener con medidas estrictamente fiscales, que podran ser de dos tipos: Medidas que actan por medio de sus efectos en la tasa de crecimiento a largo plazo de la economa 38. Medidas que afectan el dinamismo de los gastos y los ingresos, tales como la progresividad del sistema tributario. iii. Adopcin de medidas para asegurar un aumento de los recursos futuros que el sector pblico pueda controlar. Habida cuenta del nivel en que se puede endeudar el sector pblico, su capacidad de endeudamiento depende del mximo de recursos expresado como porcentaje del PIB que ser capaz de movilizar en el futuro para atender el servicio de la deuda. Las medidas que los gobiernos adopten en el presente y que tengan el efecto de incrementar esos recursos aunque slo pudiera esperarse que ello ocurriera en el futuro tenderan pues a aumentar el techo de deuda del sector pblico. Tales medidas podran incluir, por ejemplo, la gestin del aumento de los derechos tales como las pensiones, la privatizacin de empresas estatales que producen prdidas, reformas de la administracin pblica para aumentar la flexibilidad de los costos salariales del Estado, y reformas tributarias para reducir las distorsiones e incrementar la factibilidad poltica de un aumento de los ingresos tributarios 39.
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Evaluacin de las opciones para crear espacio fiscal

2.4 La creacin de espacio fiscal depender intrnsecamente de las circunstancias de cada pas. En la prctica, la manera en que un pas pueda crear espacio fiscal depender de las condiciones iniciales y de la solidez de sus instituciones, sobre todo aquellas que influyen en la calidad del gasto. En un pas donde el gobierno puede construir infraestructura y mantenerla con eficiencia, un mayor endeudamiento para financiar nueva infraestructura de alta rentabilidad incrementara la solvencia del gobierno. En un pas donde el gobierno puede prestar servicios de salud y educacin en forma eficiente, sera razonable incrementar los ingresos fiscales para ampliar la cobertura de esos servicios si fuera necesario. Sin embargo, si los niveles de deuda ya son elevados, o si los impuestos o los cargos a los usuarios ya son altos, habra que sopesar estas opciones y el costo que supondran. 2.5 Las distintas maneras de crear espacio fiscal se pueden representar grficamente utilizando diamantes de espacio fiscal. En el Recuadro 4 se muestra una representacin visual en la que se emplean cuatro ejes para describir las cuatro opciones: aumentar los ingresos, aumentar el nivel de endeudamiento, acceder a ayuda externa a ttulo de donacin y generar ahorro fiscal aumentando la eficiencia del gasto. Cada eje podra graduarse para indicar el porcentaje del PIB (expresado en valor actualizado) y describe el potencial de un pas para crear espacio fiscal, en relacin con la situacin inicial del gobierno. El diamante es una representacin simplificada del espacio fiscal ya que las cuatro cantidades estn relacionadas entre s por la limitacin de la solvencia. Si aumentan los impuestos, aumenta el margen de endeudamiento. Lo mismo sucede si aumenta la eficiencia del gasto (y su impacto en el crecimiento). Sin embargo, es til tener una representacin visual esttica comparativa de las condiciones iniciales y considerar distintas maneras de crear espacio fiscal. Vase el Recuadro 4.
Recuadro 4.
Representacin visual del espacio fiscal
Considrese un pas que planifica su presupuesto a mediano plazo y trata de determinar su potencial para movilizar recursos en un perodo de tres aos (esto tambin podra hacerse para un presupuesto anual). Las estimaciones de su esfuerzo para recaudar ingresos pueden indicar que se podra movilizar un 4% adicional del PIB ampliando la base impositiva y adoptando medidas relacionadas con la administracin tributaria 1. En las negociaciones con sus asociados en el desarrollo pueden surgir indicaciones de un 3% adicional del PIB por concepto de ayuda a ttulo de donacin durante el perodo considerado. En un examen del gasto pblico se pueden haber identificado algunos mbitos para racionalizar el gasto, lo que podra liberar un 3% del PIB en recursos que podran reasignarse. Asimismo, los aspectos macroeconmicos y relacionados con la gestin de la deuda pueden indicar que durante el perodo considerado el endeudamiento se debera limitar al 2% del PIB. Estas cifras son factibles y nos permiten ilustrar el espacio fiscal que podra utilizar este pas hipottico.
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Grfico 5.
Espacio fiscal
Aumento de la ayuda a ttulo de donacin, como porcentaje del PIB 5 4 3 Aumento de la eficiciencia del gasto, como porcentaje del PIB Aumento de la deuda, como porcentaje del PIB 2 1 0 Aumento del esfuerzo tributario, como porcentaje del PIB
El objetivo principal de este grfico es distinguir las tipologas de pases segn las opciones para crear espacio fiscal (vase la tercera parte). El grfico es til porque al mostrar los cuatro instrumentos, nos obliga a reconocer que el endeudamiento es slo una de las maneras de crear espacio fiscal, y que existen otros tres instrumentos (sin considerar el seoreaje). Luego, tambin permite considerar el costo marginal de cada opcin, y clasificar las formas de crear espacio fiscal en relacin con el destino que se dara a los recursos.
1
Hay varios mtodos para calcular el potencial tributario y para estimar el esfuerzo tributario como el coeficiente entre la cifra efectiva y el potencial. Un coeficiente inferior a 1 indicara que hay margen para movilizar ingresos adicionales. Vanse Tanzi y Davoodi (1997) y Kaiser y Le (2006). La mayora de los gobiernos hacen una estimacin de los ingresos utilizando ya sea una estimacin de abajo arriba u otras tcnicas ms complejas. Los exmenes del gasto, como los que realiza el Reino Unido y el examen del gasto pblico que efecta el Banco pueden ayudar a identificar los programas de baja productividad y los mbitos donde se pueden hacer ahorros fiscales para reasignar los recursos.
Aspectos macroeconmicos
2.6 Existe espacio macroeconmico cuando un pas puede aumentar el gasto pblico sin comprometer la estabilidad macroeconmica a corto plazo. El gasto pblico se debe ajustar a las restricciones tanto fiscales como macroeconmicas de cada pas. El nivel de gasto pblico productivo en que puede incurrir un gobierno est limitado tanto por los aspectos relacionados con la solvencia del sector pblico como por los relativos a la estabilidad
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macroeconmica. Estas restricciones son independientes entre s. Un programa de gasto pblico que se puede ajustar sin peligro a la restriccin presupuestaria intertemporal del gobierno, por ejemplo, puede resultar desestabilizador desde el punto de vista macroeconmico (por ejemplo, al aumentar la demanda agregada durante los puntos mximos del ciclo) y, en consecuencia, ser desaconsejable, mientras que un impulso del gasto pblico que podra ser recomendable desde el punto de vista macroeconmico (por ejemplo, durante un perodo de cambios desfavorables de la coyuntura) tal vez no sea factible si pone en peligro la solvencia del gobierno. Por lo tanto, en las decisiones sobre gasto pblico influirn tanto los aspectos relacionados con la solvencia del balance general como los dficit fiscales con su impacto a corto plazo en la demanda agregada.
Recuadro 5.
Distintos escenarios de espacio macroeconmico y espacio fiscal

