Umbra Les 17

Dra.
Teresa Rescala Nemtala

rectora
Mcs. Ivonne Farah H. Directora cides Av. 14 de septiembre esquina calle 3 N 4913 Telf/Fax: 591-2- 2786169 / 591-2-2784207 591-2-2782361 / 591-2-2785071 Informacin general: cides@entelnet.bo http://www.cides.edu.bo/
Umbrales Revista del Postgrado en Ciencias del Desarrollo cides-umsa N 17 marzo, 2008 Consejo editorial: Gonzalo Rojas, Luis Tapia, Moira Zuazo, Ivonne Farah Responsable de la publicacin: Cecilia Salazar y Alfredo Seoane Cuidado de edicin: Cecilia Salazar
Portada: cides-umsa, 2008 Plural editores, 2008 Primera edicin: marzo de 2008 D.L.: 4-1-885-08 Produccin Plural editores c/ Rosendo Gutirrez 595, esquina Av. Ecuador Tel. 2411018 / Casilla 5097 / La Paz-Bolivia e-mail: plural@plural.bo / www.plural.bo Impreso en Bolivia
ndice
Presentacin......................................................................................... Tema central
Amrica Latina en los escenarios de la globalizacin Horst Grebe Lpez.................................................................................. 11 Salir del atraso en Amrica Latina Ugo Pipitone........................................................................................... 37 La insercin de Bolivia en la economa mundial. Una mirada crtica al post-neoliberalismo Alfredo Seoane Flores.............................................................................. 57 Las mltiples vas de articulacin productiva para la exportacin Fernanda Wanderley. ............................................................................. 93 El modelo energtico es insostenible Hugo del Granado Coso. ........................................................................ 113 El gas natural en el escenario regional Leila Mokrani........................................................................................ 137
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Nuevos horizontes para la integracin latinoamericana? Simon Ticehurst. .................................................................................... 155 Integracin regional: situacin y perspectivas para Bolivia Rogelio Churata Tola.............................................................................. 177 El tratamiento de las asimetras en los procesos de integracin regionales, subregionales y en acuerdos comerciales Ivn R. Larrazbal Canedo..................................................................... 209 Situacin actual y perspectivas de las negociaciones agrcolas internacionales Marco Antonio Romay Hochkofler........................................................... 239 Los pueblos indgenas en el derecho internacional: La cuestin de la libre determinacin Ramiro Orias Arredondo............................................................................ 279 Aportes Los crditos de carbono del Protocolo de Kyoto Raquel Galarza Anze............................................................................. 305 Migracin forzada de colombianos al Ecuador................................... 335 Reseas Reinventando democracia en Bolivia Ton Salman............................................................................................ 355
Presentacin
El nmero 17 de la Revista Umbrales, del Post-grado en Ciencias del Desarrollo de la Universidad Mayor de San Andrs (cides-umsa), dedica su anlisis a los temas de la economa y la poltica internacional. Es resultado de la colaboracin de profesores e investigadores de nuestra institucin que abordan las cuestiones de la poltica exterior, la integracin y la economa mundial, acompaados por colegas de otras instituciones que participan activamente del debate nacional e internacional. Bajo el principio de pluralismo acadmico, la revista recoge, pues, posicionamientos sobre relaciones externas del pas que, siendo el tema central de este nmero, se extiende adems hacia la integracin latinoamericana, la poltica energtica regional y universal, la poltica de integracin desde los derechos indgenas, el tratamiento diferenciado para atender las asimetras que caracterizan a la regin, la temtica de la agricultura en el mbito multilateral de negociaciones comerciales y los crditos de carbono del Protocolo de Kyoto. En su conjunto, se trata de un nmero controversial que adems de la colaboracin local de Horst Grebe, Alfredo Seoane, Fernanda Wanderley, Rogelio Churata, Marco Antonio Romay, Hugo del Granado, Leila Mokrani, Ivn Larrazbal, Simn Ticehurst, Ramiro Oras y Raquel Galarza, ha contado tambin con la presencia de Ugo Pipitone de quien reproducimos un artculo de gran actualidad en relacin a los desafos que se plantea.
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En el marco de los procesos polticos latinoamericanos, tambin ha sido importante incluir aportes referidos a los ltimos acontecimientos que condujeron a la crisis colombo-ecuatoriana. Apreciamos en ese sentido, el resumen de una investigacin realizada en Ecuador sobre las migraciones forzadas de colombianos hacia ese pas, destacando con ello procesos de integracin desde abajo, activados en el contexto de conflictividades internas que, sin embargo, parecer estar tendiendo a fracturar los frgiles vnculos de convivencia pacfica que hasta hoy ostentaba la regin. Situada en este contexto, la Revista Umbrales mantiene el decidido nimo institucional de contribuir democrticamente a la discusin acadmica y poltica en el pas. En funcin de esa constante, que tambin ha tenido como objetivo convertirla en una modesta referencia externa, es necesario destacar que en el marco de sus finalidades y logros ha sido objeto, en marzo de este ao, de una premiacin internacional en el concurso convocado por el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (clacso) para acceder al Fondo de Apoyo a Revistas de Ciencias Sociales Juan Carlos Pontantiero. Este premio representa un gran respaldo a la continuidad de la revista, habida cuenta de que es producto de los denodados esfuerzos que realiza el postgrado de la universidad pblica en Bolivia por promocionar la difusin del conocimiento, siendo ste la principal virtud de una nacin permanentemente sujeta a los desafos de su construccin histrica.
Honra a este nmero la fecunda obra plstica de Maria Luisa Pacheco que, siendo tan propia, ha sido reconocida como la que ms universalidad ha conseguido fuera de nuestras fronteras. Dotada de aquello que se nombr como sentimiento de la altura, su produccin ostenta, pues, la metfora que busca el pas en honor a su incesante y doloroso empeo por instalarse con sus propias determinaciones en el escenario internacional.
Tema Tema central central
Arkama. 1971.
Amrica Latina en los escenarios de la globalizacin

Horst Grebe Lpez*
Resumen De todas las regiones del mundo, Amrica Latina es probablemente la que ms cambios cualitativos ha realizado en sus enfoques de desarrollo y en las formas de su organizacin poltica. A lo largo del siglo xx se han sucedido en efecto ciclos econmico-polticos claramente diferenciados. Despus de identificar los cambios en las tendencias de globalizacin y las diferencias en cuanto a las relaciones que despliegan las diferentes subregiones en su relacionamiento internacional, se concluye que por de pronto no existen condiciones para que Amrica Latina adopte iniciativas internacionales de alcance y significacin debido a que no hay institucionalidad capaz de unificar una posicin comn de la regin y tampoco existe una agenda comn de negociacin internacional.
Introduccin
De todas las regiones del mundo, Amrica Latina es probablemente la que ms cambios cualitativos ha realizado en sus enfoques de desarrollo y en las formas de su organizacin poltica. A lo largo del siglo xx se han sucedido en efecto ciclos econmico-polticos claramente diferenciados.
* Doctor en Economa Poltica. Ha ejercido la docencia sobre Economa poltica y Relaciones internacionales en varias universidades de Amrica Latina y en el CIDES-UMSA. Ha sido Ministro de Trabajo y Desarrollo Laboral, de Minera y Metalurgia, y de Desarrollo Econmico. Tambin ha sido funcionario de la CEPAL y del SELA. Actualmente se desempea como Presidente del Instituto PRISMA.
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As, por ejemplo, despus de las experiencias del Estado oligrquico y el modelo de desarrollo hacia fuera, sigui el ciclo de los arreglos nacional-populistas y la industrializacin dirigida por el Estado, de cuya crisis emergieron luego los autoritarismos de las dcadas de los aos sesenta y setenta. La crisis de la deuda externa dio lugar a las polticas de ajuste estructural de la dcada perdida de los aos ochenta. Desde comienzos de los aos noventa se instal en la regin el enfoque neoliberal que se combin con la recuperacin de la democracia. Y, por ltimo, a partir del nuevo siglo, Amrica Latina se encuentra en una nueva coyuntura, que resulta difcil de caracterizar bajo un denominador nico, como se evidencia con la extensa literatura que trata de caracterizar lo que est ocurriendo en la regin. En el presente trabajo se intenta una identificacin de los cambios en las tendencias de globalizacin que se establecieron despus de la Guerra Fra; una caracterizacin de la diferenciacin de la regin en cuanto a las relaciones que se establecen por parte de las diferentes sub-regiones en su relacionamiento internacional, y una propuesta de agenda de Amrica Latina ante la globalizacin. El apartado final concluye con la formulacin de algunas conclusiones y perspectivas.
El nuevo orden hegemnico

