Acoes Coletivas

Ministrio da Justia - Secretaria de Reforma do Judicirio PACE-BIRD/7253-BR
Projeto de Pesquisa:
Tutela Judicial dos Interesses Metaindividuais

Aes Coletivas
Relatrio Final
Apoio
Braslia, Setembro de 2007
REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL Presidente da Repblica Luiz Incio Lula da Silva

MINISTRIO DA JUSTIA Ministro de Estado da Justia Tarso Genro Secretrio de Reforma do Judicirio Rogerio Favreto Diretor do Departamento de Poltica Judiciria Roger Lorenzoni Chefe de Gabinete Vinicius Wu
Consultores Kazuo Watanabe, Maria Tereza Sadek Coordenao Executiva Leslie Shrida Ferraz Pesquisador Responsvel Marcos Paulo Verssimo Colaborao Escola Superior da Magistratura da Associao dos Juizes do Rio Grande do Sul - AJURIS
MINISTRIO DA JUSTIA Secretaria de Reforma do Judicirio Endereo: Esplanada dos Ministrios, Bloco T, 3 Andar, Sala 324 Cep 70.064-900, Braslia - DF, Brasil. Fone: 55 61 3429 9118 Correio eletrnico: reformadojudiciario@mj.gov.br Internet: www.mj.gov.br/reforma Distribuio gratuita Primeira edio - Tiragem: 2.000 exemplares Projeto Grco: Renato Berlim Fonseca Reviso: Jos Geraldo Campos Trindade Impresso pela Ideal Grca e Editora Ltda.
A transcrio e a traduo desta publicao so permitidas, desde que citadas a autoria e a fonte.
Sumrio
Prefcio Apresentao Consideraes sobre a Tutela Coletiva no Brasil I. Objetivos II. Justicativa do Projeto
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III. Esclarecimentos Preliminares sobre os Procedimentos Internos do Ministrio Pblico e Justicativa do Questionrio Apresentado IV. Esclarecimentos Preliminares sobre as Etapas Procedimentais da Ao Civil Pblica e Justicativa do Questionrio Apresentado aos rgos Judicirios Anlise das Informaes Obtidas 1. Dados relativos ao Ministrio Pblico dos Estados 2. Dados relativos aos Tribunais de Justia dos Estados 3.Dados relativos ao Ministrio Pblico Federal 4. Dados relativos Justia Federal
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V.
VI. Concluso e encerramento da primeira parte do relatrio VII. Estudo de Caso: O contencioso das Tarifas Bsicas de Assinatura de Telefonia no Estado de So Paulo 1. Introduo e contexto geral em que se insere o caso analisado 2. Metodologia e fontes consultadas 3. Fatos fundamentais atinentes ao caso 4. Anlise geral dos dados e apontamento dos principais problemas evidenciados
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Prefcio
Desde o advento da Lei da Ao Popular, em 1965 (Lei 4717, de 29 de junho de 1965), e da posterior Lei da Ao Civil Pblica, em 1985 (Lei 7347, de 24 de julho de 1985) , tem sido crescente o nmero de aes coletivas que, dentre outros aspectos, propiciam o fortalecimento dos sujeitos coletivos de direito. Faltava-nos, porm, dados e estudos empricos a respeito deste tipo de resoluo de conitos, que possuem forte impacto na celeridade da prestao jurisdicional e na uniformidade das decises. Louvvel a iniciativa da Secretaria de Reforma do Judicirio em trazer preciosos elementos da realidade a serem considerados nos estudos do Ministrio da Justia. Os interesses difusos, coletivos em sentido estrito e individuais homogneos foram tratados em atos normativos diversos. So instrumentos revolucionrios, na medida em que possibilitam uma prestao ampla do Poder Judicirio, assegurando tratamento igual a titulares de um mesmo direito. Atravs deste mecanismo, possvel ampliar o acesso Justia e desafogar os fruns de aes promovidas individualmente por nmero considervel de pessoas. A democratizao do acesso Justia no deve se limitar ampliao do acesso ao Judicirio. Uma estratgia de acesso Justia inclui a preveno de conitos e a reparao de direitos. Deve-se, portanto, incluir iniciativas de prestao coletiva que sedimentem a estrutura do Estado Democrtico de Direito. O presente trabalho um marco para o sistema da tutela coletiva no Brasil., Rene informaes valiosas para a devida compreenso dos avanos e infortnios auferidos no longo de mais de vinte anos: ferramenta indispensvel para o debate da reforma processual e para a elaborao de polticas pblicas. O Ministrio da Justia d a sua parcela de contribuio ao debate, convicto de que a ampliao do acesso Justia e o fortalecimento do Poder Judicirio so essenciais ao pleno exerccio da cidadania e conseqente consolidao da democracia no Brasil. Tarso Genro Ministro da Justia
Tutela Judicial dos Interesses Metaindividuais - Aes Coletivas
Apresentao
A tutela jurisdicional coletiva um dos instrumentos jurdicos mais importantes na proteo da dignidade humana, princpio fundador de nosso ordenamento jurdico, j que a atuao coletiva apenas cumpre seu objetivo quando potencializa o indivduo, no como um apndice do coletivo, mas como uma parte integrante e indispensvel na busca por uma sociedade livre, justa e solidria. Os interesses metaindividuais, por terem sua origem em regras previstas como garantias do tecido social, necessitam de especial ateno. Oprimido pelas circunstncias, o sujeito isolado no tem fora para reclamar porque no se referem a efeitos patrimoniais imediatos. Estes interesses dizem respeito a regras de meio ambiente, sade do trabalhador, crimes contra a organizao do trabalho, denio de conitos pelo espao de exerccio da atividade produtiva, proteo dos mecanismos de previdncia e assistncia social mnima, entre outros diversos exemplos. O presente trabalho comea a preencher a lacuna da falta de dados estatsticos dedignos necessrios realizao de estudos mais aprofundados para a sistematizao do sistema coletivo de tutela judicial, haja vista a grande quantidade de normas disciplinando a matria, como o Cdigo do Consumidor, Estatuto do Idoso, Lei da Ao Popular, dentre outras. A presente investigao fornece subsdios essenciais para uma anlise da problemtica das aes coletivas, principalmente no que concerne ao amplo espectro de tratamento processual por uma legislao esparsa. O trabalho termina com um estudo de caso que apontam a necessidade de medidas legislativas que consolidem a forma de tramitao das aes coletivas, de modo a assegurar mais homogeneidade em situaes de concurso de aes coletivas. Assim, traz importantes elementos a serem considerados no anteprojeto do Cdigo de Processo Coletivo que est em anlise no Ministrio da Justia. Rogerio Favreto Secretrio de Reforma do Judicirio
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Consideraes sobre a Tutela Coletiva no Brasil
O presente relatrio da pesquisa sobre a Tutela Coletiva no Brasil, realizada pelo CEBEPEJ (Centro Brasileiro de Estudos e Pesquisas Judiciais) em parceria com a Secretaria de Reforma do Judicirio, apresenta duas sees: 1. Na primeira delas, so apresentados os dados obtidos sobre a tutela de interesses metaindividuais nos Estados de So Paulo, Mato Grosso e Rio Grande do Sul, disponibilizados pelos rgos pblicos consultados no mbito das Justias Federal e Estadual, bem como dos Ministrios Pblicos da Unio e Estados, relativos atuao desses rgos nos limites geogrcos dos trs Estados da Federao mencionados; 2. Em seguida, elaborado um estudo de caso relativo contestao judicial das tarifas de assinatura bsica de telefonia no Estado de So Paulo. Um dos mais importantes achados da pesquisa a constatao de inexistncia de dados precisos sobre os vrios aspectos abordados no estudo junto maioria dos rgos consultados. Desse modo, uma primeira e importante concluso de nosso trabalho, no que diz respeito frente de pesquisa referida no item (i), acima, consistiu na vericao da carncia e freqente inconsistncia dos dados ociais concernentes tutela, judicial ou extrajudicial, dos interesses metaindividuais. Tal fato prejudica, naturalmente, o conhecimento emprico das variveis concretas envolvidas nessa tutela e diculta, por via de conseqncia, a denio de polticas pblicas adequadamente orientadas com vistas a atuar sobre essas mesmas variveis. Chamam ainda a ateno, em relao ao levantamento de dados mencionado no item (i), acima, os seguintes aspectos: 1. Participao relevante do Ministrio Pblico no contexto do contencioso coletivo analisado, o que pode ser exemplicado pelos dados obtidos junto Justia Estadual do Mato Grosso, que demonstram que 77,65% das aes civis pblicas ali ajuizadas no perodo considerado tiveram o Ministrio Pblico como autor; 2. Participao percentual elevada dos procedimentos judiciais e extrajudiciais ligados tutela coletiva do meio ambiente e da moralidade administrativa; 3. Papel importante dos termos de ajustamento de conduta celebrados extrajudi-
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cialmente pelo prprio Ministrio Pblico no contexto do contencioso coletivo analisado (no Ministrio Pblico de So Paulo, por exemplo, foi celebrado, no perodo estudado, um termo de ajustamento de conduta para cada 2,44 procedimentos administrativos instaurados, nmero bastante alto inclusive quando comparado ao dos ajuizamentos de ao civil pblica no mesmo Estado: uma para cada 1,78 procedimentos administrativos instaurados); 4. Percentual relevante de julgamentos de procedncia em primeiro grau e de celebraes de acordos judiciais, ao menos em relao aos rgos que disponibilizaram esse tipo de informao; e 5. Grande variao no tempo mdio de tramitao das aes civis pblicas e demais procedimentos investigados em cada um dos rgos consultados. Em relao ao estudo de caso mencionado no item (ii), acima, cuidou-se de hiptese em que, apenas no Estado de So Paulo, foram ajuizadas, de meados de 2004 at hoje, 26 (vinte e seis) aes civis pblicas de objeto idntico, todas envolvendo o questionamento da legalidade da tarifa de assinatura cobrada pela concessionria local de telefonia. O estudo em questo investigou o desenrolar dessas 26 aes dentro do contexto em que elas se encontravam inseridas, sendo possvel extrair, dos dados relatados no relatrio anexo, as seguintes concluses principais: 1. Apesar do expressivo nmero de aes civis pblicas ajuizadas com o objetivo de questionar a legalidade das tarifas em questo, a existncia de tais aes coletivas no se mostrou capaz de impedir o ajuizamento concomitante de milhares de aes individuais promovidas por consumidores isolados com objetivo idntico quele perseguido nos processos coletivos, tendo ocorrido, em virtude do ajuizamento dessas milhares de aes individuais, srios prejuzos para a administrao de alguns dos Juizados Especiais Cveis da Capital de So Paulo; 2. Foi referida, por vrios dos atores envolvidos nesse contencioso, a existncia de importantes dvidas quanto regulamentao legal incidente sobre o procedimento de mencionadas aes coletivas, dvidas essas que disseram respeito, sobretudo, aos seguintes elementos: (i) necessidade de participao da agncia de regulao nos processos, (ii) competncia originria para anlise das aes coletivas, (iii) existncia de litispendncia ou conexo entre as vrias aes e possibilidade ou impossibilidade de sua reunio em um mesmo juzo, (iv) possibilidade de suspenso ou mesmo reunio das aes individuais em um mesmo juzo, durante a pendncia das aes coletivas e (v) determinao da abrangncia (limites subjetivos da coisa julgada) em cada uma das aes coletivas; 3. As dvidas de interpretao supramencionadas foram reetidas na abordagem contraditria desses vrios problemas processuais por parte dos vrios rgos julgadores e magistrados chamados a intervir no caso, tendo prevaleci-
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do, ao nal, uma interpretao no sentido de ser impossvel promover a reunio de todas essas aes para deciso conjunta, o que faz com que elas sigam, hoje, correndo quase todas em separado; 4. Todos os atores consultados, tanto favorveis quanto contrrios legalidade da tarifa de assinatura, foram unnimes em considerar o mrito da questo como um problema de fcil soluo, apontando que as complexidades envolvidas no caso seriam, todas, basicamente processuais. A concluso que o sistema legal vigente, tal como interpretado pelos rgos judiciais envolvidos no caso, mostrou-se incapaz de processar racionalmente o volume expressivo de aes coletivas concorrentes (e tambm individuais) ajuizadas, tendo sido incapaz, ainda, de levar a efeito um dos principais objetivos do processo coletivo: evitar o ajuizamento de milhares de aes individuais repetitivas, economizando, com isso, importantes recursos pblicos e particulares (nesse ltimo caso, tanto de consumidores quanto de fornecedores). No caso analisado, a razo dessa incapacidade parece relacionar-se, de um lado, ausncia de soluo processual explcita, na legislao atual, para os vrios problemas mencionados no item (b) acima, aliada existncia de interpretaes divergentes quanto s solues que estariam, hoje, implcitas na legislao atinente s aes coletivas. Tal divergncia de interpretaes, aliada inexistncia de uma jurisprudncia assentada e vinculante em relao a tais temas processuais e, ainda, diculdade sentida pelos rgos julgadores em conceituar o fato como um caso envolvendo direitos individuais multiplicados ou como um caso envolvendo direitos essencialmente coletivos, so os fatores que respondem, preponderantemente, pelas perplexidades encontradas nesse estudo de caso. A cultura da tutela coletiva importante ferramenta para tratamento unicado de demandas de carter transindividual ainda precisa ser apreendida por nossos operadores do direito, pois, pelo que se pode concluir da pesquisa, muitos deles ainda se orientam, mesmo nos casos de interesses difusos, individuais homogneos ou coletivos, pela lgica das aes individuais. Kazuo Watanabe Presidente do CEBEPEJ Leslie Ferraz e Marcos Paulo Verssimo Pesquisadores do CEBEPEJ
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I. Objetivos
Este relatrio insere-se no contexto de projeto de pesquisa coordenado pela Secretaria da Reforma do Judicirio do Ministrio da Justia, desenvolvido ao amparo do Programa de Apoio Agenda de Crescimento Econmico Eqitativo e Sustentvel (PACE) e fomentado pelo Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento (BIRD) (PACE-BIRD/7253-BR), cujo objetivo nal consiste em avaliar, dentro do universo proposto, o status atual da tutela judicial e extrajudicial de interesses metaindividuais no Brasil, com especial foco na atuao, nesta rea, do Ministrio Pblico (MP), tanto em nvel federal quanto estadual. A pesquisa foi projetada de sorte a envolver a organizao e anlise das informaes constantes dos bancos de dados do Ministrio Pblico da Unio e dos Ministrios Pblicos dos Estados de So Paulo, Mato Grosso e Rio Grande do Sul. Alm disso, foram consultados os dados existentes nas estatsticas dos Tribunais de Justia de So Paulo, Mato Grosso e Rio Grande do Sul, bem como dos Tribunais Regionais Federais da 1, 3 e 4 Regies, acerca de aes coletivas em curso nos Estados em questo. O relatrio nal de pesquisa, ora apresentado, consiste na organizao e compilao dos dados disponibilizados pelos rgos acima referidos, complementadas pelo estudo de um caso exemplar relativo tutela de interesses individuais em nvel judicial.
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II. Justificativa do Projeto
Por inuncia de uma concepo basicamente individualista atinente proteo dos interesses privados, os direitos de tradio romano-germnica, includo nesse conjunto o direito brasileiro, permaneceram, por razovel perodo de tempo, consideravelmente alheios aos mecanismos coletivos de tutela jurisdicional. Essa situao, contudo, modicou-se sobremaneira no Brasil a partir de meados da dcada de 1980, em especial com a edio da Lei n. 7.347/85 e, posteriormente, com a promulgao da Constituio de 1988. Aps a nova Constituio, uma grande variedade de leis subseqentes incidiu sobre esse mesmo tema, criando, no pas, um sistema legal detalhado de proteo de interesses coletivos e difusos. Entre essas leis, merece especial destaque a Lei n. 8.078/90 (Cdigo de Defesa do Consumidor), que complementou e aprimorou consideravelmente a disciplina da Lei n. 7.347/85, delimitando certos conceitos e ajustando a regulao de temas como competncia, coisa julgada e outros, alm de ampliar seu mbito de incidncia, que passou a englobar qualquer outro interesse difuso ou coletivo. Essa reforma legislativa representou notvel avano no sentido de conferir tratamento especial tutela dos interesses difusos, coletivos e individuais homogneos, representando revolucionria ruptura com o individualismo no processo civil, com potencial ganho na racionalizao do uso da estrutura judiciria, tendo em vista a extenso dos limites da coisa julgada que traz o sistema em questo. notrio, por outro lado, que a utilizao destes instrumentos tem importante relao com o desenvolvimento de atividades econmicas, pois afeta diferentes campos, desde as relaes de consumo at as discusses sobre impactos ambientais que envolvem projetos de infra-estrutura, entre outros. A discusso atual, em mbito nacional, sobre a instituio de mecanismos para possibilitar projetos de gerao de energia, construo e ampliao de portos, etc, especialmente por meio das parcerias pblico-privadas, exige uma avaliao aprofundada dos instrumentos de proteo de interesses coletivos, para permitir a racionalizao de seu procedimento, a celeridade de suas concluses e a garantia de marcos legais
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para o desenvolvimento de atividades econmicas permitidas. O subsistema processual das aes coletivas j acumula mais de vinte anos de existncia. No curso desses anos, serviu de instrumento para a intensa discusso de polticas pblicas de diversa natureza, incluindo polticas de regulao de servios pblicos como telefonia, gs e petrleo, energia eltrica e outras, e tambm polticas de reforma administrativa em sentido mais amplo. Tal subsistema serviu, ainda, para consolidar e estruturar o regime jurdico de proteo e defesa do consumidor, afetando mercados os mais diversos como os de seguros (com destaque para os seguros de sade), fornecimento de bens de consumo e outros. Finalmente, tais aes coletivas consistiram, nesse mesmo perodo, em importante instrumento de regulao ambiental e proteo dos recursos correspondentes. Paradoxalmente, todavia, a importncia e a profundidade desses fenmenos no chegaram a motivar um nmero compatvel de pesquisas empricas sobre o subsistema de tutelas coletivas no Brasil. Diante das escassas pesquisas e bases de dados existentes sobre o tema, o presente projeto justicou-se na medida em que teve como escopo reunir informao relevante sobre o tema, informao essa necessria compreenso dos resultados positivos e negativos alcanados at o momento, o que, a seu turno, consiste em subsdio indispensvel concepo de reformas legislativas e implementao de polticas pblicas de defesa e aperfeioamento do sistema de tutelas coletivas no pas. A importncia do tema extrapola os limites do territrio nacional e j motivou, por exemplo, importante pesquisa emprica realizada recentemente na Argentina.1 Essa pesquisa revelou informaes relevantes sobre o sistema de tutela coletiva naquele pas, apontando, por exemplo, os principais temas litigados nesse tipo de foro (direitos de consumidores e usurios de servios pblicos 32%; tutela do meio ambiente 19%; direito civis e polticos 19%; trabalho e seguridade social 11%; direitos econmicos, sociais e culturais 10%; discriminao 6%; outros 3%). Demonstrou, ainda, que a tutela de interesses perfeitamente divisveis (identicveis no Brasil com os chamados direitos individuais homogneos) foi majoritria (61%), ao passo que apenas 19% das aes cuidaram de interesses absolutamente indivisveis. Finalmente, mostrou que, ao contrrio daquilo que parece vir ocorrendo no Brasil, na Argentina os principais autores desse tipo de ao so ONGs (36%) e particulares (41%), com um papel bastante reduzido dos rgos estatais argentinos equivalentes ao Ministrio Pblico brasileiro (18%). O principal demandado nessas aes o Estado (85%). Ademais, os tipos de interesse que experimentam taxas de procedncia da ao mais altas
1 V. Maurindo, Gustavo; Nino, Ezequiel; Sigal, Martn. Las Acciones Colectivas: Anlisis Conceptual, Constitucional, Procesal, Jurisprudencial y Comparado. Buenos Aires: Lexis Nexis Argentina, 2005, p. 85-105.
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so aqueles relacionados tutela de direitos econmicos e sociais. Os que experimentam taxas mais baixas so os relacionados tutela de direitos civis e polticos. Pesquisa desse teor, tendo por objeto um universo amplo de juzos estaduais e federais no Brasil, mostra-se, portanto, importante e urgente. Semelhante pesquisa tem por virtude compilar informaes estratgicas sobre o contencioso de interesses metaindividuais no pas, permitindo, como j dito, o desenho de polticas pblicas adequadas s efetivas necessidades sentidas pelo sistema jurisdicional brasileiro nesse campo especco de atividade.2
2 preciso anotar a existncia, no pas, de algumas pesquisas pioneiras nesse sentido, sendo a primeira delas realizada por Paulo Cezar Pinheiro Carneiro (Acesso Justia: Juizados Especiais e Ao Civil Pblica - uma Nova Sistematizao da Teoria Geral do Processo, Rio de Janeiro: Forense, 1999). Essa pesquisa foi posteriormente atualizada por Vianna e Burgos (VIANNA, Luiz Werneck; BURGOS, Marcelo. Revoluo Processual do Direito e Democracia Progressiva. In: VIANNA, Luiz Werneck (org.). A Democracia e os Trs Poderes no Brasil. Rio de Janeiro: IUPERJ, 2003). Essas pesquisas pioneiras tm, todavia, abrangncia restrita, limitando-se, no exemplo citado, apenas ao exame das aes em curso perante o Foro Central da Comarca do Rio de Janeiro. Dessa forma, permanece a intensa necessidade de coletar dados mais abrangentes, que permitam uma anlise mais ampla do contencioso envolvendo interesses metaindividuais no Brasil.
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III. Esclarecimentos Preliminares sobre os Procedimentos Internos do Ministrio Pblico e Justificativa do Questionrio Apresentado
O ajuizamento de ao civil pblica (ACP) por parte do Ministrio Pblico da Unio, ou dos vrios Ministrios Pblicos dos Estados, depende, fundamentalmente, da colheita prvia de informao a respeito da situao substancial que teria gerado, segundo avaliao do rgo, violao de direito metaindividual. Para permitir a colheita desse tipo de informao, a Lei n. 7.347/85 previu, em seu artigo 8, a possibilidade de instaurao de procedimento investigatrio por parte do Ministrio Pblico, consistindo esse procedimento, basicamente, no inqurito civil pblico. Segundo os termos da lei, o inqurito civil pblico instaurado por iniciativa e sob a presidncia de autoridade vinculada ao Ministrio Pblico, podendo ser substitudo ou complementado, quando for o caso, por requisio formal de informaes, exames ou percias, a qualquer organismo pblico ou particular. Nos termos do artigo 9 da Lei, a realizao desse procedimento de investigao prvia resulta particularmente importante pois, se a investigao dele decorrente concluir pela inexistncia de fundamentos para a propositura da ao civil pblica, ser com base nos resultados correspondentes que se promover o arquivamento dos autos, de forma sempre fundamentada, sendo a deciso de arquivamento sujeita a reviso por parte do Conselho Superior do Ministrio Pblico, para homologao. No mbito do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, por exemplo, a instaurao e processamento do inqurito civil pblico regulam-se por meio do Ato n 19/94-CPJ, de 25 de fevereiro de 1994 (Pt. n. 9753/93-PGJ). O artigo primeiro dessa norma define o inqurito civil pblico como procedimento investigatrio de natureza inquisitorial, cabendo sua instaurao para apurar fato que, em tese, autorize o exerccio da tutela de interesses coletivos ou difusos de qualquer natureza. A instaurao do inqurito, por sua vez, pode ocorrer de ofcio, por parte dos promotores de justia, ou em virtude de representao, podendo ainda decorrer
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de determinao do Procurador Geral de Justia. A representao em questo pode ser oferecida por qualquer pessoa, mediante o protocolo, no Ministrio Pblico, de documento contendo a descrio do fato a ser objeto de investigao e os indcios de sua veracidade.
Se no houver elementos suficientes nem para justificar a instaurao de inqurito civil pblico, nem para motivar o indeferimento de pronto da representao, esta pode motivar a instaurao de procedimento preparatrio do inqurito civil, cujo objetivo o de reunir esclarecimentos complementares sobre o cabimento, em tese, da tutela de interesses difusos ou coletivos. Alm disso, idntico procedimento pode ser instaurado de ofcio por Promotor de Justia, quando se justificar a colheita de tais esclarecimentos como medida preparatria ao prprio inqurito civil pblico. Dessa forma, pode-se dizer resumidamente que o inqurito civil pblico , no mbito administrativo, a principal providncia preparatria ao ajuizamento de ao civil pblica. Ademais, so vrias as providncias preparatrias que podem, de seu turno, anteceder o prprio inqurito civil, destacando-se a representao, o pedido de informaes e a instaurao de procedimento preparatrio. Essa mesma estrutura procedimental pode ser aplicada, com pequenas variaes, aos diversos outros rgos do Ministrio Pblico dos Estados e da Unio Federal. Desse modo, no mbito administrativo interno ao Ministrio Pblico, o esquema bsico das providncias preparatrias ao civil pblica, que caracterizam o procedimento extrajudicial de tutela de interesses metaindividuais perante esses
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rgos, pode ser esquematizado em conformidade com o fluxograma exposto no quadro 1 (note-se o destaque, nas diversas fases, para a possibilidade de composio extrajudicial do conflito, mediante a celebrao de termo de ajustamento de conduta). Considerado esse esquema fundamental, as solicitaes de dados encaminhadas aos Ministrios Pblicos dos Estados de Mato Grosso, Rio Grande do Sul e So Paulo, bem como ao Ministrio Pblico Federal, tiveram por escopo, entre outros, o de mapear os trmites internos relativos ao desenvolvimento de tais procedimentos administrativos. Para atendimento desse objetivo, foram solicitadas a cada uma dessas instituies as seguintes informaes: (i) nmero de representaes e peas de informao processados nos ltimos cinco anos; (ii) dados relativos aos representantes; (iii) procedimentos preparatrios de inqurito civil pblico instaurados nos ltimos cinco anos, com a especicao daqueles instaurados de ofcio ou por representao; (iv) nmero de inquritos civis instaurados nos ltimos cinco anos, com a especicao daqueles instaurados de ofcio ou por representao e daqueles precedidos, ou no, de procedimento preparatrio; (v) natureza (interesses difusos, coletivos ou individuais homogneos) e objeto (consumo, meio ambiente, habitao e urbanismo, patrimnio cultural, infncia e juventude, portadores de decincia, idosos, cidadania e polticas pblicas em geral, probidade administrativa, etc.) dos interesses envolvidos em cada um desses procedimentos preparatrios; (vi) tempo mdio de tramitao dos procedimentos preparatrios (global e especco, conforme a natureza e objeto do interesse defendido); (vii) tempo mdio de tramitao dos inquritos civis (global e especco, conforme a natureza e objeto do interesse defendido); (viii) tipos de providncias adotadas nesses procedimentos; (ix) nmero de procedimentos preparatrios arquivados nos ltimos cinco anos (global e especco conforme a natureza e objeto do interesse defendido); (x) nmero de recursos interpostos contra decises de arquivamento de procedimentos preparatrios dos ltimos cinco anos, com respectivo resultado; (xi) nmero de inquritos civis arquivados nos ltimos 5 anos (global e especco, conforme a natureza e objeto do interesse defendido); (xii) nmero de recursos interpostos contra decises de arquivamento de inquritos civis dos ltimos cinco anos, com respectivo resultado;
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nmero de termos de ajustamento de conduta rmados (global e especco, conforme a natureza e objeto do interesse defendido); (xiv) objeto e condies fundamentais dos termos de ajustamento de conduta rmados; (xv) nmero de termos de ajustamento de conduta cumpridos (global e especco, conforme a natureza e objeto do interesse defendido); (xvi) nmero de termos de ajustamento de conduta objeto de execuo judicial (global e especco, conforme a natureza e objeto do interesse defendido); (xvii) nmero de aes civis pblicas efetivamente ajuizadas; (xviii) natureza (interesses difusos, coletivos ou individuais homogneos) e objeto (consumo, meio ambiente, habitao e urbanismo, patrimnio cultural, infncia e juventude, portadores de decincia, idosos, cidadania e polticas pblicas em geral, probidade administrativa, etc.) de interesses envolvidos nas aes civis pblicas efetivamente ajuizadas; (xix) rus indicados para o plo passivo (pessoas fsicas, pessoas jurdicas de direito privado e pessoas jurdicas de direito pblico) das aes civis pblicas efetivamente ajuizadas (global e especco, conforme a natureza e objeto do interesse defendido). Conforme restar melhor evidenciado adiante, todavia, boa parte dessas informaes no pde ser disponibilizada pelas instituies pesquisadas em virtude da ausncia de levantamentos estatsticos ou de controles internos capazes de retornar os dados solicitados. De toda sorte, sero apresentados, adiante, os dados que foram possveis de serem obtidos, bem como sua respectiva anlise. Nesse sentido, convm desde logo esclarecer que este fato, atinente ausncia de dados internos especcos ou de levantamentos estatsticos ociais relativos tutela judicial e extrajudicial de interesses metaindividuais, consiste, desde logo, na primeira constatao importante possibilitada a partir da presente pesquisa, representando sua primeira grande concluso. Consoante se vericar adiante, tal situao se vericou identicamente tanto em relao ao Ministrio Pblico quanto em relao aos rgos judicirios consultados, variando bastante, contudo, de rgo para rgo, o grau de incompletude dos dados existentes e disponibilizados.
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IV. Esclarecimentos Preliminares sobre as Etapas Procedimentais da Ao Civil Pblica e Justificativa do Questionrio Apresentado aos rgos Judicirios
Uma vez ajuizada a ao civil pblica por parte do Ministrio Pblico ou de outro possvel legitimado, tem incio o itinerrio procedimental respectivo, que ir culminar na sentena de primeiro grau. Nesse itinerrio procedimental podem ser localizados alguns marcos importantes, coincidentes (i) com a anlise de eventual pedido liminar por parte do juzo de primeiro grau, (ii) com a produo da defesa do ru e coleta dos documentos relevantes ao julgamento da ao, (iii) com a eventual produo de prova tcnica e com a possvel colheita do depoimento de partes e testemunhas, (iv) com o julgamento em primeiro grau. Alm desses marcos importantes, destacam-se no procedimento da ao civil pblica os momentos em que julgado o eventual pedido liminar em segundo grau e em instncia denitiva, alm, claro, do prprio julgamento de mrito realizado em 2o grau, ao qual pode seguir-se, eventualmente,
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novo julgamento subseqente, por parte dos tribunais superiores (v., a propsito, o quadro n. 2). Conhecer os tempos mdios de trmite do processo entre cada uma dessas fases pode fornecer informaes importantes sobre o desenvolvimento das aes civis pblicas em vrios temas relevantes. Pode demonstrar, por exemplo, especial diculdade no desenvolvimento desse tipo de ao quando necessrio conhecer de matria tcnica para que se possa chegar a um julgamento de mrito, hiptese essa que seria conrmada pela vericao de tempos especialmente longos demandados para a realizao de percias. A obteno de dados desse tipo dependeria intrinsecamente, contudo, da anlise manual dos processos, no includa no escopo da presente pesquisa, no podendo, ademais, ser realizada a partir das informaes obtidas junto aos rgos pesquisados. Como dito anteriormente, o relatrio que ora apresentado compreende, no que diz respeito tutela judicial desses interesses, a anlise dos resultados atinentes s informaes prestadas pelos Tribunais de Justia dos Estados de Mato Grosso, Rio Grande do Sul e So Paulo, alm de informaes atinentes tutela dos mesmos interesses perante os rgos da Justia Federal com atuao nesses mesmos estados. As informaes solicitadas a cada um dos rgos pesquisados foram as seguintes: (i) nmero de aes civis pblicas ajuizadas nos ltimos cinco anos; (ii) participao do nmero de aes civis pblicas no acervo geral de distribuies cveis relativo ao mesmo perodo; (iii) delimitao das pessoas que guram nos plos ativo (Ministrio Pblico, Estados, Municpios e demais rgos da administrao direta e indireta, associaes e entidades sindicais) e passivo (pessoas fsicas, pessoas jurdicas de direito privado e pessoas jurdicas de direito pblico) das aes propostas; (iv) natureza (interesses difusos, coletivos ou individuais homogneos) e objeto (consumo, meio ambiente, habitao e urbanismo, patrimnio cultural, infncia e juventude, portadores de decincia, idosos, cidadania e polticas pblicas em geral, probidade administrativa, etc.) dos interesses envolvidos em cada ao civil pblica proposta; (v) tempo mdio de tramitao em primeiro grau das aes civis pblicas sentenciadas nos ltimos cinco anos (global e especco, conforme a natureza e objeto do interesse defendido e conforme o contedo da sentena procedncia total, procedncia parcial, improcedncia, extino sem julgamento de mrito e homologao de acordo); (vi) tempo mdio de tramitao em segundo grau das aes civis pblicas julgadas nos ltimos cinco anos (global e especco, conforme a natureza e objeto do
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interesse defendido e conforme o contedo da sentena procedncia total, procedncia parcial, improcedncia, extino sem julgamento de mrito e homologao de acordo); (vii) nmero de aes civis pblicas julgadas em primeiro grau nos ltimos cinco anos, com delimitao do resultado correspondente ao julgamento (procedncia total ou parcial, improcedncia ou homologao de acordo), global e especco, conforme a natureza e objeto do interesse defendido; (viii) nmero de aes civis pblicas julgadas em segundo grau nos ltimos cinco anos, com delimitao do resultado correspondente ao julgamento (procedncia total ou parcial, improcedncia ou homologao de acordo), global e especco, conforme a natureza e objeto do interesse defendido. Como j dito, assim como ocorreu em relao s respostas fornecidas pelos Ministrios Pblicos, tambm no mbito judicial foi vericada, em muitos casos, a impossibilidade de fornecimento de tais informaes, sendo que, no caso do Estado de So Paulo, no foi possvel ter acesso a nenhuma das informaes solicitadas, nem no que diz respeito Justia Estadual, nem no que diz respeito Justia Federal. De toda sorte, a anlise dos dados disponveis no mbito dos Estados do Mato Grosso e do Rio Grande do Sul segue adiante.
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V. Anlise das Informaes Obtidas
Consoante esclarecido, a primeira parte deste relatrio tem o objetivo de apresentar os resultados da compilao e estruturao de dados sobre a tutela de interesses metaindividuais no mbito dos Estados de So Paulo, Mato Grosso e Rio Grande do Sul. De sorte a preparar o presente relatrio, foram tratados, organizados e compilados os dados esparsos fornecidos pelos respectivos Tribunais de Justia, Tribunais Regionais Federais e rgos do Ministrio Pblico Estadual e Federal em resposta s solicitaes de informao acima consignadas.
1. Dados relativos ao Ministrio Pblico dos Estados

