Melhoria Da Regulacao No Brasil o Papel Da Participacao e Do Controle Social

MELHORIA DA REGULAO NO BRASIL: O PAPEL DA PARTICIPAO E DO CONTROLE SOCIAL
Copyright 2011. Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao PRO-REG Todos os direitos reservados. permitida a reproduo parcial ou total desta obra, desde que citada a fonte e que no seja para venda ou qualquer fim comercial. A responsabilidade pelos direitos autoriais de textos e imagens desta obra dos autores. O PRO-REG e a Casa Civil da Presidncia da Repblica, igualmente, no se responsabilizam pelas ideias contidas nesta publicao.
Presidenta da Repblica Dilma Rousseff Casa Civil da Presidncia da Repblica Ministra de Estado Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica Gleisi Hoffmann Subchefia de Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais Luiz Alberto dos Santos Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao PRO-REG Coordenao do Comit Gestor do PRO-REG Luiz Alberto dos Santos Titular Rodrigo Augusto Rodrigues Suplente Coordenao Tcnica do PRO-REG Jadir Dias Proena Titular Carlos Eduardo Resende Prado Suplente Embaixada do Reino Unido no Brasil Diretora de Programa Mrcia Sumire Gerente de Projetos Daniel Grabois Gerente Financeira Adriana Correira Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor Idec Coordenao Executiva do Idec Lisa Gunn Coordenao do Programa de Fortalecimento da Capacidade Tcnica da Participao Social na Regulao Teresa Donato Liporace
MELHORIA DA REGULAO NO BRASIL: O PAPEL DA PARTICIPAO E DO CONTROLE SOCIAL
Braslia 2011
M521 Melhoria da regulao no Brasil : o papel da participao e do controle social / organizadores Jadir Dias Proena e Carlos Eduardo Resende Prado. Braslia: Presidncia da Repblica, 2011. 232 p. ISBN: 978-85-86524-63-9 1. Regulao - Brasil. 2. Controle social - Brasil. 3. Defesa do consumidor Brasil. I. Proena, Jadir Dias. II. Prado, Carlos Eduardo Resende. CDD 341.3221
Tiragem: 1.000 exemplares.
SUMRIO
APRESENTAO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 PARTE I CONTROLE SOCIAL E ANLISE DO IMPACTO REGULATRIO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 As dimenses dos consumidores na regulao e o posicionamento das agncias brasileiras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Marcos P Avaliao do Impacto Regulatrio, consulta e transparncia. . . . . . . . . . . 35 Matthew Cocks Regulatory Impact Assessment, Consultation and Transparency . . . . . . . . 49 Matthew Cocks PARTE II TRANSPARNCIA E CONTROLE SOCIAL: A EXPERINCIA INTERNACIONAL . . . . . . . . . 61 O papel do consumidor na regulao do setor de eletricidade nos Estados Unidos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Nancy Brockway The Consumer Role in the Regulation of the Electric Industry in the United States . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 Nancy Brockway Grupos de consumidores e agncias reguladoras experincia do Reino Unido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 Richard Hall Consumer groups and regulators experiences from the UK . . . . . . . . . . 111 Richard Hall
PARTE III TRANSPARNCIA E CONTROLE SOCIAL: A EXPERINCIA BRASILEIRA. . . . . . . . . . . . 127 A viso de uma organizao de consumidores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 Rosana Grinberg Experincias e desafios para a participao das organizaes de consumidores na regulao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 Alfredo Lobo PARTE IV EXPERINCIAS PILOTO PROGRAMA DE FORTALECIMENTO DA CAPACIDADE TCNICA DA PARTICIPAO SOCIAL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 O Programa de Fortalecimento da Capacidade Tcnica da Participao Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 Teresa Liporace Transparncia e participao social no processo regulatrio da Anvisa: fortalecimento dos consumidores na regulao sanitria. . . . . . . . . . . . . . 187 Pedro Ivo A experincia piloto na Anatel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 Rbia Marize PARTE V PROPOSTAS PARA O FORTALECIMENTO DAS ORGANIZAES DE CONSUMIDORES. 227 O Sistema Nacional de Defesa do Consumidor e as Agncias Reguladoras . . . 229 Marcelo Sodr Perspectivas e desafios participao social na regulao. . . . . . . . . . . . . 235 Teresa Liporace Perspectivas e desafios participao social na Regulao . . . . . . . . . . . . 255 Juliana Pereira Propostas para o fortalecimento das organizaes de consumidores. . . . . . 261 Lisa Gunn SOBRE OS AUTORES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271
APRESENTAO
Passados quase quinze anos desde a implementao das primeiras agncias reguladoras e da criao dos marcos reguladores que orientam a prestao dos servios pblicos, o governo brasileiro tem colocado em prtica vrias iniciativas com vistas melhoria da qualidade da regulao e da governana regulatria. A reforma regulatria, no Brasil, busca simultaneamente responder aos desafios que se vinculam tanto reviso do que foi produzido ao longo desse perodo, como fazer frente aos desafios futuros de promover instituies slidas, transparentes e eficientes. Os aspectos mais relevantes deste processo permanente de transformao esto ligados coordenao entre a atividade regulatria e a formulao de polticas pblicas, consolidao da autonomia das agncias, participao social na regulao e ao melhoramento do processo de tomada de decises no ambiente regulatrio. Para tanto, o Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao PRO-REG busca formatar um conjunto de iniciativas para estimular no somente as agncias reguladoras, mas o governo como um todo. Assim, o Estado, no exerccio de sua funo regulatria, poder contribuir efetivamente para que o direito dos consumidores e a estabilidade dos mercados sejam resguardados, e que, a partir de instituies mais slidas, seja alcanado um patamar de desenvolvimento econmico e social menos exposto aos riscos inerentes ao ambiente onde se materializam as polticas pblicas. O PRO-REG tem-se notabilizado pelas aes que envolvem a produo de anlises e estudos feitos por especialistas de renome nacional e internacional sobre temas estruturantes e de relevo no mbito da regulao. Tem tambm investido, fortemente, na capacitao de servidores e demais atores que lidam com o assunto regulao. Para isso tm sido publicados trabalhos e realizados cursos, seminrios, oficinas, encontros com professores e especialistas nacionais e internacionais. Na maioria desses eventos, o PRO-REG tem contado com a ativa participao de representantes das entidades de defesa do consumidor. A presena dos representantes dessas entidades nesse esforo de capacitao tem como premissa a conscientizao, o trabalho e a responsabilidade desses 7
agentes diante dos desafios que as organizaes de defesa do consumidor, pblicas ou privadas, enfrentam. Ademais, tais organizaes se mostram cada vez mais dinmicas, sofisticadas e complexas. Essas caractersticas demandam a permanente capacitao e a atualizao dos seus integrantes e a realizao de estudos aprofundados para que possam atuar, efetivamente, no monitoramento do mercado de bens e servios regulados, e que estejam na vanguarda dos acontecimentos e no a reboque dos mesmos. Dois exemplos traduzem a efetiva atuao do Programa no sentido de melhorar a qualidade dessa representao: um deles foi o estudo realizado sobre o Sistema Nacional de Informaes em Defesa do Consumidor SINDEC que, ao refazer as tabelas do sistema, proporcionou a coleta de informaes feita pela rede dos PROCONs em todo Pas sobre bens e servios regulados e que permite uma anlise mais qualificada das reclamaes dos consumidores; o outro a parceria estabelecida com o Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor IDEC no desenvolvimento do Programa de Fortalecimento da Capacidade Tcnica da Participao Social na Regulao que teve como projetos-piloto a Agncia Nacional de Telecomunicaes - ANATEL e a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ANVISA. Esse Programa exitoso e ora em fase final de execuo complementar s atividades previstas no eixo quatro do PRO-REG, que trata do desenvolvimento e aperfeioamento dos mecanismos para o exerccio do controle social e transparncia. Atualmente, encontra-se em fase de elaborao estudo, pela especialista Alketa Peci, que consiste na anlise quantitativa e qualitativa dos dados do SINDEC visando definir e propor os indicadores que iro apontar os chamados problemas de consumo de bens e servios regulados. Isso vai contribuir, efetivamente, para que as organizaes que compem o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor se tornem mais preparadas para acompanhar os processos regulatrios e defender os interesses dos consumidores junto s agncias reguladoras, e, dentre outras iniciativas, promover maior equilbrio entre os atores envolvidos no processo: consumidores e setor regulado, consequentemente melhorando a qualidade da regulao. No sentido de divulgar cada vez mais os avanos obtidos na melhoria da qualidade da regulao, o PRO-REG dispe de um site na Internet (www. 8
regulacao.gov.br) com um variado leque de informaes (livros, artigos, notcias, etc.), visando constituir uma base de conhecimentos em regulao, do qual fazem parte os demais volumes publicados desde 2008. Desta feita, o presente volume Melhoria da Regulao no Brasil o papel da participao e do controle social composto por artigos que so a traduo das apresentaes feitas pelos especialistas nacionais e internacionais convidados para participar do Seminrio Internacional de mesmo nome. O Seminrio teve por objetivos: fazer um balano dos resultados alcanados nos programas Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao e Capacidade Tcnica da Participao Social na Regulao, comentando sobre os desafios e perspectivas futuras; apresentar experincias internacionais que reforcem a importncia da participao social na melhoria da qualidade da regulao; compartilhar as experincias vivenciadas no mbito dos Programas, tais como projetos-piloto e atividades de capacitao e apresentar e discutir propostas para o fortalecimento das organizaes de consumidores e da sua participao na regulao. A obra est estruturada em cinco partes: I - Controle Social e Anlise do Impacto Regulatrio: nesse bloco, o Professor Marcos P discute as dimenses dos consumidores na regulao e o posicionamento das agncias reguladoras e o especialista do Reino Unido Matthew Cocks apresenta a avaliao do impacto regulatrio, consulta e transparncia na perspectiva britnica; II - Transparncia e Controle Social: a experincia internacional, em que a Advogada Nancy Brockway discorre sobre o papel do consumidor na regulao do setor eltrico nos Estados Unidos da Amrica e o especialista britnico Richard Hall apresenta suas observaes sobre os grupos de consumidores e agncias reguladoras na experincia do Reino Unido; III - Transparncia e Controle Social: a experincia brasileira, no qual Rosana Grinberg, Presidente do Frum Nacional de Entidades de Defesa do Consumidor, apresenta a viso de uma organizao dos consumidores no processo regulatrio, e o Dr. Alfredo Lobo, do Inmetro, comenta sobre as experincias e desafios para a participao das organizaes de consumidores na regulao; 9
IV - Experincias piloto Programa de Fortalecimento da Capacidade Tcnica da Participao Social, em que Teresa Liporace, do IDEC, apresenta o Programa de Fortalecimento da Capacidade Tcnica da Participao Social na Regulao e os representantes dos Projetospiloto desse Programa, Pedro Ivo Seba Ramalho e Rubia Marize, falam, respectivamente, da experincia da Anvisa fala sobre a transparncia e participao social no processo regulatrio e sobre a experincia piloto na Anatel; V - Propostas para o fortalecimento das organizaes de consumidores, no qual Marcelo Sodr, Procurador de Justia do Estado de So Paulo, comenta sobre o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor e as agncias reguladoras, Teresa Liporace aborda as perspectivas e desafios participao social na regulao, Juliana Pereira, Diretora do Departamento de Proteo e Defesa do Consumidor do Ministrio da Justia, apresenta as perspectivas e desafios para a incluso do consumidor na agenda regulatria e Lisa Gunn, Diretora Executiva do IDEC, discorre sobre as propostas para o fortalecimento das organizaes dos consumidores. Desejamos a todos uma boa leitura. Luiz Alberto dos Santos Coordenador do Comit Gestor do PRO-REG
10
PARTE I
CONTROLE SOCIAL E ANLISE DO IMPACTO REGULATRIO
AS DIMENSES DOS CONSUMIDORES NA REGULAO E O POSICIONAMENTO DAS AGNCIAS BRASILEIRAS

Marcos P
INTRODUO
O presente texto visa discutir a relao da regulao com a proteo do consumidor e indicar as dimenses em que o consumidor pode tomar parte no processo regulatrio. Tambm faz uma anlise de como essas dimenses so tratadas pelas agncias reguladoras brasileiras dos setores de energia e telecomunicaes, comparando-as com instituies de outros pases. O texto est estruturado da seguinte forma: inicialmente feita uma discusso sobre o que a regulao e quais as suas principais teorias, apontando as formas institucionais que ela pode assumir e a criao das agncias reguladoras brasileiras. A seguir, detalham-se as dimenses que o consumidor pode assumir em relao regulao, que so a de indivduo-usurio, de grupo de interesse, como parte de um sistema institucional e como ator poltico. A parte emprica do artigo faz uma comparao das agncias reguladoras brasileiras com suas similares na Inglaterra e Portugal, visando compreender como as instituies brasileiras se colocam em relao ao consumidor e sua proteo em uma perspectiva internacional.
13
MARCOS P
A REGULAO: SUA NECESSIDADE E SUAS TEORIAS

Na teoria econmica clssica o mercado atinge um equilbrio timo entre oferta e procura por meio da ao individualista de empresas e consumidores, o que leva ao aperfeioamento e barateamento dos bens de consumo. Isso, claro, desde que respeitados pressupostos como informao completa, ao racional dos consumidores, plena competio, internalizao de custos, entre outros. Todavia, verifica-se que esses requisitos costumam habitar apenas os livros-texto de economia. A experincia emprica tem mostrado que a competio frequentemente baixa ou inexiste, por vezes por motivos estruturais, por vezes por ao das prprias empresas; a informao assimtrica e imperfeita; a escolhas dos consumidores so influenciadas por fatores emocionais e apelos de publicidade que pouco se relacionam qualidade dos produtos; externalidades como poluio, desrespeito aos direitos dos trabalhadores, nus estrutura administrativa ou jurdica do Estado, entre outros, no fazem parte da planilha de custos dos bens, prejudicando inclusive empresas que tentam se portar de acordo com os padres legais e ticos adequados. Assim, frequentemente vemos o mercado se nivelar pela mais baixa qualidade perceptvel. Essa situao faz com que a sociedade exija alguma forma de regulao dos agentes de determinado mercado pelo Estado, representante legtimo da coletividade (BARRIONUEVO; LUCINDA, 2005). A regulao visa conciliar as caractersticas inerentes produo sob propriedade privada e o respeito a certas regras de mercado, com a necessidade de restringir a autonomia das decises dos agentes privados, nos setores onde o interesse pblico particularmente relevante (GIAMBIAGI & ALM, 1999: 353). Alm disso, como Phelps (1985) assinala, certos tipos de regulao pblica so necessrias para atender as noes sociais de justia, externalidades e, inclusive, para reduzir ineficincias econmicas. Aos governos e s foras polticas que o compe cabe definir as diretrizes polticas que guiaro a ao regulatria, como, por exemplo, decidir se orientar prioritariamente a sua ao para resguardar os direitos dos usurios, buscar a 14
As dimenses dos consumidores na regulao e o posicionamento das agncias brasileiras
universalizao de determinado bem ou servio ou se ser apenas um rbitro entre os agentes do mercado, notoriamente desiguais, seguindo algumas diretrizes polticas especficas (OSZLAK; FELDER, 2000). A regulao constitui-se em um tipo particular de poltica pblica, onde a autoridade governamental utilizada para constranger ou direcionar a ao de agentes privados por meio de penalidades e incentivos, e eventualmente lev-los a investir grande volume de recursos para atender s regulaes ou para lidar com as consequncias de sua falta. As polticas regulatrias so caracterizadas pela complexidade tcnica, que levam delegao de autoridade sobre polticas setoriais burocracia pblica (GERBER; TESKE, 2000: 852). Na anlise, a regulao se divide em dois tipos bsicos: a econmica e a social. A regulao econmica trata dos esforos em assegurar o funcionamento adequado dos mercados, como preveno de monoplios, definio de tarifas e regras de entrada e sada em determinados mercados. Por sua vez, a regulao social trata de questes como assimetrias de informao e externalidades negativas, em reas como meio ambiente, proteo do consumidor, segurana do trabalho, entre outras. Na prtica, h superposies, interdependncias e sinergias entre ambas. Vrias abordagens tericas trouxeram importantes elementos para o estudo da regulao, como a social, a econmica, a teoria principal-agente e a Nova Economia Institucional (NEI). A teoria social j foi explicada: a sociedade demanda proteo do Estado contra os danos causados pela ao de agentes econmicos. A chamada teoria econmica da regulao teve grande destaque nos anos 1970 e 1980. De natureza economicista e estabelecida na chamada Escola de Chicago, essa literatura serviu de base para onda de desregulamentao ocorrida nos Estados Unidos e outros pases nas dcadas de 1970 e 1980. Peltzman (1989), um dos expoentes dessa abordagem, aponta que a teoria da regulao econmica levava a trs concluses principais: grupos pequenos e bem organizados se beneficiam da regulao mais do que ou custa de grupos grandes e difusos; a 15
MARCOS P
poltica regulatria tende a preservar a distribuio de recursos entre os membros da coalizo dominante; e, por fim, considerando que os benefcios oriundos da regulao se concentram na capacidade desta em distribuir riqueza, ela sensvel a perdas de bem-estar. Essa literatura se mostrou deficiente para explicar vrios fenmenos regulatrios, mas questes como a captura do regulador e coalizes entre polticos, reguladores e regulados se inseriram definitivamente na discusso da regulao governamental. Outra abordagem terica da regulao, chamada de teoria principal-agente, trata dos problemas de delegao de autoridade para as agncias e das assimetrias de recursos e informao. Uma contribuio dessa literatura foi o desenvolvimento de trabalhos sobre estratgias para reduzir o espao discricionrio da burocracia reguladora, tais como o papel dos procedimentos e do desenho institucional das agncias como forma de diminuir a assimetria informacional e de ampliar o controle social e poltico (McCUBBINS; NOLL; WEINGAST, 1987, 1989; EPSTEIN; OHALLORAN, 1994). Todavia, o formato institucional assumido pelas agncias criadas com a onda de liberalizao e privatizaes dos anos 1980 e 1990 foi inspirada em outra abordagem terica, a Nova Economia Institucional, que se debruou sobre o impacto das instituies, especialmente o direito de propriedade, na minimizao dos custos de transao e no desenvolvimento econmico. O principal expoente dessa abordagem terica Douglass North, prmio Nobel de 1993. Um ponto central da anlise da NEI trata do cumprimento de contratos ou de compromissos entre as partes envolvidas em uma ao econmica, como entre o Estado e os atores privados. Mecanismos institucionais que ampliassem o comprometimento de governos e atores privados em honrar os compromissos e em reduzir os nveis de incerteza no ambiente de negcios como a possibilidade do Estado confiscar a riqueza seriam benficos a uma melhor alocao econmica e, consequentemente, para o desenvolvimento das economias de mercado 16
Os trabalhos tericos, empricos e normativos desenvolvidos sob a nova economia institucional, como o estudo de Brian Levy e Pablo Spiller (1996) sobre telecomunicaes, acabaram se tornando um receiturio orientador para a criao de instituies nas reformas de mercado de diversos pases ao redor do globo, entre elas a criao de agncias reguladoras autnomas (GUASCH; SPILLER, 1999). Nos pases onde a privatizao avanou o desenho do sistema regulatrio concentrou-se no estabelecimento dos contratos e na implantao do regulador independente, seguindo o formato institucional de agncias com autonomia em relao aos polticos eleitos, limitao aos poderes individuais de dirigentes e com liberdade gerencial. Este foi exatamente o modelo institucional adotado pelas agncias reguladoras brasileiras como a Aneel e Anatel. A teoria institucional da regulao assumiu um carter normativo em relao s agncias reguladoras. Tratava-se, como aponta Elster (2000), de uma ao poltica em que o governo e o parlamento abdicam de parte de seu poder para outra instncia governamental como forma de atar as prprias mos contra o oportunismo, inconsistncias temporais e mudana de preferncias. Em resumo, as teorias da regulao tratam de aspectos diversos, todos eles inter-relacionados: (a) a necessidade da regulao para minimizar os problemas do sistema de mercado que afetam negativamente a sociedade; (b) a captura da regulao por interesses privados, especialmente aqueles que detm mais recursos; (c) a natureza tcnica e complexa da regulao, exigindo delegao para entes estatais especializados; (d) as dificuldades de controle democrtico dos reguladores pela sociedade; e (e) as instituies regulatrias como instrumento para garantia de contratos. Essa multiplicidade terica, apesar da ltima abordagem ter dominado as discusses acadmicas e polticas nos ltimos anos, mostra a complexidade e a necessidade de uma viso mais ampla para se analisar a regulao e suas instituies.
17
MARCOS P
AS FORMAS DA AO REGULATRIA DO ESTADO E AS AGNCIAS REGULADORAS BRASILEIRAS

Regulao uma atividade to antiga como o Estado, que pode ocorrer de variadas maneiras, formais ou informais. Melo (2001) identifica quatro modos de ao regulatria do Estado. O primeiro, chamado pelo autor de regulao endgena, o provimento direto dos servios por organismos estatais, como a posse de firmas ou de setores da economia. Em segundo lugar h o exerccio de atividades regulatrias por rgos diretos da burocracia executiva, como as secretarias ou ministrios, em um regime de propriedade privada. Um terceiro modo de regulao efetuado por meio de arranjos corporativistas de autoregulao, onde entes privados e estatais atuam concertadamente em setores econmicos. Por fim, temos a regulao exgena, onde o Estado assume o papel de regulador sem participao nas empresas concessionrias e por meio de instituies com certa autonomia em relao aos poderes polticos, tais como as agncias reguladoras. A criao das atuais agncias reguladoras brasileiras, iniciadas com a reforma do Estado no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, foi marcada pela falta de um modelo geral dessas instituies e pela diversidade de motivaes na concepo de cada rgo. Alguns autores apontam trs geraes de agncias (SANTANA, 2002; FALCO MARTINS, 2002). Na primeira, entre 1996 e 1997, esto as agncias relacionadas com a privatizao e a quebra do monoplio do estatal, englobando a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL, Lei 9.427/1996), a Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL, Lei 9.472/1997) e a Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP, Lei 9.478/1997). O principal objetivo dessas agncias era a busca da credibilidade regulatria para atrair investimentos, com sua autonomia definida por diretores escolhidos pelo presidente, aprovados pelo Senado e gozando de mandato fixo, pela fonte prpria de oramento e pela delegao de autoridade legal em seus setores. 18
A segunda leva estaria mais relacionada busca de modernizao do aparelho de Estado. Falco Martins (2002) e Costa (2002) indicam que o modelo de agncias reguladoras comeou a ser utilizado devido s dificuldades para a implementao das agncias executivas. Esses so os caos da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA, Lei 9.782/1999) e da Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS, Lei 9.961/2000), ambas ligadas ao Ministrio da Sade. J a terceira gerao apresenta uma grande miscelnea de motivaes. A Agncia Nacional dos Transportes Terrestres (ANTT), a Agncia Nacional dos Transportes Aquavirios (ANTAQ, ambas criadas pela Lei 10.233/2001) e a Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC, Lei 11.182/2005), esta a nica criada no governo de Lus Incio Lula da Silva, podem ser consideradas como reguladoras clssicas. Outros casos, como a Agncia Nacional de guas (ANA, Lei 9.984/2000) e a Agncia Nacional do Cinema (ANCINE, Medida Provisria 2.228/2001), mostram certo mimetismo institucional. Essas observaes encaixam-se nas motivaes elencadas por Mueller e Pereira (2002) para a criao de agncias reguladoras: (1) a busca de flexibilidade administrativa na estrutura do servio pblico; (2) dar incentivos aos reguladores para que eles se especializem e diminuam as incertezas dos resultados de cada setor; (3) a busca de blame-shifting, transferindo parcialmente agncia a culpa por medidas politicamente impopulares em determinado setor; e por fim (4) a necessidade de credibilidade regulatria, ou seja, a estabilidade das regras insulando-as de aes oportunistas ou polticos eleitos. Seguindo essa tipologia, as agncias de primeira gerao esto mais claramente relacionadas com a quarta motivao, enquanto as de segunda do maior nfase s duas primeiras. A terceira gerao apresenta uma mistura mais complexa de motivaes. Todavia, a funo social das agncias aparentemente foi deixada de lado nos debates acadmicos e polticos.
19
MARCOS P
A REGULAO E A PROTEO DO CONSUMIDOR

Ao assumir a regulao exgena dos servios pblicos, as agncias e rgos que a executam so colocados em uma posio de mediao dos diversos atores envolvidos, tais como as empresas, investidores, usurios, polticos e, inclusive, em relao aos excludos do acesso aos bens regulados. As agncias colocam-se na funo de centro regulador de uma rede de relaes que engloba governo, empresas reguladas e usurios dos servios, devendo manter relaes equivalentes com esses stakeholders e administrar conflitos e disputas de interesse existentes (PECI, 1999). O conflito de interesses entre essa diversidade de atores uma caracterstica permanente da regulao, gerando implicaes na institucionalidade e em aspectos como a accountability das agncias. Como grande parte da literatura sobre a regulao foi produzida na rea de economia, acaba deixando em segundo plano ou mesmo omitindo certos atores. Este o caso dos consumidores dos servios regulados, como resume Engels (1995): despite the desirability of consumer policies in industrializing countries, in most cases they play a secundary role. A funo da regulao, consequentemente das agncias, no atender plenamente s demandas de nenhum dos atores envolvidos na sua rede de relacionamentos, que envolve os polticos eleitos, as empresas reguladas, os consumidores e, at, aqueles que pretendem ter acesso aos servios1. O consumidor se relaciona com a regulao em vrias dimenses: como indivduo, usurio de um bem regulado; como instituio estatal, na interao institucional entre os rgos reguladores e as instituies pblicas de defesa do consumidor; como coletivo, sendo um grupo de interesse; e, por fim, como ator poltico, sendo protagonista do controle social e da accountability democrtica dos reguladores e dos agentes polticos. Essa diviso tem um carter analtico, pois na prtica essas dimenses possuem superposies e podem reforar-se mutuamente.
Essa rede , exceo do Judicirio, similar rede de controle e accountability da burocracia (ABRUCIO; P, 2005).
1
20
Consumidor como indivduo: a primeira dimenso, de usurio dos servios ou produtos regulados, a mais evidente. Os consumidores so aqueles que pagam para acessar os bens regulados2 que, numa viso ampliada, deveria incluir tambm aqueles que desejam acessar os mesmos. Carlos Ari Sundfeld (2000) menciona que entre as funes das agncias reguladoras esto vrias aes em relao aos consumidores, tais como buscar aperfeioar a qualidade dos bens, lutar pela sua universalizao, proteger o consumidor e atuar contra os abusos do poder econmico. As agncias podem fazer algumas dessas aes aplicando a prpria legislao setorial, o Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/1990) e normas correlatas. Segundo Engel (1995: 131), as agncias devem atuar nas consumer policies em aes que podem ser divididas basicamente em dois grupos: as que visam modificar o ambiente enfrentado pelos consumidores e as que visam modificar o prprio comportamento dos consumidores. Como exemplos da primeira forma esto as regulaes que visam coibir ou modificar prticas do mercado, assim como as multas, enquanto no segundo encaixam-se aes de educao e informao aos consumidores. Essa abordagem individualizada do consumidor remete ao que foi definido nas reformas realizadas durante o governo de Margareth Tatcher na Inglaterra como a viso consumerista do servio pblico, na qual o cidado visto como um consumidor do servio pblico, que, por sua vez, deve atender s demandas de qualidade e custos. Felder e Lpez (1999) mostram uma crtica essa viso, reconhecendo que a aproximao dos consumidores pode ser til para a melhoria da prestao do servio e para diminuir o auto-referenciamento da burocracia, mas considerando que al concebir a los ususarios como clientes individuales, slo se abre espacio a su incidencia em temas micro relacionados com el punto de consumo, pero se mantiene vedada la capacidad de decidir sobre los objetivos pblicos a conseguir (FELDER & LPEZ, 1999: 197), o que pode dar
De acordo com o Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n 8.078, de 11/09/1990, artigo 2), Consumidor toda pessoa fsica ou jurdica que adquire ou utiliza produto ou servio como destinatrio final.
2
21
MARCOS P
cidadania uma dimenso reducionista, excluindo do debate valores fundamentais como a eqidade. Em suma, fica evidente que h um papel a ser cumprido pelas agncias na proteo do consumidor individual, restando definir os contornos dessa ao. Consumidor como instituio: Isso nos remete ao segundo aspecto da relao defesa do consumidor e regulao: o relacionamento entre as diversas instituies governamentais que atuam na defesa do consumidor. O Cdigo de Defesa do Consumidor (CDC) prev o estabelecimento de um Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC), de forma a tentar conjugar e harmonizar os esforos das diversas entidades envolvidas com o tema nos trs nveis federativos Unio, estados e municpios. O brao operacional e organismo de coordenao da poltica desse Sistema o Departamento de Proteo e Defesa do Consumidor (DPDC), hierarquicamente subordinado Secretaria de Direito Econmico do Ministrio da Justia. Integram tambm o SNDC os Procons estaduais, do Distrito Federal e municipais, alm das entidades civis de defesa do consumidor. H pelo menos duas grandes razes para que seja buscada uma integrao clara entre as agncias e os rgos de defesa do consumidor. O primeiro otimizar a ao dessas instituies, o que permitiria uma maior aproximao com os consumidores e as agncias, assim como a capilarizao da ao regulatria e fiscalizatria. O segundo a informao, pois uma maior integrao entre agncias e organizaes de defesa do consumidor permitiria processar, de forma integrada, informaes sobre problemas dos usurios para que sejam tomadas aes corretivas na regulao3. O consumidor como grupo de interesse: uma terceira dimenso do relacionamento entre consumidor e a regulao a coletiva, ou seja, como grupo interessado em obter resultados favorveis aos seus objetivos.
3
O DPDC vem implantando desde 2003 o Sistema Nacional de Informaes de Defesa do Consumidor.
22
Para que ocorram mudanas significativas nas definies polticas ou na ao da burocracia necessrio que os interessados desenvolvam uma ao coletiva. Os consumidores, na viso de Majone (1999), formam um dos grupos sociais no-econmicos, ou seja, aqueles grupos mais dispersos na sociedade civil que tm maiores dificuldades para se organizar e efetuar demandas. O autor aponta que os grupos no-econmicos preocupados com questes nicas como defesa do consumidor e meio ambiente obtiveram mais destaque no Estado regulador e ressalta que esses grupos ganham mais fora quando a poltica tem um carter mais pluralista, como nos Estados Unidos, mas so mais frgeis onde o sistema poltico possui um carter mais corporativista, como ocorre em vrios pases europeus. Nesse aspecto o Brasil se aproxima mais destes pases do que da Amrica do Norte. Sobre a dificuldade de organizao devemos remeter ao clssico trabalho de Mancur Olson (The Logic of Collective Action, 1965), no qual os consumidores so o mais claro exemplo de grupo latente, ou seja, em que h interesses comuns que poderiam levar seus membros a se organizar, mas que dificilmente o fazem. Baseado em teorias econmicas, Olson demonstra que os grupos com menor nmero de indivduos levam vantagem sobre os grupos com uma quantidade maior de envolvidos por terem menores custos de organizao e porque os seus membros tendem a obter benefcios individuais maiores um pequeno aumento na tarifa de um real para um milho de consumidores significa aumento de faturamento de um milho de reais para a empresa. Ao lado da dificuldade de organizao, cabe destacar um aspecto importante de uma possvel atuao dos consumidores como grupo de interesse: a dificuldade de obter, gerenciar e avaliar um universo de informaes crescentemente complexas e especficas sobre os temas tratados pelas agncias reguladoras. Gruber (1987: 33) lembra que the size and technical specialization of complex modern government combine to erect formidable barriers to the ruled also being able to rule, fato tambm apontado por Marques (2000: 104), que vislumbra a dificuldade dos usurios participarem das definies de polticas pblicas, pois no se trata de mera representatividade, mas de representatividade tcnica. 23
MARCOS P
Aqui encontra-se, portanto, outro papel das agncias: transmitir informaes aos consumidores, o que tambm afeta a accountability da regulao. Como aponta Engel (1995), consumidores educados e informados ajudam a fazer uma economia de mercado a funcionar melhor. Peci (1999: 130) refora esse aspecto ao considerar que na medida que o pblico reconhece melhor o desempenho das agncias, provvel que exera maior presso coletiva para que elas trabalhem melhor. Desse modo importante que existam grupos organizados que possuam conhecimento tcnico especializado ou que possam mobiliz-lo para aumentar o debate e defender com mais capacidade os interesses dos consumidores. Engel (1995) assinala que as organizaes de consumidores, privadas ou governamentais, tm um importante papel na regulao, monitorando a qualidade de produtos e servios, educando e representando os consumidores. Uma das formas de representao de grupos de interesse a participao em conselhos ou comits. A presena de conselhos representativos de interesses nos rgos burocrticos um instrumento interessante em termos de aumento da informao disponvel, mas limitado em termos de deliberao pblica e de controle social, pois ela pode apenas dar uma aura de legitimidade decises da burocracia sem que os representantes tivessem uma influncia real nos resultados (GRUBER, 1987: 199). O estudo de Ruth Felder e Andrea Lpez (1999) traz mais um argumentos relevantes para discusso sobre a representao dos consumidores. Segundo as autoras, a existncia de instncias administrativas voltadas para a representao dos consumidores ajuda a equilibrar o processo regulatrio, pois as empresas reguladas naturalmente acabam tendo os seus interesses sobre-representados devido ao seu contato cotidiano com as agncias, ao passo que os consumidores permanecem mais afastados do regulador. Como Kwoka (2002) mostra, mesmo imperfeita a participao de representantes de consumidores torna as decises regulatrias mais equilibradas. 24
Portanto, deve haver uma preocupao com polticas que incentivem a criao e consolidao de organizaes de consumidores para equilibrar a balana de interesses a serem mediados pela regulao, pois a participao dos usurios no um exerccio gratuito, como aponta Aron (1979: 477): even if citizen groups have sufficient access to participate in an agencys decision-making process, they still need technical and legal information, time and resources to participate effectively. Consumidor como ator poltico: Por fim, passamos ltima dimenso do relacionamento entre consumidor e regulao: a sua atuao em prol do controle social e da accountability da burocracia reguladora. Aqui entendemos a accountability dentro de um conceito amplo, que inclui a existncia de condies para os cidados participar da definio e avaliar as polticas pblicas, premiando ou punindo os responsveis pelos resultados (ABRUCIO; P, 2005). Wood e Waterman (1994) mostram que, apesar dos estmulos mais importantes para modificar o comportamento das agncias serem dos polticos (top-down), elas tambm respondem influncias da sociedade (bottom-up). Segundo Cunill Garu (2000), o controle social pode ser exercido por qualquer ator, individual ou coletivo, que atue em funo de interesses pblicos ou suscetveis de serem defendidos como tal, agindo sobre resultados ou na formulao de polticas em condies de autonomia. A autora tambm ressalta que, para a efetiva existncia do controle social, necessrio satisfazer duas condies: a disponibilidade de recursos para que a sociedade possa tornar exigvel a prestao de contas por parte da administrao pblica e a disponibilidade de oportunidades de voto e deliberao pblica sobre as aes e decises da administrao pblica. No caso dos consumidores, a atuao no controle social confunde-se, em muitos aspectos, com a atuao como grupo de interesse. Uma das maneiras de materializar essa accountability por meio da ao como patrulha de polcia e/ou alarme de incndio (McCUBBINS; SCHWARTZ, 1984). Os consumidores podem tanto auxiliar nas patrulhas (monitoramento 25
MARCOS P
contnuo) como em denncias que funcionariam como alarmes de desvios cometidos pelas agncias. Para tanto, seria necessrio que os polticos construssem canais de comunicao com os consumidores e grupos que os representam, mas no temos evidncias disso. relevante citar aqui um aspecto destacado por Engel (1995: 137), de que pela sua natureza dispersa, as demandas dos consumidores s se tornam relevantes para conseguir apoio poltico se ganharem projeo pblica. A atuao de grupos organizados de consumidores e a imprensa desempenham, portanto, papel fundamental tanto para demandar a prestao de contas dos polticos e da burocracia como para exercer presso.
AS AGNCIAS BRASILEIRAS E O CONSUMIDOR NUMA PERSPECTIVA INTERNACIONAL

Visando entender como as agncias reguladoras brasileiras se posicionam em relao ao consumidor, decidimos fazer uma breve comparao sobre a previso legal sobre o tema e sobre a misso declarada em seus stios. Escolhemos os setores de energia e comunicaes, entendendo que em cada pas o recorte de atuao das agncias pode trazer diferenas importantes, mas que verificamos no prejudicar a nossa comparao sobre o entendimento da funo dessas instituies com a proteo ao consumidor Como referncias comparativas internacionais tomamos as agncias inglesas, pois elas so o modelo bsico de agncia reguladora seguida pelos pases onde houve processos de reforma do Estado e privatizao, e as agncias de Portugal, pela afinidade entre os dois pases4. Alm disso, nos trs pases os setores de energia e comunicaes passaram por processos de desestatizao e criao de rgos reguladores.
O sistema norte-americano, que seria interessante para a comparao, possui uma forte caracterstica federativa, onde as agncias locais gozam de grande autonomia sobre seu formato institucional e suas regras de atuao e fazendo com que as agncias federais tenham como funo maior a integrao e a definio de regras apenas onde as questes transbordam o mbito local, prejudicando a comparao direta.
4
26
Assim, as agncias comparadas foram:

Setor Energia Brasil Inglaterra Portugal
Aneel Agncia Nacio- Ofgem Office of of the Erse Entidade Regulanal de Energia Eltrica Gas and Electricity Mar- dora dos Servios Enerkets gticos Anatel Agncia Nacio- Ofcom Office of Com- Anacom Autoridade nal de telecomunicaes munications Nacional de Comunicaes
Telecomunicaes
Comparando-se setorialmente as previses em relao ao consumidor verificamos: Energia

Instituio Previso legal Misso/Viso A misso da ANEEL proporcionar condies favorveis para que o mercado de energia eltrica se desenvolva com equilbrio entre os agentes e em benefcio da sociedade. (2)
Aneel Agncia Art. 3. [...] compete ANEEL: Nacional de Energia V - dirimir, no mbito administrativo, Eltrica as divergncias entre concessionrias, permissionrias, autorizadas, produtores independentes e autoprodutores, bem como entre esses agentes e seus consumidores (1) Ofgem Office of The Authoritys principal objective is the Gas and Elec- to protect the interests of existing and tricity Markets future consumers in relation to gas conveyed through pipes and electricity conveyed by distribution or transmission systems. The interests of such consumers are their interests taken as a whole, including their interests in the reduction of greenhouse gases and in the security of the supply of gas and electricity to them. (3)*
Protecting consumers is our first priority. We do this by promoting competition, wherever appropriate, and regulating the monopoly companies which run the gas and electricity networks. The interests of gas and electricity consumers are their interests taken as a whole, including their interests in the reduction of greenhouse gases and in the security of the supply of gas and electricity to them. (4)**
27
MARCOS P
Instituio
Previso legal
Misso/Viso A ERSE tem por misso a regulao dos sectores da electricidade e do gs natural, a qual deve constituir um instrumento efectivo para o funcionamento eficiente e sustentado dos respectivos mercados, assegurando a proteco dos consumidores e do ambiente com transparncia e sem discriminaes. (6)
Erse Entidade Re- 1 - So atribuies gerais da ERSE: guladora dos Servi- a) Proteger os direitos e interesses dos os Energticos consumidores em relao a preos, servios e qualidade de servio; (5)
Observao: grifos nossos. Referncias: (1) Lei n 9.427, de 26/12/1996, artigo 3. (2) Disponvel em http://www.aneel.gov.br/area.cfm?idArea=635&idPerfil=2, acesso em 15/01/2011 (3) Sumrio das previses constantes de: Gas Act 1986, Electricity Act 1989, Utilities Act 2000, Competition Act 1998, Enterprise Act 2002 e Energy Acts de 2004, 2008 and 2010, conforme apontado em http://www.ofgem.gov.uk/About%20us/Authority/Pages/TheAuthority.aspx#fn1, acesso em 10/02/2011 (4) http://www.ofgem.gov.uk/About%20us/Pages/AboutUsPage.aspx, acesso em 10/02/2011 (5) Estatutos da Entidade Reguladora dos Servios Energticos, Captulo I, Artigo 3., disponvel em www.erse.pt, acesso em 02/02/2011 (6) Disponvel em http://www.erse.pt/pt/aerse/missao/Paginas/default.aspx, acesso em 02/02/2011
* Nota dos Organizadores O pincipal objetivo da Autoridade proteger os interesses dos consumidores atuais e futuros em relao ao gs transportado por meio de tubos e a electricidade transmitida pelos sistemas de distribuio ou de transmisso. Os interesses dos consumidores so tomados como um todo, incluindo os interesses na reduo dos gases de efeito estufa e na segurana do fornecimento de gs e electricidade. Traduo livre. ** Nota dos Organizadores Proteger os consumidores a nossa primeira prioridade. Fazemos isso, sempre que possvel, por meio da promoo da concorrncia e regulando as empresas de monoplio que dirigem as redes de gs e electricidade. Os interesses dos consumidores de gs e a electricidade so tomados como um todo, incluindo os interesses na reduo dos gases de efeito estufa e na segurana do fornecimento de gs e electricidade. Traduo livre.
28
Comunicaes:
Instituio Previso legal Misso/Viso A misso da Anatel promover o desenvolvimento das telecomunicaes do Pas de modo a dot-lo de uma moderna e eficiente infra-estrutura de telecomunicaes, capaz de oferecer sociedade servios adequados, diversificados e a preos justos, em todo o territrio nacional.
Anatel Agncia Art. 5 Na disciplina das relaes Nacional de teleco- econmicas no setor de telecomunimunicaes caes observar-se-o, em especial, os princpios constitucionais da soberania nacional, funo social da propriedade, liberdade de iniciativa, livre concorrncia, defesa do consumidor, reduo das desigualdades regionais e sociais, represso ao abuso do poder econmico e continuidade do servio prestado no regime pblico. Ofcom Office of 3(1) It shall be the principal duty of OfCommunications com, in carrying out their functions; (a) to further the interests of citizens in relation to communications matters; and (b) to further the interests of consumers in relevant markets, where appropriate by promoting competition*
We make sure that people in the UK get the best from their communications services and are protected from scams and sharp practices, while ensuring that competition can thrive. (4)**
Anacom Autori- Artigo 6. Atribuies No est definida claramente no webdade Nacional de 1 - So atribuies do ICP - ANA- site da agncia Comunicaes COM: h) Proteger os interesses dos consumidores, especialmente os utentes do servio universal, em coordenao com as entidades competentes, promovendo designadamente o esclarecimento dos consumidores, assegurando a divulgao de informao inerente ao uso pblico das comunicaes; (5) Referncias : (1) Lei n 9.472, de 16/07/1997 (2) Website da Anatel (www.anatel.gov.br), acesso em 02/02/2011 (3) Communications Act 2003, disponvel em http://www.ofcom.org.uk/about/what-is-ofcom/statutory-duties-and-regulatory-principles/, acesso em 02/02/2011 (4) Disponvel em http://www.ofcom.org.uk/about/what-is-ofcom/, acesso em 02/02/2011 (5) Decreto-Lei n. 309/2001, Estatutos do ICP - Autoridade Nacional de Comunicaes (ICP - ANACOM), disponvel em http://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=895819, acesso em 02/02/2011
* Nota dos Organizadores 3 (1) Deve ser o principal dever do Ofcom, no exerccio das suas funes; (a) promover os interesses dos cidados em relao a questes de comunicao; e (b) promover os interesses dos consumidores em mercados relevantes, quando apropriado promovendo a concorrncia . Livre traduo. ** Nota dos Organizadores Garantir que as pessoas no Reino Unido obtenham o melhor de seus servios de comunicaes e estejam protegidas contra fraudes e prticas desleais, garantindo que a concorrncia possa prosperar
29
MARCOS P
Podemos notar que as agncias brasileiras colocam o consumidor em uma posio de pouco destaque em sua agenda e misso, o mesmo valendo para a legislao. Por outro lado, as agncias portuguesas e, principalmente as inglesas, do destaque ao papel da agncia enquanto protetor tanto dos direitos como dos interesses dos consumidores. Isso mostra que esses pases assumiram uma compreenso de que a regulao , essencialmente, a correo dos problemas do mercado em prol da sociedade, ao passo que as agncias brasileiras se colocaram como mediadoras dos diversos interesses divergentes, o que se mostra arriscado para os consumidores e para a sociedade dada a assimetria de recursos.
CONCLUSES
O Sistema Nacional de Informaes de Defesa do Consumidor (Sindec) vem repetidamente apontando os setores regulados como os alvos das maiores queixas dos consumidores brasileiros. Se por um lado no se espera que os consumidores sejam sempre atendidos em suas demandas, por outro evidente que o grande volume de queixas e crticas sinal de que h problemas na atuao das agncias. Macedo Jnior (2000: 249) levanta um aspecto interessante: o consumidor, enquanto usurio de um servio, estabelece um contrato relacional, ou seja, um relacionamento jurdico que perdura no tempo. Assim, questes como preo e qualidade dos servios, que afetam o equilbrio dos contratos entre consumidores e empresas ganham uma dimenso temporal que a diferencia da relao de consumo normal, pois altera-se constantemente ao longo do tempo e exige dos reguladores a interveno em prol do desfavorecido. Essa busca de equilbrio, se levada a cabo, deveria se refletir institucionalmente num reforo dos mecanismos de dilogo e de proteo dos direitos e interesses dos consumidores, considerando-se que as empresas j possuem a assimetria de informao e de recursos a seu favor. Isso tem sido expressamente reconhecido pelas agncias de outros pases, a comear pelas inglesas que serviram de inspirao para o presente Estado regulador na 30
Europa e em muitos outros pases, mas no se mostra presente no Brasil. O mapa traado neste estudo mostra que as agncias reguladoras brasileiras no indicam uma compreenso clara do seu papel de defesa da sociedade, que muitas vezes se mescla com os interesses dos consumidores. Trata-se de uma concepo errnea sobre o sentido da regulao que acarreta em prejuzos para os consumidores e para a sociedade brasileira, como j se pode aferir pelos problemas dos consumidores.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ABRUCIO, Fernando Luiz; P, Marcos Vinicius. (2005). Mecanismos de controle da burocracia nos Estados Unidos e no Brasil: similaridades e diferenas. Transit Circle Revista de Estudos Americanos Volume 4, Nova Srie ARON, Joan B. (1979). Citizen Participation at Government Expense. Public Administration Review, Vol. 39, No. 5. (Sep. - Oct.), pp. 477-485. BARRIONUEVO, Arthur; LUCINDA, Cludio Ribeiro. (2005). Teoria da Regulao. In Bidderman, Ciro; Arvate, Paulo: Economia do Setor Pblico no Brasil. Elsevier. Rio de Janeiro. CUNILL GRAU, N. (2000). Responsabilizacin por controle social, In La Responsabilizacin en la Nueva Gestin Pblica Latinoamericana, CLAD. BID. Eudeba. Buenos Aires. ELSTER, Jon. (1999). A possibilidade da poltica racional. Revista Brasileira de Cincias Sociais, vol. 14, no. 39, pp. 13-40. ENGEL, E. (1995). Beyond the basics of consumer protection. In FRISCHTAK, C (ed). Regulatory Policies and reform: a comparative perspective. World Bank, Washington FALCO MARTINS, H. (2002). Reforma do Estado e Coordenao Governamental: as trajetrias das polticas de gesto pblica na era FHC. In O Estado Numa Era de Reformas: Os Anos FHC Parte 2. ABRUCIO, Fernando Luiz & LOUREIRO, Maria Rita (org.). Braslia: MP, SEGES. FELDER, R & LPEZ, A. (1999). Participacin de los usuarios en el control de los servicios pblicos privatizados. La experiencia argentina. Revista del CLAD n 14, julho GIAMBIAGI, Fbio; ALM, A C. (1999). Finanas pblicas: teoria e prtica no Brasil. Rio de
31
MARCOS P Janeiro: Campus GRUBER, Judith. (1987). Controlling bureaucracies: dilemmas in democratic governance. University of California Press GUASCH, J. Luis; SPILLER, Pablo. (1999). Managing the regulatory process: design, concepts, issues, and the Latin America and Caribbean story. World Bank Latin American and Caribbean studies MACEDO JNIOR, R P. (2000). A Proteo dos Usurios de Servios Pblicos A Perspectiva do Direito do Consumidor. In: Direito Administrativo Econmico. SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). So Paulo: Malheiros Editores MAJONE, G (1999). Do Estado positivo ao Estado regulador: causas e conseqncias de mudanas no modo de governana. Revista do Servio Pblico, ano 50, no. 1, janeiro-maro MARQUES NETO, Floriano Azevedo. (2000). A nova regulao estatal e as agncias independentes. In SUNDFELD, Carlos Ari. (2000). Direito administrativo econmico. Malheiros Editores. So Paulo McCUBBINS, M; SCHWARTZ, T. (1984). Congressional Oversight Overlooked: Police Patrols versus Fire Alarms. American Journal of Political Science 28 (February) MELO, Marcos A. (2001). A poltica da ao regulatria: responsabilizao, credibilidade e delegao. Revista Brasileira de Cincias Sociais, vol. 16, no. 46, junho OSZLAK, O & FELDER, R. (2000). A capacidade de regulao estatal na Argentina. Revista do Servio Pblico, ano 51, no. 1, janeiro/maro PECI, Alketa. (1999). Novo marco regulatrio para o Brasil da ps-privatizao: o papel das agncias reguladoras em questo. Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro 33 (4). P.12135. julho/agosto PELTZMAN, Sam. (1989). The Economic Theory of Regulation after a Decade of Deregulation. Brookings Papers on Economic Activity. Microeconomics, Vol. 1989, pp. 1-41. The Brookings Institution PHELPS , Edmund S. (1985). Political Economy: an introductory text. WW Norton & Company, EUA
32
As dimenses dos consumidores na regulao e o posicionamento das agncias brasileiras SANTANA, A. (2002). O Processo de Agencificao: pressupostos do modelo brasileiro e balano da experincia. Trabalho apresentado no Balano da Reforma do Estado no Brasil: A Nova Gesto Pblica, Braslia SUNDFELD, C A. (2000). Servios Pblicos e Regulao Estatal. In: Direito Administrativo Econmico. SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). So Paulo: Malheiros Editores WOOD, D. B. & WATERMAN, R. (1994). Bureaucratic Dynamics: The Role of Bureaucracy in a Democracy. Westview Press. Boulder, San Francisco: Oxford.
33
AVALIAO DO IMPACTO REGULATRIO, CONSULTA E TRANSPARNCIA

Por Matthew Cocks
INTRODUO
O presente artigo comea com algumas definies de Avaliao do Impacto Regulatrio, consulta e transparncia. Ele examina a teoria da Avaliao do Impacto Regulatrio, incluindo as melhores prticas da OCDE. O artigo ento analisa a abordagem do Reino Unido nessas reas, e finalmente as implicaes para o Brasil. Algumas definies Avaliao do Impacto Regulatrio pode ser melhor descrita como um processo estruturado, no qual se pondera os custos e benefcios de uma proposta regulatria. Ela inclui no somente os custos diretos, mas tambm os indiretos, e uma descrio completa dos provveis benefcios para a populao como um todo. Consulta pode ser definida como uma busca ativa da opinio pblica sobre as decises do Governo. Ela contrasta com a definio de transparncia, a qual tem uma caracterstica mais passiva e, apesar disso, consiste num importante processo que o de garantir que as decises tomadas pelo Governo estejam o mais disponveis possvel para o escrutnio pblico. 35
MATTHEW COCKS
importante deter-se na palavra possvel, porque a elaborao de polticas no pode ser um processo completamente transparente. Informao sigilosa de mercado, comunicao confidencial com Ministros e material legal sigiloso significam que sempre haver algumas categorias de informao que precisam ser mantidas confidencialmente. Entretanto, a transparncia significa que ainda assim, deve existir uma categoria ampla de informao que deve ser disponibilizada livremente ao pblico, tanto por iniciativa do governo como por demanda das pessoas. Teoria A teoria da avaliao do impacto regulatrio foi apresentada de forma clara em duas publicaes da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), chamadas:
Anlise do Impacto Regulatrio: Melhores Prticas nos Pases da OCDE, OCDE, 1997. www.oecd.org/dataoecd/21/59/35258828.pdf e Anlise do Impacto Regulatrio nos Pases da OCDE: Desafios para os pases em desenvolvimento, OCDE, 2005. www.oecd.org/dataoecd/21/52/35258511.pdf
A primeira destas publicaes demonstra uma srie de melhores prticas. Estas incluem a necessidade de:
Envolver o pblico extensivamente. Grupos de interesse deveriam ser consultados amplamente e em tempo oportuno. possvel que isso resulte num processo de consulta com uma srie de passos.
O documento adiciona que:

Em muitos casos, as partes afetadas tero melhor acesso informao relevante do que tero as agncias reguladoras.
36
Avaliao do Impacto Regulatrio, consulta e transparncia
e que:
Eficincia e responsabilidade tambm exigem que a consulta afete os resultados polticos da forma mais ampla possvel. Isto sugere que ela deveria comear num estgio inicial do desenvolvimento da poltica e que deveria continuar na medida em que o processo se desenvolve.
Isso demonstra que os governos no necessariamente tm todas as evidncias ao seu dispor desde o incio, e que a consulta num estgio inicial pode fornecer informao adicional til para auxiliar no formato das decises regulatrias. Tambm significa que a consulta deveria ser inicial e contnua. A segunda publicao mencionada estabelece que:
Entre os elementos mais importantes da transparncia regulatria que contribuem para uma melhor AIR, esto: consulta com as partes interessadas, planejamento com linguagem objetiva, e disseminao eletrnica do material regulatrio.
Novamente, dada uma nfase na importncia da consulta pblica.
A ABORDAGEM DO REINO UNIDO NA AVALIAO DO IMPACTO REGULATRIO

Ento, como a experincia do Reino Unido se compara a essas sugestes de melhores prticas? Comeando com um pouco de histria, o sistema de avaliao do impacto regulatrio foi primeiro introduzido no Reino Unido em 1985. Foi originalmente projetado para identificar os custos da nova regulao do governo para o setor privado. Os estrategistas polticos deveriam completar um modelo padro demonstrando os custos e benefcios de suas propostas. O sistema provou ser til e se expandiu com o tempo, incluindo o terceiro setor (em outras palavras, instituies de caridade e outras sem fim lucrativo), bem como as propostas com impacto significante no prprio setor pblico. Alm disso, uma srie de testes 37
MATTHEW COCKS
extras foi adicionada, incluindo temas como direitos humanos, competio, igualdade e efeitos na rea rural. A palavra regulatrio foi extinta em 2007 para refletir o amplo escopo do sistema de avaliao do impacto. Em 2008, o ento Ministro do Better Regulation Executive (BRE) exps a poltica de avaliao do impacto do Reino Unido da seguinte forma:
O Governo est comprometido em garantir que as regulaes postas em prtica sejam necessrias, em dar proteo efetiva, em balancear custos e riscos, que elas sejam justas e meream a confiana pblica.
De acordo com essas medidas, solicitamos que todos os Departamentos produzam e publiquem avaliaes do impacto (regulatrio) para todas as propostas regulatrias. Que possivelmente tenham um impacto nos negcios, instituies de caridade ou de trabalho voluntrio e setor pblico. Sr. Pat McFadden MP, Cmara dos Comuns, 17 de julho de 2008 O ltimo modelo e guia de avaliao do impacto (2010) est disponvel online atravs da pgina do Better Regulation Executive, www.bis.gov.uk/bre. A inteno por trs do sistema de avaliao do impacto que os estrategistas polticos faam uso dele para analisar problemas, demonstrar possveis opes e recomendar um conjunto de aes. Nesse sentido, o guia de avaliao do impacto enfatiza a importncia de se buscar alternativas regulao. O objetivo do sistema que em vrios estgios significativos, a avaliao do impacto seja publicada, permitindo uma avaliao externa. A estrutura da avaliao do impacto no Reino Unido a seguinte: Problema Opes Custos e benefcios de cada opo 38
Soluo recomendada Plano de Avaliao O problema Entender o problema vital para a anlise de possveis solues. Por exemplo, o abuso de lcool um problema no Reino Unido? e se for, qual a natureza exata deste problema? Primeiro, existe um nvel seguro de consumo de lcool? Se existe, a mdia de adultos no Reino Unido est excedendo este nvel? Segundo, o lcool um problema principalmente de sade, ou de ordem pblica? Se principalmente um problema de sade, a abordagem poltica correta poderia ser a realizao de mais campanhas de informao pblica. Se por outro lado, principalmente um problema de ordem pblica, a abordagem correta poderia ser o estabelecimento de regras mais rgidas de licenciamento, maior ao da polcia e outras iniciativas voltadas para o comportamento pblico. claro que a resposta desse problema, provavelmente seja uma mistura de ambas as opes acima, mas os estrategistas precisam entender qual aspecto do problema deveria receber mais nfase e o porqu. As opes Continuando com o exemplo do abuso de lcool, a fase de explorao das opes precisa considerar uma ampla variao de todas as abordagens possveis. Por exemplo, condies mais rgidas de licenciamento poderiam ajudar os problemas de ordem pblica? Em caso positivo, como? Uma campanha contra o consumo de lcool, estrelada por uma grande celebridade ajudaria? Ou, aumentar o preo da bebida seria a melhor opo? Em cada caso, o custo, os aspectos prticos e as implicaes polticas de cada opo deveriam ser cuidadosamente considerados. 39
MATTHEW COCKS
Custos e benefcios Em relao ao clculo dos custos e benefcios, o guia do governo britnico indica algumas abordagens teis. Talvez no seja possvel estabelecer facilmente o benefcio de algumas polticas novas, como na rea de meio ambiente ou transporte. O problema nestas reas que, por exemplo, a construo de uma nova estao ferroviria no paga diretamente por aqueles que se beneficiam da estao. Entretanto, ao se olhar os efeitos sobre os preos das moradias, devido disponibilidade de uma estao ferroviria perto, possvel formar uma estimativa do valor para o indivduo por haver melhorado a infraestrutura de transporte. Essa tcnica conhecida como preferncia revelada. Se de alguma forma isso no for adequado, tambm possvel perguntar s pessoas diretamente sobre o quanto elas estariam dispostas a pagar por algum benefcio, ou de fato, quanto elas estariam dispostas a pagar para evitar algum custo. Isso conhecido como a tcnica da preferncia declarada. Em relao aos custos, o guia estabelece o clculo dos custos diretos para o Governo, bem como dos custos indiretos para aqueles que cumpriro as novas regras. Geralmente, mais fcil identificar custos do que identificar benefcios acuradamente. Contudo, ambos os clculos so necessrios para produzir uma avaliao do impacto efetiva. O guia recomenda a produo de uma gama de estimativas, ao invs de nmeros exatos para os provveis custos e benefcios. Em alguns casos, talvez seja genuinamente impossvel produzir nmeros para custos e benefcio de maneira alguma. Em tais casos, podem ser usadas medidas qualitativas. Soluo recomendada Uma vez que os custos e benefcios de vrias opes tenham sido cotados da forma mais abrangente possvel, deve ficar mais claro qual opo oferece os 40
maiores benefcios. claro que pode haver razes no quantificveis (tal como maior igualdade na sociedade), as quais podem justificar claramente a soluo recomendada. Plano de avaliao As avaliaes do impacto devem incluir um plano de avaliao. Ele descreve quando e como as suposies na avaliao sero revisadas e conferidas com o que realmente aconteceu. Tais avaliaes deveriam ocorrer trs anos aps a implementao da poltica em questo. A avaliao do impacto final deveria, portanto, descrever o problema, considerar as opes, recomendar uma soluo, fornecer evidncias numricas e de outros tipos para esta soluo, e incluir um plano de avaliao. Esta uma lista exigente. Agncias e departamentos do governo produziram muitas avaliaes de impacto excelentes. Por exemplo, a Ofgem produziu uma avaliao abrangente dos provveis custos e benefcios da instalao de medidores inteligentes de eletricidade pelo Reino Unido. A avaliao considerou seis opes diferentes, em detalhes, antes de recomendar uma. Muitos exemplos de avaliaes do impacto do Reino Unido podem ser encontradas atravs da pgina da Biblioteca de Avaliao do impacto: www.ialibrary.berr.gov.uk. Etapas da Avaliao do Impacto As avaliaes do impacto deveriam ser produzidas em estgios importantes, tais como: Estgio inicial de identificao de um desafio poltico Desenvolvimento de opes polticas Consulta pblica 41
MATTHEW COCKS
Deciso final, e Reviso da implementao. Em relao a quem faz o que, a principal equipe de poltica no Departamento do Governo planeja a avaliao do impacto. Os economistas do Departamento, e da Unidade do Better Regulation e outros especialistas contribuem com informaes. O Comit de Poltica Regulatria (veja abaixo) pode dar sua opinio. O Ministro do Departamento relevante assina as avaliaes de impacto pblico, e o Escritrio Nacional de Auditoria presta relatrios peridicos sobre a qualidade geral das AIs. O Comit de Poltica Regulatria (CPR) foi criado pelo ltimo governo Trabalhista no final de 2009 para oferecer um exame minucioso externo do processo de elaborao poltica, comentando sobre a qualidade das anlises que apoiam novas regulaes. No seu primeiro relatrio anual, as seguintes seis recomendaes foram feitas: Recomendao 1: No presuma que regulao a resposta Embora a justificativa de uma proposta de interveno regulatria seja geralmente fundamentada, existe uma srie de casos nos quais a presena de uma falha de mercado por si s considerada suficiente para merecer interveno. Isto pode levar concluso de que se pode intervir sem que anlises suficientes sejam oferecidas: a operao de mercado (s) a ser afetada; qualquer existncia de regime regulatrio; ou qualquer atividade voluntria. Recomendao 2: Tome tempo e se empenhe para considerar todas as opes Geralmente, se d muito peso para a opo preferida e realiza-se anlises insuficientes das outras opes, em particular as opes no faa nada e faa 42
o mnimo, e s alternativas regulao. Recomendao 3: Assegure-se de que voc tem evidncias substantivas Recomendao 4: Produza estimativas de custos e benefcios confiveis Recomendao 5: Avalie a fundo os impactos no monetrios Recomendao 6: Explique e apresente os resultados de forma clara O papel do CPR foi expandido pela nova Coaliso do governo em Agosto de 2010, a fim de oferecer uma anlise independente antes que as novas propostas regulatrias sejam aprovadas pelo governo, incluindo aquelas pretendidas para consulta. Qualidades positivas das avaliaes do impacto Existe uma srie de qualidades positivas do sistema de avaliao do impacto do Reino Unido. Primeiro, as avaliaes do impacto so obrigatrias para novas propostas. Segundo, as avaliaes so disponibilizadas ao pblico em certos estgios importantes. Terceiro, os Ministros so envolvidos na assinatura das avaliaes pblicas. Finalmente, existe a superviso central do sistema pelo Better Regulation e pelo Comit de Poltica Regulatria. Entretanto, algumas crticas do sistema de avaliao do impacto foram feitas. Existe a suspeita de que quando a avaliao escrita, a deciso tomada para uma proposta em particular j foi tomada, e dessa forma, o escopo de influncia na prtica limitado. Muitas avaliaes so de qualidade varivel, sendo este um ponto que foi levantado pelo Comit de Poltica Regulatria. Alm disso, no existem monitores especficos para o sistema. O CPR tem direito de comentar, 43
MATTHEW COCKS
mas no de impedir avaliaes do impacto que no esto de acordo com os altos padres exigidos. De forma geral, o sistema parece oferecer alguns resultados teis, incluindo transparncia pblica, mas pode claramente ser melhorado adiante. Conexes entre as AIRs, consulta e transparncia A esta altura vlido mencionar as conexes entre avaliaes do impacto, consulta e transparncia. O formato estruturado e detalhado do contedo de uma avaliao do impacto faz com que esse documento seja til para os propsitos da consulta pblica. A consulta pblica pode melhorar a qualidade da elaborao de polticas. E as avaliaes pblicas do impacto esto disponveis online, o que ajuda a promover a transparncia. Consulta A consulta pblica no Reino Unido agora uma parte consolidada do processo de elaborao de polticas. O governo publicou um Cdigo de Prtica de Consulta em 2008, com o objetivo de espalhar as melhores prticas pelo governo. O Cdigo pode ser encontrado na pgina: www.bis.gov.uk/files/file47158.pdf O Cdigo descreve sete princpios seguidos abaixo: Quando? A consulta formal deveria acontecer em um estgio em que existe espao de influncia sobre o resultado poltico. Por quanto tempo? As consultas deveriam durar normalmente, pelo menos 12 semanas.
44
Clareza Os documentos de consulta deveriam apresentar clareza no que diz respeito ao processo de consulta, o que est sendo proposto, o como possvel influenciar e os custos e benefcios esperados das propostas. Acessibilidade As consultas devem ser projetados para ser acessvel, e claramente voltados para aquelas pessoas as quais ela pretende atingir. nus Manter o nus da consulta em nvel mnimo essencial para que as consultas sejam efetivas e para que as pessoas consultadas se comprometam com o processo. Respostas As respostas das consultas deveriam ser analisadas cuidadosamente e comentrios e informaes claras devem ser fornecidas aos participantes aps a consulta. Orientao Os responsveis pela conduo das consultas deveriam buscar orientao sobre como conduzir um exerccio de consulta efetivo e compartilhar o que eles aprenderam com a experincia. Transparncia No passado, o Reino Unido tinha uma abordagem um tanto fechada em relao informao pblica sobre os trabalhos do governo. Entretanto, isto mudou consideravelmente nos anos recentes. Uma ampla gama de documentos, 45
MATTHEW COCKS
incluindo documentos de registros de reunies do alto escalo, est disponvel ao pblico por meio da internet. Membros do Parlamento podem buscar por mais informaes do governo por meio das Parliamentary Questions. O pblico tambm pode requerer acesso aos documentos oficiais conforme a Lei de Liberdade de Informao. E o governo de Coaliso decidiu publicar online os detalhes completos do todos os gastos do governo. De todas essas maneiras possvel com algumas excees obter um volume considervel de informao sobre o que est acontecendo dentro dos departamentos do governo. Capacitao Uma considerao importante a ser feita a respeito da poltica de AIR em geral, sobre a capacidade de organismos privados responderem efetivamente, em tempo oportuno e de forma coordenada aos pedidos de consulta. O governo interviu no passado para apoiar organismos no-governamentais do Reino Unido. Por exemplo, ele ajudou a criar e a financiar uma organizao de lobbying independente em Bruxelas, chamada Small Business Europe. Entretanto, as prprias organizaes descobriram a necessidade de buscar junto aos seus membros e outras instituies, a fim de se capacitarem. Alguns negcios e organizaes de consumo buscaram fornecer servios aos seus membros com o intuito de ajudar na justificativa das mensalidades de scios, e de forma considervel, oferecer um fluxo de renda para pagar os funcionrios necessrios para conduzir as atividades de lobbying. Implicaes para o Brasil Como os benefcios de um maior envolvimento pblico na elaborao de polticas regulatrias podem ser maximizados no Brasil? A experincia do Reino 46
Unido mostra que maior transparncia e consulta apenas uma parte da histria. Organizaes no governamentais precisam aproveitar a disponibilidade de material, a fim de responder efetivamente s demandas de seus membros. Mesmo com algum apoio do governo e fluxo de renda dos seus membros, algumas dessas organizaes lutam para manter condies suficientes para responder a esses pedidos. Como resultado, elas geralmente, precisam ser bem seletivas nas reas as quais elas podem intervir. O governo agora produz um volume impressionante de material para consulta pblica e no sempre possvel para as pequenas organizaes responderem a todos os pedidos. Esta uma questo que cada organizao e o prprio governo precisam olhar com cuidado, para poder dar apoio voz efetiva dos consumidores e sociedade civil de forma geral. Para concluir esse artigo, gostaria de deixar duas questes abertas, as quais s podem ser respondidas pelo Brasil, incluindo seu governo e sociedade civil: Quais so as necessidades de capacitao dos grupos de interesse e outros organismos representativos no Brasil? Como essa capacitao pode ser melhor alcanada? As respostas para essas questes sero centrais para o desenvolvimento de uma resposta efetiva da sociedade civil s questes regulatrias.
47
REGULATORY IMPACT ASSESSMENT, CONSULTATION AND TRANSPARENCY

Byr Matthew Cocks
INTRODUCTION
The following article begins with some definitions of Regulatory Impact
Assessment, consultation and transparency. It examines the theory of Regulatory Impact Assessment, including OECD best practices. It then looks at the United Kingdoms approach to these areas, and finally at the implications for Brazil. Some Definitions Regulatory Impact Assessment can best be described as a structured
process of examining the costs and benefits of a regulatory proposal. It includes not only the direct costs but also indirect ones and a full description of the likely benefits to the population as a whole. Consultation can be defined as actively seeking public input to Government decisions. This is in contrast with transparency, which is a more passive but nonetheless important process of ensuring that Government decision-making is as open as possible to public scrutiny. It is worth pausing on the phrase as possible, because policy-making cannot be completely transparent. Market sensitive information, privileged communication with Ministers and legally sensitive material will mean that there will always be some categories of information need to be kept confidential. 49
MATTHEW COCKS
However, transparency means there should still be a broad category of information which should be made freely available to the public, either actively or on demand. Theory The theory of regulatory impact assessment has been set out clearly in two publications by the Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD), namely:
Regulatory Impact Analysis: Best Practices in OECD Countries, OECD, 1997 www.oecd.org/dataoecd/21/59/35258828.pdf and Regulatory Impact Analysis in OECD Countries: Challenges for developing countries, OECD, 2005. www.oecd.org/dataoecd/21/52/35258511.pdf
The first of these publications sets out a number of best practices. These
Involve the public extensively. Interest groups should be consulted widely and in a timely fashion. This is likely to mean a consultation process with a number of steps.
include the need to:
The document adds that:

In many cases, affected parties will have better access to relevant information than will regulators.
and that:
Efficiency and accountability also require that consultation is able to affect the policy outcomes at the broadest level. This suggests that consultation should commence at an early stage of policy development and that it should continue as the process develops.
50
Regulatory Impact Assessment, Consultation and Transparency
The implication is that governments do not necessarily have all the evidence
at their disposal from the beginning, and that consultation at an early stage can provide useful additional information to help shape regulatory decisions. It also implies that consultation should be both early and continuing. The second OECD publication under reference states that:
Among the most important elements of regulatory transparency that contribute to better RIA are: consultation with interested parties, plain-language drafting, and electronic dissemination of regulatory material.
Again, there is an emphasis on the importance of public consultation.
THE UKS APPROACH TO REGULATORY IMPACT ASSESSMENT

So, how does the UK experience compare to these best practice suggestions? To begin with some history, the regulatory impact assessment system was
first introduced in the UK in 1985. It was originally designed to identify the costs to the private sector of new government regulation. Policymakers were required to complete a standard template setting out the costs and benefits of their proposals. The system proved to be useful and was expanded over time to include the third sector (in other words, charities and other not for profit bodies) as well as proposals with significant impacts within the public sector itself. In addition, a number of extra tests were added, including human rights implications, competition, equality and the effects on the countryside. The word regulatory was dropped in 2007 to reflect the widening scope of the impact assessment system. In 2008, the then UK better regulation Minister set out UK impact
The Government are committed to ensuring that regulations are necessary, give effective protection, balance cost and risk, are fair and command public confidence.
assessment policy as follows:
51
MATTHEW COCKS
In accordance with this, we require Departments to produce and publish
(regulatory) impact assessments for all regulatory proposals likely to have an impact on business, charities or voluntary bodies and the public sector. Mr Pat McFadden MP, House of Commons, 17 July 2008 The latest (2010) impact assessment template and guidance are available The intention behind the impact assessment system is that policymakers
online via the Better Regulation Executive, www.bis.gov.uk/bre. should use it to analyse problems, set out possible options and recommend a course of action. In doing so, the guidance stresses the importance of looking at alternatives to regulation. The intention of the system is that at various significant stages, the impact assessments should be published so as to allow for external scrutiny. The structure of a UK impact assessment is follows: Problem Options Costs and benefits of each option Recommended solution Evaluation plan
The problem Understanding the problem is a vital part of analysing possible solutions.
For example, is alcohol abuse a problem in the UK - and if so, what is the exact nature of that problem? First, is there a safe level of alcohol consumption? If so, is the average UK adult exceeding that level? Second, is alcohol principally a health issue or a public order one? If it is principally a health issue, the right policy approach could be further public information campaigns. If on the other hand it is 52
principally a public order one, the right approach could be stricter licensing rules, greater police action and other initiatives targeted at public behaviour. Of course, it is likely to be a mixture of both, but the policymaker needs to understand which aspect of the problem should be given the most emphasis and why. The options To continue with the example of alcohol abuse, the stage of exploring
options needs to range widely across all the possible approaches. For example, could stricter licensing conditions help reduce public order problems, and if so how? Would an anti-alcohol campaign by a high profile celebrity help? Or are higher prices the best way forward? In each case the cost, practical aspects and political implications of each option would need to be carefully considered. Costs and benefits In terms of calculating costs and benefits, the Governments guidance sets
out some useful approaches. It may not be possible to establish easily the benefit of some new policies, say in the field of the environment or transport. The problem in these areas is that, for example, the construction of a new railway station is not directly paid for by those who benefit from it. However, by looking at the effect on house prices of the availability of nearby railway stations, it is possible to form an estimate of the value to the individual of having improved transport infrastructure. This technique is known as revealed preference. Where this is not appropriate, it is also possible to ask people directly how much they would be prepared to pay for some benefit, or indeed how much they would be prepared to pay to avoid some cost. This is known as the stated preference technique. In terms of costs, the guidance covers the calculation of direct costs to government as well as indirect costs for those complying with new rules. It 53
MATTHEW COCKS
is generally easier to identify costs than to identify benefits accurately. Both calculations are required, however, to produce an effective impact assessment. The guidance recommends producing a range of estimates, rather than exact numbers, for likely costs and benefits. In some cases it may genuinely be impossible to produce numbers for costs and benefits at all. In such cases, qualitative measures can be used instead. Recommended solution Once costs and benefits of various options have been costed as far as
possible, it should become clearer which option delivers the greatest benefits. Of course, there may be non-quantifiable reasons (such as creating greater equality in society) which could justify some recommendations. In any case, the impact assessment needs to justify clearly the recommended solution proposed. Evaluation plan Impact assessments must include an evaluation plan. This describes when
and how the assumptions in the assessment will be revisited and checked against what actually happened. Such evaluations should normally take place three years after implementation of the policy concerned. The final impact assessment should therefore describe the problem, consider the options, recommend a solution, provide numerical and other evidence for that solution, and include an evaluation plan. This is a demanding list. There have been many excellent impact assessments from government departments and agencies. For example, Ofgem has produced a comprehensive assessment of the likely costs and benefits of introducing smart electricity meters throughout the UK. The assessment considered six different options in detail before recommending a way forward. 54
Many examples of UK impact assessments can be found via the Impact www.ialibrary.berr.gov.uk.
Assessment Library website:
Impact assessment stages Impact Assessments should to be produced at certain key stages, namely: the early stages of identifying a policy challenge the development of policy options public consultation final decision-making, and the review of implementation. In terms of who does what, the lead policy team in Government Department
drafts the impact assessment. That Departments economists, Better Regulation Unit and other specialists have an input. The Regulatory Policy Committee (see below) may offer its opinion. The relevant Departmental Minister signs off public impact assessments, and the National Audit Office reports periodically on overall quality of IAs. The Regulatory Policy Committee (RPC) was set up by the last, Labour government at the end of 2009 to provide external scrutiny of the policy-making process by commenting on the quality of analysis supporting new regulations. In its first annual report it made the following six recommendations: Recommendation 1: Dont presume regulation is the answer While the justification for a proposed regulatory intervention is usually
explained, there are a number of cases in which the presence of a market failure is itself considered sufficient to merit intervention. This can lead to a presumption to 55
MATTHEW COCKS
intervene without sufficient analysis being given to: the operation of the market(s) to be affected; any existing regulatory regime; or any voluntary activities. Recommendation 2: Take time and effort to consider all the options Often too much weight is given to the preferred option and insufficient
analysis applied to other options, particularly the do nothing or do minimum option, and alternatives to regulation. Recommendation 3: Make sure you have substantive evidence Recommendation 4: Produce reliable estimates of costs and benefits Recommendation 5: Assess non-monetary impacts thoroughly Recommendation 6: Explain and present results clearly The RPCs role was expanded by the new Coalition government in August
2010 so as to provide independent scrutiny before new regulatory proposals are approved by Government, including those intended for consultation. Strengths of Impact Assessments There are a number of strengths to the UK impact assessment system. First,
impact assessments are mandatory for new proposals. Second, the assessments are made public at certain key stages. Third, Ministers are involved in signing public assessments. Finally, there is central oversight of system by Better Regulation Executive and Regulatory Policy Committee. There have, however, been criticisms of the impact assessment system. There is a suspicion that by the time an assessment is written, the decision to 56
go ahead with a particular proposal has already been taken and so the scope for influencing is in practice limited. Many of the assessments are of variable quality, a point that has been raised by the Regulatory Policy Committee. In addition, there are no clear gatekeepers for the system. The RPC has the right to comment on, but not to stop, impact assessments which do not measure up to the high standards required. On balance the system seems to be delivering some useful results, including public transparency, but it could clearly be improved further. Connections between UK RIAs, consultation and transparency At this point it is worth mentioning the connections between impact
assessments, consultation and transparency. The structured format and detailed content of an impact assessment makes it a useful document for the purposes of public consultation. to promote transparency. Consultation Public consultation in the UK is now an established part of the policyPublic consultation can improve the quality of policymaking. And public impact assessments are available online, which helps
making process.The Government published a Code of Practice on Consultation in 2008 aimed at spreading best practice across Government. The Code can be found here: www.bis.gov.uk/files/file47158.pdf It sets out the following seven principles:
When? Formal consultation should take place at a stage when there is scope to influence the policy outcome. 57
MATTHEW COCKS
How long? Consultations should normally last for at least 12 weeks.
Clarity Consultation documents should be clear about the consultation process, what is being proposed, the scope to influence and the expected costs and benefits of the proposals. Accessibility Consultation exercises should be designed to be accessible to, and clearly targeted at, those people the exercise is intended to reach. Burden Keeping the burden of consultation to a minimum is essential if consultations are to be effective and if consultees buy-in to the process is to be obtained. Responsiveness Consultation responses should be analysed carefully and clear feedback should be provided to participants following the consultation. Capacity Officials running consultations should seek guidance in how to run an effective consultation exercise and share what they have learned from the experience. Transparency In the past, the UK had a rather closed approach to public information about
the workings of government. However, this has changed considerably in recent 58
years. A wide range of government documents, including board papers in meeting records, are made available to the public via the web. Members of Parliament can seek further information from the Government by asking Parliamentary Questions. The public can also make requests for access to official documents under the Freedom of Information Act. And the Coalition Government has decided to publish full details of all government expenditure online. In all these ways, it is possible with some exceptions - to obtain a considerable volume of information about what is happening inside government departments. Capacity building An important consideration for overall RIA policy is the capacity of
private organisations to respond effectively and in a timely and co-ordinated way to consultation requests.The Government has intervened in the past to support UK independent non-Governmental bodies. For example, the Government helped to create and fund an independent lobbying organisation in Brussels called Small Business Europe. However, organisations themselves have also found the need to seek funding from their members and from others in order to build up their capacity. Some business and consumer organisations have looked to provide services to their members in order to help justify membership fees and, importantly, provide an income stream to pay for the staff needed to carry out lobbying activities. Implications for Brazil How can the benefits of greater public involvement in regulatory
policymaking be maximised in Brazil? The UK experience is that greater transparency and consultation is only part of the story. Outside organisations need to take advantage of the availability of that material in order to respond 59
MATTHEW COCKS
effectively to requests for feedback. Even with some government support and an income stream from their members, some of these organisations struggle to maintain sufficient capacity to respond. As a result, they often have to be very selective in the areas in which they intervene. The government now produces an impressive volume of material for public consultation and it is not always possible for small organisations to respond to each and every request. This is an issue which each organisation and the Government itself needs to watch in order to help support an effective voice for consumers and civil society generally. In concluding this article, I would like to put forward two open questions which can only be answered by Brazil itself, including its government and civil society: What are the capacity-building needs of interest groups and other representative bodies in Brazil? How can that capacity-building best be achieved? The answers to these questions will be central to the development of an
effective response from civil society to regulatory issues.
60
PARTE II
TRANSPARNCIA E CONTROLE SOCIAL: A EXPERINCIA INTERNACIONAL
O PAPEL DO CONSUMIDOR NA REGULAO DO SETOR DE ELETRICIDADE NOS ESTADOS UNIDOS

Nancy Brockway
O papel do consumidor na regulao das empresas de eletricidade evoluiu na medida em que a regulao das empresas de servios pblicos tambm evoluiu. Por sua vez, a regulao das empresas de servios pblicos evoluiu na medida em que os setores evoluram. Quando o setor de energia era jovem, existiam poucas agncias regulatrias. Ao invs disso, no final dos anos 1880, as prefeituras permitiam que as empresas de servios instalassem canos e fios sob e sobre as ruas, e geralmente negociavam as taxas mximas para o servio em troca de permisso. Algumas vezes, as empresas de servio eram contratadas pelo estado, e algumas vezes esses contratos impunham restries sobre as taxas que elas podiam cobrar. De outra forma, a legislao estadual direta, ordens judiciais, e competio1 ajudaram a restringir as taxas, ou auxiliar na recuperao adequada de custos. Quando o sculo 19 acabou, as empresas de servios chegaram a um nvel de esgotamento pelas restries e demandas impostas a elas pelas prefeituras. Elas queriam garantir os monoplios com taxas adequadas, a fim de justificar o grande investimento de capital que tinham que fazer para fornecer o servio. Tambm se tornou cada vez mais visvel o fato de que a competio no produziria alocao de capital e nvel de taxas satisfatrios, pois sendo um setor que funciona em rede e est sujeito as grandes economias de escala, o setor de ele1
Em muitas reas mais de uma empresa de servio eltrico era autorizada a vender energia, por exemplo.
63
NANCY BROCKWAY
tricidade era mais eficientemente operado como monoplio. Ao mesmo tempo, polticos progressistas demandaram que os setores de monoplio funcionassem sob controle regulatrio. No incio dos anos 1900, a regulao estatal por agncias especialmente criadas para esse fim comeou a aparecer nos Estados Unidos. As agncias regulatrias estatais eram na verdade promovidas pelo setor eltrico. Elas garantiam uma franquia do monoplio e taxas razoveis, contra uma concesso legislativa ou municipal de mltiplas franquias e presso poltica para taxas mais baixas. Em 1907, os estados de Nova Iorque e Wisconsin foram os primeiros a estabelecer comisses regulatrias com poderes de determinar taxas de eletricidade, proibir discriminao de taxa, e estabelecer franquias do monoplio. Em 1920, mais de 2/3 dos estados tinham alguma forma de regulao estatal de eletricidade. A regulao estatal se fortaleceu depois que a Quebra da Bolsa de Valores de 1929 exps uma srie de escndalos financeiros e fraquezas na estrutura destas empresas. Hoje, todos os estados, com exceo de Nebraska2 tm uma agncia estatal que regula o setor da indstria. Os poderes destas agncias variam de acordo com o estado. Geralmente, uma comisso estatal tem a autoridade de estabelecer os limites de monoplio, permitir ou negar a entrada no setor, permitir ou negar a sada do setor, permitir ou negar financiamentos (tais como ofertas de aes ou emisso de ttulos de crdito), permitir ou negar a construo de grande infraestrutura para o setor, determinar taxas, evitar a discriminao em taxas e servios entre clientes do mesmo porte, fixar um sistema contbil uniforme, e solicitar um relatrio anual. Nos ltimos vinte anos, muitas comisses receberam a responsabilidade de administrar um processo que conduz a um plano de recurso de custo mnimo. Outras receberam a responsabilidade de promover competio para os clientes varejistas no estado.
Nebraska servido por empresas municipais ou cooperativas, as quais as taxas so determinadas por Diretorias eleitas pela associao de consumidores
2
64
O papel do consumidor na regulao do setor de eletricidade nos Estados Unidos
Nos anos iniciais do setor eltrico, e de fato por quase um sculo, o setor foi presenteado com uma curva de custo em declnio. Quanto mais eletricidade era produzida e entregue, menor era o custo da unidade. A expanso da rede de distribuio para mais clientes e a venda de energia para mais propsitos forneceu uma grande base para os clientes dividirem os custos do sistema. Alm disso, ao longo do incio da dcada de 70, os avanos da engenharia na gerao e distribuio de energia implicaram que quanto maior fosse o tamanho da usina de gerao de energia, menor era o custo da unidade de produo. Essas foras possibilitaram que as empresas de fornecimento de eletricidade, de forma geral, com exceo da maioria das reas rurais, expandissem-se e investissem, ao mesmo tempo mantendo as mesmas taxas, ou mesmo reduzindo-as. Em situaes nas quais as taxas esto estveis ou em declnio, pouco provvel que os clientes faam grande reclamaes sobre elas. Ento, por muitos anos, as comisses reguladoras estatais, geralmente, no faziam um exame minucioso dos processos relativos a taxas das empresas, exceto em casos de discriminao delas entre as classes de clientes. As comisses tinham o poder de investigar as taxas, e segurar a mudana nos valores durante sua investigao. Mas estes poderes geralmente no eram usados para cortar taxas.3 Consumidores residenciais desempenharam um papel mnimo na superviso regulatria das empresas eltricas. Esse sossegado mundo da regulao de eletricidade foi virado do avesso no incio da dcada de 70. De fato, comeando no final dos anos 50, quase toda a populao dos Estados Unidos tinha acesso eletricidade.4 As economias de escala de distribuio se tornaram limitadas ao novo crescimento em novas reas
Um famoso artigo do Prmio Nobel de Economia George J. Stigles e Claire Friedland, O que as agncias reguladoras podem regular? O Estudo de Caso da Eletricidade, originalmente publicado na Revista Direito e Economia em outubro de 1962, concluiu que a regulao das empresas eltricas dos Estados Unidos em 1937 no demonstrou nenhum impacto na diminuio de taxas abaixo daqueles que eram cobrados em estados sem regulao de taxas. Depois desse perodo, a regulao foi to difundida que nenhuma experincia contrafactual pode ser encontrada para propsitos de comparao.
3
Um pouco disso foi possvel por meio das cooperativas pblicas e energia pblica, especialmente nas reas em que as companhias eltricas de investidores no se consideraram suficientemente rentveis.
4
65
NANCY BROCKWAY
populadas, e ao aumento de consumo dos clientes existentes. Na metade da dcada de 70, as economias de escala de gerao tambm aparentaram se esgotar. Os engenheiros comprimiram mais energia a custos mais baixos em geradores cada vez maiores, mas geradores maiores no mais produziam de forma mais barata. A demanda por eletricidade aumentou de 5 a 10% ao ano durante a dcada de 60. Isto significou o aumento em dobro de demanda a cada dcada. Os lderes do setor eltrico no podiam imaginar a diminuio dessa demanda, e se prepararam para uma expanso massiva da capacidade de gerao de energia. Quando o setor tentou mudar o modelo de gerao de energia nuclear de 800mW para 1000mW, foi impossvel continuar a produzir energia a preos mais baixos, considerando os custos explosivos da construo de uma usina de energia nuclear. Similarmente, as usinas de carvo haviam chegado a um limite de eficincia em relao ao tamanho, e a maior parte dos lugares para hidroeltricas j havia sido explorada. Com o rpido aumento dos custos do combustvel fssil, como resultado dos dois embargos do petrleo rabe na dcada de 70, os preos da eletricidade comearam a subir. Ao mesmo tempo, comeou o movimento de proteo ao meio ambiente, e com o tempo requerimentos adicionais para melhorias na usina e reduo das emisses somaram- se aos custos do preo da energia.5 O setor eltrico enfrentou uma crise quando tentou construir novas usinas para atender demanda esperada a partir da dcada de 70, e enfrentou outra crise quando a demanda caiu em resposta ao aumento do preo. Na dcada de 80, as empresas foram deixadas com excesso de capacidade em vrios estgios da construo e os projetos nucleares estavam atrasados nos seus cronogramas e estourados no oramento. Os esforos do setor para recuperar os custos que eles haviam perdido nestes projetos mantiveram a presso sobre as taxas. Os consumidores sentiram que eles no eram responsveis pelas falhas do setor para ver os efeitos na demanda de preos mais altos. Eles comearam a se organizar em oposio aos pedidos das empresas para o aumento de taxas.
Note que sem a necessidade das empresas gastarem dinheiro para tornar seus sistemas mais eficientes e menos poluidores, ser o pblico em massa (incluindo aqueles vivendo com gerao de energia elica) que arcar com o custo dos estragos ambientais.
5
66
O grfico abaixo mostra o preo real e nominal por kWh da eletricidade de clientes residenciais nos Estados Unidos desde 1960 at 2009. Como se pode ver, os custos de unidade ainda estavam caindo em dlares reais. Mas os preos comearam a subir na dcada de 70 e nunca mais caram novamente em nenhum perodo de tempo. As taxas reais, ajustadas pela inflao, diminuram um pouco na dcada de 90 devido reduo de preo do gs natural na dcada. Mas os preos de eletricidade no caram para as mesmas taxas que o setor gozava at a dcada de 70, e eles comearam a subir novamente.
Como as empresas buscaram aumentos mais frequentes das taxas, as agncias reguladoras foram pressionadas a investigar as propostas de aumento mais cuidadosamente. Representantes estaduais, tais como Procuradores-Gerais, buscaram intervir na investigao para evitar a elevao das taxas. Grupos de consumidores se formaram, e tambm buscaram envolver-se no processo regulatrio de aprovao de taxas.6 Desde o seu incio, a maioria das comisses regulatrias estaduais tinham a autoridade para suspender propostas de aumentos de taxas, conduzir audincias,
Muitos grupos de consumidores e ambientalistas usaram peties, demonstraes, lobbying legislativo, educao pblica, e outras formas de presso externa para influenciar as decises sobre as taxas das empresas. Este artigo se concentra no desenvolvimento do processo formal de interveno do consumidor nos procedimentos de deciso regulatria.
6
67
NANCY BROCKWAY
demandar a presena de testemunhas de empresa, solicitar empresa a produo de documento relativos aos custos do servio, permitir que os clientes da empresa intervissem nos procedimentos, permitir a manifestao antes da audincia para se obter informao necessria da empresa,7 e permitir que as pessoas que estavam intervindo no processo apresentassem seu testemunho (incluindo testemunhos tcnico, contbil, de engenharia, e de especialistas). Conforme notado acima, durante o ltimo quarto do sculo vinte, esses processos no eram a regra. Na medida em que os riscos se tornaram maiores e os problemas mais fortemente contestados, as comisses passaram a acreditar que elas tinham que proceder com as audincias, a fim de permitir que o pblico se sentisse ouvido, e para permitir que todas as partes interessadas fizessem sua melhor justificativa. Ao mesmo tempo os estados estavam cada vez mais desenvolvendo regras para a conduta das agncias regulatrias. Os Estados Unidos haviam aprovado a Lei Federal de Procedimentos Administrativos (Administrative Procedures Act APA) em 1946, a fim de organizar e estabelecer o devido processo para a elaborao de decises das muitas agncias federais introduzidas e empoderadas como parte do New Deal e dos esforos de guerra. A APA endossou a prtica das agncias administrativas de elaborar polticas por meio da regulao, e de determinar os direitos e deveres dos indivduos e empresas por meio de deciso administrativa (por meio de audincias, em uma espcie de tribunal administrativo). Isto sustentava a anlise judicial das duas formas de ao da agncia. Os padres para anlise judicial eram diferentes nos casos de regulao e deciso administrativa. Entretanto, em ambos os casos, os tribunais geralmente deferiam a favor dos especialistas das agncias reguladoras. No final da dcada de 60, quase todo estado havia adotado um mini-APA para gerenciar os processos em suas agncias administrativas. Em muitos estados, os poderes e deveres estatutrios separados das agncias reguladoras das empresas de servio, em relao elaborao de regra e
H muito tempo j foi reconhecida, que em qualquer disputa, a razoabilidade da ao da empresa de servio pblico, e portanto pedido de recuperao de custo, desenvolvem-se essas evidncias.
7
68
deciso administrativa, que antes no necessariamente guardavam simetria com os procedimentos adotados pelos demais entes da Administrao Pblica, foram expressamente colocados sob os requerimentos das APAs. Nem todos os estados sujeitavam todos os aspectos da regulao das empresas de servio pblico aos requerimentos processuais particulares das mini-APAs estatais. Mas mesmo assim, as comisses, rotineiramente, buscavam orientaes das APAs no desenvolvimento dos seus prprios procedimentos (baseados nas suas autoridades estatutrias existentes) para lidar com a necessidade de tomada de decises mais formais e transparentes. O processo de identificao de problemas, desenvolvimento de registro, elaborao de decises e publicao destas decises se tornou cada vez mais padronizado. De 1970 em diante, era possvel encontrar jovens advogados brilhantes que trabalhariam por salrios, relativamente, modestos pelo interesse pblico. Era mais difcil encontrar engenheiros especialistas e contadores para apresentar a perspectiva dos consumidores nas audincias, mas em algumas reas, ex-funcionrios aposentados ou descontentes das empresas de servio ofereciam seus conhecimentos por um valor acessvel.8 Em 1978, o Congresso aprovou a Lei de Poltica Regulatria das Empresas de Servio Pblico, a qual exigia que as empresas financiassem as partes que intervinham em casos que lidavam com os assuntos da Lei em questo. Isto inclua a exigncia de que as empresas comprassem a produo das usinas no pertencentes a elas, mas que atendiam s restries de uso de combustvel fssil, aos esforos para introduzir mais eficincia nas taxas e prticas. O governo federal tambm iniciou a Corporao de Servios Legais, um grupo sem fins lucrativos que encaminhava os recursos federais para escritrios estaduais locais oferecendo servios legais gratuitos para os pobres. Geralmente, os advogados tinham muitos clientes que no podiam obter ou manter os servios
Isto era particularmente verdadeiro na rea de engenharia e planejamento nuclear, uma vez que o setor passou a ficar preocupado com o nvel de negligencia em termos de segurana e problemas financeiros por parte dos donos das usinas.
8
69
NANCY BROCKWAY
eltricos. Com o tempo, na medida em que seus conhecimentos aumentaram, eles passaram do litgio ou negociaes individuais sobre a negao de servio ou desligamento por insolvncia, para a representao de grupos de clientes em procedimentos regulatrios das empresas, entrando com quatro processos solicitando taxas totais mais baixas, custos de alocao mais baixos para a classe residencial, proteo formal para os consumidores e, por fim, descontos de taxas com o objetivo de tornar a eletricidade acessvel a todos. Alguns estados foram mais longe do que o governo federal e instituram suas prprias regras e estatutos exigindo que as empresas financiem os seus casos relativos a taxas. A Califrnia, por exemplo, tem uma participao significante dos grupos de consumidores, uma vez que eles podem obter uma compensao por pagamentos a advogados e testemunhas especialistas. O financiamento de pessoas que intervm nos casos no o mesmo em todas as questes ou estados, e restaram muitos estados, onde a nica contestao sria s empresas financiada por consumidores industriais que tm muito dinheiro no bolso e por isso tm muito a perder. O pblico, em uma srie de estados, exigiu representao nas decises regulatrias, uma vez que uma solicitao das empresas por aumento de taxas representava um significante aumento na conta dos consumidores residenciais. Muitos estados financiaram escritrios que tinham como nico objetivo a representao do pblico. Hoje, aproximadamente metade dos estados tem um escritrio de representao do consumidor de servios. Estes escritrios se juntaram para formar a Associao Nacional dos Escritrios Estaduais de Representao dos Consumidores de Servios (ANEERC). Este grupo compartilha informao e prticas, e tambm oferece insumos modestos para os procedimentos regulatrios federais que afetam os estados. Algumas vezes, os escritrios desses representantes do consumidor esto alocadas no departamento do Procurador-Geral estadual. Em muitos estados o 70
escritrio opera como um brao da comisso de servios pblicos,9 em outros os escritrios funcionam sozinhos. Os recursos desses escritrios geralmente so oriundos de uma taxao dos servios, tanto quanto os oramentos das agncias reguladoras so financiados pela taxao dos mesmos, ao contrrio dos recursos gerais do estado. Geralmente eles so coordenados por um Procurador, bem como seu quadro de funcionrios. Por esta razo, eles precisam de recursos adicionais para contratar especialistas, e tais recursos esto disponveis em algum nvel na maioria dos estados. Os representantes dos consumidores alcanaram uma srie de ganhos para os consumidores pequenos, especialmente nos anos iniciais da representao organizada de consumidores de servios pblicos. Estas representaes tambm foram bem sucedidas na reduo da diviso dos impostos totais, a qual os clientes residenciais tinham que arcar. Uma vez que clientes industriais tinham maior poder poltico e econmico, eles sempre puderam promover seus prprios interesses, frequentemente, custa dos clientes de menor porte.10 Os representantes dos consumidores puderam expor os abusos financeiros perpetuados por alguns gerentes das empresas de servio pblico. Eles demonstraram que o dinheiro do contribuinte tinha sido usado para generosos pagamentos administrativos e investimentos arriscados. Os representantes dos consumidores tambm tiveram sucesso, at certo ponto, no desaceleramento do setor, ou na determinao de condies para as propostas de fuso e aquisio. Estes esforos mantiveram as empresas de servios pblicos mais abertas s necessidades do estado, e impediu que os acionistas lucrassem com o elevado valor se suas aes (todas as quais foram pagas por meio de taxas). Contudo, a tendncia para a consolidao continuou, uma vez que as empresas de servios viram o benefcio de aumentar sua influncia em mlQuando o escritrio de representao do consumidor administrativamente anexo comisso regulatria, regras especiais so determinadas para limitar a influncia que a comisso tem sobre as escolhas polticas e apresentaes do escritrio. 10 Entretanto, na dcada de 90, a tendncia de diminuir o peso para os clientes menores se reverteu, e os clientes industriais comearam a recuperar sua posio de vantagem na alocao dos impostos dos servios.
9
71
NANCY BROCKWAY
tiplos estados para impor suas polticas corporativas sobre estados individuais. A compra das empresas de servios pblicos nos Estados Unidos por empresas estrangeiras tambm comeou a introduzir, de forma discreta, diferentes abordagens culturais na regulao dos Estados Unidos, e mais adiante, a diminuir o poder das agncias reguladoras estatais de afetar as empresas nas suas prprias jurisdies. Outras conquistas dos representantes dos consumidores incluem as garantias de confiabilidade e qualidade do servio, obteno de endosso regulatrio para tomar providncias razoveis para o acesso e desligamento de servio, descontos voltados para clientes de baixa renda, e pisos sobre os investimentos em recursos alternativos, tais como eficincia energtica. O impacto mais importante dos representantes dos consumidores foi o sucesso na moderao dos aumentos das taxas associado ao alto custo do setor de energia nuclear. A defesa dos consumidores forou o setor de servios pblicos a dividir os custos dos endividamentos e cancelamento de usinas. Muitos bilhes de dlares em investimentos imprudentes ou dispendiosos foram proibidos pelas agncias reguladoras.11 Na mdia, as decises regulatrias promovidas pelos representantes dos consumidores salvaram os consumidores de pagar aproximadamente 10% destes custos excessivos. Paradoxalmente, estes sucessos, e seus limitados efeitos, levaram vrios formuladores de polticas pblicas a buscar alternativas s tradicionais estruturas do setor de servios. O esquema regulatrio existente no tinha previsto os grandes gastos de endividamentos e preos mais altos em muitos estados. Em parte, isto foi resultado do fato de que os incentivos da regulao tradicional favoreceram a construo de usinas maiores ao invs de alternativas mais baratas. A regulao tradicional no mais trabalhava para reduzir os custos, uma vez que
De 1984 a 1993, as empresas de eletricidade com projetos de construo nuclear perderam mais de $17 bilhes, j descontados os encargos tributrios, por usinas abandonadas e proibies regulatrias. David Schlissel, Synapse Energy Economics, The Risk of Building New Nuclear Power Plants, a brieging to Standard & Poors, 17 de maio de 2007, disponvel na pgina: http://schlissel-technical.com/docs/presentations_20.pdf.
11
72
a economia subjacente ao setor havia mudado. O surgimento da conscientizao ambiental desde a metade da dcada de 70, tambm levou alguns representantes dos consumidores a buscar por alternativas ao histrico pacto regulatrio. Da sua parte, as empresas se tornaram cautelosas no investimento de grandes somas nas estruturas do setor de eletricidade para o benefcio de seus clientes, a menos que eles recebessem das agncias reguladoras garantias, antes de comearem a construo, de que o investimento seria permitido sem reduo de taxas. Tal pr-aprovao necessariamente transformaria as agncias reguladoras em parceiras das empresas de servios pblicos, tomando decises de planejamento e assumindo os riscos da parte dos consumidores. Os representantes dos consumidores resistiram a esse movimento, mas uma vez que as empresas conseguem essa pr-aprovao para assumir um risco de investimento, os consumidores devem participar do processo para promover um plano de investimento que no seja dominado pela empresa, e sim pelos objetivos dos consumidores. Muito representantes dos consumidores e muitos novos defensores ambientais influentes exigiram que o plano de recursos das empresas fosse sujeito opinio pblica e superviso regulatria. Um Plano Integral de Recursos foi desenvolvido para atender a esta demanda. O objetivo do PIR garantir que as empresas considerem todas as oportunidades de recursos razoveis, ao invs de apenas o desenvolvimento de usinas alimentadas por combustvel fssil que aumentaria a base de lucro da empresa, mas que so mais caras, e menos ambientalmente corretas, em detrimento de alternativas disponveis12. Sendo assim, a resposta foi uma maior regulao com papel maior da participao do consumidor. Contudo, as dificuldades de se chegar a resultados economicamente benficos para as empresas sob regulao promoveram uma chamada para a desregulao do setor, e a introduo da competio. A partir do final da dcada de 70, as polticas pblicas em muitas reas da vida americana comearam a se mover na
Este problema particularmente crnico no caso dos investimentos em eficincia energtica. A reduo das vendas por meio da eficincia teve um grande impacto sobre os ganhos das empresas, colocando essa meta de poltica pblica em oposio aos interesses das empresas.
12
73
NANCY BROCKWAY
direo da microeconomia neoclssica, a qual favorece a desregulao e a competio como ferramentas para guiar as decises econmicas. As empresas lutaram contra essa competio indiscriminada, e no geral conseguiram desacelerar ou parar o desenvolvimento de empresas de eletricidade no reguladas. Entretanto, na dcada de 90, o preo do gs natural colapsou. Como resultado, os custos da produo incremental caram abaixo da mdia histrica, sobre a qual os preos das empresas se baseavam. Os grandes clientes industriais viram o benefcio de comprar energia das empresas no reguladas. Em uma situao como esta, se estes clientes podiam abandonar os custos de gerao de energia das empresas de servios pblicos, eles poderiam diminuir dramaticamente seus custos. Eles buscaram aes regulatrias e estatutrias para forar a empresa de eletricidade a entregar a energia que eles compraram de uma empresa competidora. Os representantes dos consumidores da maioria das partes reconheceram que os clientes residenciais no diminuiriam seus preos se a competio fosse introduzida, e tambm se organizaram contra os planos dos grandes consumidores de os deixarem sozinhos com a responsabilidade pelos custos excessivos das empresas.13 Outros representantes argumentaram que a competio tinha de ser melhor que a regulao, considerando o que eles caracterizaram como o fraco desempenho das empresas de monoplio reguladas, verticalmente integradas. A poltica federal de energia era, inequivocamente, a favor do mercado competitivo indiscriminado, o qual sob as regras de energia do nosso sistema federal de governo significava que a Federal Energy Regulatory Commission (FERC)14, e no os estados, representava o papel mais importante nas polticas de recursos da empresa, pelo menos no que dizia respeito gerao e transmisso de energia.
Estes argumentos foram depois fortalecidos por uma meta-anlise de artigos afirmando que a desregulao tinha reduzido os custos de eletricidade. O Professor John Kwoka analisou os artigos e concluiu que de fato, eles no provaram que a desregulao tinha diminudo os custos de eletricidade. John Kowka, Am. Pub. Power Assn, Restructuring the Elec. Power Sector: A Review od Recent Studies (2006), disponvel na pginas: http://www.appanet. org/files/PDFs/Restructuring. 14 Nota dos organizadores Autoridade federal para regulao de energia.
13
74
Da sua parte, as empresas inicialmente se opuseram a desregulao e competio indiscriminada. Entretanto, as empresas com a maior liderana estratgica descobriram como se posicionar num mundo desregulado aumentando seus lucros. Os componentes de tal plano eram (a) recuperao completa dos custos que ficariam retidos se os clientes pudessem apenas mudar para uma empresa competitiva, (b) controle contnuo sobre a transmisso e distribuio, os empecilhos para o controle do caminho da eletricidade dos geradores at os centros de mercado, e a conexo direta com o consumidor, respectivamente, e (c) o direito de transformar os recursos de sua gerao de energia em uma filial desregulamentada, a qual poderia colher os frutos do mercado competitivo. At 20 estados implementaram esse pacote de reestruturao do setor at a virada do sculo. Apesar da inabilidade da FERC de impor seu modelo padro de mercado nacionalmente,15 na metade da dcada grandes reas geogrficas eram servidas pelos operadores do sistema de transmisso independente regulamentado pela FERC, os quais conduziram leiles atacadistas para determinar quais usinas seriam administradas e a que preo. As empresas de prestao de servio passaram por uma srie de rodadas de consolidao, na medida em que a regulamentao federal se tornou mais importante para seus lucros. Estes desenvolvimentos diminuram o papel das agncias regulamentadoras estaduais e dos representantes estaduais dos consumidores. At o momento, nenhuma organizao federal de defesa financeiramente bem consolidada foi criada. Estas grandes mudanas na economia de eletricidade nos Estados Unidos, e por sua vez na regulamentao do setor eltrico, criaram enormes desafios para os representantes dos consumidores de energia eltrica hoje em dia. Entre as diO esforo federal de controlar todo o setor eltrico falhou em parte porque a FERC e a Administrao no supervisionaram os mercados atacadistas do oeste do pas, quando manipuladores de mercado como a ENRON se aproveitaram dos buracos da regulamentao do mercado, forando a subida dos preos de gerao de energia provocando os apages espalhados pela Califrnia em 2001. Outros estados olharam para a situao da Califrnia, e decidiram retroceder no movimento de desregulamentao. Nenhum estado mais adotou a competio de varejo, ou promoveu a competio de gerao atacadista. Alguns desistiram dos planos existentes nessa direo. Contudo, deveria ser notado que na prpria induo das empresas de eletricidade, a parte do setor que opera no mercado atacadista de eletricidade sob a autoridade da FERC, vem crescendo, ainda que lentamente.
15
75
NANCY BROCKWAY
ficuldades associadas com a introduo da competio no fornecimento de energia, est o aumento na quantidade de dados relevantes que esto fora do acesso pblico. As empresas de servios pblicos e os fornecedores competitivos podem impedir a divulgao dos to chamados segredos de comrcio e informaes privadas que so competitivamente suscetveis. Os representantes organizados dos consumidores podem, geralmente, obter acesso em um processo de litgio a alguns dados, mas devem cumprir com algumas formalidades inconvenientes, e no podem compartilhar a informao com os consumidores. A esta altura a regulamentao se torna imune opinio pblica organizada. Como se pode notar, as fuses tornaram as empresas maiores e menos colaborativas com os estados. Os mercados atacadistas no so bem regulamentados pelo governo federal. As regras do mercado so obscuras e complicadas. No existe consenso sobre o que seria um mercado competitivo de sucesso. O governo federal promoveu a ideologia da competio, mas no necessariamente a realidade. Os representantes dos consumidores necessitam de especializao numa ampla gama de conhecimentos. Eles devem entender a economia e contabilidade da regulamentao tradicional, bem como as das novas formas de regulamentao aplicadas a algumas pores do setor. Alm disso, em resposta s demandas dos representantes para ser parte do processo de deciso da empresas de servios pblicos (e a natureza cada vez mais parcial de tais decises), o litgio formal tem frequentemente sido substitudo por negociao. As agncias reguladoras buscam por processos colaborativos, ou grupos de trabalho formados por parceiros interessados num assunto, para desenvolver recomendaes de consenso sobre os planos de recursos e taxas das empresas. Em processos informais como estes, uma empresa recalcitrante pode dificultar o acesso informao a representantes, e pode arrastar o processo ao ponto de esgotar os recursos dos representantes dos mesmos.16
16
Este fenmeno chamado s vezes de Morte pelo Grupo de Trabalho
76
O ltimo desafio para os representantes dos consumidores a insistncia dos formuladores de polticas pblicas e empresas para que os consumidores financiem os investimentos nas redes inteligentes ou smart grid. As redes inteligentes sero extremamente caras. As empresas querem garantir a recuperao de custos. As redes inteligentes incluiriam medio de intervalos para os clientes residenciais, permitindo a introduo da cobrana de demanda virtual. Os proponentes argumentaram que todos ou a maioria dos clientes se beneficiaria desse esquema de taxao, mas existe um grande debate sobre a validade desse pedido. Alguns ambientalistas acreditam que os consumidores respondero variao de preo reduzindo o uso de energia durante o pico, e outros permanecem cticos sobre a sustentabilidade de uma mudana grande como essa no comportamento do consumidor. As redes inteligentes fariam com que o processo de desligamento de clientes inadimplentes fosse barato. Elas fariam com que a introduo da exigncia de pr-pagamento da eletricidade fosse tambm um processo relativamente barato. Desta forma, algumas das funes permitidas pela tecnologia poderiam arruinar toda uma gerao de representaes de defesa por fortes protees ao consumidor. Algumas comisses querem proceder em relao aos investimentos em redes inteligentes fazendo uso de um frum colaborativo, sem recurso a processos litigiosos e suas ferramentas para o desenvolvimento e apresentao de informao que esse tipo de disputa permite. Dessa forma, as redes inteligentes vo de contra com a representao dos consumidores e com as questes que eles enfrentam desde o seu desenvolvimento no sculo passado: desgaste das protees do litgio, pr-aprovao de usinas, incerteza sobre a resposta dos resultados da eficincia e demanda das polticas de taxas, investimentos expansivos, promoo de polticas do governo federal e ameaa proteo do consumidor.
77
THE CONSUMER ROLE IN THE REGULATION OF THE ELECTRIC INDUSTRY IN THE UNITED STATES
Nancy Brockway
The consumer role in regulation of electric utilities has evolved as utility
regulation has evolved. In turn, utility regulation has evolved as the utility industries have evolved. When the industry was very young, there were few regulatory bodies. Instead, in the late 1880s, municipalities would permit utilities to run pipes and wires over and under the streets, and would often negotiate rate caps in exchange for the permission. Sometimes utility companies were chartered by the state, and sometimes these charters placed restrictions on the rates the utilities might charge. Otherwise, direct state legislation, judicial orders, and competition1 helped to restrain rates, or support adequate cost recovery. As the 19th century came to a close, utilities increasingly chafed at They wanted secure restrictions and demands put on them by municipalities.
monopolies with adequate rates, in order to justify the large capital investments they had to make to provide service. It also became increasingly apparent that competition could not produce a satisfactory allocation of capital and level of rates; as a networked industry subject to large economies of scale, the electric industry was most efficiently operated on a monopoly basis. At the same time, progressive politicians demanded that monopoly industries come under regulatory control.
1
In many areas more than one electric utility was authorized to sell power, for example.
79
NANCY BROCKWAY
By the early 1900s, state regulation by specially-created agencies started
to appear in the United States. State regulatory agencies were actually promoted by the electric industry. They guaranteed a monopoly franchise and reasonable rates, against a legislative or municipal grant of multiple franchises and political pressure to lower rates. In 1907, New York state and Wisconsin were the first to establish regulatory commissions with powers to set electricity rates, prohibit rate discrimination, and establish monopoly franchises. By 1920, more than 2/3 of the states had some form of state regulation of electricity. State regulation was strengthened after the Stock Market Crash of 1929 exposed a number of financial scandals and weaknesses in the structure of electric utilities. Today, every state except Nebraska2 has a state agency that regulates the electric industry. The powers of these agencies varies from state to state. Typically, a state commission has the authority to establish monopoly boundaries, permit or deny entry into the industry, permit or deny exit from the industry, permit or deny financings (such as stock offerings or bond issuances), permit or deny the construction of major utility infrastructure, set rates, prevent discrimination in rates and services among similarly-situated customers, prescribe uniform systems of accounts, and require an annual report. In the last twenty years, many commissions have been given the responsibility for managing a process leading to a least-cost resource plan. Others have been given the responsibility for promoting competition for retail customers in the state. In the early years of the electric industry, and in fact for almost a century, the industry was blessed with a declining cost curve. The more electricity that was produced and delivered, the lower the unit cost. Expanding a distribution network to more customers and selling power for more purposes provided a larger base of customers to share the costs of the system. Also, through the early 1970s, engineering advances in generation and distribution of power meant that
Nebraska is served by municipal utilities or cooperatively-owned whose rates are determined by boards of directors elected by the consumer membership.
2
80
The Consumer Role in the Regulation of the Electric Industry in the United States
the larger the generating plant, the lower the unit cost of the output. These forces made it possible for electric utilities in all but the most rural areas to expand and invest while keeping rates even, or even reducing them. In a situation in which rates are stable or declining, customers are not likely to have major complaints about their rates. Thus, for many years, state regulatory commissions ordinarily did not heavily scrutinize utility rate filings, except on issues such as discrimination in rates between classes of customers. The commissions had the power to investigate rates, and to hold up the change in rates pending their investigation. But these powers were not often used to cut rates.3 Residential consumers played minimal roles in regulatory oversight of electric utilities. This sleepy world of electricity regulation was turned upside down starting in the 1970s. In fact, beginning in the late 1950s, almost the entire population of the United States had access to electricity.4 The economies of scale in distribution became limited to new growth in newly-populated areas and to increases in usage by existing customers. By the mid-1970s, economies of scale in generation also appeared to have been exhausted. Utility engineers had squeezed more power at lower and lower costs from larger and larger generators, but larger no longer produced cheaper. Electric demand had increased by 5-10% per year during the 1960s. This meant a doubling of demand every decade. Electric industry leaders could not imagine this pace of demand slowing down, and prepared for massive expansions of generating capacity. When the industry tried to take the nuclear generation design from about 800 mW to over 1000 mW, it was unable to continue to produce power at a lower cost, taking into account the exploding costs of nuclear power
A famous article by Nobel economics laureate George J. Stigler and Claire Friedland, What Can Regulators Regulate? The Case of Electricity, originally published in Journal of Law and Economics in October 1962, concluded that United States regulation of electric utilities through 1937 had no demonstrable impact in lowering rates below those that were charged in states without rate regulation. After that time, regulation was so pervasive that counterfactual experience could not be found for comparison purposes. 4 Some of this was made possible through publicly-supported cooperatives and public power, especially in areas that investor-owned electric companies had not deemed sufficiently profitable.
3
81
NANCY BROCKWAY
plant construction. Similarly, coal-based power plants had reached a limit in the added efficiency from larger size, and most of the good hydroelectricity sites had been exploited. Add to this the rapid increase in fossil fuel costs as a result of the two Arab oil embargoes in the 1970s, and electricity prices began to rise. At the same time, the movement to protection of the environment began, and over time additional requirements for plant upgrades and emissions reductions added further costs to the price of power.5 The electric industry faced a crisis when it tried to build new plant to meet expected demands in the 1970s forward, and faced another crisis when demand dropped in response to the price increases. By the 1980s, utilities were left with excess capacity in various stages of construction, and nuclear projects that were behind schedule and over budget. The efforts of the industry to recover the costs they had sunk into these projects kept pressure on rates. Consumers felt that they were not responsible for the failure of the industry to see the effects on demand of higher prices. They began to organize in opposition to the utilities requests for increased rates. The chart below shows the real and nominal per kWh prices for electricity for residential customers in the United States from 1960 through 2009. As can be seen, in the 1960s, unit costs were still coming down in real dollars. But the prices started rising in the 1970s, and have never dropped again for any length of time. Real rates, adjusted for inflation, did ease down a bit in the 1990s because of reduced prices for natural gas in the decade. But electricity prices did not drop at the same rate as the industry had enjoyed up to the 1970s, and they have started climbing again.
Note that, without the need for utilities to spend money making their systems more efficient and less polluting, it would be the public at large (including those living down-wind of the generators) who would bear the cost in terms of environmental damage.
5
82
As utilities sought more frequent rate increases, regulators were pressured
to investigate proposed rates more thoroughly. State officials such as Attorneys General sought to intervene in the investigations to oppose the rate hikes. Consumer groups formed, and also sought to become involved in the regulatory process of approving rates.6 Since their inception, most state regulatory commissions had the authority to suspend proposed rate increases, to hold hearings, to demand the presence of utility witnesses, to require the production of utility documents related to the costs of service, to allow utility customers to intervene in the proceedings, to allow for discovery before the hearings to obtain necessary information from the utilities,7 and to allow intervenors to present testimony (including technical, accounting, engineering and similar expert testimony). As noted above, through the last quarter of the twentieth century, these trial-type procedures were not the norm. As the stakes became higher and the issues more fiercely contested, commissions found they had to proceed with trial type hearings in order to allow the public to feel that it was heard, and to allow all interested parties to make their best case.
Many consumer and environmental groups have used petitions, demonstrations, legislative lobbying, public education, and other forms of external pressure to influence utility rate decisions. This paper concentrates on the development of the formal process of consumer intervention in regulatory decision-making proceedings. 7 It has long been recognized that in any dispute about the reasonableness of a utilitys actions, and thus its claim to cost recovery developing their evidence.
6
83
NANCY BROCKWAY
At the same time, states were increasingly developing rules for the conduct
of regulatory agencies. The United States had passed the federal Administrative Procedures Act in 1946, to bring order and due process to the decision-making of the many federal agencies introduced and empowered as part of the New Deal and the war effort. The APA endorsed the practice of administrative agencies making policy by regulation, and determining rights and duties of individuals and firms by adjudication (trial-type hearings). It provided for judicial review of both forms of agency action. The standards for judicial review were different in the case of regulations and of adjudications. In both cases, however, the courts typically have deferred to the expertise of the regulators. By the late 1960s, almost every state had adopted a mini-APA to govern process in its administrative agencies. In many states, the separate statutory powers and duties of utility regulators regarding rulemaking and adjudicating were expressly brought under the requirements of the APAs. Not all states subjected all aspects of public utility regulation to the particular procedural requirements of the states miniAPAs. But even so commissions routinely looked to the APAs for guidance in developing their own procedures (based on their existing statutory authority) to handle the need for more formal and transparent decision-making. The process for identifying issues, developing a record, making decisions and publishing those decisions became increasingly standardized. In the 1970s and beyond, it was possible to find bright young law school graduates who would work for relatively modest pay in the interests of the public. It was more difficult to find expert engineers and accountants to present the consumer perspective in regulatory hearings, but in some fields, retired or disgruntled former utility employees would offer their expertise for an affordable rate.8 In 1978, the Congress passed the Public Utility Regulatory Policy Act, which required utilities to fund parties who intervened in cases dealing with the
This was particularly true in the field of nuclear planning and engineering, as some in the industry became concerned over the extent to which nuclear plant owners neglected safety and budgeting problems.
8
84
subject-matter of the Act. This included the requirement that utilities buy the output of non-utility-owned plant that met certain restrictions on the use of fossil fuels, and efforts to introduce more efficiency in rates and practices. The federal government also initiated the Legal Services Corporation, a non-profit group that funneled federal money to state and local offices providing free legal services to the poor. Legal services lawyers typically had many clients unable to get or keep electric service. Over time, as their expertise grew, they moved from litigating or negotiating the individual denial of service or disconnection for non-payment, and began representing groups of clients in utility regulatory proceedings, putting forth demands for lower overall rates, for lower cost allocations to the residential class, formalized consumer protections, and ultimately discounted rates aimed at making electricity affordable to all. A few states went further than the federal government and instituted their own rules or statutes requiring utilities to fund intervention in their rate cases. California, for example, has significant participation from consumer groups, because they can obtain compensation to pay for lawyers and expert witnesses. Intervenor funding in the United States is not consistent from issue to issue or from state to state, and there remained many states where the only serious challenge to the utilities was funded by the industrial customers who had deep pockets and a good deal of money at stake. The public in a number of states demanded representation in utility regulatory decisions, because often a utility request for increased rates would result in significant bill increases to residential customers. Many states provided funding for an office whose sole purpose is to represent the public. Today about half the states have a designated utility consumer advocate. These consumer advocacy offices have joined together nationwide to form the National Association of State Utility Consumer Advocates (NASUCA). This group shares information and practices, and also provides some modest level of input into federal regulatory proceedings that affect all the states. 85
NANCY BROCKWAY
Sometimes the peoples counsels office is housed in the department of
the state Attorney General. In many states the office is operated as an arm of the public utilities commission,9 and in others it is a stand-alone office. The funds for these offices typically come through an assessment on the utilities, much as the regulators budgets are funded by an assessment on the utilities, as opposed to the general fund of the state. Typically they are led by an attorney, and have mostly attorneys as their professional staff. For this reason, they require additional funding to hire experts, and such funding is available to some degree in most states. Consumer advocates achieved numerous gains for small consumers, especially in the early years of organized utility consumer advocacy. Utility consumer advocates also were successful in reducing the share of the total revenue requirement that residential customers had to bear. Because industrial customers had great political and economic power, they had always been able to promote their own interests, often at the expense of smaller customers.10 Consumer advocates were able to expose financial abuses perpetuated by some utility managers. They demonstrated that ratepayer money had been used for lavish management payments and risky utility investments. Consumer advocates have also been successful to some extent in slowing the consolidation of the industry, or exacting conditions for proposed mergers and acquisitions. These efforts kept utilities more responsive to state needs, and prevented shareholders from cashing out the increased value of their holdings (all of which had been paid for through rates). The trend towards consolidation continued, however, as utilities saw the benefit of leveraging their multi-state presence to impose their corporate policies on individual states. Purchase of utilities in the United States by foreign firms also began to insinuate different
Where the consumer advocacy office is administratively attached to the regulatory commission, special rules are in place to limit the influence the commission has over the policy choices and presentations of the office. 10 In the 1990s, however, the trend of lowering small customer burdens reversed, and industrial customers began to regain their favored position in the allocation of utility revenue requirements.
9
86
cultural approaches into the U.S. culture of regulation, and further diminish the power of state regulators to affect the utilities in their own jurisdiction. Other achievements by consumer advocates included guarantees about reliability and service quality, and obtained regulatory endorsement of reasonable provisions for access to service and disconnection from service, targeted discounts for low-income customers, and floors on utility investment in alternative resources, such as energy efficiency. The most important impact of utility consumer advocates was the success in moderating rate increases associated with the expensive nuclear power industry. Consumer advocacy forced the utility industry to take a share of the burden of cost-overruns and canceled plants. Several billion dollars in imprudent or wasteful investments were disallowed by regulators.11 On average, regulatory decisions promoted by consumer advocates saved consumers from paying about 10% of these excess costs. Paradoxically, these successes, and their limited effect, led various policy-makers to seek alternatives to traditional utility industry structures. The existing regulatory scheme had not prevented huge cost overruns and higher prices in many states. In part this was a result of the fact that the incentives of traditional regulation favored the construction of bigger plants, rather than less expensive alternatives. Traditional regulation no longer worked to reduce costs, because the underlying economics of the industry had changed. The emergence of environmental awareness since the mid-1970s also drove some consumer advocates to search for alternatives to the historic regulatory compact. For their part, utilities became leery of investing large sums of money in electricity structures for the benefit of their customers, unless they received a guarantee from the regulator before beginning construction that the investment
From 1984 to 1993, electric utilities with nuclear construction projects wrote off in excess of $17 billion, net of tax effects, for abandoned plants and regulatory disallowances. David Schlissel, Synapse Energy Economics, The Risks of Building New Nuclear Power Plants, a briefing to Standard & Poors May 17, 2007, available at http://schlisseltechnical.com/docs/presentations_20.pdf.
11
87
NANCY BROCKWAY
would be allowed in rates without reduction. Such pre-approval necessarily would make regulators into partners with utilities, making planning decisions and taking on risk on the part of consumers. Consumer advocates have resisted this trend, but where utilities are successful in holding investment hostage to preapproval, consumers must participate in the process to promote an investment plan that is not dominated by utility, rather than consumer, goals. Many consumer advocates and newly-influential environmental advocates Integrated Resource Planning was developed to respond to this demanded that utility resource planning be subject to public input and regulatory oversight. demand. The purpose of IRP is to ensure that utilities consider all reasonable resource opportunities, rather than just the fossil generating plant developments that would increase the utilitys profit base but are more expensive, and less environmentally benign, than available alternatives.12 Thus, one response was further regulation with a correspondingly larger role for consumer participation. At the same time, however, the difficulties of achieving economically beneficial utility results under regulation helped promote the call for deregulation of the industry, and the introduction of competition. From the late 1970s, public policy in many areas of American life had begun moving in the direction of neoclassical microeconomics, which favors deregulation and competition as tools to guide economic decisions. The utilities fought this wholesale competition, and were often successful in slowing or stopping the development of non-utility generation. In the 1990s, however, natural gas prices collapsed. As a result, incremental generation costs dropped below the historic average costs on which utility prices are based. Large industrial customers saw the benefit of buying their power from non-utility, competitive generators. In such a situation, if these customers could walk away from the costs of the utilitys current generation mix, they could dramatically
This problem is particularly acute in the case of investments in energy efficiency. Reduced sales via efficiency have a magnified impact on utilities earnings, placing this public policy goal in opposition to utilities interests.
12
88
lower their costs. They sought regulatory and statutory action to force the utility to deliver power they bought from a utility competitor. Consumer advocates for the most part recognized that residential customers could not lower their prices if competition were introduced, and also organized to oppose the plans of the larger customers to leave them with sole responsibility for the utilitys excess costs.13 Other consumer advocates argued that competition had to be better than regulation, given what they characterized as the poor track record of vertically-integrated, regulated monopoly utilities. Federal energy policy was unequivocally in favor of competitive wholesale markets, which under the energy rules of our federal system of government would mean that the Federal Energy Regulatory Commission (FERC), and not the states, played the most important role in utility resource policies, at least as they concern generation and transmission. For their part, utilities initially opposed deregulation and wholesale competition. The utilities with the most strategic leadership, however, figured out how to position themselves in a deregulated world to increase their profits. The components of such plans were (a) full recovery of costs that would be stranded if customers could just switch to a competitive generator, (b) continued control over transmission and distribution, the bottlenecks for controlling the path of electricity from generators to the market centers, and the direct connections to the customer, respectively, and (c) the right to spin off their generation assets into a deregulated affiliate, which could reap profits in the wholesale markets. Up to 20 states implemented such an industry restructuring package by the turn of the century. Despite FERCs inability to impose its standard market design nationwide, by the middle of the decade large geographic areas were served by FERC-regulated independent transmission system operators, who ran wholesale
These arguments were later strengthened by a meta-analysis of papers claiming that deregulation had reduced electricity costs. Professor John Kwoka reviewed the papers and concluded that they did not in fact prove that deregulation had lowered electricity costs. John Kwoka, Am. Pub. Power Assn, Restructuring The Elec. Power Sector: A Review Of Recent Studies (2006), available at http://www.appanet.org/files/PDFs/Restructuring.
13
89
NANCY BROCKWAY
auctions to determine what plants would run and at what price. Utilities have gone through a number of rounds of consolidation, as federal regulation becomes more important to their profits. These developments have diminished the role of state regulators and state consumer advocates. So far, no well-funded federal consumer advocacy organizations have been created. These huge changes in the economics of electricity in the United States, and thus in the regulation of the electric industry, have created enormous challenges for electric utility consumer advocates today. Among the difficulties associated with the introduction of competition into electricity supply is the increase in the amount of relevant data that is exempt from public access. Utilities and competitive suppliers are able to protect from release to the public so-called trade secrets and proprietary information that is competitively sensitive. Organized consumer advocates can usually obtain access in a litigated proceeding to such data, but must observe some inconvenient formalities, and cannot share the information with their consumer constituents. To this extent, regulation becomes immune from organized public opinion. As noted, mergers have made utilities larger and less responsive to states. Wholesale markets are not well-regulated by the federal government. Market rules are opaque and complicated. There is no consensus about what makes a competitive market a success. The federal government has promoted the ideology of competition, but not necessarily the reality. Consumer advocates require expertise in a wide and growing body of knowledge. They must understand the economics and accounting of traditional regulation, as well as those of the new forms of regulation applied to portions of the industry. In addition, in response to advocates demands to be part of utility decision-making (and the increasingly value-laden nature of such decisions), formal litigation has often been replaced by negotiation. Regulators look to collaborative processes, or working groups made up of interested stakeholders in an issue, to develop consensus recommendations about utility resource plans and 90
rates. In such informal processes, a recalcitrant utility can make it difficult for an advocate to get access to sufficient information, and can drag out the process to the point of exhausting the consumer advocates resources.14 The latest challenge for consumer advocates is the push by policy-makers and utilities for consumers to fund investments in the smart grid. The smart grid will be extremely expensive. Utilities want consumers to guarantee their cost recovery. The smart grid would include interval metering for residential customers, allowing the introduction of virtual demand charges. Proponents argue that all or most customers would benefit from such a rate design, but there is great debate about the validity of this claim. Some environmentalists believe consumers will respond to price signals by reducing usage on peak, and others remain skeptical that such a large change in consumer behavior is sustainable. Smart meters would make it inexpensive to disconnect greater numbers of customers in arrears. They would make it relatively inexpensive to introduce the requirement that consumers pre-pay for electricity. In this way, some of the new functions enabled by the technology could undermine a generation of advocacy for strong consumer protections. Some commissions want to proceed with consideration of smart grid investments in a collaborative forum, with no recourse to litigation and its tools for developing and presenting information that such contested procedures afford. In these ways, the Smart Grid confronts consumer advocates with all the issues they have faced since their development in the last century: erosion of the protections of litigation, pre-approval of utility plant, uncertainty over efficiency and demand response results of rate policies, expensive investments, promotion of policy from the federal government, and threats to consumer protections.
14
This phenomenon is sometimes called Death by Working Group.
91
GRUPOS DE CONSUMIDORES E AGNCIAS REGULADORAS EXPERINCIAS DO REINO UNIDO

