DOCUMENTOS DE TRABALHO N 10

O DFICE DO ESTADO
- A CAMINHO DO EQUILBRIO ?*

Emanuel Augusto dos Santos**

Dezembro, 1998

Este trabalho foi apresentado, nas suas linhas gerais, numa das conferncias do ciclo "O Tesouro no contexto da UEM" da Direco-Geral do Tesouro.

Director-Geral de Estudos e Previso do Ministrio das Finanas e Professor na Universidade Nova de Lisboa.

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Sumrio O equilbrio das finanas pblicas um tema central da poltica econmica moderna. Com o incio da Unio Econmica e Monetria no prximo dia 1 de Janeiro de 1999, a poltica oramental, continuando embora a ser uma competncia ao nvel dos Estados-membros, est sujeita a importantes restries associadas, nomeadamente, ao objectivo de se alcanar uma situao oramental equilibrada ou excedentria no mdio prazo. Neste trabalho ilustra-se a convergncia da economia portuguesa na caminhada para o euro e analisa-se o conceito de sustentabilidade das finanas pblicas, discutindo-se a questo do ritmo de ajustamento no caso especfico de Portugal. O investimento pblico analisado luz da regra de ouro das finanas pblicas e da moderna teoria do crescimento econmico. A organizao deste trabalho a seguinte: na seco 1, faz-se uma retrospectiva histrica do enquadramento das finanas pblicas em Portugal; na seco 2, apresenta-se a evoluo recente do saldo oramental, do investimento pblico e da dvida pblica; na seco 3, traam-se as linhas gerais do Programa de Convergncia, Estabilidade e Crescimento; na seco 4, analisam-se as implicaes do regime do euro na poltica oramental; na seco 5, discute-se a questo da sustentabilidade das finanas pblicas; na seco 6, analisada a problemtica do equilbrio oramental e, finalmente, na seco 7, apresentam-se as concluses. Abstract The issue of sustained fiscal consolidation is a cornerstone of the modern economic policy. With the start of the Economic and Monetary Union on 1 January 1999, fiscal policy though remaining primarily a national responsibility will be subject to important restrictions namely the one related to the medium-term objective of a balanced budgetary situation or a surplus. This paper shows the convergence of the Portuguese economy toward the euro. The sustainability of the public finances is analysed and the path of the process of fiscal consolidation is discussed. Public investment is assessed in light of the golden rule of public finances and the modern economic growth theory. The organisation of this paper is the following: section 1 highlights some retrospective aspects of the public finances in Portugal and its economic environment; section 2 presents recent developments of public deficit, public investment and public debt; the broad guidelines of the Convergence, Stability and Growth Programme are revisited in section 3; the implications of the new regime of the euro for fiscal policy are examined in section 4; the issue of sustainability of public finances is analysed in section 5; the balanced budget issue is discussed in section 6 and finally section 7 summarises the main conclusions.

1. BREVE RETROSPECTIVA FINANAS PBLICAS

HISTRICA

DO

ENQUADRAMENTO

DAS

Durante a dcada de 60 e at 1974, Portugal viveu um ambiente de estabilidade cambial, com inflao baixa e taxas de crescimento econmico elevadas. Como corolrio de finanas pblicas slidas, a dvida pblica era na altura praticamente inexistente. Porm, a tradio de estabilidade financeira e monetria foi apangio de um regime ditatorial autoritrio que travou o desenvolvimento do pas, tendo-se chegado a 1974 com um produto per capita que representava cerca de um tero da mdia da ento Comunidade Europeia. A revoluo democrtica de 1974 iria permitir a satisfao das necessidades sociais a um nvel muito mais elevado, ao mesmo tempo que o nmero de funcionrios da Administrao Pblica aumentava em flecha, entre 1968 e 1996 mais do que triplicou. Em resultado de uma certa indisciplina oramental, os dfices pblicos acumularam-se e a dvida pblica ultrapassou os 74 por cento do PIB em 1988. As desvalorizaes do escudo foram frequentes e a taxa de inflao chegou perto dos 30 por cento no ano de 1984. No mesmo perodo as taxas de juro subiram acima de 30 por cento. A adeso de Portugal Comunidade Europeia, hoje Unio Europeia, em 1 de Janeiro de 1986, iria alterar este padro. O compromisso de introduzir reformas de liberalizao econmica, de modo a fazer prevalecer as regras de mercado concorrencial na economia portuguesa, provocou uma conteno no desregramento monetrio e financeiro. A inflao desce para nveis inferiores a 10 por cento antes do final da dcada de 80, embora volte a subir depois at 1990. O dfice pblico manteve-se ainda elevado neste perodo, com excepo de 1989 que beneficiou de uma receita fiscal acrescida com a cobrana em simultneo do Imposto Profissional e do novo IRS. Por seu lado, a desvalorizao deslizante do escudo diminuiu de ritmo. A entrada na Unio Europeia representou tambm o incio da racionalizao do sistema fiscal, tendo sido criado logo em 1986 o Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA) e, em 1989, os dois impostos sobre o rendimento: o IRS sobre as Pessoas Singulares e o IRC sobre as Pessoas Colectivas. Estes trs impostos passaram a assegurar mais de dois teros da receita fiscal. A disciplina monetria e financeira assumida plenamente como compromisso poltico das autoridades portuguesas no Programa Quantum - Quadro de Ajustamento Nacional para a Transio para a Unio Econmica e Monetria , de 1990. Nele se estabelece que " pela disciplina das despesas pblicas, como meio para a conduo de polticas oramentais financeiramente slidas mas flexveis, a atenuao gradual mas significativa do diferencial de inflao e o empenhamento na concluso do Mercado nico e da Unio Econmica e Monetria passa, hoje, o nosso caminho para o desenvolvimento " (pg. 38). No seguimento da aprovao do Quantum, Portugal submete s autoridades da Comunidade Europeia o seu primeiro programa de convergncia para o perodo 1992-95. A recesso de 1992-93 obrigou a proceder a uma primeira reviso daquele programa e, mais tarde, apresentao de um novo programa de convergncia para o perodo de 1994-97.