Em resposta aos questionrios encaminhados, foram apresentadas as respostas dos Ministrios Pblicos dos Estados de Mato Grosso3, Rio Grande do Sul4 e So Paulo5, com graus variados de detalhamento. As informaes atinentes aos rgos de So Paulo e Rio Grande do Sul foram fornecidas de forma agrupada para todas as comarcas abrangidas pela jurisdio administrativa de cada um desses rgos, sendo que as informaes atinentes ao MP de Mato Grosso foram fornecidas, inicialmente, de forma independente pelos promotores atuantes em cada comarca, tendo sido obtidas, dessa forma, as respostas referentes s comarcas de Pontes e Lacerda, Dom Aquino, Alto Garas, Poxoru, Nova Cana do Norte, Itiquira, Vrzea Grande, Colder, Vila Bela, Araputanga, Porto dos Gachos, Peixoto de Azevedo, So Felix, Aripuan, S.J. Rio Claro, gua Boa, Brasnorte, Alto Araguaia, Alto Taquari, Mirassol, Jaciara, Tabapor, Chapada dos Guimares, Rosrio dOeste, Pedra Preta, Ribeiro Cascalheira, Primavera do Leste, Querncia, Campo Verde, Cotriguau, Diamantino, So Jos dos Quatro Marcos, Nova Xavantina,
3 Dados fornecidos pela Corregedoria do Ministrio Pblico do Mato Grosso (Ocio 199/2006-CGMP), posteriormente complementados pelos dados constantes do Ofcio 204/2007-CGMP 4 Dados fornecidos pela Subprocuradoria Geral de Justia para assuntos institucionais (Memo. Subinst S/N 2006). 5 Dados fornecidos pela Corregedoria do Ministrio Pblico de So Paulo (Ofcio n. 2649/06-CGMP).
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Sapezal, Cceres, Rio Branco, Guarant do Norte, Nortelndia, Arenpolis, Campo Novo e Rondonpolis. Por meio do Ofcio n. 204/2007-CGMP, enviado aps o fechamento inicial do processo de coleta de dados para o presente relatrio, o Ministrio Pblico do Mato Grosso forneceu dados agrupados para todo o Estado, os quais, contudo, no se mostram consistentes com os dados parciais fornecidos pelos promotores atuantes nas comarcas supra referidas. Para citar apenas um exemplo, esses dados referentes a todo o Estado, fornecidos posteriormente pelo Ministrio Pblico do Mato Grosso, do conta da celebrao de 58 termos de ajustamento de conduta nos ltimos 5 anos, ao passo que a soma das informaes parciais apresentadas em relao apenas s comarcas supra mencionadas supera esse nmero em quase 5 vezes, dando conta de 287 TACs rmados. Considerada essa inconsistncia, sero apresentados abaixo, salvo meno expressa em contrrio, apenas os dados resultantes da somatria das informaes prestadas individualmente por cada comarca que respondeu especicamente ao questionrio encaminhado. Alm disso, no que concerne ao MP de So Paulo, as informaes fornecidas dizem respeito aos anos de 2002 a 2006 (neste ltimo caso apenas at o ms de junho), ao passo que as informaes atinentes ao MP do Rio Grande do Sul compreenderam o perodo de 2000 a 2005. Em ambos os casos as estatsticas apresentadas foram detalhadas ano a ano. J no que diz respeito ao MP do Mato Grosso, no houve especicao quanto aos anos abrangidos pelas respostas, subentendendo-se que se trate do perodo compreendido entre 2001 e 2005 (ltimos cinco anos), conforme solicitado. Analisadas as informaes obtidas, possvel perceber uma atuao intensa desses rgos em defesa dos interesses metaindividuais no mbito de suas jurisdies, com diferenas marcantes, contudo, em relao a cada rgo. Numa primeira comparao entre as respostas vindas de So Paulo e Rio Grande do Sul, por exemplo, atinentes ao perodo compreendido entre 2002 e 2005, foi possvel constatar que o volume de procedimentos preparatrios6 de ACP processados pelo rgo gacho foi, em mdia, quase 60% maior que o nmero correspondente em So Paulo, apesar das diferenas signicativas de populao nesses estados.7 Sem prejuzo disso, a mdia anual de aes civis pblicas ajuizadas pelo rgo paulista superou a mdia do rgo gacho para o mesmo perodo em signi6 Os procedimentos preparatrios incluem no apenas inquritos civis, mas tambm procedimentos preparatrios de inqurito civil, representaes e pedidos de informao, uma vez que, em muitos casos (no Ministrio Pblico de So Paulo tal procedimento freqente) esses expedientes so utilizados indistintamente como substitutos uns dos outros, sobretudo no que diz respeito aos procedimentos preparatrios de inqurito civil e aos inquritos civis propriamente ditos. 7 A populao estimada do Estado de So Paulo em 2005, segundo dados do IBGE, consistia em 40.442.795 habitantes, ao passo em que a populao do Rio Grande do Sul contaria, no mesmo ano, 10.845.087 habitantes.
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cativos 120%. Cruzados esses dados, o contraste entre as informaes fornecidas pelos rgos ca ainda mais evidente, chegando-se a uma mdia anual para o perodo de uma ACP ajuizada para cada 1,78 procedimentos preparatrios de ACP, no caso de So Paulo, e de uma ACP para cada 6,24 no caso do Rio Grande do Sul. As taxas mdias de termos de ajustamento de conduta obtidas em funo do nmero de procedimentos preparatrios de ACP no discreparam tanto, todavia. Enquanto no MP de So Paulo foi rmado um TAC para cada 2,44 procedimentos instaurados, no rgo gacho a taxa foi de um para cada 2,93, representando, portanto, uma taxa menor de acordos por inqurito para o rgo gacho. Conra-se, abaixo, a comparao entre as mdias anuais do perodo nesses dois estados, ao lado das mdias referentes ao Estado do Mato Grosso, calculadas a partir da resposta global constante do ofcio 204/2007-CGMP, ponderada para o perodo de cinco anos ao qual tal resposta armou referir-se:
Tabela I: Atuao do MPRS e MPSP quadro comparativo
Procedimentos preparatrios de ACP instaurados MPRS MPSP MPMT Termos de ajustamento de conduta firmados MPRS MPSP MPMT Termos de ajustamento de conduta objeto de execuo judicial MPRS MPSP MPMT Aes civis pblicas ajuizadas MPRS MPSP MPMT 1198,5 2639,5 475,6 533 352 n/i 2552,5 1925,0 11,6 Mdia Anual 2002-2005 7485,5 4700,0 1816,4
Fonte: Informaes fornecidas pelos Ministrios Pblicos do Rio Grande do Sul, So Paulo e Mato Grosso
Os dados obtidos junto aos trs rgos demonstraram que a atuao de cada qual pode diferir bastante em termos materiais. Assim, no que diz respeito aos vrios procedimentos preparatrios de ACP processados pelo Ministrio Pblico de So
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Paulo no perodo informado, constatou-se que o principal tema envolvido em tais expedientes coincidiu com a tutela do meio ambiente, habitao, urbanismo e patrimnio histrico, representando 46% de todos os procedimentos. Em seguida, vieram os procedimentos envolvendo improbidade administrativa8 (31%), proteo do menor (11%), consumidor (6%) e direitos de cidadania (6%). J no caso das informaes vindas do Mato Grosso9, a prevalncia ficou com os procedimentos envolvendo improbidade administrativa (40%), seguidos por aqueles relativos tutela do meio ambiente, habitao, urbanismo e patrimnio histrico (36%), dos direitos de cidadania (15%), dos direitos do menor (6%) e dos interesses de consumo (3%). No caso do Ministrio Pblico gacho, no foram fornecidas informaes detalhadas por tema a respeito dos procedimentos preparatrios em geral processados no perodo. No entanto, as informaes relativas aos procedimentos arquivados e aos termos de ajustamento de conduta firmados permitem inferir que os principais temas de atuao do rgo teriam sido, em primeiro lugar, a tutela do meio ambiente, habitao, urbanismo e patrimnio histrico (31%), seguindo-se a defesa dos direitos do menor (21%), da probidade administrativa (7%), dos interesses de consumo (7%) e dos direitos de cidadania (6%). Vale registrar, todavia, o elevado percentil de procedimentos sem natureza informada (26%). Os Ministrios Pblicos de So Paulo e Mato Grosso (neste ltimo caso de forma restrita s comarcas j referidas acima) informaram, tambm, o nmero total de aes civis pblicas ajuizadas no perodo especificadas por tema. Os dados atinentes a essas informaes confirmaram a ordem de prevalncia encontrada na anlise dos procedimentos preparatrios processados, apontando, no caso de So Paulo, uma ao prioritria na esfera do meio ambiente, habitao, urbanismo e patrimnio histrico (42%), seguida pelas aes nos campos da improbidade administrativa (37%), infncia e juventude (9%), consumidor (7%) e cidadania (5%). J no que diz respeito ao MP do Mato Grosso, apesar de tambm se reproduzir a ordem de prioridades verificada em procedimentos preparatrios e em inquritos civis, verificou-se uma primazia ainda maior do tema j revelado prioritrio (improbidade administrativa), que respondeu por 60% de todas as ACPs
8 Os dados de probidade administrativa foram calculados a partir do item direito de cidadania fornecido pelo MPSP, cujos dados brutos foram ponderados mediante multiplicao pelo fator 0,9 (conforme informao posterior prestada informalmente por alguns promotores consultados, a porcentagem de casos envolvendo improbidade administrativa, dentro do universo total de casos classicados como de tutela de direitos de cidadania, deveria corresponder a aproximadamente 90%, justicando-se, a partir dessa informao, o fator aplicado. 9 Ressalve-se que os dados do Estado do Mato Grosso nesse particular so parciais, uma vez que apenas algumas Comarcas enviaram as informaes solicitadas com esse tipo de explicitao de tema e natureza.
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ajuizadas no perodo, sendo seguido por aes envolvendo o meio ambiente (25%), cidadania (8%), consumidor (4%) e infncia e juventude (3%).
Tabela II: Natureza dos procedimentos preparatrios MPMT e MPSP quadro comparativo
So Paulo Meio ambiente, habitao, urbanismo e patrimnio histrico Probidade administrativa Infncia e juventude Consumidor Cidadania 42% 37% 9% 7% 5% Mato Grosso 25% 60% 3% 4% 8%
Fonte: Informaes fornecidas pela Corregedoria do MPMT e do MPSP
Grco I: Natureza dos procedimentos preparatrios MPSP
Fonte: Elaborao prpria, a partir das informaes fornecidas pela Corregedoria do MPSP.
Grco II: Natureza dos procedimentos preparatrios MPMT
Fonte: Elaborao prpria, a partir das informaes fornecidas pela Corregedoria do MPMT.
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Finalmente, no foi obtida, no mbito do MP paulista, informao acerca do tempo mdio de durao dos procedimentos preparatrios de inqurito civil nem dos inquritos civis processados. No obstante, no mbito do MP do Mato Grosso (com relao s comarcas explicitadas anteriormente) esses tempos mdios foram de 16,77 meses e 15,77 meses, respectivamente. No MP gacho, foram de 10,85 meses e 20,77 meses. Seguem, adiante, os grcos relativos ao processamento das respostas obtidas aos questionrios enviados
Grco III: Nmero de representaes e pedidos de informaes processados nos ltimos cinco anos MPMT10, MPRS, MPSP
Fonte: Elaborao prpria, a partir das informaes fornecidas pela Corregedoria do MPMT, da Subprocuradoria Geral de Justia do MPRS e da Corregedoria do MPSP. 10 Dados referentes s comarcas de Pontes e Lacerda, Dom Aquino, Alto Garas, Poxoru, Nova Cana do Norte Itiquira, Vrzea Grande, Colder, Vila Bela, Araputanga, Porto dos Gachos, Peixoto de Azevedo, So Flix, Aripuan, So Jos do Rio Claro, gua Boa, Brasnorte, Alto Araguaia, Alto Taquari, Mirassol, Jaciara, Tabapor, Chapada.dos Guimares, Rosrio dOeste, Pedra Preta, Ribeiro Cascalheira, Primavera do Leste, Querncia, Campo Verde, Cotriguau, Diamantino, So Jos dos Quatro Marcos, Nova Xavantina, Sapezal, Cceres, Rio Branco, Guarant do Norte, Nortelndia, Arenpolis, Campo Novo e Rondonpolis. Note-se aqui mais uma inconsistncia em relao informao global posteriormente fornecida por meio do ofcio 204/2007. Neste, o nmero de pedidos de informao e representaes processados nos ltimos 5 anos, para todo o Estado, foi de 405, nmero esse bem inferior aos aproximadamente 1800 resultantes da somatria das respostas parciais referentes a cada uma das comarcas acima referidas.
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Tabela III: Nmero de procedimentos preparatrios instaurados nos ltimos cinco anos MPMT, MPRS, MPSP
So Paulo 27844 Mato Grosso * 5451 Rio Grande do Sul 32363
Fonte: Informaes fornecidas pela Corregedoria do MPMT, da Subprocuradoria Geral de Justia/RS e Corregedoria do MPSP. (*) Neste caso, foram usados os nmeros globais apresentados no ofcio n. 204/2007.
Tabela IV: Tempo mdio de tramitao dos procedimentos preparatrios (em meses) MPMT, MPRS, MPSP
So Paulo ND Mato Grosso11 16,77 Rio Grande do Sul 10,85
Fonte: Informaes fornecidas pela Corregedoria do MPMT, da Subprocuradoria Geral de Justia/RS e Corregedoria do MPSP
Tabela V: Nmero de procedimentos preparatrios arquivados nos ltimos cinco anos MPMT, MPRS, MPSP
Procedimentos preparatrios arquivados nos ltimos 5 anos Total i- interesses do consumidor ii- tutela do meio ambiente/habitao e urbanismo/ patrimnio histrico e cultural iii- direitos da cidadania e polticas pblicas/ direitos dos portadores de deficincia iv- direitos da infncia e juventude v- improbidade administrativa vi- outros vii- no informada a natureza 94 So Paulo 19795 Mato Grosso* 130 2 8 10 6 10 Rio Grande do Sul 10438 410 891 833 4206 758 102 3238
Fonte: Informaes fornecidas pela Corregedoria do MPMT, da Subprocuradoria Geral de Justia/RS e Corregedoria do MPSP. (*) Informao atinente apenas s comarcas que responderam especificamente aos questionrios enviados, conforme ressaltado anteriormente. 11 Valor referente somente s comarcas de Peixoto de Azevedo, gua Boa, Brasnorte, Pedra Preta, Jaciara, Primavera do Leste, Diamantino, S.J. Quatro Marcos, Nova Xavantina, Cceres, Rio Branco, Guarant do Norte, Nortelndia, Arenaplis, Campo Novo e Rondonopolis.
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Tabela VI: Natureza de cada um dos procedimentos preparatrios envolvidos MPMT, MPRS, MPSP
Natureza e tipo de interesses envolvidos em cada um desses procedimentos preparatrios So Paulo Mato Grosso* Rio Grande do Sul ND i- interesses do consumidor ii- tutela do meio ambiente/habitao e urbanismo/ patrimnio histrico e cultural/acidentes trabalhistas iii- direitos da cidadania e polticas pblicas/ direitos dos portadores de deficincia/direito dos idosos iv- direitos da infncia e juventude v- improbidade administrativa vi- outros vii- no informada a natureza Fonte: Informaes fornecidas pela Corregedoria do MPMT, da Subprocuradoria Geral de Justia/RS e Corregedoria do MPSP. (*) Informao atinente apenas s comarcas que responderam especificamente aos questionrios enviados, conforme ressaltado anteriormente. 6837 50805 6030 11936 33457 38 402 172 69 438
Tabela VII: Nmero de inquritos civis instaurados nos ltimos cinco anos MPMT, MPRS, MPSP
So Paulo Nmero de inquritos civis instaurados nos ltimos 5 anos 21845 Mato Grosso* 3226 Rio Grande do Sul 44377
Fonte: Informaes fornecidas pela Corregedoria do MPMT, da Subprocuradoria Geral de Justia/RS e Corregedoria do MPSP. (*) Nmero global apresentado no ofcio n. 204/2007
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Grco IV: Nmero de inquritos civis instaurados nos ltimos cinco anos MPMT *, MPRS, MPSP
Fonte: Elaborao prpria, a partir das informaes fornecidas pela Subprocuradoria Geral de Justia/RS e Corregedoria do MPSP. (*) Nmero global apresentado no ofcio n. 204/2007.
Tabela VIII: Nmero de inquritos civis instaurados nos ltimos cinco anos, desagregados ano a ano, MPRS e MPSP
Nmero de inquritos civis instaurados nos ltimos 5 anos Rio Grande do Sul So Paulo 2006 (at julho)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Total
7459 ND
6976 ND
8075 4078
6931 4326
7525 5423
7411 4973
ND 3045
44377 21845
Fonte: Informaes fornecidas pela Subprocuradoria Geral de Justia/RS e Corregedoria do MPSP.
Tabela IX: Tempo mdio de tramitao dos inquritos civis (em meses) MPMT*, MPRS, MPSP
So Paulo ND Mato Grosso12 15,77 Rio Grande do Sul 20,77
Fonte: Informaes fornecidas pela Corregedoria do MPMT, Subprocuradoria Geral de Justia/RS e Corregedoria do MPSP. (*) Dados restritos s comarcas que apresentaram essa informao especfica.
12 Valor referente somente s comarcas de Itiquira, Colder, Porto dos Gachos, So Felix, gua Boa, Pedra Preta, So Jos dos Quatro Marcos, Nova Xavantina, Cceres, Rio Branco, Nortelndia e Rondonpolis.
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Tabela X: Nmero de inquritos civis arquivados nos ltimos cinco anos MPMT*, MPRS, MPSP
So Paulo Nmero de inquritos civis arquivados nos ltimos 5 anos i- interesses do consumidor ii- tutela do meio ambiente/habitao e urbanismo/ patrimnio histrico e cultural iii- direitos da cidadania e polticas pblicas/ direitos dos portadores de deficincia iv- direitos da infncia e juventude v- improbidade administrativa vi- outros vii- no informada a natureza 34 13951 Mato Grosso 63 4 3 4 1 17 Rio Grande do Sul13 6827 777 2752 334 121 677 290 1876
Fonte: Informaes fornecidas pela Corregedoria do MPMT, Subprocuradoria Geral de Justia/RS e Corregedoria do MPSP. (*) Dados restritos s comarcas que apresentaram essa informao especfica. Segundo o ofcio n. 204/2007, o nmero global de inquritos civis arquivados no perodo, para todo o Estado, teria sido de 368.
Tabela XI: Nmero de termos de ajustamento de conduta rmados MPMT, MPRS, MPSP
So Paulo Nmero de termos de ajustamento de conduta firmados i- interesses do consumidor ii- tutela do meio ambiente/habitao e urbanismo/ patrimnio histrico e cultural iii- direitos da cidadania e polticas pblicas/ direitos dos portadores de deficincia iv- direitos da infncia e juventude v- improbidade administrativa vi- outros vii- no informada a natureza 64 8553 Mato Grosso* 287 5 170 16 4 28 Rio Grande do Sul14 2529 219 11660 127 30 25 35 246
Fonte: Informaes fornecidas pela Corregedoria do MPMT, Subprocuradoria Geral de Justia/RS e Corregedoria do MPSP. (*) Dados restritos s comarcas que apresentaram essa informao especfica. Segundo o ofcio n. 204/2007, o nmero global termos de ajustamento de conduta firmados no perodo, para todo o Estado, teria sido de 58, o que denota evidente inconsistncia.
13 O nmero total de termos de ajustamento de conduta rmados analisados ano a ano incompatvel com o nmero de termos de ajustamento de conduta rmados divididos por natureza. Tal discrepncia foi apresentada nos prprios dados fornecidos pelo prprio MPRS. 14 Idem nota anterior.
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Grco V: Nmero de termos de ajustamento de conduta rmados analisados ano a ano
Fonte: Elaborao prpria, a partir das informaes fornecidas pela Subprocuradoria Geral de Justia do MPRS e da Corregedoria do MPSP
Tabela XII: Nmero de termos de ajustamento de conduta rmados, analisados ano a ano, MPRS e MPSP
Nmero de termos de ajustamento de conduta firmados Rio Grande do Sul So Paulo 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 (at julho) Total
1411
1218
1699 2256
2190 2052
2716 1623
3605 1769 853
12839* 8553
Fonte: Informaes fornecidas pela Subprocuradoria Geral de Justia/RS e Corregedoria do MPSP
Tabela XIII: Nmero de termos de ajustamento de conduta cumpridos, MPMT, MPRS e MPSP
So Paulo Nmero de termos de ajustamento de conduta cumpridos i- interesses do consumidor ii- tutela do meio ambiente/habitao e urbanismo/ patrimnio histrico e cultural iii- direitos da cidadania e polticas pblicas/ direitos dos portadores de deficincia iv- direitos da infncia e juventude 4889 Mato Grosso* 271 3 4 1 Rio Grande do Sul 1382 141 1071 49 21
39
So Paulo v- improbidade administrativa vi- outros vii- no informada a natureza
Mato Grosso*
Rio Grande do Sul 17 8
263
75
Fonte: Informaes fornecidas pela Corregedoria do MPMT, Subprocuradoria Geral de Justia/RS e Corregedoria do MPSP. (*) Dados atinentes s comarcas que apresentaram essa informao.
Tabela XIV: Nmero de termos de ajustamento de conduta objeto de execuo judicial MPMT, MPRS e MPSP
So Paulo Nmero de termos de ajustamento de conduta objeto de execuo judicial i- interesses do consumidor ii- tutela do meio ambiente/habitao e urbanismo/ patrimnio histrico e cultural iii- direitos da cidadania e polticas pblicas/ direitos dos portadores de deficincia iv- direitos da infncia e juventude v- improbidade administrativa vi- outros vii- no informada a natureza 262 76 372 1 2099 1755 Mato Grosso* 1 Rio Grande do Sul* 2547
Fonte: Informaes fornecidas pela Corregedoria do MPMT, Subprocuradoria Geral de Justia/RS e Corregedoria do MPSP. (*) Dados atinentes s comarcas que apresentaram essa informao.
Tabela XV: Nmero de termos de ajustamento de conduta objeto de execuo judicial, analisados ano a ano MPRS e MPSP
Nmero de termos de ajustamento de conduta objeto de execuo judicial Rio Grande do Sul So Paulo 2006 (at julho)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Total
407
415
536 232
356 296
508 380
732 500 347
295415 1755
Fonte: Informaes fornecidas pela Subprocuradoria Geral de Justia/RS e Corregedoria do MPSP 15 O nmero total de termos de ajustamento de conduta objeto de execuo judicial analisados ano a ano incompatvel com o nmero de termos de ajustamento de conduta objeto de execuo judicial divididos por natureza. Tal discrepncia foi apresentada nos prprios dados fornecidos pelo prprio MPRS.
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Grco VI: Nmero de termos de ajustamento de conduta objeto de execuo judicial, analisados ano a ano MPRS e MPSP
Tabela XVI: Nmero de aes civis pblicas ajuizadas MPMT, MPRS e MPSP16
So Paulo17 Nmero de aes civis pblicas efetivamente ajuizadas 12216 Mato Grosso* 520 Rio Grande do Sul 6005
Fonte: Informaes fornecidas pela Corregedoria do MPMT, Subprocuradoria Geral de Justia do MPRS e da Corregedoria do MPSP. (*) Dados resultantes da soma das informaes parciais atinentes s comarcas que responderam especificamente ao questionrio encaminhado. Os dados globais constantes do ofcio n. 204/2007 do conta de 2378 aes civis pblicas ajuizadas no perodo.
16 O perodo abrangido pelas respostas do MP de So Paulo vai de janeiro de 2002 a junho de 2006. J as respostas oferecidas pelo MP do Rio Grande do Sul compreendem os anos de 2000 a 2005. As respostas do MP do Mato Grosso, como j ressaltado, dizem respeito, em princpio, aos anos de 2001 a 2005. 17 O MP de So Paulo tambm registra em suas estatsticas o nmero de aes civis pblicas ajuizadas por terceiros, das quais o rgo tem notcia por fora de sua ao como scal da lei. No perodo informado, o total dessas aes contou 1899 processos.
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Grco VII: Nmero de aes civis pblicas ajuizadas pelo MP analisadas ano a ano MPRS e MPSP
Tabela XVII: Nmero de aes civis pblicas ajuizadas MPRS e MPSP