Richard Hall
SOBRE ESTE ARTIGO

Este artigo foi preparado para o seminrio internacional Melhoria da Regulao no Brasil: o papel da participao e do controle social, o qual aconteceu entre os dias 8 e 9 de dezembro de 2010.1 Ele segue a mesma ordem da apresentao de slides do autor na conferncia. Este artigo foi produzido pessoalmente e reflete o ponto vista do autor. Os estudos de caso e uma srie de outros exemplos usados no texto so do setor de energia, porque esta a principal rea de trabalho do autor, embora as questes e abordagens discutidas tambm faam parte de outros setores regulados.
SOBRE A CONSUMER FOCUS2

A Consumer Focus o rgo estatutrio de defesa do consumidor na Inglaterra, Pas de Gales, Esccia e (para consumidores de servios postais) Irlanda do Norte. Fomos institudos pela Lei dos Consumidores, Agentes Estatais e Reparao de 2007 (The Consumers, Estate Agents and Redress CEAR).3
Para mais informaes veja a pgina do IDCE, http://www.idec.org.br/seminario-regulacao/ Para mais detalhes veja nossa pgina: http://www.consumerfocus.org.uk 3 http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2007/17/contents
1 2
93
RICHARD HALL
Operamos em toda a economia, persuadindo as empresas, servios pblicos e estrategistas polticos a colocarem os consumidores no centro de suas atividades. A Consumer Focus aborda as questes que tem importncia para os consumidores, tendo como objetivo o seu fortalecimento. No chamamos ateno apenas para os problemas trabalhamos com os consumidores e com uma srie de organizaes na busca de solues criativas que fazem diferena na vida dos consumidores. A Consumer Focus tem fortes poderes legislativos. Estes incluem o direito de investigar qualquer reclamao do consumidor, se ela for de interesse mais abrangente; o direito de acessar informaes dos fornecedores; o poder de conduzir pesquisa; e autonomia para fazer uma reclamao oficial (super-complaint) sobre falhas nos servios.
PANORAMA DO CONSUMIDOR BRITNICO

Este documento oferece uma viso geral do panorama do consumidor britnico, com foco particular no importante papel dos rgos estatutrios de consumidores. Este papel ilustrado com uma srie de exemplos do setor de energia. O objetivo fornecer clareza sobre os papeis das diferentes agncias, como elas so financiadas, como elas se envolvem entre elas no desenvolvimento de polticas efetivas para o consumidor, e as qualidades positivas e negativas desse modelo.
UMA VISO GERAL DAS ORGANIZAES DE CONSUMIDORES ENVOLVIDAS

O cenrio da regulamentao britnica pode ser dividido, de forma simples, em trs categorias: ministrios, agncias reguladoras e rgos de defesa do consumidor. 94
Grupos de consumidores e agncias reguladoras experincia do Reino Unido
As duas primeiras categorias so bem comuns internacionalmente. O ministrio cria a estrutura legislativa determinando o modelo do macro mercado e as protees de alto nvel do consumidor. Ele define o papel da agncia reguladora e conduzir qualquer rea da poltica que necessite de acesso ao financiamento pblico (por exemplo, subsidiar novas tecnologias), ou que trabalhe com um objetivo poltico (por exemplo, solicitar s empresas que estabeleam tarifas sociais mais baratas para os pobres). A agncia reguladora contribui com detalhes para essa estrutura, usando licenas que so necessrias para operar num mercado regulado para criar regras de participao neste. As agncias reguladoras no tm poderes de tributao e gastos, ento existe uma forte confiana nas mudanas da regra a favor da competio (em setores onde o mercado existe) e na regulao de preo (em setores onde ele no existe) para oferecer os benefcios ao consumidor. At o momento, tudo isso parece familiar. Mas, no que nos diferenciamos da maioria dos pases pela existncia de uma terceira categoria regulamentadora: defensores do consumidor. Embora os grupos de defesa dos consumidores estejam presentes na maioria dos pases, geralmente so grupos voluntrios ou de servios de subscrio sem poderes estatutrios (ex., legal). Tais organizaes tambm existem no Reino Unido, mas trabalham em conjunto com rgos estatutrios. importante estar consciente de que no existe um modelo nico de representao comum do consumidor em todas as partes da economia do Reino Unido. Os maiores setores do servio pblico foram privatizados em perodos diferentes e so gerenciados por diferentes ministrios. Isto resultou no surgimento de uma srie de diferentes modelos, tanto de forma acidental como por meio de projetos. Alm das diferenas entre os setores tambm existem diferenas geogrficas devido natureza descentralizada do governo britnico. Para reduzir as chances de confuso, esse resumo demonstrar simplesmente a situao da Inglaterra.
95
RICHARD HALL
O MODELO FERROVIRIO E DE GUA

Em ambos os setores ferrovirio e de gua, existe um nico defensor estatutrio do consumidor responsvel por cada um deles (Passenger Focus4 e, apenas para Inglaterra e Pas de Gales, o Conselho do Consumidor de gua5, respectivamente). Esses organismos tm, essencialmente, dois papis. O primeiro o de orientar e influenciar as polticas pblicas nesses setores, conduzindo pesquisa e garantindo que a voz coletiva dos consumidores seja ouvida pelos formuladores de polticas pblicas. O segundo o de apoiar as reclamaes individuais dos consumidores, levando-as, diretamente, para as companhias de gua e ferroviria para tentar e garantir que eles tenham uma negociao justa. Considerando que esses defensores tm poderes de intervir diretamente com os fornecedores a respeito de reclamaes individuais, no existe um ombudsman somente para o consumidor nos setores ferrovirio e de gua.
O MODELO DOS SERVIOS FINANCEIROS E DE TELECOMUNICAO

Tanto nos servios financeiros6 como nos de telecomunicao7, existe um defensor estatutrio nico, que funciona no formato de um painel do consumidor com uma pequena secretaria. Ao contrrio de outros setores, estes painis no conduzem grandes campanhas para o consumidor, mas tm uma funo consultiva, questionando a agncia reguladora na medida em que busca desenvolver suas polticas. Existem ombudsmen separados para esses setores, um dos quais o Servio de Ombudsman Financeiro8 - tem uma forte influncia no desenvolvimento de polticas para o consumidor.
http://www.passengerfocus.org.uk/ (Inglaterra, Pas de Gales e Esccia) http://www.ccwater.org.uk (apenas Inglaterra e Pas de Gales) 6 The Financial Services Consumer Panel: http://www.fs-cp.org.uk 7 The Communications Consumer Panel: http://www.communicationsconsumerpanel.org.uk 8 http://www.financial-ombudsman.org.uk
4 5
96
O MODELO INTERSETORIAL
Nos setores de energia e de servio postal, existe uma organizao de defesa conjunta, a Consumer Focus. Mas ao contrrio das outras organizaes mencionadas anteriormente, no estamos restringidos a estes setores e podemos e operamos em toda economia, persuadindo as empresas, servio pblico e formuladores de polticas pblicas a colocar os consumidores no centro de suas atividades. A Consumer Focus aborda as questes de importncia para os consumidores, e tem como objetivo o seu fortalecimento. No atramos a ateno apenas para os problemas trabalhamos com o consumidor e com uma srie de organizaes na busca de solues criativas que fazem diferena na vida dele. A Consumer Focus tem fortes poderes legislativos. Estes incluem o direito de investigar qualquer reclamao se ela for de interesse mais abrangente, o direito de acessar informao dos fornecedores, o poder de conduzir pesquisa, e autonomia de conduzir uma reclamao oficial (super-complaint) sobre falha nos servios (super-complaint uma forma de reclamao coletiva, em que algum aspecto ou alguns aspectos de um mercado vo de encontro aos interesses do consumidor. As agncias reguladoras so obrigadas a levar tais reclamaes em considerao dentro de um curto perodo de tempo9). Alm dessas ferramentas especficas, tambm temos poderes flexveis que nos permitem criar novas ferramentas que sejam compatveis com as nossas obrigaes gerais. A Consumer Focus tem responsabilidades estatutrias para lidar com casos em que um cliente do servio de energia tenha sido desconectado, ou ameaado com a interrupo dos servios. Tambm devemos intervir em qualquer caso relacionado aos servios de energia ou postal oriundo de consumidores vulnerveis.10 Reclamaes que no esto dentro dessas categorias podem ser encaminhadas para ombudsmen independentes.11
Para mais informaes sobre super-complaints, por favor, acesse: http://www.oft.gov.uk/OFTwork/markets-work/ super-complaints 10 A Lei CEAR define como consumidor vulnervel aqueles no podem conduzir uma reclamao por eles mesmos. 11 The Energy Ombudsman: http://www.enso.org.uk/ e Postal Redress Service: http://www.postrs.org.uk
9
97
RICHARD HALL
GRUPOS DE CARIDADE E OUTROS GRUPOS DE DEFESA

Alm dos rgos estatutrios de defesa do consumidor existe uma ampla gama de grupos de defesa, normalmente instituies beneficentes. Como de se esperar, alguns desses grupos tm um enfoque horizontal, representando certo tipo de consumidor ou problema (por exemplo, idosos, ou meio ambiente), enquanto outros tm um enfoque vertical, trabalhando para um nico setor em um nico problema (por exemplo, precariedade energtica). As instituies beneficentes maiores tem presena e recursos financeiros significativos, em muitos casos, fazendo sombra nos rgos estatutrios de defesa do consumidor. Por exemplo, a Associao de Consumidores Which?, a qual arrecada fundos provenientes da venda de revistas, livros e servios online, tem um oramento anual de aproximadamente 70 milhes, enquanto a organizao estatutria equivalente a ela, a Consumer Focus, tem um oramento anual de 14 milhes. As instituies beneficentes so geralmente, incrivelmente efetivas, mas a ausncia de qualquer poder legal (por exemplo, o de obrigar empresas e liberarem informaes) restringe o escopo do que pode ser alcanado por elas. A dependncia exclusiva de grupos de voluntrios pode acarretar no risco de alguns grupos de consumidores ficarem sem representao (de fato, os organismos estatutrios de defesa frequentemente so a nica voz para alguns problemas). Grupos estatutrios e voluntrios de defesa do consumidor podem melhorar sua efetividade juntos, mas um no substitui o outro.
FINANCIAMENTO PARA OS RGOS ESTATUTRIOS DE DEFESA DO CONSUMIDOR

A maioria dos rgos estatutrios de defesa do consumidor financiada pela respectiva agncia reguladora do setor, que por sua vez recupera seus 98
custos totais atravs das taxas compulsrias de licenciamento das empresas que regula. Uma poro dessas taxas regulatrias, definida pelo ministrio relevante, dada para o rgo estatutrio de defesa do consumidor para exercer suas funes. No caso da Consumer Focus, recebemos uma subveno adicional do governo para cobrir os custos do nosso trabalho com os setores no licenciados. Colocando dentro de um contexto, a Consumer Focus gasta aproximadamente 14 milhes por ano, enquanto as agncias reguladoras de setores equivalentes12 gastam aproximadamente 121 milhes por ano (uma razo de aproximadamente 1: 9). Ns custamos para cada consumidor de energia aproximadamente 0,25 por ano, o que corresponde a 0,02% da conta mdia anual de energia de ~1.200. Estimamos que seja repassado aproximadamente 18 em benefcios diretos ou indiretos para o consumidor para cada 1 que gastamos alguns exemplos sero apresentados mais adiante neste artigo.
ENVOLVIMENTO COM A AGNCIA REGULADORA

A forma como o consumidor se envolve com os processos regulatrios varia de acordo com as circunstncias. Estas podem ser dividas em dois tipos de envolvimento: Cooperativo, em que a agncia reguladora conduz o desenvolvimento de polticas; e Instigante, em que o prprio organismo de defesa do consumidor conduz o desenvolvimento de polticas. Envolvimento cooperativo Existem responsabilidades legais, as quais as agncias reguladoras esto submetidas antes de tomar decises e publicar as justificativas dos seus pareceres.
12
Ofgem para energia, Postcomm para servio postal, e o Office of Fair Trading para economia diversa.
99
RICHARD HALL
A legislao normalmente inclui uma solicitao para que certos rgos sejam includos na consulta, tais como os licenciados (ex., empresas) do setor, o ministrio, o rgo estatutrio de defesa do consumidor, e (quando relevante) os rgos estatutrios responsveis pelo meio ambiente, sade e segurana. Alm das pessoas consultadas especificamente, geralmente consta na legislao um requerimento para que outras pessoas sejam consultadas, as quais a agncia reguladora acredita que podem ser afetadas ou interessadas. Na prtica, a maioria das agncias reguladoras considera que esta tarefa mais ampla executada ao colocar o documento de consulta no seu website. Para propostas de alto impacto, as agncias reguladoras devem conduzir uma avaliao do impacto ou publicar uma declarao demonstrando suas razes para no conduzi-la antes de chegarem a uma deciso. No setor de energia, a legislao13 determina que uma avaliao do impacto regulatrio ser necessria se a proposta envolver qualquer um dos seguintes fatores: (1) uma grande mudana nas atividades da agncia reguladora; ou um impacto significante no (2) setor de energia, (3) nos setores conectados, (4) no pblico (nacionalmente ou regionalmente) ou (5) no meio ambiente. O termo significante no tem uma definio estabelecida, mas nosso entendimento do que provocar ou no uma avaliao do impacto est melhorando com o tempo, na medida em que um histrico do uso desses poderes pela agncia reguladora tem se desenvolvido. Na experincia do autor, avaliaes do impacto geralmente so necessrias somente nos casos em que haja uma conjuno de vrios desses critrios e quando existe um risco considervel de objeo legal, uma vez que as propostas das agncias regulatrias poderiam gerar grande ganhos e perdas para o setor. Apesar de no ser um requerimento legal, de acordo com a melhor prtica, pelo menos 12 semanas deveriam ser permitidas para a consulta da avaliao do impacto14, e a agncia reguladora deveria incluir no seu documento de consulta
Seo 6 da Lei de Energia Sustentvel de 2003, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2003/30/section/6 Isto partiu de uma recomendao de outubro de 2007 do comit de rgos reguladores da Cmara dos Lordes (o rgo legislativo mais alto do Parlamento do Reino Unido) http://www.publications.parliament.uk/pa/ld200607/ ldselect/ldrgltrs/189/18902.htm.
13 14
100
sua inclinao (minded to)15 em relao a um determinado posicionamento, caso isso seja possvel. Apesar do padro de pr-implementao das avaliaes do impacto ser razovel e estar melhorando (com excees), uma ps-implementao delas praticamente inexistente. Esta uma oportunidade perdida. Isto priva as agncias reguladoras de uma ferramenta para aprender com a experincia e de priorizar trabalhos futuros; tambm tem um efeito dilatrio sobre suas responsabilidades tornando mais difcil medir se sua efetividade est melhorando ou piorando com o tempo. As agncias reguladoras deveriam tentar entender se os benefcios e custos previstos por elas foram compatveis com a realidade, para que elas possam aprender a partir disso. Como disse Edmund Burke, Aqueles que no conhecem a histria esto destinados a repeti-la. No setor de energia, a agncia reguladora transformou muito dos seus processos de consulta em um cdigo de regras do setor. O cdigo de regras do setor de energia orienta bastante o mercado competitivo, determinando os processos e exigncias para participar dele. Apesar de muitos destes processos serem funes administrativas (back office), as quais o consumidor no tem acesso, o cdigo tambm cobre os processos relativos a situaes que os consumidores enfrentam, como por exemplo, dvidas sobre a leitura do medidor, ou problemas de roubo. A agncia reguladora obriga a rede de operadores a manter esse cdigo de regras e a rede de fornecedores e geradores a assinarem e cumprirem com eles. O cdigo passvel de alterao; qualquer signatrio pode propor uma alterao de regra. De forma crucial, apesar dos rgos estatutrios de defesa dos consumidores no serem signatrios, tambm dado a eles o direito de propor alteraes e a agncia reguladora tambm tem o poder de dar a outras partes interessadas o direito de propor alteraes de regra. Na prtica, nenhuma terceira parte recebeu esse direito.
Nota dos organizadores: Minded to significa essencialmente uma deciso provisria uma indicao do que o rgo regulador acredita ser sua deciso final mais provvel, baseada na informao disponvel para isso no momento.
15
101
RICHARD HALL
Quando alteraes de regras so propostas16, a avaliao do caso coordenada por um painel administrativo, o qual tambm composto por uma representao dos consumidores. O painel pode escolher encaminhar a proposta a um grupo de trabalho para desenvolvimento, o qual, novamente, aberto para representao dos consumidores. Tanto o painel como o grupo de trabalho iro consultar publicamente, uma vez estando desenvolvida a proposta. O painel chegar a uma recomendao final e a encaminhar agncia reguladora de energia informando se a proposta de alterao dever ser executada ou no. Embora a agncia reguladora no seja obrigada a concordar com a recomendao do painel, sua deciso elegvel para apelao num foro independente, a Comisso de Competio. Os rgos de defesa dos consumidores tm o mesmo direito que os participantes do setor tm de apelar. Os processos de consulta do cdigo de regras do setor no removem completamente os processos de envolvimento regulatrio. Por exemplo, o requerimento legal, sob o qual a agncia reguladora est submetida, relativo conduo de uma avaliao do impacto antes de se tomar decises importantes, permanece igual. Isto significa que as decises de alta materialidade passaro por pelo menos trs rodadas de consulta pblica, sendo duas vezes conduzida sob o cdigo de regras do setor (uma vez pelo grupo de trabalho e uma vez pelo painel administrativo) e uma vez conduzida pela agncia reguladora (sua avaliao do impacto). Mas para a maioria das propostas, a agncia reguladora no executa a consulta explicitamente e ao invs disso, conta com as consultas conduzidas, e com os pareceres emitidos durante o processo do cdigo do setor. O modelo do cdigo de regras do setor tem qualidades positivas e negativas notveis. Pelo lado positivo, ele oferece aos grupos de consumidores uma noo de igualdade de participao do mercado eles tm os mesmo direitos de
Um bom resumo geral do processo de mudana do cdigo do setor fornecido pelo administrador de um dos cdigos de eletricidade, ELEXON. Ele apenas administra um cdigo, mas outros seguem processos similares queles delineados nesta nota: http://www.elexon.co.uk/documents/publications/publications_-_information_sheets/modifications_process.pdf
16
102
propor alteraes, questionar evidncias (se necessrio) e apelar sobre decises como qualquer licenciado tem. Eles podem oferecer ideias iniciais para o desenvolvimento e avaliao de propostas antes mesmo que elas cheguem agncia reguladora. O oferecimento de um mecanismo que considera os interesses tanto dos consumidores como do setor deveria levar a uma avaliao mais equilibrada das qualidades e fraquezas da poltica, do que seria possvel se esses fossem desenvolvidos apenas bilateralmente entre um grupo de interesse e a agncia reguladora. De forma menos positiva, essa noo de igualdade enfraquecida pela enorme lacuna de recursos e de jargo entre os grupos de consumidores e participantes do setor. O debate do setor geralmente gira em torno dos processos tcnicos em vez de resultados que afetam os consumidores, o que pode excluir a participao deles. Nos importamos muito mais com o que os consumidores enxergam do que com as plataformas de programas que as companhias usam. A maioria dos assentos de votao no painel administrativo alocada para os participantes do setor, e os grupos de trabalho so, invariavelmente, numericamente dominados pelas companhias de energia. Apesar dessas restries, os grupos de consumo podem usar esses processos de envolvimento como um veculo para mudana positiva. Um exemplo disso dado abaixo no Estudo de Caso 1.
103
RICHARD HALL
Estudo de caso 1: Introduzindo um regime melhor focado no cumprimento do cdigo O principal cdigo do setor de eletricidade, o Cdigo de Equilbrio e Ajuste, contm um regime de auditoria e garantia designado para combater o descumprimento dos cdigos. Historicamente, este regime deu igual prioridade a todos os descumprimentos de regras. Percebemos que isso no refletia o desejo dos consumidores eles gostariam que essas desobedincias que poderiam afetar adversamente a eles (por exemplo, terem sua conta baseada numa estimativa do medidor de leitura ao invs da leitura exata dele) fossem lidadas com maior prioridade do que desobedincias tcnicas que no tinham impacto na qualidade dos seus servios. O rgo predecessor ao nosso, Energywatch, props a introduo de um regime de auditoria e garantia que priorizaria a resoluo de maiores problemas de desobedincia visveis ao consumidor, do que aqueles com menos impacto sobre eles. Trabalhamos com o setor para desenvolver essas propostas, as quais foram aprovadas pela agncia reguladora em 2007. Desde a introduo do novo regime, o desempenho do setor melhorou e os consumidores esto recebendo um servio melhor por exemplo, consumidores de pouca eletricidade esto agora sendo cobrado com base na leitura do medidor, o que no acontecia no passado.
Nas reas no administradas pelo cdigo de regras do setor, o processo de envolvimento regulatrio varia. Sempre ocorre consulta pblica antes de uma grande deciso regulatria, apesar de que o valor dessa consulta pode ser diludo se ela acontece muito tarde no processo de deciso, ou se o tempo disponvel para considerao muito curto. As melhores agncias regulatrias tendero a melhorar o processo de envolvimento adicionando mais passos, tais como consulta iterativa antes deles chegarem ao ponto de emitir propostas para consultas, e oferecerem sesses iniciais de treinamento e feedback para tentar garantir um entendimento comum da questo entre todos os seus parceiros. vital que as agncias regulatrias se envolvam adequadamente com os grupos de consumo no desenvolvimento de polticas, uma vez que contribumos com algo distinto que eles no encontrariam em outra parte. 104
Primeiramente, contribumos com fortes evidncias sobre experincia efetiva do consumidor. Os rgos estatutrios de defesa do consumidor podem intervir diretamente nas reclamaes dos consumidores, ou monitorar o gerenciamento e caractersticas das reclamaes. Dependendo do setor, eles frequentemente tem um papel formal no monitoramento da qualidade do servio, na conduo de pesquisa direta de consumidor e na investigao de problemas sistmicos ou especficos da companhia dos setores. Sendo assim, eles podem contribuir com grandes evidncias geralmente mais do que a prpria agncia reguladora. Segundo, eles contribuem com equilbrio. Qualquer deciso deveria ser baseada num claro entendimento dos benefcios e custos de uma proposta para todos aqueles afetados por ela. A falta de evidncias adequadas sobre os consumidores aumenta o risco de uma deciso regulatria fraca, acarretando em custos econmicos, sociais e ambientais. Finalmente, eles contribuem a com legitimidade regulatria. Decises regulatrias podem empoderar ou restringir as decises do consumidor, aumentar ou diminuir seus direitos, aumentar ou reduzir seus gastos. As agncias reguladoras trabalham em nome dos consumidores ento essencial que elas entendam o que estes pensam e querem. A falha em reunir os pontos de vistas dos consumidores leva ao questionamento da legitimidade das agncias no eleitas e aumenta a presso para interveno legislativa. Independncia na administrao no deve ser confundida com falta de responsabilidade. Na experincia do autor, os processos de envolvimento regulatrio efetivos tero as seguintes trs caractersticas: Envolvimento inicial e aberto. Os indicadores desta caracterstica sero fatores como a realizao de testes informais de ideias para a resoluo de problema (s), a fonte (s) de evidncia e as abordagens que podem ser tomadas antes que eles sejam formalmente consultados. Os bons reguladores tendem a demonstrar receptividade a ideias e disposio para olhar diferentes opes antes de reduzir estas em proposta finais. 105
RICHARD HALL
Entendimento do pblico. Diferentes parceiros consumidores, redes de operadores, redes de usurios, grupos ambientais, etc. tero diferentes nveis de entendimento e interesse pelos assuntos sendo consultados. Os rgos reguladores precisam encontrar uma maneira de se comunicar com todos os parceiros afetados, e no somente com o setor. Bons reguladores encontram maneiras de abordar isso. O jargo deve ser evitado. Treinamento, ou seminrios introdutrios podem oferecer uma plataforma comum de entendimento, e geralmente, ajudam os grupos de consumidores a lidarem com um problema mais rapidamente, do que esperar que eles sofram com centenas de pginas de documentos tcnicos. Explicar de antemo que apenas partes do documento, ou do processo so relevantes para determinados parceiros, ajudar a focar os recursos. As agncias reguladoras deveriam considerar como o tempo de consulta, incluindo seu prazo, se relaciona com outras iniciativas de consulta prazos conflitantes podem dificultar o envolvimento dos grupos de consumidores. Clareza sobre o que negocivel e o que no . Falando como um ex-regulador, frequente o caso em que as agncias reguladoras iniciem consultas com ideias bem firmes em algumas reas, e mais abertos em outras. Seja claro em relao a isso. Isto ajudar os grupos de consumidores a entender como melhor usar seus recursos. Reduz o tempo perdido em lobbying em reas as quais a agncia reguladora no est disposta a negociar. E aumenta a transparncia e confiana, uma vez que oferece uma viso geral mais honesta das ideias do regulador.
ENVOLVIMENTO INSTIGANTE
Os rgos estatutrios de defesa dos consumidores no respondem, simplesmente, a iniciativas regulatrias, em muitas reas conduzem o debate. 106
Pesquisamos e fazemos campanha, usando tcnicas qualitativas e quantitativas para entender a experincia do consumidor e o que eles querem e precisam saber. Oferecemos ao consumidor informao e orientao para ajudlos a entender seus direitos e exerc-los. Definimos papis estatutrios para relatar o desempenho dos fornecedores no gerenciamento de reclamaes, e o desempenho operacional das redes na confiabilidade e gerenciamento das interrupes. Questionamos a agncia reguladora e as companhias quando acreditamos que eles poderiam fazer melhor. Ns facilitamos a mudana, encaminhando os casos de desobedincia s agncias reguladoras, iniciando reclamaes oficiais (super-complaints) quando existem problemas sistmicos, e buscando reparao coletiva quando algo errado acontece. Isto parece mais tangvel se demonstrado com alguns exemplos. Neste primeiro, os grupos de consumidores e a agncia reguladora trabalharam juntos, alcanando fortes resultados que nenhum deles teria conseguido sozinho.
Estudo de caso 2: Dvida e desligamento Em maro de 2009, a Consumer Focus identificou evidncias perturbadoras de que consumidores vulnerveis estavam tendo o servio desligado, em desacordo com as iniciativas auto-regulatrias do setor, colocando em risco a sade e bem-estar do consumidor. Preparamos uma reclamao oficial (super-complaint) sobre esses desligamentos para ser submetida, com intuito de promover uma ao imediata sobre um problema to danoso ao consumidor. Entretanto, a agncia reguladora, Ofgem, concordou com a nossa avaliao sobre a urgncia dessa situao, e acordou em trabalhar conosco numa via rpida para conduzir uma reviso desses desligamentos, a ser completada at o final de 2009. Em 6 de abril, escrevemos aos fornecedores usando nossos poderes estatutrios constitudos na seo 24 da Lei dos Consumidores, Agentes Estatais, e Reparao de 2007, solicitando informaes importantes dos seis grandes fornecedores de energia sobre os processos de dvida e desligamento dos seus consumidores vulnerveis at 1.o de maio. Tambm solicitamos aos fornecedores a suspenso temporria do desligamento at que
107
RICHARD HALL
a vulnerabilidade tivesse sido comprovada. Nenhum fornecedor foi capaz de concordar com as solicitaes. Desta forma, analisamos as resposta dos fornecedores, e junto com a Ofgem conduzimos reunies individuais com eles para entender melhor seus processos e abordagens no desligamento de consumidores vulnerveis inadimplentes. Tambm fizemos uma solicitao de informao adicional usando nossos poderes estatutrios para buscar esclarecimentos e dados estatsticos dos fornecedores. Depois que os dados foram analisados, a Ofgem publicou um relatrio e consultou sobre mudanas nas condies de licenciamento para fortalecer a proteo ao consumidor, fortalecendo tambm a proteo propiciada aos consumidores vulnerveis. Alguns fornecedores responderam e mudaram seus procedimentos. Mais importante, o rgo responsvel pelos negcios do setor, ERA, revisou seu cdigo de cobrana para monitorar as polticas de religao. A Consumer Focus entregou a cada fornecedor um relatrio individual e confidencial, o qual forneceu crticas s suas polticas e processos, demonstrando as melhores prticas e fazendo recomendaes. Os relatrios confidenciais tambm listaram um ranque de fornecedores, indicando onde eles se encontravam em comparao a seus colegas do setor, o que levou a melhoras no desempenho. Durante a anlise de evidncias pela nossa Unidade de Ajuda Extra (a qual ajuda os consumidores vulnerveis), duas companhias demonstraram estar impondo taxas inacessveis de pagamento de dvidas, desobedecendo completamente s regras de regulao. Um encaminhamento formal dessa questo pela Consumer Focus levou a agncia reguladora a conduzir uma investigao formal do cumprimento da condio de licenciamento da British Gas, a qual existe para garantir que os consumidores possam pagar dvidas com taxas acessveis. Estamos aguardando os resultados dessa investigao. Seguindo as recomendaes de melhores prticas do nosso relatrio sobre desligamentos de consumidores vulnerveis, todos os fornecedores suspenderam os desligamentos durante o perodo de inverno mais intenso.
No segundo exemplo, a interlocuo entre o rgo estatutrio de defesa do consumidor e a agncia reguladora foi consideravelmente mais complicada, mas
108
ainda assim se chegou a resultados melhores para os consumidores e lies foram aprendidas para o futuro.
Estudo de caso 3: Cobrana excessiva pelo fornecedor de gs, npower Em 2007, um dos maiores fornecedores de energia, npower, mudou a maneira de cobrana do primeiro bloco da unidade mais cara de gs, que pago pelas moradias. Entretanto, esta mudana no foi comunicada efetivamente aos consumidores. provvel que aproximadamente 1,8 milho de consumidores tenha pago mais do que eles esperavam pagar por essas unidades mais caras. A perda individual foi pequena, mas a perda coletiva foi significante. Encaminhamos esta questo para a agncia reguladora de energia, Ofgem, uma vez que sentimos que esse comportamento no estava de acordo com os requerimentos legais a respeito de mudanas adversas ao contrato dos consumidores. Em fevereiro de 2009, a agncia reguladora concluiu sua investigao. Ela declarou que no havia nenhuma ao que poderia ser tomada contra a empresa: que seus poderes de sano de licena haviam se expirado; que poderes mais amplos da lei de competio no poderiam ser usados, uma vez que a companhia estava trabalhando para impedir que o problema acontecesse novamente; e que no compensaria os consumidores de nenhuma forma. A companhia concordou em pagar 6 cada para 200,000 consumidores (1.2 milho total) ttulo de boa vontade. A agncia reguladora considerou o caso encerrado. Acreditamos que esta medida no foi boa o suficiente e estvamos determinados a continuar com o caso. A legislao que estabelece a criao de organizaes como a Consumer Focus nos d flexibilidade para desenvolver nossas prprias ferramentas para trabalhar em favor dos interesses dos consumidores. Mais notavelmente, a legislao declara que O Conselho (ex. Consumer Focus) pode recorrer a qualquer ato (com exceo de pedir emprstimos financeiros), o qual seja pensado para facilitar, ou que seja incidental ou condutivo para o exerccio de qualquer uma de suas funes. Usamos uma combinao deste poder ilimitado, e outros poderes para reunir informao, para comear a desenvolver uma justificativa para uma ao legal coletiva contra a empresa. Encontramo-nos com a companhia e eles subsequentemente concordaram em
109
RICHARD HALL
fazer pagamentos para os consumidores afetados, e negociaram a respeito da metodologia. Uma srie de reunies, trocas de clculos e teleconferncias quinzenais se seguiram por muito meses. Resolvemos o problema sem a necessidade de recorrer a um tribunal no incio de outubro de 2010. Como resultado da nossa interveno, a npower analisou seus registros de cobrana de clientes, trabalhando em conjunto conosco, para garantir que uma quantia justa seja paga de volta. O valor mdio para os clientes com direito reembolso de 35, com pagamentos variando entre 1 e 100. O valor total para todos os clientes afetados ser de 70 milhes consistindo em 63 milhes em pagamentos pela cobrana de gs, mais 3 milhes em IVA e 4 milhes em juros. E mais importante, os clientes no precisam fazer nada para solicitar esse reembolso. A npower est escrevendo a todos os clientes afetados, oferecendo o pagamento que pode ser sacado no Correio.
Conforme a associao de todos esses estudos de caso demonstra, os rgos estatutrios de defesa dos consumidores contribuem com algo diferente eles no simplesmente replicam o trabalho da agncia reguladora, mas podem melhorar a proteo do consumidor por meio da cooperao; ou fortalec-la por meio de questionamentos. Em particular, oferecer a esses organismos poderes flexveis impulsiona sua capacidade de ser criativos e entrega melhores resultados para os clientes. As agncias reguladoras podem se beneficiar dessa tenso criativa, uma vez que suas posies de barganha com as companhias reguladas s podem ser fortalecidas pela existncia de uma voz confivel e poderosa dos consumidores, pronta para entrar em ao caso elas no o faam. Elas tambm podem aprender a partir das tticas bem sucedidas adotadas pelos grupos de consumidores para obrigar as empresas a agirem de forma mais responsvel.
110
CONSUMER GROUPS AND REGULATORS EXPERIENCES FROM THE UK