Aumenta la solvencia (existe espacio fiscal) Se pone en peligro la solvencia (no existe espacio fiscal) B D
Se mantiene la estabilidad macroeconmica Se compromete la estabilidad macroeconmica
A C
2.7 En toda poltica fiscal eficaz se deberan integrar la estabilidad macroeconmica y los aspectos relacionados con la solvencia. En este sencillo cuadro heurstico de 2x2 se recogen los aspectos macroeconmicos y relacionados con la solvencia 40. En l se reconoce que la solvencia no es la nica restriccin para el gasto pblico, porque las modificaciones de la poltica fiscal tienen efectos macroeconmicos. Hay margen para aumentar los gastos productivos del gobierno cuando el incremento del gasto es compatible con la solvencia, y cuando no perjudica la estabilidad macroeconmica (cuadrante A). Esta es la situacin en que se encontrara un pas cuando entra en una fase de contraccin y el gobierno realiza gastos que generan una alta rentabilidad y, por lo tanto, aumentan la solvencia. En cambio, en el cuadrante C, no sera recomendable aumentar el gasto porque la economa puede encontrarse en una situacin de pleno empleo y la expansin fiscal puede resultar desestabilizadora, aun cuando incremente la solvencia. En situaciones como las del cuadrante C, en que la expansin del gasto pblico incrementa la solvencia pero menoscaba la estabilidad macroeconmica, puede ser necesario aplicar otras polticas (por ejemplo, una poltica monetaria restrictiva) para garantizar que la expansin fiscal sea compatible con la estabilidad macroeconmica.
Consideraciones sobre el sndrome holands

2.8 Existe bastante temor y se ha discutido mucho acerca de si el aumento de la afluencia de ayuda producir un sndrome holands en los pases receptores. Si bien en teora se puede sostener que el aumento de la ayuda no tiene por qu reducir la competiti-
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vidad de los bienes comerciables, los datos empricos no arrojan conclusiones definitivas. En un estudio reciente del FMI se examin la experiencia de varios pases de frica al sur del Sahara y se lleg a la conclusin de que en la mayora de los casos no se haba producido un sndrome holands porque los pases receptores utilizaron los mayores flujos de ayuda para acumular reservas, evitando de esta manera las presiones sobre el sector real de la economa. El mantenimiento de esta tendencia echara por tierra el propsito de un mayor volumen de ayuda, y no se puede esperar que los pases donantes proporcionen recursos principalmente para acumular reservas. Para asegurar una gestin eficaz de los mayores volmenes de ayuda habr que garantizar aumentos de la productividad para contrarrestar las presiones sobre los bienes no comerciables; esto es posible en teora, pero bastante difcil en la prctica 41.
Resumen
2.9 Los conceptos de espacio fiscal y espacio macroeconmico nos ayudan a entender mejor las dificultades que plantea el diseo de polticas fiscales que apoyen el crecimiento a largo plazo. En el anlisis que sigue se presenta la experiencia de varios pases con la aplicacin de estos conceptos, y se destaca, entre otras cosas, la importancia de las instrucciones que influyen en la eficiencia del gasto pblico, as como de otros factores, como las condiciones iniciales del pas, las posibles relaciones de correspondencia entre solvencia y estabilidad macroeconmica, y el papel de los impuestos y de la ayuda a ttulo de donacin.
III.
El espacio fiscal en la prctica: Algunos ejemplos
3.1 Al determinar si es posible crear y mantener un espacio fiscal, as como la manera de lograrlo, se tienen en cuenta varios factores, entre ellos las condiciones fiscales iniciales, los antecedentes de la gestin de las finanzas pblicas en el pasado, la eficiencia del gasto pblico y la credibilidad de las polticas del gobierno. Las condiciones iniciales inciden en el resultado y, en el caso de algunos pases, un aspecto importante a tener en cuenta es su posibilidad de obtener financiamiento de fuentes internacionales. Algunos pases tienen acceso a los mercados, otros aspiran o estn prximos a tenerlo, mientras que otros dependen de la ayuda externa para complementar los recursos internos. Los organismos de clasificacin del crdito que operan en el mercado influyen en las condiciones bajo las cuales los gobiernos pueden obtener financiamiento; en consecuencia, es importante entender la base en que sustentan sus evaluaciones y establecer si se concentran en la estabilidad macroeconmica o si tambin tienen en cuenta los efectos del crecimiento. En el caso de los pases que reciben asistencia, la previsibilidad y la flexibilidad de la ayuda incide en su contribucin al espacio fiscal.
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Creacin de espacio fiscal: Ejemplos de pases con acceso a los mercados

3.2 La eficiencia del gasto en un marco de estabilidad macroeconmica es fundamental para el crecimiento. Chile, Tailandia y Belice ofrecen ejemplos interesantes de la manera en que los pases han usado o desaprovechado el espacio fiscal disponible, ya sea creando posibilidades para obtener prstamos en el futuro, o reducindolas. En particular, permiten ilustrar la importancia del gasto de alta calidad y la estabilidad macroeconmica perdurable. 3.3 Chile aplic polticas fiscales muy prudentes durante el decenio de 1990, que permitieron lograr supervit fiscales del gobierno central de alrededor del 1%, en promedio, y reducir considerablemente la deuda pblica. En este marco general de responsabilidad fiscal, que contribuy a la estabilidad macroeconmica, Chile increment el gasto en inversin pblica 42. Es notable que esto se lograra antes de la adopcin en 2001 de la norma fiscal de equilibrio estructural que dio carcter oficial al compromiso asumido respecto de la poltica fiscal que ya se estaba aplicando. Como resultado de la confianza en la estabilidad macroeconmica del pas y en la eficiencia del gasto, la calificacin de Chile en el mercado ha aumentado, y los mrgenes sobre su deuda han disminuido. En consecuencia, el pas increment su capacidad de endeudamiento disponible (su espacio fiscal), lo cual le dio mayor flexibilidad fiscal para uso potencial en el futuro. En el Grfico 6 a) se presentan de manera indicativa las opciones vigentes de espacio fiscal para un pas como Chile. En Chile, el esfuerzo tributario es moderado para su nivel de ingresos (alrededor del 24% para los ingresos del gobierno general), y los niveles de deuda son bajos (menos del 20% del PIB en 2002). Los influjos de ayuda son mnimos y existe poco margen para espacio fiscal a travs del aumento de la eficiencia en el gasto en razn de que se consideran elevados los niveles iniciales de eficiencia tcnica y en la asignacin del gobierno, por lo cual las ganancias derivadas de nuevos aumentos de eficiencia son pequeas. Consiguientemente, existe potencial para crear espacio fiscal en trminos de la capacidad para aumentar los ingresos y obtener ms financiamiento. 3.4 En el caso de Tailandia, la credibilidad fiscal basada en antecedentes de poltica fiscal prudente en el pasado y disminucin constante de la deuda pblica permiti al pas crear un espacio fiscal tomando nuevos emprstitos. En 2005, el gobierno puso en marcha un amplio programa quinquenal de inversin pblica cuya finalidad es aplicar anualmente entre el 2,5% y el 5% del PIB a la actualizacin y mejoramiento de la infraestructura, con el propsito de resolver, entre otras cuestiones, obstculos ampliamente reconocidos como el transporte pblico en Bangkok y las carreteras interprovinciales. En un informe emitido recientemente por un organismo de clasificacin 43 se seala que el programa de inversiones ser una importante fuerza impulsora de crecimiento a mediano plazo. En este contexto, la calificacin del gobierno se mantiene sin cambios en dos puntos por encima del puntaje que indica que existen condiciones propicias para la inversin, y hasta el momento no se han modificado los mrgenes. Con todo, aunque la posicin fiscal y la situacin de endeudamiento conforman una base favorable en trminos generales, tanto el FMI como los organismos de clasificacin reconocen que los megaproyectos de infraestructura conllevan riesgos y, consiguientemente, ser importante que se ejecuten eficazmente para evitar reacciones adversas
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Grfico 6 (a-e).
Espacio fiscal: Chile Aumento de la ayuda
Tipologas para crear espacio fiscal