La globalizacin sin reglas
El proceso de la globalizacin est relacionado con fenmenos tales como la revolucin tecnolgica; la hegemona ideolgica y poltica de los eeuu; el derrumbe de los pases socialistas; el fin de la Guerra Fra, ylas polticas de apertura comercial y financiera impuestas por los organismos multilaterales. La transformacin del patrn tecno-econmico en las economas centrales exige de espacios socioeconmicos que rebasan los lmites de las economas nacionales, incluso las ms grandes. Se requieren mercados de 500 millones de habitantes y ms, para proporcionar las escalas
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escenarios de la globalizacin
econmicas necesarias del nuevo patrn tecno-industrial. Obviamente hablamos de mercados de consumidores con capacidades de gasto individual que rebasan los actuales umbrales de pobreza de un tercio de la poblacin mundial. El proceso conocido como globalizacin expresa la tendencia hacia la conformacin de una nueva divisin internacional del trabajo, que ya no se corresponde con el esquema de tipo colonial. En tal contexto, predominan los intercambios entre los pases industrializados, as como entre firmas. Intercambio intrasectorial ms que intersectorial. Se desconectan los circuitos entre ricos y pobres. Sobre todo porque las materias primas han disminuido su participacin relativa en el costo total de los bienes finales.
La emergencia de China e India

La China y la India estn recuperando la gravitacin que tuvieron en los siglos previos a la revolucin industrial. Varios elementos resultan excepcionales en una comparacin de largo plazo. Se presenta por primera vez la combinacin de grandes masas demogrficas con un dinamismo inusual en la historia del capitalismo. Adems, la China tiene la proporcin de la poblacin econmicamente activa ms alta del mundo. Por ltimo, la tasa de inversin es cercana a 30 por ciento, y el ahorro es todava superior, con lo cual se da el fenmeno de que existe una dinmica simultnea de aumento de la inversin con supervit de balanza de pagos. La China cuenta, por ltimo, con 700 millones de pea, en tanto que Amrica Latina tiene una fuerza de trabajo de 250 millones. Las consecuencias inmediatas estn relacionadas con el incremento de la demanda de energa, productos alimenticios y productos agropecuarios, as como en nuevos estndares de competitividad en los mercados de manufacturas (China) y servicios (India). En el largo plazo, China e India incrementarn su productividad lo que llevar a mejoras en el salario real en la China, cambios en los patrones de consumo y aumento de su demanda de importaciones.
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Cuadro 1 Los pases ms poblados del mundo1

Poblacin (millones de habitantes) China India Estados Unidos Indonesia Brasil Pakistn Federacin Rusa Bangladesh Japn Nigeria Mxico Subtotal Total mundial Gravitacin (porcentaje del total) 1262.8 1033.4 288.0 214.4 174.0 146.3 144.9 140.9 127.3 117.8 100.5 3750.2 6477.0 57.9 Superficie (km2) 9 560 961 3 287 263 9 629 091 1 904 569 8 547 403 796 095 17 075 400 143 998 377 829 923 768 1 958 201 54 204 578 148939 800 36.4 PIB PIB per capita (US$ millones) (US$) 1 159 031 477 342 10 065 270 145 306 502 509 58 668 309 951 46 706 4 141 431 41 373 617 820 17 565 408 36058 000 48.7 918 462 34 946 678 2 888 401 2 139 332 32 540 351 6 150 4 684 5 547
Fuente: Elaboracin propia a partir de cifras de UNDP: Human Development Report 2006.
La emergencia internacional de China e India como grandes demandantes de energa, minerales y productos alimenticios es una de las expresiones ms visibles de los cambios estructurales globales, que modifican a su turno las tendencias seculares del deterioro de los trminos del intercambio de las materias primas. Respecto de Amrica Latina, las dos economas tienen repercusiones complejas. En primer lugar, la demanda de energa y minerales ha provocado un alza de los precios internacionales de estos productos, lo que favorece el aumento de las exportaciones regionales. Sin embargo, tambin hay que tomar en cuenta que la China compite en varios de los mercados donde los pases de Amrica Latina han venido incursionando. Es el caso de las manufacturas de la confeccin y los muebles, lo que ya se ha expresado en una competencia importante de productos chinos respecto de las industrias de maquila localizadas en la frontera de Mxico con eeuu.
1 Se han seleccionado los pases con ms de 100 millones de habitantes.
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La India, por su parte, se proyecta como una enorme plataforma de servicios tecnolgicos de alcance global, favorecida ciertamente por el conocimiento difundido del idioma ingls en ese pas. Todava no existe un anlisis completo sobre las repercusiones de largo plazo que trae aparejada la nueva presencia internacional de China e India para Amrica Latina. Mientras se formulan los anlisis preliminares, algunos pases latinoamericanos (Chile y Mxico, en particular) ya estn diseando estrategias de cooperacin con la zona Asia-Pacfico en el contexto de la apec.
Cuadro 2 Las 20 principales economas exportadoras, 1950 y 2002 (US$ millones)
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 EE UU Reino Unido Francia Canad Alemania URSS (antigua) Australia Blgica-Luxemburgo Pases Bajos Brasil Italia Argentina Africa del Sur India Suecia Singapur Malasia Venezuela Suiza Japn Subtotal Total mundial Gravitacin (porcentaje) 1950 9 993.0 6 325.2 3 082.2 3 019.9 1 992.9 1 794.0 1 667.7 1 652.0 1 604.0 1 359.0 1 205.6 1 177.5 1 150.8 1 144.9 1 103.5 1 005.5 1 003.5 929.1 894.4 825.3 42 930.0 61 839.5 69.4 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 EE UU Alemania Japn Francia China Reino Unido Canad Italia Pases Bajos Blgica Hong Kong Corea Mxico Taiwn Singapur Espaa Federacin Rusa Malasia Irlanda Suiza 2002 693 860.0 613 092.7 416 726.0 331 779.6 325 591.0 279 647.1 252 394.0 250 974.9 244 304.2 213 957.0 200 092.0 162 470.0 160 682.0 135 064.8 125 177.0 119 131.4 106 858.0 93 265.0 88 224.0 83 911.6 4 897 202.3 6 414 058.2 76.4
Fuente: Elaboracin propia a partir de cifras oficiales de la Organizacin Mundial del Comercio
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Las disputas geopolticas por el cambio de la matriz energtica global

La energa constituye un tema importante en las circunstancias actuales en Amrica Latina debido a varias razones. En primer lugar, se ha producido una separacin ntida de intereses y posiciones entre los pases exportadores e importadores netos de energa. Varias economas pequeas se ven ahora abrumadas por la carga que les significa abastecerse de petrleo a los nuevos precios internacionales. En segundo lugar, el abastecimiento de petrleo y gas se ha tornado en un factor central de las relaciones bilaterales entre varios pares de pases, tal como ocurre entre Argentina-Chile; Bolivia-Brasil y Argentina; Venezuela-Colombia, adems de varios otros pares de pases. Por ltimo, algunos pases exportadores netos disponen de ingresos excepcionales, que son utilizados como mecanismo de intervencin poltica en otros pases, lo cual se convierte en una manera indita de organizar las alianzas entre los pases de Amrica Latina y el Caribe.2 En consecuencia, la elevacin de la factura petrolera provoca en algunos pases desvo de recursos que podra utilizarse para las polticas sociales, en unos casos, o, en otros, el aumento de los ingresos fiscales conduce a polticas populistas.
La hegemona torpe de los eeuu

Despus del 11 de septiembre de 2001, las tendencias hacia la globalizacin impulsada por los mercados han cambiado. Los nuevos conflictos y tensiones internacionales tienen que ver en gran medida con la lucha de los eeuu contra el terrorismo; el fundamentalismo islmico que tiene fuerzas impulsoras propias, pero que se exacerba recurrentemente por las
2 Venezuela es ciertamente el pas que de manera sistemtica utiliza sus disponibilidades financieras para intervenir en las decisiones electorales y polticas de otros pases de la regin.
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respuestas y reacciones de otras corrientes, y la geopoltica del petrleo o el comienzo de la transicin hacia nuevas fuentes de abastecimiento energtico a largo plazo, donde los diferentes pases despliegan iniciativas de posicionamiento de sus intereses en trminos de sus recursos disponibles ahora. Cabe recordar que en los aos setenta una situacin parecida dio lugar al reciclaje de los petrodlares por el circuito de la banca privada internacional, lo que estuvo en el origen del enorme endeudamiento de Amrica Latina ocurrido en esa poca.
La diferenciacin interna de Amrica Latina