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Grfico 1- Taxas de crescimento do PIB (1958-98)

12 10 8 6 4 2 0 -2 -4 -6 12 10 8 6 4 2 0 -2 -4 -6

Fonte: Banco de Portugal, INE e Ministrio das Finanas

Em Maro de 1997, o Conselho de Ministros aprovou o ltimo programa de convergncia que Portugal viria a apresentar ao Conselho Ecofin antes da deciso histrica da entrada no ncleo de pases fundadores do Euro. O perodo de cobertura deste ltimo programa de 1998 a 2000. Prevendo-se que Portugal viria a cumprir, com grande probabilidade, todos os critrios de convergncia, como alis veio a acontecer, designao "convergncia" juntou-se "estabilidade", porque uma vez alcanado o objectivo da convergncia com os restantes Estados-membros da Unio h que preserv-la, assegurando a estabilidade necessria ao crescimento econmico. A inflao caiu para cerca de 2 por cento no final de 1997, depois de 13,4 por cento em 1990. Grfico 2- Inflao 1958-1998
30 30

25

25

20

20

15

15

10

10

Fonte: Banco de Portugal e INE

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O escudo conheceu um perodo de grande estabilidade aps a ltima desvalorizao em M aro de 1995. O dfice pblico quebrou a barreira dos 3 por cento, fixando-se em 2,5 por cento do PIB em 1997 e projectando-se para 1998 um valor de 2,3 por cento do PIB. A dvida pblica iniciou em 1996 uma trajectria descendente, tendo baixado para 61,5 por cento do PIB no final do ano de 1997, estimando-se uma nova descida em 1998. Grfico 3- Dfice do Estado (1958-1998)
% do P IB

12 10 8 6 4 2 0 -2

12 10 8 6 4 2 0 -2

Fonte: Banco de Portugal, Sries Longas e DGEP

Os mercados monetrios e financeiros reagiram muito positivamente reafirmao do compromisso das autoridades em aumentar o esforo de consolidao oramental. O spread nas taxas de juro de longo prazo relativamente ao marco alemo reduziu-se de 4,7 pontos percentuais, no final de 1995, para menos de 0,2 pontos percentuais em Maro ltimo, oscilando depois numa faixa de valores ligeiramente superiores mas sempre abaixo de 0,5 pontos percentuais.

2. E VO LUO RECENTE DAS C ONTAS P BLICAS

O dfice global do sector pblico administrativo conheceu um significativo agravamento em 1993, ano da ltima recesso econmica em Portugal. Posteriormente, seguiu uma trajectria descendente, tendo-se verificado em 1996 a reduo mais importante: de 5,7 por cento, em 1995, para 3,3 por cento do PIB; em 1997 o dfice foi de 2,5 por cento.

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Q uadro 1 - Saldo G lobal do SPA

1993 1994 1995 1996 1997 1998 Em percentagem do PIB Portugal U nio Europeia 6,1 6,2 6,0 5,4 5,7 5,0 3,3 4,2 2,5 2,3 2,3 1,8 D iferencial -0,1 +0,6 +0,7 -0,9 +0,2 +0,5

Fonte: IN E , Contas Nacionais , M inistrio das Finanas , Relatrio dos D fices Excessivos de Setem bro de 1998 , e Comisso Europeia, Econom ic Forecasts (vrios nm eros)

C om parativam ente m dia com unitria, Portugal apresenta em 1996 o m elhor ano com um valor inferior quele referencial de cerca de 0,9 pontos percentuais. N os ltim os dois anos, assiste-se a um abrandam ento relativo do processo de consolidao oram ental. U m a das explicaes para este com portam ento radica na orientao especfica da poltica oram ental portuguesa dando prioridade s funes sociais e ao investim ento pblico. Portugal, o pas m ais pobre dos onze da rea do Euro em term os de rendim ento per capita tem de continuar a fazer um esforo oram ental em investim ento e despesas sociais superior ao dos seus parceiros do Euro, porque s assim conseguir dar passos decisivos na convergncia real.

Q uadro 2 - Investim ento Pblico

1993 1994 1995 1996 1997 1998 e p 1999 Em percentagem do PIB Portugal U nio Europeia 4,0 2,8 3,6 2,7 4,0 2,6 4,0 2,3 4,2 2,2 4,2 2,1 4,3 2,2 D iferencial 1,9 0,9 1,4 1,7 2,0 2,1 2,1

Fonte: Com isso Europeia, Econom ic Forecasts (vrios nm eros) e - estim ativa p - previso

O quadro acim a m ostra claram ente o m aior peso oram ental que o investim ento pblico tem em Portugal. A batendo ao dfice global do SPA aquela diferena, Portugal encontrar-se-ia j num a situao m uito prxim a do equilbrio oram ental. Em resultado da dim inuio do dfice pblico, a dvida pblica bruta em percentagem do PIB inverteu, em 1996, a tendncia crescente que vinha a registar desde 1992. A com parao com a m dia da U nio Europeia neste indicador bastante favorvel a Portugal, quer em nvel quer em ritm o de descida.