Nmero de aes civis pblicas ajuizadas pelo MP Rio Grande do Sul So Paulo 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 (at julho) Total
537
674
1041 2404
1031 2395
1211 3306
1511 2453 1658
6005 12216
Fonte: Informaes fornecidas pela Subprocuradoria Geral de Justia do MPRS e da Corregedoria do MPSP
Tabela XVIII: Natureza e tipo de interesses envolvidos nas Aes Civis Pblicas ajuizadas pelo MP MPMT, MPRS e MPSP
Natureza e tipo de interesses envolvidos nas ACPs ajuizadas So Paulo18 Mato Grosso* Rio Grande do Sul
i- interesses do consumidor ii- tutela do meio ambiente/habitao e urbanismo/ patrimnio histrico e cultural/acidentes trabalhistas iii- direitos da cidadania e polticas pblicas/ direitos dos portadores de deficincia
5659 32652 4079
17 95 30
N/D nmeros
18 O nmero de aes civis pblicas analisadas ano a ano incompatvel com o nmero aes civis pblicas divididas por natureza. Tal discrepncia foi apresentada nos prprios dados fornecidos pelo prprio MPSP.
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iv- direitos da infncia e juventude v- improbidade administrativa vi- outros vii- no informada a natureza
7522 29632
11 233
134
Fonte: Informaes fornecidas pela Corregedoria do MPMT, Subprocuradoria Geral de Justia do MPRS e da Corregedoria do MPSP. (*) Dados restritos s comarcas que apresentaram essa informao.
2. Dados relativos aos Tribunais de Justia dos Estados