Espacio fiscal: Brasil Aumento de la ayuda
Eficiencia del gasto
Esfuerzos tributarios
Aumento de la deuda
Aumento de la deuda
Espacio fiscal: India Aumento de la ayuda
Espacio fiscal: Etiopa Aumento de la ayuda
Aumento de la deuda
Aumento de la deuda
Espacio fiscal: Estados frgiles Aumento de la ayuda
Aumento de la deuda
de los acreedores 44. Si los proyectos permiten mejorar las perspectivas de crecimiento al tiempo que se mantiene la estabilidad macroeconmica, Tailandia habr usado satisfactoriamente (y ampliado) su espacio fiscal.
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3.5 El caso de Belice sirve para ilustrar cmo un amplio programa de inversiones pblicas financiado mediante deuda pero administrado deficientemente ocasion una disminucin de la calificacin crediticia y contribuy a llevar al pas al borde de la cesacin de pagos. Como parte de la estrategia del gobierno orientada a incrementar las perspectivas de crecimiento, Belice emprendi un programa de inversiones pblicas masivas que insumira, en promedio, el 13% del PIB entre 1999 y 2004, y estaba destinado principalmente a viviendas y actividades de construccin. El aumento de la produccin gener un crecimiento medio del 6,5% del PIB, respaldado por circunstancias favorables en la agricultura y el turismo. No obstante, comenzaron a aparecer pruebas de graves deficiencias en la administracin, mala asignacin de prioridades, falta de transparencia, y corrupcin, que se agravaron por la prdida de credibilidad de la poltica macroeconmica. Se registr un marcado aumento del dficit fiscal, que durante seis aos consecutivos ascendi a ms del 8% del PIB, y la deuda pblica (principalmente la deuda externa comercial) se cuadriplic en trminos de dlares estadounidenses y se duplic con creces ms del 100% del PIB en 2004. Ante el aumento de las dificultades, los organismos de clasificacin disminuyeron la calificacin de Belice 45 en razn de que la dinmica de la deuda se consideraba insostenible y creca el riesgo de cesacin de pagos. En consecuencia, tanto la estabilidad macroeconmica como el uso eficiente de los recursos para aumentar la solvencia y el crecimiento son fundamentales para la utilizacin de cualquier espacio fiscal disponible. Belice tena capacidad de endeudamiento al comienzo del perodo pero todo indica que redujo su espacio fiscal debido a la prdida de confianza en su capacidad para administrar la macroeconoma y los recursos.
Recuadro 6.
Qu tienen en cuenta los organismos de clasificacin al asignar sus calificaciones?
Las calificaciones del crdito soberano asignadas por los organismos de clasificacin del crdito reflejan sus opiniones respecto de la capacidad y la voluntad de los gobiernos soberanos para cumplir total y puntualmente sus obligaciones financieras comerciales. A raz de que constituyen una estimacin a futuro de la probabilidad de cesacin de pagos y entraan evaluaciones tanto cuantitativas como cualitativas, estas calificaciones implican, necesariamente y en cierta medida, opiniones discrecionales. El marco analtico que sustenta el anlisis es similar en todos los organismos de clasificacin y, en ltima instancia, tambin sirve de base para los anlisis que llevan a cabo los bancos de inversin que realizan operaciones en los mercados internacionales de capital. La metodologa de calificacin abarca 10 componentes: riesgo poltico, estructura econmica y de los ingresos, perspectivas de crecimiento econmico, flexibilidad fiscal, carga de la deuda del gobierno general, pasivos externos y contingentes, flexibilidad monetaria, liquidez externa, carga de la deuda externa del sector pblico y carga de la deuda externa del sector privado. La manera en que los organismos de clasificacin y los mercados financieros en general reaccionaran ante el inters de un gobierno por crear espacio fiscal para inversiones en infraestructura dependera, en ltima instancia, de la confluencia de todas estas categoras para un pas concreto en un momento especfico. Si los dems factores permanecen invariables, el espacio fiscal para infraestructura es una cuestin que afecta directamente a cinco de las 10 categoras y, consiguientemente, podra tener un impacto importante en la decisin respecto de la calificacin.
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En la prctica, los organismos de clasificacin suelen sealar explcitamente en sus informes las necesidades en materia de infraestructura y los obstculos que stas imponen al crecimiento en las economas de mercados emergentes. De esta manera diferencian a los pases en los que el fuerte ajuste fiscal luego de una crisis o frente a la inminencia de una crisis ha tomado la forma de recortes de la inversin pblica, que a su vez contribuyen a generar limitaciones en materia de infraestructura que inciden en las perspectivas de crecimiento a mediano plazo (vase el informe de S&P sobre Argentina (mayo de 2005), en el que se sealan cuestiones similares en Bulgaria, Per y, en menor medida, en la Federacin de Rusia y Uruguay). No obstante, el problema no se limita a los pases que se vieron obligados a realizar un ajuste fiscal; tambin se observa en los pases que en el curso general del desarrollo econmico enfrentan limitaciones en materia de infraestructura [vanse los informes de S&P sobre India (abril de 2005) y China (julio de 2005)]. Las reacciones de los organismos de clasificacin frente a los planes o medidas de las economas de mercados emergentes tendientes a crear un espacio fiscal para infraestructura dependen en primera instancia de las opciones de polticas que elijan los pases para crear ese espacio y, en segundo trmino, de las circunstancias especficas de cada pas. En la medida que para crear un espacio fiscal los pases recurran a disposiciones neutrales desde el punto de vista fiscal o del endeudamiento (por ejemplo a travs de una reasignacin de prioridades en materia de gastos, aumentos de eficiencia o de ingresos, y una participacin del sector privado estructurada adecuadamente), los resultados de la calificacin sern ms robustos ya sea explcitamente o, lo que es ms frecuente, implcitamente. Una manera simple de plantear esta cuestin es en trminos de los principales componentes de la calificacin mencionados anteriormente. De acuerdo con este planteamiento, las perspectivas de crecimiento econmico seran mayores en el futuro como resultado de una mejor infraestructura, mientras que todos los otros componentes, como mnimo, no se deterioraran. Se trata, por supuesto, de una simplificacin amplia de una interaccin de factores bastante compleja y, de todos modos, las circunstancias especficas de cada pas podran generar resultados diferentes. Por ejemplo, la ampliacin de la infraestructura pblica en pases con sectores pblicos notoriamente ineficientes y graves problemas de gobernabilidad difcilmente recibira una calificacin favorable, pues exacerbara una deficiencia ya existente e incrementara las incertidumbres respecto de los frutos finales del crecimiento; en forma similar, las inversiones en infraestructura que generan grandes aumentos de impuestos en pases cuya elevada carga tributaria est menoscabando el crecimiento del sector privado, incidiran negativamente en la calificacin.
3.6 Las condiciones fiscales iniciales inciden en el resultado. El proyecto de ampliacin del canal de Panam tendr un costo estimado superior al 50% del PIB, pero podra convertirse en una importante fuente de crecimiento para el pas. Si bien los organismos de clasificacin del crdito reconocen este hecho, tambin consideran que la deuda de Panam ha alcanzado niveles excesivos y existe poca capacidad de endeudamiento disponible. Estos organismos han vinculado explcitamente una perspectiva estable de calificacin a la expectativa de que cualquier proyecto de ampliacin sea administrado de una manera prudente desde el punto de vista fiscal, que imponga pocas presiones a las finanzas pblicas 46. En razn del elevado costo del proyecto, es improbable que ese costo pueda ser cubierto con aho-
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rro fiscal derivado de medidas relacionadas con los ingresos o el gasto. La otra alternativa sera recurrir en gran medida a financiamiento del sector privado; esta opcin sera adecuada si en efecto el proyecto fuese viable comercialmente sin que existan incertidumbres o riesgos excesivos. 3.7 El riesgo de inestabilidad macroeconmica limita la creacin de un espacio fiscal, incluso cuando es una opcin acertada desde el punto de vista econmico. Durante los ltimos 20 aos, Brasil ha sufrido marcadas disminuciones de la inversin en infraestructura. En consecuencia, los proyectos de inversin se trate de obras nuevas o de rehabilitacin y mantenimiento tienen tasas de rentabilidad extremadamente elevadas. La solvencia aumentara si el gobierno financiara esos proyectos. No obstante, Brasil tiene una larga historia de crisis fiscales y de deuda, que influye en el acceso a financiamiento. Si bien reconocen que las deficiencias y las polticas en materia de infraestructura constituyen un obstculo al crecimiento 47, los organismos de clasificacin ponen el acento en la historia reciente de inestabilidad. La calificacin actual de Brasil (BB, dos puntos por debajo del puntaje que indica que existen condiciones propicias para la inversin) refleja la carga de la elevada deuda del gobierno general que es extremadamente vulnerable a las variaciones en la tasa de inters. En el Grfico 6 b) se presentan las opciones de espacio fiscal para un pas como Brasil. Habida cuenta del alto porcentaje de tributacin, es probable que un mayor esfuerzo tributario resulte costoso pues reducira los incentivos a la inversin y produccin, aunque el aumento de la eficiencia de la tributacin tendra un efecto positivo en el crecimiento. Los flujos de ayuda son mnimos y el endeudamiento tambin es reducido, con la salvedad de los proyectos que se autofinancian. En consecuencia, la creacin de espacio fiscal se reduce en gran medida a la opcin de mejorar la eficiencia del gasto a travs de medidas como el uso de una mayor discrecionalidad en la asignacin presupuestaria mediante la flexibilizacin de las restricciones impuestas por la asignacin anticipada de fondos. 3.8 Las instituciones que regulan la eficiencia del gasto pblico son fundamentales. India ha logrado crecer a pesar de profundas deficiencias de infraestructura 48. El pas estara en condiciones de incrementar el endeudamiento pblico en condiciones favorables en razn de que en el mercado se considera que podr atender el servicio de su deuda 49. El problema, sin embargo, es la ineficiencia del gasto pblico que reduce su impacto. En India, los programas pblicos soportan el peso de subvenciones improductivas y baja eficiencia tcnica. Por lo tanto, no se tiene la certeza de que un aumento del gasto producira altos rendimientos, y la creacin de espacio fiscal podra ser contraproducente a largo plazo. En el Grfico 6 c) se describe un caso de esa ndole. En teora, tambin podra crearse espacio fiscal a travs de la movilizacin de ingresos adicionales, habida cuenta de que el porcentaje de tributacin es relativamente moderado en la actualidad, pero en vista de la baja eficiencia tcnica y en la asignacin del gasto pblico, esta opcin tambin podra ser contraproducente. En una situacin de esta naturaleza, es posible que la incorporacin gradual de mejoras en la eficiencia del gasto deba preceder o, por lo menos ser simultnea, a cualquier otra medida para incrementar el espacio fiscal.
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Creacin de espacio fiscal: Ejemplos de pases que dependen de la ayuda