La gravitacin demogrfica
Amrica Latina y el Caribe tienen una poblacin de 540.5 millones de habitantes, que representa el 8.6 por ciento del total mundial. Se pueden diferenciar cuatro sub-regiones con dimensiones demogrficas y caractersticas polticas claramente diferenciadas: Mxico, Amrica del Sur, Amrica Central y Caribe. La poblacin latinoamericana y caribea es predominantemente urbana, con una participacin cercana a dos tercios de personas en edad activa; cerca de un tercio tiene todava menos de 15 aos, y la poblacin mayor de 65 aos representa en general menos del cinco por ciento. Desde la perspectiva del pib por habitante, los pequeos pases del Caribe muestran niveles superiores al resto. En cambio, los pases de Amrica Central se ubican al final de la escala. En trminos del tamao de la economa, Mxico y Brasil representan ms de la mitad del pib de toda la regin. El grupo de pases medianos est constituido por Argentina, Venezuela, Colombia, Chile y Per, que en conjunto representan casi la cuarta parte del total. Las tasas de crecimiento ms altas corresponden tambin a las economas del Caribe. En Amrica del Sur, nicamente Chile registra un comportamiento dinmico.
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La insercin diferenciada en el comercio mundial

La concentracin de las relaciones comerciales en dos pases es un hecho de enorme relevancia. En efecto, Brasil y Mxico agregan dos terceras partes de las exportaciones de la regin.
Cuadro 3 Exportaciones de mercancas (US$ millones)
1950 Mxico Costa Rica Chile Ecuador Panam Brasil Per Guatemala Colombia Venezuela Paraguay Honduras Argentina El Salvador Bolivia Nicaragua Repblica Dominicana Uruguay Cuba Mundo Amrica Latina Participacin de la regin en el total mundial 532 56 281 77 13 1 359 194 68 394 929 35 55 1 178 70 75 35 87 254 667 61 840 6 626 10.7 1970 1 402 231 1 249 190 110 2 739 1 048 290 727 3 169 63 179 1 773 229 190 179 249 233 1 049 316 428 16 710 5.3 2002 160 682 5 258 18 340 5 030 846 60 362 7 688 2 232 12 001 26 923 920 1 285 25 352 1 234 1 310 596 838 1 845 1 500 6 414 058 342 093 5.3 Tasa de crecimiento 1950 - 2002 11.6 9.1 8.4 8.4 8.4 7.6 7.3 7.0 6.8 6.7 6.5 6.2 6.1 5.7 5.7 5.6 4.5 3.9 1.6 9.3 7.9
Fuente: Elaboracin propia a partir de cifras oficiales de la Organizacin Mundial del Comercio
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El cuadro anterior pone de manifiesto la disminucin de la gravitacin econmica de la regin. La participacin de Amrica Latina en las exportaciones mundiales se ha reducido de un 10.7 por ciento en 1950 a 5.3 por ciento en 2002. Como se puede observar, nicamente Mxico registra una tasa de crecimiento superior a la media mundial. Sin embargo, conviene tener presente que el crecimiento espectacular de las exportaciones de Mxico est relacionado con el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, el cual ha trado consigo una importante creacin de industrias de maquila ubicadas en la frontera con los eeuu. En consecuencia, el valor agregado neto de las exportaciones mexicanas a la economa de ese pas, es considerablemente menor de lo que pareciera a primera vista.
La inequidad creciente
Amrica Latina ostenta las condiciones de mayor inequidad distributiva en el mundo. Como puede observarse en el cuadro 4 siguiente, no existe ningn patrn econmico que explique las diferencias de ingreso.
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Cuadro 4 Distribucin del Ingreso (Participacin por quintil de ingreso; ltimo ao disponible)
20% Inferior Bolivia Colombia Brasil Chile Per Ecuador Argentina Mxico Costa Rica China Uruguay Venezuela EE UU Francia India Corea Japn 1.5 2.5 2.6 3.3 3.2 3.3 3.2 4.3 3.9 4.7 5.0 4.7 5.4 7.2 8.9 7.9 10.6 20% Superior 63.0 62.7 62.1 62.2 58.7 58.0 56.8 55.1 54.8 50.0 50.5 49.3 45.8 40.2 43.3 37.5 35.7 Coeficiente de Gini 0.543 0.529 0.525 0.514 0.493 0.485 0.477 0.457 0.457 0.415 0.414 0.408 0.370 0.370 0.294 0.275 0.232
Fuente: Elaboracin propia a partir de cifras de UNDP: Human Development Report, 2006
Lo que llama la atencin en este caso es que dos pases con desempeos generales muy diferentes en los pasados 15 aos (Bolivia y Chile) han aumentado las brechas distributivas, subiendo a las primeras posiciones en el cuadro de la desigualdad.
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Cuadro 5 Indicadores de pobreza (en porcentajes)

Probabilidad de no sobrevivir hasta los 40 aos Uruguay Costa Rica Chile Argentina Panam Brasil Colombia Mxico Venezuela Paraguay Bolivia Guatemala Per Ecuador Honduras El Salvador Nicaragua 4.4 3.7 3.5 5.0 6.8 10.3 8.3 6.0 8.2 8.1 16.0 15.9 10.3 8.6 15.8 9.9 10.1 Poblacin sin acceso a agua potable 2 3 5 .. 9 11 8 9 17 17 15 5 19 14 10 18 19 Poblacin que Poblacin que vive con menos vive con menos de US$ 1 por da de US$ 2 por da <2 2.0 <2 3.3 7.2 8.2 8.2 9.9 15.0 16.4 14.4 16.0 18.1 17.7 20.7 31.1 45.1 3.9 9.5 9.6 14.3 17.6 22.4 22.6 26.3 32.0 33.2 34.3 37.4 37.7 40.8 44.0 58.0 79.9 Lnea de pobreza3 .. 22.0 17.0 .. 37.3 17.4 64.0 10.1 31.3 21.8 62.7 56.2 49.0 35.0 53.0 48.3 47.9
Fuente: Elaboracin propia a partir de cifras de UNDP: Human Development Report 2005
Las cifras anteriores demuestran las enormes distancias que caracterizan a los pases latinoamericanos en materia de desarrollo social. En efecto, mientras que Uruguay ostenta indicadores bastante prximos a los pases europeos, Hait se ubica claramente en cifras que caracterizan al frica. En una situacin intermedia se encuentran Bolivia, Ecuador y Paraguay en Amrica del Sur, y todos los pases de Amrica Central.
3 La lnea de pobreza muestra el porcentaje de hogares que no est en condiciones de satisfacer un conjunto de necesidades alimentarias y no alimentarias consideradas esenciales (vestimenta, educacin, salud, etc.) incluidas en la llamada canasta bsica total, que no es la misma en todos los pases.
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Por otra parte, a pesar de que pases como Mxico y Brasil parecieran ubicarse en rangos medios en trminos de pobreza y privaciones, no se puede olvidar que tales cifras constituyen los promedios de pases demogrficamente muy grandes, de manera que en ambos casos el nmero de personas con carencias severas puede ser superior a la poblacin de pases enteros del resto de la regin.
La insuficiencia del ahorro y la inversin