Em resposta aos questionrios encaminhados, foram apresentados dados atinentes tutela judicial de interesses metaindividuais por parte dos Tribunais de Justia do Mato Grosso19 e do Rio Grande do Sul20, igualmente com graus variados de detalhamento. O Tribunal de Justia do Estado de So Paulo21 no forneceu resposta ao questionrio que lhe foi enviado, encaminhando, to-somente, em um primeiro momento, duas planilhas de excel contendo uma listagem de diversos processos em curso no interior e na capital (aproximadamente 13.500 processos, apenas listados um a um em aproximadamente 13.500 linhas de planilha), muitos dos quais, ademais, no pareciam referir-se a aes civis pblicas, uma vez que nos campos atinentes ao plo ativo guravam pessoas que no teriam legitimao ativa para ajuizar esse tipo de ao. Dessa forma, quer pela provvel inconsistncia dos dados, quer pela absoluta impossibilidade de trat-los, restou impossvel compilar qualquer informao atinente ao tribunal paulista. Em um segundo momento, foi encaminhada pelo Tribunal de So Paulo uma informao atinente ao nmero de aes civis pblicas que estavam em curso no ms de agosto de 2003. Seriam em todo o Estado 11.054 aes, em um total de 10.810.609 aes em curso. Como essa informao, contudo, no tem a mesma natureza daquelas pesquisadas no presente projeto de pesquisa, no podendo ser comparada s informaes prestadas pelos demais rgos, no havendo, ademais, outras informaes disponveis sobre a justia estadual paulista, essa , adiante, desconsiderada. relevante anotar, no caso do Rio Grande do Sul, a presena de inconsistncia entre os dados gerais de ajuizamento fornecidos pelo Tribunal de Justia e pelo
19 Dados fornecidos pela Corregedoria Geral de Justia do Tribunal de Justia do Estado do Mato Grosso, Ofcio n. 2234/2006 CGJ/DOF (Id.103762) 20 Dados fornecidos pela Corregedoria Geral de Justia do Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul, enviadas por correio eletrnico em 22 e 23 de agosto de 2006. 21 Dados fornecidos pela Corregedoria Geral de Justia do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo, Ofcio n. 1104/2006 IB/GAJ3.
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Ministrio Pblico, uma vez que as informaes de ACPs entradas na justia nos ltimos 5 anos, fornecidas pelo TJ, do conta de um volume de casos (5157) inferior ao nmero de processos que o MP informou ter ajuizado no mesmo perodo (5468), o que impossvel, sobretudo quando se considera que, ainda que marginalmente, deve ter ocorrido nesse perodo certo volume de ajuizamentos por parte de outros legitimados, como sindicatos, associaes, pessoas jurdicas de direito pblico e outros. Por sinal, em relao ao carter possivelmente marginal de que se supe geralmente revestir-se o ajuizamento de ACPS por outros legitimados diferentes do MP, foi fornecida pelo Tribunal de Justia do Mato Grosso informao relevante, destacando que 77,65% de todas as aes entradas no perodo tiveram o rgo ministerial como autor. Em segundo lugar, mas muito distante do MP, guraram os municpios e rgos da administrao, com 11,47% dos ajuizamentos, seguidos por associaes (5,14%) e entidades sindicais (4,23%). Semelhante informao no pode ser obtida das informaes fornecidas pelo Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul22. Segundo as informaes fornecidas pelos tribunais, o total de ACPs representou, no Rio Grande do Sul, 0,01% de todos os processos ajuizados, ao passo em que esse percentil foi quinze vezes maior no caso do Mato Grosso, alcanando 0,15% (esse nmero semelhante quele que poderia ser obtido pela comparao entre o nmero de ACPs e o nmero de processos em curso na justia paulista em agosto de 2003, a qual resulta em uma taxa de 0,10%, aproximadamente). J quanto ao destino das aes julgadas em primeiro grau no perodo, notouse que a procedncia total foi prevalente, alcanando o percentil mdio para os dois Estados (MT e RS) de 32,73%. Em segundo lugar gurou a homologao de acordos, com um percentil mdio de 27,18%. A extino sem julgamento de mrito respondeu pelo percentil mdio de 7,88% e a improcedncia por 13,11%. Comparando-se os resultados de ambos os Estados, no foi vericada diferena signicativa nas taxas de procedncia (MT 33,42%; RS 32,04%), mas os julgamentos de improcedncia na justia do Mato Grosso alcanaram o dobro daqueles vericados no Rio Grande do Sul (MT 18,26%; RS 7,96%), o mesmo ocorrendo com os julgamentos de extino sem exame de mrito (MT 10,96%; RS 4,8%). J as homologaes de acordo foram superiores no caso do Mato Grosso em aproximadamente 50% (MT 33,96%; RS 20,4%)23. O nmero das aes julgadas em primeiro grau nos ltimos 5 anos foi de 356 no caso do Mato Grosso e de 2237 no caso do Rio Grande do Sul.
22 No que diz respeito aos ocupantes do plo passivo das aes, prevalncia absoluta, no Estado do Mato Grosso, foi de pessoas fsicas, o que condizente com os demais dados coletados, que indicam franca prevalncia do MP como autor das aes, cuja linha de ao vem se concentrando, prioritariamente, no combate improbidade administrativa, sendo razovel supor, assim, que os rus preferenciais das aes ajuizadas pelo MP sejam mesmo pessoas fsicas, sobretudo ocupantes de cargos pblicos. 23 No caso do Rio Grande do Sul, 27,7% dos julgamentos em primeiro grau no foram classicados em qualquer das categorias sugeridas (procedncia total, procedncia parcial, improcedncia, extino sem julgamento de mrito ou homologao de acordo.
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Apenas o Tribunal de Justia gacho forneceu informaes sobre as ACPs julgadas em segundo grau no perodo. Elas foram em nmero de 2224, merecendo destaque, em relao aos dados de julgamento em primeiro grau do mesmo Estado, o nmero bem mais significativo de julgamentos de improcedncia (35%), bem como o nmero extremamente reduzido de julgamentos sem exame de mrito (1%). Os demais dados relativos a esses julgamentos de segundo grau foram os seguintes: procedncia parcial (14%); procedncia total (20%) e homologaes de acordo (30%). Finalmente, merecem destaque as informaes recebidas dos dois tribunais acerca dos tempos mdios de tramitao das ACPs. Em primeiro grau, foram de 31 meses, no caso do Mato Grosso, e de 13 meses, no caso do Rio Grande do Sul. Apenas o Tribunal gacho informou o tempo mdio de tramitao dos casos em segundo grau, que foi, nos ltimos cinco anos, de 8,6 meses. Por outro lado, o Tribunal do Mato Grosso forneceu informaes acerca dos tempos mdios de tramitao em primeiro grau especificados pelo resultado final do julgamento, apresentando os dados seguintes: homologao de acordo (18 meses); extino sem julgamento de mrito (30,2 meses); procedncia total (36,9 meses); improcedncia (45,6 meses) e procedncia parcial (50 meses). Seguem, abaixo, os grficos relativos ao processamento das respostas obtidas aos questionrios enviados.
Tabela XIX: Nmero de aes civis pblicas ajuizadas nos ltimos cinco anos TJMT, TJRS e TJSP
Mato Grosso Nmero de aes civis pblicas ajuizadas nos ltimos 5 anos 1225 Rio Grande do Sul 5157 So Paulo N/D
Fonte: Informaes fornecidas pelas Corregedorias do TJMT, TJRS e TJSP
Tabela XX: Participao do nmero de Aes Civis Pblicas no acervo geral de distribuies cveis relativo ao mesmo perodo TJMT, TJRS e TJSP*
So Paulo 0,10% Mato Grosso 0,15% Rio Grande do Sul 0,01%
Fonte: Informaes fornecidas pelas Corregedorias do TJMT, TJRS e TJSP. (*) Dados obtidos a partir da comparao entre o nmero de ACPs e o nmero geral de processos em curso no ms de agosto de 2003. Se considerado apenas o movimento da capital paulista, a taxa em questo seria de 0,12%.
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Grco VIII: Delimitao das pessoas que guram no plo ativo das aes propostas TJMT24
Fonte: Elaborao prpria, a partir de informaes fornecidas pelas Corregedorias do TJMT
Grco IX: Delimitao das pessoas que guram no plo passivo das aes propostas TJMT 25
Fonte: Elaborao prpria, a partir de informaes fornecidas pelas Corregedorias do TJMT
Tabela XXI: Tempo mdio de tramitao em primeiro grau das Aes Civis Pblicas sentenciadas nos ltimos 5 anos (em meses) TJRS, TJMT e TJSP
Mato Grosso Tempo mdio de tramitao em primeiro grau das ACPs sentenciadas nos ltimos 5 anos (em meses) 31 Rio Grande do Sul 13 So Paulo ND
Fonte: Informaes fornecidas pelas Corregedorias do TJMT, TJRS e TJSP 24 Os tribunais dos Estados do Rio Grande do Sul e de So Paulo no forneceram informaes relativas a esse item. 25 Idem a nota anterior.
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Grco X: Tempo mdio de tramitao em primeiro grau das Aes Civis Pblicas sentenciadas nos ltimos 5 anos (em meses) TJRS 26
Fonte: Elaborao prpria, a partir de informaes fornecidas pelas Corregedorias do TJRS
Tabela XXII: Nmero de Aes Civis Pblicas julgadas em primeiro grau nos ltimos 5 anos e resultados dos julgamentos - TJMT e TJRS
Mato Grosso Nmero de ACPs julgadas em primeiro grau nos ltimos 5 anos 356 Rio Grande do Sul 2237
Fonte: Informaes fornecidas pelas Corregedorias do TJMT e TJRS
Grco XI: Nmero de Aes Civis Pblicas julgadas em primeiro grau nos ltimos 5 anos e resultados dos julgamentos - TJMT
Fonte: Elaborao prpria, a partir de informaes fornecidas pela Corregedoria do TJMT. 26 Os tribunais dos estados do Mato Grosso e de So Paulo no forneceram informaes relativas a esse item.
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Grco XII: Nmero de Aes Civis Pblicas julgadas em primeiro grau nos ltimos 5 anos e resultados dos julgamentos - TJRS
Fonte: Elaborao prpria, a partir de informaes fornecidas pela Corregedoria do TJRS
Tabela XXIII: Nmero de Aes Civis Pblicas julgadas em segundo grau nos ltimos 5 anos TJMT, TJRS e TJSP
Mato Grosso Nmero de ACPs julgadas em segundo grau nos ltimos 5 anos ND Rio Grande do Sul 2224 So Paulo ND
Fonte: Informaes fornecidas pela Corregedoria do TJRS
Grco XIII: Nmero de Aes Civis Pblicas julgadas em segundo grau nos ltimos 5 anos e resultados dos julgamentos - TJRS
Fonte: Elaborao prpria, a partir de informaes fornecidas pela Corregedoria do TJRS
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3. Dados relativos ao Ministrio Pblico Federal

No mbito do Ministrio Pblico Federal, foram encaminhados ofcios a cada uma das cinco Cmaras de Coordenao e Reviso da Procuradoria Geral da Repblica, contendo os pedidos de informao declinados no incio deste relatrio. No houve resposta por parte da 1, 2, 5 e 6 Cmaras, que so especializadas, respectivamente, nas seguintes matrias: (i) Constitucional e Infraconstitucional (ii) Criminal e Controle Externo da Atividade Policial, (iii) Patrimnio Pblico e Social e (iv) ndios e Minorias. A 4 Cmara, especializada em Meio Ambiente e Patrimnio Cultural, apresentou resposta contendo apenas o nmero de TACs realizados nos ltimos 5 anos, que foi de 290. Finalmente, a 3 Cmara, especializada em Consumidor e Ordem Econmica, apresentou resposta contendo o nmero de TACs realizados no mesmo perodo (10) e o nmero de aes civis pblicas ajuizadas (10), dados esses que parecem carecer de consistncia. Apesar da precariedade das informaes referidas acima, foi possvel obter, junto ao Ministrio Pblico Federal atuante em So Paulo, informaes algo mais especcas sobre a tutela extrajudicial de interesses difusos em nvel federal nesse Estado, sobretudo no que diz respeito capital. Entre as informaes obtidas, destaca-se aquela relativa distribuio temtica das 247 aes civis pblicas propostas pela Procuradoria Regional da Capital, substancialmente diversa daquela vericada em relao aos Ministrios Pblicos Estaduais de So Paulo e Mato Grosso. No caso ora comentado, a maior parte das aes (31%) disse respeito tutela do Consumidor, Ordem Econmica e Sistema Financeiro de Habitao, seguida pela tutela dos seguintes interesses metaindividuais: Patrimnio Pblico e Social (24%), Qualidade do Servio Pblico, Tributrio, Previdncia e Assistncia Social, Conveno de Nova York e Residual (16%), Sade e Educao (11%), Famlia, Criana, Adolescente, Idoso, Portador de Decincia, Estrangeiros e Cidadania (11%), Meio Ambiente, Patrimnio Histrico e Cultural, ndios e Outras Populaes Tradicionais (5%) e Vnculo no cadastrado (2%). Seguem, abaixo, os dados obtidos:
Tabela XXIV: Informaes prestadas pela Procuradoria da Repblica no Estado de So Paulo
Informao Prestada:
Nmero de representaes e peas de informao processados nos ltimos cinco anos, s na capital
4.670
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Informao Prestada: Nmero de inquritos civis instaurados nos ltimos cinco anos, s na capital Nmero de procedimentos arquivados nos ltimos cinco anos, s na capital Nmero de inquritos civis arquivados nos ltimos cinco anos, s na capital Nmero de termos de ajustamento de conduta em 2005 e 2006, s na capital Nmero de aes civis pblicas efetivamente ajuizadas, s na capital Nmero de aes civis pblicas ajuizadas nas PRMs, interior Fonte: Dados fornecidos pela Procuradoria da Repblica em So Paulo 53 2.915 34 2 247 593
Grco XIV: Aes de Autoria do MPF, propostas nos ltimos cinco anos, pela PR/SP
Fonte: Elaborao prpria, a partir das informaes fornecidas pelo Ministrio Pblico Federal.
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Tabela XXV: Aes de Autoria do MPF propostas nos ltimos cinco anos pela PR/SP, analisadas por ano.
2002 2003 2004 2005 2006 37 43 61 62 71
Fonte: Informaes fornecidas pelo Ministrio Pblico Federal.
Tabela XXVI: Aes de Autoria do MPF propostas nos ltimos cinco anos pelas PRMs, analisadas por ano.
2002 2003 2004 2005 2006 105 94 133 145 116
Fonte: Informaes fornecidas pelo Ministrio Pblico Federal.
4. Dados relativos Justia Federal

No mbito da Justia Federal, foram encaminhados pedidos de informao aos Tribunais Regionais Federais da 1, 3 e 4 Regies, solicitando resposta s questes formuladas tanto em relao Justia Federal nos Estados de Mato Grosso, So Paulo e Rio Grande do Sul, respectivamente, como em relao a todo o territrio compreendido na jurisdio administrativa dos respectivos tribunais. As respostas apresentadas pelo Tribunal Regional Federal da 3 Regio deram conta, apenas, do nmero total de aes civis pblicas ajuizadas nos ltimos 5 anos, bem como de sua participao no acervo geral de distribuies, tanto para a Seo Judiciria de So Paulo quanto para a 3 Regio inteira (respectivamente, 998 aes 0,16% - e 1156 aes 0,17%). Em relao aos outros dois tribunais, foram obtidas respostas tambm parciais, mas um pouco mais completas, ao questionrio encaminhado. Analisadas as informaes fornecidas pelos TRFs da 1 e 4 Regio, referentes, no caso do primeiro, tanto Justia Federal do Mato Grosso como somatria dos dados atinentes a toda a jurisdio administrativa do TRF1, e, no segundo caso, apenas Justia Federal do Rio Grande do Sul, foi possvel perceber, desde logo, que o volume de aes civis pblicas ajuizadas revelou-se bastante inferior quele vericado nas Justias Estaduais. Ao passo em que, nos ltimos 5 anos, teriam sido ajuizadas 5157 ACPs na Justia Estadual gacha, a informao relativa Justia Federal do mesmo Estado revelou nmeros 85,98% menores, apontando 723 ajuizamentos. No Mato Grosso, foi vericada uma proporo
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semelhante, com um volume de ajuizamentos 88,81% menor na Justia Federal (137 aes ajuizadas nos ltimos 5 anos, contra 1225 na Justia Estadual). A mesma proporo se manteve em relao s aes julgadas em primeiro grau nos ltimos 5 anos. No caso da Justia Federal do Rio Grande do Sul, os nmeros encontrados (762 aes julgadas) foram 65,93% menores que os da Justia Estadual (2237 aes julgadas), ao passo em que, no Mato Grosso, foram 77,24% menores (81 aes julgadas na Justia Federal contra 356 na Justia Estadual). No caso do Mato Grosso, foi possvel comparar os tempos mdios de tramitao das ACPs em primeiro grau nas Justias Estadual e Federal. Essa comparao revelou um trmite algo mais clere no mbito federal, em que as aes foram sentenciadas, em mdia, depois de 24,6 meses, contra 31 meses na Justia Estadual. Em relao participao do volume de ACPS no acervo geral de distribuies, a Justia Federal do Rio Grande do Sul apresentou uma concentrao de ACPs oito vezes maior que a Justia Estadual, revelando um percentil de 0,08%, contra 0,01% no mbito Estadual. J no Mato Grosso, os percentis foram mais prximos, com uma participao de 0,20% no mbito federal, contra 0,15% no mbito estadual (nmeros parecidos, como registrado acima, aos do TRF da 3 Regio). Derradeiramente, foi informada pelo TRF da 4 Regio a distribuio das sentenas de primeiro grau prolatadas no perodo por resultado nal do processo, informao essa que permite interessante comparao em relao aos dados aferidos no mbito da Justia Estadual desse mesmo Estado. Assim, enquanto que na Justia Federal gacha a taxa de procedncia total foi de 10%, no mbito estadual havia sido de 32,04%. A taxa de procedncia parcial foi de 14%, contra 20,40% no mbito estadual. As extines sem julgamento de mrito atingiram 14% no mbito federal, contra 4,80% no estadual. A taxa de improcedncia foi de 9% no mbito federal, contra 7,96% no mbito estadual. Por ltimo as taxas de homologao de acordo (as que mais variaram na comparao) foram de apenas 1% no mbito federal, contra 20,4% no mbito estadual.27 Conram-se, abaixo, os dados supra comentados:
Tabela XXVII: Nmero de aes civis pblicas ajuizadas nos ltimos 5 anos
Rio Grande do Sul Mato Grosso Tribunal Regional da 1 Regio 723 137 3360
Fonte: Informaes fornecidas pela Corregedoria do TRF da 1 Regio e da 4 Regio.
27 Note-se, todavia, que o nmero de resultados enquadrados na categoria outros, no caso da Justia Federal do RS, foi altssimo, englobando 52% dos casos. Esse dado compromete, evidentente, boa parte da preciso dos dados supra referidos, tornando a comparao feita aqui precria e meramente indicativa.
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Grco XV: Nmero de aes civis pblicas ajuizadas nos ltimos 5 anos
Fonte: Elaborao prpria, a partir das informaes fornecidas pela Corregedoria do TRF da 1 Regio e da 4 Regio.
Tabela XXVIII: Participao do nmero de Aes Civis Pblicas no acervo geral de distribuies cveis relativo ao mesmo perodo
Rio Grande do Sul Mato Grosso Tribunal Regional da 1 Regio 0,08% 0,20% 0,30%
Fonte: Informaes fornecidas pela Corregedoria do TRF da 1 Regio e da 4 Regio.
Grco XVI: Participao do nmero de Aes Civis Pblicas no acervo geral de distribuies cveis relativo ao mesmo perodo
Fonte: Elaborao prpria, a partir das informaes fornecidas pela Corregedoria do TRF da 1 Regio.
Tabela XIX: Tempo mdio de tramitao em primeiro graus das Aes Civis Pblicas sentenciadas nos ltimo cinco anos
Mato Grosso Tribunal Regional da 1 Regio 743 dias 688 dias
Fonte: Informaes fornecidas pela Corregedoria do TRF da 1 Regio.
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Grco XVII: Tempo mdio de tramitao em primeiro graus das Aes Civis Pblicas sentenciadas nos ltimo cinco anos (em dias)
Tabela XXX: Tempo mdio de tramitao em segundo graus das Aes Civis Pblicas julgadas nos ltimos cinco anos
Tribunal Regional da 1 Regio 299 dias Fonte: Informaes fornecidas pela Corregedoria do TRF da 1 Regio.
Tabela XXXI: Nmero de Aes Civis Pblicas julgadas em primeiro grau nos ltimos cinco anos
Rio Grande do Sul Mato Grosso Tribunal Regional da 1 Regio 762 81 1632
Grco XVIII: Nmero de Aes Civis Pblicas julgadas em primeiro grau nos ltimos cinco anos
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Tabela XXXII: Contedo da sentena das Aes Civis Pblicas julgadas em primeiro grau nos ltimos cinco anos
Rio Grande do Sul Procedncia total Procedncia parcial Improcedncia Extino sem julgamento de mrito Homologao de acordo Outros 75 107 70 107 7 396
Fonte: Informaes fornecidas pela Corregedoria do TRF da 4 Regio.
Grco XIX: Contedo da sentena das Aes Civis Pblicas julgadas em primeiro grau nos ltimos cinco anos, dados em porcentagem (Rio Grande do Sul)
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VI. Concluso e encerramento da primeira parte do relatrio
Consoante ressaltado anteriormente, as informaes constantes desta primeira parte do relatrio de pesquisa referem-se a um conjunto de dados obtido a partir das respostas encaminhadas por cada um dos rgos pblicos consultados aos questionrios que lhes foram encaminhados, o que torna os resultados aqui expostos sujeitos a todas as possveis inconsistncias e contradies eventualmente constantes das prprias respostas originais. Adicionalmente, de se recordar que a abrangncia dos dados aqui divulgados tambm resultou diretamente dependente do volume, organizao e acuidade das informaes fornecidas pelos rgos consultados, de sorte que a falta de resposta a vrias das questes originalmente formuladas ocasionou, necessariamente, lacunas que no puderam aqui ser completadas. Nos termos referidos no incio deste documento, todavia, procurou-se complementar essas informaes fornecidas pelos rgos consultados por meio do estudo de caso que segue, adiante, como segunda e ltima parte integrante do presente relatrio. Esse estudo de caso teve por objetivo empreender uma anlise de cunho algo mais qualitativo em relao ao objeto pesquisado, tomando por ponto de partida um caso exemplar e recente relativo a um contencioso coletivo de amplo impacto nacional.
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VII. Estudo de Caso: O contencioso das Tarifas Bsicas de Assinatura de Telefonia no Estado de So Paulo
1. Introduo e contexto geral em que se insere o caso analisado