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Q uadro 3 - D vida Pblica B ruta

1993 1994 1995 1996 1997 e 1998 Em percentagem do PIB Portugal U nio Europeia 63,1 65,9 63,8 68,0 65,9 71,0 64,9 73,0 61,5 72,1 58,2 70,5

e- estim ativa Fonte: D G E P e Comisso Europeia, Econom ic Forecasts (vrios nm eros)

3 . P RO GRAM A (PCEC )

DE

C ONVERGNCIA , E STABILIDADE

C R ESCIM ENTO

O Program a de C onvergn cia, Estabilidade e C rescim ento (PC EC ) corresponde a um pro gram a de m dio prazo para o perodo 1998-2000 e consubstancia os vectores fundam entais da poltica oram ental portuguesa orientada p ara a consolidao das finanas pblicas. O s objectivos delineados para o saldo global do sector pblico adm inistrativo e para a dvida pblica so apresentados no quadro seguinte:

Q uadro 4 - Projeces do PC E C
Em percentagem do PIB 1998 1999 Saldo global do SPA -2,5 -2,0 D vida Pblica Bruta 62,5 61,0
Fonte: PCE C

2000 -1,5 59,4

O s objectivos para o dfice pblico so idnticos aos que ficaram inscritos no O ram ento do Estado para 1998 e na Proposta de O ram ento do Estado para 1999. R elativam ente dvida pblica, o resultado obtido no final de 1997 (62 por cento do P IB) era j inferior ao objectivo program ado no PC EC para 1998, pelo que neste ano o objectivo fixado dever ser am plam ente superado. A trajectria definida para as variveis oram entais, tendo em conta a perform ance das finan as pblicas no p assado recente e a nova orientao das polticas oram ental e fiscal, exigente. N o trinio coberto pelo program a, o dfice pblico situar-se- sem pre abaixo das despesas de investim ento pblico, cum prindo-se assim a cham ada regra de ouro das finanas pblicas. O saldo prim rio - saldo global excluindo os juros da dvida pblica - ser sem pre positivo e crescente, dem onstrando consistncia e sustentabilidade do processo de consolidao oram ental.

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4. A POLTICA ORAMENTAL NO NOVO REGIME DO EURO

A Unio Econmica e Monetria implicar um regime econmico novo para os Estados-membros participantes, que ter um enquadramento centralizado das polticas monetria e cambial. A conduo da poltica oramental continuar a ser uma responsabilidade dos Estados-membros. Nos termos estabelecidos no Tratado da Unio Europeia, os Estados-membros "conduziro as suas polticas econmicas no sentido de contribuir para a realizao dos objectivos da Comunidade (...) de acordo com o princpio de uma economia de mercado aberto e de livre concorrncia" (artigo 102-A). O Tratado estabelece, igualmente, o princpio de coordenao das polticas econmicas nacionais. Para alcanar os objectivos da Comunidade, a aco dos Estados-membros e da Comunidade implica "a adopo de uma poltica econmica baseada na estreita coordenao das polticas econmicas dos Estados-membros, no mercado interno e na definio de objectivos comuns" (Artigo 3 -A(1)). A definio e conduo das polticas oramentais nacionais sero, no entanto, sujeitas a regras de disciplina e a procedimentos de coordenao e acompanhamento a nvel comunitrio mais exigentes, estipuladas no Tratado e mais recentemente no Pacto de Estabilidade e Crescimento. Estas disposies incluem a proibio de financiamento monetrio dos dfices oramentais e do sector pblico administrativo, a interdio de acesso privilegiado do sector pblico ao crdito das instituies financeiras e a clusula de no bail-out que impede que os Estados-membros assumam responsabilidades financeiras relativamente a compromissos assumidos por outro Estado-membro a nvel do governo central, das autoridades regionais ou locais ou de outras autoridades pblicas. A partir da terceira fase da UEM, os Estados-membros comprometem-se a manter "uma situao de estabilidade das finanas pblicas para reforar as condies necessrias estabilidade dos preos e a um forte crescimento sustentvel que conduza criao de emprego" e a "respeitar o objectivo oramental a mdio prazo de assegurar posies prximas do equilbrio ou excedentrias ... e a tomar as medidas de correco oramental que considerem necessrias para alcanar os objectivos dos respectivos programas de estabilidade ou de convergncia, sempre que recebam informaes que indiquem a existncia ou a probabilidade de afastamento significativo desses objectivos" (Resoluo do Conselho Europeu de Amesterdo). Para os Estadosmembros participantes na rea do euro, a persistncia de um dfice excessivo traduzirse- na imposio de sanes pecunirias. O Pacto de Estabilidade e Crescimento veio reforar a superviso multilateral da situao oramental e a coordenao das polticas econmicas dos Estados-membros. Todos os Estados-membros participantes na zona euro devero submeter ao Conselho e Comisso Europeia um programa de estabilidade, que ser actualizado anualmente, que dever incluir o objectivo a mdio prazo de uma situao oramental prxima do equilbrio ou excedentria e uma trajectria de ajustamento que conduza aos objectivos fixados em termos de saldo oramental e de dvida pblica. O programa incluir igualmente uma descrio das polticas econmicas e oramentais propostas para atingir os objectivos estabelecidos. As disposies do Pacto visam salvaguardar a sustentabilidade das finanas pblicas, como meio de fortalecer as condies para a estabilidade de preos e para um crescimento econmico forte e sustentvel, promotor do emprego.