3.8 Los factores que determinan las decisiones relacionadas con la creacin y el uso del espacio fiscal en los pases que dependen de la ayuda no son muy diferentes de los que se aplican para tomar las decisiones en los pases con acceso a los mercados. Si bien es cierto que los pases que dependen de la ayuda disponen de menos opciones para obtener financiamiento en los mercados, los flujos de ayuda ofrecen la posibilidad de compensar el impacto del menor acceso a los mercados. Los pases que dependen de la ayuda permiten ilustrar la importancia de la previsibilidad de los flujos de ayuda a ttulo de donacin, en particular cuando esos flujos son necesarios para asumir gastos ordinarios relacionados con los ODM y movilizar ingresos internos para financiar gastos ordinarios (entre ellos para mantenimiento de infraestructura), as como la importancia de la eficiencia del gasto. 3.9 El aumento de los ingresos es una fuente de espacio fiscal poco utilizada. En promedio, como se seala en el Cuadro 1 del Anexo, los pases de ingreso bajo recaudan menos del 20% del PIB en concepto de ingresos. Etiopa y Mongolia son algunos de los pocos pases que lograron una mejora significativa (ms del 5% del PIB) en la movilizacin de ingresos durante los ltimos 20 aos. En varios pases (por ejemplo Guinea, Cte dIvoire y Madagascar) se ha reducido efectivamente el porcentaje de entrada de ingresos durante este perodo, un hecho preocupante que en algunos casos reflej perturbaciones polticas y la consiguiente declinacin de la actividad econmica en el pas. La gran mayora de los pases de ingreso bajo han realizado pocos progresos para incrementar la participacin de los ingresos en el PIB. Como aumentar la tributacin para financiar el gasto en infraestructura no sera una medida eficiente, es probable que sea ms productivo desde el punto de vista econmico usar los impuestos internos para financiar un porcentaje cada vez mayor del gasto ordinario, y concentrar la ayuda en respaldar inversiones en infraestructura y proporcionar financiamiento previsible para programas ordinarios relacionados especficamente con los ODM. 3.10 El aumento de eficiencia del gasto es otra fuente de espacio fiscal poco utilizada. Los estudios realizados por el Banco sobre los exmenes del gasto pblico revelan que pocos gobiernos examinan sistemticamente sus gastos con el propsito de reducir el gasto de baja rentabilidad e identificar recursos que pueden ser reasignados 50. De hecho, en muchos pases se sabe poco acerca de la eficiencia econmica o tcnica del gasto. Cuando los gobiernos no tienen en cuenta la posibilidad de mejorar la eficiencia y recurren a donaciones o prstamos en condiciones concesionarias para financiar gastos prioritarios, reducen la probabilidad de que la ayuda sea utilizada eficazmente. 3.11 Cuando ya existe un alto nivel de ingresos, es probable que la ayuda deba desempear un papel ms importante. El diamante de espacio fiscal para Etiopa [vase el Grfico 6 d)] indica que la ayuda adicional y el aumento de eficiencia del gasto son dos vas adecuadas para incrementar el espacio fiscal. Con un esfuerzo tributario del 20% del PIB, Etiopa ha logrado movilizar recursos internos destinados al gasto pblico. Este pas tiene un nivel de gastos del 30% y acceso a ayuda a ttulo de donacin equivalente al 5% del PIB. Si bien el servicio de la deuda insume alrededor del 8% del gasto, sus posibilidades de tomar
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emprstitos son reducidas debido a que recientemente ha recibido alivio de la deuda en el marco de la Iniciativa para los pases pobres muy endeudados. Con todo, Etiopa podra tener acceso a ayuda adicional a ttulo de donacin 51. Con un nivel de gasto primario que representa el 22% del PIB, se presume (basndose en parte en los estudios del Banco sobre los exmenes del gasto pblico) que puede lograrse espacio fiscal mediante un aumento de eficiencia del gasto. 3.12 Los Estados frgiles tienen pocas opciones. Una base de ingresos reducida deja poco margen para incrementar los ingresos a mediano plazo, y las funciones acotadas del gobierno ofrecen pocas posibilidades de realizar un ahorro fiscal a travs de aumentos de eficiencia. El gobierno tampoco tiene capacidad de endeudamiento. En consecuencia, la obtencin de ayuda externa a ttulo de donacin, que sea previsible y no est condicionada, es la nica va razonable para crear espacio fiscal destinado al mediano plazo, hasta que se desarrolle la base de ingresos internos. En el Grfico 6 e) se describe un Estado frgil genrico, donde el principal medio para crear espacio fiscal es la ayuda a ttulo de donacin con un margen muy reducido para aumentar los ingresos y ninguna posibilidad de endeudamiento o movilizacin de ingresos internos. 3.13 Resumen. Reconocer la importancia que reviste el espacio fiscal para el crecimiento y el desarrollo es slo una parte del desafo que afrontan los pases en desarrollo. Crear y usar el espacio fiscal de una manera que sea coherente con la estabilidad y el crecimiento a largo plazo es un desafo formidable. Los casos descritos en esta seccin que sirven de ejemplo para destacar algunos de los riesgos, y algunas de las oportunidades, en los Estados frgiles, los pases de ingreso bajo que reciben ayuda y los pases que tienen acceso a financiamiento en los mercados, tambin demuestran que es posible superar ese desafo.
IV.
Conclusiones y cuestiones que requieren mayor investigacin
4.1. De cara al futuro, en esta etapa se pueden sealar algunas orientaciones generales para lograr que se preste ms atencin al crecimiento y al desarrollo en las polticas fiscales. Primero, a medida que los pases intenten alcanzar los ODM, en el diseo de las polticas fiscales se debern incorporar explcitamente los objetivos de estabilizacin y crecimiento. Segundo, la composicin y la eficiencia del gasto pblico son fundamentales para lograr resultados entre ellos el crecimiento y los ODM y en el diseo de las polticas se debera incorporar el anlisis de estos canales de transmisin. Tercero, habida cuenta de que cada pas es singular en lo que respecta a los niveles y la composicin del gasto y las fuentes de financiamiento, en toda poltica fiscal orientada al crecimiento se deben tener en cuenta las condiciones fiscales y macroeconmicas iniciales, como los obstculos al crecimiento, la eficiencia del gasto y las condiciones de gobernabilidad, y la capacidad institucional para utilizar eficazmente los recursos existentes y los nuevos recursos. Cuarto, si no tienen la capacidad necesaria, los pases deberan establecer un orden de prioridad para mejorar las instituciones fiscales, especialmente aquellas responsables de la gestin presupuestaria y la movilizacin de ingresos.
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4.2 Las orientaciones sealadas anteriormente para los estudios analticos del Banco en los programas para los pases tienen varias implicancias operacionales importantes. En primer lugar, se plantea la importancia y la necesidad de que, en los exmenes del gasto pblico, el Banco aborde de manera ms profunda el nexo entre el gasto y los resultados. Ser preciso evaluar, para sectores clave relacionados con el crecimiento y los ODM, si el gasto pblico realmente incide en los resultados y el grado de eficiencia con que lo hace. Un anlisis comparado pragmtico de la eficiencia del gasto para resultados clave del sector pblico ofrecera orientacin a los gobiernos que intenten mejorar el uso de los recursos. Otro objetivo importante de esos exmenes sera establecer si es posible encontrar espacio fiscal reasignando a cuestiones de mayor prioridad los recursos destinados a programas de bajo valor. Los exmenes del gasto pblico tambin serviran para establecer un vnculo entre los estudios en curso sobre los obstculos al crecimiento y un debate sobre la manera en que la poltica presupuestaria puede contribuir a resolver los obstculos. En segundo lugar, en dichos exmenes se deber prestar ms atencin al anlisis del financiamiento del presupuesto, con inclusin de todos los instrumentos de financiamiento del sector pblico identificados en el diamante fiscal, teniendo en cuenta el impacto del alivio de la deuda a travs de la IADM. Las dificultades que plantea la gestin presupuestaria cuando los volmenes de ayuda son elevados y/o imprevisibles debern ser analizadas en los exmenes del gasto pblico, y ser preciso estimar los costos marginales de la tributacin para poder determinar las posibilidades de incrementar los ingresos a travs de impuestos y medidas no tributarias. Por ltimo, sigue siendo importante prestar atencin a los sistemas presupuestarios, la elaboracin de marcos de gasto a mediano plazo, y la capacidad institucional para la gestin del presupuesto; sin embargo, dicha atencin se debera intensificar estudiando de manera ms explcita la medida en que el sistema permite lograr los objetivos de las polticas y en que la economa poltica del pas influye en dichos objetivos. Un mayor nfasis en estas cuestiones permitir al Banco contribuir, conjuntamente con el FMI, al diseo de polticas fiscales y de gasto pblico orientadas al crecimiento. 