Richard Hall
ABOUT THIS ARTICLE

This article was prepared for the international seminar Better regulation in
Brazil the participatory role of consumers and social control, which took place on 8-9 December 20101. It follows the same order as the authors slide pack at that conference. This article has been produced in a personal capacity and reflect the The case studies and a number of practical examples used in the text come authors personal views. from the energy sector, because that is the authors main work area, but the issues and approaches discussed will exist in other regulated sectors.
ABOUT CONSUMER FOCUS2

Consumer Focus is the statutory consumer champion for England, Wales,
Scotland and (for postal consumers) Northern Ireland. We were formed by the The Consumers, Estate Agents and Redress (CEAR)Act 20073.
For further information see the IDEC website, http://www.idec.org.br/seminario-regulacao/ For further details see our website: http://www.consumerfocus.org.uk 3 http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2007/17/contents
1 2
111
RICHARD HALL
We operate across the whole of the economy, persuading businesses, public Consumer Focus tackles the issues that matter to consumers, and aims to
services and policy makers to put consumers at the heart of what they do. give people a stronger voice. We dont just draw attention to problems we work with consumers and with a range of organisations to champion creative solutions that make a difference to consumers lives. Consumer Focus has strong legislative powers. These include the right to investigate any consumer complaint if they are of wider interest, the right to open up information from providers, the power to conduct research and the ability to make an official super-complaint about failing services.
THE BRITISH CONSUMER LANDSCAPE

This paper provides an overview of the British consumer landscape, with a
particular focus on the distinctive role of statutory consumer groups. It illustrates this role with a number of practical examples from the energy sector. It aims to provide clarity on the roles of the different agencies, how they are funded, how they engage with each other in developing effective consumer policy, and the strengths and weaknesses of this model.
AN OVERVIEW OF THE CONSUMER ORGANISATIONS INVOLVED

The British statutory landscape can be crudely divided into three tiers: The first two of these tiers are very common internationally. The ministry creates the legislative framework setting out the macro-market
ministries; regulators; and consumer watchdogs.
design and high level consumer protections. It defines the role of the regulator and will take the lead on any area of policy that requires access to public funds (for example, to subsidise new technologies) or that delivers a political goal (for example, requiring companies to provide cheaper social tariffs for the poor). 112
Consumer groups and regulators experiences from the UK
The regulator adds detail to this framework, using the licences that are
required to operate in a regulated market to create the rules for participation in the market. Regulators lack tax and spend powers, so there is a heavy reliance on pro-competition rule changes (in sectors where markets exist) and price regulation (in sectors where they do not) to deliver consumer benefits. So far, all should be familiar. But where we differ from most countries is in the existence of a third statutory tier: consumer watchdogs. While consumer groups are present in most countries, it is usually the case that they are voluntary or subscription services with no formal statutory (i.e. legal) powers. Such organisations do also exist in the UK, but alongside strong statutory bodies. It is important to be aware that there is not a single common consumer representation model across all sections of the UK economy. The major utility sectors were privatised at different times and are governed by different ministries. This has resulted in the emergence of a number of different models, as much through accident as by design. Aside from differences between sectors there are also differences between geographical locations due to the devolved nature of British government. To reduce the potential for confusion, this overview simply sets out the situation in England.
THE RAIL AND WATER MODEL

In both rail and water, there is a single statutory consumer watchdog
responsible for each sector (Passenger Focus4 and, for England and Wales only, the Consumer Council for Water5 respectively). These bodies essentially have two roles. The first is to inform and influence public policy in those sectors by conducting research and ensuring that consumers collective voice is heard
4 5
http://www.passengerfocus.org.uk/ (England, Wales and Scotland) http://www.ccwater.org.uk (England and Wales only)
113
RICHARD HALL
by policy makers. The second is to take up individual consumers complaints directly with water and rail companies to try and ensure they get a fair deal. Because these watchdogs have powers to intervene directly with suppliers on individual complaints, there is no separate consumer ombudsman in the rail and water sectors.
THE FINANCIAL SERVICES AND TELECOMS MODEL

In both financial services6 and telecoms7, there is a single statutory consumer
watchdog taking the form of a consumer panel with a small secretariat. Unlike in other regulated sectors these panels do not run prominent consumer campaigns but they instead provide an advisory function, challenging the regulator as it seeks to develop its policies. There are separate ombudsmen in these sectors, one of whom the Financial Ombudsman Service8 has a particularly strong influence on the development of consumer policy.
THE CROSS-SECTOR MODEL

In energy and post, there is a combined consumer watchdog, Consumer
Focus. But unlike the watchdogs previously mentioned we are not constrained to these sectors and are allowed to, and do, operate across the whole of the economy, persuading businesses, public services and policy makers to put consumers at the heart of what they do. Consumer Focus tackles the issues that matter to consumers, and aims to give people a stronger voice. We dont just draw attention to problems we work with consumers and with a range of organisations to champion creative solutions that make a difference to consumers lives.
6 7
The Financial Services Consumer Panel: http://www.fs-cp.org.uk The Communications Consumer Panel: http://www.communicationsconsumerpanel.org.uk 8 http://www.financial-ombudsman.org.uk
114
Consumer Focus has strong legislative powers. These include the right to
investigate any consumer complaint if they are of wider interest, the right to open up information from providers, the power to conduct research and the ability to make an official super-complaint about failing services (a super-complaint is a form of collective complaint where a feature, or features, of a market act against consumers interests. Regulators are obliged to consider such complaints within defined timescales9).Aside from these specific tools we also have flexible powers that allow us to create new tools that are compatible with our general duties Consumer Focus has statutory responsibilities to deal with cases where an energy customer has been disconnected, or threatened with disconnection. We must also intervene in any energy or postal cases received from vulnerable consumers10. Consumer complaints that do not fall under these categories can be referred to independent ombudsmen11.
CHARITIES AND OTHER CAMPAIGN GROUPS

Aside from the statutory consumer watchdogs there are a wide range of As you would expect, some of these focus horizontally, representing a
campaign groups, normally holding charitable status. certain type of consumer or issue (for example, the elderly or the environment), while others focus vertically, campaigning in a single sector on a single issue (for example, the fuel poor). The larger charitable campaign groups have significant presence and financial clout, in many instances dwarfing the scale of the statutory consumer watchdogs.
For further information on super-complaints, please see: http://www.oft.gov.uk/OFTwork/markets-work/super-complaints/ 10 The CEAR Act defines a vulnerable consumer as being someone that it is not reasonable to expect to pursue the complaint themselves.
9
11
The Energy Ombudsman: http://www.enso.org.uk/ and the Postal Redress Service: http://www.postrs.org.uk/
115
RICHARD HALL
For example the Consumers Association Which?, which raises revenue
through the sale of magazines, books and online services, has an annual budget of about 70m while its nearest statutory equivalent, Consumer Focus, has an annual budget of about 14m. Charitable groups are often incredibly effective, but the absence of any formal legal powers (for example, to force companies to release information) constrains what they can achieve. There is also a risk that relying solely on voluntary groups may mean that some groups of consumers will end up underrepresented (indeed, statutory watchdogs are often the sole voice on some issues). Statutory and voluntary consumer watchdogs can enhance the effectiveness of each other, but they are not a substitute for each other.
FUNDING FOR STATUTORY CONSUMER WATCHDOGS

Most statutory consumer watchdogs are funded by the respective sector
regulator, who in turns recoups its overall costs from the companies it regulates through compulsory licence fees. A portion of these regulatory fees, defined by the relevant ministry, is given to the statutory consumer watchdog to carry out its functions. In the case of Consumer Focus, we additionally receive a top-up grant from government to cover the costs of our work in non-licensed sectors. To give context, Consumer Focus spends about 14m per year while the regulators in the equivalent sectors12 spend about 121m per year (a ratio of approximately 1: 9). We cost each energy consumer about 0.25 per year, which is just 0.02% of the average annual energy bill of ~1,200. We estimate that we deliver approximately 18 in direct or indirect consumer benefits for every 1 we spend some examples of this will follow later in this article.
12
Ofgem for energy, Postcomm for post, and the Office of Fair Trading for the wider economy.
116
ENGAGEMENT WITH THE REGULATOR

The form of consumer engagement with regulatory processes varies
according to circumstances. These could be crudely divided in to two types of engagement: Responsive, where the regulator is leading on policy development; and Instigative, where the consumer watchdog itself is leading on policy development.
RESPONSIVE ENGAGEMENT
There are legal responsibilities on regulators to consult before they
make decisions and to publicise the reasons for their views. Legislation normally includes a requirement for certain named bodies to be included in the consultation, such as the licensees (i.e. companies) in the sector, the ministry, the statutory consumer watchdog and (where relevant) statutory bodies responsible for the environment and for health and safety. In addition to specifically named consultees, legislation ordinarily also contains a requirement to consult such other persons as the regulator believes may be affected or interested. In practice, most regulators consider this wider duty discharged by putting the consultation document on their website. For high impact proposals, regulators must conduct an impact assessment or publish a statement setting out their reasons for not doing so before reaching a decision. In the energy sector, legislation13 sets out that a regulatory impact assessment will be necessary if a proposal will involve any of the following: (1) a major change in the activities of the regulator; or a significant impact on (2) the energy sector, (3) connected sectors, (4) the public (nationally or regionally) or (5)
13
Section 6 of the Sustainable Energy Act 2003, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2003/30/section/6
117
RICHARD HALL
the environment. Significant is not defined, but our understanding of what will, or will not, trigger an impact assessment is improving over time as a case history of the regulators use of these powers has built up. In the authors experience, impact assessments are generally only triggered in cases where several of these criteria have been met and where there is considerable risk of legal challenge because the regulators proposals would create major winners and losers within the sector. Although not legal requirements, established best practice is that a minimum of 12 weeks should be allowed for consultation on an impact assessment14 and that the regulator should include a minded to15 position in its consultation document, if it is able to do so. Although the standard of pre-implementation impact assessments in the UK is reasonable, and (with exceptions) improving, post-implementation impact assessments are largely non-existent. This is an opportunity missed. It deprives regulators of a tool to learn from experience and to prioritise future work; it also has a dilatory effect on their accountability and makes it harder to gauge whether their effectiveness is improving or deteriorating over time. Regulators should be seeking to understand whether the benefits and costs that they forecast have been delivered so that they can learn from this. As Edmund Burke said, Those who dont know history are destined to repeat it. In the energy sector, the regulator has outsourced much of its consultation processes into industry codes. The energy industry codes govern much of the competitive market, setting out the processes and requirements to participate in the market. Although many of these processes are back office functions that consumers will not see, the codes also cover consumer facing processes such as how meter readings are estimated and how theft is tackled.
This came from an October 2007 recommendation of the House of Lords (the upper legislative body of the UK Parliament) committee on regulators, http://www.publications.parliament.uk/pa/ld200607/ldselect/ldrgltrs/189/18902.htm.
14 ,
118
The regulator obligates the network operators to maintain these codes
and suppliers and generators to sign up to and comply with them. The codes are designed to be capable of modification; any signatory can propose a rule change. Crucially, although the statutory consumer group is not a signatory, it is also given the right to propose rule changes and the regulator has the power to give other interested third parties the right to propose rule changes. In practice, no third party has been given this right. Where rule changes are proposed16, the assessment of the case for these changes is co-ordinated by a governing panel, which includes consumer representation. The panel may choose to refer the proposal to a working group for development, which, again, is open to consumer representation. Both the panel and the working group will publicly consult as the proposal is developed. The panel will reach a final recommendation to the energy regulator on whether the proposed change should be made or not. While the regulator is not obligated to agree with the panels recommendation, its decision will be eligible for appeal to an independent tribunal, the Competition Commission, if it does not do so. Consumer groups have the same right of appeal that industry participants do. The industry code consultation processes do not entirely remove regulatory engagement processes. For example, the legal requirement on the regulator to conduct an impact assessment before making important decisions remains in place. This means that high materiality decisions will normally go through at least three public consultation rounds, twice conducted under the industry codes (once by the working group and once by the governing panel) and once conducted by the regulator (its impact assessment). But for the majority of proposals, the regulator does not explicitly consult and instead relies on the consultations carried out, and views expressed, during the industry codes process.
A good overview of the industry code change process is provided by the administrator of one of the electricity codes, ELEXON. It only administers one code, but others follow similar processes to those outlined in this note: http://www. elexon.co.uk/documents/publications/publications_-_information_sheets/modifications_process.pdf
16
119
RICHARD HALL
The industry code model has notable strengths and weaknesses. On the positive side, it provides consumer groups with notional equality
with market participants they have the same rights to propose changes, challenge evidence and (if necessary) appeal decisions as any licensee does. They can provide early input in to the development and assessment of proposals before they even make it to the regulator. The provision of a mechanism for both consumer and industry interests to be considered should also lead to a more balanced assessment of the strengths and weaknesses of policy than would be possible if these were developed purely bilaterally between one interest group and the regulator. Less positively, this notional equality is undermined by the huge gap in resources between consumer groups and industry participants and by jargon. Industry debate often revolves around technical processes rather than consumer outcomes and this can exclude consumer participation; we care much more about what customers see rather than what software platforms companies use. The majority of voting seats on governing panels are allocated to industry participants, and working groups are invariably numerically dominated by the energy companies. Despite these restrictions, consumer groups can use these engagement processes as a vehicle for positive change. An example of this is given below in Case Study 1.
120
Case study 1: introducing a better focussed compliance regime The main electricity industry code, the Balancing and Settlement Code, contains an audit and assurance regime designed to tackle non-compliances. Historically this regime treated all non-compliances as having equal priority. We felt that this did not reflect consumers desires that they would want those non-compliances that they could see adversely affecting them (for example, being billed based on estimated meter readings rather than actual meter readings) dealt with in priority to technical noncompliances that had no impact on their quality of service. Our predecessor body, energywatch, proposed the introduction of a more flexible audit and assurance regime that would prioritise tackling the more material non-compliances that were visible to consumers over those that had less consumer impact. We worked with industry to develop these proposals, which were approved by the regulator in 2007. Since the introduction of the new regime, industry performance has improved and customers are getting better service for example, fewer electricity customers are now being billed based on estimated meter readings that at any point in the past.
In areas not governed by the industry codes, regulatory engagement
processes vary. There is always public consultation before a major regulatory decision although the value of this consultation can be diluted if it takes place too late in the decision-making process or if the time allowed for consideration is too short. Better regulators will tend to enhance the engagement process by adding additional steps such as iterative consultation before they get to the stage of issuing proposals for consultation, and providing early training or feedback sessions to try to ensure common understanding of the issue among all their stakeholders. It is vital that regulators engage properly with consumer groups in developing policy because we bring something distinctive to the table that they cannot get elsewhere. Firstly, we bring hard evidence of actual consumer experience. Statutory consumer watchdogs either directly intervene in customer complaints or they monitor complaint handling and characteristics. Dependent on sector, they often 121
RICHARD HALL
have a formal role in monitoring quality of service, in conducting direct consumer research and in investigating systemic or company-specific problems in their sectors. As such, they have a wealth of evidence to bring to the table often more than the regulator itself. Secondly, they bring balance. Any decent decision is based on a rounded understanding of the benefits and costs of a proposal to all those affected by it. Failure to adequately gather evidence from consumers increases the risk of a poor regulatory decision, with all the economic, social and environmental costs that come with this. Finally, they bring regulatory legitimacy. Regulatory decisions may empower or constrain consumer decisions, increase or decrease their rights, inflate or reduce their bills. Regulators regulate on behalf of consumers so it is essential that they understand what they think and what they want. Failure to gather consumers views calls in to question the legitimacy of unelected regulators and increases pressure for legislative intervention. Independence from government should not be confused with independence from accountability. In the authors experience, effective regulatory engagement processes will Early and open engagement. Indicators of this will be things like informally testing ideas on the problem(s) to be solved, the source(s) of evidence and the approaches that could be taken before they are formally consulted on. Good regulators tend to show receptiveness to ideas and a willingness to look at differing options before narrowing these down to final proposals. An understanding of the audience. Different stakeholders consumers, network operators, network users, environmental groups etc will have different levels of understanding of, and interest in, matters being consulted on. Regulators need to find ways to communicate with all the affected stakeholders, not simply industry. Good regulators find 122 feature the following three characteristics:
ways to tackle this. Jargon should be avoided. Training, or introductory seminars, can help to provide a common platform for understanding and often help consumer groups get to grips with an issue more quickly than expecting them to wade through hundreds of pages of technical documentation. Where only parts of a document, or process, are relevant to certain types of stakeholder then saying so up front will help to focus resources. Regulators should consider how the timing of a consultation, including its deadline, relates to other consultations or initiatives clashing deadlines can make it harder for consumer groups to engage. Clarity on what is negotiable and what is not. Speaking as an exregulator, it is often the case that regulators go in to consultations with very firm ideas in some areas and a much more open mind in other areas. Be clear about this. It will help consumer groups to understand how best to target their resources. It reduces time wasted lobbying on areas where the regulator simply will not change its mind. And it increases transparency and accountability because it provides a more honest overview of the regulators thoughts.
INSTIGATIVE ENGAGEMENT
Statutory consumer groups do not simply respond to regulatory initiatives, We research and campaign, using qualitative and quantitative techniques
in many areas we lead the debate. to understand consumer experience and what they want and need to know. We provide customers with information and guidance to help them understand their rights and exercise them. We accredit switching websites to ensure these present choices fairly. We have defined statutory roles to report on suppliers performance in complaint handling, and the networks operational performance on reliability and 123
RICHARD HALL
managing interruptions. We challenge the regulator and the companies where we think they could be doing better. We facilitate change, referring non-compliances to regulators, initiating super-complaints where there are systemic problems and seeking collective redress when things go wrong. This may all seem more tangible if I close with a couple of examples. In this first one the consumer group and the regulator worked well together, delivering stronger outcomes in combination that either could have done in isolation.
Case study 2: debt and disconnection In March 2009, Consumer Focus identified disturbing evidence that vulnerable consumers were being disconnected in breach of industry-led self-regulatory initiatives, putting consumers health and welfare at risk. We were prepared to submit a supercomplaint on the issue of vulnerable disconnections, to prompt immediate action on an issue of significant consumer detriment. However, the regulator, Ofgem, concurred with our assessment of the urgency of this situation, and agreed to work with us on a fast track review of vulnerable disconnections, to be completed by the end of June 2009. On 6 April we wrote to suppliers using our statutory powers under section 24 of the Consumers, Estate Agents and Redress Act 2007 to request key information from the big six energy suppliers about their vulnerable consumer debt and disconnection processes by 1 May. We also asked suppliers to halt all disconnections temporarily until vulnerability has been established. No suppliers felt able to sign up to this. We then analysed suppliers responses to the information request, and together with Ofgem we held individual meetings with suppliers to better understand their process and approach to disconnecting vulnerable consumers in debt. We also made a further information request using our statutory powers to seek clarification and statistical data from suppliers. Once the findings had been analysed Ofgem published a report and consulted on changes to the licence conditions to strengthen consumer protections, strengthening the protection afforded to vulnerable consumers. Some suppliers responded and changed their procedures. Importantly, the industry trade body, ERA, revised its billing code to monitor suppliers reconnection policies. Consumer Focus provided each supplier with an individual, confidential report, which gave a critique of its policies and processes, set out best practice and tailored recommendations.
124
The confidential reports also ranked suppliers, giving an indication of where they are in comparison to their peers across industry and driving improvements in performance. During the review of evidence by our Extra Help Unit (which assists vulnerable customers), two companies appeared to be setting unaffordable debt repayment rates, potentially in breach of regulations. A formal referral from Consumer Focus has led to the regulator carrying out a formal investigation into British Gas compliance with the licence condition that is in place to ensure consumers are able to repay debt at an affordable rate. We await the outcomes of this investigation. Following best practice recommendations in our vulnerable disconnection report, all suppliers suspended disconnections during the severe winter weather.
In this second example, the relationship between the statutory consumer group and the regulator was considerably more difficult, but it still resulted in a better outcome for consumers and lessons that can be learnt for the future.
Case study 3: overcharging by the gas supplier, npower In 2007 one of our largest energy suppliers, npower, changed the way it applied its charges for the first block of higher-priced gas units which households pay, but this change was not communicated effectively to customers. An estimated 1.8 million customers are likely to have paid for more of these higher-priced units than they expected to pay for. The individual loss was small, but the collective loss was significant. We referred this matter to the energy regulator, Ofgem, as we felt the firms behaviour did not comply with legal requirements governing adverse changes to consumers contracts. In February 2009 the regulator concluded its investigation. It stated that there was no action it could take against the firm: that its licence enforcement powers had timed out; that wider competition law powers could not be used as the company was working to prevent the problem re-occurring; and that it could not compensate customers anyway. The company had agreed to pay 6 each to 200,000 customers (1.2m total) on a goodwill basis and the regulator considered the case closed. We thought this was not good enough and were determined to pursue the case. The legislation establishing Consumer Focus gives us the flexibility to develop our own tools to pursue consumer interests. Most notably, legislation states that
125
RICHARD HALL
The Council [i.e. Consumer Focus] may do anything (other than borrow money) which is calculated to facilitate, or is incidental or conducive to, the exercise of any of its functions. We used a combination of this open-ended power, and our other information gathering powers, to start developing a case for a collective legal action against the firm. We met with the company and they subsequently agreed to make payments to affected consumers, and negotiated with it on methodology. A series of meetings, exchanges of calculations and fortnightly conference calls followed over a period of several months. We settled the matter without needing to go to court in early October 2010. As a result of our intervention npower reviewed its customers billing records, working closely with us, to ensure a fair amount is paid back. The average figure for those customers entitled to a refund is 35, with payments ranging from 1 up to around 100. The combined total for all affected customers will be 70 million comprising 63 million of payments for gas charges plus 3 million in VAT and 4 million in interest. Importantly, customers need not to do anything to claim this refund. npower is writing to all affected customers, offering payment that can be cashed at the Post Office.
As the combination of case studies shows, statutory consumer groups
bring something different to the table they do not simply replicate the work of the regulator but can enhance consumer protection through co-operation, or strengthen it through challenge. In particular, providing these bodies with flexible powers boosts their ability to be creative and deliver better outcomes for customers. Regulators can benefit from this creative tension, as their bargaining position with regulated companies can only be strengthened by the existence of a credible, powerful consumer voice ready to take action if they do not. They can also learn from the successful tactics adopted by consumer groups in forcing businesses to act more responsibly.
126
PARTE III
TRANSPARNCIA E CONTROLE SOCIAL: A EXPERINCIA BRASILEIRA
A VISO DE UMA ORGANIZAO DE CONSUMIDORES

Rosana Grinberg
Os recentes cancelamentos e atrasos de vos enfrentados por milhares de consumidores nos aeroportos brasileiros, nos ltimos meses de 2010, refletem o descompasso da ANAC Agncia Reguladora da Aviao Civil, que, sem qualquer respeito s regras regedoras das relaes de consumo, no consegue por ordem na prpria casa, permitindo que as companhias areas ajam como bem querem, sem qualquer preocupao com os consumidores, impotentes diante de tantos abusos contra si perpetrados. Alis, o caso da empresa area TAM, que praticou overbooking no final do ano de 2010, deixando centenas de pessoas sem condies de viajar, por falta de lugar nas aeronaves, mostra bem esse descompasso. Em vez de punir a empresa com multas pesadas, a ANAC penalizou os consumidores, pois vedou a venda de passagens por 07 (sete) dias, para regularizar a situao. Do mesmo modo, as concessionrias de telefonia fixa e mvel ignoram as normas do Cdigo de Defesa do Consumido e do Decreto n6.523, de 31.07.2008, cometendo infraes e irregularidades de toda ordem, o que motivou a instaurao de processo administrativo contra todas elas, por parte do DPDC Departamento de Proteo de Defesa do Consumidor, com aplicao de multas elevadas, com determinao para que os respectivos valores sejam depositados em favor do CFDD Conselho Federal Gestor do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos. 129
ROSANA GRINBERG
Diante desse quadro catico, encontram-se as organizaes de consumidores, algumas buscando solues atravs da propositura de aes coletivas e civis pblicas, outras por meio de termos de ajustamento de conduta, mas sempre percorrendo um caminho espinhoso para alcanar o to almejado equilbrio nas relaes de consumo. Tudo isto demonstra tambm que as Agncias Reguladoras, com algumas excees, resistem a se adequarem legislao pertinente, descumprem mesmo, em alguns momentos, princpios bsicos de civilidade, desrespeitam s escncaras os princpios constitucionais e os direitos bsicos e fundamentais dos consumidores. Na fase inicial da implantao das Agncias Reguladoras no Brasil e em concomitncia com a premente necessidade de fazer cumprir regras j expressamente pontuadas no Cdigo de Defesa do Consumidor, a ADECCON Associao de Defesa da Cidadania e do Consumidor tem um histrico de enormes dificuldades, uma vez que sempre teve de esbarrar no Poder Judicirio, at mesmo quando se tratava de prticas tidas no apenas como abusivas, mas at mesmo criminosas. Assim, exemplificativamente, quando entrou em vigor a Lei n9.791, em 25 de maro de 1999, no Estado de Pernambuco, fez-se necessrio ingressar com Ao Civil Pblica contra a COMPESA Companhia Pernambucana de Saneamento, a CELPE Companhia Energtica de Pernambuco e a TELPE Telecomunicaes de Pernambuco S.A., atualmente sucedida pela OI, visando compeli-las a cumprirem a norma contida no art.7 da lei, que obriga as concessionrias de servios pblicos a oferecerem aos consumidores, dentro do ms de vencimento, o mnimo de 06 (seis) datas opcionais, para eles escolherem o dia de vencimento dos seus dbitos e, embora obtendo uma liminar que impe o cumprimento dessa determinao legal, as mencionadas concessionrias a esta ordem judicial jamais deram cumprimento, estabelecendo-se ntido confronto, no apenas com o ordenamento jurdico, mas tambm com o prprio mandamento do Poder Judicirio. 130
A viso de uma organizao de consumidores
Do mesmo modo, tambm no incio de 2001, a ADECCON ingressou perante o Poder Judicirio com Ao Civil Pblica contra a TELPE Telecomunicaes de Pernambuco S.A., sucedida pela TELEMAR e atualmente pela OI, no sentido de obrigar essa concessionria de telefonia a discriminar nas contas telefnicas dos usurios de telefonia fixa os ento denominados pulsos alm da franquia, possibilitando aos consumidores tomarem conhecimento prvio e inequvoco dos fatos geradores da despesa telefnica cobrada. Apesar de se ter obtido antecipao de tutela, o certo que essa concessionria a essa deciso nunca deu cumprimento. De ressaltar, que a principal tese suscitada pela concessionria repousa no fato de que se atendesse ordem judicial de discriminar os pulsos alm da franquia, com isto estaria quebrando o sigilo telefnico dos usurios. Nesse caso, deve-se rememorar que a partir de 2003, quando o Decreto presidencial n4.733, de 10.06.2003, autorizou as concessionrias de telefonia a cobrarem pelo fornecimento desses mesmos servios, o obstculo ento desapareceu num passe de mgica. Ainda com a mesma finalidade de proteger o consumidor quanto ao direito que lhe outorgado pelo art.18 do Cdigo de Defesa do Consumidor, j em 2003, a ADECCON ingressou com Ao Civil Pblica contra a ento TELPE Celular, hoje sucedida pela OI. Na medida em que sustentvamos que o aparelho celular um bem essencial, pugnvamos pela necessidade de que fosse observada a regra contida nos 1 e 3 do art.18 do Cdigo de Defesa do Consumidor, para que, ocorrendo vcio de inadequao, fosse feita a troca de imediato do produto, no sendo necessrio em tal situao, que o consumidor tivesse que fazer uma reclamao e aguardar por 30 dias, para s ento obter uma soluo. Tambm nesse caso foi obtida antecipao de tutela, do mesmo modo descumprida pela concessionria. Outros problemas graves enfrentados pela ADECCON naquela fase inicial dizem respeito eliminao dos postos de atendimento aos consumidores, sendo que essa imposio, ao menos na rea de telefonia, s.m.j., foi determinada pela 131
ROSANA GRINBERG
prpria Agncia Reguladora, instituindo um nus desproporcional para as pessoas. Tal se afirma porque todos os consumidores passaram a dispor exclusivamente de informaes por via de ligaes telefnicas que, como todos sabemos, ainda hoje no funciona, visto que h um flagrante desrespeito ao decreto n6.523, de 31.07.2008, que regulamentou o SAC Servio de Atendimento ao Consumidor. Quanto aos desacertos relativamente ao fornecimento de energia eltrica, em verdade, persistem ainda hoje da mesma forma como na poca anterior privatizao. Ou seja: a concessionria, no caso, a CELPE, alm de nunca reconhecer as falhas por ela cometidas, vive s turras com os consumidores, por vezes negativando-os indevidamente e de forma reiterada, referentemente a dvidas j pagas, sem falar que jamais assume responsabilidade pelos danos que causa aos consumidores, em decorrncia de interrupo abrupta, isto , no programada, de energia eltrica. De observar que essa mesma concessionria de energia eltrica, a exemplo do que tambm ocorre com as empresas de telefonia, continua se negando a cumprir a determinao contida na lei n12.007, de 29.07.2009, que determina que as pessoas jurdicas prestadoras de servios pblicos ou privados so obrigadas a emitir e a encaminhar ao consumidor declarao de quitao anual de dbitos. Essa mesma concessionria de energia eltrica, ainda, utilizando-se da Resoluo 456 da ANEEL Agncia Nacional de Energia Eltrica vem causando danos a inmeros consumidores, moradores de edificaes condominiais, ao responsabiliz-los pela violao do lacre do medidor. Trata-se de regra antiga, da poca em que praticamente no existiam edifcios e que foi absurdamente mantida. Assim se afirma, porque esses medidores esto localizados nas garagens ou portarias dos edifcios, sem que o condmino tenha qualquer acesso a eles. S quem ali alcana sos os empregados da prpria concessionria ou os empregados do condomnio. 132
No Estado de Pernambuco, alguns consumidores faleceram, em decorrncia de cobrana agressiva e indevida de contas de energia j pagas. Os empregados da concessionria cortaram a energia desses consumidores, mesmo diante da demonstrao de pagamento da respectiva conta. A CELPE para cobrar de quem lhe devia, chegou ao absurdo de estimular a populao a denunciar, mediante recompensa, a existncia de eventual macaco, atravs de anncios espalhados nos coletivos da cidade e a promover o desligamento programado expresso de energia, nas residncias onde algum se utilizava de oxignio ou outro aparelho que dependesse de energia. Para estas situaes, passaram a imprimir nas prprias contas de energia informaes para que na residncia onde se encontrasse algum doente grave, fosse avisado companhia eltrica, a fim de que esta programasse a data e hora do desligamento. Em face da gravidade de todos os abusos e irregularidades praticados pela CELPE, a Assemblia Legislativa do Estado instaurou uma CPI, para apurao dos fatos. Na rea de plano de sade, melhor sorte no enfrentamos. No incio desta dcada, a ADECCON ingressou com Ao Civil Pblica contra a ITAUSEG SADE, SUL AMRICA e BRADESCO SEGUROS, objetivando inibir reajustes variando entre 47 a 81%, havendo casos de at 100%, aplicados em situaes relacionadas com os contratos anteriores Lei n9.656/98, sem que fosse dada ao consumidor uma nica razo clara e ostensiva que justificasse a operacionalidade do clculo e explicasse to extorsivos reajustes. Essas aes foram propostas no Brasil todo, de tal ordem que o STJ Superior Tribunal de Justia designou um Juiz para centralizar o julgamento em Braslia. Como mera amostragem da complexidade da motivao dos reajustes que fundamentaram essas inmeras demandas coletivas, estabelecia uma das clusulas dos contratos quela poca: o preo deste seguro e o valor da URS passam a ser reajustados mensalmente como base de ndice setorial de custos, de 133
ROSANA GRINBERG
acordo com a sistemtica prevista no art.4 da Portaria n110, editada pela autoridade, em 01 de agosto de 1991 e que vinha sendo aplicada desde ento, seguindo-se uma frmula matemtica de dificlima compreenso. Diga-se de passagem, que essa frmula de reajuste de uma estupidez jamais imaginada. De notar, por exemplo, que no h qualquer indicao de quem teria sido a autoridade que baixou a Portaria n110 de agosto de 1991 a que se refere. um deboche contra o consumidor. Atualmente, a situao j no assim, h de se reconhecer. Mas a vida dos consumidores que tm contratos antigos continua muito difcil. A nica regra da ANS Agncia Nacional de Sade que tem eficcia em relao a esses contratos antigos a que determina que s pode haver um reajuste por ano. Demais disso, no caso das denominadas empresas de autogesto, estas esto livres para impor reajustes abusivos, inclusive, como fizeram em 2009, sob a alegao de exasperao da sinistralidade, face crise mundial de 2008. Tm ocorrido tambm reajustes em decorrncia da alta do dlar. Contudo, agora que o dlar est em baixa, no h qualquer compensao desses planos de sade em benefcio dos consumidores. Outra questo relevante diz respeito impossibilidade de aplicao da Lei 9.656/98 aos planos de sade a ela anteriores, em face de uma liminar j antiga, mas em vigor do Supremo Tribunal Federal. Ocorre que o mesmo no se d em relao ao CDC Cdigo de Defesa do Consumidor, pois o STJ Superior Tribunal de Justia j sumulou no sentido de que se aplica o Cdigo protetivo aos planos de sade antigos, inclusive aqueles firmados antes da sua vigncia. Por fora desse posicionamento dspare, urge que se faa o que alis, deveria ter sido feito de h muito um amplo debate com os rgos de defesa do consumidor, para se buscar uma soluo definitiva para todos os planos de sade. Mas retornando s aes civis pblicas dizentes a planos de sade, apesar da obteno de liminares, resultaram em um Termo de Ajustamento de Conduta, formalizado em Braslia, com a participao do DPDC Departamento de 134
Proteo e Defesa do Consumidor e da ANS Agncia Nacional de Sade, o qual consideramos, na ocasio, extremamente desvantajoso para os consumidores, sobretudo, porque tiveram de arcar com o nus de reajustes estipulados por esse TAC, mas os consumidores com contratos antigos permaneceram margem da relativa proteo de que trata a lei dos planos de sade, administrada pela ANS. Isto : encerraram aquelas aes civis pblicas e estabeleceram ali um percentual de reajuste para aquele ano. Mas os consumidores de contratos antigos permaneceram sem qualquer proteo, quando a nosso ver, deveria ter sido inserida no TAC uma clusula de incluso dos contratos antigos, no mesmo regime de que cuida a vigente lei de planos de sade, a fim de que os reajustes futuros se fizessem atravs da ANS e no como ocorre atualmente, onde inclusive os denominados planos de sade de autogesto fazem aumentos sem qualquer critrio. Por derradeiro, trago ainda, nessas consideraes, casos emblemticos, que continuam em discusso perante o Poder Judicirio. O 1 deles diz respeito ao Plano de Sade ASSEFAZ que, alm de estar exigindo e cobrando reajuste por faixa etria de consumidores, inclusive at para aqueles com idade de 80 anos, ainda se deu ao luxo de instituir uma venda casada, via da qual todos os seus contratantes de planos de sade passaram a ser obrigados a se associarem ela (ASSEFAZ), pagando valores que variam de conformidade com a renda mensal do contratante. Essa associao obrigatria, sob pena de ter rescindido o plano de sade, seria destinada a cobrir despesas de servios de lazer, tais como festa de fim de ano, comemoraes, viagens com desconto em dirias de hotis e assim por diante. Essa prtica proibida por lei, inclusive, pela prpria CF, visto que ningum obrigado a ser associado de quem quer que seja, excetuando-se apenas os casos de profisses regulamentadas. O certo que esse mencionado plano de sade que est presente em todo territrio nacional e que, inclusive, no corre nenhum risco quanto inadimplncia, 135
ROSANA GRINBERG
porque recebe atravs de dbito em conta corrente dos seus contratantes, continua agindo assim despudoradamente, como se o ordenamento jurdico brasileiro a ele no se aplicasse. Outro caso tambm intrigante diz respeito a um plano de sade institudo pela AMEPE - Associao dos Magistrados de Pernambuco. A condio para ser contratante do plano de sade ser Magistrado. Em relao aos magistrados de outros Estados, como por exemplo, Paraba e Alagoas, desfrutam de todos os direitos do mencionado plano de sade, pagando apenas a prestao correspondente aos servios contratados. Contudo, em relao aos Magistrados de Pernambuco, a AMEPE impe como condio para ter direito ao plano de sade, que o Magistrado seja a ela (AMEPE) associado, pagando cumulativamente ao valor da mensalidade do plano de sade, uma taxa de associado, o que tambm representa uma venda casada. relevante esclarecer que a AMEPE no est proibida de ter associados e os tem, mas a associao deve ocorrer de livre e espontnea vontade e no forada por uma operao casada. Nos dois casos, a ADECCON tambm ingressou com Ao Civil Pblica. A 1 em defesa dos consumidores que so contratantes da ASSEFAZ e a 2 em defesa dos magistrados de Pernambuco, sendo que, pelo menos neste segundo caso, j ocorreu o julgamento, inclusive, no TJPE, reconhecendo a ilegalidade da exigncia de venda casada, cujo acrdo est amparado em entendimento do STJ. Atualmente, a COMPESA Companhia Pernambucana de Saneamento vem cortando o fornecimento de gua das residncias, contudo, vem cobrando nas respectivas faturas um consumo mnimo de gua. E a ARPE Agncia Reguladora de Pernambuco limita-se a registrar reclamaes dos consumidores, sem tomar uma medida efetiva contra tamanho absurdo, em face de estar atrelada ao Governo do Estado e a COMPESA ser uma empresa do Governo. So questes assim que retratam no apenas problemas da poca da implantao das agncias reguladoras, como de resto a permanncia dessas 136
situaes altamente constrangedoras, cujas solues entendemos que deveriam decorrer de um sistema descentralizado, por meio de convnios celebrados com os rgos de defesa do consumidor, principalmente com as associaes civis, que se encontram de braos dados com as reclamaes s quais, via de regra, desguam no Poder Judicirio, que no dispe de estrutura para um atendimento rpido e eficiente. De logo, deve-se reconhecer que as associaes de defesa do consumidor, legalmente constitudas tm sua legitimao expressamente definida no prprio Cdigo de Defesa do Consumidor, sendo de ressaltar que integram o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, pelo que esto aptas a assumir atribuies com responsabilidade, desde que seja elaborada uma formatao por via de convnios, a elas se delegando determinados e especficos poderes, a fim de que faam cumprir normas de regncia, prprias das agncias reguladoras. No se h, pois, de argumentar com a circunstncia de serem as associaes pessoas jurdicas de direito privado, para negar-lhes prticas de atos prprios de entidades pblicas. De fato, tal como previsto na prpria Constituio Federal, tanto as prprias concessionrias de servios pblicos, quanto os delegados desses mesmos servios, ostentam personalidade jurdica de direito privado e, por vezes, praticando atos que at o advento da Constituio Federal de 1988 eram exclusivos de ente pblico, como no caso, exemplificativamente, dos ofcios notariais, que tinham antes e tm hoje f pblica, cujos atos so de natureza de exclusiva manifestao do poder estatal. So, por exemplo, os registros pblicos que rivalizam com as sentenas dos juzes de todos os graus de jurisdio. O que se est a dizer que esses atos notariais so de ndole declaratria de direitos e deveres, com imposio de obrigatoriedade, da mesma forma como ocorre com as notificaes e os autos de infrao lavrados por entidades pblicas no exerccio do poder de polcia, que o caso das prprias agncias reguladoras. Assim, pois, uma vez atribuda a delegao, ficariam as associaes encarregadas da constatao de prticas transgressivas por parte dos fornecedores abrangidos, procedendo a lavratura dos instrumentos necessrios, ficando, 137
ROSANA GRINBERG
contudo, o procedimento administrativo de julgamento a cargo da prpria agncia reguladora. De todo o relato que ora fao, torna-se compreensvel a premente necessidade de que as agncias reguladoras estabeleam um relacionamento de estreita colaborao com os rgos de defesa do consumidor, especialmente com as associaes regularmente constitudas, visto que so elas que recorrem diuturnamente ao Poder Judicirio, tentando adequar esses desvios de conduta. Alm de estarem na linha de frente de defesa dos direitos dos consumidores, em situaes difceis como so essas aqui enumeradas, dependem para o seu funcionamento da colaborao espontnea dos seus eventuais associados. Contudo, na situao em enfoque, premente mesmo a necessidade de uma interao entre os rgos regulatrios e as associaes, a fim de que haja algum tipo de colaborao mtua, visando o cumprimento da lei, visto que o descumprimento reiterado, alm de afrontar as regras e normas de regncia, representa um estmulo aos maus fornecedores e uma generalizada descrena dos consumidores em relao aos poderes constitudos. Isto se afirma porque, como bem explica o Prof. Adalberto Pasqualotto, em palestra proferida para o Ministrio Pblico de Pernambuco, no dia 13 de dezembro de 2010, e com quem concordo integralmente, lamentvel a incongruncia que existe entre o nosso modelo regulatrio e a defesa do consumidor. Segundo ele, a defesa do consumidor tem hierarquia constitucional, feita de modo geral pelo Cdigo de Defesa do Consumidor, aplicvel a todas as relaes de consumo. J a regulao especial para cada setor regulado. E o problema est no fato de que esses setores regulados pouco ou nada dialogam com o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor. E o resultado no poderia ser mais desastroso: uma desassistncia dos consumidores dos servios regulados, que ficam merc da abusividade das empresas. Pode-se concluir, portanto, afirmando que as agncias reguladoras, em 138
sua maioria, no vm cumprindo bem o papel para o qual foram criadas. Para minimizar esses efeitos, seria necessrio que as agncias reguladoras tivessem um considervel grau de participao e representatividade de consumidores nos conselhos e rgos de deliberao.
139
EXPERINCIAS E DESAFIOS PARA A PARTICIPAO DAS ORGANIZAES DE CONSUMIDORES NA REGULAO

Alfredo Lobo
CONTEXTUALIZAO
O Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial Inmetro uma Autarquia Federal, vinculada ao Ministrio do Desenvolvimento Indstria e Comrcio Exterior MDIC, que tem como razo de ser conduzir o estabelecimento no pas de uma infraestrutura capaz de propiciar confiana nas medies e na conformidade de produtos em relao a requisitos estabelecidos em uma base normativa preestabelecida. Nesse sentido, o Inmetro desenvolve quatro atividades fim: Metrologia Cientfica e Industrial, Metrologia Legal, Avaliao da Conformidade e Acreditao de Organismos e Laboratrios de Calibrao e de Ensaios. As duas primeiras so desenvolvidas para propiciar um ambiente de confiana nas medies. A duas ltimas para propiciar um ambiente de confiana na conformidade dos produtos e servios. Para desenvolver essas e mais algumas atividades meio, o Inmetro possui cerca de 1.800 colaboradores, com aproximadamente 180 doutores, e um oramento da ordem de R$ 450 milhes. Seus laboratrios e principais instalaes esto situados no Distrito de Xerm, Municpio de Duque de Caxias, no estado do Rio de Janeiro. 141
ALFREDO LOBO
De acordo com a Lei 9.933/99, o Inmetro tem competncia exclusiva para atuar como regulamentador no campo da Metrologia Legal e competncia subsidiria para atuar como regulamentador de produtos e servios, ou seja, em situaes em que no h uma autoridade regulamentadora com competncia legal para tal. No presente trabalho ser abordado como o Inmetro desenvolve e implanta regulamentos de produtos e servios com a participao dos diferentes segmentos da sociedade, em especial das entidades pblicas e privadas de defesa dos consumidores.
AVALIAO DA CONFORMIDADE CONCEITOS E OBJETIVOS.