Entre o incio e meados do ano de 2004, tomou corpo perante o judicirio paulista (e tambm perante outras justias por todo o pas) um movimento generalizado de contestao das tarifas de assinatura residencial cobradas, de um modo geral, pelas concessionrias do Servio Telefnico Fixo Comutado (STFC) atuantes no pas. Esse movimento se desdobra, posteriormente, em duas grandes frentes. Por um lado, consubstancia-se no ajuizamento de um sem nmero de aes individuais, cujo objetivo consiste em obter a declarao, com efeitos restritos ao autor da ao, de invalidade de referida tarifa. A maior parte dessas aes acaba por tramitar perante Juizados Especiais Cveis, no infreqentemente gerando, em virtude de seu nmero impressionantemente expressivo, uma quase falncia operacional dos cartrios respectivos. Por outro lado, tal movimento provoca o ajuizamento de diversas aes coletivas, iniciadas tanto pelo Ministrio Pblico em nveis estadual e federal quanto por associaes legitimadas para tanto. Nessas aes coletivas, so concedidas e posteriormente revogadas diversas decises liminares, cujo objetivo o de impedir as concessionrias de cobrarem de seus clientes a tarifa de assinatura, tendo havido, ademais, em relao a essas aes coletivas, importantes discusses no que respeita abrangncia territorial de suas decises, participao da Anatel como parte legitimada para os processos, competncia para seu conhecimento, possibilidade de sua reunio em um nico juzo e, nalmente, ao regime jurdico que disciplinaria os efeitos de suas decises vis-a-vis as aes individuais que j haviam sido ajuizadas. Tal processo de contestao judicial das tarifas de assinatura do STFC inserese, ainda, em um contexto mais amplo de judicializao da regulao tarifria no
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mbito das telecomunicaes, cujo evento anterior mais expressivo poderia ser localizado no processo de contestao judicial dos reajustes de tarifas em geral ocorrido em junho de 2003, que traduziu-se, tambm, no surgimento de diversas aes judiciais, sobretudo coletivas, cujo efeito final foi o de retardar, por praticamente um ano, a aplicao dos ndices aprovados pela Anatal em 2003, com ampla repercusso na mdia.28 Esse processo de contestao judicial das tarifas de assinatura, iniciado em 2004, insere-se, finalmente, dentro de uma moldura mais ampla de rediscusso e redefinio do modelo de remunerao e estruturao tarifria do servio de telecomunicaes resultante da reorganizao geral promovida previamente prpria privatizao.29 Especificamente em relao s assinaturas de telefonia, esse processo de rediscusso do modelo implementado a partir das privatizaes (modelo que resultou, grosso modo, em um aumento expressivo das tarifas de assinatura a partir, sobretudo, de 1997) gerou questionamentos importantes em diversos planos, incluindo o do Ministrio das Comunicaes30, o do Congresso Nacional31 e o da prpria agncia de regulao, que acabou editando, em dezembro de 2005, sua Resoluo n. 427, destinada a regulamentar um novo plano de acesso ao servio
28 Ver, a propsito, as decises do Superior Tribunal de Justia tomadas no julgamento dos seguintes recursos: Conito de Competncia n. 39.590-RJ e AgRg na SL N 57-DF. Ver, ainda, Joo Mello Neto. At futebol tem regra (jornal O Estado de So Paulo, edio de 18 de julho de 2003). Em So Paulo, foi possvel colher informaes demonstrando que os primeiros movimentos de contestao judicial de tarifas de telefonia, por intermdio de aes coletivas, remontam a perodo bem anterior a esse, coincidindo mesmo com os primeiros anos de explorao do servio ps-privatizaes. Nesse sentido, teria havido, j em junho de 1999, ao coletiva proposta pelo IDEC com o mesmo objetivo de questionar reajustes tarifrios aprovados na poca pelo rgo de regulao, na qual teria sido concedida, inclusive, medida liminar para esse mesmo m. 29 Ver, sobre a reorganizao dos patamares tarifrios no perodo anterior s privatizaes, Folha de So Paulo. Assinatura residencial vai subir de R$ 2,70 para R$ 10 a partir de maio (edio de 4 de abril de 1997), e Folha de So Paulo. Tarifa j subiu 2.170% (edio de 5 de abril de 1997). 30 Do relatrio de atividades do Ministrio das Comunicaes para o ano de 2004, editado em dezembro, constou, por exemplo, crtica expressa ao modelo tarifrio vigente, o qual, segundo o documento, diculta a universalizao ao prever um excessivo grau de liberdade dos prestadores de servios de telecomunicaes sobre os itens da cesta tarifria (assinatura bsica/pulso/habilitao), permitindo com isso uma forte manipulao do item da assinatura, item esse que tem grande impacto na fatura mensal dos usurios de baixa renda. Ver: BRASIL. MINISTRIO DAS COMUNICAES. SECRETARIA DAS TELECOMUNICAES. Relatrio de Atividades 2004. Disponvel em [hp://www.mc.gov.br/sites/600/695/00001403.pdf]. Acesso em 19 de maio de 2006. p. 23. 31 Um dos primeiros, seno o primeiro projeto de lei a ser apresentado na Cmara com o objetivo de extinguir ou alterar o regime de cobrana de assinatura nas tarifas de telefonia foi o Projeto de Lei n. 5476/2001, de autoria do Dep. Marcelo Teixeira. A esse projeto de lei esto apensados, por tratarem de matria semelhante, os Projetos de Lei n. 5559/2001, 6064/2002, 6774/2002, 6865/2002, 7113/2002, 363/2003, 2691/2003, 2743/2003, 2973/2004, 5388/2005, 5731/2005 e 6144/2005. Ver, ainda, o seguinte press release divulgado pela Anatel: BRASIL. AGNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAES. Anatel recebe de parlamentares da Bahia abaixo-assinado pelo m da tarifa de assinatura. Braslia, 11 de agosto de 2005. Disponvel em [hp://www.anatel.gov.br/Tools/frame.asp?link=/biblioteca/releases/2005/release_11_08_ 2005.pdf]. Acesso em 20 de maio de 2006.
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de STFC local denominado AICE (Acesso Individual de Classe Especial), cuja caracterstica fundamental a de ser um plano pr-pago, com tarifa de assinatura mais barata que a tarifa de assinatura normalmente praticada pelas concessionrias (o desconto em relao tarifa de assinatura normal de, no mnimo, 40%).32 No contexto dessas discusses, o processo de questionamento judicial das tarifas de assinatura, iniciado em 2004 e ainda no terminado, parece ter sido um captulo especialmente importante. Pela relevncia do tema tratado, pela quantidade de aes individuais ajuizadas, pelo nmero expressivo de aes coletivas correspondentes e pelos problemas prticos gerados a partir desse contencioso, tal caso foi entendido como capaz de gerar informaes importantes sobre a tutela de interesses difusos no Brasil, tendo sido escolhido, por isso, para anlise no contexto do presente relatrio.
2. Metodologia e fontes consultadas

A anlise do caso envolvendo o questionamento judicial das tarifas de assinatura de STFC local foi empreendida a partir de dois cortes temticos principais. Em primeiro lugar, buscou-se concentrar a anlise do caso apenas em seus desdobramentos judiciais, focando-se o estudo, ainda, apenas nas aes coletivas a ele relacionadas. Alm disso, buscou-se concentrar a anlise apenas nos casos originados no Estado de So Paulo, uma vez que a anlise das aes promovidas nos demais estados tornaria substancialmente mais trabalhosa, custosa e demorada a pesquisa, sem que esses custos adicionais de tempo e complexidade fossem compensados por um incremento signicativo nas informaes passveis de serem obtidas a partir da anlise do caso em contexto mais amplo que aquele efetivamente empreendido. Objetivando analisar o contencioso coletivo instaurado dentro de seu contexto real, a anlise foi orientada por objetivos no apenas exploratrio-descritivos como
32 Note-se que, no obstante tenha editado tal regulamentao, a posio fundamental da Anatel no mbito desse debate foi sempre a de ressaltar a importncia da tarifa de assinatura no contexto da estrutura tarifria do setor. Para detalhes a esse respeito, ver a apresentao feita Cmara dos Deputados pelo conselheiro da agncia, Sr. Marcos Bafuto, em junho de 2005, no contexto do seminrio denominado Assinatura Bsica de Telefonia. Essa apresentao est disponvel em [hp://www.anatel.gov.br/Tools/frame.asp?link=/biblioteca/releases/2005/release_03_06_2005.pdf] (Acesso em 20 de maio de 2007) e ressalta que: (i) a assinatura destina-se a cobrir custos xos ligados disponibilidade individual do acesso ao servio, que no so remunerados por outros componentes da tarifa e que respondem por mais de 70% dos custos totais de prestao do STFC local, (ii) prtica comum no plano mundial, no sendo praticada por apenas dois entre 182 pases analisados e (iii) sua extino implicaria a necessidade de revisar toda a estrutura tarifria do servio, gerando a necessidade de promover compensaes em itens como o valor dos pulsos, das tarifas de interconexo e das chas e crditos de telefones de uso pblico. Ver, tambm, BRASIL. AGNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAES. Anatel participa de debate sobre telefonia xa na Cmara dos Deputados. Braslia, 3 de junho de 2005. Disponvel em [hp://www. anatel.gov.br/Tools/frame.asp?link=/biblioteca/releases/2005/release_03_06_2005.pdf]. Acesso em 20 de maio de 2007.
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tambm explanatrio-causais, buscando, em suma, entender como se desenvolveram os principais problemas jurdicos percebidos no caso pelos diversos atores envolvidos nele e buscando, ainda, entender as principais causas que levaram ecloso desses problemas. Para atingimento desses objetivos de anlise, buscamos informaes em fontes diversas, que incluram, sobretudo, as seguintes: (i) entrevistas com atores relevantes, entre os quais representantes dos rgos de defesa do consumidor engajados no caso, da concessionria de STFC Local atuante em So Paulo, do prprio Poder Judicirio e, nalmente, dos escritrios de advocacia empresarial envolvidos nas defesas das concessionrias, (ii) pesquisa em jornal atinente aos eventos abordados pela anlise, (iii) pesquisa em documentos ociais do Ministrio das Comunicaes, da Anatel e da Cmara dos Deputados e, principalmente, (iv) anlise direta das peas processuais e decises judiciais atinentes s vrias aes coletivas analisadas.
3. Fatos fundamentais atinentes ao caso