4.3 El presente es un informe provisional para el Comit para el Desarrollo sobre un conjunto de cuestiones bastante complejas y relacionadas entre s. Se requiere un anlisis ms a fondo para poder ofrecer orientaciones sobre la manera en que la poltica fiscal y de gasto pblico puede promover eficazmente el crecimiento a largo plazo, manteniendo al mismo tiempo la estabilidad macroeconmica. La Red sobre Reduccin de la Pobreza y Gestin Econmica (PREM) est llevando a cabo un programa de trabajo en colaboracin con otras redes (Economa del Desarrollo, Desarrollo Humano e Infraestructura) que incluye profundizar las investigaciones respecto de varias cuestiones, entre ellas: la relacin entre la composicin funcional y econmica del gasto y los resultados; el estudio de los aspectos complementarios de las funciones; el anlisis microeconmico detallado de la eficiencia del gasto pblico respecto de una seleccin de resultados en los sectores de salud, educacin e infraestructura, y la estimacin de los ingresos potenciales de los pases sobre la base de tcnicas de anlisis comparado. Las cuestiones relativas al gasto fiscal y pblico se vincularn a los estudios en curso sobre los graves obstculos al crecimiento con el propsito de establecer un nexo entre el gasto y el crecimiento. Habida cuenta de las limitaciones de las estadsticas de las finanzas pblicas en este respecto, la creacin de una base de datos estadsticos sobre el gasto pblico y los resultados en sectores clave, necesaria para estos estudios,
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plantear un gran desafo. A ttulo experimental, se emprendern estudios de casos sobre pases para analizar la posibilidad de mejorar la composicin y la eficiencia del gasto y aumentar la movilizacin de ingresos, y para determinar cmo habra que abordar los aspectos relativos al espacio fiscal y al espacio macroeconmico para poder ofrecer una asesora coherente en materia de polticas sobre crecimiento con estabilidad. 4.4 Al emprender este estudio sobre el diseo de polticas fiscales orientadas al crecimiento y al desarrollo, ser muy importante trabajar en estrecha colaboracin con el FMI. Se contempla una permanente colaboracin con el Departamento de Finanzas Pblicas del FMI y otros asociados en el mbito del desarrollo. Muchos asociados en el mbito del desarrollo estn interesados en respaldar el programa de anlisis con intervencin de varias redes descrito anteriormente, en razn de su importancia para los ODM y para el programa de intensificacin, y su pertinencia para los estudios en curso sobre diagnstico del crecimiento. Varios organismos bilaterales manifestaron inters por respaldar esta labor. 4.5 En septiembre de 2006 se realizar un seminario para informar sobre el avance de los estudios sobre pases. Para principios de 2007 se prev contar con un informe completo, cuyas conclusiones y recomendaciones se darn a conocer en seminarios que se llevarn a cabo en las diversas regiones y que estarn dirigidos a las autoridades responsables de las polticas, acadmicos y representantes de la sociedad civil.
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Anexo - Cuadros
Cuadro 1 Ingresos y gastos del gobierno general por grupos de ingresos (porcentaje)
1980-84 1985-89 1990-94 1995-99 2000-05 Promedio Total de ingresos y donaciones/PIB Grupo de ingreso bajo Grupo de ingreso mediano bajo Grupo de ingreso mediano alto Pases de ingreso alto no pertenecientes a la OCDE Pases de ingreso alto de la OCDE Total de gastos y financiamiento neto/PIB Grupo de ingreso bajo Grupo de ingreso mediano bajo Grupo de ingreso mediano alto Pases de ingreso alto no pertenecientes a la OCDE Pases de ingreso alto de la OCDE Saldo fiscal/PIB Grupo de ingreso bajo Grupo de ingreso mediano bajo Grupo de ingreso mediano alto Pases de ingreso alto no pertenecientes a la OCDE Pases de ingreso alto de la OCDE Pagos de intereses/PIB 2/ Grupo de ingreso bajo Grupo de ingreso mediano bajo Grupo de ingreso mediano alto Pases de ingreso alto no pertenecientes a la OCDE Pases de ingreso alto de la OCDE 2/ Saldo primario/PIB Grupo de ingreso bajo Grupo de ingreso mediano bajo Grupo de ingreso mediano alto Pases de ingreso alto no pertenecientes a la OCDE Pases de ingreso alto de la OCDE 2/ 21,0 25,1 30,9 29,3 41,0 26,4 33,0 37,4 31,3 44,9 6,1 4,3 4,2 0,2 3,9 1,9 0,4 1,6 0,3 .. 4,3 3,9 2,5 0,5 .. 20,0 25,1 29,9 32,3 40,5 24,5 30,1 35,9 36,8 43,6 4,8 3,3 2,4 1,3 2,6 2,8 1,4 2,6 0,5 3,3 1,9 1,9 0,2 0,8 0,7 19,1 26,4 31,5 32,5 43,2 26,0 32,4 32,7 37,8 46,1 5,5 3,3 1,9 3,6 3,8 2,5 1,8 2,2 1,9 3,3 2,9 1,4 0,4 1,7 0,5 18,6 25,5 30,2 32,9 44,1 22,6 28,9 33,0 36,2 45,2 3,7 2,6 2,8 3,5 1,6 2,0 1,9 2,5 3,0 3,0 1,7 0,7 0,3 0,5 1,4 20,1 27,3 30,5 37,7 44,8 24,4 30,3 34,7 33,1 44,9 3,6 2,5 3,4 1,6 0,4 1,9 2,1 3,2 2,2 2,4 1,7 0,4 0,2 0,6 2,1 19,8 25,9 30,6 32,9 42,7 24,8 30,9 34,7 35,0 44,9 4,7 3,2 2,9 1,9 2,4 2,2 1,5 2,4 1,6 3,0 2,5 1,7 0,5 0,4 0,9
Fuentes: Perspectivas de la economa mundial, FMI, septiembre de 2005, y OECD Economic Outlook, OCDE, 2005. Notas: 1. Los datos de las columnas son promedios de perodo. El promedio se obtiene usando la mediana anual para cada grupo de ingresos. 2. En la columna 1985-89 para Pases de ingreso alto de la OCDE, se incluye el promedio de los datos correspondientes a 1988 y 1989.
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Cuadro 2 Crecimiento del PIB y tasa de inflacin por grupo de ingresos (variacin porcentual)
1980-84 1985-89 1990-94 1995-99 2000-04 Promedio Tasa de crecimiento del PIB Grupo de ingreso bajo (Grupo de ingreso bajo, sin incluir a la India) Grupo de ingreso mediano bajo Grupo de ingreso mediano bajo, sin incluir a China) Grupo de ingreso mediano alto Mundo Tasa de crecimiento del PIB, per cpita 1/ Grupo de ingreso bajo (Grupo de ingreso bajo, sin incluir a la India) Grupo de ingreso mediano bajo (Grupo de ingreso mediano bajo, sin incluir a China) Grupo de ingreso mediano alto Mundo Tasa de inflacin 2/ Grupo de ingreso bajo (Grupo de ingreso bajo, sin incluir a la India) Grupo de ingreso mediano bajo (Grupo de ingreso mediano bajo, sin incluir a China) Grupo de ingreso mediano alto 3,8 2,5 3,8 2,7 1,9 2,2 1,4 0,1 2,1 0,7 0,4 0,5 10,1 9,9 7,9 8,3 8,6 5,0 4,0 5,0 3,8 1,4 3,8 2,6 1,3 3,2 1,9 0,0 2,0 8,7 8,6 7,0 6,9 4,5 3,4 2,1 4,1 1,9 0,9 2,3 1,2 0,3 2,7 0,4 0,2 0,8 15,3 15,6 14,5 14,9 10,8 5,4 4,2 4,5 2,4 2,6 3,1 3,3 1,8 3,2 1,0 1,7 1,7 10,2 10,3 7,4 7,5 5,8 5,1 4,4 5,7 4,0 3,3 2,8 3,2 2,0 4,8 2,3 2,5 1,6 5,7 6,0 5,2 5,3 2,9 4,6 3,4 4,6 3,0 2,0 2,9 2,3 1,0 3,2 1,3 0,9 1,3 10,0 10,1 8,4 8,6 6,5
Fuentes: Perspectivas de la economa mundial, IMF, septiembre de 2005, e Indicadores del desarrollo mundial, Banco Mundial, agosto de 2005. Notas: 1. La tasa de crecimiento del PIB per cpita para el ltimo perodo comprende los aos 2000-03. 2. La primera columna corresponde al perodo que va de 1981 a 1984.
Nota: Fuentes de datos