Para o Inmetro, numa definio didtica, que detalha sua forma de conduzir a atividade: avaliao da conformidade um processo sistematizado, com regras preestabelecidas, devidamente acompanhado e avaliado, de forma a propiciar adequado grau de confiana de que um produto, processo ou servio, ou, ainda, um profissional, atende a requisitos preestabelecidos por normas ou regulamentos, com o menor custo possvel para a sociedade. No Brasil, compete ao Inmetro, por meio de sua Diretoria da Qualidade, coordenar o estabelecimento dos Programas de Avaliao da Conformidade de produtos, servios, processos e profissionais, no mbito do Sistema Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial SINMETRO. Um Programa de Avaliao da Conformidade pode ser de carter voluntrio ou compulsrio, ou seja, pode ou no ser de atendimento obrigatrio por parte dos representantes do segmento produtivo para o qual o programa desenvolvido. Em geral, os programas so compulsrios quando o objeto em avaliao oferece um grau considervel de risco sade ou segurana dos cidados, ou ainda ao meio ambiente. 142
Experincias e desafios para a participao das organizaes de consumidores na regulao
Atualmente, um Programa de Avaliao da Conformidade - PAC estabelecido a partir de trs documentos. Um a Base Normativa, que pode ser uma Norma ou um Regulamento Tcnico, definindo os requisitos a serem obedecidos pelo objeto em avaliao, ou seja, o que vai ser avaliado no objeto. O segundo documento, denominado Requisitos Gerais de Avaliao da Conformidade RGAC, que define os requisitos a serem exigidos em todos os Programas de Avaliao da Conformidade, portanto para qualquer que seja o objeto. H ainda um terceiro documento, denominado Requisitos de Avaliao da Conformidade - RAC, especfico de cada objeto em avaliao, e, portanto, adequado s suas especificidades. Enquanto a base normativa define o que vai ser avaliado, os Requisitos Gerais de Avaliao da Conformidade e os Requisitos de Avaliao da Conformidade (especficos do objeto) definem como vai ser conduzida a avaliao, de forma a propiciar adequado grau de confiana na conformidade Base Normativa. A avaliao da conformidade de um produto no Brasil pode ser realizada por meio de diferentes mecanismos, quais sejam a certificao (avaliao de terceira parte), a declarao da conformidade pelo fornecedor (avaliao de primeira parte), a etiquetagem, a inspeo e os ensaios, estes trs ltimos podendo ser conduzidos por primeira ou terceira parte. A escolha do mecanismo mais apropriado pode estar relacionada ao grau de risco que o produto oferece, velocidade de sua obsolescncia tecnolgica, facilidade de seu acompanhamento no mercado, ao nmero e disperso geogrfica das empresas que compem o setor e ao custo da avaliao. As normas ISO definem 8 diferentes abordagens na certificao de produtos, sendo praticados mais frequentemente pelo Inmetro os sistemas 5 ou 7. No 5 so realizados ensaios do produto, associados a uma avaliao do sistema de gesto da qualidade do processo produtivo, com base nos requisitos da Norma ABNT NBR ISO 9001. J no sistema 7, so realizados ensaios em cada lote do produto. A escolha entre estes dois sistemas compete s empresas fornecedoras 143
ALFREDO LOBO
dos produtos em avaliao. Para um produto de fornecimento contnuo, o sistema 5 o mais atraente sob a tica tcnica e econmica. J para os fornecimentos ocasionais, o sistema 7 tende a ser mais atraente. O grande desafio do Inmetro ao definir os requisitos de avaliao da conformidade a serem exigidos para cada objeto em avaliao estabelecer o grau de rigor dos mesmos, j que o conceito de avaliao da conformidade propiciar confiana com o menor custo possvel para a sociedade. Mais rigor significa mais confiana na conformidade aos requisitos da base normativa, mas, em contrapartida, mais custos. E vice versa. A figura 1a seguir ilustra este desafio.
Figura 1 importante destacar que no processo de certificao, a avaliao e os ensaios so conduzidos por organismos e laboratrios acreditados pelo Inmetro. O Inmetro possui duas atividades essenciais no estabelecimento de Programas de Avaliao da Conformidade: estabelecer as regras para avaliao do objeto e acreditar os organismos de certificao e os laboratrios de ensaios. A avaliao da conformidade contribui decisivamente para que as empresas tenham acesso ao mercado internacional e, consequentemente, para o aumento das 144
exportaes brasileiras, propiciando concorrncia justa, estimulando a melhoria contnua da qualidade dos produtos e competitividade das empresas, informando e protegendo o consumidor, facilitando o comrcio exterior e agregando valor s marcas.
GESTO DE PROGRAMAS DE AVALIAO DA CONFORMIDADE

A Diretoria da Qualidade do Inmetro responsvel por coordenar a identificao das necessidades, o desenvolvimento, a implementao, a manuteno, o acompanhamento no mercado e o aperfeioamento dos Programas de Avaliao da Conformidade (PAC), no mbito do Sistema Brasileiro de Avaliao da Conformidade SBAC. Seu negcio implantar de forma assistida Programas de Avaliao da Conformidade de produtos, processos, servios e pessoal, alinhados s polticas do Sistema Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (Sinmetro) e s prticas internacionais, promovendo competitividade, concorrncia justa e proteo sade e segurana do cidado e ao meio ambiente. Seu pblico-alvo so os setores produtivos, as autoridades regulamentadoras e os consumidores. O estabelecimento de Programas de Avaliao da Conformidade tem como premissa a ideia de implantao assistida, ou seja, desde a concepo at a implementao e posterior acompanhamento no mercado, o programa deve ser conduzido de forma a identificar fatores facilitadores ou que possam dificultar a implantao, a partir dos quais so planejadas aes, contemplando a sua natureza, os meios, os responsveis e os prazos, de forma a facilitar o entendimento, a aceitao e a adequao ao Programa por todas as partes interessadas que, por sua vez, contempla tambm as partes impactadas, que so aquelas que, de alguma maneira, precisam implementar aes para adequarem-se ao Programa. Quanto conduo da atividade de avaliao da conformidade, a Diretoria da Qualidade do Inmetro, pode ser entendida como uma fbrica, cujo produto 145
ALFREDO LOBO
a implantao de programas de avaliao da conformidade. Sua linha de produo, organizada por processos, compreende cinco unidades operacionais, que so responsveis, por identificar necessidades, desenvolver e implementar, acompanhar (os produtos) no mercado, fazer manuteno, aperfeioar e assistir a implantao dos Programas. A figura 2 a seguir ilustra esta organizao por processos.
Figura 2
IMPLANTAO ASSISTIDA DE PROGRAMAS DE AVALIAO DA CONFORMIDADE

A figura 2, apresentada no captulo anterior, ilustra o processo de Implantao Assistida dos Programas de Avaliao da Conformidade conduzidos pelo Inmetro. Toda Gesto e Organizao do Inmetro esto estruturadas por Processos. O Macroprocesso Implantao Assistida de Programas de Avaliao de Conformidade subdivide-se como ilustrado na figura 3, a seguir:
146
147
ALFREDO LOBO
Figura 3 Na descrio de cada um dos processos especficos a seguir, so destacados os processos operacionais finalsticos, ou seja, aqueles que contribuem diretamente para a Implantao Assistida de Programas de Avaliao da Conformidade. enfatizado na sua descrio o envolvimento das partes interessadas, em especial das entidades de defesa dos consumidores. a) Articulao externa e desenvolvimento de projetos especiais Nesse processo especfico est includo o processo operacional Identificao e Priorizao das Demandas por Programas de Avaliao da Conformidade, primeira etapa do ciclo de confiana nos produtos, conforme ilustrado na figura 2. Objetivando se antecipar s necessidades da sociedade por Programas de Avaliao da Conformidade, foi institudo um processo especfico para identificar 148
e priorizar, junto s partes interessadas, demandas por programas de avaliao da conformidade. Todo o processo de identificao e priorizao das demandas conduzido com base em metodologia aprovada pelo Conselho Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial CONMETRO, que contempla o envolvimento das partes interessadas e os critrios de priorizao, estes abrangendo questes como o fortalecimento das relaes de consumo, o fortalecimento da concorrncia, o impacto na sade, na segurana e no meio ambiente, bem como o impacto na balana comercial. Do CONMETRO participam entidades de defesa dos consumidores, no caso o IDEC, ministrios, sendo o Ministrio da Justia representado pelo Departamento de Proteo e Defesa dos Consumidores DPDC, a CNI e a CNT, representando os setores produtivos, e a Associao Brasileira de Normas Tcnicas ABNT. O processo de identificao e priorizao de demandas d origem ao Plano de Ao Quadrienal- PAQ. Em sua ltima verso, 2008/2011, foram envolvidas mais de 1500 entidades representativas das partes interessadas. O plano, aps o processo de estabelecimento de uma proposta, validado pelo Comit Brasileiro de Avaliao da Conformidade, hoje com cerca de 60 entidades representativas das partes interessadas, para finalmente ser aprovado pelo CONMETRO. b) Desenvolvimento, implementao e aperfeioamento de Programas de Avaliao da Conformidade A partir das demandas priorizadas no Plano de Ao Quadrienal so desenvolvidos os Programas de Avaliao da Conformidade (PAC), em parceria com os setores produtivos, as autoridades regulamentadoras e as entidades pblicas e privadas de defesa dos consumidores. 149
ALFREDO LOBO
A primeira etapa para desenvolver um Programa de Avaliao da Conformidade consiste na realizao de um Estudo de Impacto e Viabilidade, no qual clarificada a demanda (o problema que se quer resolver), mapeado o setor produtivo, avaliado o impacto econmico, social e ambiental da implantao do programa, levantada a necessidade de infraestrutura e sugerido o mecanismo de avaliao da conformidade mais adequado para atend-la. A segunda etapa consiste no desenvolvimento do Programa em si. Para fazer isso, o Inmetro constitui Comisses Tcnicas, formada pelas partes impactadas pelo Programa e pelos especialistas no objeto em questo. Essa comisso tem como principal objetivo assessorar o Inmetro na avaliao da aplicabilidade e adequabilidade das normas tcnicas existentes e na elaborao dos Requisitos de Avaliao da Conformidade. Aps a publicao no Dirio Oficial da Unio da portaria que oficializa o incio do Programa, dando prazos de adequao para os fabricantes, importadores e comerciantes, iniciada a etapa de implementao, que tem como principal objetivo monitorar e assessorar o setor impactado, para permitir que, ao final dos prazos de adequao, haja a infraestrutura indispensvel e o setor esteja capacitado para cumprir o estabelecido na portaria. Com o crescente reconhecimento, pela sociedade, da importncia da atividade de avaliao da conformidade e da ampliao de sua aplicao, as demandas por Programas de Avaliao da Conformidade crescem em nmero e em complexidade. Atualmente, muitos dos Programas de Avaliao da Conformidade desenvolvidos, consideram no processo de avaliao, alm das caractersticas de qualidade intrnseca do produto, questes que envolvem todo o processo produtivo, como o impacto scio-ambiental da produo, ou seja, a sustentabilidade do processo produtivo. Trata-se de uma exigncia crescente dos mercados interno e especialmente do externo. A Comisso Tcnica de assessoramento do Inmetro, no estabelecimento dos Programas de Avaliao da Conformidade, formalizada por meio de Portaria 150
assinada pelo Presidente do Inmetro e a integram todas as partes interessadas. A Comisso Tcnica composta para cada programa a ser desenvolvido, existindo hoje cerca de 30 comisses, envolvendo mais de 500 profissionais das diferentes partes interessadas participando do estabelecimento dos regulamentos e dos Programas de Avaliao da Conformidade. A proposta elaborada com assessoramentos das partes interessadas ento colocada em consulta pblica por um perodo de 60 dias, por meio de Portaria publicada no Dirio Oficial da Unio. Quando a Consulta Pblica recebe muitas manifestaes ou pontos de vistas divergentes ainda agendada uma Audincia Pblica, de forma a dar oportunidade para que os autores dos comentrios recebidos possam fundament-los. Finalmente, o Programa de Avaliao da Conformidade publicado no Dirio Oficial da Unio, ocasio em que dado um prazo para que as partes impactadas se adquem. O Inmetro estabelece as regras de avaliao da conformidade, mas no as conduz. No mecanismo mais utilizado, o da certificao, a avaliao da conformidade do objeto em avaliao conduzida por uma terceira parte, o organismo certificador, com base em ensaios conduzidos por laboratrios, ambos acreditados pelo Inmetro. A acreditao significa o reconhecimento da competncia para a avaliao do objeto e para realizao dos ensaios. Vem crescendo a utilizao do mecanismo de avaliao da conformidade por declarao do fornecedor, em que o mesmo conduz o processo de avaliao da conformidade com base nas regras preestabelecidas pelo regulamentador. Este mecanismo propicia agilidade ao processo de avaliao da conformidade e menos oneroso do que a avaliao de terceira parte. importante destacar que sendo usada a avaliao de primeira ou de terceira parte a responsabilidade pela segurana do produto sempre do fornecedor, cabendo a ele a garanti-la. Ao Inmetro cabe somente disponibilizar o regramento do processo de avaliao e acreditar os certificadores e laboratrios. 151
ALFREDO LOBO
Uma vez o Programa de Avaliao da Conformidade implantado, passa-se ao seu aperfeioamento. Uma srie de dados e fatos levam ao seu aperfeioamento, tais como o ndice de irregularidades identificadas nas aes de fiscalizao, o nmero de denncias e de reclamaes na Ouvidoria do Inmetro (tel. 0800 285 1818), os resultados das auditorias, etc. Uma anlise crtica feita em intervalos no superiores a 3 anos, com bases nos dados e fatos exemplificados, leva deciso de aperfeioar ou no o Programa. Na figura 4, a seguir, apresentado um grfico com a evoluo do nmero de Programas de Avaliao da Conformidade implantados, ficando clara a evoluo do nmero de Programas nos ltimos anos, cabendo destacar que existem mais 97 em fase de desenvolvimento. Cabe tambm destacar o fato do nmero de Programas no campo compulsrio ser bem mais elevado do que no campo voluntrio. Nos compulsrios, a avaliao da conformidade feita com base em um regulamento tcnico, com requisitos mnimos de segurana para o usurio do produto, e no voluntrio com base em uma norma tcnica.
Figura 4
152
c) Acompanhamento no mercado Motivado pela grande extenso territorial brasileira, o Inmetro optou por um modelo descentralizado, delegando a execuo da fiscalizao da conformidade a suas superintendncias regionais e a rgos estaduais e municipais, compondo a Rede Brasileira de Metrologia Legal e Qualidade RBMLQ - Inmetro. O acompanhamento no mercado dos produtos regulamentados e dos com conformidade avaliada de forma compulsria se d, tradicionalmente, por meio da fiscalizao. Esta consiste na avaliao dos aspectos formais do produto, ou seja, se so disponibilizadas todas as informaes consideradas obrigatrias e que devem estar disposio do consumidor no momento da aquisio do produto, especialmente atravs do Selo de Identificao da Conformidade aposto aos produtos. A fiscalizao, restrita aos produtos regulamentados ou com conformidade avaliada compulsoriamente, conduzida a partir de uma inspeo visual quanto presena do Selo de Identificao da Conformidade. Conforme ilustrado na figura 5 a seguir, a cor dos selos varia em funo do foco da avaliao da conformidade, sendo azul quando o foco a sade, o amarelo a segurana, o verde o meio ambiente e o alaranjado o desempenho do produto. Mais recentemente, introduziu-se a Verificao da Conformidade, que busca evidenciar se os produtos mantm no mercado as caractersticas baseadas nas quais tiveram sua conformidade avaliada e tm o direito de continuar a ostentar o selo de identificao da conformidade. As atividades de fiscalizao e de verificao da conformidade de produtos, coordenadas pelo Inmetro, so operacionalizadas, em nvel nacional, pela Rede Brasileira de Metrologia Legal e Qualidade RBMLQ-I, composta por superintendncias ou rgos estaduais ou municipais, que exercem o poder de polcia administrativa, que lhes delegado pelo Inmetro, por meio de convnio. 153
ALFREDO LOBO
Seguindo prticas utilizadas em pases desenvolvidos, o Inmetro est introduzindo nova modalidade de Verificao da Conformidade, exercida por meio de agente externo, com destaque para o acompanhamento feito pela prpria concorrncia, a partir de critrios bem definidos, que garantam a confiana nas informaes e que permitam ao Inmetro e RBMLQ ampliar o acompanhamento no mercado, a partir do foco em reas que necessitam de maior controle e aes de melhoria.
Figura 5 Para que se tenha idia da evoluo do nmero de aes de fiscalizao exercidas cabe destacar a figura 6 a seguir. As aes de fiscalizao so exercidas pelos institutos estaduais de pesos e medidas, os IPEMs, presentes em todo o territrio nacional, compondo a Rede Brasileira de Metrologia Legal e Qualidade Inmetro, RBMLQ-I. 154
Figura 6
AES FACILITADORAS NA IMPLANTAO ASSISTIDA DE PROGRAMAS DE AVALIAO DA CONFORMIDADE.

O estabelecimento de Regulamentos Tcnicos e de Programas de Avaliao da Conformidade deve ser precedido de estudos de avaliao de seus impactos junto s diferentes partes interessadas, bem como, durante toda a sua existncia, de aes facilitadoras da sua implantao. A implementao de aes facilitadoras e a superao dos aspectos dificultadores da implantao o que chamamos de implantao assistida. A implantao assistida tem foco no apoio s micro e pequenas empresas e no trabalho de educao dos consumidores. So exemplos de aes gerais facilitadoras as descritas a seguir: 155
ALFREDO LOBO
Alm disso, vrias aes facilitadoras estruturantes so desenvolvidas pelo Inmetro: a) Criao da Ouvidoria, que se constitui em importante canal para que os consumidores demandem novos servios ao Inmetro, bem como apresentem denncias e reclamaes. Ver seus resultados no site do Inmetro. b) Criao do Portal do Consumidor, que, sendo um site de busca, disponibiliza informaes essenciais para as decises de compra, uso e descarte de produtos. c) Elaborao e distribuio de cartilhas educativas, importante ferramenta para conscientizao do cidado quanto ao uso seguro de produtos. d) Formao de Multiplicadores em Educao para o Consumo Sustentvel, j tendo sido formada uma rede de cerca de 3.000 consumidores em todos os estados brasileiros. 156
e) Criao do Banco de dados de Acidentes de Consumo, que j propicia um conjunto de importantes informaes para que possamos aperfeioar nossos regulamentos, para desenvolver aes de educao e conscientizao dos consumidores e para que os fornecedores aperfeioem seus produtos. O banco sinaliza hoje com a necessidade de estabelecer regulamentos para produtos de uso infantil, j que hoje o de maior incidncia de relatos de acidentes de consumo, com mais de 14% dos casos relatados. f) Estabelecimento e implantao do Guia de Boas Prticas de Regulamentao, o que nos alinha s boas prticas acordadas internacionalmente. g) Criao da Comisso Permanente de Defesa dos Consumidores, um dos mecanismos utilizados para dar voz aos consumidores no Conselho Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial CONMETRO, em especial no processo de elaborao das normas tcnicas nacionais, conduzido pela ABNT.
CONSIDERAES FINAIS
A insero dos diferentes segmentos sociais no processo de elaborao de regulamentos tcnicos, e, no caso do Inmetro, dos Programas de Avaliao da Conformidade um desafio a ser perseguido por todas as autoridades regulamentadoras brasileiras, sendo o PRO-REG um importantssimo Programa neste sentido. Conferir transparncia, melhorar a qualidade dos regulamentos, ter sua implantao facilitada, etc., so alguns dos vrios benefcios alcanados com essa insero. O Inmetro tem um firme propsito nesse sentido e se coloca a disposio do PRO-REG para colaborar com esse instigante desafio.
157
PARTE IV
EXPERINCIAS PILOTO PROGRAMA DE FORTALECIMENTO DA CAPACIDADE TCNICA DA PARTICIPAO SOCIAL
O PROGRAMA DE FORTALECIMENTO DA CAPACIDADE TCNICA DA PARTICIPAO SOCIAL NA REGULAO

Teresa D. Liporace
INTRODUO
Esse texto apresenta, de forma resumida, os antecedentes e as motivaes do
Idec para o desenvolvimento do Programa de Fortalecimento da Capacidade Tcnica da Participao Social na Regulao, discorre sobre as principais aes realizadas no mbito deste Programa e aponta alguns dos resultados obtidos. Grande parte das informaes disponibilizadas foi retirada de documentos e registros do Programa. O Idec uma organizao no governamental, independente de empresas e partidos polticos, sem fins lucrativos. Foi fundado em 1987 e, desde aquela poca, trabalha pelo equilbrio nas relaes de consumo, pela ampliao do acesso e melhoria dos padres de qualidade de produtos e servios e pela implementao da legislao de proteo do consumidor, visando o bem estar de cada cidado e da sociedade como um todo. H muito tempo, a instituio atua na regulamentao tcnica, com nfase nas questes relacionadas ao acesso a bens e servios essenciais e segurana do consumidor. Esse trabalho realizado, na maioria das vezes, em conjunto com as atividades de testes e pesquisas, que geram subsdios para a representao dos interesses do consumidor junto s empresas e ao Poder Pblico. 161
TERESA LIPORACE
A partir de meados da dcada de 90, o tema regulao foi introduzido mais
fortemente na agenda do Idec em funo de graves problemas detectados no monitoramento do mercado de consumo. medida que a instituio aprofundava sua atuao na regulamentao tcnica, percebia a complexidade desse universo, repleto de particularidades e com muitos interlocutores que se organizavam de diferentes formas. Com o surgimento das agncias reguladoras no bojo da reforma administrativa, os desafios aumentaram. Era preciso compreender melhor os diferentes aspectos relacionados regulao e avanar nessa direo significava uma mudana de paradigma: mudar o foco, concentrando a atuao no processo regulatrio a fim de obter solues para os grandes problemas detectados na ponta da cadeia. As dificuldades encontradas no exerccio da atividade de monitoramento dos setores regulados, as barreiras enfrentadas pelos tcnicos do Idec no exerccio dirio da representao dos interesses do consumidor junto s agncias reguladoras e a necessidade de aprimorar a sua incidncia nesse campo levaram a instituio ao desenvolvimento de estudos sobre o tema. Esse processo envolveu a observao das prticas das agncias reguladoras no tocante aos mecanismos de transparncia, controle social e efetividade na resoluo de problemas recorrentes enfrentados pelos consumidores. Tambm incluiu a anlise dos marcos regulatrios setoriais e das leis de criao das agncias e a identificao de requisitos de transparncia e de controle social presentes em agncias de outros pases. Um dos resultados desse esforo foi a criao de uma metodologia de avaliao do desempenho de rgos e agncias reguladoras sob a tica do consumidor1. A metodologia foi aplicada em 2003, 2004 e 2006 e apresentada na forma de um ranking, com o objetivo de evidenciar as expectativas do consumidor em relao s agncias e apresentar, de forma clara para o cidado, as funes e responsabilidades desses rgos.
1
http://www.idec.org.br/pdf/agencia-reguladoras.pdf
162
O Programa de Fortalecimento da Capacidade Tcnica da Participao Social da Regulao
A estratgia de apresentao de um ranking envolvendo as instituies
avaliadas foi pensada como uma forma de estimular a competio e contribuir para o processo de aperfeioamento da regulao no pas. Os resultados foram muito positivos. Instituies avaliadas discutiram com o Idec as principais questes envolvidas no processo de avaliao, procurando promover mudanas como forma de resposta s demandas apresentadas pelo Instituto. Os dirigentes mais comprometidos com o processo passaram a estimular suas equipes no sentido de obter uma melhor colocao nas avaliaes subsequentes. Alm do desenvolvimento do Ranking das Agncias, a experincia do Idec com os setores regulados e a percepo da necessidade premente de acumular capacidade nas organizaes de defesa do consumidor para o exerccio da participao em processos regulatrio levaram a instituio a estruturar um projeto visando ao aperfeioamento dos mecanismos de participao na regulao e o fomento capacitao das organizaes de consumidores, minimizando o grande desequilbrio entre os interlocutores das agncias no processo regulatrio. Esse projeto foi apresentado ao BID Banco Interamericano de Desenvolvimento em 2002 e permaneceu adormecido at o incio de 2006, quando foi identificado como uma oportunidade de tornar-se uma ao complementar ao PRO-REG - Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao2,executado pela Casa Civil da Presidncia da Repblica, especialmente se articulando com o componente de controle social desse Programa. As principais diretrizes que nortearam a concepo do projeto do Idec foram: (1) Necessidade de sensibilizao das agncias em relao importncia de envolver, efetivamente, o consumidor no processo de identificao de falhas de mercado e nas discusses acerca do aperfeioamento e criao de novas regras, considerando as diferentes dimenses desse consumidor individual e coletivo; e necessidade de sensibilizao dos rgos de defesa do consumidor
2
http://www.regulacao.gov.br/
163
TERESA LIPORACE
acerca da importncia da regulao, da relevncia de se conhecer profundamente o processo decisrio que ocorre nas agncias e da pungente necessidade de participao qualificada nesse processo; (2) Oportunidade de construo conjunta de propostas de promoo da participao na regulao, com o envolvimento dos principais atores - agncias e organizaes de defesa do consumidor integrantes do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor SNDC; e (3) Disseminao de informaes relacionadas aos produtos e servios regulados, papel das agncias reguladoras e das organizaes de consumidores, estimulando o cidado a tambm exercer o seu papel na regulao. Em agosto de 2007, o Programa de Fortalecimento da Capacidade
Tcnica da Participao Social na Regulao foi aprovado formalmente e sua implementao iniciada em novembro do mesmo ano. As aes planejadas foram organizadas em 4 componentes: Componente 1: Aprimoramento dos mecanismos de participao dos consumidores nos processos de regulao; Componente 2: Execuo de dois projetos-pilotos; Componente 3: Melhoria da capacidade tcnica das instituies de consumidores; e Componente 4: Disseminao de informao sobre produtos e servios regulados. Todas as aes do Programa envolveram parcerias que tiveram um papel fundamental para o cumprimento das metas estabelecidas e para a gerao de efeito multiplicador. Por isso, em sua fase inicial, os esforos concentraram-se na sensibilizao dos potenciais parceiros por meio da apresentao do Programa, seus objetivos e desafios. O concurso dos diferentes atores era necessrio para o planejamento e detalhamentos das atividades. Tambm era importante que houvesse abertura e disposio para se debater as inmeras dificuldades enfrentadas por todos os envolvidos, que passavam, em sua maioria, pelo desconhecimento mtuo da forma de trabalho e das competncias de cada um. 164
Dentre as aes previstas no Componente 1, foram realizadas pesquisas em
seis agncias reguladoras federais brasileiras (Anac, Anatel, Aneel, ANS, ANTT e Anvisa), com o intuito de mapear os canais de participao social existentes e evidenciar as prticas atuais e as barreiras estruturais e legais ao exerccio do controle social. Tambm foi realizado um breve mapeamento de experincias em promoo do controle social junto a reguladoras de outros pases. Alm do mapeamento nas agncias reguladoras, foi feito um levantamento junto s entidades civis filiadas ao Frum Nacional das Entidades Civis de Defesa do Consumidor (FNECDC) e organizaes pblicas de defesa do consumidor (Procons), a fim de identificar as principais barreiras participao efetiva desses atores no processo regulatrio. Para as entidades civis de defesa do consumidor o levantamento abordou, tambm, aspectos relacionados gesto institucional. Esse levantamento reuniu subsdios para as aes de capacitao previstas no Programa. Os resultados das pesquisas foram sistematizados e apresentados no workshop Regulao e participao social: Experincias, desafios e propostas que possibilitou um grande debate acerca das barreiras participao das organizaes de consumidores no processo regulatrio. O evento, realizado em novembro de 2008, contou com a participao de cerca de 90 representantes de agncias reguladoras e instituies de defesa do consumidor. O produto do workshop foi um conjunto de propostas envolvendo mecanismos de transparncia, articulao entre agncias e o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, boas prticas relacionadas participao do consumidor na regulao e fortalecimento das organizaes de consumidores. O material consolidado foi o ponto de partida para o trabalho de dois projetos-pilotos iniciados no fim de 2008 na Anvisa e na Anatel.
165
TERESA LIPORACE
PRINCIPAIS AES DESENVOLVIDAS

Programas de capacitao Uma ao importante e que resultou em impactos positivos foi a estruturao
de programas de capacitao para os dois grupos envolvidos diretamente no projeto agncias e organizaes de consumidores. Com o intuito de multiplicar as aes e ampliar os resultados, o Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao (PRO-REG) e a Escola Nacional de Defesa do Consumidor do Departamento de Defesa e Proteo do Consumidor do Ministrio da Justia foram parceiros estratgicos nesta ao. Todo o planejamento do Programa de Capacitao Tcnica em Regulao3 voltado ao SNDC foi feito com a participao do Grupo de Trabalho de Fortalecimento das Organizaes de Defesa do Consumidor, integrado pelas agncias piloto (Anvisa e Anatel), pelo DPDC, pelo Ministrio Pblico do Consumidor MPCON, pelo FNECDC, pela Casa Civil da Presidncia da Repblica e pela instituio Procons Brasil, sob coordenao do Idec. O Programa foi estruturado em trs mdulos: O mesmo Grupo de Trabalho definiu os critrios para o preenchimento das vagas e a distribuio entre os diferentes integrantes do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor. Foram contempladas as organizaes com atuao nos setores regulados e com capacidade de articulao. Tambm foi considerada a distribuio geogrfica, procurando-se beneficiar instituies de todas as regies do pas.
3
Mdulo I Democracia e Participao Social em Regulao Mdulo II Regulao Sanitria Mdulo III Regulao em Telecomunicaes
http://www.idec.org.br/regulacao/capacitacao-tecnica.asp
166
O contedo dos treinamentos considerou aspectos levantados pelos estudos
sobre as agncias reguladoras e pela pesquisa sobre o perfil das entidades civis4 e sobre a atuao dos Procon5 em temas regulados realizados no mbito do Programa de Fortalecimento da Capacidade Tcnica da participao Social na Regulao. Foram apresentados e discutidos conceitos envolvidos com a regulao, as competncias das agncias, suas estruturas e forma de atuao, aspectos especficos relacionados aos regulamentos de produtos e servios, fiscalizao e mecanismos de participao, como consultas e audincias pblicas. Um grupo de seis entidades civis de consumidores, filiadas ao Frum Nacional das Entidades Civis de Defesa do Consumidor e pr-selecionadas pelo Idec, tambm recebeu treinamento especfico voltado ao fortalecimento institucional, alm da capacitao tcnica para atuar no processo regulatrio. Essa frente de trabalho considerou a realidade das organizaes de consumidores no governamentais brasileiras, que muito diferente daquela observada nas grandes organizaes de pases do hemisfrio norte. A maioria delas conta com recursos escassos, muitas vezes aqum do mnimo necessrio para a execuo das intervenes que desenvolvem. A busca da sustentao financeira um desafio cotidiano das entidades de defesa do consumidor e o Idec, que ao longo de seus 23 anos de existncia logrou alcanar um grau razovel de sustentabilidade, trabalha para que outras organizaes brasileiras tambm se fortaleam, consolidando o movimento de consumidores no Brasil. O fortalecimento institucional de entidades civis uma das prioridades do Idec e, no escopo desse Programa, significava uma ao complementar construo de propostas para a criao e o aprimoramento de mecanismos de participao na regulao. Para o bom funcionamento do processo, preciso que
Na pesquisa desenvolvida, em parceria com a Secretaria do FNECDC, foram coletados dados de todas as entidades integrantes do FNECDC. Os resultados subsidiaram a proposta de capacitao e forneceram elementos para a seleo das entidades que seriam convidadas a participar do conjunto de atividades do Projeto. 5 Na pesquisa foram analisados dados referentes aos Procon Estaduais (inclusive o do Distrito Federal) e coletadas respostas de doze rgos. Os dados foram obtidos com o apoio do Departamento de Proteo e Defesa do Consumidor (DPDC/MJ).
4
167
TERESA LIPORACE
os interlocutores do consumidor sejam institucionalmente fortalecidos, alm de tecnicamente preparados para ocupar esses espaos. O Programa de Capacitao para o Desenvolvimento Institucional e Organizacional foi estruturado e implementado em quatro etapas. Inicialmente, foi apresentado e discutido com as entidades o marco legal que respalda e suporta o trabalho das entidades de consumidores no Brasil e a identidade dessas organizaes. Em seguida, tratou-se da comunicao institucional. Em dois dias de curso, foram discutidas a importncia da comunicao e do relacionamento com a sociedade e com a imprensa, assessoria de imprensa e o posicionamento das pessoas como Fontes da Imprensa. Buscou-se repassar estratgias para as entidades que no possuem profissionais dessa rea em seus quadros e sensibiliz-las para a importncia do tema. O trabalho teve prosseguimento com uma capacitao em planejamento estratgico, com apresentao dialogada de conceitos e realizao de exerccios. Trs associaes foram selecionadas para uma segunda etapa dessa capacitao, que contemplou o suporte de consultores externos no desenvolvimento de plano estratgico das entidades, com foco na sustentabilidade, incluindo a realizao de uma oficina especfica com durao de dois dias, em cada entidade selecionada e o acompanhamento remoto individualizado da consultoria para esclarecimento de dvidas na conduo do processo pela organizao. O ltimo mdulo focou o tema da Gesto Estratgica e da Sustentabilidade nas Organizaes. Ao todo, 56 representantes de organizaes de consumidores participaram de atividades desse programa de treinamento. O Programa de Capacitao em Defesa do Consumidor voltado s agncias piloto foi realizado em parceria com a Escola Nacional de Defesa do Consumidor e os beneficirios participaram diretamente da sua construo. Todo o contedo foi definido a partir das necessidades identificadas internamente pelos interlocutores dos projetos-pilotos nas duas agncias. A capacitao de servidores da Anatel e da Anvisa, alm de uma experimentao para futuras aes de formao permanente, foi considerada uma ferramenta importante para os 168
projetos-pilotos, uma vez que favoreceu o conhecimento dos diferentes atores da defesa do consumidor, das ferramentas do Cdigo de Defesa do Consumidor e da possibilidade da sua utilizao no trabalho das agncias. Ele tambm abriu canais para a interlocuo direta entre as agncias e os integrantes do SNDC Sistema Nacional de Defesa do Consumidor e para o estabelecimento de parcerias. Banco de Monitoramento da Regulao As consultas e audincias pblicas so importantes espaos de participao
social na atividade regulatria. Os bons resultados, no entanto, dependem da forma como so conduzidas pelas agncias e dos recursos disponveis nas organizaes de consumidores para acompanhar o processo. Esses espaos contam com a participao preponderante do setor regulado. Na maioria dos casos, as organizaes de consumidores no enviam contribuies s consultas em andamento e no esto presentes nas audincias pblicas. O trabalho de monitoramento de novas consultas em cada uma das agncias trabalhoso e envolve um acompanhamento dirio. Em muitos casos, a agncias no apresentam de forma clara as motivaes para uma nova consulta pblica, nem divulgam informaes relevantes relacionadas ao tema da consulta em questo, o que tambm representa uma barreira participao. O Banco de Monitoramento da Regulao uma ferramenta desenvolvida pelo Idec e que visa promoo da participao das organizaes de consumidores e de outros interessados em consultas e audincias pblicas que tenham impacto significativo para os consumidores. Tambm ajudar na compreenso sobre o objeto da consulta/audincia e permitir o intercmbio de documentos, estudos e opinies entre as organizaes do SNDC. O Banco ser lanado ainda no primeiro semestre de 2011 para acesso pblico no website da instituio (www. idec.org.br). A atualizao permanente e a possibilidade da emisso de avisos sobre novas consultas pblicas aos usurios cadastrados permitiro que os atores 169
TERESA LIPORACE
interessados tomem conhecimento da abertura do processo e possam acompanhlo at o encerramento do prazo para contribuies. Projetos-Pilotos Os projetos-pilotos foram iniciados em dezembro de 2008 em parceria com
a Anvisa Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria e com a Anatel Agncia Nacional de Telecomunicaes. Os principais objetivos dos pilotos eram: (i) aperfeioar os canais de comunicao entre as agncias, as organizaes de consumidores e a sociedade em geral; (ii) aprimorar os mecanismos de participao social na regulao; (iii) promover maior transparncia nos processos decisrios das agncias reguladoras e (iv) ampliar a participao das organizaes do SNDC em consultas e audincias pblicas. Alm disso, era importante gerar experincias bem-sucedidas e disseminar boas prticas que pudessem ser adotadas por outras agncias e rgos reguladores. A fim de operacionalizar as atividades do projeto-piloto, o Idec formalizou a parceria com cada uma das agncias por meio dos seguintes instrumentos: Anvisa Protocolo de Cooperao e Anatel Acordo de Cooperao Tcnica. Dentre as condies pactuadas nas parcerias havia a previso de um grupo responsvel pela gesto do projeto-piloto em cada uma das agncias. Na Anvisa, um Comit Gestor foi institudo pela Portaria n 31, de 14 de janeiro de 2009, e, na Anatel, a Comisso Gestora responsvel pelo piloto foi formalizada pela Portaria n 81, de 13 de fevereiro de 2009. O ponto de partida de cada projeto-piloto foi dado com a realizao de um workshop com a participao das duas agncias ao final de novembro de 2008. Servidores de diferentes reas da Anvisa e Anatel refletiram sobre os processos internos e externos da agncia, tomando como ponto de partida as questes prestabelecidas a partir da consolidao dos trabalhos de grupo realizados por ocasio do Workshop Participao Social: experincias, desafios e propostas. 170
Nessa primeira etapa do trabalho, tambm foram apresentados e discutidos os resultados dos estudos conduzidos pelo Idec. Esse encontro, que contou com a participao de mediadores, possibilitou a anlise das diferentes dimenses da participao do consumidor na regulao luz das estruturas de cada uma das agncias. O material gerado nesse workshop foi sistematizado e apresentado na primeira reunio do grupo gestor. Todo o trabalho desenvolvido no piloto parte desse subsdio. As principais barreiras identificadas pelos participantes dos workshops e sistematizadas no material de apoio aos pilotos gravitavam em torno dos seguintes temas: Quadro 1. Principais temas relacionados participao do consumidor na regulao abordados nos Pilotos
Agenda Regulatria Instrumento que confere previsibilidade e favorece a participao social no processo regulatrio Necessidade de envolvimento do consumidor, nas suas diferentes dimenses, no processo de construo da agenda Instncias de Participao Necessidade de aprimorar os espaos de participao, minimizando as barreiras que dificultam o envolvimento do consumidor no processo regulatrio Necessidade de aprimorar os procedimentos de consultas e audincias pblicas, viabilizando a participao qualificada do consumidor Comunicao entre a Agncia e os Consumidores Articulao com o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor Aproximao com o cidado, apresentando de forma clara as competncias da agncia e os canais de comunicao, disseminando direitos e informando, com linguagem acessvel, as regras para a prestao dos servios Ampliao da transparncia no processo decisrio
171
TERESA LIPORACE
Papel da Agncia na Proteo do Consumidor Entendimento sobre a necessidade de se colocar o consumidor numa posio de destaque na agenda e na misso da agncia, considerando a sua condio de vulnerabilidade diante do setor regulado e minimizando o desequilbrio nas relaes de consumo Fomento ao Trabalho das Organizaes de Consumidor Apoio tcnico e financeiro ao trabalho das organizaes de consumidores, a fim de promover a sua efetiva participao na regulao
Fonte: Elaborao prpria.
Cada um dos temas acima era constitudo de subtemas. Os grupos
gestores definiram prioridades e trabalharam no desenvolvimento de propostas considerando as oportunidades propiciadas pela parceria e as diretrizes estabelecidas pela diretoria da agncia. Os subtemas possuam amplitude e profundidade distintas. Parte deles carecia de tratamento diferenciado, j que impactava processos internos de maneira contundente ou implicava mudana da cultura interna. Outros, porm, eram operacionalmente simples e no envolviam nenhuma mudana profunda na organizao. De acordo com a proposta metodolgica, um plano de ao deveria ser elaborado como um produto do projeto-piloto. O processo de construo e aprovao do plano significava muito mais que um mero cumprimento dos requisitos estabelecidos na formalizao da parceria. O valor da iniciativa estava, justamente, na oportunidade de dilogo que se estabeleceria ao longo dos 24 meses de durao do piloto.
Uma agenda de trabalho foi definida pelos grupos gestores na primeira
reunio, estabelecendo encontros mensais durante todo o ano de 2009. No ano seguinte, os grupos passaram a se reunir bimestralmente, ampliando o prazo para a execuo das tarefas acordadas. Algumas aes foram implementadas, concomitantemente, ao processo de detalhamento e aprovao do Plano. O planejamento para o desenvolvimento dos projetos-piloto considerava o fato de que a cultura de cada uma das agncias, assim como sua estrutura e 172
suas normas, influenciariam diretamente os resultados do projeto. Por isso, era fundamental ter estratgias que permitissem enfrentar as barreiras naturais que fossem surgindo ao longo do caminho, a fim de garantir a sustentabilidade do projeto e de seus resultados. Tomando esse preceito como base, a proposta de implantao do projeto-piloto apresentada para a Anvisa e para a Anatel permitia avanar lentamente, porm com profundidade e firmeza. Era preciso estabelecer um processo gradual de aprendizagem, com a apresentao de conceitos, antes de se discutir temas mais complexos e polmicos. Os encontros sistemticos, com reunies mensais ao longo do primeiro ano, era parte dessa estratgia e favoreceu o processo, possibilitando a apresentao e a digesto de conceitos e premissas. As discusses do grupo eram estimuladas a partir dos resultados das pesquisas conduzidas pelo Idec no mbito do Programa e da vivncia dos tcnicos da agncia. Durante todo o tempo, enfatizou-se a importncia da institucionalizao e da disseminao das aes do projeto dentro da prpria agncia, para alm das reas envolvidas diretamente no grupo gestor. A dinmica estabelecida nos dois pilotos permitiu ao grupo trabalhar as relaes interinstitucionais. Na Anvisa6, alm do Comit Gestor, foi institudo um Grupo de Trabalho (GT) para auxiliar tecnicamente a execuo do projeto-piloto e promover a internalizao das atividades na agncia. O GT foi constitudo por 12 servidores da Agncia, com dois representantes de cada uma das cinco diretorias e dois da Ouvidoria, sob coordenao da Unidade Tcnica de Regulao (Untec). Esse arranjo organizacional conferiu maior fluidez ao processo, uma vez que as questes tratadas no mbito do Comit Gestor ganhavam maior consistncia no Grupo de Trabalho, no qual os representantes das diferentes reas da Agncia discutiam em profundidade as propostas lanadas no CG e operacionalizavam as tarefas. O Grupo de Trabalho tambm funcionava como laboratrio para a simulao de possveis focos de resistncia internos e propiciava a divulgao
As informaes constam do Relatrio de Atividades do Projeto Fortalecimento da Capacidade Tcnica de Participao Social nos Processos de Regulao.Anvisa, 2011
6
173
TERESA LIPORACE
das idias e das propostas que poderiam causar impactos nas diferentes reas da agencia. Na Anatel, a partir de meados de 2009, foi constitudo um grupo ampliado, que potencializou o trabalho da Comisso Gestora, ampliando o escopo do trabalho e conferindo maior integrao e sinergia entre as linhas de ao do plano. O grupo constitudo por integrantes de diferentes reas da agncia, sob coordenao da Comisso, foi responsvel pela elaborao da primeira proposta do Plano de Ao e tambm oportunizou o dilogo entre as diferentes reas da estrutura da agncia em torno de um tema novo e que trazia desafios comuns. Durante a execuo dos projetos-pilotos, houve oportunidades para o compartilhamento de informaes entre os dois grupos gestores e para a divulgao do trabalho junto a organizaes de defesa do consumidor e outras agncias reguladoras. Campanhas de Informao Muita informao foi produzida e disseminada pelo Idec e pelas
organizaes parceiras. De forma resumida, pode-se destacar a produo de contedo relacionado a testes e pesquisas sobre produtos e servios regulados, que uma ferramenta de monitoramento dos mercados, que o Idec tem utilizado desde os anos 90. Como parte do processo de formao de interlocutores do consumidor, o Idec planejou algumas pesquisas e testes que deveriam envolver, voluntariamente, entidades civis filiadas ao FNECDC. Os produtos e servios pesquisados foram selecionados com base na importncia para consumidores de diferentes regies do pas. Considerou-se, ainda, a factibilidade dos testes e pesquisas com a participao dos muitos parceiros e a metodologia adotada. Nessa ao, foram realizadas diversas pesquisas. A ttulo de exemplo, citamos: 174
Telefones de Uso Pblico (TUP), para verificao do cumprimento
do regulamento de caractersticas de funcionamento dos telefones de uso pblico (Resoluo Anatel 459/07) e o cumprimento das Metas de Universalizao do Plano Geral (Decreto n 4769/03). A pesquisa foi realizada no perodo de junho e julho de 2009, em parceria com 4 entidades: ABCCON Associao Brasileira da Cidadania e do Consumidor de Mato Grosso do Sul, ACV Associao Cidade Verde de Rondnia, ADECCON Associao de Defesa da Cidadania e do Consumidor de Pernambuco e o MDC Movimento das Donas de Casa de Minas Gerais.
SAC de Telefonia Fixa, para verificao do cumprimento do Decreto
6523/08, envolvendo as entidades: ADECON - Associao de Defesa da Cidadania e do Consumidor de Pernambuco e ABCCON - Associao Brasileira da Cidadania e do Consumidor de Mato Grosso do Sul.
Qualidade do Feijo embalado, para avaliao de sujidade, resduos
de agrotxicos e presena de micotoxinas, alm da verificao do cumprimento do Regulamente Tcnico de Rotulagem Nutricional (RDC Anvisa 360/03), em parceria com as entidades ABCCON - Associao Brasileira da Cidadania e do Consumidor de Mato Grosso do Sul, Movimento das Donas de Casa de Minas Gerais, ACV - Associao Cidade Verde de Rondnia, ADECCON - Associao de Defesa da Cidadania e do Consumidor de Pernambuco, MDC - Movimento das Donas de Casa do Rio Grande do Sul, CONES Instituto para o Consumo Educativo Sustentvel do Par, Centro de Defesa do Consumidor do Rio Grande do Norte e Associao de Donas de Casa da Bahia de Jequi. As entidades participaram da pesquisa de mercado e identificao das marcas disponveis e aquisio das amostras.
Qualidade de guas Minerais O teste avaliou a presena de substncias
de risco sade, caractersticas fsico-qumicas e rotulagem de 33 marcas 175
TERESA LIPORACE
de gua mineral de dez cidades brasileiras. Contou com a parceria de nove entidades: : ABCCON - Associao Brasileira da Cidadania e do Consumidor de Mato Grosso do Sul, ACV - Associao Cidade Verde de Rondnia, ADECCON - Associao de Defesa da Cidadania e do Consumidor de Pernambuco, MDC - Movimento das Donas de Casa de Minas Gerais, CONES Instituto para o Consumo Educativo Sustentvel do Par, CDC - Centro de Defesa do Consumidor do Rio Grande do Norte e ADC - Associao de Donas de Casa da Bahia/ Jequi, ABED - Associao Brasileira de Economistas Domsticos/CE e ADOCON - Associao das Donas de Casa, dos Consumidores e da Cidadania de Tubaro/SC.
Publicidade de medicamentos isentos de prescrio a pesquisa avaliou
nos sites institucionais de quinze grandes laboratrios farmacuticos a promoo de medicamentos vendidos sob prescrio mdica, que tm proibida sua propaganda por regulamento da Anvisa. Os resultados encontrados foram publicados na Revista do Idec e enviados ao rgo regulador que determinou a retirada imediata da publicidade nos websites das empresas.
Uso de corantes em medicamentos peditricos, publicada na Revista
do Idec em julho de 2009. Esta pesquisa subsidiou as contribuies do Idec s Consultas Pblicas 01/09 e 08/09 referentes reviso de bulas e rotulagem de medicamentos, respectivamente, enviadas Anvisa. Em setembro e dezembro de 2009, a Anvisa publicou os novos regulamentos para os temas, respectivamente RDC 47 e RDC 71, que incorporaram muitas das contribuies enviadas pelo Idec. Alm das informaes e orientaes produzidas e divulgada para os
cidados em linguagem acessvel sobre a qualidade desses produtos e servios e sobre sua regulamentao, o Idec e as entidades do FNECDC encaminharam os 176
resultados das pesquisas para os rgos responsveis pela regulao e fiscalizao desses produtos e servios, solicitando providncias a fim de sanar os problemas identificados. Produziram-se releases que foram utilizados pelas entidades na divulgao dos testes e pesquisas em suas cidades de origem. Foram muitos os artigos, entrevistas e trabalhos divulgados sobre produtos e servios regulados e sobre o tema regulao e conceitos inerentes atividade regulatria na Revista do Idec e no Portal da instituio. Outra linha de ao no mesmo componente envolveu a produo peas de publicidade para a divulgao do trabalho das entidades de defesa do consumidor e para a disseminao do conceito de regulao, divididas em duas campanhas publicitrias: A Institucional, com foco em informaes sobre as entidades de defesa do consumidor e com apelo para que os consumidores juntemse luta, reforando a importncia da ao coletiva; B Direito e Regulao, na qual transmitido o conceito de regulao e de agncias reguladoras e como o consumidor pode participar do processo regulatrio. As peas consistem em filmes publicitrios, spots para rdio, anncios impressos e folders e sete entidades filiadas ao FNECDC, incluindo o Idec, tero peas com suas assinaturas e negociaro espaos gratuitos em veculos de informao. Desenvolvimento do Indicador de Assimetria Participativa dos Consumidores no Processo de Regulao Tambm no mbito do Programa de Fortalecimento da Capacidade
Tcnica da Participao Social na Regulao, e com base na experincia e metodologia do Ranking das Agncias Reguladoras, foi construdo um indicador, em carter experimental, com o propsito de avaliar o desempenho do projeto e seus resultados a partir da verificao das mudanas provocadas nos principais atores agncias reguladoras e organizaes de consumidores. 177
TERESA LIPORACE
O Indicador de Assimetria Participativa dos Consumidores nos
Processos de Regulao (IAPC) tem por objetivo medir a situao das organizaes civis de consumidores em relao ao conhecimento e a capacidade de atuao nos processos regulatrios, bem como a capacidade das agncias reguladoras de informar aos consumidores e incorporarem suas demandas aos processos de regulao. Sua construo parte da perspectiva de que as organizaes de consumidores e a sociedade civil organizada tm o papel de levar ao conhecimento das agncias demandas e informaes relativas ao comportamento das empresas. As agncias, por sua vez, devem comunicar que aes so tomadas para proteger os interesses dos consumidores e mitigar os problemas na prestao dos servios regulados, alm de oferecer canais abertos e eficazes para a interlocuo com a sociedade. A relao das agncias com as empresas necessariamente uma relao de regulao, por meio do estabelecimento de mecanismos, de processos e de informaes que devem ser prestadas para assegurar a qualidade dos produtos e de atender os direitos dos consumidores. Nesse contexto, a participao dos consumidores nesse processo fundamental, pois eles podem atuar como contraponto aos interesses do setor regulado, bem como alertar os reguladores quanto efetividade das regras estabelecidas e o seu cumprimento. Todavia esse fluxo tem falhas significativas, especificamente em fases iniciais do processo de regulao. Desse modo, a assimetria est diretamente relacionada aos nveis de informao entre todos os envolvidos no processo regulatrio. O IAPC um indicador sinttico, que se expressa em um valor numrico que varia entre 0 (zero) (mximo de assimetria) e 1 (nenhuma assimetria) e resulta da combinao de dois indicadores especficos:
IDIar7 ndice de Disponibilidade Informacional das Agncias
Reguladoras,
7
relativo
agncias
reguladoras
consideradas
Originalmente o IDIar era denominado IAIar - ndice de Assimetria Informacional das Agncias Reguladoras, mas no mbito dessa avaliao intermediria foi proposto a modificao de seu enunciado com o intuito de adequ-lo s suas caractersticas metodolgicas .
178
individualmente (aplicado fundamentalmente junto s agncias ANATEL e ANVISA, que fazem parte dos projetos-pilotos).
ICRoc8 ndice de Capacidade de atuao na Regulao das
Organizaes de Defesa do Consumidor, referente s organizaes analisadas individualmente e tambm em conjunto de organizaes que atuam em determinado setor regulado (refere-se ao universo de entidades do Frum Nacional das Entidades Civis de Defesa do Consumidor em especial aquelas que participaro dos processos de capacitao promovidos pelo projeto em relao s reas de regulao que acompanham). Cada um destes ndices especficos composto por dimenses que por sua vez so constitudas por temas, que so os escores fatoriais bsicos que estruturam o ndice e, portanto, a avaliao das instituies. Cada tema definido a partir de um conjunto de quesitos (ou aspectos), que por sua vez so observveis e mensurveis a partir de um ou mais critrios, que cumprem o papel de variveis mais elementares da estrutura do ndice. O IDIar composto de duas principais dimenses que espelham os diversos aspectos envolvidos na relao entre as agncias reguladoras e a participao dos consumidores nos processos de defesa do consumidor e na aplicao dos processos de regulao: (a) a dimenso informao e transparncia, na qual se busca mensurar o tipo e a qualidade da informao disponvel para a sociedade e para as organizaes civis de defesa do consumidor, em relao aos setores e empresas regulados; atuao dos rgos reguladores e aos impactos verificados ou potenciais das decises regulatrias, e (b) a dimenso canais de participao na qual se avaliar a verificao dos canais de participao e de sua efetividade em prover oportunidades de deliberao e de prestao de contas (accountability).
Este ndice tambm possua originalmente outro enunciado: IACoc ndice de Assimetria da Capacidade das Organizaes de Defesa do Consumidor. Sua modificao deve-se ao mesmo motivo comentado na nota anterior.
8
179
TERESA LIPORACE
A dimenso de Informao e Transparncia busca identificar algumas das
caractersticas associadas ao Conselho Diretor, os Relatrios apresentados pela agncia, as informaes gerais existentes no website das agncias, as informaes disponveis sobre a agncia e atividades levadas a cabo nas reas de educao e informao pblica. A dimenso Canais de Participao busca avaliar temas associados atuao dos Conselhos, os nveis de participao nas audincias e consultas pblicas e o acesso do consumidor individual s informaes geradas pela Agncia. O ICRoc foi desenvolvido com base no acmulo do Idec na atividade de representao. composto de duas dimenses: (a) a dimenso da capacidade de atuao na regulao, que envolve diversos aspectos relacionados aos recursos tcnicos e ao conhecimento sobre o setor regulado, sobre a regulao e sobre as instncias de participao junto aos reguladores, alm da experincia na atuao efetiva na defesa do consumidor nesses setores e, (b) a dimenso desenvolvimento institucional, formada por quesitos sociopolticos, tcnicogerenciais e financeiros. Essa dimenso foi introduzida no ndice para a sua aplicao junto s organizaes da sociedade civil, uma vez que na viso do Idec o grau de desenvolvimento institucional das entidades influencia a sua capacidade de atuao em atividades de representao do consumidor, especialmente naqueles setores onde essa atuao requer atividades de monitoramento sistemtico e permanente. Para fins de avaliao do desempenho do Programa de Fortalecimento da Capacidade Tcnica da Participao Social na Regulao, foram planejados trs momentos diferentes para a aplicao do indicador: a. Linha de Base do Programa (primeira aplicao) b. Avaliao Intermediria c. Avaliao Final
180
O consultor contratado para a realizao da reviso conceitual e
metodolgica do indicador tambm foi responsvel pela sua aplicao nos trs momentos pr-estabelecidos. Ele procedeu a coleta de dados na Anvisa e Anatel projetos-pilotos para a elaborao do IDIar e nas entidades civis filiadas ao Frum Nacional das Entidades Civis de Defesa do Consumidor (FNECDC) para e verificao do ICRoc. O levantamento das informaes para elaborao do IAPC (linha de base) foi finalizado em outubro de 2008. A coleta dos dados foi efetuada por meio dos websites das agncias por ser considerada fonte pblica de informao e em entrevistas com tcnicos e gerentes. Os resultados foram encaminhados s duas agncias para conhecimento e observaes. Posteriormente, em reunies dos grupos gestores dos projetospiloto, as agncias tiveram a oportunidade de apresentar as observaes e discutir os resultados com a equipe do Idec e com o consultor. A oportunidade foi importante para a harmonizao dos conceitos adotados. Aos 18 meses do Projeto-piloto procedeu-se a avaliao intermediria, que ocorreu em agosto de 2009. Nessa ocasio, novos levantamentos para elaborao do indicador foram realizados pelo mesmo consultor. Para efeitos dessa segunda avaliao, foi realizada uma reviso metodolgica, com a incorporao de novos quesitos e critrios. A ltima aplicao da ferramenta acontecer no segundo trimestre de 2011, por ocasio da avaliao final do Programa.
RESULTADOS
Um dos grandes desafios do Programa foi a sensibilizao das agncias reguladoras acerca da importncia do seu papel no processo de ampliao da participao do consumidor na regulao e no estmulo ao engajamento desses rgos em espaos institucionalizados de controle social. Nesse sentido, percebeuse a convergncia de esforos de todos os parceiros para o alcance de objetivos 181
TERESA LIPORACE
comuns. Pouco a pouco, a incidncia das organizaes de defesa e proteo do consumidor no processo regulatrio e a importncia do papel do consumidor na regulao passaram a ser temas relevantes para as agncias reguladoras envolvidas diretamente no projeto. Outras agncias e rgos que atuam na regulao, como a ANS9, a ANTT10 e INMETRO tambm iniciaram discusses sobre esses mesmos temas. Nesse sentido, a ANVISA e a ANATEL deram grandes contribuies ao processo, apresentando suas experincias junto a outras agncias e rgos de governo em diferentes fruns e ampliando o debate sobre diferentes questes em torno do tema. Outro desafio importante foi a sensibilizao das organizaes de consumidores em relao necessidade de aproximao com as agncias e ao envolvimento no processo regulatrio. Neste momento, aps trs anos e meio de trabalho, pode-se verificar que muitas organizaes do SNDC- Sistema Nacional de Defesa do Consumidor j compreendem que a soluo de vrios problemas enfrentados pelos consumidores passa pela boa regulao, que alcanada com boas prticas regulatrias. As boas prticas regulatrias incluem, necessariamente, a transparncia no processo decisrio e o envolvimento do consumidor no processo regulatrio, considerando as suas diferentes dimenses. Esse aprendizado tem levado a mudanas nas prprias organizaes de consumidores, que j procuram desenvolver mecanismos internos para sua prpria capacitao e para a discusso de temas especficos relacionados aos servios e produtos regulados. Verifica-se, ainda que organizaes de consumidores, motivadas pelos encontros promovidos no Programa, tm buscado a interlocuo direta com as agncias. Mas esse ainda um processo incipiente e cuja evoluo ainda depende de aes que lhe garantam a sustentabilidade.
Em setembro de 2010, a ANS colocou em consulta pblica a minuta do regulamento que tratava de formas de particio social e em dezembro de 2010 publicou a RN 242, que disciplina os procedimentos de consulta e audincia pblica, entre outros. 10 A ANTT colocou em consulta pblica uma minuta de resoluo que dispe sobre instrumentos do processo de participao e controle socila no mbito da ANTT.
9
182
O programa de capacitao para as organizaes de consumidores
representou para muitas organizaes a primeira oportunidade de ter acesso ao conhecimento sistematizado sobre o tema regulao e suas inter-relaes com a defesa do consumidor. A apresentao dos espaos de controle social nas agncias reguladoras abriu novas perspectivas, assim como interlocuo com os pares e a possibilidade de articulao para a ocupao efetiva desses espaos. Alm das oportunidades de dilogo e o debate aberto oferecidos pelo Programa, foram expostos os limites e as foras de cada ator. Ficou constatada que a atuao conjunta, a integrao das aes, a combinao dos recursos e a busca por objetivos comuns so fundamentais para a boa regulao. Os projetos-pilotos11 apresentaram resultados significativos. possvel constatar o discurso sobre a participao social na regulao no interior das agncias piloto e o compromisso institucional com o tema e com as aes e metas de mudana. A construo conjunta e pactuada de propostas de mudanas de procedimentos, instrumentos e regras foi concretizada nos planos de ao aprovados pelas diretorias dessas agncias. Muitas aes foram implementadas durante a vigncia dos termos de cooperao com o Idec. Outras, no entanto, ainda carecem de detalhamento, mas possvel verificar a sustentabilidade da iniciativa. Houve estreitamento na relao entre essas duas agncias reguladoras e as organizaes de consumidores tambm no plano local, indicando a mudana de postura com a abertura ao dilogo com instituies do SNDC Sistema Nacional de Defesa do Consumidor. H vrios relatos de que os eventos de capacitao propiciaram o conhecimento mtuo entre representantes de organizaes de defesa do consumidor e de agncias, que se desdobrou em mudanas nos comportamentos dos atores. A continuidade do trabalho e o processo de institucionalizao das aes nas agncias piloto podem ser percebidos em diferentes iniciativas. A Anvisa firmou, recentemente, um termo de cooperao com o FNECDC - Frum das
11
As aes de cada projeto-piloto sero apresentadas em outros artigos dessa publicao.
183
TERESA LIPORACE
Entidades Civis de Defesa do Consumidor para viabilizar atividades previstas no plano de ao e planejar novas estratgias de interveno. A Anatel apresentou o Plano Pr-usurio12 ao CEDUST13, que ter a oportunidade de acompanhar e monitorar a sua implementao. O tema participao do consumidor no processo regulatrio ultrapassou as fronteiras do Programa implementado pelo Idec por meio de aes de multiplicao realizadas pelos diferentes parceiros atores fundamentais , o que contribui para a disseminao das propostas e conceitos construdos de forma coletiva e para a sustentabilidade dos resultados. Os grandes impactos, no entanto, sero percebidos a mdio e a longo prazo e medida que as aes experimentadas tornarem-se prticas permanentes e contriburem para o exerccio das boas prticas regulatrias e para o fortalecimento das organizaes de consumidores.
12 13
Portaria 1.160, de 04 de novembro de 2010. Publicada no DOU em 10/11/2010 CEDUST Comit de Defesa dos Usurios dos Servios de Telecomunicaes
184
IDEC. Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor. Piloto Anvisa: Protocolo de Cooperao Idec-Anvisa. Idec, 2010. Disponvel em: http://www.idec.org.br/pdf/ termo-cooperacao-completo.pdf. Acesso em maio de 2011. IDEC. Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor. Piloto Anatel:Termo de Cooperao Tcnica Idec- Anatel. Idec 2010. Disponviel em http://www.idec. org.br/pdf/termo-cooperacao-anatel-arquivo-completo.pdf . Acesso em maio de 2011 IDEC. Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor. Fortalecimento da Participao na Regulao.2010. Disponvel em: regulacao/ Acesso em maio de 2011 IDEC. Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor. Metodologia do IAPC -ndice de Assimetria Participativa dos Consumidores nos Processos de Regulao, So Paulo, outubro de 2008 IDEC. Publicidade, pra que te quero. Revista do Idec, So Paulo, n.135, agosto de 2009 IDEC. Feijo nosso de cada dia. Revista do Idec, So Paulo, n. 137, outubro de 2009 IDEC. T com sede? Revista do Idec, So Paulo, n. 139, dezembro de 2009 IDEC. Fale conosco? Revista do Idec, So Paulo, n. 136, setembro de 2009 http://www.idec.org.br/
185
186
TRANSPARNCIA E PARTICIPAO SOCIAL NO PROCESSO REGULATRIO DA ANVISA: FORTALECIMENTO DOS CONSUMIDORES NA REGULAO SANITRIA
Pedro Ivo Sebba Ramalho
INTRODUO
Na dcada de 1990 e nos primeiros anos do incio deste sculo, a principal mudana no arranjo das funes e organizao do Estado no Brasil foi o surgimento de estruturas autnomas de administrao para os assuntos de regulao da economia, as agncias reguladoras. Inaugurou-se, dessa forma, novo paradigma de interveno estatal no domnio econmico, notadamente em setores de infraestrutura. Essas novidades institucionais alteraram significativamente o modus operandi regulatrio, impondo novo padro de relao do Estado com os agentes econmicos da sociedade capitalista brasileira.1 Desde a aprovao da lei de criao da primeira agncia reguladora brasileira em 1996, novas agncias surgiram. Ao fim de 2005, j havia uma dezena delas, nove criadas durante os dois mandatos do presidente Fernando
Para uma anlise sobre o processo de criao das agncias reguladoras brasileiras durante a reforma do Estado da dcada de 1990, cf. RAMALHO, Pedro Ivo Sebba. A gramtica poltica das agncias reguladoras: comparao entre Brasil e EUA. Braslia, 2007a. Tese (Doutorado). Centro de Pesquisa e Ps-graduao sobre as Amricas, Universidade de Braslia. Sobre o desenho institucional das agncias reguladoras no Brasil, cf. RAMALHO, Pedro Ivo Sebba. Regulao e agncias reguladoras: reforma regulatria da dcada de 1990 e desenho institucional das agncias no Brasil. In: RAMALHO, Pedro Ivo Sebba (Org.). Regulao e Agncias Reguladoras: governana e anlise de impacto regulatrio. Braslia: Anvisa/Casa Civil, 2009.
1
187
PEDRO IVO
Henrique Cardoso e uma no primeiro governo Lula. Di Pietro chama a ateno ao fato de que tal fenmeno, chamado pela autora de agencificao, teve inspirao no direito norte-americano, o que gerou em alguns pases a criao das chamadas autoridades administrativas independentes.2 Nunes, por seu turno, diz que o governo FHC caracterizou-se pelo agenciamento, ou seja, apresentou a qualidade de criador de agncias.3 Este captulo pretende apresentar um panorama da atuao regulatria da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), com destaque para as perspectivas de ampliao da transparncia e da participao social no processo regulatrio da agncia. A primeira seo apresenta uma noo do conceito de regulao e sua relao com a sade, bem como as caractersticas do campo da vigilncia sanitria. Dessa forma, procura-se caminhar para o entendimento do papel e do desenho institucional da agncia reguladora do setor de vigilncia sanitria. A segunda e terceira sees so ento dedicadas caracterizao da Anvisa, suas atribuies e papel regulador; e ao apontamento dos aspectos atinentes transparncia e participao social do processo regulatrio da Agncia. Ser dado destaque parceria realizada ente a Anvisa e o Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (Idec) para a promoo da participao social no processo regulatrio da Anvisa. Ao final, so apresentados comentrios sobre a trajetria de institucionalizao da Anvisa, com apontamentos sobre suas perspectivas na regulao sanitria no Brasil.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Limites da funo reguladora das agncias diante do princpio da legalidade. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (Org.). Direito Regulatrio: temas polmicos. 2. ed. rev. ampl. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 36. O termo agencificao j havia sido utilizado anteriormente em SANTOS, Luiz Alberto dos. Agencificao, publicizao, contratualizao e controle social: possibilidades no mbito da reforma do aparelho do Estado. Braslia: Diap, 2000. 3 NUNES, Edson. O quarto poder: gnese, contexto, perspectiva e controle das agncias reguladoras. In: SEMINRIO INTERNACIONAL SOBRE AGNCIAS REGULADORAS DE SERVIOS PBLICOS, 2., 2001, Braslia. Braslia: Instituto Hlio Beltro, 2001, p. 13. Mimeo.
2
188
Transparncia e participao social no processo regulatrio da Anvisa: fortalecimento dos consumidores na regulao sanitria
REGULAO E SADE: BREVE CARACTERIZAO DO CAMPO DA VIGILNCIA SANITRIA