Amrica Latina tiene un nivel de ahorro que se ubica entre los pases de la oecd, por una parte, y los pases del Asia-Pacfico, por otra. Los coeficientes de formacin de capital muestran una situacin similar, como puede observarse en el cuadro 6 siguiente.
Cuadro 6 Formacin Bruta de Capital Fijo como porcentaje del PIB
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador Mxico Per Uruguay Venezuela EE UU * Japn * Corea China India Amrica Latina y el Caribe Unin Europea OECD* Asia del Este y Pacfico 1970 24.4 16.4 20.5 19.2 20.3 20.5 15.5 22.7 15.5 3.4 32.9 18.0 39.4 25.4 29.0 15.8 21.8 .. 25.2 26.7 1980 14.0 12.5 20.2 25.1 18.5 27.3 20.9 23.1 16.5 12.2 10.2 17.7 32.9 37.5 34.7 24.1 19.4 23.5 22.9 33.5 1990 16.2 18.1 21.5 22.4 13.7 16.9 20.1 23.8 20.2 14.0 24.2 20.5 26.3 31.0 32.8 22.7 21.0 21.9 22.0 29.9 2004 19.1 12.4 21.3 23.4 18.8 21.8 27.8 21.3 18.5 13.3 21.5 18.0 23.9 30.2 38.7 24.1 20.8 20.1 19.9 34.4
Fuente: World Development Indicators CD-ROM, World Bank. * Datos a 2003
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A la hora de comparar los correspondientes esfuerzos de formacin de capital reproductivo que ponen de manifiesto las diferentes zonas econmicas, conviene tener presente que las tasas de aumento poblacional son mayores en Amrica Latina respecto de los pases de la oecd y del AsiaPacfico, adems de que detrs de las estadsticas de inversin latinoamericana en algunos casos tambin estn contabilizadas las privatizaciones de empresas pblicas, fenmeno que no constituye propiamente un aumento de la capacidad productiva.
La deuda externa
La deuda externa sigue absorbiendo un importante volumen de recursos econmicos en la regin. A pesar de la mejora operada en algunos pases, el servicio de la deuda compromete un sexto del total de los ingresos por concepto de exportaciones de bienes y servicios e ingresos netos del exterior.
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Cuadro 7 Servicio de la deuda externa

Como porcentaje del PIB 1990 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Asia del Este y Pacfico Amrica Latina y el Caribe 4.4 7.9 1.8 9.1 9.7 8.8 10.5 4.3 3.0 1.2 12.8 14.4 4.3 1.6 6.5 6.2 1.8 3.3 10.6 10.6 .. 4.0 2004 8.1 5.9 8.9 10.2 7.9 3.7 12.3 3.9 2.0 3.8 4.5 9.4 7.6 2.8 10.2 6.8 4.0 4.0 11.7 6.0 .. 7.8 Como porcentaje de las exportaciones de bienes y servicios, ms ingresos netos del exterior 1990 34.7 33.5 18.5 18.1 34.5 22.0 31.0 18.2 12.6 9.0 33.0 27.0 18.3 2.3 4.1 11.5 7.3 10.7 35.2 19.6 9.9 20.6 2004 18.8 12.6 23.2 4.1 18.5 6.5 21.8 12.5 10.2 10.7 6.5 19.0 11.9 4.6 11.2 9.5 16.3 7.4 31.6 10.5 2.6 14.6
Fuente: UNDP: Human Development Report 2006
La carga de la deuda en proporcin del pib es mayor en los pases medianos y grandes de la regin, que son a su vez los que deben destinar mayor porcentaje de las exportaciones para el servicio de la deuda externa. Como puede observarse en el cuadro anterior, el servicio de la deuda externa como porcentaje del pib ha aumentado para Chile, Brasil, Argentina, Colombia, Venezuela, Mxico, Repblica Dominicana y Nicaragua.
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La diferencia con la situacin de las economas del Sudeste de Asia es evidente, y constituye una de las causas que explica la mayor holgura para la definicin de sus estrategias de desarrollo. La inversin extranjera directa representa porcentajes muy desiguales del pib; desde cifras entre cinco y seis por ciento para Ecuador, Nicaragua y Panam, hasta niveles en torno del dos por ciento para Brasil y Mxico.
El rezago acumulativo
El corolario de todo lo anterior se expresa en el hecho de que Amrica Latina ha venido perdiendo gravitacin en el sistema internacional.
Cuadro 8 ndices comparativos del PIB por habitante, aos seleccionados (OECD = 1)
Japn EE UU Corea Mxico Argentina Uruguay Chile Venezuela Costa Rica Brasil Per Colombia Ecuador China Bolivia India Asia del Este y Pacfico Amrica Latina y el Caribe Unin Europea OECD 1970 1.27 1.32 0.14 0.26 0.48 0.30 0.16 0.46 0.17 0.13 0.15 0.09 0.07 0.01 0.07 0.02 0.01 0.19 0.75 1.00 1990 1.47 1.25 0.29 0.22 0.25 0.22 0.14 0.21 0.14 0.14 0.07 0.08 0.06 0.02 0.04 0.01 0.02 0.14 0.74 1.00 2004 1.34 1.27 0.44 0.21 0.26 0.21 0.19 0.16 0.15 0.12 0.08 0.07 0.05 0.05 0.04 0.02 0.04 0.14 0.73 1.00
Fuente: Elaboracin propia a partir de cifras del Banco Mundial: World Development Indicators CD-ROM 2006
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Como puede observarse en el cuadro anterior, en el tercio de siglo pasado Amrica Latina se ha rezagado en el nivel de ingreso medio por habitante, mientras que los pases de Asia han mejorado su colocacin relativa.
Las nuevas bases de la integracin regional

La infraestructura comn
La regin se encuentra bastante atrasada en su equipamiento bsico de infraestructura; con excepcin de Mxico, Chile y Brasil, todos los pases se encuentran por debajo de los niveles internacionales requeridos de inversin en infraestructura competitiva. Los nuevos recursos financieros provenientes de la holgura fiscal y externa deberan atender, con prioridad, esta inaplazable dotacin de carreteras, puertos, aeropuertos, redes elctricas y sistemas comunicacionales, como lo plantean el Plan Puebla-Panam, lanzado por Mxico para conectarse con la regin centroamericana, que an est por validarse socialmente, y el todava ms ambicioso Plan para la Integracin de la Infraestructura Regional de Sudamrica (iirsa), promovido por la caf para desarrollar nueve ejes horizontales que intercomunicarn el subcontinente suramericano entre el Ocano Atlntico y el Pacfico, y para el cual se propone, de forma novedosa, el aprovechamiento de los corredores fluviales representados por 36 cuencas hidrogrficas, como la del Amazonas y la del Ro de la Plata. Para consolidar estos programas se requiere normativas comunes en materia de transporte, obras pblicas y comunicaciones, que no han sido abordadas todava por la Comunidad Andina y el mercosur.
La plataforma informtica4
Estrechamente ligada con la provisin de infraestructura se encuentra la necesidad de desarrollar una nueva plataforma informacional para la regin que mejore sus niveles de conexin con el internet, conjunto de autopistas
4 Las reflexiones siguientes corresponden a las propuestas contenidas en la Agenda latino americana para la globalizacin, elaboradas por los ex Presidentes latinoamericanos.
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virtuales a travs del o de las cuales circulan hoy los flujos globales de inversin, tecnologa, capitales y comercio. Slo la construccin de una economa basada en la informacin y una sociedad del conocimiento informacional nos permitirn transformar el pensamiento en verdadera capacidad productiva. La importancia de esta tarea y de su oportunidad resulta de entender que los niveles latinoamericanos de conectividad actuales son de los ms bajos del mundo. La regin tiene un 0.3% de los internautas, frente al 84.4% de Estados Unidos. La informatizacin no consiste, simplemente, en una operacin de provisin masiva de computadores, se necesitan esfuerzos formidables en la construccin de redes, instalacin de servidores de internet y la preparacin tecnolgica de los nuevos alfabetizadores y profesores a travs de los cuales se producir la asimilacin de las nuevas tecnologas de la informacin. Amrica Latina slo invierte en investigacin y desarrollo el 2% de lo que destina el mundo para el mismo propsito; ha formado el 3% de los cinco millones de cientficos e ingenieros que tiene el planeta y destina el 0.63% de su pib para investigacin y desarrollo cuando, segn los estimativos de cepal, requerira inversiones superiores al 2% por ao para alcanzar unos niveles de crecimiento promedio cercanos al 6%, necesarios, a su turno, para comenzar a revertir el dramtico problema de su inequidad. La definicin de una poltica de ciencia y tecnologa para la regin empieza por la configuracin de un sistema regional de innovacin a travs del cual se articulen todas sus redes cientficas, pblicas y privadas. Tambin implica la definicin de instrumentos para estimular la investigacin productiva, como acuerdos de productividad por sectores entre el Gobierno y las empresas, corporaciones mixtas que canalicen recursos para financiarlos, y la creacin de esquemas como las incubadoras de empresas, los parques industriales y los fondos de garantas que hagan posible el desarrollo de innovaciones que favorezcan las pymes. El equipamiento cientfico y tecnolgico, indispensable para mejorar la competitividad de cara a la globalizacin, tiene mucho que ver con el reconocimiento de la propiedad intelectual que facilita la transferencia de nuevos hallazgos cientficos e innovaciones tecnolgicas. Cabe recordar
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que, en los tiempos del modelo proteccionista, Amrica Latina compraba tecnologa incorporada en bienes de capital que traa para desarrollar industrias sustitutivas en la produccin de bienes. En cambio, la transferencia tecnolgica en un modelo de competencia abierta como el actual se efecta primordialmente a travs de la compra directa de ella; la aspiracin de los pases industrializados para que se les reconozca la propiedad de lo que investigan es vlida y legtima. En consecuencia, es preciso hacer causa solidaria con la aspiracin expresada por muchos pases en desarrollo, para que se liberen del compromiso de proteccin intelectual, los productos farmacuticos que tengan incidencia en el tratamiento de pandemias globales como el sida y el paludismo, no ceder en el tema sensible de los agroqumicos y someter la importacin de productos transgnicos a que se cumplan todas las condiciones aprobadas en el Tratado de Bioseguridad de Cartagena. Asimismo, se debera sumar a las voces que claman porque cierto tipo de hallazgos cientficos, de considerable impacto humanitario, como el descubrimiento del genoma humano, se declaren patrimonio cientfico de la humanidad, para que tengan acceso a sus desarrollos todos los cientficos del mundo. A cambio del reconocimiento expreso de la propiedad intelectual, la regin debera exigir el reconocimiento del denominado conocimiento tradicional, del cual forman parte la biodiversidad, el folklore, las artesanas y los modos tradicionales de cultivo. Siendo Amrica Latina titular de ms de las dos terceras partes de la gran reserva gentica del mundo, contenida en su biodiversidad, nuestra posicin en las negociaciones debera ser muy enftica al exigir el respeto por ese capital natural latinoamericano, proteger su aprovechamiento y establecer polticas explcitas contra la biopiratera.
El desarrollo sostenible
Amrica Latina puede reivindicar su condicin de regin pionera en materias ambientales, como el lanzamiento de la relacin entre medio ambiente y pobreza en la Cumbre de Ro de 1992, o la defensa de la biodiversidad como patrimonio gentico global, que cristaliz en el acuerdo sobre bioseguridad aprobado en la ciudad de Cartagena.
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La nueva agenda regional sobre la materia se podra apoyar en tres fuentes. Primero, los principios, ya aceptados universalmente en declaraciones polticas de las diferentes cumbres internacionales, y en particular el de responsabilidades comunes, pero diferenciadas, prevencin, contaminacin y pago. En segundo lugar, los instrumentos desarrollados para el manejo ambiental a travs del mercado, como el cambio de deuda por naturaleza, de oxgeno por anhdrido contaminante o los incentivos para evitar la depredacin forestal. Y, por ltimo, la abundante normatividad, contenida en tratados internacionales como el Convenio sobre Biodiversidad, el Protocolo de Kyoto o el Tratado de Cartagena sobre Biodiversidad. El agua debe ocupar un captulo especial en esta lista de preocupaciones medioambientales, si se tiene en cuenta que la regin comparte con Asia el privilegio de almacenar ms de la mitad del agua que tendr disponible la humanidad en el siglo xxi. Su preservacin constituye en consecuencia un compromiso tico con la humanidad, especialmente ahora, cuando los niveles sociales de cobertura en la regin son relativamente aceptables (ms del 85% de la poblacin) y los mayores esfuerzos se deben dirigir a preservar la calidad que sigue siendo deficiente en algunos pases.
La seguridad econmica colectiva