1. Los datos usados en el informe constituyen una consolidacin de los datos extrados de varias fuentes, que incluyen, para aos recientes, los exmenes del gasto pblico realizados por el Banco. En general, es difcil encontrar una fuente coherente de datos que permita realizar el seguimiento de la asignacin funcional del gasto en el tiempo y entre pases. Las estadsticas de las finanzas pblicas contienen algunos datos pero no permiten el seguimiento coherente de un grupo representativo de pases. Adems, algunos pases proporcionan informacin sobre el gobierno general mientras que otros slo lo hacen sobre el gobierno central, y muchos de ellos no incluyen un desglose funcional. Asimismo, habida cuenta de que la diferencia entre los agregados del gobierno central y del gobierno general es pequea en el caso de los pases de ingreso bajo y de ingreso mediano bajo, hemos combinado ambos niveles de gobierno para obtener una muestra de tamao razonable por grupo de ingresos a fin de estimar las estructuras del gasto pblico. Se utiliz el procedimiento de verificacin cruzada con pases individuales para tener la certeza de que la estructura era ampliamente representativa del grupo de ingresos. Si bien este mtodo no es totalmente satisfactorio, la li-
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mitada disponibilidad de datos obliga a realizar inferencias respecto de las estructuras del gasto. 2. Los pases incluidos en la muestra total para cada grupo de ingresos se indica a continuacin. En razn de la disponibilidad de datos, el nmero de pases incluido en cada grupo de ingresos y para aos concretos, es diferente. Grupo de ingreso bajo (gobierno general y gobierno central): Muestra total - 38 pases Benin, Bhutn, Burkina Faso, Burundi, Camboya, Chad, Comoras, Camern, Cte dIvoire, Etiopa, Gambia, Guinea, Guinea-Bissau, Hait, India, Lesotho, Liberia, Madagascar, Malawi, Mal, Moldova, Mongolia, Myanmar, Nepal, Nicaragua, Nger, Pakistn, Repblica del Congo, Repblica Democrtica Popular Lao, Rwanda, Senegal, Tayikistn, Tanzana, Togo, Uganda, Yemen, Zambia, Zimbabwe. Grupo de ingreso mediano bajo (gobierno general y gobierno central): 34 pases Albania, Azerbaiyn, Belars, Bolivia, Brasil, Bulgaria, Colombia, Djibouti, Ecuador, El Salvador, Egipto, Filipinas, Georgia, Guatemala, Guyana, Indonesia, Irn, Jamaica, Kazajstn, Maldivas, Marruecos, Namibia, Paraguay, Per, Repblica rabe Siria, Repblica Dominicana, Rumania, Sri Lanka, Suriname, Tailandia, Tonga, Tnez, Ucrania y Vanuatu. Grupo de ingreso mediano alto (gobierno general): 16 pases Argentina, Croacia, Estonia, Federacin de Rusia, Hungra, Letonia, Lituania, Malasia, Mauricio, Panam, Polonia, Repblica Checa, Repblica Eslovaca, Sudfrica, Uruguay y Venezuela.
Notas
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. El ODM-1 se refiere a la meta de reducir a la mitad, para el ao 2015, el nmero de personas que en 1990 vivan con menos de US$1 al da (paridad de poder adquisitivo). Para eso sera necesario que un gobierno generara, en valor actualizado, futuros supervit primarios e ingresos de seoreaje por un monto superior al valor de la deuda pendiente. Comunicado del Comit para el Desarrollo, 25 de septiembre de 2005. Vanse FMI (2004) y FMI (2005a). Las reducciones de los gastos productivos tambin pueden ser indicativas de decisiones de economa poltica que reflejan una preferencia por los gastos corrientes por encima de proyectos de inversin de larga gestacin. Vanse Caldern y Servn (2003) para Amrica Latina, y Estache (2005) para frica. Easterly y Servn, (2003). Pinto y Zahir, (2004). Agenor, Nabli y Yousef (2005) sealan la existencia de polticas poco favorables a la actividad privada en la regin. La participacin del sector privado en proyectos de infraestructura en Oriente Medio y Norte de frica durante el perodo de 1990-2001 fue menor que en todas las dems regiones juntas, incluida frica al sur de Sahara. Por lo tanto, la introduccin de reformas de las polticas para promover la inversin privada en infraes-
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tructura, reducir el despilfarro y limitar los gastos del sector pblico a aquellos que corrigen las ineficiencias del mercado, permitira aumentar la eficiencia general de la economa. 10. Los pases de Asia oriental que no han invertido lo suficiente en infraestructura pueden haber limitado el crecimiento econmico, la reduccin de la pobreza e incluso la solvencia fiscal a largo plazo. Sin embargo, el Banco ha determinado que no sera apropiado destinar mayores recursos a inversiones sin que antes aumente la eficiencia del gasto en varios de esos pases. Banco Mundial (2005). FMI (2003). Tanzi y Zee (1997) observan que desde la perspectiva de la nueva teora del crecimiento endgeno, la poltica fiscal podra cumplir un papel fundamental que incidira en el crecimiento a largo plazo de los pases. Blanchard y Giavazzi (2004). Koen y van den Noord (2005). Vase FMI (2004) Si los emprstitos se usan para financiar una inversin que arroja una tasa de rentabilidad mayor que el costo de los prstamos, el resultado sera un aumento del patrimonio neto y de la solvencia del gobierno. Easterly y Servn (2003). Por ejemplo, el Reino Unido adopt la regla de oro en 1997 y fij un tope de 40% para el coeficiente deuda pblica neta -PIB. Vase un anlisis de las reglas fiscales en Banca dItalia (2001) y OCDE (2002). Se pueden utilizar anlisis de regresin comparados entre distintos pases para respaldar el argumento a favor o en contra de gastos de capital adicionales, pero ello tiende a mostrar las limitaciones de dichos anlisis y no la ausencia, en el contexto de cada pas, de los factores determinantes del crecimiento. En FMI (2005), un examen de la literatura sobre los efectos de la inversin pblica en el producto, la productividad y el crecimiento arroja resultados variados. Caldern y Servn (2005) examinan un gran nmero de estudios que muestran que las inversiones en infraestructura en particular producen un impacto positivo. Este tema sigue abierto para nuevos estudios. Por ejemplo, el modelo de simulacin de los objetivos de desarrollo del milenio de Etiopa incorpora la caracterstica de que las inversiones adicionales en infraestructura aumentan la eficiencia de la ayuda destinada a los sectores sociales y permite alcanzar ms tempranamente los ODM. Vase el modelo para Etiopa en Lofgren (2004). Guasch (2004) destaca el hecho de que uno de cada dos contratos de asociaciones pblico-privadas deben renegociarse, lo que constituye un proceso complicado y costoso. Estache (2005) observa que en frica se generaron solamente 230 asociaciones pblico-privadas con socios extranjeros, y que de stas, aproximadamente la mitad se circunscribieron a Sudfrica. Estache y Liu (2003) estiman que, en el perodo de 1964-2003, las tasas de rentabilidad social de los proyectos de infraestructura del Banco Mundial sobrepasaron el 20% en los sectores de telecomunicaciones, transporte y urbanismo, y encuentran pruebas de que dichas tasas pueden haber aumentado en los ltimos aos. Vanse tambin Canning y Bennathan (2000) y Briceo y colaboradores (2004). Easterly y colaboradores (2003). En los estudios del FMI (2005 a) sobre los efectos de las inversiones del sector pblico en infraestructura en Brasil, Chile, Colombia, Etiopa, Ghana, India, Jordania y Per se llega a la conclusin de que los problemas de infraestructura ms agudos corresponden a los sectores de transporte por carretera, pero tambin hay dificultades en el sector portuario y en los sectores de energa, telecomunicaciones y agua y saneamiento (pg. 7). En los estudios comparativos de pases (Barro (1991), Benhabib y Spiegel (1994), Barro y Sala-i-Martin (1995), Sala-i-Martin (1997) y otros) se ha determinado que la escolaridad est positivamente relacionada con