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A ssim , a program ao financeira a m dio prazo, considerada a situao especfica de Portugal, dever orientar-se para o reforo da sustentabilidade das finanas pblicas, m antendo-se um elevado esforo de investim ento pblico, quer em infraestruturas fsicas quer em capital hum ano. A s despesas na rea social podero apresentar um a tendncia crescente em virtude da evoluo dem ogrfica subjacente e da necessidade de m elhorar os servios nesta rea. Em consequncia, o rigor nas despesas pblicas ter de ser reforado e a eficincia da A dm inistrao Fiscal aum entada com vista prossecuo dos objectivos interm dios assum idos pelo G overno no m bito do Pacto de Estabilidade e C rescim ento.

5. A

SUSTENTABILID ADE DAS

F INANAS P BLICAS

A sustentabilidade das finanas pblicas um a condio necessria para o sucesso da U nio E conm ica e M onetria. A solidez das finanas pblicas essencial para preservar as condies de estabilidade m acroeconm ica nos Estados-m em bros e na C om unidade, aliviando a presso sobre a poltica m onetria e contribuindo para atenuar as expectativas de inflao, o que perm ite, por seu turno, que as taxas de juro se possam m anter a um nvel baixo. D este m odo, a consolidao oram ental constitui um factor decisivo para um crescim ento sustentvel e no inflacionista e para um nvel elevado de em prego. O s rcios do dfice pblico e da dvida pblica so os principais indicadores para avaliar a situao e a trajectria das finanas pblicas. O grau de sustentabilidade de um a situao oram ental est bastante dependente do nvel atingido pela dvida pblica em percentagem do PIB. Para corrigir rcios elevados da dvida so necessrios excedentes prim rios m ais significativos e, consequentem ente, um m aior rigor oram ental. Em term os aritm ticos, a restrio oram ental dinm ica da dvida exige que para se ter um a reduo desta, em percentagem do PIB , dadas determ inadas condies relativam ente taxa de crescim ento real do produto e taxa de juro, necessrio que os saldos prim rios sejam positivos. Pases com o a Blgica e a Itlia, com dvidas pblicas superiores a 100 por cento do PIB, tero que obter poupanas pblicas m ais elevadas para verem descer as respectivas dvidas pblicas para o referencial de convergncia de 60 por cento do PIB . Em term os analticos e seguindo Blanchard (1997), a restrio oram ental intertem poral das finanas pblicas pode apresentar-se atravs da relao seguinte, onde por questes de sim plicidade se faz a aplicao apenas ao caso de dois perodos: D t - D t-1 = r D t-1 + G t - T t onde: D = D vida pblica r = Taxa de juro G = D espesas pblicas excluindo juros T = R eceitas pblicas t indica o ano corrente e t-1 o ano im ediatam ente anterior (1)

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O p rim eiro term o d o lad o d ireito d a rela o , r D t-1 , d o m o n tan te d o s ju ro s p ago s e a d iferen a (G t - T t ) o d fice p rim rio . O p ro b lem a d a su sten tab ilid ad e d as fin an as p b licas, isto , d o eq u ilb rio n o lo n go p raz o , faz m ais sen tid o se an alisad o em term o s d e r cio s d o P IB . q u e o n v el ab so lu to d a d v id a p b lica p o d e c resc er, c o m o tem aco n te cid o n o caso d e P o rtu g al, sem q u e o rcio d v id a/P IB au m en te, b asta q u e a tax a d e crescim en to d a eco n o m ia seja su p erio r o u igu al tax a d e c rescim en to d a d v id a. R eco rd e-se q u e o s crit rio s d e M aastrich t esto estab elecid o s en q u an to rcio s (p ercen ta gen s d o P IB ) 6 0 p o r cen to p ara a d v id a p b lic a e 3 p o r cen to pa ra o d fice glo b al d o S ecto r P b lico A d m in istrativ o .

A ssim , d iv id in d o a eq u ao (1 ) p elo P IB (Y t ) e sim p lifican d o (v er an ex o ), o b tm -se a rela o dt - d

t-1

= (r-g) d t-1 + p t

(2 )

o n d e d t a d v id a p b lica em p ercen ta g em d o P IB , g a tax a d e crescim en to d o P IB e p t o d fice p rim rio em p e rcen ta g em d o P IB . A eq u a o (2 ) m o stra q u e a ev o lu o d a d vid a p b lica em p erc en ta gem d o P IB d ep en d e d e d o is term o s: o p rim eiro igu al d iferen a en tre a tax a d e ju ro e a tax a d e crescim en to d o P IB - (r-g) - v ez es o r cio d a d v id a n o p e ro d o an terio r (d t-1 ) e o G -T segu n d o term o o rcio d o d fice p rim rio ( p t = t t ) . Yt U tiliz an d o a eq u ao d in m ic a d a d v id a p b lica ac ab ad a d e d esc rev er, p o d em tirar-se algu m as co n d i es p ara g aran tir a estab ilid ad e d o resp e ctiv o rcio o u a su a red u o . (i) C o m u m d fice p rim rio igu al a z ero , p ara se o b ter a estab ilid ad e (red u o ) d o rcio d a d v id a b asta q u e a tax a d e ju ro seja igu al (in ferio r) tax a d e crescim en to d o P IB .