Las transformaciones en la economa mundial a que se ha hecho referencia anteriormente, se traducen en riesgos e incertidumbres que afectan de manera particular al mbito del financiamiento, la seguridad alimentaria y la seguridad energtica de la regin. Por tal motivo, convendra examinar la posibilidad de avanzar hacia un acuerdo sobre seguridad econmica colectiva, el cual tendra que superar las actuales diferencias polticas en el tratamiento de la insercin internacional de Amrica Latina.
La agenda externa de la regin

La capacidad de negociacin colectiva
A pesar de que la entidad poltica Amrica Latina no existe, se cuenta con una nocin aceptada generalmente sobre lo que significa en efecto dicho
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concepto: se trata de los pases de habla castellana y portuguesa que constituyen un bloque cultural, que comprende a los pases de Amrica del Sur, Mxico y Centroamrica con el aadido de Cuba y Repblica Dominicana en el Caribe.5 Por otra parte, a partir de la creciente diferenciacin entre los pases de Amrica del Sur, Amrica Central y el Caribe, tambin empieza a cuestionarse la posibilidad misma de un accionar de Amrica Latina como unidad poltica unvoca en los foros internacionales. En vista de todo eso, se puede afirmar que la regin se encuentra en busca de una identidad renovada, no obstante de que hasta hace poco no existan mayores dudas respecto de su unidad lingstica y cultural, tantas veces puesta de relieve. Pero eso tambin empieza a cambiar desde que han emergido los movimientos indgenas al escenario poltico con su impronta tnico-cultural diferenciada. Tal situacin se explica en parte tambin porque el mundo en general y no slo Amrica Latina, se encuentra en una transicin hacia un nuevo orden global de relaciones internacionales postcoloniales, post Guerra Fra y post neoliberalismo. Se trata del comienzo de una poca de la historia, que no se puede examinar con ideas o enfoques tradicionales. Existen en efecto fuerzas contrapuestas que impulsan un cambio en el orden econmico mundial en direcciones divergentes hacia el nacionalismo econmico o el cosmopolitismo transnacional. Los temas de dicho reordenamiento no son ideolgicos o geogrficos sino de ndole geopoltica, de masa y de red, es decir, se estn incorporando nuevas cuestiones de configuracin de las relaciones internacionales, en paralelo con la emergencia de grandes masas poblacionales con efecto econmico y poltico, por una parte, y al mismo tiempo se hace evidente la enorme concentracin de poder econmico en formidables actores privados (las empresas transnacionales) con capacidad de actuar exitosamente en el tablero global con intereses propios, por otra. Ambas tendencias estn reconfigurando en los hechos el elenco de fuerzas reales en la economa y la poltica mundiales, como se ha tratado de ilustrar someramente en los apartados anteriores.
5 La nocin Amrica Latina y el Caribe usada por la CEPAL en sus documentos oficiales comprende a los pases mencionados y adems a los de habla inglesa del Caribe.
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De cara a las transformaciones globales en curso, lo cierto es que Amrica Latina ha perdido capacidad propositiva. Las iniciativas disponibles se examinan en foros donde no participan los gobiernos o lo hacen de una manera marginal. Se suma a esto que tambin han proliferado foros alternativos de los movimientos sociales, como el Foro de Sao Paulo, donde participan algunos lderes en ejercicio de gobierno, aunque cabe sealar que en ninguno de ellos hasta la fecha se han planteado propuestas susceptibles de convertirse efectivamente en polticas pblicas. En consecuencia, no es arbitrario afirmar que Amrica Latina carece de una agenda frente a la globalizacin en curso. La concertacin de los principios y lineamientos centrales de dicha agenda regional es una asignatura pendiente todava, donde se necesita ciertamente el concurso de la voluntad poltica junto con la contribucin de los especialistas y profesionales.
Las reformas a la globalizacin6