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Anand Rajaram y Roberto Zagha el crecimiento del PIB per cpita. Vase tambin el trabajo de Psacharapoulos y Patrinos (2004) sobre las tasas de rentabilidad de la educacin en las distintas regiones.
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Bloom, Canning y Jamison (2004). Los estudios iniciales estimaban que la prdida anual de PIB era de alrededor del 1%. Estudios ms recientes en los que se han analizado las consecuencias en el capital humano y las repercusiones en la transmisin de conocimientos han llegado a la conclusin de que probablemente el impacto sea mucho ms significativo e incluso puede provocar un colapso econmico. Vase Clive Bell, Shanta Devarajan y Hans Gersbach (2003). Vase en Leipziger, Fay, Wodon y Yepes (2003) un anlisis de la infraestructura necesaria para mejorar los resultados en la salud de los nios en el marco de los ODM. Banco Mundial (2004). En el Informe sobre el desarrollo mundial se destaca el problema de ausentismo del personal docente y de los trabajadores de la salud, situacin que refleja, en parte, las difciles condiciones de vida y las deficiencias del transporte en muchas zonas rurales. Klitgaard (1990) y Easterly (2001) presentan casos de proyectos que se han visto perjudicados por las deficiencias en materia de gobernabilidad. Vanse tambin Tanzi y Dawoodi (1996) y Mauro (1998). Philip Keefer y Stephen Knack (2006). Banco Mundial (2006). La Iniciativa para los PPME contemplaba destinar especficamente los recursos liberados por el alivio de la deuda a gastos en beneficio de los pobres, y si bien los pases tenan libertad para designar las categoras de gastos que cumplan con este criterio, en general, la iniciativa dio lugar a que una parte importante de los recursos asignados se destinaran a los sectores de educacin y salud. Ms recientemente, habida cuenta del nfasis en los ODM (muchos de los cuales son objetivos relacionados con la salud), un volumen considerablemente mayor de la AOD y de los flujos privados se encauza a travs de fondos verticales para programas de lucha contra enfermedades especficas (SIDA, paludismo, etc.). En otros trabajos preparados recientemente por el FMI se han analizado las cuestiones relativas a la gestin de grandes afluencias de ayuda hacia los pases en desarrollo, y el desafo que supone coordinar las polticas fiscales, monetarias y cambiarias. Vanse FMI (2005 b), FMI (2005 c) y Heller (2005 b). Heller (2005 a). El seoreaje puede ser significativo en una economa de baja inflacin, que crece y se monetariza aceleradamente. Aparte de este caso excepcional, no constituye una fuente de ingresos significativa. Vase Agenor y Montiel (1996), o Easterly y Servn (2003). Muchos gastos pblicos aumentan el bienestar porque sus beneficios sociales pueden ser mayores que el costo social del proyecto. Sin embargo, si los costos financieros del proyecto o programa son mayores que la rentabilidad financiera, sus efectos en el patrimonio neto y la solvencia del gobierno son negativos. Desde un punto de vista meramente financiero, tales gastos no son sostenibles sin un subsidio. La justificacin para el subsidio sera que dicho gasto aumentara el bienestar y ayudara al gobierno a alcanzar objetivos sociales. Varios ODM caen en esta categora de gasto. Los proyectos que se autofinancian, es decir, cuyo valor actualizado consiste en un flujo de ingresos previsto suficiente para cubrir el costo del proyecto, no deberan verse restringidos por las inquietudes acerca del espacio fiscal ya que, por definicin, dichos proyectos no menoscaban la solvencia del gobierno. stas incluyen el nivel y la composicin de los propios gastos pblicos productivos (lo que indica que el espacio fiscal puede autorreforzarse, como se seala en Servn (2005)), y la eficiencia del sistema tributario en la asignacin de los recursos.
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Las iniciativas de condonacin y alivio de la deuda impulsadas por los acreedores tienen el efecto de crear espacio fiscal en los pases en desarrollo. Los gobiernos puedan reducir la deuda neta por otros medios que se encuentran bajo su control. Por ejemplo, si el sector pblico posee activos que tienen mayor valor en manos privadas que en poder del Estado, la venta de esos activos y la utilizacin de los recursos obtenidos para retirar deuda podran ayudar a crear espacio fiscal (por ejemplo, privatizacin de empresas pblicas y conversin de la deuda en medidas de proteccin de los recursos naturales). Se basa en la labor de Easterly y Servn para estudiar la viabilidad a corto y largo plazo de los niveles de gasto pblico. Vase Easterly y Servn (2003), bid. FMI (2005 c). Los esfuerzos que se realizaron durante los aos noventa por aumentar la eficiencia del gasto pblico a travs de la evaluacin de los programas y la introduccin de mejoras en la gestin tambin contribuyeron a generar una percepcin positiva del gobierno y complementaron un proceso de evaluacin y seleccin de inversiones que se vena aplicando desde haca mucho tiempo y estaba bien conceptuado. Vase Marcel y Tokman (2001). Vase el informe de Moodys (abril de 2005). En la consulta del Artculo IV realizada recientemente por el FMI se seal que los megaproyectos deban llevarse a cabo de tal manera que no ejerciesen una presin excesiva en la inflacin y los saldos externos y fuese posible reducir la relacin deuda/PIB. Tambin se hizo hincapi en la necesidad de transparencia en el financiamiento y en la necesidad de mantener el esfuerzo tributario. S&P, que en el ao 2000 calific por primera vez a Belice con BB+ (un punto por debajo del puntaje que indica que existen condiciones propicias para la inversin), en 2001 comenz a rebajar esa calificacin a un ritmo acelerado hasta la actual de CCC; Moodys, que en 1999 asign su primera calificacin (Ba2), en 2003 comenz a rebajarla hasta la actual Caa3. S&P (febrero de 2005). S&P (noviembre de 2005). Vase el informe titulado India Infrastructure Report 2003. Posiblemente, esta opinin favorable se debe a que la India no tiene antecedentes de incumplimiento en el pago de su deuda, tiene grandes reservas internacionales y se considera que dispone de capacidad para incrementar el esfuerzo tributario. El Reino Unido emplea un examen del gasto que se lleva a cabo peridicamente como parte del proceso de preparacin del presupuesto. Pese a ello, en 2003 encomend un examen independiente de la eficiencia del sector pblico (que se conoce como el informe Gershon) en el que se identificaron aumentos de eficiencia por valor de 20.000 millones de libras, de los cuales el 60% permita liberar efectivo y, por lo tanto, poda ser reasignado. Tambin se identificaron reducciones potenciales en el personal de la administracin pblica. Vase Gershon (2004). En la mayora de los gobiernos, este tipo de exmenes no son habituales y la aplicacin de las recomendaciones difiere de un gobierno a otro. A los efectos de este ejemplo, no hemos tenido en cuenta las inquietudes recientes respecto de la gobernabilidad, que podran reducir la ayuda a ttulo de donacin a disposicin de Etiopa.
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Presupuesto y Gasto Pblico 43/2006: 179-220 Secretara General de Presupuestos y Gastos 2006, Instituto de Estudios Fiscales