Em 31 de maio de 2004, perante a Comarca de Bauru, foi ajuizada pelo Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor e do Contribuinte uma ao coletiva, cujo pedido consistia na suspenso da cobrana de tarifa de assinatura por parte da r naquele processo, a empresa Telecomunicaes de So Paulo S/A (Telesp). Essa foi a primeira de uma srie de outras 25 aes de idntico objeto a serem propostas contra a mesma empresa em virtude da cobrana de tarifas de assinatura na telefonia local, sendo a ltima dessas aes proposta em So Paulo em 1o de janeiro de 2006. A segunda ao civil pblica de contedo idntico foi ajuizada aproximadamente dez dias depois dessa ao de Bauru, na Comarca de So Carlos, pelo Centro de Defesa do Consumidor e Cidadania (CDCON). Seu pedido consistia na declarao de nulidade da cobrana da tarifa de assinatura pela Telesp em relao aos usurios do Estado de So Paulo ou, alternativamente, em relao apenas aos usurios de So Carlos. Foi requerida, nessa ao, a concesso de medida liminar, indeferida pelo juzo de So Carlos no mesmo dia do ajuizamento. Outra ao seria proposta pelo mesmo autor em Mau, cinco dias depois, com nova medida liminar indeferida. Uma semana depois disso, em 20 de junho de 2004, nova ao ajuizada pelo mesmo CDCON em Catanduva. Nesta ao, foi concedida a primeira medida liminar deferida contra a r, determinando a ela que se abstivesse de cobrar a tarifa de assinatura conforme requerido na inicial. Tal deciso subsistiu at 14 de julho, quando foi suspensa por deciso do ento vice-presidente do (hoje extinto) 1o Tribunal de Alada Civil do Estado de So Paulo.
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Nessa mesma data de 14 de julho de 2004, nova ao foi ajuizada em So Paulo, desta vez pelo prprio Ministrio Pblico Estadual, que ajuizaria ainda, dois dias depois, mais uma ao, desta vez perante a comarca de Pinto Ferreira. Alm de Bauru, So Carlos, Mau, Catanduva, So Paulo e Pinto Ferreira, foram ajuizadas aes coletivas com o mesmo objeto, contra a Telesp, entre os anos de 2004 e 2006, tambm nas comarcas de Campinas (3 aes), Distrito Federal (1 ao), Dracena (1 ao), Marlia (1 ao), Santo Andr (2 aes), So Jos dos Campos (3 aes) e Sorocaba (1 ao). O total de aes ajuizadas em So Paulo foi de 10 (dez). Essas aes foram promovidas pelos seguintes autores: Acontesp - Associao de Defesa dos Contribuintes do Estado de So Paulo (So Paulo), ASSIVIC Internacional DHPV Associao Internacional de Vigilncia da Cidadania, Direitos Humanos e Proteo Vida (Sorocaba), Associao de Defesa e Proteo do Consumidor do Grande ABC - ADPCON-ABC (Santo Andr), Associao de Pessoal da Caixa Econmica Federal de So Paulo - APCEF/SP (So Paulo), Associao Nacional de Defesa da Cidadania - ANADEC e Instituto Baro de Mau (So Paulo), Centro de Defesa do Consumidor e Cidadania - CDCON (Santo Andr), Conceito - Contribuintes e Consultores Associados (Marlia), Coopermam - Cooperativa dos Trabalhadores Autnomos em Transportes de So Paulo (So Paulo), ICDEC - Instituto Campineiro de Defesa do Consumidor (Campinas), IDC - Instituto de Defesa do Consumidor (Campinas), IDEC - Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (So Paulo), Instituto Brasileiro de Defesa de Lojistas de Shopping Centers - IDELOS (So Paulo), Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor e do Contribuinte (Bauru), Centro de Defesa do Consumidor e Cidadania - CDCON (So Carlos, Mau, Catanduva, Santo Andr e So Paulo), Instituto Nacional de Defesa do Consumidor - INADEC (Distrito Federal), Ministrio Pblico do Estado de So Paulo (So Paulo e Porto Ferreira), Procon de Dracena - SP (Dracena), Sindicato dos Trabalhadores em Transportes Rodovirios e Anexos do Vale do Paraba (So Jos dos Campos), Sindicato dos Trabalhadores nas Indstrias Metalrgicas, Mecnicas e de Material Eltrico de So Jos dos Campos e Regio (So Jos dos Campos), Sindicato dos Trabalhadores nas Indstrias Qumicas e Farmacuticas de So Jos dos Campos e Regio (So Jos dos Campos), SISSTESP - Sindicato dos Servidores e Empregados Pblicos da Secretaria dos Transportes do Estado de So Paulo (Campinas) e Transcooper - Cooperativa de Trabalho dos Prossionais no Transporte de Passageiros em Geral da Regio Sudeste (So Paulo). Houve deferimento de medida liminar em sete dessas 26 aes, em todos os casos com revogao subseqente. O tempo mdio de vigncia dessas liminares, considerando a data de sua concesso e a data da respectiva revogao, independentemente de efetivao da ordem ou da data de intimao da r a seu respeito, foi de 7,33 dias. Uma das questes processuais mais importantes em todos esses processos disse
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respeito competncia. Originalmente, cinco dessas aes foram propostas perante a Justia Federal e as 21 restantes perante a Justia Estadual. Todavia, em virtude (i) das alegaes de conexo de causas feitas pela r e da avocao das causas pelo juzo da 32 Vara Cvel da Justia Estadual de So Paulo, (ii) da manifestao de interesse da Anatel quanto aos casos, (iii) de liminar concedida nos autos de conito de competncia instaurado perante o Superior Tribunal de Justia, (iv) do julgamento desse conito de competncia e (v) de declarao subseqente de incompetncia pela 9a Vara da Justia Federal de So Paulo, tais processos foram, em muitos casos, encaminhados de um juzo para outro por at quatro vezes. Realmente, por fora de deciso tomada pela 32 Vara da Justia Estadual nos autos da ao ajuizada pela ANADEC e pelo Instituto Baro de Mau, foi reconhecida a competncia desse juzo para conhecer de todas as aes civis pblicas propostas contra a Telesp tendo por objeto as tarifas de assinatura. Em cumprimento dessa deciso, foram expedidos ofcios a diversos outros juzos, requisitando a remessa dos autos, o que foi atendido no mais das vezes. Contudo, a manifestao de interesse da Anatel acerca dos casos e a existncia de aes em curso perante a 2 Vara Federal do Distrito Federal e perante a 9a Vara Federal de So Paulo gerou a instaurao de conito de competncia perante o Superior Tribunal de Justia, com pedido liminar deferido pelo Min. Francisco Falco para determinar o sobrestamento das aes coletivas ajuizadas perante os diversos juzos e designar, em carter provisrio, o juzo da 2 Vara Federal de Braslia como competente para o conhecimento de medidas urgentes. No obstante essa deciso liminar, o resultado nal do conito de competncia foi no sentido de reconhecer a possibilidade de julgamentos contraditrios apenas em trs aes, quais sejam, aquelas ajuizadas pela ANADEC (32 Vara Estadual de So Paulo), pelo Ministrio Pblico do Estado de So Paulo (5 Vara Cvel de So Paulo) e pelo Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (9a Vara Federal de So Paulo), ordenando a reunio destas no ltimo juzo e deixando de conhecer o conito de competncia em relao a todas as demais aes. Apesar dessa deciso, vrias das aes em curso acabaram sendo efetivamente enviadas para a 9a Vara Federal, que, todavia, proferiu, depois, deciso em todos os casos que lhe foram enviados reconhecendo a ilegitimidade de parte da Anatel para gurar nos processos. Deixando de haver razo para a manuteno dos casos na Justia Federal, em virtude da excluso da Anatel, foi ordenada nova remessa dos processos Justia Estadual. Como resultado desses desdobramentos todos, das 26 aes propostas, uma chegou a ser remetida de um juzo para outro quatro vezes, tendo sido determinada, mas ainda no cumprida, mais uma remessa. Dois casos foram remetidos trs vezes e trs casos foram remetidos duas vezes. Em cinco casos houve duas remessas e h, pendente de cumprimento, deciso ordenando mais uma remessa. Em dois casos houve uma remessa, estando penden-
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te de cumprimento deciso ordenando mais uma remessa. Em dois casos ainda no houve remessa alguma mas j h deciso determinando nesse sentido. Finalmente, em apenas 11 dos casos analisados, o juzo atualmente encarregado do feito o mesmo ao qual ele foi originalmente distribudo, sem qualquer remessa a juzo distinto. At a data de fechamento do presente relatrio, haviam sido proferidas sentenas em quatro dos casos, sendo trs sentenas de improcedncia e uma sentena de extino do processo sem julgamento de mrito, em virtude, neste caso, do reconhecimento da ilegitimidade ativa do Instituto Brasileiro de Defesa de Lojistas de Shopping Centers IDELOS. Segundo pudemos apurar, estaria ocorrendo, na semana de fechamento deste relatrio, o primeiro julgamento de mrito sobre o tema das tarifas de assinatura perante o Superior Tribunal de Justia, julgamento esse que, contudo, ainda no tem resultado denido, e que tambm no se refere a qualquer das aes analisadas, mas sim a uma ao proposta em outro estado contra a empresa Brasil Telecom. Referimos, abaixo, uma tabela contendo a relao de todas as ACPs ajuizadas, alm de uma relao com toda a cronologia dos principais eventos processuais pertinentes a essas aes coletivas.
AES CIVIS PBLICAS AJUIZADAS
Local de ajuizamento Bauru So Carlos Mau Catanduva So Paulo So Paulo Santo Andr So Paulo
DATA 1 2 3 4 5 6 7 8 31.05.2004 09.06.2004 14.06.2004 20.06.2004 01.07.2004 01.07.2004 07.07.2004 14.07.2004
AUTOR DA AO COLETIVA Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor e do Contribuinte Centro de Defesa do Consumidor e Cidadania - CDCON Centro de Defesa do Consumidor e Cidadania - CDCON Centro de Defesa do Consumidor e Cidadania - CDCON Centro de Defesa do Consumidor e Cidadania - CDCON Associao Nacional de Defesa da Cidadania - ANADEC e Instituto Baro de Mau Centro de Defesa do Consumidor e Cidadania - CDCON Ministrio Pblico do Estado de So Paulo
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DATA 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 15.07.2004 16.07.2004 23.07.2004 28.07.2004 19.08.2004 15.09.2004 18.10.2004 18.10.2004 10.11.2004 16.11.2004 15.03.2005 28.03.2005 26.04.2005 18.05.2005 28.06.2005
Local de ajuizamento Campinas So Paulo So Paulo Campinas So Jos dos Campos Campinas So Paulo So Paulo Dracena Santo Andr So Paulo So Jos dos Campos So Jos dos Campos Marlia Distrito Federal
AUTOR DA AO COLETIVA IDC - Instituto de Defesa do Consumidor Ministrio Pblico do Estado de So Paulo Ministrio Pblico Federal IDEC - Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor ICDEC - Instituto Campineiro de Defesa do Consumidor Sindicato dos Trabalhadores nas Indstrias Metalrgicas, Mecnicas e de Material Eltrico de So Jos dos Campos e Regio SISSTESP - Sindicato dos Servidores e Empregados Pblicos da Secretaria dos Transportes do Estado de So Paulo Acontesp - Associao de Defesa dos Contribuintes do Estado de So Paulo Instituto Brasileiro de Defesa de Lojistas de Shopping Centers - IDELOS Procon de Dracena - SP Associao de Defesa e Proteo do Consumidor do Grande ABC - ADPCON-ABC Associao de Pessoal da Caixa Econmica Federal de So Paulo - APCEF/SP Sindicato dos Trabalhadores nas Indstrias Qumicas e Farmacuticas de So Jos dos Campos e Regio Sindicato dos Trabalhadores em Transportes Rodovirios e Anexos do Vale do Paraba Conceito - Contribuintes e Consultores Associados Instituto Nacional de Defesa do Consumidor - INADEC
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DATA 24 25 26 24.08.2005 29.09.2005 01.01.2006
Local de ajuizamento So Paulo Sorocaba So Paulo
AUTOR DA AO COLETIVA Coopermam - Cooperativa dos Trabalhadores Autnomos em Transportes de So Paulo ASSIVIC Internacional DHPV Associao Internacional de Vigilncia da Cidadania, Direitos Humanos e Proteo Vida Transcooper - Cooperativa de Trabalho dos Profissionais no Transporte de Passageiros em Geral da Regio Sudeste
CRONOLOGIA DE EVENTOS
Data Processo Fato ou evento
31/5/2004 9/6/2004 9/6/2004 14/6/2004 16/6/2004 20/6/2004 20/6/2004 25/6/2004 1/7/2004 1/7/2004 7/7/2004 13/7/2004 13/7/2004
934/04 892/2004 892/2004 830/2004 830/2004 1597/2004 000.04.073695-4 1597/2004 04.072065-9 04.071521-3 1323/2004 1597/2004 04.071521-3
Ajuizada ACP 934/04 pelo Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor e do Contribuinte em Bauru. Ajuizada ACP 892/2004 pela CDCON em So Carlos. Foi indeferida liminar. Ajuizada ACP 830/2004 pela CDCON em Mau. Liminar foi indeferida. Ajuizada ACP 1597/2004 pela ADCON em Catanduva. Liminar foi indeferida. Liminar concedida para a ACP 1597/2004. Ajuizada ACP 04.072065-9 pela CDCON em So Paulo. Ajuizada ACP 04.071521-3 pela ANADEC e Instituto Baro de Mau em So Paulo. Ajuizada ACP 1323/2004 pela CDCON em Santo Andr. Distribudo agravo interposto pela TELESP em face da CDCON. Liminar foi indeferida pelo juiz substituto.
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Data 14/7/2004 14/7/2004 14/7/2004 15/7/2004 15/7/2004 16/7/2004 19/7/2004 23/7/2004 28/7/2004
Processo 1597/2004 04.072065-9 000.04.073695-4 1844/2004 1844/2004 697/04 892/2004 2004.61.00.0206022 1972/2004
Fato ou evento Concedido efeito suspensivo ao agravo de instrumento interposto. Deciso determinando a apreciao da liminar depois da apresentao de contestao. Ajuizada ACP 000.04.073695-4 pelo Ministrio Pblico do Estado de So Paulo em So Paulo. Ajuizada ACP 1844/2004 pelo IDC em Campinas. Liminar foi indeferida. Ajuizada ACP 697/04 pelo Ministrio Pblico do Estado de So Paulo em Porto Ferreira. Distribudo agravo interposto pela CDCON em face da TELESP tendo como objeto a reforma da deciso que negou a liminar. Ajuizada ACP 2004.61.00.0206022 pelo IDEC em So Paulo. Ajuizada ACP 05.001540-0 pelo ICDEC em Campinas. Ajuizada ACP 2004.61.03.006143-5 pelo Sindicato dos Trabalhadores nas Indstrias Metalrgicas, Mecnicas e de Material Eltrico de So Jos dos Campos e Regio em So Jos dos Campos. Liminar foi indeferida. Ajuizada ACP 000.04.082071-8 pelo Sindicato dos Servidores de Empregados Pblicos da Secretaria dos Transportes do Estado de So Paulo- SISSTESP em Campinas. Liminar foi indeferida. Foi negado provimento ao agravo de instrumento interposto pela ANADEC. Ajuizada ACP 000.04.098091-0 pela ACONTESP - Associao de Defesa dos Contribuintes do Estado de So Paulo em So Paulo. Ajuizada ACP 000.05.006575-0 pelo IDELOS Instituto Brasileiro de Defesa dos Lojistas de Shopping Centers em So Paulo, com liminar concedida. Ajuizada ACP 1290/04 pelo PROCON em Dracena, sem concesso de liminar. Aguarda resoluo do conflito de competncia. Ajuizada ACP 2030/04 pela Associao de Defesa e Proteo do Consumidor do Grande ABC - ADPCON-ABC em Santo Andr. Proferida deciso determinando a remessa dos autos Justia Federal.
19/8/2004
2004.61.03.006143-5
19/8/2004 15/9/2004 4/10/2004 5/10/2004 18/10/2004
2004.61.03.006143-5 000.04.082071-8 2004.61.00.0206022 04.071521-3 000.04.098091-0
18/10/2004
000.05.006575-0
10/11/2004 16/11/2004 17/11/2004
1290/04 2030/04 000.04.082071-8
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Data 17/11/2004
Processo 2030/04
Fato ou evento Liminar foi indeferida. O juzo da 32 Vara Cvel de So Paulo encaminhou ofcio solicitando a remessa do caso Justia Estadual. Esse ofcio foi respondido negativamente pelo Juzo da 9 Vara Federal, em 13.01.2005. Negado provimento ao agravo de instrumento interposto pelo Ministrio Pblico. A Juza Titular concedeu a liminar, cujos efeitos foram suspensos, no dia seguinte, por meio de agravo de instrumento interposto em nome da TELESP Distribudo agravo interposto pela TELESP com efeito suspensivo concedido. Manifestao da ANATEL Liminar concedida e suspensa em 15.02.2005 por meio de agravo de instrumento interposto em nome da TELESP . A ANATEL iniciou um conflito de competncia na esfera federal que provocou a suspenso do processo. Distribudo agravo interposto pela TELESP em face da CDCON pleiteando efeito suspensivo ao agravo de instrumento concedido. Manifestao da ANATEL Apesar de o SISSTESP no ter formulado nenhum pedido de liminar, o Juzo concedeu liminar para a suspenso da cobrana da tarifa de assinatura. A liminar foi suspensa em 25.2.2005. Manifestao da ANATEL Foi certificado o trnsito em julgado da ao. Foi dado provimento ao agravo mantendo-se a cobrana da assinatura. Despacho nos autos reconhecendo o juzo da 32 Vara Cvel de So Paulo como competente para o julgamento de todas as aes individuais propostas contra a TELESP . Efeito suspensivo foi concedido ao agravo contra a liminar. Ajuizada ACP 05.025493-6 pela Associao do Pessoal da Caixa Econmica de So Paulo - APCEF em So Paulo. Ajuizada ACP 2005.61.03.000972-7 pelo Sindicato dos Trabalhadores nas Indstrias Qumicas e Farmacuticas de So Jos dos Campos e Regio em So Jos dos Campos.
1/12/2004
2004.61.00.0206022
15/12/2004 30/12/2004 31/12/2004 14/1/2005 1/2/2005 2/2/2005 9/2/2005 16/2/2005
000.04.073695-4 04.071521-3 04.071521-3 04.071521-3 1972/2004 2004.61.00.0206022 04.072065-9 1844/2004
16/2/2005
000.04.082071-8
16/2/2005 17/2/2005 22/2/2005 22/2/2005 15/3/2005 15/3/2005 28/3/2005
000.04.082071-8 1323/2004 1597/2004 04.071521-3 000.05.006575-0 05.025493-6 2005.61.03.000972-7
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Data 29/3/2005
Processo 04.071521-3
Fato ou evento Proferido despacho suspendendo o julgamento do agravo por conta do sobrestamento geral determinado pelo STJ. Distribudo agravo interposto pela CDCON em face da TELESP tendo como objeto a reforma da deciso em que o Juzo reconsiderou a liminar, retirando-lhe o efeito erga omnes. Ajuizada ACP 2005.61.03.001280-5 pelo Sindicato dos Trabalhadores em Transporte Rodovirio e Anexos do Vale do Paraba em So Jos dos Campos, com liminar indeferida. Acrdo publicado dando o efeito suspensivo pleiteado. Processo sobrestado por fora de deciso liminar proferida pelo STJ nos autos do conflito de competncia n48.177/SP . Ajuizada ACP 2005.61.11.001870-8 pelo Conceito Contribuintes e Consultores Associados em Marlia, com liminar indeferida. Posteriormente, houve deciso determinando remessa dos autos 9 Vara Federal de So Paulo. Ajuizada ACP 2005.34.00.019217-5 pelo Instituto Nacional de Defesa do Consumidor - INADEC em Braslia, concedida liminar pelo juiz substituto e posteriormente reconsiderada pela juza titular. Interposto agravo de instrumento pela INADEC, no qual o efeito suspensivo ainda no foi decidido. Ajuizada ACP 05.093542-9 pela Cooperativa dos Trabalhadores em Transportes de So Paulo Coopermam, em So Paulo, sem pedido de liminar. Houve sentena julgando todos os pedidos da Autora como improcedentes. Encaminhado para a Justia Federal. Ajuizada ACP 1644/04 pela Associao Internacional de Vigilncia da Cidadania, Direitos Humanos e Proteo Vida em Sorocaba, com liminar indeferida. Autos redistribudos para a 9 Vara Federal. Autos remetidos Justia Federal. Proferido despacho no sentido de encaminhar os autos Justia Federal. Manifestao da ANATEL Manifestao da ANATEL
8/4/2005
04.072065-9
26/4/2005 9/5/2005 16/5/2005
2005.61.03.001280-5 04.072065-9 000.04.098091-0
18/5/2005
2005.61.11.001870-8
28/6/2005
2005.34.00.019217-5
5/8/2005 24/8/2005 25/8/2005 23/9/2005 29/9/2005 24/10/2005 21/11/2005 22/11/2005 23/11/2005 23/11/2005
2005.34.00.019217-5 05.093542-9 05.025493-6 2005.61.03.000972-7 1644/04 2005.61.03.000972-7 000.04.073695-4 1972/2004 000.04.098091-0 000.05.006575-0
70
Data 24/11/2005 13/12/2005 27/12/2005
Processo 2030/04 2004.61.03.006143-5 1323/2004
Fato ou evento Manifestao da ANATEL Autos foram remetidos para Braslia por fora da liminar de sobrestamento dos feitos obtida no Conflito de Competncia da ANATEL e retornaram para a vara de origem. Foi proferida sentena julgando improcedentes os pedidos formulados pela CDCON. Ajuizada ACP 583.00.2005.101709-6 pela Transcooper - Cooperativa de Trabalho dos Profissionais no Transporte de Passageiros em Geral da Regio Sudeste em So Paulo, sem pedido liminar. Deciso excluindo a ANATEL da lide e determinando os autos Justia Comum. Foi interposto agravo de instrumento pela INADEC e Brasil Telecom, com efeito suspensivo concedido. Em 08/08/2006, o Ministrio Pblico ofereceu parecer opinando pelo desprovimento do recurso. Autos foram distribudos 9 Vara Federal. Sentena extinguindo o processo, sem julgamento de mrito, por ilegitimidade do IDELOS. Despacho aceitando a incluso da ANATEL na lide. Foi interposto agravo de instrumento pela TELESP , com efeito suspensivo concedido. Em 22/05/2006, foi proferido parecer pelo Ministrio Pblico opinando pelo provimento do recurso. Remessa dos autos Justia Federal. Caso arquivado. ACP 1597/2004 encaminhado 9 Vara Federal Foram apresentadas contra-razes pela TELESP ao Recurso Especial interposto pelo IDELOS acerca do acrdo que indeferiu a liminar. Autos remetidos Justia Federal de Santo Andr. Remessa dos autos Justia Estadual. Foi proferida deciso reconhecendo a incompetncia da Justia Federal e determinando a remessa dos autos Justia Estadual Despacho determinando a suspenso do processo at o julgamento da impugnao ao valor da causa. Foi publicado despacho reconhecendo a incompetncia da Justia Federal e determinando a remessa dos autos Justia Estadual.
2/1/2006
583.00.2005.101709-6
6/2/2006
2005.34.00.019217-5
17/2/2006
2005.34.00.019217-5
22/2/2006 23/2/2006 17/3/2006
04.071521-3 000.05.006575-0 2030/04
27/3/2006
2005.34.00.019217-5
28/3/2006 3/4/2006 10/4/2006 10/5/2006 17/5/2006 13/6/2006 16/6/2006 20/6/2006 21/6/2006
934/04 1323/2004 1597/2004 000.05.006575-0 2030/04 934/04 000.04.073695-4 2005.34.00.019217-5 04.071521-3
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Data 21/6/2006
Processo 000.04.082071-8
Fato ou evento Com o processo j na Justia Federal, foi proferido despacho determinando a remessa dos autos Justia Estadual. Publicada deciso do Juzo Federal de Santo Andr reconhecendo a incompetncia da Justia Federal e determinando o retorno dos autos a Santo Andr. Foi interposto agravo de instrumento pela TELESP , que est pendente de julgamento pelo Tribunal Regional Federal da 3 Regio As partes foram intimadas da deciso que no conheceu do recurso especial. A deciso transitou em julgado. Interposto agravo de instrumento pela TELESP acerca da competncia, com liminar deferida. Distribudo agravo interposto pela TELESP em face da CDCON tendo como objeto a competncia. Interposto agravo de instrumento pela TELESP acerca da competncia, com liminar indeferida. O Juzo da 9 Vara na ACP 1597/2004 proferiu deciso reconhecendo a incompetncia da Justia Federal e determinando a remessa dos autos Justia Estadual Publicado despacho noticiando as partes da redistribuio do processo Justia Federal. Foi publicada sentena determinado a extino do processo, sem julgamento de mrito, com relao ANATEL e determinando a remessa dos autos Justia Estadual. Foi publicada sentena que extinguiu o processo, sem julgamento de mrito, em relao ANATEL e determinou a remessa dos autos Justia Estadual. Foi interposto agravo de instrumento pela TELESP , que est pendente de julgamento pelo Tribunal Regional Federal da 3 Regio. Por estarem apensos aos autos da ao civil pblica proposta pelo IDEC, os autos foram encaminhados ao TRF em 17.10.2006. O processo foi apensado ao civil pblica n 2004.61.00.020602-2. Foi proferida deciso reconhecendo a incompetncia da Justia Federal e determinando a remessa dos autos Justia Estadual Foi interposto agravo de instrumento pela TELESP , que est pendente de julgamento pelo Tribunal Regional Federal da 3 Regio. Despacho determinando a remessa dos autos Justia Estadual. Distribudo agravo de instrumento interposto pela TELESP acerca da competncia, tendo sua liminar sido indeferida. Agravo de instrumento interposto pela TELESP teve sua liminar indeferida.
26/6/2006
2030/04
27/6/2006 28/6/2006 3/7/2006 3/7/2006 4/7/2006 5/7/2006
000.05.006575-0 934/04 04.072065-9 000.04.082071-8 1597/2004 697/04
7/7/2006
2004.61.00.0206022
7/7/2006
2005.61.03.000972-7
11/7/2006 14/7/2006
1972/2004 1972/2004
14/7/2006 18/7/2006 19/7/2006 19/7/2006
1972/2004 1644/04 2004.61.00.0206022 2005.61.03.000972-7
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Data 2/8/2006 4/8/2006 15/8/2006 3/10/2006 18/10/2006 25/10/2006 26/10/2006 26/10/2006 10/11/2006 5/12/2006 21/12/2006 4/1/2007 31/1/2007 9/2/2007 14/2/2007 18/10/2006
Processo 000.04.073695-4 1597/2004 04.071521-3 934/04 000.04.082071-8 830/2004 000.04.073695-4 697/04 1644/04 697/04 892/2004 583.00.2005.101709-6 1597/2004 2005.61.03.001280-5 934/04 04.071521-3
Fato ou evento Liminar indeferida para o agravo de instrumento interposto pela TELESP acerca da competncia. Distribudo agravo interposto pela TELESP em face da CDCON tendo como objeto a competncia. Sobrestamento solicitado pela TELESP devido ao conflito de competncia foi concedido. Despacho dando cincia da redistribuio dos autos 9 Vara Federal. Autos remetidos Justia Estadual. Foi proferida sentena julgando improcedentes os pedidos formulados pela CDCON. Autos remetidos Justia Estadual. Proferido despacho determinando a remessa dos autos 9 Vara Federal Autos remetidos Justia Federal. Deciso declarando extinta a ao em relao ANATEL e determinando o envio dos autos para a Justia Estadual. Distribudo agravo interposto pela TELESP em face da CDCON tendo como objeto a competncia. Aps audincia de conciliao, despacho abrindo prazo para rplica e especificao de provas. Foi negado provimento ao agravo tendo como objeto a competncia. Publicado despacho abrindo vista para rplica. Deciso ratificando o entendimento pela incompetncia da Justia Federal. Autos remetidos Justia Estadual.
A complexidade desse contencioso pode ser aferida a partir da descrio feita acima, da anlise das tabelas supra referidas e, tambm, da observao do volume de incidentes processuais produzidos. Houve interposio de pelo menos um agravo de instrumento em metade (13) das aes, com uma mdia de 1,92 agravos em cada caso que gerou esse tipo de recurso e de 0,96 agravos por ao ajuizada. O nmero total de agravos foi de 25, sendo que, destes, 14 referiam-se a temas ligados competncia para apreciao da ao (56%) e 11 (44%) referiam-se deciso de primeiro grau que concedeu ou negou a medida liminar pleiteada pelo autor.
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O nmero de incidentes parece resultar alto especialmente quando se tem em considerao que, do ponto de vista do itinerrio processual, essas so aes relativamente simples, em que a matria discutida basicamente ligada interpretao do direito e que, por isso, no demandam a produo de provas complexas, como percias, nem a colheita de depoimentos de testemunhas em audincias, por exemplo. Em princpio, processos desse tipo podem ser julgados imediatamente aps a apresentao das defesas por todas as partes, ou seja, aps a prtica de um conjunto de atos relativamente simples e conciso. No obstante isso, e ainda que os primeiros casos datem de meados de 2004, como foi ressaltado acima, houve sentena em apenas quatro (15,38%) dos casos, sendo que, em relao aos demais, o tempo de durao dos processos em primeiro grau j atinge, em mdia, 901 dias. Esse tempo foi consumido, principalmente, pelas discusses relativas competncia para anlise dos casos e por paralisaes decorrentes dessas mesmas discusses, conforme ressaltado anteriormente.
Outro dado importante do caso consiste no fato de ter ocorrido, paralelamente ao ajuizamento de todas essas aes coletivas e apesar de sua prpria existncia, intensa litigncia no plano individual. Segundo notcia publicada na Folha de So Paulo, tramitavam, no incio de 2005, apenas no Estado de So Paulo e contra a Telesp, nada menos que 95 mil aes individuais com objeto idntico ao das aes coletivas acima descritas. Essas aes estariam concentradas principalmente nos Juizados Especiais Cveis, sendo que, apenas no Juizado Especial Cvel Central, correriam nada menos que 52 mil aes.33 Comparados
33 Ver jornal Folha de So Paulo. Processos podem se sobrepor, edio de 13 de janeiro de 2005. Vale registrar que, nessa mesma edio, o jornal noticiava a concesso de uma liminar na Justia Federal de Santa
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esses dados com aquelas contidos no Comunicado CG 108/05 da Corregedoria Geral de Justia de So Paulo, possvel ter uma idia mais clara da dimenso desses nmeros. Segundo referido comunicado, tramitavam pelos Juizados Especiais Cveis de So Paulo em janeiro de 2005, ao todo, 1.004.234 processos, o que signica que, de todo o acervo existente, as aes discutindo tarifas de telefonia responderiam por mais de 9,45%. O transtorno causado por esse volume expressivo de aes individuais foi conrmado pelas entrevistas realizadas com um representante do Poder Judicirio envolvido na administrao dos Juizados Especiais Cveis de So Paulo. Segundo ele, uma das medidas tomadas no plano legislativo para resolver situaes como essa consistiu na edio da Lei n. 11.277/06, originada de Projeto (PL 4.728/04 na Cmara dos Deputados) de iniciativa do prprio Poder Executivo. Tal lei alterou o Cdigo de Processo Civil para incluir em seu texto um novo artigo (285-A), permitindo ao juiz proferir sentena de improcedncia, independentemente de citao da parte contrria, em casos nos quais a tese jurdica seja conhecida, repetitiva e j tenha sido julgada por aquele magistrado. O novo artigo, acrescido ao cdigo, teve a seguinte redao: Art. 285-A. Quando a matria controvertida for unicamente de direito e no juzo j houver sido proferida sentena de total improcedncia em outros casos idnticos, poder ser dispensada a citao e proferida sentena, reproduzindo-se o teor da anteriormente prolatada. (Includo pela Lei n 11.277, de 2006) 1o Se o autor apelar, facultado ao juiz decidir, no prazo de 5 (cinco) dias, no manter a sentena e determinar o prosseguimento da ao. (Includo pela Lei n 11.277, de 2006) 2o Caso seja mantida a sentena, ser ordenada a citao do ru para responder ao recurso. (Includo pela Lei n 11.277, de 2006) Ocorre, contudo, que, segundo nos foi informado, tal providncia no foi capaz por si s de dar vazo ao expressivo nmero de processos ligados ao questionamento das tarifas de assinatura em So Paulo, uma vez que a inovao legislativa no dispensa os trabalhos burocrticos de autuao das aes e processamento inicial, nem evita que, no caso de recurso, torne-se necessrio citar o ru para oferecimento de defesa e acompanhamento do julgamento respectivo. Em razo disso, foi vericada junto Telesp, pela prpria administrao dos Juizados, a possibilidade de dispensar-se a juntada, numerao e autuao em cha de suas milhares de contra-razes de recurso repetitivas, cando os documentos respectivos disponveis para consulta no stio da empresa e em
Catarina determinando Brasil Telecom, concessionria de telefonia em vrios Estados das regies sul, centro e centro-oeste do pas, que se abstivesse de promover de seus clientes, residentes neste Estado, a cobrana de tarifa de assinatura. Essa liminar foi concedida em uma ao coletiva proposta pelo Ministrio Pblico Federal, tendo sido posteriormente revogada.
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arquivo na Corregedoria de Justia. No Juizado de Santo Amaro, um dos mais afetados pelo volume de aes desse tipo, foi emitido comunicado recomendando a adoo de procedimentos informatizados de catalogao dos processos, cando recomendada, bem assim, a dispensa de realizao das audincias de conciliao e de instruo e julgamento, nos termos dos Enunciados 4 e 5 do Encontro de Juzes de Juizados Especiais e Colgios Recursais realizado na Escola Paulista de Magistratura em 26 de agosto de 2005. Ademais, permitiu-se que as sentenas relativas aos casos de tarifas de assinatura fossem proferidas por meio de relao, com anotao do nmero do livro e folha do registro no verso de cada pedido inicial. Sem prejuzo dessas providncias, e de mutiro realizado no Juizado Especial de Santo Amaro, com o objetivo de processar as milhares de peties iniciais represadas naquele rgo, estima-se que ainda existam 35 mil aes pendentes de processamento naquele local. Segundo o mesmo representante do Poder Judicirio, esse volume expressivo de aes seria explicado, entre outros fatores, pela intensa propaganda feita por certos advogados envolvidos nesse contencioso concernente s perspectivas de sucesso armadamente elevadas das aes respectivas, perspectivas essas que, todavia, no viriam sendo correspondidas pelos julgamentos ocorridos no mbito dos Juizados Especiais. Alm disso, segundo a opinio desse entrevistado, poderia haver, em muitos casos, falta de conana das pessoas na idoneidade da associao que ajuizou uma determinada ao coletiva. A informao relativa publicidade dada a esse contencioso, inclusive quanto s chances de sucesso das aes individuais, foi conrmada, tambm, em entrevista realizada com um dos advogados envolvidos na defesa das aes coletivas, segundo o qual teria ocorrido esse tipo de veiculao at mesmo no rdio. Alm disso, segundo a mesma fonte, o estmulo ao ajuizamento de aes individuais, aliado ao prprio ajuizamento de certas aes civis pblicas por determinadas associaes, poderia ser interpretado, em determinados casos, como mecanismo de reforo para aes polticas paralelas destinadas a extinguir, por via legislativa ou regulatria, a tarifa de assinatura. Tal expediente teria sido usado ou estimulado, v.g., por parlamentares interessados nos projetos de lei elaborados com esse objetivo, ligados a algumas das associaes autoras, projetos esses j referidos no prembulo deste relatrio. Perguntado sobre as razes principais que teriam levado multiplicidade de aes individuais e coletivas ajuizadas com o idntico objetivo de questionar as tarifas de telefonia, o mesmo advogado ressaltou a existncia de um julgamento datado de 2004 no qual teria sido considerada ilegal a referida tarifa. Esse julgamento teria sido oriundo de Juizado Especial Cvel e, uma vez interposto Recurso Extraordirio contra a deciso correspondente, tal recurso teria deixado de ser apreciado pelo Supremo Tribunal Federal em virtude de razes processuais. Esse julgamento pro-
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cessual, todavia, teria sido interpretado como uma deciso favorvel do STF em relao ilegalidade das assinaturas, estimulando, ento, o surgimento de um intenso contencioso nesse sentido, com uma mdia de ajuizamentos individuais que chegou, entre meados e o nal de 2004, a algo em torno de 600 a 1000 aes novas por ms. O mesmo advogado ressalta que existiriam, hoje, na justia comum paulista, aproximadamente 13 mil aes em curso em primeiro grau questionando a mesma matria, alm de aproximadamente 16 mil em trmite perante o Tribunal de Justia. Neste mesmo tribunal j teriam sido proferidos aproximadamente 5 mil julgamentos nais, todos favorveis legalidade da tarifa de assinatura. Em Juizados Especiais Cveis, o advogado estima terem sido ajuizadas, desde 2004 at hoje, algo em torno de 160 mil aes. Perguntado sobre as principais diculdades envolvidas em seu trabalho desenvolvido junto a esse contencioso no plano coletivo, o entrevistado ressaltou que essas diculdades seriam de ordem fundamentalmente processual, uma vez que, em relao ao mrito da questo, haveria jurisprudncia bastante consolidada, no mbito paulista, acerca da legalidade da tarifa de assinatura. Contudo, em virtude, sobretudo, da falta de legislao especca, ou da falta de clareza na legislao, no haveria certeza quanto regulao jurdica de temas como competncia, conexo e abrangncia dos julgamentos em sede coletiva. Isso colaboraria para a existncia de vises diferentes quanto a esses fenmenos por parte dos vrios juzos chamados a decidilos, impedindo a reunio dos processos e gerando dvidas quanto abrangncia e limites de cada ao coletiva. Nesse contexto, todas as defesas acabam precisando ser apresentadas de modo idntico inmeras vezes diante de inmeros juzos, gerando decises contraditrias e liminares que, apesar de serem rapidamente revogadas, sucedem-se no tempo, consumindo recursos importantes tanto da empresa obrigada a defender-se quando do prprio Poder Judicirio. A sugesto apresentada para esse problema seria no sentido de consolidarem-se mudanas legislativas capazes de permitir a reunio de processos coletivos repetitivos e idnticos em um mesmo juzo claramente determinvel, para defesa nica, instruo nica e deciso nica, com efeitos erga omnes, sem limitao de abrangncia. A convenincia dessa soluo foi, todavia, questionada em entrevista realizada com representante de uma das associaes autoras, para quem os inconvenientes decorrentes da possibilidade de coexistirem mltiplas aes coletivas seriam menores que as vantagens decorrentes da manuteno do chamado foro concorrente para seu ajuizamento e processamento, ou seja, da possibilidade de ajuizamento da ao coletiva em vrios foros diferentes por cada autor legitimado pela lei. Segundo esse representante, os inconvenientes oriundos da convivncia de aes com objetos
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semelhantes seriam comuns tambm no processo individual e poderiam ser resolvidos com as regras do Cdigo de Processo Civil relativas conexo, litispendncia, conito de competncia e unicao de jurisprudncia. Nesse contexto, a pretenso de reunio dos casos em uma nica ao coletiva, com efeitos para todos, seria largamente utpica e trabalharia com uma expectativa de perfeio que no se poderia exigir da tutela coletiva. Para o mesmo entrevistado, contudo, teria havido um problema importante no julgamento do conito de competncia instaurado junto ao Superior Tribunal de Justia, consistente no fato de se ter sobreposto, naquele julgamento, os problemas da eccia subjetiva das sentenas e da determinao da competncia para o conhecimento das causas, problemas esses que deveriam ser tratados, na opinio do entrevistado, separadamente.34 Na opinio do entrevistado, contudo, o resultado desse conito de competncia deveria ser tratado como exceo e no como regra, uma vez que haveria outros casos em que o Superior Tribunal de Justia teria determinado a reunio de aes coletivas concomitantes em um nico juzo, com deciso vlida para todas as aes com o mesmo objeto, soluo essa que resolveria boa parte dos problemas de concorrncia de aes identicados no contencioso coletivo da tarifa de assinatura. Esse mesmo entrevistado manifestou, ainda, preocupao em relao aos projetos de reforma legislativa que pretendem estabelecer a competncia originria do Superior Tribunal de Justia para o conhecimento de aes coletivas de impacto nacional. Segundo ele, essa alterao representaria uma sentena de morte para o processo coletivo. Finalmente, perguntado sobre as principais diculdades enfrentadas por sua associao no contencioso em questo, o entrevistado tambm identicou tais problemas nas questes processuais, uma vez que, para ele, a questo de mrito seria de simples resoluo. Questionado sobre quais questes processuais gerariam as diculdades enfrentadas, ele apontou a falta de clareza quanto legitimidade da Anatel para gurar no plo passivo das aes.
34 Essa sobreposio est ligada, por sua vez, alterao empreendida no artigo 16 da Lei da Ao Civil Pblica por parte da Lei n. 9.494/97, que alterou o dispositivo em questo para estabelecer que, nessa ao, a coisa julgada operaria erga omnes apenas nos limites da competncia territorial do rgo prolator.
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4. Anlise geral dos dados e apontamento dos principais problemas evidenciados