Inicialmente, para o entendimento do papel e do desenho institucional da agncia reguladora do setor de vigilncia sanitria, importante que se apresente uma noo sobre o conceito de regulao e as caractersticas do campo da vigilncia sanitria. A atividade de regulao estatal, em sentido amplo, pode ser concebida como toda forma de interveno do Estado na economia. Uma definio mais discriminante, entretanto, deve levar em conta que essa interveno estatal na economia no se efetiva pela participao direta na atividade econmica (como agente), mas se concretiza mediante condicionamento, coordenao e disciplina da atividade econmica privada. Isso pode ser mais diretamente enxergado quando o Estado exerce as atividades de regulamentao e normatizao; permisso, autorizao e licena; fiscalizao e controle; definio de tarifas; imposio de sanes e penalidades. Do ponto de vista da Economia da Regulao, essa interveno do Estado na economia tem como funo, basicamente, regular desequilbrios do mercado, quando o mercado se afasta do modelo de concorrncia perfeita, ou seja, apresenta falhas de mercado; e promover o desenvolvimento econmico das empresas com vista a maximizar a utilidade coletiva, fomentar e estabilizar o crescimento econmico, e promover a redistribuio da renda. No setor sade, as principais caractersticas responsveis pelas falhas de mercado a chamada assimetria de informao, entre os diferentes atores, sobre os bens e servios voltados para os cuidados de sade; o carter imprevisvel da necessidade de cuidados de sade; e o conceito de externalidades, que corresponde a custos sociais da produo que no se refletem integralmente nos preos, gerando-se ora benefcios para os consumidores (externalidades positivas) e ora custos para os demais membros da sociedade (externalidades negativas) ou seja, a utilizao individual promove consequncias alm daquelas esperadas ou previstas pelo consumidor. 189
PEDRO IVO
A Economia da Regulao se subdivide, classicamente, em trs grandes temas: a poltica antitruste; a regulao econmica; e a regulao no-econmica. A poltica antitruste trata do controle do abuso do poder econmico por parte de empresas em ambiente de concorrncia imperfeita que geram grandes prejuzos para o consumidor e demais setores produtivos. A regulao econmica propriamente dita atua em situaes tpicas de monoplio natural, nos quais no apenas h ao predatria de grandes empresas, mas tambm caractersticas estruturais de determinados setores que impem limites concorrncia, como a presena de economias de escala e de rendimentos decrescentes. Nesses casos o Estado interfere nas condies de entrada e sada do setor, na quantidade e qualidade da produo, na formao do preo. No ltimo caso, convencionado de regulao no-econmica, o Estado intervm nas relaes de produo com vistas a se reduzirem, prevenirem ou remediarem danos sociais, decorrentes dos riscos gerados no processo de produo e consumo de determinados bens: so os casos do setor sade e do meio-ambiente. As funes tipicamente desempenhadas pelos rgos de vigilncia sanitria, ao longo do tempo e cada vez mais, claramente se enquadram de maneira coerente com essas atividades regulatrias estatais. O conceito de vigilncia sanitria, mesmo que seja o do senso comum, geralmente inclui um ou mais dos termos proteo, controle, fiscalizao, risco, sade. Entretanto, em sua caracterizao mais precisa e contempornea, outros termos tais como a preservao, a normalizao, avaliao, monitoramento, a inspeo, os danos, os produtos, os servios, o ambiente devem ser tambm considerados, na medida em que o campo avana na sua institucionalizao em todo o mundo. A despeito da feio mais moderna da vigilncia sanitria, no novidade que as aes relacionadas ao controle sanitrio tm origem desde pocas remotas quando, sob diversos modos de produo, tenta-se regular o exerccio da medicina, o meio ambiente e produtos objeto de trocas comerciais, como alimentos ou frmacos. 190
As atividades prprias do campo da vigilncia sanitria tm sido consideradas como das mais antigas da sade pblica, e so desempenhadas mesmo antes de se ter maior clareza sobre a existncia de fatores etiolgicos, de relaes causais e da determinao social das doenas. Costa4 lembra que documentos antigos como o Cdigo de Hamurabi, o Cdigo de Manu e o Antigo Testamento contm normas sobre a sade, incluindo at mesmo sanes para o caso de descumprimento. Alm do reconhecimento da vigilncia sanitria como uma das mais antigas prticas da sade pblica, as aes e servios de vigilncia sanitria so historicamente inerentes ao papel atribudo ao Estado de zelar pela sade da populao. A vigilncia sanitria interfere, quer se queira ou no, na vida de todos os seres humanos do planeta, pois o exerccio do poder de polcia, concretizado na produo normativa e na fiscalizao sanitria, obriga os particulares a submeterem-se aos preceitos jurdico-administrativos limitantes das liberdades individuais, condicionando-as aos interesses coletivos e s imposies estabelecidas na Lei.5 Isso decorre, no moderno Estado de Direito, da supremacia do interesse pblico sobre o privado, definido pelas leis que representam a vontade geral da prpria sociedade, obrigando a administrao pblica a realiz-lo. No contexto brasileiro, a vigilncia sanitria pode ainda ser encarada hodiernamente como ao de carter preventivo, pois atua sobre riscos associados a produtos, insumos e servios relacionados com a sade, com o ambiente e o ambiente de trabalho, com a circulao internacional de transportes, cargas e pessoas perpassa todas as prticas mdico-sanitrias, da promoo proteo, recuperao e reabilitao da sade. Desta forma, a vigilncia sanitria constitui-se.
(...) como um subsetor especfico da Sade Pblica, cujo objeto a proteo e defesa da sade individual e coletiva, compondo-se de
4 5
COSTA, E. A. Vigilncia sanitria: proteo e defesa da sade. 2. ed. So Paulo: Sobravime, 2004. 496 p. Idem, ibidem.
191
PEDRO IVO
um conjunto de saberes e prticas que visam interferir nas relaes sociais produo-consumo para prevenir, diminuir ou eliminar riscos e danos sade relacionados com objetos historicamente definidos como de interesse da sade e tendo como objetivo a crescente qualidade de vida. 6
Por sua vez, Lucchese 7 sugere que a vigilncia sanitria, tal como a conhecemos hoje, filha da revoluo industrial, pois nas primeiras dcadas do sculo XX, principalmente nos pases mais desenvolvidos, foram estabelecidas leis que criaram rgos e mecanismos para sua implementao a fim de controlar a produo e a comercializao de bens e servios com potencial risco sade pblica. Aponta, ainda, que a forma como a vigilncia sanitria se apresenta tem relao direta com o grau de desenvolvimento, uso e consumo de tecnologias, e que em cada lugar intimamente relacionada com a diviso internacional do trabalho e ao conseqente grau de desenvolvimento tecnolgico da produo. Assim, a organizao e atuao das organizaes responsveis pela vigilncia sanitria assumem diversas conformaes, em funo dos valores culturais, polticos e econmicos caractersticos de cada pas ou regio. A definio corrente de vigilncia sanitria no Brasil eminentemente legal. A vigilncia sanitria recebeu tratamento direto na Constituio, sendo dispostas vrias de suas aes no artigo 2008 do Captulo da Seguridade Social, Seo
Idem, ibidem. LUCCHESE, Geraldo. Globalizao e regulao sanitria: os rumos da vigilncia sanitria no Brasil. Rio de Janeiro: FIOCRUZ, 2001. Tese (Doutorado em Sade Pblica), Escola Nacional de Sade pblica, Fundao Oswaldo Cruz, 2001. [publicado posteriormente como livro em LUCCHESE, G. Globalizao e regulao sanitria: os rumos da vigilncia sanitria no Brasil. Braslia: ANVISA, 2008. 356 p.] 8 Art. 200 - Ao sistema nico de sade compete, alm de outras atribuies, nos termos da lei: I - controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substncias de interesse para a sade e participar da produo de medicamentos, equipamentos, imunobiolgicos, hemoderivados e outros insumos; II - executar as aes de vigilncia sanitria e epidemiolgica, bem como as de sade do trabalhador; III - ordenar a formao de recursos humanos na rea de sade; IV - participar da formulao da poltica e da execuo das aes de saneamento bsico; V - incrementar em sua rea de atuao o desenvolvimento cientfico e tecnolgico; VI - fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu teor nutricional, bem como bebidas e guas para consumo humano; VII - participar do controle e fiscalizao da produo, transporte, guarda e utilizao de substncias e produtos psicoativos, txicos e radioativos; VIII - colaborar na proteo do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho. (Destacaram-se as aes mais diretamente vinculadas ao trabalho da vigilncia sanitria.)
6 7
192
Sade, ao enumerar as atribuies do Sistema nico de Sade, das quais compete vigilncia sanitria a execuo de vrias com primazia. Posteriormente, a Lei n. 8.080/90 (Lei Orgnica da Sade), que dispe sobre a organizao do SUS, tambm confere especial ateno matria e dispe que vigilncia sanitria um conjunto de aes capaz de eliminar, diminuir ou prevenir riscos sade e de intervir nos problemas sanitrios decorrentes do meio ambiente, da produo e circulao de bens e da prestao de servios de interesse da sade. A Lei estabelece, ainda, que a vigilncia sanitria abrange o controle de bens de consumo que, direta ou indiretamente, se relacionem com a sade, compreendidas todas as etapas e processos, da produo ao consumo; e o controle da prestao de servios que se relacionam direta ou indiretamente com a sade. O conceito legal de vigilncia sanitria contido na Lei 8.080, confere a esse campo de atuao da sade um carter abrangente que vai do controle do risco (eliminar, diminuir ou prevenir riscos) interveno nos ambientes, processos e estabelecimentos para garantir sade e qualidade de vida.
AGNCIA NACIONAL DE VIGILNCIA SANITRIA: CARACTERSTICAS INSTITUCIONAIS E PAPEL REGULADOR

No Brasil, as primeiras aes de vigilncia sanitria, relacionadas ao controle de portos, remontam chegada da Corte Portuguesa, em 1808. A conformao de servios mais sistemticos de vigilncia sanitria, e a prpria utilizao do termo datam, entretanto, do incio do sculo XX. Durante o sculo passado, rgos e aes de vigilncia foram se reforando com o processo de urbanizao e industrializao. Nas ltimas dcadas daquele sculo j se falava na constituio de um sistema nacional de vigilncia sanitria. Nas ltimas dcadas do sculo passado, a sociedade brasileira conviveu com vrios casos noticiados de problemas relacionados a produtos ou servios 193
PEDRO IVO
sujeitos a vigilncia sanitria. Esses foram os casos do acidente com o Csio 137, no ano de 1987, em Goinia; as mortes de pacientes renais crnicos pela utilizao de gua contaminada por uma unidade de dilise em Caruaru, em 1996. Com o agravamento da crise de legitimidade da vigilncia sanitria durante a dcada de 1990, quando se noticiava a circulao de grande volume de medicamentos falsificados no pas,9 as discusses sobre a necessidade da formao de um sistema nacional de vigilncia sanitria foram retomadas. Em 1994, foi editada a Portaria GM/MS n. 1.565/94, que definia a instituio do Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria (SNVS). A portaria, nunca implementada, serviu de base para a conformao do SNVS e criao da Anvisa que ocupou o lugar da antiga Secretaria Nacional de Vigilncia Sanitria do Ministrio da Sade. Criada h pouco mais de dez anos, a Anvisa10 surgiu com a finalidade institucional de promover a proteo da sade da populao, por intermdio do controle sanitrio da produo e da comercializao de produtos e servios e dos ambientes, dos processos, dos insumos e das tecnologias a eles relacionados, bem como fazer o controle de portos, aeroportos e fronteiras. Uma singularidade que caracteriza a atuao da Anvisa devida ao fato de a regulao no campo da vigilncia sanitria ser exercida no em setor especfico da economia, mas em todos os setores relacionados a produtos e servios que podem afetar a sade da populao brasileira. A Constituio Federal de 1988 e a Lei Orgnica da Sade, Lei n 8.080/1990, consagram a sade como direito de todos e dever do Estado, que deve exerc-lo por meio da formulao e da execuo de polticas econmicas e sociais que visem reduo de riscos de doenas e de outros agravos. Alm disso, o Estado deve estabelecer as condies
BRASIL. Relatrio final da Comisso Parlamentar de Inqurito destinada a Investigar os Reajustes de Preos e a Falsificao de Medicamentos, Materiais Hospitalares e Insumos de Laboratrios CPI dos Medicamentos. Braslia: Cmara dos Deputados, 2000. 10 As informaes que caracterizam a Anvisa nesta seo foram retiradas em grande parte dos relatrios anuais de atividades dos anos de 2005, 2006 e 2007. RAMALHO, Pedro Ivo Sebba (Org.). Anvisa: relatrio anual de atividades 2005. Braslia: Anvisa, 2006. v. 1. 210 p. Disponvel em: <www.anvisa.gov.br>. Acesso em: 30 set. 2009; ______ (Org.). Relatrio Anual de Atividades da Anvisa 2006. Braslia: Anvisa, 2007b. v. 1. 424 p. Disponvel em: <www. anvisa.gov.br>. Acesso em: 30 set. 2009; ______ (Org.). Relatrio de Atividades da Anvisa 2007. Braslia: Anvisa, 2008a. 160 p. Disponvel em: <www.anvisa.gov.br>. Acesso em: 30 set. 2009.
9
194
que assegurem o acesso universal e igualitrio s aes e aos servios para a promoo, a proteo e a recuperao da sade. Dessa forma, a sade entendida como conceito associado qualidade de vida do indivduo e ao seu bem-estar, tanto fsico quanto mental e social, tendo como fatores determinantes e condicionantes a alimentao, o meio ambiente, a moradia, o saneamento bsico e o trabalho, entre outros. Outra singularidade da Anvisa sua atuao tanto na regulao econmica do mercado quanto na regulao sanitria. Desempenha, assim, funo de mediao entre produtores e consumidores, tendo em vista que o uso de produtos, bens e servios por ela regulados pode causar graves efeitos sade da populao. Nesse contexto, necessrio conhecer ampla e previamente a realidade social e sanitria na qual esses produtos e servios se inserem. As atividades da Agncia devem ser, portanto, intrinsecamente ligadas defesa dos direitos do consumidor, uma vez que trabalha para garantir que produtos e servios sejam de qualidade e no coloquem em risco o bem-estar do cidado e a sade pblica. Nesse cenrio est situada a misso da Anvisa: proteger e promover a sade da populao, garantindo a segurana sanitria de produtos e servios e participando da construo de seu acesso. A Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria pode ser considerada a maior das agncias reguladoras do Brasil. De um lado, pelo quantitativo de sua fora de trabalho: cerca de trs mil servidores, metade deles distribudos por todo o territrio nacional em portos, aeroportos e postos de fronteira para realizar o controle de entrada e sada de produtos e pessoas, para proteger os interesses da sade pblica nacional. De outro lado, a magnitude do trabalho da Anvisa resultado da abrangncia dos objetos e processos regulados por sua atuao. Alm da coordenao do Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria, e do controle de portos, aeroportos e fronteiras, Anvisa cabe a regulao de servios de sade e de produtos de interesse sade, de laboratrios de sade pblica, da propaganda de produtos de interesse sade. So exemplos dos produtos 195
PEDRO IVO
regulados e processos a eles relacionados pela Anvisa os medicamentos, os alimentos, os produtos para sade equipamentos, produtos mdicos e kits diagnsticos; sangue, outros tecidos, clulas e rgos; saneantes; cosmticos; produtos txicos com destaque para os agrotxicos; e produtos derivados do tabaco. Controla tambm os ambientes, os processos, os insumos e as tecnologias a eles relacionados e realiza o monitoramento de preos de medicamentos. Tambm responsvel pela anlise e anuncia prvia nos processos de concesso de patentes para produtos e processos farmacuticos pelo Instituto Nacional da Propriedade Industrial INPI.
PROCESSO REGULATRIO DA ANVISA: TRANSPARNCIA E PARTICIPAO SOCIAL

Ao longo dos seus dez anos de existncia, a ampla participao da sociedade no processo regulatrio certamente tem sido uma das maiores e mais constantes preocupaes da Anvisa, que conta com uma srie de aes de ampliao de espaos institucionais e promoo da transparncia, desde a sua criao, com reforos no ltimo perodo. A participao social reforada na Anvisa por meio de diversos espaos e mecanismos. A estrutura bsica da agncia, aprovada pela lei de criao, contempla uma Ouvidoria independente e um Conselho Consultivo, rgo colegiado de acompanhamento da gesto da Anvisa. Tambm funcionam como estruturas colegiadas as cmaras setoriais, organismos de assessoramento temtico Diretoria Colegiada em assuntos estratgicos que requeiram um maior aprofundamento de discusso dos temas afetos a cada uma delas. Tambm com o objetivo de ampliar a participao da sociedade, a Anvisa realiza consultas pblicas e audincias pblicas para colher subsdios s suas propostas de regulao. A ampliao da participao social por meio de consultas 196
e audincias pblicas visa conferir legitimidade ao processo regulatrio, alm de aumentar a efetividade por meio da identificao de fatores associados implementao das regras, que fogem ao conhecimento dos reguladores ou no tm a devida ateno durante a formulao das propostas que vo consulta pblica. Os procedimentos de consulta podem, ainda, ser utilizados para se obter informao mais abragente e objetiva para sustentar as anlises de impacto regulatrio. As consultas e audincias pblicas so mecanismos que tm ganhado cada vez mais fora e legitimidade, e so bastante caractersticos das agncias reguladoras. So estratgias claramente utilizadas pelas agncias para seu reconhecimento perante a sociedade e ao prprio governo, e encontram guarida e reforo no Projeto de Lei Geral das Agncias enviado ao Congresso pelo Executivo (PL 3.337/2004). Na Anvisa, as consultas pblicas tem sido uma estratgia largamente utilizada pela diretoria para colher mais informaes e permitir que a sociedade opine sobre suas propostas de regulamentos. A realizao de audincias pblicas, por sua vez, no tm sido uma prtica comum ao longo da existncia da Anvisa, mas h uma tendncia recente de aumento da sua frequncia. Sempre associadas realizao de consultas pblicas, as audincias tem sido promovidas para aprofundar o debate de aspectos de mais intenso conflito nas propostas que foram objeto de consulta e receberam contribuies de diferentes setores da sociedade. As consultas pblicas da Anvisa tem o objetivo de receber crticas, sugestes e contribuies de todos os interessados da sociedade para aprimorar o processo de tomada de deciso da agncia. Segundo prev o decreto que regulamenta a lei de criao da Anvisa, as propostas de atos normativos da Anvisa podem ser submetidas consulta pblica, a critrio da Diretoria Colegiada, a partir de sua deliberao. O Grfico 1 abaixo apresenta a evoluo da publicao, desde a criao da Anvisa, do nmero de Consultas Pblicas (CP), Resolues da Diretoria Colegiada (RDC) e Instrues Normativas (IN), essas ltimas editadas para detalhar aspectos previstos nas RDCs. 197
PEDRO IVO
GRFICO 1 Consultas Pblicas (CP), Resolues da Diretoria Colegiada (RDC) e Instrues Normativas (IN) da Anvisa, por ano (1999-2010)
Fonte: elaborao prpria.
Como mostra o grfico, a Anvisa tem publicado um nmero relativamente estvel, prximo a uma centena, de consultas pblicas (CP) a cada ano. Situao diferente a do nmero de resolues da diretoria colegiada (RDC), que tem variado bastante ano a ano, com uma grande quantidade de publicaes durante quatro anos entre 2002 e 2005 quando superou a casa das trezentas normas, mas apresentando uma tendncia de queda acentuada nos ltimos anos, com possibilidade de estabilizao. Alm dos instrumentos e mecanismos j citados, outros exemplos de fortalecimento da transparncia e participao social da Agncia so o controle social do SUS; o contrato de gesto, o relatrio de gesto, o relatrio anual de atividades, o controle exercido pelo Poder Legislativo, as cmaras tcnicas, a central de atendimento telefnico e eletrnico e o amplo acesso a informaes no stio da internet. Evidencia-se, dessa forma, um direcionamento das aes da Anvisa para a ampliao da participao, do controle e da transparncia, ainda que conformado num arranjo de iniciativas no compulsrias e com desenho incipiente. Todos esses instrumentos e mecanismos so apresentados no Quadro 1 (Anexo). 198
Programa de Boas Prticas Regulatrias da Anvisa Embora se possa considerar que a regulao sanitria e econmica da Anvisa se desenvolveram de forma notria ao longo dos dez anos de sua existncia, importante ter clareza dos problemas ainda enfrentados. No que diz respeito regulamentao, base e fundamento da ao sanitria para todo o territrio nacional, a Anvisa ainda tem uma produo normativa desordenada e fragmentada; dificuldade tcnica de elaborao de atos normativos pela ausncia de padres e sistematizao do processo de regulamentao; intensa judicializao da ao regulatria e consequente instabilidade regulatria, com prejuzos para a sociedade e para o prprio Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria SNVS. H, ainda, a necessidade de se aprimorar a instruo do processo decisrio da Anvisa e o fortalecimento dos mecanismos de participao e transparncia. De todas as questes apontadas, no entanto, o problema mais imediato a ser superado pela Anvisa est relacionado coordenao da produo normativa da Agncia. No mbito da Anvisa, esses problemas foram objeto de anlise de proposio de correo no Programa de Boas Prticas Regulatrias que prope a sistematizao, consolidao e divulgao das consultas. Alm disso, a padronizao dos documentos, modelos e formulrios a serem utilizados foi aprovada e encontrase em fase de incorporao rotina e cultura organizacionais. A mais ampla e melhor divulgao dos materiais, inclusive os que subsidiaram a elaborao das propostas que so publicadas como consulta pblica, uma necessidade para facilitar o acesso e a participao da sociedade nos temas discutidos. O referido Programa de Boas Prticas Regulatrias da Anvisa configurase como um conjunto de medidas para o aperfeioamento das atividades da agncia relacionadas regulamentao.11 Fazem parte do Programa da Anvisa atividades que vo desde o mapeamento e a simplificao do macroprocesso de
RAMALHO, Pedro Ivo Sebba (Org.). Boas prticas regulatrias: guia para o Programa de Melhoria do Processo de Regulamentao. Braslia: Anvisa, 2008b. Disponvel em: <www.anvisa.gov.br>. Acesso em: 30 set. 2009.
11
199
PEDRO IVO
regulamentao, at as aes relativas compilao, consolidao e reviso de atos normativos. Importantes processos intermedirios, de carter estratgico para a regulao de senvolvida pela Agncia, so a formulao da Agenda Regulatria da Anvisa, a tomada de deciso com base na ferramenta da Anlise do Impacto Regulatrio, e o aprimoramento dos mecanismos e instrumentos de participao, controle social e transparncia. A utilizao das anlises de impacto regulatrio, e das alternativas regulao, ainda incipiente em territrio nacional, e fenmeno recente mesmo em pases com larga tradio regulatria. Nesse campo, porm, a Anvisa foi pioneira quando promoveu, ainda em 2007, juntamente com a Casa Ci vil da Presidncia da Repblica e os Ministrios da Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto, o importante Seminrio Internacional cujo tema foi sobre o impacto regulatrio, que contou com os principais especialistas do Brasil e do mundo nessa questo. A Agenda Regulatria da Anvisa, elaborada pela primeira vez em 2009 de forma tambm pioneira entre as agncias, construda de forma participativa, com recebimento de sugestes da sociedade atravs de entidades nacionais do setor produtivo e da defesa do consumidor, entre outros. Ela consiste de uma lista de temas prioritrios para a Anvisa regulamentar no prximo perodo, concedendo sociedade a oportunidade de opinar e contribuir na definio da pauta de decises estratgicas, e sinalizando para a sociedade qual a direo das prximas aes da agncia. Considera-se que quanto mais clara e consistente a definio de Agenda Regulatria, maior a chan ce de que a agncia reguladora possa ser efetivamente responsabilizada pelo poder poltico e pelos cidados. Isso terminar por aumentar a transparncia e a credibilidade do sistema regulatrio e do governo perante a sociedade, retroalimentando a poltica regulatria e ampliando sua eficincia.
200
Parceria entre a Anvisa e o Idec: o consumidor e a regulao sanitria A Anvisa tambm desenvolveu, no mbito do seu Programa de Boas Prticas Regulatrias, o Projeto de Fortalecimento da Capacidade Tcnica de Participao Social das Entidades Civis de Defesa do Consumidor na Regulao com o Idec. O objetivo do projeto, desenvolvido pelo Idec com apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID, aperfeioar os espaos de participao da sociedade nos processos regulatrios e fortalecer as organizaes de defesa do consumidor para atuao nestes espaos, contribuindo, dessa forma, para o equilbrio das foras de mercado. A Anvisa e a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) so as agncias-piloto escolhidas pelo Idec para a execuo do projeto. Nesse projeto, a Anvisa tem a oportunidade de trocar experincias com um conjunto de entidades civis de defesa do consumidor, recebendo um retorno da cidadania sobre sua viso da regulao da Anvisa e, ao mesmo tempo, podendo capacit-los em matrias normalmente consideradas de difcil entendimento, favorecendo, por exemplo, suas contribuies futuras em processos de consulta pblica. Iniciada em 2008, a parceria foi formalizada com a assinatura de uma Cooperao Tcnica entre a Anvisa e o Idec. A conduo do projeto foi realizada por um Comit Gestor, com representantes das duas instituies, e um Grupo de Trabalho, formado por tcnicos de reas da Anvisa. O plano de ao do projeto, primeiro produto da cooperao entre Anvisa e Idec, contou com seis eixos e respectivos objetivos, conforme Quadro 2 (Anexo). Durante os 24 meses de vigncia da Cooperao foram realizadas atividades para o aprimoramento da transparncia da agncia e aes de capacitao para representantes de entidades de defesa do consumidor para atuarem no processo regulatrio no campo da vigilncia sanitria. Ainda, os parceiros promoveram aes de comunicao e de educao sobre o papel das agncias e os direitos bsicos dos consumidores nos setores regulados. 201
PEDRO IVO
Pode-se dizer que, em geral, o projeto proporcionou na Anvisa a estruturao e a sistematizao de aes relacionadas com o tema da defesa do consumidor. Houve, desde ento, uma nova forma de organizar e desenvolver o debate e as atividades relacionadas regulao na agncia, a partir do reconhecimento da importncia de se fortalecer a participao da sociedade em geral, e dos consumidores, em particular, no processo regulatrio da Anvisa, e em todos os nveis do Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria (SNVS). De acordo com a Anvisa (SILVA, 2010), o projeto-piloto entre a agncia e o Idec teve uma avaliao bastante positiva por parte da sociedade civil organizada, especialmente por ter possibilitado, dentre outras melhorias e resultados, uma reflexo crtica sobre o modo de atuao da Agncia com a sociedade, que eram realizadas de forma descontinuada, fragmentada e com articulao incipiente. Os avanos alcanados pelo projeto podem ser resumidos em grandes aes, como o apoio da alta direo s iniciativas do projeto; o destaque ao tema defesa do consumidor na pauta estratgica da Anvisa; a aproximao entre as agendas da regulao sanitria e da defesa do consumidor; a integrao das reas da agncia para a execuo de atividades relacionadas participao social; a criao e o aperfeioamento de canais de comunicao e troca de informao entre a Anvisa e a sociedade; a qualificao da atuao das entidades civis de defesa do consumidor e dos tcnicos da agncia, no que respeita aos temas objeto da vigilncia sanitria e da participao e do direito do consumidor, respectivamente; o aprimoramento dos instrumentos de participao no processo regulatrio; e a reduo da assimetria de participao entre as empresas do setor regulado e as representaes da sociedade civil no processo regulatrio da Anvisa. As principais aes realizadas ao longo da Cooperao esto descritas no Quadro 3 (Anexo). O projeto foi encerrado no final de 2010 com a realizao do XVI Encontro Nacional das Entidades Civis de Defesa do Consumidor, nos dias 6 e 7 de dezembro, em Braslia, quando houve a primeira experincia de prconsulta discusso anterior publicao de proposta de consulta pblica da 202
Anvisa com os consumidores. O tema discutido foi o descarte de medicamentos pela populao em farmcias e drogarias. Alm disso, o Idec e o Programa de Fortalecimento da Capacidade Tcnica para a Gesto em Regulao (PRO-REG) realizaram o Seminrio Internacional Melhoria da Regulao no Brasil: o papel da participao e do controle social, 8 e 9 de dezembro de 2010, tambm em Braslia. No Seminrio foram apresentados e debatidos os resultados dos projetospilotos do Idec para a qualificao e ampliao da participao dos consumidores na regulao das telecomunicaes (Anatel) e da vigilncia sanitria (Anvisa).
CONSIDERAES FINAIS
A transparncia pode ser entendida como o compromisso do Estado de fornecer informao sistemtica aos governados. Este compromisso deve se traduzir na explicitao a todos os cidados do que o governo faz, que meios utiliza para fazer, de que forma faz e, sobretudo, por que toma certas decises num conjunto de outras alternativas possveis. A transparncia e a participao social no processo regulatrio tornam-se fundamental se se considera que a funo primordial das agncias reguladoras a de mitigar o risco regulatrio estatal por meio da manuteno da previsibilidade das regras de regulao e da estabilidade do segmento do mercado, estimulando os investimentos e garantindo a segurana, o acesso e a qualidade dos produtos aos cidados-consumidores. No processo de regulao, os meca nismos de participao que a Anvisa dispe tm a possibilidade de apontar ou ressaltar, ainda, as contradies entre os diferentes atores envolvidos na aplicao das regras, especialmente entre os agentes econmicos, e entre estes e os cidados. O principal benefcio, ento, a prvia reao do pblico sobre determinada proposta, o que funciona como importante termmetro daquelas medidas para a tomada de deciso dos reguladores. A pluralidade de iniciativas, porm, no poder ser considerada como suficiente para a efetividade do processo de accountability na Anvisa. 203
PEDRO IVO
A falta de efetividade de normas regulatrias por vezes atribuda ao desconhecimento dos cidados e a resistncias ou ausncia de adeso de agentes econmicos, o que frequentemente ocasiona a judicializao da ao regulatria. Tal falta de efetividade fruto de conjunto de fatores entre eles, principalmente, a falta de clareza na formulao; regulaes produzidas em excesso sem definio de prioridades; regulamentos desnecessrios ou sobrepostos que no podem contar com efetivo monitoramento ou capacidade de enforcement. A m formulao ou m aplicao dos atos normativos frequentemente resulta em custos elevados para seu cumprimento. H ainda a conhecida consequente questo cultural de desrespeito s regras emanadas pelo Estado, o que certamente redundar no descrdito das agncias reguladoras. Pelo que se apresentou dos instrumentos e mecanismos de transparncia e participao da Anvisa, v-se que h um substancial direcionamento da Agncia para a transparncia de suas aes, conformando um conjunto de iniciativas, muitas delas no previstas, ou fracamente desenhadas como obrigaes formais. Uma das importantes iniciativas recentes da Anvisa foi a execuo das atividades, no mbito do Programa de Boas Prticas Regulatrias, do Projeto de Fortalecimento da Capacidade Tcnica de Participao Social das Entidades Civis de Defesa do Consumidor na Regulao, em parceria com o Idec. Conforme relatado, o projeto desenvolvido conseguiu alcanar seus objetivos propostos de ampliao e qualificao da participao da sociedade, notadamente das organizaes e entidades civis de defesa dos consumidores, nos processos regulatrios da Anvisa. Para alm do mbito desse projeto-piloto com o Idec, a Anvisa necessita, ainda, ampliar e dar continuidade ao fortalecimento da participao social nos processos de regulao da agncia. So necessidades prementes para a Anvisa, ainda, a adequao da metodologia de anlise de impacto regulatrio para os objetos e arranjo institucional da Agncia, e a ampliao da previsibilidade da regulao sanitria no mbito do SUS, especialmente em relao s instncias 204
do Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria e do Controle Social. Uma perspectiva concreta e importante para a ampliao da participao social na Anvisa a parceria, recentemente firmada, com o Frum Nacional de Entidades Civis de Defesa do Consumidor (FNECDC). Outra iniciativa alvissareira o desenvolvimento da tambm recente cooperao firmada pela Anvisa com o Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (Dieese) e todas as Centrais Sindicais do Brasil, para a ampliao e fortalecimento da participao dos trabalhadores na regulao sanitria. Tudo isso na esteira do fortalecimento das instituies regulatrias brasileiras que, a partir da aprovao do PL 3337/2004 (Lei Geral das Agncias Reguladoras), devero contar com a promoo da ampliao da transparncia e da governana regulatria no Pas. As prximas aes da Anvisa devem promover os aspectos relacionados aos mecanismos de accountability sobre o trabalho da agncia, dotando a sociedade, instituies e cidados envolvidos cotidianamente no processo regulatrio de condies efetivas de acompanhamento e controle de suas aes. Ainda, consciente de seu papel de coordenadora do Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria SNVS, a Anvisa deve contribuir para o fortalecimento da governana regulatria e para a criao de ambiente regulatrio seguro para a populao e estvel para os negcios e investimentos no Pas.
205
PEDRO IVO
BRASIL. Relatrio final da Comisso Parlamentar de Inqurito destinada a Investigar os Reajustes de Preos e a Falsificao de Medicamentos, Materiais Hospitalares e Insumos de Laboratrios CPI dos Medicamentos. Braslia: Cmara dos Deputados, 2000. COSTA, E. A. Vigilncia sanitria: proteo e defesa da sade. 2. ed. ampl. So Paulo: Sobravime, 2004. 496 p. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Limites da funo reguladora das agncias diante do princpio da legalidade. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (Org.). Direito Regulatrio: temas polmicos. 2. ed. rev. ampl. Belo Horizonte: Frum, 2004. IDEC. Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor. Piloto Anvisa: Protocolo de Cooperao Idec-Anvisa. Idec, 2010. Disponvel em: http://www.idec.org.br/regulacao/ piloto-anvisa.asp. Acesso em: 16/02/2011. LUCCHESE, G. Globalizao e regulao sanitria: os rumos da vigilncia sanitria no Brasil. Rio de Janeiro: FIOCRUZ, 2001. Tese (Doutorado em Sade Pblica), Escola Nacional de Sade pblica, Fundao Oswaldo Cruz, 2001. [publicado posteriormente como livro em LUCCHESE, G. Globalizao e regulao sanitria: os rumos da vigilncia sanitria no Brasil. Braslia: ANVISA, 2008. 356 p.] NUNES, Edson. O quarto poder: gnese, contexto, perspectiva e controle das agncias reguladoras. In: SEMINRIO INTERNACIONAL SOBRE AGNCIAS REGULADORAS DE SERVIOS PBLICOS, 2., 2001, Braslia. Braslia: Instituto Hlio Beltro, 2001, p. 13. Mimeo. RAMALHO, Pedro Ivo Sebba (Org.). Anvisa: relatrio anual de atividades 2005. Braslia: Anvisa, 2006. v. 1. 210 p. Disponvel em: <www.anvisa.gov.br>. Acesso em: 30 set. 2009. ______. A gramtica poltica das agncias reguladoras: comparao entre Brasil e EUA. Braslia, 2007a. Tese (Doutorado). Centro de Pesquisa e Ps-graduao sobre as Amricas, Universidade de Braslia. ______ (Org.). Relatrio Anual de Atividades da Anvisa 2006. Braslia: Anvisa, 2007b. v. 1. 424 p. Disponvel em: <www.anvisa.gov.br>. Acesso em: 30 set. 2009. ______ (Org.). Relatrio de Atividades da Anvisa 2007. Braslia: Anvisa, 2008a. 160 p. Disponvel em: <www.anvisa.gov.br>. Acesso em: 30 set. 2009. ______ (Org.). Boas prticas regulatrias: guia para o Programa de Melhoria do Processo de Regulamentao. Braslia: Anvisa, 2008b. Disponvel em: <www.anvisa.gov.br>.
206
Acesso em: 30 set. 2009. ______. Regulao e agncias reguladoras: reforma regulatria da dcada de 1990 e desenho institucional das agncias no Brasil. In: RAMALHO, Pedro Ivo Sebba (Org.). Regulao e Agncias Reguladoras: governana e anlise de impacto regulatrio. Braslia: Anvisa/Casa Civil, 2009. SANTOS, Luiz Alberto dos. Agencificao, publicizao, contratualizao e controle social: possibilidades no mbito da reforma do aparelho do Estado. Braslia: Diap, 2000. SILVA, Gustavo Henrique Trindade da. Fortalecimento da Participao Social: Acordos e parcerias com rgos e entidades civis de defesa do consumidor Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (Idec). In: SILVA, Gustavo Henrique Trindade da (Org.). Relatrio interno de gesto: balano Untec 2006-2010. Braslia: Anvisa, 2010. SILVA, Gustavo Henrique Trindade da. Regulao sanitria no Brasil: singularidades, avanos e desafios. In: PROENA, Jadir Dias; COSTA, Patrcia Vieira da; MONTAGNER, Paula (Orgs.). Desafios da Regulao no Brasil. Braslia: ENAP, 2009, p. 215-62.
207
PEDRO IVO
ANEXO QUADRO 1 Instrumentos e mecanismos de transparncia e participao social da Anvisa