(ii) S em p re q u e se v erifiq u e r > g (tax a d e ju ro su p erio r tax a d e crescim ento d o P IB ), p a ra faz er d esc er o rcio d a d v id a n e cess rio q u e se ten h a u m d fic e p rim rio n e gativ o o u seja u m ex ced en te. (iii) S itu a es d e r cio s d a d v id a elev ad o s, q u e req u e rem aju stam en to s m ais fo rtes, ex igem ex ced en tes p rim rio s m ais sign ificativ o s.

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Na formulao apresentada foram ignoradas as receitas de privatizaes e a assuno de dvidas. Se fossem consideradas, a equao (1) viria D t - D t-1 = r D t-1 + G t - T t - R t + A t onde R t so as receitas de privatizaes aplicadas na reduo da dvida pblica e A t o valor da assuno de dvidas pelo sector pblico. Numa anlise de longo prazo, no se justifica, porm, a incluso destas variveis que tm carcter transitrio.

6. O

DFICE PBLICO DEVE CAMINHAR PARA O EQUILBRIO ?

Na literatura econmica tem havido um aceso debate sobre o papel da poltica oramental e fiscal na dinamizao da actividade econmica. O balano at agora parece bastante mais favorvel corrente dos "no activistas", isto , dos economistas que defendem o ponto de vista segundo o qual uma situao de finanas pblicas equilibradas melhor para o crescimento econmico sustentado e para o emprego. Mesmo numa situao de elevado desemprego como a vivida presentemente na Europa, o objectivo de consolidao oramental no visto como conflituante com o objectivo de criao de emprego. Um artigo recente de Alberto Alesina e Slvia Ardagna (1998) mostra que no s a consolidao fiscal no tem de ser contracionista mas tambm que em vrios casos ilustrados no trabalho ela foi expansionista. Para este resultado, os mecanismos do efeito riqueza sobre o comportamento do consumo privado e da credibilidade sobre as taxas de juro so cruciais. O caso portugus surge tambm como paradigmtico, porquanto entre 1960-73, o perodo de maior crescimento econmico, coincidiu com situaes de quase equilbrio oramental, enquanto no perodo seguinte, entre 1974-84, a um forte aumento do dfice do Estado correspondeu um crescimento econmico bastante modesto. No ltimo ciclo econmico completo, entre 1985-93, a evoluo do dfice pblico foi uma vez mais de sentido inverso ao do movimento das taxas de crescimento do PIB. Finalmente, nos ltimos trs anos verificou-se, a par da reduo do dfice, uma acelerao do produto, cujos determinantes do lado da procura se ficaram a dever, principalmente, reduo muito significativa das taxas de juro, com um impacto positivo no investimento, e recuperao do consumo privado.

Quadro 5 - Crescimento econmico e dfices do Estado

PIB Dfice do Estado Taxas mdias anuais Mdias em em percentagem percentagem do PIB 6,4 0,8 2,0 6,5 3,5 6,5 3,5 4,2

1960-73 1974-84 1985-93 1994-98

Fonte: DGEP

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O princpio da consolidao oramental est inscrito nas Grandes Linhas de Orientao de Poltica Econmica da Unio Europeia e foi reafirmado no Conselho Europeu de Cardiff, dos dias 15 e 16 de Junho de 1998. Nas Concluses da Presidncia pode ler-se: "Sustained fiscal consolidation and economic reform are essential if the Union is to face successfully the challenges of globalisation, competitiveness, and promoting employment and inclusion. The European Council welcomes the Declaration concerning budgetary discipline and structural reform adopted by the ECOFIN Council on 1 May 1998. It also reaffirms the importance it attaches to strict budgetary discipline at Community level". Por outro lado, e como foi referido na seco 4, na Resoluo do Conselho Europeu de Amesterdo, os Estados-membros comprometem-se a respeitar o objectivo oramental a mdio prazo de assegurar posies prximas do equilbrio ou excedentrias. Por conseguinte, politicamente a deciso de se caminhar para um dfice equilibrado est assumida com inegvel clareza. A questo do ritmo que pode estar ainda em aberto. Todavia, a expresso "a mdio prazo" no deve ser interpretada como "longo prazo" e muito menos "sem prazo". Em economia e finanas, o mdio prazo algo que se pode definir, por exemplo, de forma muito lata, como um prazo no inferior a trs anos mas no superior a dez anos. Estes valores so meramente ilustrativos e encontram fundamentao na durao dos ciclos econmicos, que no passado oscilaram sensivelmente dentro daqueles parmetros. A interpretao que est a emergir como merecendo um maior consenso parece ser a do ciclo econmico, isto , os saldos pblicos devem estar equilibrados ou ligeiramente excedentrios ao longo de um ciclo econmico. Significa isto que na fase alta do ciclo o saldo dever ser positivo para compensar eventuais situaes de dfice na fase descendente. Utilizando o conceito de output gap temos, em alternativa, que "o mdio prazo" se pode definir como uma situao em que o output gap igual a zero. Assim, lembrando que por definio o dfice pblico observado coincide com o dfice estrutural nesta ltima situao, o objectivo implcito nas disposies do Conselho Europeu corresponde a um equilbrio do saldo oramental corrigido das flutuaes cclicas da actividade econmica. Portugal tem vindo a reduzir de forma sustentada o dfice estrutural (Quadro 6). O clculo deste indicador no est isento de crtica, nomeadamente no que se refere aos ltimos valores. Na determinao do produto potencial, a Comisso Europeia utiliza o filtro de Hodrick-Prescott que, como amplamente reconhecido, no fornece estimativas satisfatrias para os ltimos anos, sendo sensvel escolha mais ou menos arbitrria de um parmetro de alisamento. Por outro lado, a alternativa do clculo do produto potencial atravs de uma funo de produo defronta-se com outro problema igualmente difcil, que o da disponibilidade de boas sries para o stock de capital. As elevadas taxas de investimento dos ltimos anos tero contribudo para o aumento do stock de capital em Portugal e, consequentemente, para um produto potencial mais alto. Tambm a mudana de regime econmico, com a entrada em funcionamento da UEM, susceptvel de alterar o produto potencial portugus, atravs do mecanismo da baixa permanente das taxas de juro. Estas reservas dificultam a utilizao do dfice estrutural