O contencioso judicial narrado acima parece inserir-se, como dito inicialmente, dentro de um contexto mais amplo de judicializao da ao regulatria no campo das telecomunicaes, representando hiptese em que uma mesma questo jurdica afeta regulao tarifria produz um nmero expressivo de aes coletivas concorrentes, ao qual acaba por somar-se um nmero ainda mais expressivo de aes individuais, com trmite, sobretudo, perante Juizados Especiais Cveis. De fato, conforme informaes que pudemos obter, tais casos envolvendo tarifas de assinatura acabaram, no Estado de So Paulo, por congestionar completamente o sistema dos Juizados Especiais Cveis, acrescendo ao acervo de processos existente um nmero de novos casos to grande a ponto de poder comprometer, ao menos parcialmente, a prpria operacionalidade do sistema. No plano coletivo, foram 26 aes civis pblicas com trmite em diversos juzos distintos, nas quais as questes processuais mostraram-se signicativamente mais complexas que a prpria anlise do mrito, gerando uma multiplicao de atos processuais repetitivos e de decises relativas, principalmente, participao do rgo de regulao nos processos e concesso ou no de medidas liminares. Do ponto de vista da regulao jurdico-processual incidente sobre o caso, esse resultado foi apontado por alguns de nossos entrevistados como decorrente da inexistncia de mecanismos processuais claramente expressos na legislao que fossem capazes de regular temas como (i) o curso das aes individuais durante a pendncia de ao coletiva ligada ao mesmo tema, (ii) a concomitncia de diversas aes coletivas em trmite perante inmeros juzos diferentes, com decises liminares diferentes e sobrepostas. Especificamente no que diz respeito a esta ltima situao, a anlise do caso em apreo parece demonstrar que ela propiciada, basicamente, pela soma de quatro fatores interconectados e sobrepostos, a saber: 1. legitimidade concorrente para o ajuizamento das aes coletivas, aliada inexistncia de tratamento expresso pela lei quando aos critrios de litispendncia no plano coletivo, o que permite que vrios atores coletivos proponham, concorrentemente, sua prpria ao, ainda que de contedo idntico a outra ao coletiva j proposta; 2. existncia de dvida quanto interpretao das regras de competncia para aes no plano coletivo, especialmente no que se refere s aes com abrangncia estadual ou nacional e aos casos de competncia concorrente,
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regras essas consubstanciadas, sobretudo, no artigo 93 do CDC, que vem recebendo interpretao divergente pela jurisprudncia; 3. existncia de dvida quanto abrangncia territorial das sentenas em cada caso concreto, ocasionada pela existncia de interpretaes divergentes do artigo 16 da Lei da Ao Civil Pblica, o que gera, por sua vez, o ajuizamento de aes multiplicadas em diversas localidades, aumentando ainda o grau de complexidade das discusses sobre fixao da competncia, determinao das hipteses de conexo de causas e preveno de juzos, j que, indiretamente, tais questes, em princpio distintas, acabaram sendo misturadas pela prpria alterao no artigo supra-referido; 4. como resultado da soma dos fatores anteriores, e da dificuldade de sumulao e uniformizao de jurisprudncia a respeito dessas questes processuais, existncia de dvida na jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia quanto aos critrios e hipteses de reunio de aes coletivas com objeto semelhante, em casos como o analisado. A dvida mencionada no item 4 acima pode ser evidenciada pela prpria anlise do Conflito de Competncia interposto pela Telesp perante o Superior Tribunal de Justia, l registrado sob o nmero 48.177/SP. Na deciso liminar proferida pelo Relator, Min. Francisco Falco, publicada em 21 de maro de 2005, resolveu-se determinar a suspenso tanto das aes coletivas concorrentes quanto das prprias aes individuais que versavam matria idntica, designando-se como competente para apreciar matrias urgentes o juzo da 2 Vara Federal do Distrito Federal. Considerado o carter superficial da cognio em sede liminar, no foram declinados pelo Ministro Falco os fundamentos jurdicos que suportariam a suspenso dessas aes (especialmente no que se refere s aes individuais), tendo sido a deciso proferida nos seguintes termos: Tendo em vista as circunstncias factuais inerentes hiptese versada, envolvendo cerca de 66 mil aes individuais, o risco de decises contraditrias e, ainda, considerando o princpio da segurana jurdica, dero o pleito da requerente para determinar o sobrestamento das aes coletivas acima indicadas, bem como das aes individuais nos juzos federal e estadual, em conformidade com a relao de processos constantes do doc. n 2 da petio protocolizada sob o n 28202. Determino ainda a suspenso das tutelas urgentes concedidas e designo para resolver as medidas urgentes, em carter provisrio, o MM. Juzo da 2 Vara Federal da Seo Judiciria do Distrito Federal.
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Devem ser expedidos ofcios diretamente aos Juzos onde esto sendo processadas as aes coletivas suso mencionadas e, quanto aos demais Juzos, determino a expedio de ofcios, juntamente com a relao dos processos constantes da lista anexada presente petio, aos Presidentes dos Tribunais onde se encontram as Varas e Juizados mencionados no documento referido. Quando do julgamento colegiado do incidente, as razes de decidir do Min. Relator restaram explicitadas, tendo caminhado no sentido de reconhecer o interesse da Anatel nessas aes e a necessidade de sua reunio para julgamento conjunto em um s juzo da Justia Federal do Distrito Federal, em razo do mbito nacional das aes e do art. 93, inciso II, do CDC, e tendo em conta a necessidade de evitar julgamentos conitantes. Seu voto recebeu a seguinte ementa: CONFLITO POSITIVO DE COMPETNCIA. COBRANA DE TARIFA BSICA DE ASSINATURA MENSAL DE TELEFONIA. INTERESSE JURDICO DA ANATEL. LITISCONSRCIO PASSIVO NECESSRIO. COMPETNCIA DA JUSTIA FEDERAL. I - Nas lides que tratam da legalidade da cobrana de assinatura bsica mensal de telefonia, postuladas contra empresas concessionrias de servio pblico, necessria a interveno da Agncia Nacional de Telecomunicaes - ANATEL, como litisconsorte passiva necessria, ante repercusso do tema referida agncia reguladora, porquanto ela responsvel pela regulamentao e disciplina dos servios de telefonia dentro do territrio nacional, inclusive denindo a poltica tarifria, conforme disciplina dos arts. 21, inciso XI, e 175 da Constituio Federal e da Lei n 9.472/97. II - Sendo a ANATEL parte no processo, competente o Juzo Federal para o seu julgamento, em face da natureza autrquica de tal entidade, a teor do art. 109, inciso I, da Carta Magna. Precedente: REsp n 573.475/RS, Rel. p/ Acrdo Min. LUIZ FUX, DJ de 16/08/04. III - Para as aes coletivas, correto o julgamento dos feitos no foro do Distrito Federal, porquanto se verica, na espcie, a abrangncia nacional da questo em debate, eis que todos os consumidores, de uma forma genrica, sero atingidos pelas sentenas proferidas sobre a matria em foco, conforme o disposto no art. 93, inciso II, do Cdigo de Defesa do Consumidor. IV - Em razo de a sede da ANATEL encontrar-se no Distrito Federal, nessa Unidade da Federao que devero ser julgados os feitos coletivos em comento, de acordo com o art. 100, inciso IV, alnea a, da CF/88. V - Em sede liminar, tendo sido sido reunidos todos os feitos no MM. Juzo da 2
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Vara Federal da Seo Judiciria do Distrito Federal, para a adoo de medidas urgentes, prudente a manuteno de tal Juzo, para julgar as causas coletivas, em atendimento ao princpio da economia processual. VI - De acordo com a previso dos arts. 6, incisos VII e VIII, e 101, inciso I, do CDC, e a m de permitir um livre acesso ao Poder Judicirio e de facilitar a defesa dos interesses dos consumidores, partes hipossucientes na causa, justica-se a competncia do foro do domiclio dos autores, para o processamento e o julgamento das aes individuais. VII - Sendo absoluta a competncia dos Juizados Especiais Federais, devero ser processados e julgados nesses os feitos individuais que se enquadrarem nos ditames da Lei n 10.259/2001, quando houver Varas instaladas. VIII - Conito de competncia conhecido, para declarar competente: o MM. Juzo da 2 Vara Federal da Seo Judiciria do Distrito Federal, para os feitos coletivos; a respectiva Vara da Justia Federal do domiclio do autor, para as aes individuais e o Juizado Especial Federal, para as causas individuais que se adequarem Lei n 10.259/2001. Essa posio, relativa necessidade de reunio de todas as aes, foi reforada pelo voto do Min. Luiz Fux, que propunha, inclusive, a reunio tambm das aes individuais em conjunto com as aes coletivas, para um s julgamento nico e unitrio, de modo a manter a uniformidade de todas as decises sobre o tema, tanto no plano individual como coletivo. Segundo o voto do ministro, aes individuais recorrentes nos juizados especiais tm a nalidade de transformar aqueles resultados individuais em resultados transindividuais. Essas aes repetidas nos juizados especiais esto fazendo as vezes de aes coletivas de altssima complexidade (...) nos juizados especiais, que no tm a menor competncia para julgar tais causas. Na verdade, um simulacro de uma ao individual. No obstante essas razes, o voto-vista do Min. Teori Zavascky entendeu que somente seria possvel falar em conito de competncia quando dois ou mais juzos armassem explicitamente sua competncia para o julgamento de uma mesma causa, no sendo possvel fugir desse critrio legal formal por eventuais razes de convenincia, ou simplesmente para evitar decises conitantes. Para esses casos, segundo o ministro, haveria outros remdios processuais, prprios tambm s aes individuais, como os incidentes de uniformizao de competncia, as excees e objees de incompetncia, o controle de conitos de competncia pelos prprios tribunais estaduais e pelo juzo envolvido e assim por diante. Em razo disso, foi conhecido o conito pelo Min. Zavascky apenas em relao a trs das aes, que seriam, na viso do ministro, as nicas em que teria ocorrido conito positivo expresso, e nas quais a abrangncia das decises envolveria todo o
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Estado de So Paulo. Todas as demais deveriam receber tratamento em separado, assim como todas as aes individuais, inclusive porque sua abrangncia seria distinta. Alm disso, no seria possvel, em sede de conito de competncia, analisar a questo relativa necessidade ou no de participao da Anatel nos processos. A ementa desse voto foi a seguinte: PROCESSO CIVIL. CONFLITO DE COMPETNCIA. DEMANDAS COLETIVAS E INDIVIDUAIS PROMOVIDAS CONTRA A ANATEL E EMPRESAS CONCESSIONRIAS DE SERVIO DE TELEFONIA. CONTROVRSIA A RESPEITO DA LEGITIMIDADE DA COBRANA DE TARIFA DE ASSINATURA BSICA NOS SERVIOS DE TELEFONIA FIXA. 1. A competncia originria dos Tribunais para julgar de conitos de competncia. E, no que se refere ao STJ, para julgar conitos de competncia entre tribunais ou entre tribunal e juzes a ele no vinculados ou entre juzes vinculados a tribunais diversos (CF, art. 105, I, d). 2. No se pode confundir conexo de causas ou incompetncia de juzo com conito de competncia. A incompetncia, inclusive a que porventura possa decorrer da conexo, controlvel, em cada caso, pelo prprio juiz de primeiro grau, mediante exceo, em se tratando de incompetncia relativa (CPC, art. 112), ou mediante simples argio incidental, em se tratando de incompetncia absoluta (CPC, art. 113). 3. Ocorre conito de competncia nos casos do art. 115 do CPC, a saber: I - quando dois ou mais juzes se declaram competentes; II - quando dois ou mais juzes se consideram incompetentes; III - quando entre dois ou mais juzes surge controvrsia acerca da reunio ou separao de processos . No caso dos autos, nenhuma dessas situaes est congurada. No foi demonstrada, nem sequer alegada, a existncia de manifestao de juzes disputando a competncia ou armando a incompetncia em relao s demandas elencadas na petio. 4. A simples possibilidade de sentenas divergentes sobre a mesma questo jurdica no congura, por si s, conito de competncia. No existe, em nosso sistema, um instrumento de controle, com eccia erga omnes, da legitimidade (ou da interpretao), em face da lei, de atos normativos secundrios (v.g., resolues) ou de clusulas padronizadas de contratos de adeso. Tambm no existe, nem mesmo em matria constitucional, o instrumento da avocao, que permita concentrar o julgamento de mltiplos processos a respeito da mesma questo jurdica perante um mesmo tribunal e, muito menos, perante juiz de primeiro grau. Assim, a possibilidade de decises divergentes a respeito da interpretao de atos
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normativos, primrios ou secundrios, ou a respeito de clusulas de contrato de adeso, embora indesejvel, evento previsvel, cujos efeitos o sistema busca minimizar com os instrumentos da uniformizao de jurisprudncia (CPC, art. 476), dos embargos de divergncia (CPC, art. 546) e da afetao do julgamento a rgo colegiado uniformizador (CPC, art. 555, 1), dando ensejo, inclusive, edio de smulas (CPC, art. 479) e xao de precedente destinado a dar tratamento jurdico uniforme aos casos semelhantes. Mas a possibilidade de sentenas com diferente compreenso sobre a mesma tese jurdica no congura, por si s, um conito de competncia. 5. Considera-se existente, porm, conito positivo de competncia ante a possibilidade de decises antagnicas nos casos em que h processos correndo em separado, envolvendo as mesmas partes e tratando da mesma causa. o que ocorre, freqentemente, com a propositura de aes populares e aes civis pblicas relacionadas a idnticos direitos transindividuais (= indivisveis e sem titular determinado), fenmeno que resolvido pela aplicao do art. 5, 3, da Lei da Ao Popular (Lei 4.717/65) e do art. 2, pargrafo nico, da Lei da Ao Civil Pblica (Lei 7.347/85), na redao dada pela Medida Provisria 2.180-35/2001. 6. No caso dos autos, porm, o objeto das demandas so direitos individuais homogneos (= direitos divisveis, individualizveis, pertencentes a diferentes titulares). Ao contrrio do que ocorre com os direitos transindividuais invariavelmente tutelados por regime de substituio processual (em ao civil pblica ou ao popular) , os direitos individuais homogneos podem ser tutelados tanto por ao coletiva (proposta por substituto processual), quanto por ao individual (proposta pelo prprio titular do direito, a quem facultado vincular-se ou no ao coletiva). Do sistema da tutela coletiva, disciplinado na Lei 8.078/90 (Cdigo de Defesa do Consumidor - CDC, nomeadamente em seus arts. 103, III, combinado com os 2 e 3, e 104), resulta (a) que a ao individual pode ter curso independente da ao coletiva; (b) que a ao individual s se suspende por iniciativa do seu autor; e (c) que, no havendo pedido de suspenso, a ao individual no sofre efeito algum do resultado da ao coletiva, ainda que julgada procedente. Se a prpria lei admite a convivncia autnoma e harmnica das duas formas de tutela, ca afastada a possibilidade de decises antagnicas e, portanto, o conito. 7. Por outro lado, tambm a existncia de vrias aes coletivas a respeito da mesma questo jurdica no representa, por si s, a possibilidade de ocorrer decises antagnicas envolvendo as mesmas pessoas. que os substitudos processuais (= titulares do direito individual em benefcio de quem se pede tutela coletiva) no so, necessariamente, os mesmos em todas as aes. Pelo contrrio: o normal que sejam pessoas diferentes, e, para isso, concorrem pelo menos trs fatores:
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(a) a limitao da representatividade do rgo ou entidade autor da demanda coletiva (= substituto processual), (b) o mbito do pedido formulado na demanda e (c) a eccia subjetiva da sentena imposta por lei, que abranger apenas os substitudos que tenham, na data da propositura da ao, domiclio no mbito de competncia territorial do rgo prolator (Lei 9.494/97, art. 2-A, introduzido pela Medida Provisria 2.180-35/2001). 8. No que se refere s aes coletivas indicadas pelo Suscitante, umas foram propostas por rgos municipais de defesa do consumidor, a signicar que os substitudos processuais (= beneciados) so apenas os consumidores do respectivo municpio; quanto s demais nomeadamente as propostas pelo Ministrio Pblico , a eccia subjetiva da sentena est limitada, pelo prprio pedido ou por fora de lei, aos titulares domiciliados no mbito territorial do rgo prolator. No se evidencia, portanto, na grande maioria dos casos, a superposio de aes envolvendo os mesmos substitudos. Cumpre anotar, de qualquer modo, que eventual conito dessa natureza de improvvel ocorrncia , estabelecido em face da existncia de mais de uma demanda sobre a mesma base territorial, dever ser dirimido no pelo STJ, mas pelo Tribunal a que estejam vinculados os juzes porventura conitantes. 9. No se pode confundir incompetncia de juzo com ilegitimidade das partes. absolutamente invivel que, a pretexto de julgar conito de competncia, o Tribunal faa, em carter originrio, sem o crivo das instncias ordinrias, um julgamento a respeito da legitimidade das partes, determinando a incluso ou a excluso de gurantes da relao processual. Conforme j assentado nessa Corte, a competncia para a causa xada levando em considerao a situao da demanda, tal como objetivamente proposta. Em se tratando de competncia em razo da pessoa, o que se considera so os entes que efetivamente guram na relao processual, e no os que dela poderiam ou deveriam gurar, cuja participao fato futuro e incerto, dependente do que vier a ser decidido no curso do processo. A competncia federal prevista no art. 109, I, da CF, tem como pressuposto a efetiva presena, no processo, de um dos entes federais ali discriminados (AgRg no CC 47.497/PB, DJ de 09.05.2005). Essa orientao vem sendo reiteradamente adotada pela Seo, em precedentes sobre demandas a respeito da cobrana dos servios de telefonia (v.g.: CC 48.447/SC, DJ de 13.06.2005; CC 47.032/SC, DJ de 16.05.2005; CC 47.016/SC, DJ de 18.04.2005; CC 47.878/PB, DJ de 23.05.2005). 10. No caso concreto, esto presentes os requisitos cumulativos (a) da superposio de aes com mesmos substitudos, a indicar o risco de decises conitantes e inexeqveis e (b) da tramitao dessas aes perante juzes submetidos a Tribunais diversos apenas com relao s aes coletivas ajuizadas pela Associao
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Nacional de Defesa da Cidadania e do Consumidor e pelo Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, na Justia Estadual (respectivamente, 32 e 5 Varas Cveis) e pelo Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor, perante a Justia Federal (9 Vara Federal da Capital). Somente quanto a essas, portanto, pode ser reconhecido o conito de competncia a ser solucionado por esta Corte. 11. A competncia da Justia Federal, prevista no art. 109, I, da Constituio, tem por base um critrio subjetivo, levando em conta no a natureza da relao jurdica litigiosa, e sim a identidade dos gurantes da relao processual. Presente, no processo, um dos entes ali relacionados, a competncia ser da Justia Federal, a quem caber decidir, se for o caso, sobre sua legitimidade para a causa. 12. da natureza do federalismo a supremacia da Unio sobre Estados-membros, supremacia que se manifesta inclusive pela obrigatoriedade de respeito s competncias da Unio sobre a dos Estados. Decorre do princpio federativo que a Unio no est sujeita jurisdio de um Estado-membro, podendo o inverso ocorrer. 13. Em ao proposta em face da ANATEL, autarquia federal, somente a Justia Federal est constitucionalmente habilitada a proferir sentena, ainda que seja sentena negando a sua legitimao passiva. Cabe Justia Federal, se for o caso, decidir a respeito do interesse da demandada (Smula 150/STJ). 14. O pedido de suspenso das aes individuais at o julgamento das aes coletivas, alm de estranho aos limites do conito de competncia, no pode ser acolhido, no apenas pela autonomia de cada uma dessas demandas, mas tambm pela circunstncia de que as aes individuais, na maioria dos casos, foram propostas por quem no gura como substitudo processual em qualquer das aes coletivas. 15. Conito conhecido em parte, apenas com relao s aes coletivas propostas perante a 32 e a 5 Varas Cveis da Justia Estadual de So Paulo, SP, e perante a 9 Vara Federal de So Paulo, SP, para declarar a competncia da Justia Federal. Essa posio foi acompanhada, substancialmente, pelo voto do Ministro Castro Meira, que consignou que, apesar de ser efetivamente conveniente reunir as aes para evitar julgamentos dspares, de forma inclusive a prestigiar o princpio da igualdade, no haveria, no caso, suporte legislativo para fazer isso em sede de conito de competncia, tratando-se de situao que tem que ser entregue ao legislador, que poder resolv-la pela avocatria. Impossibilitado de resolver essa questo sem lei que assim determine, o Min. Castro Meira se disse obrigado a acompanhar o voto do Min. Zavascky, o que foi feito tambm pelos Min. Denise Arruda, Francisco Peanha Martins e Franciulli Neo, resultando esse o resultado, majoritrio, do julgamento. Percebe-se, desse modo, que, no prprio mbito do julgamento, houve divergncia
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de interpretao entre os ministros, em um cenrio no qual os julgadores acima referidos entenderam ser impossvel a utilizao do conito de competncia de modo a resolver todos os problemas de disperso das aes coletivas vericados no caso, ao passo que os Ministros Francisco Falco, Luiz Fux, Joo Otvio de Noronha e Eliana Calmon entendiam que isso seria possvel. Claramente, esse situao possibilitada e potencializada pela inexistncia de uma interpretao uniforme no tribunal quanto s regras processuais incidentes, aliada, tambm, a inexistncia de soluo legislativa mais explcita para esses casos de ajuizamento e trmite concorrente de uma multiplicidade de aes coletivas e individuais versando sobre um mesmo assunto. Em uma anlise mais detida, todos os demais problemas processuais vericados no caso, apontados unanimemente por todos os atores entrevistados (tanto de um lado como de outro do litgio) como os mais relevantes, parecem decorrer e relacionar-se a esse mesmo problema fundamental, relativo ausncia de previso legislativa expressa para o tratamento uniforme de questes processuais surgidas em aes coletivas repetitivas. Isso parece ser verdade tanto para a questo relativa legitimidade da Anatel para gurar nos vrios litgios (e possibilidade de resolver essa questo com uma s deciso vlida para todos os processos) como para a questo relativa abrangncia dos julgamentos, que tambm carece, ainda, de uma orientao legal ou jurisprudencial mais precisa, sobretudo aps a alterao empreendida em 1997 no artigo 16 da Lei da Ao Civil Pblica. Parece ser verdade, inclusive, para o problema de concorrncia de medidas liminares incidentes sobre o mesmo tema e, tambm, para o prprio tempo considervel de durao dos processos, consumido, como visto, principalmente com a resoluo desse tipo de questo processual. Nos limites dos propsitos deste relatrio, acreditamos que os problemas processuais referidos acima possam ser considerados como os principais problemas evidenciados pelo estudo do caso em apreo no que respeita a seus aspectos ligados regulao do processo coletivo brasileiro. Foge ao escopo deste trabalho apresentar propostas de soluo especcas para esses problemas. No obstante, possvel ressaltar o diagnstico, feito por alguns de nossos entrevistados, acerca da falta de explicitude na legislao quanto aos pontos referidos acima e, tambm, quanto possibilidade de reunio e soluo conjunta de aes coletivas concorrentes versando sobre um mesmo objeto. Para alguns desses entrevistados, os problemas vericados no caso ora analisado poderiam ter sido mitigados ou mesmo resolvidos por meio de reformas legislativas destinadas a regular, explicitamente, situaes de concorrncia de aes coletivas, tais como essa aqui descrita.
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Ministrio da Justia - Secretaria de Reforma do Judicirio PACE-BIRD/7253-BR