Forma Descrio Fazem parte do controle social do SUS as conferncias de sade, com o objetivo de avaliar a situao de sade e propor as diretrizes para a formulao da poltica de sade; e os conselhos de sade, que devem atuar na formulao de estratgias e no controle da execuo da poltica de sade. A agncia deve seguir as deliberaes das conferncias de sade, sejam gerais ou temticas, e est sujeita ao acompanhamento, fiscalizao e controle realizados pelo Conselho Nacional de Sade. A Anvisa compe comisses assessoras e participa das reunies do plenrio do Conselho, quando convidada a se pronunciar. o instrumento pelo qual a agncia e o ministrio supervisor pactuam as metas e indicadores para a avaliao da atuao administrativa e do desempenho da agncia, estabelecendo, ainda, parmetros para a sua administrao interna. O descumprimento injustificado do contrato de gesto pode ensejar a exonerao do diretor-presidente da agncia, pelo Presidente da Repblica, a partir de solicitao do ministro da Sade. Destinado essencialmente aos rgos de controle, apresenta anualmente, desde a criao da Anvisa, os resultados alcanados pela administrao da agncia relacionados s metas e indicadores definidos para o perodo anterior. Aponta uma avaliao do desempenho institucional com base nos dos programas e instrumentos de planejamento do governo federal, apresenta uma caracterizao quanto s principais informaes de natureza e perfil da agncia, bem como os resultados da gesto oramentria e financeira. Desde 2006, apresenta em linguagem coloquial um resumo das principais aes realizadas pela agncia durante o ano anterior. Tem sido apresentado, a pedido da prpria Anvisa, em reunio de audincia pblica na Comisso de Seguridade Social e Famlia, da Cmara dos Deputados, e na Comisso de Assuntos Sociais, do Senado Federal, s quais tm entre suas prerrogativas acompanhar e deliberar sobre matrias relativas sade.
Controle Social do SUS
Contrato de gesto
Relatrio de gesto
Relatrio anual de atividades
208
Forma
Descrio Participao em audincias pblicas sobre diversos temas afetos vigilncia sanitria e s atribuies da agncia, em vrias comisses da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, alm de um crescente nmero de pedidos de participao, atendidos em parte, para participao em debates em parlamentos subnacionais. Ainda, o Poder Legislativo solicita a prestao de contas por meio dos constitucionais requerimentos de informaes, aprovados em Plenrio na Cmara e Senado, sendo constantes os temas relacionados qualidade de segurana de produtos, atividades de registro, inspeo, fiscalizao e regulamentao, detalhamento de contas e demais aspectos administrativo-financeiros. Investido em mandato de dois anos, o ouvidor da agncia deve coordenar o trabalho formulao e encaminhamento de denncias e queixas aos rgos competentes, especialmente prpria Diretoria Colegiada da agncia, bem como Procuradoria e Corregedoria, e ao Ministrio Pblico, auxiliando no esclarecimento; e produzir semestralmente, ou quando julgar oportuno, relatrio com apreciaes crticas sobre a atuao da agncia, devendo apresent-lo Diretoria Colegiada, ao Conselho Consultivo e ao Ministrio da Sade, no sentido de promover a melhoria da gesto. rgo colegiado composto por treze membros indicados pelos rgos e entidades de governo, do setor produtivo e da sociedade civil (comunidade cientfica e defesa do consumidor) para requerer informaes e propor diretrizes e recomendaes Diretoria Colegiada da agncia; opinar sobre as propostas de polticas governamentais na rea de atuao da agncia; e apreciar e emitir parecer sobre os relatrios anuais elaborados pela Anvisa. Compostas por representantes da comunidade cientfica, tratam essencialmente dos aspectos especficos dos trabalhos das reas tcnicas da Anvisa, quase sempre para discutir entendimentos e tendncias da cincia e tecnologia dos produtos regulados pela agncia nas reas de cosmticos, medicamentos, fitoterpicos, produtos para a sade, rede de laboratrios de sade pblica, alimentos e saneantes. As 10 cmaras setoriais temticas contam em mdia com 30 representaes de instituies de abrangncia nacional, dos rgos de governo, entidades do setor produtivo e da sociedade civil (profissionais, defesa do consumidor e comunidade cientfica) para tratar de temas estratgicos, com o objetivo de auxiliar no processo decisrio da Diretoria Colegiada da Anvisa.
Controle pelo Poder Legislativo
Ouvidoria
Conselho Consultivo
Cmaras Tcnicas
Cmaras Setoriais
209
PEDRO IVO
Forma
Descrio uma lista de temas prioritrios para a Anvisa regulamentar no prximo perodo. Elaborada pela primeira vez em 2009, a Agenda Regulatria da Anvisa construda de forma participativa, com recebimento de sugestes da sociedade atravs de entidades nacionais do setor produtivo e da defesa do consumidor, entre outros, concedendo sociedade a oportunidade de opinar e contribuir na definio da pauta de decises estratgicas, e sinalizando para a sociedade qual a direo das prximas aes da agncia. Tm como objetivo receber crticas, sugestes e contribuies de todos os interessados da sociedade para aprimorar o processo de tomada de deciso da agncia, colhendo subsdios s suas propostas de regulao e conferindo legitimidade ao processo regulatrio. Alm disso, visam o aumento da efetividade das normas editadas pela Anvisa por meio da identificao de fatores associados implementao das regras que fogem ao conhecimento dos reguladores ou no tm a devida ateno durante a formulao das propostas que so objeto de contribuies. Tais instrumentos podem, ainda, ser utilizados para se obter informao mais abrangente e objetiva para sustentar as anlises de impacto regulatrio. Ao permitir o acompanhamento pela sociedade do processo de tomada de decises estratgicas da Agncia, as reunies pblicas se destinam a instituir previsibilidade e estabilidade das regras e a promover a transparncia do processo decisrio da Anvisa; a reduzir as assimetria de informao entre os afetados pelas decises; a qualificar a instruo tcnica para fundamentar e respaldar as decises; e a dar completude do direito ao contraditrio. Nas reunies pblicas so deliberados os casos relacionados a resolver pendncias entre agentes econmicos e entre estes e consumidores e usurios de bens e servios compreendidos na rea de atuao da Agncia, a saber: edio de normas sobre matria de competncia da Agncia; julgamento de recursos, como ltima instncia administrativa; e aprovao de smulas acerca da interpretao da Agncia quanto legislao de vigilncia sanitria para orientao e aplicao em casos anlogos. A pauta das reunies divulgada antecipadamente e as votaes so abertas, devendo cada Diretor expor o seu voto. As partes do processo podero requerer sustentao oral.
Agenda regulatria
Consultas e Audincias Pblicas
Reunio pblica da Diretoria Colegiada
210
Forma
Descrio O Projeto de Fortalecimento da Capacidade Tcnica de Participao Social das Entidades Civis de Defesa do Consumidor na Regulao, realizado em parceria com o Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (Idec), prev a oportunidade de trocar experincias com um conjunto de entidades civis de defesa do consumidor, recebendo um retorno da cidadania sobre sua viso da regulao da Anvisa e, ao mesmo tempo, podendo capacit-los em matrias normalmente consideradas de difcil entendimento, favorecendo suas contribuies futuras em processos de consulta pblica. Outras parcerias, mais recentes, foram realizadas com o Frum Nacional de Entidades Civis de Defesa do Consumidor (FNECDC), para continuao da promoo da participao dos consumidores, e com o Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (Dieese) e todas as Centrais Sindicais do Brasil, para a ampliao e fortalecimento da participao dos trabalhadores na regulao sanitria. Por um nmero tipo 0800, todo cidado interessado poder realizar denncias, obter informaes sobre produtos sujeitos a vigilncia sanitria (cosmticos, alimentos, medicamentos etc.), ter acesso a orientaes aos viajantes e conferir o andamento de processos, entre outros servios. Com mais de 80 mil pginas, o stio da Anvisa concentra grande nmero de informaes tcnicas e de interesse geral sobre os objetos de trabalho da Anvisa, alm dos relatrios de gesto e de atividades, informaes sobre suas contas (como a execuo do oramento, gastos com passagens e dirias, licitaes, convnios e contratos realizados), a agenda dos dirigentes, e as decises tomadas pela agncia por meio da consulta s pautas e atas das reunies da diretoria colegiada. A Anvisa foi a primeira entidade da Administrao Pblica Federa a lanar sua Carta de Servios ao Cidado, prevista no Decreto Presidencial n 6.932, de 11 de agosto de 2009. A Carta conta com 99 compromissos da Anvisa perante o cidado, o governo, os profissionais de sade e o setor regulado. Ela traz informaes em relao a cada um dos servios prestados, requisitos, documentos e informaes necessrias para acessar o servio. Ainda, as principais etapas para processamento do servio, prazo mximo e forma de prestao do servio e de comunicao.
Parcerias para promoo da participao social
Central de atendimento telefnico e eletrnico
Acesso a informaes no stio da internet
Carta de Servios ao Cidado
Fonte: Elaborao prpria.
211
PEDRO IVO
QUADRO 2 Eixos e objetivos do Projeto de Fortalecimento da Capacidade Tcnica de Participao Social das Entidades Civis de Defesa do Consumidor na Regulao entre a Anvisa e o Idec (2008-2010)
Papel da Agncia na defesa do consumidor Fortalecer a participao da sociedade civil organizada nas aes de VISA Estimular o debate sobre a participao da defesa do consumidor nas agncias reguladoras Criar instncia na ANVISA, ligada Diretoria Colegiada, com interface com a sociedade civil, voltada ao fortalecimento da participao social e proteo da sade do cidado Dar nfase ao direito do consumidor e participao social no planejamento estratgico da ANVISA Institucionalizar a relao entre o SNVS e o SNDC e estabelecer mecanismos formais de dilogo entre eles Melhoria da Regulao Promover maior transparncia e aprimorar os mecanismos de participao da sociedade, sobretudo as Consultas e Audincias Pblicas Formalizar canal de comunicao entre SNVS e SNDC. AIR que permita a participao das entidades de defesa do consumidor Construo da Agenda Regulatria com as demandas dos consumidores Estimular a criao de espaos de discusso para orientar aes de fiscalizao Realizar aes conjuntas entre as VISAs e os Procons. Incorporao dos preceitos do Cdigo de Defesa do Consumidor na VISA Instncias de participao (Cmaras Setoriais, Conselho Consultivo, Consultas e Audincias Pblicas) Ampliar a participao dos rgos de defesa do consumidor e outras entidades civis organizadas na discusso dos modelos de instncias de participao da ANVISA. Ampliar e qualificar a participao dos rgos de defesa do consumidor e outras entidades civis nas instncias de participao da ANVISA. Fomento s organizaes de defesa do consumidor Definir e apoiar projetos de capacitao / qualificao dos representantes dos consumidores, inserindo as atividades previstas no planejamento oramentrio Ampliar a participao dos consumidores, levando em considerao a diversidade de organizaes dos vrios pblicos envolvidos Apoio mobilizao de entidades representativas dos consumidores em temas especficos Realizar estudos e proposies que possibilitem dotao oramentria e repasse de recursos financeiros para apoiar entidades de representao dos consumidores Apoiar e promover aes de Vigilncia Sanitria e dos rgos de defesa do consumidor nas instncias estaduais e municipais Acesso informao e comunicao entre SNVS e Consumidores Estabelecer formas de comunicao mais abrangente e de linguagem acessvel. Aprimorar os canais de comunicao do SNVS por meio de consulta s entidades de defesa do consumidor
212
Atendimento ao consumidor individual Avaliar as informaes e os dados de atendimento individual ao consumidor, com definio de mecanismos e prazos para superao dos problemas identificados Estabelecer procedimentos geis que permitam acompanhar as demandas e avaliar o atendimento prestado ao consumidor Fonte: Elaborao prpria
QUADRO 3 Principais aes realizadas pela Anvisa e Idec no mbito do Projeto de Fortalecimento da Capacidade Tcnica de Participao Social das Entidades Civis de Defesa do Consumidor na Regulao (2008-2010)
Elaborao conjunta do Plano de Ao Capacitao Oficina sobre Direitos do Consumidor para tcnicos da Anvisa e SNVS: participao de 70 servidores da Anvisa e do Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria na Oficina, realizada de 28 a 30 de abril de 2009; Curso Regulao e Defesa do Consumidor para as Organizaes Civis e Pblicas de Defesa do Consumidor: participao de servidores da Anvisa no Mdulo 1 (Democracia e Participao Social), realizado de 29 de junho a 02 de julho de 2009, e participao de 20 servidores da Anvisa como instrutores do Mdulo 2 (Regulao Sanitria), realizado de 21 a 24/9/2009; Realizao do Seminrio de Fortalecimento da Participao Social na Regulao Sanitria em 5 de agosto de 2009, no Auditrio da Anvisa; Parceria Idec e Anvisa para realizao da Mesa Redonda: Monitoramento de resduos de agrotxicos em alimentos: desafios e perspectivas, realizado em 13 de abril de 2010; Parcerias entre SNVS e SNDC: Acordo de Cooperao DPDC Acordo de Cooperao com FNECDC Participao em atividades nos Estados (SNVS e SNDC) Curso distncia de Capacitao em Direito do Consumidor, promovido pela Escola Nacional de Defesa do Consumidor do Departamento de Proteo e Defesa do Consumidor: participao de servidores da Anvisa no Curso, de 9 de setembro a 27 de outubro 2009; Oficina para Capacitao em Regulao Sanitria para Entidades Civis de Defesa do Consumidor (Anvisa e ENEDEC): participao de servidores da Anvisa na Oficina, nos dias 6 e 7 de dezembro de 2010; Participao e apoio dos representantes do projeto nas atividades realizadas pelas Visas Estaduais, Municipais e pelas Entidades de Defesa do Consumidor, como por exemplo: Recife, Rio Branco, Fortaleza, Manaus e Aracaju; Educao e mobilizao social VisaMobiliza: apresentao e discusso do Projeto VisaMobiliza com entidades do Frum Nacional de Entidades Civis de Defesa do Consumidor (FNECDC) em 10 de novembro de 2009; Educanvisa;
213
PEDRO IVO
Apoio implantao da Central de Atendimento Apresentao e discusso da implantao da Central de Atendimento da Anvisa para Idec, em setembro de 2009, e Fundao Procon/So Paulo, em 16 de outubro de 2009; Cooperao com Procons Reformulao do perfil do Cidado no portal da Anvisa Implantao de pr-consultas e de audincias pblicas virtuais Participao na Rede de Consumo Seguro e Sade (OPAS/OEA) Fortalecimento dos instrumentos de participao social da Anvisa Fonte: Adaptado de IDEC, 2010.
214
A EXPERINCIA PILOTO DA ANATEL

Rbia Marize
INTRODUO
Ao falar do projeto de aproximao da Agncia Nacional de Telecomunicaes com os rgos de defesa do consumidor, e em particular, de sua participao como Experincia Piloto do Programa de Fortalecimento da Capacidade Tcnica da Participao Social no Processo Regulatrio importante resgatar um pouco da misso e a atuao da Agncia desde a sua criao. A Anatel tem a misso de Promover o desenvolvimento das telecomunicaes no Pas de modo a dot-lo de uma moderna e eficiente infraestrutura de telecomunicaes, capaz de oferecer sociedade servios adequados, diversificados e a preos justos, em todo o territrio nacional, o cidado, usurio dos servios de telecomunicaes, sempre foi foco de sua atuao. Ao definir, no primeiro momento, seus pilares de atuao na universalizao dos servios, na competio e na qualidade, a determinao da Anatel foi incrementar o acesso aos servios com qualidade e a preos justos. Neste sentido, concentrou- se um grande esforo para fazer frente necessidade premente de crescimento e normatizao dos servios e a definio ou reviso de padres de qualidade. De 1997 a de 2010, a oferta de servios cresceu, espantosamente, de um patamar da ordem de 25 milhes assinantes para 270 milhes, ai includo o servio de banda larga que era, praticamente, inexistente.
215
RBIA MARIZE
A despeito de todo esse crescimento, devido formao dos servidores ser, inicialmente, mais voltada para os aspectos tcnicos seja no que diz respeito engenharia, seja no que tange s questes econmicas e mesmo jurdicas havia, por assim dizer, uma lacuna nos trabalhos da Agncia. Isso no apenas fazia com que, eventualmente, aspectos regulamentares voltados proteo dos direitos dos consumidores no lograssem atingir plenamente seus objetivos, mas tambm implicava em consequentes crticas dos rgos de Defesa do Consumidor (ODCs), gerando a impresso de distanciamento das reais necessidades dos usurios. Ao assumir a Agncia, o Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg destacou que a satisfao dos usurios dos servios de telecomunicaes deve orientar a ao da Agncia, ressaltando que melhorar os padres de atendimento aos cidados dever e prioridade da Anatel. Neste novo momento, superados os desafios iniciais, tornou-se possvel direcionar a ateno aos usurios sob um novo olhar, na busca de agregar a sua percepo aos processos e atos da Agncia. Neste contexto, diversas aes com o intuito de aproximar-se das entidades de defesa e proteo dos consumidores, Procons e organizaes civis foram desenvolvidas. A proposta de celebrao do acordo de parceira com o Idec chegou num momento muito oportuno. Encontrava-se em curso a elaborao do Plano Geral de Atualizao da Regulamentao das Telecomunicaes no Brasil PGR, que tem como diretriz estratgica, Atuar com transparncia no relacionamento com a sociedade em geral e, em particular, com o governo e as prestadoras de servios de telecomunicaes, priorizando as aes da Agncia voltadas para a plena satisfao dos usurios, atuando em coordenao com os rgos de defesa do consumidor. Nesta direo j estava prevista como ao de curto prazo a Promoo de parcerias com rgos oficiais de proteo e defesa do consumidor, tais como Ministrio Pblico, Ministrio da Justia, PROCONS e entidades representativas da sociedade organizada, bem como os rgos oficiais de defesa da concorrncia. 216
A experincia piloto na Anatel
O ACORDO DE COOPERAO
O Acordo de cooperao com o Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor Idec foi ento celebrado em setembro/08 (Termo de Cooperao Tcnica n 02/2008), com o objetivo de promover a cooperao mtua na realizao o Projeto BR M1035 Fortalecimento da Capacidade Tcnica da Participao Social no Processo de Regulao, buscando equilbrio das foras de mercado, por meio do fortalecimento da participao da sociedade nos processos de regulao. Para a implementao dessa cooperao, foi constituda uma Comisso com a participao de representantes de todas as Superintendncias, da Assessoria Parlamentar e da Assessoria de Relaes com os Usurios, coordenada por esta ltima. O Acordo ento firmado estabelecia como atribuies da Anatel: Cooperar tecnicamente na realizao de levantamentos e diagnsticos, disponibilizando dados e informaes no confidenciais e indicando membros de seu corpo tcnico para elucidao de dvidas e/ou questionamentos; Participar do grupo de trabalho, no mbito do projeto, constitudo por representantes de agncias reguladoras, organizaes de defesa do consumidor, Casa Civil e o Departamento de Proteo e Defesa do Consumidor DPDC para identificao e estudo de propostas para aperfeioar a participao do consumidor nos processos regulatrios; Contribuir com o planejamento do programa de capacitao para funcionrios da Anatel em legislao de defesa do consumidor e Sistema Nacional de Defesa do Consumidor e indicar membros de seu corpo tcnico para participarem da capacitao; Contribuir para o contedo e aplicao do programa de capacitao das organizaes de consumidores em regulao; 217
RBIA MARIZE
Participar na execuo do projeto piloto previsto no Projeto BR-M1035, por meio da participao de seu corpo tcnico e diretivo em reunies, palestras e oficinas de trabalho, conforme seja necessrio;
INSTNCIAS DE PARTICIPAO SOCIAL

Diante do objetivo de fortalecer a participao social no processo regulatrio, a primeira questo que a Comisso enfrenta examinar os espaos de participao que a Agncia dispunha: Consultas e Audincias pblicas, Conselho Consultivo, Comit de Defesa dos Usurios, Conselhos de Usurios, demandas individuais dos usurios e a Ouvidoria, so espaos importantes de participao. Todo ato da Agncia submetido consulta publica. No perodo de 2000 a 2010 quase 800 atos normativos foram consulta pblica e 53 levados audincia pblica. O Conselho Consultivo, composto por representantes do Senado Federal, Cmara dos Deputados, Poder Executivo, Entidades de classe das prestadoras de servios de telecomunicaes, Entidades representativas dos usurios, Entidades representativas da sociedade, que tem a responsabilidade de opinar, antes do encaminhamento ao Ministrio das Comunicaes, sobre o Plano Geral de Outorgas, o Plano Geral de Metas de Universalizao de servios prestados em regime pblico e demais polticas governamentais de telecomunicaes; apreciar os relatrios anuais do Conselho Diretor; aconselhar quanto instituio ou eliminao da prestao de servio no regime pblico; e requerer informaes e fazer proposies a respeito das aes de competncia do Conselho Diretor, tem sido atuante e exerce com rigor seu papel. Esto instalados em todo o Pas 47 Conselhos de Usurios, que tem o objetivo de formular sugestes e propostas de melhoria dos servios ofertados pelas prestadoras de Telefonia Fixa. Estes conselhos contam com a participao de 210 usurios do STFC e 103 rgos de Defesa do consumidor, dos quais 40 PROCONS. 218
A Agncia coloca disposio da sociedade uma Central de Atendimento com capacidade de atender 600 mil chamadas/ms, alm de dispor de salas do cidado em todas as unidades da federao e atendimento eletrnico por meio do Portal. Por estes canais, alm de exercer seu direito petio, o usurio participa do processo regulatrio, por meio de suas crticas, sugestes e reclamaes. O grande desafio para a Agncia, como experincia piloto do projeto, ampliar e fortalecer esses espaos de participao social com estratgias que possibilitem superar as limitaes de recursos humanos, oramentrios e de capacitao.
METODOLOGIA DE TRABALHO
Inicialmente, foi realizado pelo Idec um diagnstico da Anatel e outras Agncias, que serviu de base para realizao de workshops e reunies de trabalho que subsidiaram a elaborao de propostas de aes com vistas ao fortalecimento da participao social (do consumidor) no processo de regulao. O Mapeamento ento elaborado pelo Idec apresentou severas crticas atuao da Agncia, a seu processo decisrio e aos espaos e processos de participao. Aquela anlise reforou a viso interna da Agncia de que, a despeito das aes que eram desenvolvidas, a percepo externa era ainda de uma atuao acanhada e de baixa visibilidade. Em novembro/08, foi realizado pelo Idec um Workshop em So Paulo, com representantes das agncias federais pesquisadas, de organismos pblicos e privados de defesa do consumidor, alm de outras instituies, com o apoio do Departamento de Proteo e Defesa do Consumidor. Naquela oportunidade, a partir do mapeamento elaborado, foram levantados e discutidos desafios e mecanismos de superao para questes gerais. Foram tambm mapeadas as melhores prticas e experincias positivas desenvolvidas pelas agncias. 219
RBIA MARIZE
Posteriormente, em novembro/08, foi realizado em Braslia o Workshop Participao Social na Anatel e o Relacionamento com o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC), a fim de serem identificados desafios especficos para a Anatel. Este Workshop, que partiu dos resultados do primeiro, realizado em So Paulo, constituiu-se de debates em grupos que propuseram, livremente, aes que concorressem para o Fortalecimento da Capacidade Tcnica da Participao Social no Processo de Regulao, que resultou em 03 (trs) grandes grupos: Grupo 1 - Agenda Regulatria; Instncias de Participao; Consultas e Audincias Pblicas; e Processo decisrio; Grupo 2 - Comunicao entre agncias e consumidores; Acesso informao e Atendimento ao consumidor individual; Grupo 3 - Papel das agncias na defesa do consumidor; Fomento s organizaes de defesa do consumidor e Articulao com o SNDC. Este trabalho posteriormente constituiu uma das bases para elaborao do Plano de Ao PrUsurio. Em agosto/09, foi realizado o primeiro evento voltado para a formao da cultura interna dos servidores da Anatel, no escopo do Acordo, com foco para os aspectos relevantes da educao das relaes de consumo. Este evento, ministrado por conceituados instrutores e doutrinadores do direito consumerista, contou com a participao de cerca de 50 servidores da Agncia, especialistas e Assessores da Sede e das Unidades de fiscalizao regionais. Em outubro/09, foi realizada a capacitao dos membros do SNDC no mdulo de telecomunicaes voltado para a proteo e defesa dos consumidores, para entidades governamentais e no governamentais que promovem aes voltadas para as relaes de consumo. Os tcnicos da Anatel participaram desde o planejamento at a instrutoria, com o apoio macio de todas as reas da agncia. Naquela oportunidade, foi feito um levantamento preliminar de interesse dos rgos ali representados em novas capacitaes e outros temas de interesse. Este levantamento subsidiou trabalho junto a quatro rgos de proteo do consumidor. 220
No relacionamento com essas instancias de participao social, por meio de workshops, reunies, capacitaes mtuas, foram identificados diversos desafios para a Agncia, dentre os quais destacam-se: Reduzir a assimetria de informao dos consumidores e seus representantes em relao aos entes regulados; Ampliar a participao do consumidor nas consultas e audincias pblicas; Traduzir para a sociedade as informaes tcnicas da Agncia; Fortalecer a atuao das organizaes de defesa do consumidor no processo regulatrio; Aprimorar o atendimento ao consumidor pela Agncia, particularmente nos aspectos ttico e estratgico, ampliando a comunicao com o consumidor; Viabilizar recursos financeiros para incremento da participao de representantes dos consumidores nos processos de regulao. Fortalecer a Anatel no tratamento de temas afetos aos usurios dos servios de telecomunicaes.
RESULTADOS
Diversas aes j foram realizadas para ampliar a percepo da sociedade e para reduzir a assimetria de informao e participao do consumidor e seus representantes no processo regulatrio, bem como aes de fomento cultura de proteo e defesa dos usurios dentro da Anatel. Do conjunto de esforos implementados, destacam-se alguns resultados: Criao e disponibilizao do espao na intranet para divulgao do projeto piloto para os servidores da Agncia, permitindo que os interessados no projeto possam ter acesso s atas das reunies e demais documentos pertinentes. 221
RBIA MARIZE
Encaminhamento de ofcio circular a todas as entidades civis e governamentais de defesa do consumidor, conforme lista fornecida pelo Idec, estimulando-as a se cadastrarem no Sistema de Acompanhamento de Consulta Pblica - SACP da Anatel, a fim de que possam contribuir ativamente nas consultas pblicas. Divulgao, no Portal da Anatel, de novos indicadores de atendimento, por parte da Assessoria de Relaes com os Usurios ARU, propiciando transparncia e subsdio escolha da prestadora aos usurios. Reativao do Comit de Defesa dos Usurios (CDUST), considerado uma importante e eficaz forma da Anatel ouvir a sociedade civil por meio de seus representantes. O CDUST composto por membros do Ministrio das Comunicaes, Entidade de Classe de Prestadoras de Servios de Telecomunicaes, Departamento de Proteo e Defesa do Consumidor, Secretaria Especial de Direitos Humanos Presidncia da Repblica e Departamento de Proteo e Defesa do Consumidor Secretaria de Direito Econmico do Ministrio da Justia, dentre outros. Capacitao dos servidores da Agncia em legislao de defesa do Consumidor. Capacitao das organizaes do SNDC nas matrias reguladas pela Agncia. Realizao de quatro eventos de aproximao e capacitao especfica com ODC (Rio Branco AC, Goinia-GO, Recife-PE e So Paulo-SP).
AMPLIAO DO ESCOPO DO TRABALHO

Os resultados obtidos a partir da celebrao do acordo, permitiram que a Comisso visualizasse outras prementes necessidades, mecanismos que possibilitassem ampliar a percepo da sociedade quantos s aes da Anatel em prol dos usurios de servios de telecomunicaes e a sua efetiva educao 222
para o consumo e, especialmente, participao no processo regulatrio. Assim, considerando os debates e resultados j alcanados no mbito do Acordo com o Idec, o PGR, os princpios dos Conselhos de Usurios, os temas em debate no Comit de Defesa dos Usurios e as diversas aes que vinham sendo desenvolvidas na Agncia de forma dispersa, foi proposta a ampliao do escopo do trabalho da Comisso, que recebeu a incumbncia de elaborar um Plano de Ao em Prol dos Usurios, com as seguintes diretivas: Aprimorar a integrao e a coordenao institucional das diversas aes desenvolvidas pela Agncia. Melhorar a percepo do pblico interno e externo quanto aos esforos que a Agncia realiza em benefcio dos usurios. Agir de forma pr-ativa nas aes relativas aos usurios, bem como nas aes conjuntas com os rgos de defesa do consumidor; aprimorando o relacionamento com o DPDC, PROCONS, Organizaes No Governamentais. Dar maior transparncia s aes da Anatel, por meio de iniciativas de comunicao social, entrevistas, aprimoramento e atualizao permanente do Portal, disponibilizando informaes de interesse dos usurios de forma mais direta e de fcil acesso e compreenso.
O PLANO DE AES PR-USURIO

A proposta do Plano de Aes Pr-usurio foi elaborada com a participao de todas as Superintendncias e das assessorias Parlamentar e de Comunicao e de Relaes com os Usurios, coordenada por esta ltima. O objetivo geral do Plano Aperfeioar e ampliar no mbito da Anatel as aes de proteo dos direitos do consumidor, por meio de uma poltica especfica, que promova o fortalecimento da cultura interna em prol do consumidor, as parcerias com instituies, a transparncia e a participao da 223
RBIA MARIZE
sociedade no processo regulatrio, de modo que a Agncia torne-se referncia sobre o assunto. Para garantir a consecuo deste objetivo geral, foram estabelecidos quatro objetivos especficos como estratgias de contorno das aes que sero desenvolvidas: Promover a internalizao da importncia da proteo aos direitos dos consumidores de servios de telecomunicaes no mbito da Anatel. Proporcionar s instituies que atuam na proteo e defesa do consumidor e aos cidados maior participao nos processos regulatrios da Anatel. Promover parcerias com os rgos oficiais de defesa do consumidor, tais como Ministrio Pblico, Ministrio da Justia, PROCONs, e entidades representativas da sociedade organizada, bem como com os rgos oficiais de defesa da concorrncia. Intensificar a atuao da Anatel junto s prestadoras com vistas melhoria da qualidade dos servios de telecomunicao na viso do consumidor. Os Objetivos Especficos se desdobram em 11(onze) aes que devero ser alcanadas por meio de 45 projetos. Os projetos sero desenvolvidos por equipes multidisciplinares no mbito das superintendncias e assessorias e tero sempre a coordenao de uma das reas participantes. Destacamos alguns dos projetos diretamente relacionados aos usurios: Realizar pesquisa de satisfao dos usurios dos servios de telecomunicaes. Aprimorar o processo de incorporao das informaes do atendimento da Anatel e do SINDEC nos Regulamentos de Servios e nas atividades operacionais. 224
Adequar os Planos Gerais de Metas de Qualidade (PGMQ) dos servios de telecomunicaes com vistas a contemplar os indicadores da qualidade percebida pelos consumidores. Divulgar e debater Agenda Regulatria (PGR). Aprimorar os procedimentos de Consulta e Audincia Pblicas. Fortalecer os Conselhos de Usurios. Capacitar em telecomunicaes as instituies de defesa do consumidor. Promover reunies prvias s consultas pblicas. Criar canal especfico para recebimento de solicitaes e esclarecimento aos ODCs. Intensificar a divulgao das deliberaes do Conselho Diretor em linguagem acessvel. Estabelecer Termos de Cooperao com as instituies de defesa do consumidor. Estabelecer pauta e definir um calendrio de reunies com as instituies de defesa do consumidor de interesse mtuo. Desenvolver e disseminar material educativo sobre demandas dos consumidores em parceria com as instituies de defesa do consumidor. Aperfeioar e atualizar o Espao do Cidado no site. Aprimorar instrumentos de comunicao. A realizao da integralidade das aes propostas depender da adequada alocao de recursos humanos e oramentrios. Foi constituda Comisso permanente para coordenao da implantao do Plano e definida metodologia de acompanhamento e os resultados sero reportados periodicamente ao colegiado de superintendentes.
225
RBIA MARIZE
CONSIDERAES FINAIS
A participao da Agncia como Experincia Piloto do Programa de Fortalecimento da Capacidade Tcnica da Participao Social no Processo Regulatrio trouxe muitos resultados positivos, o maior deles, com toda certeza, foi o fortalecimento e aperfeioamento da cultura interna de proteo do consumidor, usurios dos servios de telecomunicaes, segundo a sua viso. A aprovao do Plano de Ao PrUsurios, que contou com a contribuio de outros atores, foi o marco que consolida este resultado. Ao final do projeto estamos iniciando uma nova etapa construindo passo a passo uma nova relao com os rgos de Defesa do Consumidor.
REFERNCIAS:
Decreto n 6.062, de 16 de maro de 2007, que institui o Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao PRO-REG. Termo de Cooperao Tcnica n 002/2008 firmado com Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor Idec. Portaria n 81, de 13 de fevereiro de 2009 Institui a Comisso Gestora do Acordo de Cooperao Tcnica. Plano de Ao Pr-Usurio, aprovado pela Portaria n 1.160, de 4 de novembro de 2010, publicada no DOU em 10 de novembro de 2010. Portaria n 1.161, de 4 de novembro de 2010 Institui a Comisso Gestora responsvel pela Coordenao da Implementao do Plano de Ao PrUsurio.
226
PARTE V
PROPOSTAS PARA O FORTALECIMENTO DAS ORGANIZAES DE CONSUMIDORES
O SISTEMA NACIONAL DE DEFESA DO CONSUMIDOR E AS AGNCIAS REGULADORAS

Marcelo Gomes Sodr
importante reconhecer o avano deste processo de reflexo e debate sobre regulao e defesa do consumidor. Nos ltimos dois anos, ainda vivamos em um processo de estranhamento entre as agncias reguladoras e os membros do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC) Procons, entidades civis, Ministrio Pblico e Defensorias Pblicas. Atualmente, observamos esforos de aproximao e dilogo. Para definirmos um sistema, precisamos responder algumas perguntas: como, por que, para que e para quem. Quando pensamos no Sistema Nacional de Defesa do Consumidor algumas respostas esto claras. Para que ns queremos defender os consumidores? Em razo de termos como objetivo estabelecer a harmonia nas relaes de consumo. Por que ns queremos defender o consumidor? Porque ele vulnervel. A defesa deve ser feita por quem? Essa j uma questo mais complicada, que inclui a discusso sobre o papel das agncias e se elas fazem ou no parte do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor. E como devemos defender os consumidores? A resposta a essa pergunta ainda mais complicada, pois existem diversos fruns e canais possveis para isso e se no houver o mnimo de consenso sobre quais instrumentos devem ser usados, difcil estabelecer um sistema. A ideia de sistema, no nosso caso, a ideia de um sistema para a implantao de polticas pblicas. Essas polticas pblicas devem ser implementadas a 229
MARCELO SODR
partir de princpios e objetivos que so claros: a defesa do consumidor, a vulnerabilidade do consumidor e a harmonia nas relaes de consumo. Onde comea complicar? Quando precisamos responder as perguntas quem faz parte desse sistema e quais os instrumentos que devemos utilizar para fazer o fortalecimento e a institucionalizao desse sistema. Nos ltimos dois anos temos nos dedicado a esse debate. Porque j existe consenso que o consumidor precisa ser protegido. Se existiram divergncias, acredito que aps esses dois anos, no resta dvida. Todos percebem a vulnerabilidade do consumidor no mercado. Porm, permanecemos com dvidas sobre qual o papel de cada um na realizao do objetivo de proteger o consumidor. preciso fazer um resgate histrico para entender porque temos vises diferentes sobre os papis e os instrumentos na defesa do consumidor e poder debater caminhos para o fortalecimento do SNDC. O Sistema Nacional de Defesa do Consumidor foi construdo tardiamente se compararmos com outros sistemas que se constituem entre a dcada de 50 e 60. O Sistema Nacional de Sade, que se constituiu antes, se fortaleceu na dcada de 60. Toda legislao da concorrncia da dcada de 60. Na dcada de 1960, houve um aparelhamento do poder pblico, que se organizou. O tema do consumidor se organizou de forma equivocada. O rgo responsvel pela regulao federal do tema do consumidor era a Superintendncia Nacional do Abastecimento (Sunab) que, criado antes de 64, mudou sua funo ficando como um rgo basicamente de controle de preos. Era um rgo que praticamente no tinha dilogo com os rgos estaduais e com a sociedade civil. Para ns da defesa do consumidor, toda a dcada de 1960 uma dcada perdida, pois o sistema s comeou a se organizar no meio da dcada de 1970 e de uma maneira torta, organizando-se nos Estados sem o envolvimento da esfera federal. Criam-se os Procons nos Estados sem que houvesse uma organizao federal de coordenao do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor. 230
O Sistema Nacional de Defesa do Consumidor e as Agncias Reguladoras
Outra particularidade que a defesa do consumidor comea a ser organizada pelo poder pblico, quando na dcada de 70, o poder pblico talvez fosse o pior fornecedor. Alm disto, a defesa do consumidor tem incio pelos Procons sem que fossem formuladas polticas pblicas de defesa do consumidor de forma mais coletiva. A forma como os Procons atuavam pulverizava a defesa do consumidor. E verificamos, ainda, que o sistema de defesa do consumidor surgiu sem presena de um ator importante, que eram as associaes civis de defesa do consumidor. Isso porque no Brasil, na dcada de 70, vivamos em uma ditadura militar com fortes restries ao desenvolvimento de organizaes da sociedade civil. Na dcada de 80, o governo federal e a sociedade civil comeam a se organizar. Existe uma gerao de organizaes de defesa do consumidor da sociedade civil que so fundadas na dcada de 80, sendo o Idec uma delas, fundado em 1987. No governo federal, na dcada de 80 tivemos a experincia do Conselho Nacional de Defesa do Consumidor, que resultou no Cdigo de Defesa do Consumidor. Quase todos os embates que iriam acontecer no Congresso Nacional foram antecipados e vividos dentro do Conselho Nacional de Defesa do Consumidor, no qual tinham assento a Confederao Nacional da Indstria, a Confederao Nacional da Agricultura, o CONAR, as entidades de defesa do consumidor, entre outros. Ento, parecia que as coisas tomariam um rumo, pois veio o Cdigo de Defesa do Consumidor (CDC), a criao de mais Procons pelos Estados, o surgimento de vrias entidades civis, os movimentos de donas de casa, e mais tarde a criao do Frum das Entidades Civis de Defesa do Consumidor. Mas a efetivao do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor permanece um desafio. O Cdigo de Defesa do Consumidor limitado na definio da organizao do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor. A regulamentao no incio da dcada de 90 ainda agrava a situao, pois no foi atenta ao princpio federativo e estabeleceu uma hierarquia entre esfera federal e estadual. Essa situao gerou descompassos e problemas na justia. 231
MARCELO SODR
Infelizmente, ao ser publicado o CDC, foi extinto o Conselho Nacional de Defesa do Consumidor, que poderia ser um espao importante para se discutir essas diferenas e se propor caminhos. Outra observao importante que o CDC no levou em considerao a regulao dos servios pblicos, pois na poca no se sabia que os servios pblicos seriam privatizados e no existiam as agncias reguladoras. O Cdigo de Defesa do Consumidor no regulou o comrcio eletrnico, por exemplo, porque no existiam a Internet e o comrcio eletrnico como so hoje. A partir da dcada de 1990, os servios foram sendo privatizados, mas no havia amparo legal para lidar com eles. O Sistema Nacional de Defesa do Consumidor no tinha se consolidado quando comeou a ser criado outro sistema, que o sistema das agncias reguladoras. Muitas agncias reguladoras no entenderam o seu dever de proteger o consumidor e muitas afirmavam que aplicariam o CDC apenas subsidiariamente. O Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, ainda no consolidado, tem que lidar com as deficincias da regulao, que levam aos problemas que os consumidores enfrentam nos setores regulados. No geral, as agncias reguladoras no colocam a defesa do consumidor como prioridade e no se vem como parte do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor. Ocorre que no d mais para as agncias reguladoras dizerem que no vo atuar na defesa do consumidor, pois 70% das queixas dos consumidores dizem respeito aos servios que so regulados por elas. O Frum Nacional das Entidades Civis de Defesa do Consumidor (FNECDC) apresentou aos candidatos Presidncia da Repblica nas eleies de 2010 uma plataforma bsica para que o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor seja fortalecido. Os principais candidatos aderiram, entre eles, a candidata eleita Presidente. Agora, aguarda-se a implantao das 10 propostas apresentadas, entre elas: a criao do Conselho Nacional de Defesa do Consumidor, que funcione como um frum nacional para as grandes discusses; o fortalecimento das aes 232
O Sistema Nacional de Defesa do Consumidor e as Agncias Reguladoras
de proteo do consumidor no mbito do governo federal, dando mais estrutura para o atual Departamento de Proteo e Defesa do Consumidor, transformando-o em uma secretaria no Ministrio da Justia; a coordenao entre as instituies que participam do processo regulatrio no mbito do governo federal visando a proteo do consumidor; um sistema regulatrio que garanta transparncia e participao da sociedade e a criao do Sistema Nacional de Informaes sobre Regulao e Direitos do Consumidor. Cada instituio participante do sistema precisa encontrar a melhor maneira de conduzir a defesa do consumidor, pois existem vrios canais e meios para isso, mas acima de tudo necessrio um dilogo permanente entre as vrias organizaes que atuam no tema e a afirmao de um consenso no sentido de que a defesa do consumidor passe a ser uma prioridade para todos.
233
PERSPECTIVAS E DESAFIOS PARTICIPAO SOCIAL NA REGULAO

Teresa D. Liporace
INTRODUO
A participao social em polticas pblicas uma conquista do processo
democrtico e resultou das demandas da sociedade organizada. Promulgada aps anos de autoritarismo no pas, a Constituio Federal de 1988 trouxe em seu bojo os interesses da sociedade civil por mais liberdade, autonomia e, principalmente, por voz. Deu-se vida a diversos institutos jurdicos de extrema importncia para a concretizao da democracia, dentre os quais se destaca a possibilidade de participao popular de forma direta nos desgnios estatais. O direito participao passou a ser um direito fundamental, inscrito no caput do art.1 da Carta Magna e decorre, diretamente, dos princpios do estado de direito e do princpio democrtico. A partir deste marco, foram criados mecanismos de participao dos cidados na vida poltica do pas e suscitados novos valores da democracia representatividade, transparncia, controle social e accountability. Surgiram instrumentos de participao do cidado em praticamente todas as reas sob a tutela do Estado, possibilitando sua integrao na definio, na execuo e na avaliao da ao pblica. Esse processo tornou extremamente necessria a alterao na forma de organizao e atuao nos movimentos sociais: novos tipos de liderana mais pragmticas, mais qualificadas, profissionalizadas; nova maneira de 235
TERESA LIPORACE
lidar com atores institucionalizados, como rgos pblicos e outros setores do Estado; maior institucionalizao dos prprios movimentos; novos temas e novas demandas. Alm do conhecimento tcnico, tambm preciso aprender a prtica da negociao outra forma de lidar com o conflito, o confronto propositivo, diferente dos confrontos caractersticos da fase mais reivindicativa dos movimentos sociais. Foi preciso rever o modo como as organizaes da sociedade civil relacionam-se com o saber tcnico e com as alianas polticas. A manuteno da independncia e o alcance dos resultados esto diretamente relacionados ao acmulo de conhecimento e experincia suficientes para poder mover-se com segurana nos espaos de governo, sem perder sua identidade, ou ser manipulado por atores com maior acesso ao saber e ao poder. Tudo isso passa por um processo de aprendizagem que no pode ser negligenciado.
DESAFIOS PARTICIPAO SOCIAL NO PROCESSO REGULATRIO