La gobernabilidad de la globalizacin implica un cambio en los esquemas organizacionales que actualmente rigen mal que bien la convivencia mundial. Entre los objetivos ms importantes se pueden mencionar los siguientes: Medidas recomendadas para detener el avance de la globalizacin perversa, representada por la criminalidad organizada como el narcotrfico, la corrupcin, el terrorismo y el armamentismo; Un compromiso claro con la proteccin de los derechos humanos como referente tico obligado de la globalizacin; La promocin y la difusin de tecnologas ambientales amigables que realicen los principios precautorios y de contaminacin y pago; La impostergable liberalizacin del comercio agrcola por parte de los pases industrializados al eliminar los subsidios a la produccin y la exportacin que hoy favorecen su produccin agropecuaria;
Estas ideas se originan en las propuestas de los ex Presidentes de Amrica Latina, a la que ya se ha hecho referencia en la nota anterior.
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El reconocimiento explcito de la propiedad intelectual a cambio de garantas de acceso a la tecnologa, la libertad de produccin de drogas destinadas al combate de pandemias como el sida y la malaria, y el reconocimiento de la importancia del conocimiento tradicional representado por la biodiversidad, el folklore, las artesanas y las formas tradicionales de cultivo; Defensa del tratamiento especial y diferenciado, como criterio de selectividad para ser aplicado en las negociaciones internacionales, que ayude a superar las profundas asimetras sociales y geogrficas que hoy caracterizan el mundo en desarrollo en sus relaciones sociales e internacionales.
Tales aspiraciones globales deberan ser incluidas en el diseo de nuevas reglas para la globalizacin, en el entendido de que el problema no es la globalizacin en s misma, sino la globalizacin sin reglas de juego que nivelen el campo de juego entre los actores globales. En tal entendido, la propuesta latinoamericana de reforma del sistema podra empezar por la recuperacin de los escenarios construidos desde hace varios aos dentro de las Naciones Unidas, para asegurar la adecuada representacin de los intereses de los pases en desarrollo. Por su parte, la reforma del Fondo y el Banco Mundial tambin se debera inscribir dentro de un gran cambio del sistema financiero multilateral. Adicionalmente, se debe encontrar la manera de que las decisiones que se adopten tanto en el fmi como en el Banco Mundial, especialmente las que se relacionan con el otorgamiento de crditos, no obedezcan al voto ponderado de los mayores accionistas cinco en el Fondo que detentan el 40% del poder, y siete en el Banco, que suman el 45% como a decisiones democrticas en las cuales tengan participacin decisoria los 180 socios restantes. Conviene traer a colacin que la Organizacin Mundial del Comercio forma parte de la santsima trinidad econmica conformada por sta, el Banco Mundial y el fmi. No obstante, a diferencia de estos ltimos, la omc adolece de hiperdemocracia en la toma de sus decisiones, que resulta de la exigencia de consensos totales para sus decisiones ms importantes. En
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la prctica, dicha norma le otorga el derecho de veto a cualquier pas contra el querer mayoritario. Por otra parte, la forma de negociacin vigente en la omc a travs de concesiones unilaterales que se hacen, entre s, los pases socios, ha sido criticada por ser excesivamente mercantilista. Se abre camino la idea de que la omc, desprendida de los criterios de diferencialidad y selectividad que inspiraron otros esfuerzos de negociacin multilateral como la Ronda Uruguay, haya terminado convertida en un escenario donde los grandes pases arreglan sus diferencias entre s y con las empresas multinacionales que les pertenecen, haciendo concesiones sin importancia a los dems pases participantes. Por ltimo, las reformas al subsistema econmico de Naciones Unidas deben ser complementadas con una posicin clara sobre los cambios que deben ser introducidos en sus subsistemas poltico y social. En efecto, el subsistema social, integrado por las distintas organizaciones aplicadas a la correccin de las asimetras sociales globales, como la fao, la unesco, la oit, la unicef o el propio pnud, ha visto reducido su presupuesto en los ltimos aos a medida que otras prioridades de la organizacin como las operaciones humanitarias para la paz han adquirido mayor relevancia en sus preocupaciones ordinarias.
Algunas conclusiones y perspectivas

De una manera provisional se pueden imaginar algunas tendencias a mediano plazo en las maneras de insercin internacional de las economas latinoamericanas en la globalizacin. Los vectores que impulsan la configuracin de tales tendencias estn obviamente relacionados con la colocacin geogrfica, las dimensiones econmicas, las diferencias ideolgicas y los estilos de liderazgo poltico imperantes en cada caso. Se puede mencionar, en consecuencia, que varios pases mantendrn una diversificacin selectiva de sus relaciones a partir de tratados de libre comercio, otros se orientarn en mayor medida hacia sus entornos vecinales, y muy pocos estarn en condiciones de colocarse con eficacia en el tablero
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global. Dentro de este contexto, es poco probable que la integracin regional sea capaz de compensar las fuerzas centrfugas que se han hecho presentes en la regin. Como no hay liderazgo suficiente para generar dinmicas de convergencia y cooperacin, cada pas est buscando acuerdos bilaterales de comercio, a la par que se mantienen activos los diferentes conflictos bilaterales. Lo grave adems es que no existe institucionalidad capaz de abordar su solucin en un contexto de dilogo poltico. El anlisis de los acuerdos comerciales en vigencia muestra con claridad que los 51 acuerdos intrarregionales en vigor no alcanzan a cubrir ms de un sexto de las exportaciones totales de los pases de Amrica Latina y del Caribe. En cambio, con 17 acuerdos extrarregionales, se incluye ms de la mitad de las exportaciones totales. En materia de comercio, el futuro depender de que se reanuden las negociaciones comerciales multilaterales en la Ronda de Doha. En caso negativo, es probable que proliferen los tratados bilaterales y aumente el proteccionismo. Esto dara lugar a una profundizacin de la fragmentacin global. Un tema que se ir desplazando hacia el centro de la atencin internacional es el de las crecientes migraciones de los pases de Amrica Latina hacia Europa y los eeuu. Las respuestas de ambas zonas receptoras difieren mucho entre s. En el caso de los eeuu se hace evidente que la inmigracin de mexicanos no obedece necesariamente a expulsin por pobreza sino a las diferencias salariales entre ambas economas. Adems, las barreras odiosas que se estn levantando en la frontera obedecen tambin al temor de que se introduzcan terroristas de otros orgenes. El corolario de todo esto es que la globalizacin de los mercados tiene poca probabilidad de continuar como antes. Es por tanto altamente probable que la continuidad del proceso dependa de la gobernanza global que se establezca, la cual a su vez depende del liderazgo que adopten algunos pases y regiones. Para encaminar una globalizacin ms equilibrada tendra que darse una intensa cooperacin poltica entre Amrica Latina y Europa, pero no existen por de pronto condiciones para ello. Las condiciones para que Amrica Latina adopte iniciativas constructivas no estn dadas en vista de que en un horizonte previsible no hay
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institucionalidad capaz de unificar una posicin comn de la regin. Las previsiones de los organismos multilaterales sealan que la economa internacional mantendr su expansin en los prximos aos, aunque a un ritmo ms lento. Si bien es evidente que las economas latinoamericanas se han beneficiado hasta ahora de la coyuntura de precios de las materias primas, tambin es cierto que existen algunos riesgos para cuya mitigacin no se han adoptado todava las previsiones necesarias, a causa, entre otras, de la ausencia de una agenda comn de negociacin internacional.
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Salir del atraso en Amrica Latina