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Braslia, Setembro de 2007

REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL Presidente da Repblica Luiz Incio Lula da Silva

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Consideraes sobre a Tutela Coletiva no Brasil

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II. Justificativa do Projeto

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V. Anlise das Informaes Obtidas

1. Dados relativos ao Ministrio Pblico dos Estados

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Fonte: Informaes fornecidas pela Corregedoria do MPMT e do MPSP

Grco I: Natureza dos procedimentos preparatrios MPSP

Grco II: Natureza dos procedimentos preparatrios MPMT

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Fonte: Informaes fornecidas pela Subprocuradoria Geral de Justia/RS e Corregedoria do MPSP.

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Grco V: Nmero de termos de ajustamento de conduta rmados analisados ano a ano

3605 1769 853

Fonte: Informaes fornecidas pela Subprocuradoria Geral de Justia/RS e Corregedoria do MPSP

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So Paulo v- improbidade administrativa vi- outros vii- no informada a natureza

Rio Grande do Sul 17 8

732 500 347

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Tabela XVII: Nmero de aes civis pblicas ajuizadas MPRS e MPSP

1511 2453 1658

5659 32652 4079

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2. Dados relativos aos Tribunais de Justia dos Estados

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Fonte: Informaes fornecidas pelas Corregedorias do TJMT, TJRS e TJSP

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Fonte: Elaborao prpria, a partir de informaes fornecidas pelas Corregedorias do TJMT

Fonte: Elaborao prpria, a partir de informaes fornecidas pelas Corregedorias do TJMT

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Fonte: Elaborao prpria, a partir de informaes fornecidas pelas Corregedorias do TJRS