Polticas fiscales para promover el crecimiento y el desarrollo: Informe provisional

Anand Rajaram y Roberto Zagha

Polticas fiscales para promover el crecimiento y el desarrollo

Anand Rajaram y Roberto Zagha

Antecedentes sobre el tema

Polticas fiscales para promover el crecimiento y el desarrollo

Anand Rajaram y Roberto Zagha

Tendencias de los dficit fiscales y de la inflacin por grupos de pases, 1980-2005

Porcentaje del PIB

Porcentaje del PIB

Dficit fiscal: Ingreso mediano alto (incluidas las subvenciones 8 7 6 5 4 3 2 1 0 30

Porcentaje del PIB

Polticas fiscales para promover el crecimiento y el desarrollo

Anand Rajaram y Roberto Zagha

Porcentaje del PIB

Gasto pblico en infraestructura, educacin y salud: Ingreso mediano bajo 5 4 3 2 1

Porcentaje del PIB

Porcentaje del PIB

Polticas fiscales para promover el crecimiento y el desarrollo

Formacin de capital del sector pblico por grupos de pases, 1980-2005

Porcentaje del PIB

Ingreso mediano bajo

Ingreso mediano alto

Anand Rajaram y Roberto Zagha

Recientes debates sobre las metas y reglas fiscales

Polticas fiscales para promover el crecimiento y el desarrollo

Examen del FMI de las polticas fiscales y la inversin pblica

Anand Rajaram y Roberto Zagha

Polticas fiscales para promover el crecimiento y el desarrollo

Anand Rajaram y Roberto Zagha

Gobernabilidad, instituciones presupuestarias y eficiencia del gasto pblico

Polticas fiscales para promover el crecimiento y el desarrollo

Anand Rajaram y Roberto Zagha

Aclaracin del concepto de espacio fiscal

Crear espacio fiscal sin recurrir a nuevos emprstitos

Polticas fiscales para promover el crecimiento y el desarrollo

Crear espacio fiscal recurriendo a nuevos emprstitos

Anand Rajaram y Roberto Zagha

Polticas fiscales para promover el crecimiento y el desarrollo

Evaluacin de las opciones para crear espacio fiscal

Representacin visual del espacio fiscal

Anand Rajaram y Roberto Zagha

Polticas fiscales para promover el crecimiento y el desarrollo

Distintos escenarios de espacio macroeconmico y espacio fiscal

Se mantiene la estabilidad macroeconmica Se compromete la estabilidad macroeconmica

Consideraciones sobre el sndrome holands

Anand Rajaram y Roberto Zagha

El espacio fiscal en la prctica: Algunos ejemplos

Polticas fiscales para promover el crecimiento y el desarrollo

Creacin de espacio fiscal: Ejemplos de pases con acceso a los mercados

Anand Rajaram y Roberto Zagha

Tipologas para crear espacio fiscal

Eficiencia del gasto

Eficiencia del gasto

Espacio fiscal: India Aumento de la ayuda

Espacio fiscal: Etiopa Aumento de la ayuda

Eficiencia del gasto

Eficiencia del gasto

Espacio fiscal: Estados frgiles Aumento de la ayuda

Eficiencia del gasto

Polticas fiscales para promover el crecimiento y el desarrollo

Qu tienen en cuenta los organismos de clasificacin al asignar sus calificaciones?