Ugo Pipitone**
Resumen El autor sostiene que el atraso en Amrica Latina es una construccin histrica que persiste, mostrando con datos que entre 1950 y 2000 el PIB per cpita de las principales economas latinoamericanas creci casi triplicndose, mientras las economas emergentes de Asia oriental lo hicieron 18 veces ms. El populismo, que ha comenzado a asomarse en el escenario regional, podra ser una forma para corregir una variable crtica (la segmentacin social) y complicar las otras dos (crecimiento econmico de largo plazo y consolidacin institucional). En cambio, el liberalismo, con escasa visin estratgica, podra mejorar el desempeo econmico, pero sin avances sustanciales en las otras dos variables. Pipitone sostiene que del atraso se sale rpidamente (dos, mximo tres generaciones) o no se sale. El castillo se toma por asalto, por sitio es impenetrable; sin un sentido de urgencia por parte de nuevas clases dirigentes que perciben el crecimiento como su mayor instrumento de legitimacin, la salida del atraso queda normalmente en buenos deseos. Por otra parte, no es fcil imaginar una economa dinmica en el largo plazo con instituciones de baja calidad y aguda segmentacin social
Un riesgo sistmico
El atraso no es slo una persistente distancia frente a los pases que se encuentran en la frontera tecnolgica y de bienestar, es una construccin
* Publicado en Pensamiento Iberoamericano, Mxico D.F., Septiembre 2006. Experto en Historia Econmica y Procesos de Dersarrollo. Profesor del Centro de Investigacin y Docencia Econmica (CIDE), Mxico, D.F. Este artculo es publicado en este nmero de UMBRALES con la autorizacin de su autor.
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histrica de vnculos cruzados entre baja productividad, escasa calidad institucional y pobreza difundida. Un organismo social en que los avances de productividad (cuando ocurren) no pueden empujar corrientes sostenibles de homologacin social o, por lo menos, no en la medida necesaria para retroalimentar la productividad en el largo plazo. Los pases que se encuentran en la frontera son aquellos donde, durante largos ciclos histricos, la dinmica de la productividad se tradujo en creciente homologacin va mecanismos de mercado y de presin poltica y social. Pensando en el presente a travs de Kondratief y Kuznets, apuntemos que las actuales tendencias contrarias a la homologacin son propias de las fases iniciales de nuevos paradigmas tecnolgicos con su dislocacin de recursos materiales y humanos (Galbraith y Hale, 2004; Goesling, 2001: 7561). Sinteticemos: en el atraso, la segmentacin social es un no superado vicio de origen; en el desarrollo, una amenaza latente de retroceso. Salir del atraso significa encontrar-construir la elusiva mezcla de factores y circunstancias capaz de sostener en el largo plazo una espiral virtuosa entre productividad, calidad institucional y convergencia social. En el entreverado retculo de sus relaciones recprocas, la debilidad de cualquiera de estas dimensiones puede no ser compensada por la (eventual) sobrecarga funcional de las otras. Es posible un alto bienestar con bajos niveles de productividad media o buenas instituciones entre agudas segmentaciones sociales o eficiencia productiva en frgiles contextos institucionales? Salir del atraso es ensamblar un organismo colectivo que slo puede crecer en la medida en que refuerza, al mismo tiempo, las tres dimensiones. Una operacin que ha resultado histricamente ms ardua de lo previsto. En el prlogo al primer tomo de El Capital, Marx sostena en 1867: El pas que est ms adelantado, proporciona al que lo est menos una imagen de su futuro. Casi un vaticinio apologtico del capitalismo como sistema global. Un siglo despus, Gerschenkron contesta escuetamente: El desarrollo de un pas atrasado puede diferir fundamentalmente del
1 Brian Goesling registra cmo, en las ltimas dos dcadas, frente a una contraccin de las diferencias de ingreso entre los pases (debida sobre todo al dinamismo de Asia oriental) aumenta la polarizacin en su interior.
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salir del atraso en amrica latina
seguido por un pas avanzado (Gerschenkron, 1968: 16-17). En efecto, si alguna homologacin internacional ha ocurrido en el amplio horizonte contemporneo, ha ocurrido siguiendo caminos parcialmente inexplorados. La salida del atraso no es nunca una rplica; el contexto nunca es el mismo. Intentemos una mirada de conjunto del siglo xx. Qu podemos decir de haber aprendido sobre el atraso? Tres observaciones. I. Las frmulas ideolgicas relucientes no han dado gran prueba de s mismas. Una historia que va del primer plan quinquenal sovitico de final de los 20 (planificacin centralizada, industrializacin acelerada y partido nico), al Consenso de Washington (Williamson, 2000: 252-255) a fines de los 80 (apertura al comercio exterior, liberalizacin de los mercados financieros y estado como vigilante de equilibrios macroeconmicos). En el segundo caso, la idea subyacente es: la racionalidad de los mercados termina por imponerse, naturalmente, en cualquier contexto. Lo que (siguiendo a Marx) podra incluso admitirse, con precisiones y cautelas, sin por ello reconocer lo que no est demostrado, o sea que en la operacin de los mercados haya un dispositivo capaz de conducir necesariamente fuera del atraso. A pesar de las promesas, al final del camino nos encontramos, de una parte, con Cuba y Corea del norte, como embarazosas supervivencias de una apuesta perdida que no supo (con la excepcin china) reciclarse en la marcha y, por la otra, con mltiples pases en desarrollo cuyo acatamiento en las ltimas dcadas de la ortodoxia financiera del fmi tampoco produjo resultados asombrosos y s miserias locales y turbulencias globales evitables (Stiglitz, 2002: 40-48; nis, 2006: 254s). Viene la tentacin de pensar que cuanto mayor haya sido y sea la fidelidad a algn canon de segura eficacia, tanto mayores las posibilidades de fracaso. Solidez ideolgica como incapacidad para aprender de las circunstancias? Como legitimacin tica del no entender? El hecho es que las grandes promesas quedaron incumplidas y las experiencias de salida del atraso ocurrieron en lugares imprevistos y en formas, en gran medida, novedosas respecto a los cnones establecidos. II. Los casos de salida del atraso a lo largo del siglo (pocos y localizados, como veremos) han surgido al interior de discontinuidades de regmenes o de polticas. Fueron necesarios actos de inteligencia estratgica, consis39
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tencia poltica y maquinarias institucionales no inicialmente ruinosas para que enteras sociedades comenzaran a generar en su seno nuevas energas y comportamientos. El progreso entendido como aliento indeliberado que conduce a los pases ms all del atraso no dio muestras de su existencia o de su eficacia. Lo que, naturalmente, no significa que el atraso constituya un molde uniforme e impermeable al tiempo, sino que sus cambios son normalmente insuficientes a alterar su fisiologa. As que, si frica, Amrica Latina y Asia central no encontraron en el siglo pasado un camino cierto fuera del atraso, no hay razones para suponer que esto ocurra necesariamente en el siguiente siglo o en el sucesivo. III. Hubo un tiempo en que el atraso era un problema exclusivo de los pases interesados (obviando aqu las responsabilidades histricas del colonialismo y otras ms recientes), sin embargo, ese tiempo se ha ido o se est yendo rpidamente. Con su estela de fragilidad poltico-institucional, oleadas migratorias y exasperacin latente de religiosidades e ideologismos mesinicos, el atraso, en sus formas ms agudas, se ha vuelto un factor crtico de inestabilidad global. Ha ocurrido un salto de calidad: de la solidaridad internacional como expresin tica de minoras ilustradas (pases o individuos) al reconocimiento (incumplido) de una necesidad sistmica. Si globalizacin es mayor dependencia recproca, cmo limitarla a los mercados? Los dolores ajenos comienzan a revelarse como dolencias propias.
Por qu Amrica Latina?