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como um indicador lmpido da natureza da poltica oramental, pelo menos no muito curto prazo.

Quadro 6 - Dfices estruturais do SPA

Em percentagem do PIB 1994 1995 1996 1997 1998 Portugal 5,6 5,1 2,5 1,9 2,2 Unio Europeia 5,2 4,6 3,6 2,0 1,8

Fonte: Comisso Europeia, Economic Forecasts (vrios nmeros)

Do ponto de vista da teoria e da poltica econmicas faz sentido que se reforce a consolidao oramental. O funcionamento pleno dos estabilizadores automticos(1) s ser possvel numa situao de finanas pblicas slidas, ou seja, se ocorrer uma recesso com o dfice pblico a zero por cento possvel deixar que o dfice pblico aumente numa ordem de grandeza muito superior quela que seria permitida pelos compromissos assumidos e pelas obrigaes estabelecidas se o dfice j se encontrasse na vizinhana do valor de referncia. A este propsito, convm salientar que uma situao de equilbrio em finanas pblicas a que oferece melhores condies a uma economia nacional para responder a choques assimtricos(2), porque d margem de manobra poltica oramental e fiscal para lhes fazer face sem prejudicar a estabilidade macroeconmica, isto , sem cair numa situao de dfice excessivo. A situao especfica de cada Estado-membro relativamente ao grau de desenvolvimento econmico deve ser considerada, quer quanto velocidade do ajustamento para o equilbrio quer na composio do prprio ajustamento. Um pas carente de infraestruturas pblicas poder estabelecer metas menos ambiciosas para a trajectria do dfice global, desde que o esforo em investimento pblico o justifique e, em simultneo, estejam a ser tomadas as medidas adequadas para reduzir o dfice nas outras reas oramentais que permitam respeitar as disposies estabelecidas no Tratado e nos Regulamentos do Conselho assumidas por todos os Estados-membros.

(1)

Assim chamados porque no caso de uma quebra do produto, mantendo as mesmas taxas de imposto e as mesmas regras quanto s despesas, o dfice aumenta, estimulando a procura e, por essa via, conduzindo a nova estabilizao do produto. O inverso desta situao (expanso do produto) teria efeitos contrrios no dfice e de novo no produto. Assim, os estabilizadores automticos estimulam a economia nos perodos de recesso e exercem um efeito de arrefecimento nos perodos de expanso. Choques assimtricos "so perturbaes que atingem a economia de uma maneira especfica, desproporcional em relao dos restantes pases da rea monetria" (Ministrio das Finanas (1998)). Um aumento sbito e elevado do preo do petrleo um exemplo de um choque assimtrico.

(2)

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Em poltica oramental h um princpio conhecido pela regra de ouro das finanas pblicas que diz que o dfice pblico no deve exceder as despesas de investimento, ou seja o oramento corrente deve estar equilibrado (Barbosa (1997)). Portugal tem respeitado esta regra nos ltimos exerccios oramentais. A dificuldade em obter a unanimidade, a nvel comunitrio, por exemplo, em torno desta regra reside em dois planos: o prtico, porque a distino entre despesas correntes e despesas de capital no est suficiente e credivelmente fundamentada e, no plano terico, porque m ais investimento no significa maior crescimento econmico. Com efeito, de acordo com a regra de ouro da acumulao de capital, o nvel ptimo de capital aquele que permite maximizar o consumo per capita no longo prazo (Romer (1996)). A condio para se verificar esta regra que o produto marginal do capital seja igual soma da taxa de crescimento da populao com a taxa de depreciao do capital. Em anexo apresenta-se a respectiva demonstrao. Outros autores (M yles (1995) e Blanchard e Fisher (1989)), no considerando a taxa de depreciao do capital, estabelecem a regra de ouro como a igualdade entre o produto marginal do capital e a taxa de crescimento da populao. Atravs da maximizao de uma funo de bem-estar social ou de uma funo de utilidade, pode, por outro lado, obter-se a chamada regra de ouro modificada que, por exemplo, em Blanchard e Fisher (1989) corresponde condio de igualdade entre o produto marginal do capital e a soma da taxa de crescimento da populao com a taxa de preferncia intertemporal. A regra de ouro da acumulao de capital tem a interpretao seguinte: no longo prazo para se obter o mximo de consumo per capita o que se distribui s geraes actuais deve ser igual ao que se pode distribuir s geraes futuras. Ou ainda, de acordo com Barro e Sala-I-M artin (1995), esta regra inspira-se na regra de ouro de conduta inscrita na Bblia que diz " faz aos outros o que gostarias que te fizessem a ti". O investimento significa acrscimo do stock de capital da economia que vai potenciar o crescimento econmico no futuro. A regra de ouro referida atrs diz-nos que no se deve continuar a investir quando o produto marginal do capital, ou seja aquilo que se obtm ao investir mais uma unidade de capital, for inferior soma da taxa de depreciao com a taxa de crescimento da populao. Esta uma regra de eficincia dinmica das economias que no deveria ser ignorada quando se tomam decises de investimento. que nas economias em situao de ineficincia dinmica pode estar-se a investir demais e a consumir abaixo do que seria possvel nas condies de desenvolvimento j atingidas. A experincia histrica dos pases que tiveram sistemas de planificao central com programas de investimento muito pesados, parece apontar para a no verificao a posteriori da regra de ouro da acumulao de capital, pois que a elevadas taxas de investimento correspondeu uma escassez relativa de bens de consumo (Burda e W yplosz (1997)). Uma outra questo, a composio do ajustamento oramental, levar-nos-ia ainda a discutir a eficcia e a reduo das despesas versus aumento dos impostos na obteno do equilbrio oramental. No mbito das despesas, teria tambm interesse analisar em quais das categorias se deveriam cortar e quais se deveriam aumentar. A potencialidade que um aumento das despesas em educao tem para o crescimento econmico parece hoje indiscutvel. Com efeito, a teoria do crescimento endgeno aponta para a