Em meados da dcada de 90, novos desafios surgiram com a transformao Esse movimento, que incluiu
da economia brasileira por meio de um histrico movimento em direo privatizao dos servios pblicos essenciais. amplas reformas institucionais, surgiu to repentinamente que no houve nenhum esforo correspondente para a criao de um consenso ou comunicao acerca da nova ordem econmica. A participao social permaneceu baixa. As novas agncias reguladoras comearam a operar em um relativo vazio, sem redes sociais fortes, e em meio atitude de desconfiana e receio1. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado preconizava a redefinio do papel do Estado, que deixava de ser o responsvel direto pelo desenvolvimento econmico e social, pela via da produo de bens e servios, para se fortalecer na funo de promotor e regulador desse desenvolvimento. Energia eltrica e telecomunicaes, por exemplo, servios considerados essenciais vida digna de toda a populao,
1
OECD Reviews of Regulatory Reform Brazil: Strengthening Governance for Growth
236
Perspectivas e desafios participao social na regulao
passaram a ser fornecidos por empresas, frequentemente com a participao de capital estrangeiro. Embora o servio continue a manter sua natureza pblica, as concessionrias se dedicam a prest-los visando maximizao dos interesses de seus investidores, que no necessariamente coincidem com o interesse da coletividade. Esse cenrio levou o consumidor a uma vulnerabilidade multidimensional. O limitado poder de negociao frente s grandes corporaes fez com que o cidado-consumidor estivesse mais sujeito a sofrer leses econmicas e a suportar os diversos riscos da atividade empresarial desenvolvida pelas concessionrias. No foi por acaso que nos anos que sucederam o processo de privatizao dos servios pblicos, as organizaes de proteo e defesa do consumidor - Procons, entidades civis, Ministrios Pblicos, Defensorias - dedicaram a maior parte da sua capacidade de trabalho ao atendimento a consumidores lesados pelas empresas prestadoras de servios regulados, especialmente, pelas concessionrias de servios pblicos. Era preciso explicar direitos e deveres em funo do novo arcabouo regulatrio. Os papis no estavam claros para o cidado, que no compreendia as funes das agncias reguladoras, sua relao com consumidores e empresas, nem tampouco enxergava nos novos entes da Administrao Pblica a figura de um aliado, que deveria zelar pela qualidade e pelo acesso aos servios e pela defesa do interesse pblico. Por outro lado, concessionrias de servios pblicos tambm no compreendiam as intersees entre o CDC (Cdigo de Defesa do Consumidor) e os marcos regulatrios setoriais. Foi um perodo de trevas - demandas chegavam de diversas partes, consumidores e imprensa buscavam informao sobre direitos em relao aos servios recm privatizados. Era necessrio empreender muitos esforos na soluo de questes imediatas e, ao mesmo tempo, comunicar ao cidado os novos papis e responsabilidades a partir do novo modelo regulatrio que vigorava no pas. Enquanto os problemas se avolumavam nas portas dos Procons de todo o Brasil, tentava-se, sem sucesso, interagir com os novos entes. Parte da 237
TERESA LIPORACE
soluo passava pelo esclarecimento da origem de toda aquela confuso e pelo saneamento dos conflitos entre a legislao consumerista e os marcos regulatrios. Os integrantes do SNDC (Sistema Nacional de Defesa do Consumidor) tambm encontravam dificuldades para avanar na direo de propostas que pudessem sanar de uma vez por todas os problemas recorrentes enfrentados pelos consumidores. Essas dificuldades se deviam, principalmente, falta de conhecimento acerca do processo regulatrio. poca, no havia a compreenso por parte da grande maioria dos rgos de defesa do consumidor sobre a necessidade do seu envolvimento para alm do atendimento ao pblico e soluo dos conflitos estabelecidos nas relaes de consumo. O novo modelo de regulao no Brasil, que conferiu s agncias prerrogativas especiais de autonomia e desenho institucional diferenciado, tambm procurou assegurar mecanismos de transparncia e de controle social nos seus processos decisrios. Foram institudos espaos para o exerccio do controle social por meio de Audincias e Consultas Pblicas, Ouvidoria, Conselhos e outras instncias de participao. Tais mecanismos visavam assegurar os direitos do cidado junto s concessionrias de servio pblico numa nova perspectiva de envolvimento do usurio frente s atividades do Estado. No entanto, a ausncia de definio de critrios mnimos para o atendimento aos requisitos de transparncia e participao social provocou uma grande distoro no processo de consolidao desse modelo, ocasionando graves problemas ao cidado. Embora, conceitualmente, o processo regulatrio esteja aberto participao dos agentes impactados por ele setor regulado e consumidores -, na prtica, a insero desses atores completamente desbalanceada. Do ponto de vista terico, as agncias reguladoras devem combater falhas de mercado - externalidades, o poder de monoplio, a assimetria de informao e a dimenso temporal das decises, que visam atender necessidades de curto prazo, em detrimento dos objetivos de mais longo prazo da sociedade. A interveno regulatria se faz necessria para minimizar e/ou corrigir as falhas 238
existentes, visando ao aumento da eficincia econmica, por meio de medidas que promovam a concorrncia, a universalizao dos servios e a defesa do interesse pblico. Elas esto encarregadas de controlar a eficincia de entidades privadas que exploram servios de interesse pblico, autorizar reajustes de tarifas, aplicar penalidades s empresas sujeitas a sua fiscalizao e emitir regulamentos para manter o bom funcionamento do setor sob sua superviso. Para cumprir sua misso, as agncias devem monitorar permanentemente o mercado, e essa tarefa, quando bem desempenhada, envolve a interlocuo com diferentes atores. A vigilncia do mercado precisa da participao dos consumidores individualmente e coletivamente. Na dimenso individual, o cidado leva at as agncias e organizaes de defesa do consumidor as denncias sobre prticas abusivas e problemas na relao de consumo. Na dimenso coletiva, as organizaes de consumidores integram um Sistema que capaz de gerar uma fotografia sobre o mercado a partir das reclamaes fundamentadas captadas nos Procons de todo o pas. As entidades civis de defesa do consumidor tambm monitoram o mercado, atuando na ponta e verificando o cumprimento das regras e o respeito aos direitos do consumidor e realizando aes de educao para o consumo, que vo induzir a prtica da cidadania ativa. Se no h barreiras, esses fluxos circulam livremente alimentando o processo decisrio que ocorre no mbito das agncias. Decorridos mais de dez anos desde a criao das primeiras agncias reguladoras no pas, podemos afirmar que a existncia de previso legal dos mecanismos de participao social no processo regulatrio no foi suficiente para o bom funcionamento do modelo. No h dvidas que, at o momento, nem o cidado individualmente, nem as organizaes que o representam conseguiram exercer de forma efetiva o seu papel junto aos reguladores. Os obstculos so diversos e vo muito alm da complexidade tcnica comumente alegada. H, por exemplo, o risco constante de se limitar a participao a assuntos perifricos quando o saber tcnico e a atividade de monitoramento do setor em questo no existem. 239
TERESA LIPORACE
O Programa de Fortalecimento da Capacidade Tcnica da Participao
Social na Regulao, executado pelo Idec Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor, com apoio do BID Banco Interamericano de Desenvolvimento, teve incio em 2008 e produziu um diagnstico sobre os espaos de participao social nas agncias reguladoras federais e sobre a atuao dos organismos de proteo e defesa do consumidor no acompanhamento de setores regulados. O estudo explicitou as principais dificuldades de acesso e monitoramento das informaes sobre os setores regulados e sobre o processo regulatrio. O levantamento realizado pelo Idec mostra que a participao deficiente dos consumidores no processo regulatrio resulta de diversos fatores, que vo desde a falta de percepo por parte dos reguladores acerca da importncia dessa representao e da necessidade de estimul-la e instrumentaliz-la, at a ausncia de clareza por parte das organizaes de consumidores sobre a extrema relevncia do seu envolvimento em todas as fases do processo regulatrio e do despreparo para desempenhar esse papel. Existem diversos canais e instncias de relacionamento das agncias com os diferentes stakeholders: audincias e consultas pblicas, ouvidorias, conselhos consultivos, cmaras setoriais, assessoria parlamentar, entre outros. Eventualmente, h alguns canais especficos para os consumidores, tais como: comits de defesa dos usurios, superintendncias ou diretorias prprias, unidades descentralizadas de atendimento etc. Porm no h instrumentos que minimizem a grande assimetria entre os stakeholders e promova o funcionamento equilibrado no processo regulatrio. Na realidade, o que se percebe um enorme desequilbrio entre os entes regulados e o consumidor nos espaos de interlocuo com as agncias reguladoras. A deficincia no funcionamento desse grande sistema, no qual esto inseridos agncias reguladoras e organizaes de proteo e defesa do consumidor compromete a ao efetiva de cada um desses grupos, individualmente, alm de bloquear a capilarizao da ao regulatria e fiscalizatria e o tratamento sistmico das questes que afetam o cidado brasileiro. 240
O monitoramento de um determinado setor regulado, com o acompanha-
mento permanente das tendncias, normas e regulamentos e elaborao de estudos para diagnosticar e equacionar problemas enfrentados pelo consumidor implica recursos financeiros significativos e pessoal qualificado para a tarefa. Trata-se de uma atividade crucial para a atuao no processo regulatrio, uma vez que a sistematizao de dados e informao qualificada permite a contraposio e o questionamento a propostas contrrias ao interesse pblico. Seguramente, a principal barreira participao das organizaes que representam o cidado no processo regulatrio a ausncia de recursos tcnicos e financeiros que viabilizem condies mnimas para o trabalho de advocacy. Diferentemente do setor regulado, que detm o conhecimento aprofundado sobre o negcio, dados mercadolgicos e conhece em profundidade as complexidades tecnolgicas inerentes ao produto ou servio ofertado, as organizaes de consumidores tm acesso bastante limitado a informaes e conhecimentos. Possuem quadro de pessoal bastante reduzido e devem dar conta de um amplo espectro de temas, resultando numa grande assimetria de informao. Alm disso, ao defender seus interesses junto aos reguladores em uma consulta pblica, por exemplo, no podem lanar mo de artifcios como servios de consultoria tcnica e jurdica, apresentao de estudos e relatrios para reforar suas demandas junto ao regulador. As empresas possuem recursos infinitamente maiores para a defesa de seus interesses em comparao queles disponveis nas organizaes de consumidores, sejam elas organizaes do governo ou da sociedade civil. A assimetria relativa linguagem tambm uma barreira importante a ser considerada. A complexidade est presente nas normas administrativas, na divulgao de minutas de novos regulamentos, nas informaes disponveis sobre o setor regulado e at mesmo na comunicao sobre os mecanismos de participao disponveis. Isso se reflete, por exemplo, na comunicao de uma nova regulamentao que no transmite ao usurio quais so os ganhos e perdas 241
TERESA LIPORACE
envolvidos em cada medida adotada pelo regulador. Muitas vezes, a prpria concessionria de servios pblicos comunica de forma incompleta os direitos do consumidor em peas publicitrias, gerando mais confuso. H, ainda, a assimetria de oportunidades o acesso agncia muito mais facilitado para o setor regulado, j que seus executivos e tcnicos tm mais oportunidades de levar demandas e apresentar seus pleitos ao regulador, seja no prprio ambiente da agncia, em reunies acordadas; em fruns tcnicos, onde h clara interlocuo entre reguladores e regulados, como simpsios e congressos, ou at mesmo no ambiente da empresa, quando tcnicos das agncias demandam informaes, dados, estudos e esclarecimentos para subsidiar processos de fiscalizao e acompanhamento do setor. A ausncia de interlocuo sistemtica entre agncias reguladoras e organizaes de consumidores compromete o processo de definio de uma agenda regulatria que leve em conta a percepo desses atores sobre o funcionamento do mercado e sobre a efetividade das regras em vigor. Tabela 1 Assimetrias entre os stakeholders no processo regulatrio
Empresas e concessionrias que atuam nos setores regulados detm Assimetria de Infor- todo o conhecimento relativo ao seu negcio informaes tcnicas, mao econmicas, concorrncia, tendncias mundiais, novas tecnologias e esse fato inerente atividade econmica. A tecnicidade dos termos adotados no ambiente das Agncias RegulaAssimetria de lindoras torna difcil a compreenso por parte do consumidor, que descoguagem nhece at mesmo os seus direitos relativos aos servios regulados. Assimetria de opor- A ausncia de mecanismos formais de articulao com organizaes tunidades de consumidores compromete a participao na definio de temas que devero ser objeto da atuao das Agncias.
242
Todos esses entraves esto refletidos na pesquisa Diagnstico: Organismos
de Proteo e Defesa do Consumidor, realizada no segundo semestre de 2008 pelo Idec no mbito do Programa de Fortalecimento da Capacidade Tcnica da Participao Social na Regulao. As dificuldades apontadas pelos rgos pblicos e entidades da sociedade civil para acompanhar processos regulatrios podem ser divididas em dois grupos: Dificuldades estruturais - compartilhadas por todos os rgos, que apontam insuficincias oramentrias para atender s necessidades em estrutura fsica adequada para desenvolvimento de pesquisas tcnicas e anlises especficas e deficincia de recursos humanos capacitados, principalmente nos setores de maior especializao; Dificuldades relacionadas aos mecanismos de participao - os contedos tcnicos dificultam o entendimento, a apropriao das informaes e a formulao de propostas; os prazos exguos para anlise e manifestao da sociedade nos processos regulatrios; a falta de acesso s discusses prvias que resultam nos materiais que vo para consultas pblicas; a dificuldade de participao em audincias realizadas fora da rea de atuao dos rgos e a inexistncia de retorno em relao s propostas enviadas aos reguladores. Essas dificuldades resultam no baixo grau de participao das organizaes de consumidores em consultas e audincias pblicas realizadas pelas agncias reguladoras, fato relatado por todas as agncias em outra pesquisa realizada pelo Idec no mbito do mesmo Programa junto a seis agncias reguladoras federais2. Tambm impactam no processo decisrio que ocorre na agncia e, consequentemente, influenciam o ambiente regulado. Quanto maior o equilbrio no processo, maior a sua legitimidade e credibilidade perante todos os atores envolvidos cidado e empresa.
2
IDEC (2008). Regulao e participao social: Experincias, desafios e propostas.
243
TERESA LIPORACE
De modo geral, h um consenso de que o setor regulado tem uma
posio privilegiada no relacionamento com os reguladores devido aos fatores anteriormente expostos. Mas, os esforos por parte do Poder Pblico para minimizar esse desequilbrio esto muito aqum do mnimo necessrio. preciso aperfeioar os mecanismos de participao, de forma a diminuir as barreiras que impedem a efetiva representao dos segmentos mais vulnerveis e institucionalmente frgeis.
PROPOSTAS PARA O APRIMORAMENTO DOS CANAIS DE INTERLOCUO ENTRE AGNCIAS E CONSUMIDORES VISANDO A PROMOO DA PARTICIPAO SOCIAL NO PROCESSO REGULATRIO
Parte das dificuldades e barreiras participao do consumidor no
processo regulatrio pode ser superada com medidas simples que visam o aprimoramento da relao entre agncias e consumidores. Muitas delas podem ser adotadas imediatamente pelas agncias, sem qualquer requisito legal. Tratase de boas prticas regulatrias que so observadas em agncias e outros rgos da Administrao Pblica no Brasil e em agncias de outros pases. Passamos, ento, a apresentar de forma bem resumida algumas dessas propostas: Agenda Regulatria Atualmente, so poucas as agncias que possuem uma agenda regulatria.
fundamental ressaltar a necessidade de existir um documento pblico, construdo de modo coletivo e participativo, que indique os temas a serem regulados em determinado perodo, com o fim de promover a previsibilidade e a transparncia da atuao regulatria e possibilitar a participao da sociedade civil na definio das prioridades institucionais. A agenda deve sinalizar a perspectiva de melhoria na prestao de servios e na oferta de produtos regulados, procurando mitigar 244
os problemas enfrentados pelos consumidores e considerando a evoluo da tecnologia, a ampliao do acesso ao servio, a segurana do cidado e do meio ambiente, entre outros fatores. importante que a agenda tenha horizontes de curto e mdio prazo, com a previso dos temas e o cronograma das atividades; que seja feita a elaborao e a reviso dos assuntos priorizados com submisso da discusso a uma prconsulta3 e, posteriormente, da minuta consulta pblica; que haja um balano semestral de implementao; e que a agenda regulatria, bem como esse balano, sejam amplamente divulgados. O SINDEC Sistema Nacional de Informao de Defesa do Consumidor, assim como o sistema de informao da ouvidoria e dos demais canais de atendimento da agncia devem subsidiar, necessariamente, o processo de elaborao da agenda e a avaliao do impacto regulatrio das novas regulamentaes. Audincias e Consultas Pblicas As consultas e audincias pblicas configuram-se como espaos para
apresentao dos argumentos das partes interessadas, assim como importantes instrumentos de accountability. O modo como esses mecanismos so utilizados pela agncia demonstra o maior ou menor grau de abertura e transparncia do rgo. As audincias e consultas pblicas so muito mais acessadas e utilizadas pelo setor regulado, que possui estrutura e capacidade tcnica e financeira para participar de forma efetiva desses processos. Assim, os esforos empreendidos para promover uma maior participao do consumidor e das organizaes que o representam indicam o comprometimento da agncia com o controle social. Em linhas muito gerais, consultas e audincias pblicas tm como objetivos:
O termo Pr-consulta utilizado pelo Idec para caracterizar a interlocuo entre agncia reguladora e organizaes de consumidores antes de um processo de consulta pblica. o momento onde se discute as diferentes nuances de questes que sero solucionadas com a emisso de uma nova regra ou procedimento. Neste momento, a agncia recolhe subsdios para a elaborao da minuta de regulamento que ser colocada em consulta pblica, alm de instrumentalizar os interlocutores do consumidor explicitando os motivos que levaram a agncia a tratar de determinado tema.
3
245
TERESA LIPORACE
Recolher subsdios e informaes para o processo decisrio; Propiciar aos agentes e consumidores a possibilidade de encaminhamento de seus pleitos, opinies e sugestes; Identificar, da forma mais ampla possvel, todos os aspectos relevantes matria objeto de audincia pblica; Dar publicidade atuao da agncia. A legislao das agncias no trata das consultas e audincias pblicas de
forma detalhada e, muitas vezes, no faz distino entre as duas modalidades. Alguns instrumentos normativos adotam os termos audincia pblica e audincia pblica presencial. A convocao, geralmente, fica a critrio do Conselho Diretor da agncia, que tambm determina a forma de participao: presencial ou contribuio documental. Na quase totalidade dos casos a legislao confere substancial autonomia Diretoria Colegiada para decidir essas questes. Como essas decises ficam exclusivamente a cargo da diretoria da agncia, geralmente a sociedade surpreende-se com um determinado texto em consulta pblica e, via de regra, no possui tempo hbil, tampouco recursos suficientes para realizar um estudo aprofundado e, assim, contribuir com qualidade. Esse quadro piorado quando a consulta fica aberta por um prazo exguo, o que parece ser um simples cumprimento de mera formalidade. No sentido de conferir maior transparncia ao processo e facilitar a participao do consumidor nas consultas e audincias, individualmente, ou por meio de associaes e organismos de defesa do consumidor, alguns requisitos so necessrios: a) Realizao de Consultas Prvias (Prconsultas) Estabelecida e divulgada a agenda regulatria, a agncia deve identificar
os temas que necessitam maior debate e preparao e promover pr-consultas 246
com as organizaes de consumidores. Esse procedimento favorece a coleta de subsdios para elaborao da minuta de regulamento ou deciso regulatria a ser colocada em consulta pblica. A Pr-consulta ou Consulta Prvia, proposta pelo Idec, um instrumento adotado em outros pases e tem como objetivos principais: i) preparar os interlocutores (cidados e as entidades que o representam) para a participao nos processos de consulta pblica; ii) colher subsdios, dados e fatos relevantes que possibilitem a elaborao de propostas de regulamentos que considerem os problemas verificados pelo consumidor na ponta da cadeia e iii) explicitar perdas e ganhos de cada novo processo trade off. b) Motivao clara e inteligvel sobre a proposta colocada em consulta pblica Aps a realizao de pr-consultas, o regulador deve divulgar a minuta do
regulamento ou da deciso regulatria que pretende de incio adotar, com o fim de receber contribuies ou dvidas dos interessados, por escrito. Nesse momento, extremamente importante que a motivao do ato esteja clara para os potenciais participantes do processo de consulta pblica. Devem ser disponibilizados, na sede e no stio na Internet, pelo prazo mnimo de um ano, os estudos, dados e material tcnico que fundamentam as propostas, bem como as explicaes, em linguagem leiga, dos temas tcnicos abordados na proposta. A aprovao da consulta pblica pelo Conselho Diretor deve ser publicada, com motivao, no dirio oficial e no website da agncia, fixando o termo inicial e final para recebimento das contribuies. A fim de facilitar a compreenso dos textos postos em consulta pblica e para que todos especializados do setor e consumidores leigos possam compreender toda a discusso, a agncia deve disponibilizar um resumo do seu objeto de forma clara e em linguagem acessvel.
247
TERESA LIPORACE
c) Comunicao direta com organizaes de consumidores Os reguladores devem comunicar formalmente ao coordenador do Sistema
Nacional de Defesa do Consumidor o incio da consulta pblica, se possvel com antecedncia ou assim que a consulta for aprovada pelo Conselho Diretor. Tambm importante que a agncia mantenha um cadastro atualizado (mailing list) com os contatos das organizaes e representantes que acompanham o tema/ setor, permitindo que eles sejam informados sobre a abertura do processo de consulta pblica e pr-consultas. d) Prazo que possibilite a participao O prazo mnimo das consultas pblicas deve ser de 60 (sessenta) dias.
Prazos menores no cumprem com o objetivo ltimo de concretizar a participao social. preciso que os consumidores e as entidades que o representam tenham como esclarecer dvidas, preparar as propostas e, para isso, precisam de tempo, uma vez que acompanham, simultaneamente, diferentes setores. e) Total transparncia no processo de consulta pblica e mitigao do tecnicismo na linguagem adotada nos documentos divulgados Devem-se disponibilizar as contribuies recebidas na sede e no stio
da entidade reguladora, devidamente identificadas, em at dez dias aps o recebimento, durante o prazo mnimo de um ano aps a publicao da deciso regulatria. Alm disso, imperioso que seja dada publicidade tambm posio do rgo ou entidade reguladora sobre as contribuies, na sede ou stio na internet, at trinta dias aps deliberao sobre a matria, pelo prazo mnimo de um ano aps a publicao. O rgo deve se manifestar acerca das contribuies em at 60 (sessenta) dias aps o encerramento da consulta pblica, prorrogveis por igual 248
perodo com expressa motivao. Isso evita a perda de interesse e envolvimento dos consumidores no processo. Paralelamente s consultas pblicas, devem ocorrer as audincias pblicas,
que consistem em eventos presenciais de interlocuo dos representantes do rgo ou Entidade Reguladora com interessados nos temas constantes da agenda regulatria e das consultas pblicas especficas, para dirimir dvidas e recolher crticas e sugestes. No caso das audincias pblicas com grande repercusso aos consumidores, sugere-se que seja realizada uma audincia pblica em pelo menos uma capital de cada regio territorial do pas. Alm disso, importante que trinta dias antes da realizao haja uma comunicao formal ao coordenador do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor; a divulgao na sede e no stio na internet de estudos, dados ou material tcnico utilizado como fundamento da proposta submetida audincia pblica; a divulgao de explicaes, em linguagem leiga, dos temas tcnicos abordados; e a realizao de eventos prvios audincia pblica, para subsidiar a participao dos consumidores e de entidades de defesa do consumidor. Aps a realizao da audincia, fundamental a divulgao, na sede e no stio na internet, das atas onde devem constar as crticas e sugestes apresentadas, devidamente identificadas, antes do fim de prazo para recebimento de contribuies por escrito, com permanncia mnima de um ano aps a publicao da deciso regulatria. Finalizada a audincia, deve tambm haver a divulgao na sede e no stio na internet do posicionamento do rgo ou entidade reguladora sobre as contribuies apresentadas, com indicao do procedimento adotado. Por fim, ressaltamos que as audincias pblicas devem ocorrer significativamente antes do fim das consultas pblicas, para que os seus participantes tenham tempo hbil de preparar suas contribuies por escrito aps terem sanado as suas dvidas nessas audincias. 249
TERESA LIPORACE
Canais eficientes de comunicao com o consumidor Os canais de atendimento ao cidado (orientao sobre direitos, recebimento
de reclamaes e denncias sobre prticas abusivas, etc.), quando bem estruturados em sua forma de acesso, agilidade e transparncia, geram informaes que contribuem para superviso do mercado e das empresas reguladas, fortalecendo a legitimidade da agncia perante a sociedade. As demandas referentes a problemas na relao de consumo representam fonte primria de avaliao dos servios prestados pelas empresas reguladas e, como tal, devem funcionar como um sinal de alarme para o regulador, subsidiando os processos de tomada de deciso e a reviso das normas regulatrias. A comunicao efetiva entre o consumidor e a agncia possibilita o acompanhamento dos impactos e resultados da atuao do rgos diante das falhas de mercado. fundamental, no entanto, que a agncia adote linguagem acessvel nessa comunicao, reduzindo ao mximo o tecnicismo dos termos. A agncia deve disponibilizar a legislao relacionada ao rgo e ao setor; notcias relevantes para o cidado, como novas regras; dados dos atendimentos realizados pelos rgos de defesa do consumidor e pela prpria agncia, infraes, processos administrativos, apreenso, recalls, empresas ou produtos com problemas e indicadores do setor. Alm disso, devem ser divulgadas informaes sobre o prprio rgo, sobre as instncias institucionalizadas de participao e sobre as oportunidades de interlocuo com a sociedade. Tambm importante que haja investimento em aes de educao para o consumo, pelas prprias agncias e em parceria com organizaes de consumidores. preciso disseminar direitos e deveres e fomentar a cultura da participao cidad.
250
Apoio Tcnico e Financeiro s Organizaes de Consumidores A falta de recursos tcnicos e financeiros por parte das associaes de
consumidores um fator impeditivo da ampliao da sua participao no processo regulatrio. Alguns pases, como Canad, Peru, Argentina, Inglaterra, alm de outros, tm instrumentos legais que incentivam a atuao das entidades civis de defesa do consumidor, na forma de apoio financeiro para o desenvolvimento de estudos e pesquisas sobre a qualidade de produtos e servios regulados, para aes de educao para o consumo e na forma de reembolso de gastos com a participao em consultas e audincias pblicas. Esses recursos tm origens diversas, desde um percentual das multas aplicadas pelas prprias agncias at dotao oramentria no mbito do prprio rgo para o custeio de despesas relacionas participao de entidades de consumidores em audincias pblicas, reunies e treinamentos. preciso desenvolver mecanismos nacionais que possam fomentar o trabalho das associaes de consumidores, ampliando o controle social na regulao e promovendo a melhoria na qualidade regulatria. Tambm preciso formar os representantes do consumidor na interlocuo com a agncia e esse um papel a ser desempenhado pelo rgo regulador. A capacitao permanente de representantes de entidades civis que atuam na defesa do consumidor e de outros rgos integrantes do SNDC deve integrar o rol de aes da agncia.
CONCLUSES
1. Desde a promulgao da lei que criou o CDC (Cdigo de Defesa do Consumidor) at hoje, as relaes de consumo tornaram-se mais complexas: em 1990, o telefone celular era pouco mais que um projeto; no existiam a banda larga e o comrcio eletrnico; no se imaginava 251
TERESA LIPORACE
a convergncia tecnolgica; os servios pblicos essenciais eram fornecidos por empresas estatais; a globalizao apenas comeava e a urgncia da mudana dos padres de produo e consumo, por causa das mudanas climticas e outros problemas ambientais, no era to gritante. 2. Os princpios declarados no cdigo continuam plenamente vlidos e suficientes para proteger o consumidor. Contudo, se a lei est prova do tempo na teoria, a prtica requer forte atuao para impedir retrocessos, consolidar os direitos j alcanados e avanar de forma significativa na resoluo dos conflitos4. 3. O rpido avano tecnolgico ao mesmo tempo em que possibilita a oferta de novos produtos e servios e impulsiona o desenvolvimento, traz potenciais riscos sade e segurana do cidado e do meio ambiente. E agrega uma diversidade e complexidade agenda dos organismos de defesa do consumidor, requerendo novas competncias para monitorar o mercado de bens e servios e acompanhar processos regulatrios levados a cabo pelas agncias e rgos reguladores. Diferentemente do setor regulado historicamente interlocutor mais presente no processo regulatrio , que detm o conhecimento aprofundado sobre o negcio, dados mercadolgicos e complexidades tecnolgicas inerentes ao produto ou servio ofertado, as organizaes de consumidores possuem quadro de pessoal bastante limitado e devem dar conta de um amplo espectro de temas, resultando numa grande assimetria de informao. Alm disso, ao defender seus interesses junto aos reguladores em uma consulta pblica, por exemplo, o setor privado lana mo de recursos que as organizaes de consumidores no possuem.
GUNN, Lisa e LAZZARINI, Marilena. 20 anos do Cdigo de Defesa do Consumidor. Correio Brasiliense, maro de 2010.
4
252
A diversidade e complexidade dos temas tratados requerem a capacitao
e a atualizao permanentes dos profissionais da defesa do consumidor e a realizao de estudos aprofundados para o monitoramento do mercado de bens e servios a fim de que os integrantes do SNDC estejam frente dos acontecimentos. Entretanto, os registros no SINDEC (Sistema Nacional de Informao de Defesa do Consumidor) evidenciam que os rgos do SNDC esto a reboque dos problemas sofridos pelo consumidor em todo o pas, cuja maior parte relacionase m prestao de servios regulados. Novos desafios ainda viro. O processo de definio da metodologia de AIR est em desenvolvimento. As organizaes de consumidores podero e devero estar envolvidas em vrias etapas da AIR, colaborando com a estruturao de alternativas regulatrias que sero consideradas no processo decisrio. Em um horizonte de poucos anos, a AIR poder se tornar um requisito obrigatrio. Esse processo exigir que as organizaes de defesa do consumidor estejam preparadas para exercer o seu papel. fundamental que haja um processo preparatrio para que a sua insero na AIR no se torne uma participao meramente figurativa. necessrio, portanto, o incentivo participao na regulao, capacitando permanentemente os interlocutores do consumidor e promovendo o fortalecimento das organizaes de consumidores, que necessitam de recursos para garantir sua capacidade de incidncia qualificada: realizando atividades de monitoramento das prticas do mercado; elaborando estudos que permitam o acompanhamento e contribuio nos processos de anlise de impacto regulatrio, assim como a avaliao das polticas regulatrias para os consumidores. A esse respeito importante frisar que o Projeto de Lei 3.337/2004 prev a possibilidade da contratao de consultoria externa, com recursos da agncia para subsidiar os consumidores em assuntos que precisem de conhecimentos especficos de natureza operacional ou financeira. Entendemos que esse um importante instrumento, mas sozinho no produzir efeitos significativos. A contratao de estudos por especialistas externos extremamente necessria promoo da 253
TERESA LIPORACE
participao social. No entanto, ao lanar mo dessa possibilidade, preciso ter capacidade tcnica instalada nas organizaes de defesa do consumidor para: (a) compartilhar com os consultores externos a viso dos consumidores; (b) digerir e poder usufruir do conhecimento produzido. Alm disso, as organizaes de defesa do consumidor precisam de custeio s despesas de viagens para a participao em eventos, reunies e outros fruns promovidos pelas agncias reguladoras, de acordo com critrios previamente estabelecidos. Existem experincias nacionais entre as agncias reguladoras e rgos da Administrao Pblica, direta e indireta, que podem ser ampliadas para o conjunto das agncias. Trata-se de boas prticas que j produziram resultados bastante positivos e que mostram os caminhos que podem ser perseguidos no sentido de se ampliar a participao social na regulao. Dos fatores expostos acima, percebe-se que imprescindvel o estabelecimento de polticas que incentivem a criao e a consolidao de organizaes da sociedade civil com o objetivo de equilibrar a balana da representatividade de interesses a serem mediados no processo regulatrio, complementando o processo de consolidao do modelo de agncias reguladoras que teve como referncia pases onde a sociedade civil organizada, que atua em nome do cidado, apresenta condies de menor desequilbrio em relao queles atores que defendem interesses do setor regulado.
254
PERSPECTIVAS E DESAFIOS PARTICIPAO SOCIAL NA REGULAO

Juliana Pereira da Silva
No Brasil, diferentemente de outras jurisdies em que o movimento consumerista surge dos movimentos sociais, a defesa do consumidor nasce e se desenvolve por meio do Estado. Essa uma constatao importante para compreenso dos objetivos da Poltica Nacional das Relaes de Consumo e a estrutura do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor. A promoo da defesa do consumidor partir da Constituio de 1988 direito e garantia fundamental. A Lei 8.078, de 11 de setembro de 1990 (Cdigo de Defesa do Consumidor), transcende o aspecto individual das relaes de consumo e assegura a toda coletividade de consumidores o direito proteo da vida, sade e segurana, direito educao, informao adequada e efetiva reparao, dentre outros. O Cdigo tambm estabelece valores como a transparncia, o respeito dignidade e boa-f. Institutos que incentivam a qualidade, a segurana, o equilbrio e a harmonia no mercado de consumo. Essa pequena contextualizao necessria para que ao longo de nossa reflexo possamos compreender melhor o olhar da defesa do consumidor sobre o processo regulatrio. Primeiramente, necessrio relembrar a dcada de 90, momento de mudanas econmicas, incio das privatizaes e da criao das agncias reguladoras. A despeito de alguns avanos, herdamos daquele passado recente uma enorme dvida de participao social, o que gerou um dficit de legitimidade. 255
JULIANA PEREIRA DA SILVA
Acabvamos de inaugurar uma era democrtica com a promulgao de uma constituio cidad, mas no garantimos a efetiva participao social no processo de mudana da relao da prestao dos servios pblicos com o cidado. De l para c, muita coisa mudou. Hoje, podemos afirmar que vivemos no Brasil uma sociedade do consumo. O nosso desenvolvimento econmico, que tanto nos orgulha, permitiu a incluso de milhes de novos consumidores, essa incluso tem possibilitado a construo de um grande mercado consumidor brasileiro. Em algum momento viraram a chave, e em conjunto com essas mudanas econmicas e sociais tambm passamos a conviver com a era do comrcio eletrnico, da convergncia tecnolgica, dos combos, da massificao do transporte ereo. A era em que a informao um dos insumos mais valiosos, pois permite o desenvolvimento e a criao de novos produtos, prestao de novos servios, concesso de crdito para cada perfil de consumidor, por isso temos a sensao de viver num constante reality show; em que, alm da percepo da falta de privacidade, h tambm uma percepo da perda da titularidade de nossos prprios dados pessoais. O ser humano passa a ser um perfil, um score. Sobre a perspectiva da defesa do consumidor, avanamos muito, principalmente na institucionalizao do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor que permitiu a construo de uma valiosa estrutura voltada garantia e defesa de direitos. Procons, Ministrio Pblico, Defensorias Pblicas e a Sociedade Civil organizada, em conjunto com o Departamento de Proteo e Defesa do Consumidor do Ministrio da Justia, formam uma rede articulada e competente para a elaborao e implementao de polticas pblicas de defesa do consumidor. Entretanto, ainda convivemos com muitos conflitos. Se no passado, nossa luta foi por direitos e garantias trabalhistas, o novo contexto econmico pressupe nova conquista, acompanhada de novos desafios: a efetivao dos direitos e garantias do cidado enquanto consumidor. Surge uma nova relao e ela se d entre capital e consumo ou mercado e consumo. 256
Perspectivas e desafios para a incluso do consumidor na agenda regulatria
A sociedade do sculo XXI movida pelo consumo. A publicidade cria desejos, a indstria os produz, e as instituies financeiras os viabilizam, desde a produo at o consumo. O desenvolvimento econmico e social passa, necessariamente, pelo consumidor. O mundo passa a ter uma nova dinmica, em que a economia ultrapassa os limites da soberania, temos um novo modelo de sociedade. Como dialogar com este novo modelo de sociedade? Quais so os novos desafios para defesa do consumidor e para a regulao? Precisamos estabelecer um novo modelo. Iniciando-se pelo aspecto da regulao, o Relatrio Brasil Fortalecendo a Governana Regulatria, publicado pela Casa Civil da Presidncia da Repblica a partir de um trabalho realizado pela OCDE, trouxe importante diagnstico: H tambm a necessidade de fazer com que a voz dos consumidores seja efetivamente ouvida... (...) necessrio que haja uma estratgia sistemtica, com uma estrutura de anlise de regulao que assegure transparncia, participao social...(pg 8) Assegurar a transparncia e ouvir, efetivamente, o consumidor so algumas das recomendaes trazidas no Relatrio. Ser que as agncias reguladoras esto preparadas para implementar mecanismos que assegurem o cumprimento dessas duas recomendaes? Acompanhei o projeto de ampliao da participao social coordenado pelo Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor Idec, em parceria com a Casa Civil da Presidncia da Repblica. Houve avanos, entretanto, h significativos desafios que ainda precisam ser superados. Dar efetividade voz do consumidor assegurar que o impacto de uma nova norma ou regulamento seja, amplamente, discutido pela sociedade. A nossa sociedade madura e tem condies de compreender as escolhas regulatrias que precisam ser feitas, desde que sejam debatidas com transparncia. Devem 257
ser apresentadas suas causas e consequncias. Para tanto, necessrio garantir instrumentos que permitam ao Sistema Nacional de Defesa do Consumidor a oportunidade de participar e, principalmente, ser ouvido no processo regulatrio. Dar efetividade voz do consumidor tambm estudar com profundidade e respeito cada reclamao do consumidor e transform-la em um importante indicador de anlise do impacto regulatrio. Atualmente, o Sistema Nacional de Informaes de Defesa do Consumidor SINDEC integra os dados de atendimento de Procons em mais de 150 cidades brasileiras e possui 5 milhes de reclamaes registradas, mais da metade delas sobre os setores regulados. importante salientar que j existem iniciativas neste sentido, mas precisamos de resultados mais concretos. A realidade precisa mudar. No podemos mais conviver com cobranas indevidas, m qualidade da prestao do servio e servios de atendimento ao consumidor com baixos ndices de efetividade. Claro que a mudana passa tambm pelo comprometimento do mercado. Sem dvida alguma, o mercado o grande responsvel por esta realidade e modific-la deve ser tambm seu compromisso. No Departamento de Proteo e Defesa do Consumidor, alm do trabalho investigativo e punitivo aos descumprimentos das normas consumeristas, iniciouse um projeto de indicadores pblicos de defesa do consumidor, no qual se prope aos fornecedores mais reclamados no Cadastro Nacional de Reclamaes Fundamentadas, publicado anualmente, o estabelecimento de compromissos pblicos para a reduo de conflitos e melhoria dos ndices de solues. Muitos deles referem-se aos setores regulados. Ainda que exista um longo percurso frente, os primeiros resultados tm sido satisfatrios. De outro lado tambm construmos algumas parcerias com o setor regulador, com destaque para as cooperaes estabelecidas com a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria Anvisa e com o Banco Central do Brasil - BACEN. Com a ANVISA, publicamos o Boletim Consumo e Sade e juntos estamos construindo 258
Perspectivas e desafios para a incluso do consumidor na agenda regulatria
a Rede de Consumo Seguro e Sade, no mbito da Organizao dos Estados Americanos (OEA), que tambm conta com a parceria do Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial INMETRO. Com o Banco Central, alm da publicao do Boletim Consumo e Finanas, temos outras duas frentes de ao, uma normativa e outra fiscalizatria. As duas frentes analisam as reclamaes dos consumidores sobre assuntos financeiros, com vistas a aperfeioar o arcabouo normativo e fiscalizatrio da autoridade monetria. Tambm necessrio reavaliar a metodologia das consultas e audincias pblicas, para assegurar a efetiva participao social. Outro espao que precisa ser revisto o dos Conselhos de Usurios, que muitas vezes apresentam poucos resultados prticos. A participao social no pode ser resumida a um ato protocolar. Para isso, necessrio buscar experincias em jurisdies com processos regulatrios mais maduros e eficientes sob a perspectiva do consumidor. igualmente necessrio que o Estado brasileiro possa aperfeioar as estruturas de defesa do consumidor, seja na implantao de mais Procons, seja no aperfeioamento das estruturas existentes. Atualmente, o Brasil conta com 550 Procons, diante de uma realidade de mais de 5.600 municpios. Em relao s entidades civis, preciso garantir sociedade civil organizada condies de se organizar e participar. Alm do fomento criao de entidades civis, devemos trabalhar mecanismo que garantam seu sustento e manuteno. Vale destacar que no IV Foro Iberoamericano de Agncias Governamentais de Proteo ao Consumidor - FIAG, realizado em outubro de 2010, foi assinada a Declarao do Panam, que reconheceu a importncia da promoo e fortalecimento da participao ativa dos consumidores por meio das associaes de proteo do consumidor. o reconhecimento no mbito da Iberoamerica de que Estado precisa da sociedade civil. Na sociedade de consumo, em que a produo em srie os problemas so em massa, portanto, as solues tambm devem ser coletivas. fundamental 259
a participao do mercado e o seu compromisso de respeito ao consumidor. A qualidade de produtos e servios, a informao adequada, a cobrana correta e o atendimento eficiente so fundamentos elementares para a mudana de cenrio to deseja pelos consumidores neste prspero momento econmico em que vivemos. O respeito ao consumidor no deve ser considerado custo para o mercado, mas ao contrrio um investimento necessrio a sua existncia.
260
PROPOSTAS PARA O FORTALECIMENTO DAS ORGANIZAES DE CONSUMIDORES

Lisa Gunn
INTRODUO
No Brasil, a privatizao dos servios pblicos no foi precedida pela criao e instalao de agncias reguladoras autnomas, com a misso de fiscalizar a oferta de servios e garantir a sua prestao com qualidade e eficincia. Assistimos a um processo de privatizao anterior ou concomitante criao das agncias reguladoras como nos setores de telecomunicaes e energia eltrica. No setor de planos de sade, o mercado cresceu sem interveno estatal at que a ANS fosse criada. A sociedade, em especial os consumidores brasileiros, colhe ainda hoje os efeitos negativos desse cenrio em que nasceram as agncias reguladoras no Brasil. Verifica-se no contexto brasileiro uma verdadeira ausncia de poltica regulatria que considere os interesses do consumidor como prioritrios. Tal fato decorre do prprio processo de criao das agncias no Brasil, marcado pela inexistncia de debate sobre as prioridades polticas, sobre o acesso e universalizao de servios pblicos, pela ausncia de marcos regulatrios claros e pela falta de definio dos mecanismos de transparncia e de controle social e poltico. Nem os princpios bsicos das agncias, como a transparncia e a participao, foram adequadamente definidos por uma lei especfica, o que ocasionou uma grande diferena entre as formas de atuao desses rgos. Na 261
LISA GUNN
maioria dos casos no houve esclarecimento pblico sobre o papel dos rgos criados, o que aumenta a dificuldade para os cidados monitorarem o seu desempenho. Configurou-se, portanto, um sistema de regulao com uma total ausncia de cultura reguladora no pas. Enxerga-se na atuao da maioria das agncias um forte vis voltado para obteno de credibilidade regulatria tendo em vista o mercado investidor, estabilidade de regras, e equilbrio da rentabilidade dos investimentos. As agncias brasileiras esto focadas em demonstrar uma economia estvel e uma regulao de mercado atraente ao investimento privado. Assim, a regulao acaba tendo como principal objetivo compor um terreno aparentemente seguro e rentvel aos possveis investidores. Por isso, verifica-se que a regulao no Brasil foi pensada como meio de viabilizao das privatizaes, com seu aspecto de regulao econmica fortalecido em detrimento da regulao social. Vislumbrase, portanto, uma lacuna no que diz respeito regulao social, voltada para efetivao de valores polticos como equidade, direito e justia. Uma regulao social condizente com os preceitos constitucionais tem como finalidade precpua a promoo do interesse pblico e a garantia de direitos fundamentais. Sob esse prisma, a interveno do Estado na economia passa a ser meio para a promoo de direitos. evidente, sempre, a ntima relao entre a boa regulao de servios e a garantia de efetivao de direitos fundamentais. Aqui vale discorrer sobre a confuso que se estabeleceu em relao a autonomia das agncias e a necessria neutralidade em relao aos atores envolvidos empresas reguladas, consumidores e governo , combatendo a defesa retrica de que as agncias devem estar equidistantes dos interesses destes atores. Trata-se de mito o conceito de que as agncias devem manter-se equidistantes dos interesses do governo, das empresas e dos consumidores para no favorecer nenhum dos lados (P, 2004). A regulao existe com o objetivo primordial de fazer o mercado funcionar de forma eficiente e justa, minimizando falhas e corrigindo externalidades. Portanto ela deve atuar onde isso estiver 262
Propostas para o fortalecimento das organizaes de consumidores
ocorrendo. No caso de servios pblicos deve tambm buscar as medidas justas que equilibrem a rentabilidade e a modicidade tarifria. Assim, imparcialidade no eqidistncia nem mediao, ater-se a esses objetivos com uma viso de longo prazo e a despeito das presses dos diversos atores. O desafio do processo de autonomizao o de construir um sistema de controles e influncias que assegurem uma atuao democrtica, atenta a interesses gerais e a ordem jurdica (SUNDFELD, 2000, p. 24). Alm disso, preciso lembrar que Constituio Federal (art. 5, XXXII) prev que cabe ao Estado promover a proteo do consumidor. Dessa forma, no se pode negar o mandato das agncias reguladoras de proteger os consumidores nos setores em que atuam. Infelizmente, no incomum observarmos a falta deste entendimento pelo poder regulador, que se traduz na falta de alinhamento entre os regulamentos e a legislao consumerista, com diversos desrespeitos ao Cdigo de Defesa do Consumidor. Observamos muitas das legislaes setoriais com forte vis para regulao econmica, visando apenas a estabilidade de regras e equilbrio da rentabilidade dos investimentos. A falta de aderncia das regulamentaes setoriais ao CDC era proporcional ausncia de debates e dilogo entre as agncias e rgos reguladores e o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor visando a compreenso e a resoluo dos inmeros conflitos que surgiam entre as regulamentaes setoriais dos servios pblicos privatizados e a lei de defesa do consumidor. Por outro lado, no possvel negar que as organizaes de defesa do consumidor participaram limitadamente dos processos de privatizao, inclusive por suas limitaes estruturais, permanecendo com foco prioritrio na resoluo de conflitos nas relaes de consumo. O problema que a distncia entre regulao e defesa do consumidor faz com que persistam problemas no dia-a-dia dos consumidores, demandando aes estruturantes: servios regulados respondem por 63% das reclamaes fundamentadas no SINDEC (30% no solucionadas) e 49% das reclamaes fundamentadas no Procon-SP (42% no solucionadas). 263
LISA GUNN
J existe um reconhecimento da necessidade de melhoria do sistema regulatrio, da necessidade de aperfeioamento dos processos de participao social nos processos de regulao, dos processos decisrios, conhecendo as motivaes e os impactos da regulao (AIR). Muitas agncias reguladoras j consideram que o envolvimento das organizaes de consumidores no processo regulatrio necessrio para o alcance dos seus objetivos. A proteo e defesa do consumidor, elo mais vulnervel da cadeia (consumidor regulador fornecedores regulados), pressuposto para o equilbrio do mercado. A participao de organizaes de consumidores na regulao benfica para as agncias e rgos reguladores na medida em que oferecem uma oportunidade de aprendizado compartilhado e melhor poder de barganha com o setor regulado.
UM PANORAMA SOBRE AS ENTIDADES CIVIS DE DEFESA DO CONSUMIDOR

O financiamento das entidades civis sempre foi um tema de grande importncia para o movimento de consumidores. Todas as organizaes necessitam desenvolver mecanismos que garantam sua sustentabilidade sem prejuzo de sua misso e valores. A falta de tradio associativa, no Brasil e pases latino-americanos, de modo geral, coloca-se como uma barreira a ser transposta para tornar factvel a maior participao dos cidados na sustentao dessas entidades. Trata-se de um desafio que depende muito da implementao da educao para o consumo nas escolas, requisito essencial para superao de uma cultura poltica calcada na tutela. A construo de uma cidadania ativa configurase como elemento determinante para constituio e fortalecimento de sujeitos que, portadores de direitos e deveres, exeram o seu papel individualmente ou como um grupo com legitimidade e liberdade para representar cada um dos seus membros. A educao para o consumo contribui para a motivao e sensibilizao 264
para transformar as diversas formas de participao em potenciais fatores de dinamizao da sociedade e de ampliao do controle social da coisa pblica. Por outro lado, a inexistncia de linhas pblicas de financiamento e as ainda incipientes experincias de auto-sustentao so dificuldades compartilhadas pela maioria das organizaes da sociedade civil, mas que afetam muito particularmente as entidades de defesa do consumidor que, em funo de suas misses institucionais, esto impedidas de receber contribuies de empresas, para preservar sua independncia. Esse impedimento est previsto na carta de princpios ticos do Frum Nacional das Entidades Civis de Defesa do Consumidor, e at em legislao protetiva do consumidor de outros pases, como por exemplo a da Argentina, e nos estatutos da Federao Mundial de Organizaes de Consumidores - Consumers International. Em 2008, o Idec, em parceria com o Frum Nacional das Entidades Civis de Defesa do Consumidor - FNECDC realizou um levantamento sobre o perfil das 21 entidades membros do Frum, evidenciando que sua realidade, em linhas gerais, pouco difere do panorama das entidades sem fins lucrativos traado pelo IBGE1. Cabe mencionar que o Idec - Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor, mesmo no tendo uma situao ideal, diferencia-se da maioria das entidades civis de defesa do consumidor e representa um ponto fora da curva no perfil traado pelo estudo, pois dispe de fontes e recursos prprios, provenientes de seus associados, que montam 70% de sua receita; conta ainda com estrutura profissionalizada e equipe composta de 60 funcionrios. Num outro patamar, um grupo pequeno de entidades encontra-se em estgio intermedirio, mas a grande maioria restante enfrenta significativa escassez de recursos
Estudo realizado pelo IBGE em 2005, denominado FASFIL, mostra que do total de entidades criadas a partir dos anos 1990, 41,5% so voltadas para a promoo do desenvolvimento e defesa de direitos e interesses dos cidados, incluindo organizaes patronais e profissionais. Da leitura dos dados da FASFIL, depreende-se ainda que quase a metade das organizaes criadas na ltima dcada surgiu nos dois primeiros anos e que a partir da anlise dos dados mais recentes pode-se inferir que h uma desacelerao no crescimento das entidades sem fins lucrativos, pelo menos em parte do territrio nacional. A baixa longevidade das organizaes, apenas 13,1% do total foram criadas at 1980, parece indicar uma dificuldade de manuteno das organizaes sem fins lucrativos ao longo dos anos. importante destacar que a maioria absoluta (81%) das organizaes mais longevas encontra-se nas Regies Sudeste e Sul.
1
265
LISA GUNN
A falta de sustentabilidade financeira das organizaes problema que envolve questes mais complexas e relevantes, posto que compromete a efetivao da democracia e inviabiliza o efetivo controle social. Portanto, fortalecer esse ator o consumidor institucional deve ser objeto de poltica pblica, uma vez que a sua atuao efetiva e permanente est prevista nos atuais instrumentos de governana. O Cdigo de Defesa do Consumidor ao definir o objetivo da Poltica Nacional de Relaes de Consumo, no captulo II, artigo 4, menciona o princpio da ao governamental no sentido de proteger efetivamente o consumidor por meio de incentivos criao e desenvolvimento de associaes representativas. Alm disso, em ser artigo 5, afirma que para a execuo da Poltica Nacional das Relaes de Consumo, contar o poder pblico com o instrumento de concesso de estmulos criao e desenvolvimento das Associaes de Defesa do Consumidor. A Lei 8 987/1995, Lei de Concesses, em seu captulo VII, Dos Encargos do Poder Concedente, afirma em seu artigo 29 que incumbe ao poder concedente estimular a formao de associaes de usurios para defesa de interesses relativos ao servio. E em seu pargrafo nico, afirma que a fiscalizao do servio ser feita por intermdio de rgo tcnico do poder concedente ou por entidade com ele conveniada, e, periodicamente, conforme previsto em norma regulamentar, por comisso composta de representantes do poder concedente, da concessionria e dos usurios.
CONCLUSES E PROPOSTAS
Est clara a necessidade de fortalecimento das Organizaes de Defesa do Consumidor (ODC) e do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC) para garantir participao social qualificada e controle social efetivo da regulao no Brasil. A necessidade de fortalecimento atinge todas as organizaes de consumidores do pas, incluindo Procons municipais e estaduais, Defensorias e entidades civis de defesa do consumidor. O prprio Departamento Nacional de Defesa do Consumidor precisa contar com uma estrutura mais robusta (atualmente 266
so cerca de 20 pessoas trabalhando no rgo responsvel pela coordenao do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor no Brasil). Alm disso, preciso que se institucionalize a cooperao entre agncias e rgos reguladores e o SNDC. Tambm necessrio que esses atores se articulem com outros atores como academia e institutos de pesquisa. Neste contexto, o Programa de Fortalecimento da Participao Social na Regulao do Idec, apresenta tambm as seguintes propostas para fortalecimento das organizaes de defesa do consumidor: Fortalecimento das aes de proteo do consumidor pelo Governo Federal, por meio do fortalecimento do rgo nacional coordenador do SNDC, com maior estrutura e aporte de recursos. Apoio tcnico e financeiro criao de rgos municipais de defesa do consumidor (Procons) em todos os municpios brasileiros, de forma a tornar a rede protetiva e fiscalizatria a mais capilar possvel e, ao mesmo tempo, liberar os rgos estaduais para funes mais estratgicas, como o planejamento e a preveno. Apoio ao fortalecimento das entidades civis de defesa do consumidor e sua efetiva participao no Sistema Nacional de Defesa do Consumidor. Vale dizer que as organizaes civis de defesa do consumidor fazem um esforo bastante grande para buscar uma auto-sustentao para alm do financiamento pblico. Porm, para se desenvolver esta estratgia, as organizaes de defesa do consumidor dependem de: Fomento inicial para garantir funcionamento mnimo; Apoio para o desenvolvimento de capacidade de gesto das organizaes; Aes que promovam o desenvolvimento de cultura associativista no pas. Estruturao de programas de capacitao contnuos. preciso investir em aes que supram a necessidade de capacitao tcnica bsica para permitir uma participao qualificada nos processos de regulao. 267
LISA GUNN
As organizaes de defesa do consumidor precisam ter conhecimento do setor regulado, da regulao setorial, considerando os prs e contras das propostas regulatrias, compreendendo as diferentes perspectivas (consumidores, fornecedores, reguladores). As agncias reguladoras precisam se estruturar e rever processos e procedimentos de funcionamento da agncia e dos mecanismos de participao e de controle social. As agncias e rgos reguladores precisam assegurar o seu conhecimento da legislao de defesa do consumidor e entendimento sobre a aplicao dela na regulao setorial. Objetivando a implementao de aes estruturantes, prope-se que seja realizado um estudo - uma iniciativa conjunta entre o PRO-REG e o Departamento de Proteo e Defesa do Consumidor (DPDC) da Secretaria de Direito Econmico do Ministrio da Justia, coordenador do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC) -, sobre a possibilidade de criao de um fundo para financiamento da participao das organizaes de defesa do consumidor nos processos regulatrios. Experincias internacionais mostram algumas alternativas para origem dos recursos: (1) % de multas (vis negativo, j que parte dos problemas existentes), (2) % sobre faturamento das empresas (vis positivo, pois parte do desenvolvimento do mercado) e (3) repasse para as organizaes de defesa do consumidor de % de taxa de regulao paga ao regulador pelos regulados (vis positivo, pois institui a co-responsabilidade pelo desenvolvimento do marco regulatrio). Vale dizer que, atualmente, as organizaes de defesa do consumidor acessam recursos de fundos pblicos, federal ou estaduais, por meio da apresentao de projetos com descrio de objetivos, atividades, avaliao e comprovao de resultados. Os projetos so realizados por meio de convnio. O modelo atual de convnios do poder pblico com as organizaes de defesa 268
do consumidor contem algumas questes limitadoras como: (1) financiamento no cobre equipe tcnica existente (CLT) e no cobre despesas como energia, telefone, aluguel (estrutura); (2) perodo dos projetos de, normalmente, de 12 meses, prazo insuficiente para a realidade dos processos regulatrios. Feito o diagnstico, preciso dar um salto para garantir uma atuao mais efetiva das organizaes de defesa do consumidor nos processos regulatrios. Muito tem se falado sobre os mecanismos de transparncia e de participao. Devemos sair do diagnstico e ir para a implementao. O Programa de Fortalecimento da Participao Social na Regulao do Idec envolveu o desenvolvimento de dois projetos pilotos, no caso a Anatel e a ANVISA, que chegaram a estruturao de planos para desenvolver a participao dos consumidores nos processos regulatrios. A partir da, preciso colocar o plano em prtica. Precisamos mais do que uma aproximao das agncias reguladoras com o SNDC, precisamos de um trabalho conjunto visando remediar os problemas correntes e prevenir novos problemas nas relaes de consumo dos setores regulados. Precisamos de aes estruturantes que enfrentem as limitaes que as organizaes de defesa do consumidor tm tanto em relao sua sustentao, quando sua deficincia tcnica, apesar de todos os esforos. A participao social nos processos de regulao um fator fundamental para garantir mercados saudveis e o respeito aos direitos dos consumidores.
269
LISA GUNN
REFERNCIAS:
P, Marcos Vincius. A Accountability no modelo regulatrio brasileiro: gnese e indefinies (os casos da Anatel e ANS). Dissertao (Mestrado) - Escola de Administrao de Empresas de So Paulo, Fundao Getlio Vargas, So Paulo, 2004. SUNDFELD, Carlos Ari. Introduo s Agncias Reguladoras. In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Direito Administrativo Econmico. So Paulo: Ed. Malheiros, 2000.
270
SOBRE OS AUTORES
Alfredo Lobo engenheiro mecnico, com especializao em engenharia de equipamentos de petrleo e em gesto avanada na Banff School for Advanced Management. certificado como Engenheiro da Qualidade pela America Society for Quality. Trabalhou 30 anos na Petrobrs e est a 15 anos no Inmetro, sendo que h 10 anos est como Diretor da Qualidade. Juliana Pereira advogada, Diretora do Departamento de Proteo e Defesa do Consumidor DPDC do Ministrio da Justia. Ps-Graduanda em Contratos e Responsabilidade Civil pelo Instituto Brasiliense de Direito Pblico IDP, e professora convidada de Direito do Consumidor no IESB Instituto de Educao Superior de Braslia. Lisa Gunn sociloga graduada pelo Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da Unicamp, com especializao em desenvolvimento sustentvel na Alemanha pela Carl Duisberg Gesellschaft e Mestre em Cincia Ambiental (Procam Programa de Ps-Graduao em Cincia Ambiental da USP). Ela Coordenadora Executiva do Idec. Matthew Cocks graduado em lnguas modernas pela Universidade de Oxford. Trabalhou por 24 anos no civil service britnico, atuando em diversas reas de polticas pblicas voltadas para o consumidor, pequenos empresas e, mais recentemente, na melhoria da regulao, participando dos quadros do Better Regulation Executive. Atualmente, ele consultor independente nas reas de polticas pblicas e regulao, tem trabalhado em vrios pases e no treinamento de civil servants no Reino Unido.
271
Marcelo Gomes Sodr mestre e doutor em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. Atualmente professor na graduao e ps-graduao nesta Instituio. Procurador do Estado, com atuao na Consultoria Jurdica da Secretaria do Meio Ambiente de So Paulo. Integra os Conselhos Diretores do Greenpeace/Brasil, do Idec e do Instituto Alana. Marcos P engenheiro eltrico, com mestrado e doutorado em Administrao Pblica e Governo. Foi coordenador-executivo adjunto do Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor e coordenou as avaliaes de agncias e rgos reguladores realizadas pelo Idec. Atualmente professor do curso de polticas pblicas da Universidade Federal do ABC Nancy Brockway reconhecida nos EUA como especialista nacional em ouvidoria diante de comisses reguladoras de servio pblico. Recebeu o ttulo de Doutora em Direito pela Yale Law School. Como advogada de servios jurdicos, representou consumidores de baixa renda, idosos, portadores de necessidades especiais e outros grupos durante 9 anos. Trabalhou por mais 9 anos no Centro Nacional da Lei do Consumidor na funo de especialista em servio pblico. Foi auditora e advogada do quadro de pessoal juntamente com as comisses reguladoras de servio pblico de Maine e Massachusetts, na qual foi consultora jurdica. Foi indicada pelo Governador do Estado de New Hampshire para integrar a comisso reguladora de servio pblico, onde atuou por 5 anos. Forneceu depoimento como especialista para ou vidores estatais e grupos tais como a Associao Americana de Aposentados (AARP), sindicatos, pessoas de baixa renda e comisses reguladoras. Fez apresentaes sobre questes de servio pblico em diversas ocasies, incluindo conferncias internacionais na Frana e na Europa Oriental. Pedro Ivo Sebba Ramalho graduado em Farmcia, mestre em Farmacocintica pela UFG e doutor em Cincias Sociais pela Universidade de Braslia, com tese 272
sobre o processo de reforma do Estado e a criao das agncias reguladoras brasileiras. servidor pblico da carreira de Especialista em Regulao e Vigilncia Sanitria da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria - ANVISA. Richard Hall o Representante Chefe de Polticas da Consumer Focus. Ele coordena o trabalho da organizao relativo estrutura e modelo do mercado de energia, com enfoque particular nas questes relacionadas administrao, preo e redes do setor. Antes de seu trabalho na Consumer Focus, ele trabalhou para a agncia reguladora da energia nacional britnica (Ofgem) e para a agncia operadora do mercado nacional de eletricidade (Elexon). Fora do setor de energia, ele tambm trabalhou para a agncia reguladora dos servios financeiros britnicos. Rosana Grinberg advogada, formada pela Universidade Federal de Pernambuco; procuradora de Justia aposentada pelo Ministrio Pblico de Pernambuco; Conselheira Titular da OAB/PE; Presidente da Comisso de Defesa do Consumidor da OAB/PE; Coordenadora Executiva da ADECCONPE; Membro Efetivo e Diretora Cultural da Academia Pernambucana de Letras Jurdicas; Conselheira Titular do Conselho Gestor do Fundo de Direitos Difusos do Ministrio da Justia - CFDD; Colunista do Jornal JC Online e da Rdio Folha de Pernambuco, Professora de Direito do Consumidor e Presidente do Frum Nacional de Entidades Civis de Defesa do Consumidor FNECDC. Rbia Marize de Arajo engenheira eletricista, com habilitao em Telecomunicaes, em 1976, ps-graduada em Teleinformtica, atuando desde ento no setor, est na Anatel desde a sua criao, onde ocupa atualmente o cargo de Chefe da Assessoria de Relaes com Usurios. Tem a atribuio de assistir os rgos da Agncia na defesa e proteo dos direitos dos usurios. Foi coordenadora do Acordo de Cooperao Tcnica entre a Anatel e o Idec 273
para desenvolvimento do projeto Fortalecimento da Capacidade Tcnica da Participao Social no Processo de Regulao, secretria do Comit de Defesa dos Usurios e coordenadora da Comisso que teve a misso de elaborar um Plano de Aes Pr-usurios, bem como da Comisso Gestora responsvel pela coordenao de sua implementao.
Teresa Donato Liporace engenheira qumica, formada pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. Mestre em Engenharia de Produo pela COPPE/UFRJ Coordenao dos Programas de Ps Graduao em Engenharia. Coordenou o Programa de Fortalecimento da Capacidade Tcnica da Participao Social na Regulao, Idec.
274

Melhoria Da Regulacao No Brasil o Papel Da Participacao e Do Controle Social

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Melhoria Da Regulacao No Brasil o Papel Da Participacao e Do Controle Social

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

MELHORIA DA REGULAO NO BRASIL: O PAPEL DA PARTICIPAO E DO CONTROLE SOCIAL

MELHORIA DA REGULAO NO BRASIL: O PAPEL DA PARTICIPAO E DO CONTROLE SOCIAL

Tiragem: 1.000 exemplares.

AS DIMENSES DOS CONSUMIDORES NA REGULAO E O POSICIONAMENTO DAS AGNCIAS BRASILEIRAS

A REGULAO: SUA NECESSIDADE E SUAS TEORIAS

As dimenses dos consumidores na regulao e o posicionamento das agncias brasileiras

As dimenses dos consumidores na regulao e o posicionamento das agncias brasileiras

AS FORMAS DA AO REGULATRIA DO ESTADO E AS AGNCIAS REGULADORAS BRASILEIRAS

As dimenses dos consumidores na regulao e o posicionamento das agncias brasileiras

A REGULAO E A PROTEO DO CONSUMIDOR

As dimenses dos consumidores na regulao e o posicionamento das agncias brasileiras

As dimenses dos consumidores na regulao e o posicionamento das agncias brasileiras

As dimenses dos consumidores na regulao e o posicionamento das agncias brasileiras

AS AGNCIAS BRASILEIRAS E O CONSUMIDOR NUMA PERSPECTIVA INTERNACIONAL

As dimenses dos consumidores na regulao e o posicionamento das agncias brasileiras

Assim, as agncias comparadas foram:

Comparando-se setorialmente as previses em relao ao consumidor verificamos: Energia

As dimenses dos consumidores na regulao e o posicionamento das agncias brasileiras

As dimenses dos consumidores na regulao e o posicionamento das agncias brasileiras

AVALIAO DO IMPACTO REGULATRIO, CONSULTA E TRANSPARNCIA

O documento adiciona que:

Avaliao do Impacto Regulatrio, consulta e transparncia

Novamente, dada uma nfase na importncia da consulta pblica.

A ABORDAGEM DO REINO UNIDO NA AVALIAO DO IMPACTO REGULATRIO

Avaliao do Impacto Regulatrio, consulta e transparncia

Avaliao do Impacto Regulatrio, consulta e transparncia

Avaliao do Impacto Regulatrio, consulta e transparncia

Avaliao do Impacto Regulatrio, consulta e transparncia

Avaliao do Impacto Regulatrio, consulta e transparncia

REGULATORY IMPACT ASSESSMENT, CONSULTATION AND TRANSPARENCY

include the need to:

The document adds that:

Regulatory Impact Assessment, Consultation and Transparency

Again, there is an emphasis on the importance of public consultation.

THE UKS APPROACH TO REGULATORY IMPACT ASSESSMENT

assessment policy as follows:

In accordance with this, we require Departments to produce and publish

Regulatory Impact Assessment, Consultation and Transparency

Regulatory Impact Assessment, Consultation and Transparency

Assessment Library website:

Regulatory Impact Assessment, Consultation and Transparency

How long? Consultations should normally last for at least 12 weeks.

the workings of government. However, this has changed considerably in recent 58

Regulatory Impact Assessment, Consultation and Transparency

effective response from civil society to regulatory issues.

O PAPEL DO CONSUMIDOR NA REGULAO DO SETOR DE ELETRICIDADE NOS ESTADOS UNIDOS

O papel do consumidor na regulao do setor de eletricidade nos Estados Unidos

O papel do consumidor na regulao do setor de eletricidade nos Estados Unidos

O papel do consumidor na regulao do setor de eletricidade nos Estados Unidos

O papel do consumidor na regulao do setor de eletricidade nos Estados Unidos

O papel do consumidor na regulao do setor de eletricidade nos Estados Unidos

O papel do consumidor na regulao do setor de eletricidade nos Estados Unidos

Este fenmeno chamado s vezes de Morte pelo Grupo de Trabalho

O papel do consumidor na regulao do setor de eletricidade nos Estados Unidos

The consumer role in regulation of electric utilities has evolved as utility

By the early 1900s, state regulation by specially-created agencies started

As utilities sought more frequent rate increases, regulators were pressured

Sometimes the peoples counsels office is housed in the department of

This phenomenon is sometimes called Death by Working Group.

GRUPOS DE CONSUMIDORES E AGNCIAS REGULADORAS EXPERINCIAS DO REINO UNIDO

SOBRE ESTE ARTIGO

SOBRE A CONSUMER FOCUS2

PANORAMA DO CONSUMIDOR BRITNICO

UMA VISO GERAL DAS ORGANIZAES DE CONSUMIDORES ENVOLVIDAS