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p o ssib ilid ad e d e u m a eco n o m ia p o d er co n tin u ar a cresc er a u m ritm o su sten tad o d esd e q u e o inv estim en to em cap ital fsico seja realizad o sim u ltneam en te co m in v estim en to em capital h u m an o , leia-se ed u cao e fo rm ao p ro fission al. O au m ento d a esco larid ad e n o s E stad o s U n id o s ter ex p licado u m q u arto d o crescim ento d o ren d im en to p er ca pita n este p as en tre 1 9 2 9 e 1 9 8 2 (B e ck er (1 9 9 3 )). E ste assu n to co m p lex o e seria m ais d o q u e su ficien te p ara u m n o v o trab alh o , m as com o n o ta fin al ju stifica-se a su a m en o p elo q u e d e esp eran a n u m m u n d o eco n o m icam en te m ais p r sp ero e centrad o n o facto r h u m an o n o s d eix a en trev er.

7 . C O N C L US ES
O s d ado s referen tes ao s ltim o s 40 an o s d a econ o m ia p o rtu gu esa m o stram algu m a ev id n cia em prica p ara a ex istn cia d e u m a relao in v ersa en tre a m agn itu d e d o d fice d o E stad o e o crescim en to e co n m ico . D o m esm o m o d o, este tip o d e rela o p arec e ex istir en tre in flao e crescim en to eco n m ico . A o co n trrio , v erific a-se algu m a co rrelao p o sitiv a en tre o d fice d o E stad o e a in flao . F ica p aten te q u e a ad eso d e P o rtu gal em 1 9 8 6 ento C o m u n id ad e E co n m ica E u ro p eia in icia u m p ro cesso d e co nso lid ao o ram en tal q u e foi in terro m p id o co m a recesso d e 1 9 9 3 e co nh eceu u m n o tv el refo ro a p artir d e 1 9 9 6 . N o s ltim o s trs an o s o s o b jectiv o s estab elecid o s n os o ram en to s do E stad o p ara o d fice glo b al d o S P A tm sid o sem p re su p e rad o s, co n fe rin d o cred ibilid ad e po ltica eco n m ica e ao s o bjectiv o s d e m d io p razo do s p ro gram as d e co n v ergn cia e estab ilidad e. O in v estim en to p blico tem d esem p en h ad o u m p ap el im p o rtan te n o d esen v olv im en to d e in frae stru tu ras n ecessrias co n v ergn cia real d a e co n o m ia p o rtu guesa co m a m d ia co m u n itria. S e o p eso d o in v estim en to p b lico em p ercen tagem d o P IB d escesse p ara a m d ia d a U n io E u ro p eia, P ortu gal en co n trar-se-ia j n u m a situ ao d e equ ilb rio o ram en tal. A situ ao p r x im a do eq u ilb rio oram en tal a m ais fav o rv el n o caso d e o co rrn cia d e ch o q ues assim tricos, p o rq u e p erm ite o fu n cion am en to p leno d o s estab ilizad o res au to m tico s. O d esen v o lv im en to su sten tad o d a e co n o m ia p o rtu gu esa d ev e r assen tar n o in v estim en to n o s em cap ital fsico m as tam b m em cap ital h u m an o , isto , em ed u ca o e fo rm a o p ro fissio n al. esta a d ireco ap o n tad a p ela m o d e rn a teo ria d o crescim en to eco n m ico .

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ANEX OS:

1. C O ND I O

DE SUSTEN TAB IL ID AD E D AS FIN A N AS PB L IC AS

P artin d o d a equ a o (1 ), d iv id in d o am b o s o s m em b ro s p o r Y t e p assan d o D t-1 /Y t p ara o segu n d o m em b ro v em

D G - Tt Dt = (1 + r ) t-1 + t Yt Yt Yt

d iv id in d o e m ultip lican d o p arte d o p rim eiro term o ( D t-1 ) D o segu n d o m em b ro p o r Y tYt

1,

a relao an terio r escrev e-se

( Dt Y D G - Tt ) = (1 + r) ( t-1 ) . t-1 + t Y t Y t-1 Yt Yt
g = ( Yt - 1) Y t -1

R ep resen tan d o p o r g a tax a d e c rescim en to d o p ro d u to , isto , o b serv an d o q u e

( Y t-1 ) Yt

se p o d e esc reve r co m o 1 /(1 + g ) e ain d a u san do a ap ro x im ao

(1 + r)/(1 + g) 1 + r-g, q u e se ju stifica p elo facto d e o p ro d uto rg a ssu m ir u m v alo r m u ito p eq u en o p ara gran d ez as d e r e g tam b m p eq u en as, p o r ex em p lo , p ara r igu al a 0 ,0 3 e g= 0 ,0 2 5 , rg igu al a 0 ,0 0 0 7 5 , p o d em o s esc rev e r a rela o an terio r co m o
Dt D G - Tt = ( 1 + r - g ) t-1 + t Yt Y t-1 Yt

p assan d o

D t-1 Y t-1

p ara o p rim eiro m em b ro o b tm -se fin alm en te

D t D t-1 D G - Tt = ( r - g ) t-1 + t , q u e id n tico relao (2 ). Y t Y t-1 Y t-1 Yt

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2. REGRA DE OURO DA ACUMULAO DE CAPITAL

Partindo de uma funo de produo do tipo Y = F (K, L) e de uma equao dinmica do stock de capital
dK dt

= I- K=sf (K,L)- K

onde Y o produto, I o investimento, a taxa de depreciao, s a fraco do produto que no utilizado em consumo (a taxa de poupana), K o stock de capital e L o trabalho. Dividindo ambos os membros por L e considerando que onde
n= dL /dt L
d ( K /L ) dK /dt) = - nk dt L

a taxa de crescimento da populao e k =

K , pode L

reescrever-se a relao anterior como

dk dt

= sf (k)-(n+ )k

que na literatura econmica (Barro e Sala-I-Martin (1995)) conhecida como a equao diferencial fundamental do modelo de Solow-Swan. No estado estacionrio
dk = 0 dt

, o que equivale a ter sf (k) = (n+ ) k.

Designando por k* o valor de k no estado estacionrio e lembrando que c = (1-s) f (k) pode escrever-se aquela relao em c do modo seguinte: c*(s) = f (k*(s)) - (n+ ) k*(s), onde a dependncia de c relativamente a s legitimada pelo facto de, dada uma funo de produo e valores para n e , no estado estacionrio existir um nico valor de k*>0 para cada valor de s. O mximo de c*(s) h-de obter-se quando a primeira derivada se anular, isto ,
dc * ds

= [f'' (k*) - (n+ )] dk*/ds=0

dk * ds > 0 , a condio requerida verifica-se quando f'' (k*) = n+ . Esta

Como

ltima relao permite encontrar um valor ptimo para o stock de capital per capita , que o stock que corresponde regra de ouro da acumulao de capital. O resultado acabado de demonstrar tambm serve para mostrar que existe um nvel ptimo para a taxa de poupana, contrariando a opinio de que poupar mais e investir mais sempre favorvel ao crescimento econmico. Verificamos que aumentando a poupana e o investimento at um certo nvel (o indicado pela regra de ouro da acumulao de capital), o bem-estar aumenta, para alm desse nvel o bemestar diminui.

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3. PIB, DFICE DO ESTADO E INFLAO (1958-19 9 8)

PIB
(1)

Dfice do Estado

(2)

Inflao
1,8 1,1 1,8 0,3 2,4 2,7 3,9 3,5 5,8 3,7 4,7 7,4 4,7 7,5 8,8 10,5 27,9 20,5 18,2 27,3 22,1 24,2 16,6 20 22,4 25,5 29,3 19,3 11,7 9,4 9,6 12,6 13,4 11,4 8,9 6,5 5,2 4,1 3,1 2,2 2,8

(3)

(tcv)

(milhes de contos )

(em percentagem)

1958 6,1 -0,2 59 4,0 0,1 60 4,8 0,2 61 3,6 1,7 62 10,5 1,8 63 3,9 2,1 64 6,1 2,5 65 9,4 1,3 66 4,6 0,8 67 4,2 1,1 68 5,1 0,9 69 2,5 0,6 1970 8,6 -0,7 71 10,6 0,2 72 10,5 0,4 73 5,0 0,5 74 3,1 6,7 75 -4,9 27,4 76 2,6 36,7 77 6,4 41,3 78 3,4 67,2 79 6,1 89,9 1980 4,8 115,7 81 1,2 145,9 82 2,1 147,5 83 -0,2 138,0 84 -1,8 230,5 85 3,0 414,6 86 4,1 471,8 87 5,9 384,3 88 5,4 403,4 89 5,3 293,9 1990 4,6 489,2 91 2,3 621,6 92 1,9 407,8 93 -1,4 827,1 94 2,4 851,6 95 2,9 814,9 96 3,2 695,7 97 3,8 612,9 98P 4,2 504,4 Fontes : (1) 1958-1976: Banco de Portugal, Sries Longas 1977-1995: INE, Contas Nacionais 1996-1998: M inis trio das Finanas . (2) 1958-1976: Banco de Portugal, Sries Longas 1977-1995: INE, Contas Nacionais 1996-1998: M inis trio das Finanas . (3) 1958-1976: Banco de Portugal 1977-1998: INE, ndices de Preos no Consumidor . tcv=taxa de cres cimento em volume, em percentagem. P=Previs o

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R EFERNCIAS :
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