Porque viven aqu ms de 500 millones de personas de las cuales algo menos de la mitad en condiciones de pobreza. La cepal estima para 2005, 213 millones de pobres, 42 por ciento de la poblacin (cepal, 2005). En 1980 la pobreza latinoamericana abarcaba 136 millones de personas y el peso especfico de pobres urbanos y rurales era similar. Un cuarto de siglo despus hay en la regin 146 millones de pobres urbanos y 75 rurales; dos a uno. La otra razn es que Amrica Latina sigue siendo una promesa incumplida. Un rea del mundo menos lejana que otras (en estructura econmica y herencia cultural) de los pases ms avanzados y que, sin embargo, ve
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cclicamente frustrados sus intentos de acortar distancias y de cambiar una fisiologa hecha de exclusiones que se renuevan y estados de quebradiza legitimacin social. Para tener una idea aproximada del largo plazo involucrado en el retardo de productividad y bienestar, midamos con el pib per capita puesto igual a 100 en el caso de Estados Unidos la distancia entre este pas y cuatro economas de Amrica Latina: Mxico, Brasil, Argentina y Chile, que, con 62 por ciento de la poblacin, representan hoy 76 por ciento del pib regional.
Grfico 1 PIB per capita (1820-2000) (EU=100)
100 90 80 70
PIB Pc (En proporcin a EU) Estados Unidos
60 50 40 30 20 10 0
1820 1830 1840 1850 1860 1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 Argentina Chile Mxico Brasil
Fuente: Elaboraciones a partir de datos de Angus Maddison, The World Economy: Historical Statistics, OECD, Pars 2003.
Obviemos las dificultades asociadas a la comparabilidad de datos que abarcan un tiempo tan dilatado y estructuras socioeconmicas tan diferentes. Digamos que si un extra-terrestre observara esta grfica podra imaginar una prolongada decadencia latinoamericana. Obviamente ni es ni ha sido as. A pesar de la mayor extensin demogrfica del malestar y la exclusin, no es comparable el Mxico de la hacienda porfiriana con el Mxico industrial-exportador de la actualidad, as como no lo es la vieja repblica brasilea con sus poderosas oligarquas terratenientes con
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una repblica que tiene hoy como presidente a un ex sindicalista. Pero, a pesar de los avances, es estadsticamente evidente que van dos siglos (para Mxico y Brasil) y un siglo (para Argentina y Chile) que la regin experimenta una ampliacin progresiva de sus distancias respecto a Estados Unidos. Cmo no percibir en estas curvas un burdo registro secular de la dificultad latinoamericana para salir del atraso? Como se ver ms adelante, salir del atraso significa (entre otras cosas) rebasar el ritmo de crecimiento de las economas avanzadas de la poca. En el largo plazo, nada similar ha ocurrido en estas partes del mundo. Ha habido largos ciclos de crecimiento pero ningn curso firme de salida del atraso capaz de volver escaso el trabajo, asegurar ingresos medios crecientes a la mayora de la poblacin, establecer instituciones de amplia legitimacin social y consolidar estructuras productivas dinmicas. Mxico presenta dos perodos en los cuales parecera esbozarse un rumbo de reduccin de su distancia frente a Estados Unidos. El primero (grosso modo 1870-1900) corresponde a la edad porfiriana, el segundo (1950-1980), a la fase ms dinmica (con ingresos petroleros y amplios crditos internacionales) de un prolongado rgimen nacional-revolucionario. Y ambos perodos terminaron con prolongados retrocesos. Moraleja sumaria: ni la hacienda porfiriana ni la industrializacin sustitutiva (con el aadido del petrleo) pudieron sostenerse en el tiempo como instrumentos de salida del atraso. En Argentina y Chile el deslizamiento de largo plazo relativamente a Estados Unidos, que parece iniciarse con el siglo xx, apenas da seas de revertirse en los aos 90. Registremos un elemento comn en los cuatro pases mencionados: la convergencia a la baja. A comienzos del siglo xx el abanico del pib per capita oscilaba entre el 67 por ciento de Argentina y el 17 por ciento de Brasil, a fines del siglo se ha cerrado entre valores de 35 por ciento en el primer pas y 20 por ciento en el segundo. Qu implica en el presente no haber podido encontrar un camino fuera del atraso? Contestemos a esta pregunta con un dato: el porcentaje de poblacin que vive con menos de dos dlares diarios a paridad de poder de compra. O sea, los ms pobres entre los pobres. En Corea del Sur, Singapur, Portugal y Grecia, pases en los cuales la salida del atraso es historia reciente, la proporcin de poblacin que vive con menos de dos dlares es
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inferior a 2 por ciento. El mejor escenario latinoamericano es el de Chile y Argentina (entre 10 y 14 por ciento respectivamente), en el otro extremo estn Venezuela y Bolivia (32 y 34 por ciento) y en posicin intermedia Brasil y Mxico (22 y 26 por ciento) (Banco Mundial, 2006).
Experiencias exitosas
Si salir del atraso supone construir compatibilidades dinmicas entre productividad, convergencia social y eficacia institucional, que puedan conducir a los pases a niveles de eficiencia productiva y de bienestar comparables con los pases ms avanzados, en siglo y medio hemos asistido a tres ciclos que pueden calificarse como exitosos en distintas partes del mundo. El primero, protagonizado por Suecia, Dinamarca, Alemania, Japn y, en menor grado, Italia entre fines del siglo xix y comienzos del xx. El segundo, por Corea del sur, Taiwn, Singapur y Hong Kong en la segunda mitad del siglo xx. Y el tercero, por Espaa, Portugal, Grecia e Irlanda en el mismo perodo. En lo que sigue nos referiremos fundamentalmente a los primeros dos ciclos, aunque algunas de las observaciones que haremos en referencia a ellos podran extenderse (con diversas salvedades) al tercer grupo de pases mencionados. Comparemos las experiencias de salida del atraso ocurridas en Europa hace ms de un siglo con las experiencias similares en el Asia de las ltimas dcadas. En Europa, un espacio que va de Escandinavia a Italia pasando por Alemania; en Asia oriental, otro que, por gran parte, bordea la costa china, de Corea del sur a Singapur pasando por Taiwn y Hong Kong. Registremos una regla y una excepcin. La regla es que en ambos ciclos las experiencias exitosas emergen en contextos regionales dinmicos; la excepcin es el Japn Meiji que define sus nuevas estructuras econmicas e institucionales en un Asia oriental sin antecedentes que pudieran funcionar como referencia y estmulo. Desde fines del siglo xix tenemos aqu el primer injerto capitalista exitoso en un rea culturalmente no europea. Y Japn ser un arquetipo y un objeto imitativo para generaciones de dirigentes asiticos que vern en esta experiencia una ruta maestra hacia la tarea de -segn la frmula Meijiimitar a Occidente para defenderse de Occidente.
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La democracia en Europa occidental y los regmenes autoritarios en Asia oriental mostraron xitos comparables. En ambas regiones, a travs de regmenes polticos diferentes, fue posible arraigar instituciones eficaces y socialmente legitimadas (Bulte, Damania y Deacom, 2005: 1038).2 En el caso asitico, la legitimacin que no pudo venir del respeto a reglas democrticas, vino, dicho sea brutalmente, del creciente bienestar. Instituciones capaces de remover inercias y segmentaciones antiguas (sobre el modelo del decreto imperial japons de reforma agraria en 1868) y alentar compromisos estratgicos con diversos agentes productivos. Sin embargo, a pesar de sus inicios autoritarios, Corea del sur y Taiwn (bastante menos, hasta ahora, Singapur) (Buruma, 2001: 126s), muestran, desde la dcada pasada, claros procesos de democratizacin. El cambio econmico y el mayor bienestar parecen orientar aqu hacia una democracia poltica que completa, sin haber guiado, la salida del atraso. En contraste, en la mayor parte de las experiencias europeas de desarrollo tardo desde la segunda mitad del siglo xix (Suecia, Dinamarca, Italia, etc.), la ampliacin inicial del horizonte democrtico es el contexto en que se despliega generalmente el rattrapage frente a las economas y sociedades europeas ms avanzadas de la poca. Implcita o explcitamente, en lo que sigue pondremos a Amrica Latina frente al teln de fondo de estas experiencias (europeas y asiticas) exitosas. Que el tema no sea acadmico resulta claro si se considera que entre 1950 y 2000 el pib per capita de las principales economas latinoamericanas creci alrededor de tres veces, mientras las economas emergentes de Asia oriental multiplicaron su pib per capita en 18 veces. Partiendo de niveles inferiores a Brasil y Mxico, Taiwn y Corea del sur los alcanzan a comienzos de los aos 80 para, sucesivamente, seguir una ruta de aceleracin que convierte a los dos pases asiticos en otros tantos casos de desarrollo tardo exitoso. Una nota al margen sobre homologacin social. Usemos como medidor el ndice de Gini de distribucin del ingreso. Corea y Taiwn
2 Estos autores apuntan, sin considerar la dimensin regional, una correlacin positiva entre intensidad de recursos naturales, mala calidad institucional y menores indicadores de desarrollo.
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presentan actualmente valores que oscilan alrededor de 30, en la media de los pases ms avanzados, mientras Mxico y Brasil muestran valores entre 55 y 59: mximos de desigualdad a escala mundial. Deca Celso Furtado: En la industrializacin perifrica el excedente de mano de obra se mantuvo, o incluso tendi a crecer. Esa incapacidad para alcanzar la segunda fase del desarrollo capitalista fase en que las estructuras sociales tienden a homogeneizarse es lo que configura el subdesarrollo actual (Furtado, 1991: 144-5).
Rasgos comunes
Cmo equiparar el liberalismo comercial dans a fines del siglo xix con la contempornea apertura selectiva japonesa o el dirigismo econmico de la Alemania bismarckiana con las polticas de Hong Kong en las ltimas dcadas? La historia es siempre un dolor de cabeza para las ideologas econmicas. Pero, reconocer la originalidad de cada experiencia no significa desconocer sus rasgos comunes. Intentemos mostrar cmo los casos exitosos de emancipacin del atraso (en Asia como en Europa), presentan importantes similitudes a pesar de las distancias en el tiempo y la geografa. Sin olvidar que cada rasgo se manifiesta en forma original dando lugar a un entramado nico de compatibilidades con los otros elementos en juego.
I. Rapidez
La aceleracin del crecimiento econmico constituye un primer rasgo comn. Obviemos aqu la mayor exposicin al comercio y las tecnologas globales y el hecho de que la reduccin de la pobreza (factor crtico del xito) no est asociada exclusivamente al crecimiento sino tambin, y en forma crtica, a la mejora en la distribucin del ingreso (Ravallion, 2001: 1807-8). Sin embargo, sin ser suficiente, la aceleracin del crecimiento es imprescindible no slo para ampliar las fronteras del bienestar sino para atenuar la resistencia al cambio proveniente de los privilegios afectados y de los empleos sectorialmente perdidos.
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Entre 1863 y 1913, el pib per capita crece en Suecia a una tasa media anual de 2.4 por ciento, frente a Inglaterra que se limita a 1.6 por ciento. En ese perodo, en el conjunto de los pases europeos, el mismo indicador se incrementa en 1 por ciento mientras en Dinamarca lo hace en ms de 2 por ciento. Y en esos mismos aos Japn comienza a mostrarse como una de las economas de mayor crecimiento mundial. El presente latinoamericano se expresa sintticamente en el hecho de que entre 1980 y 2005 el pib per capita regional se increment por debajo de 1 por ciento frente a 2 por ciento en Estados Unidos y entre 5 y 6 por ciento en las economas emergentes de Asia oriental. Pasando por Dinamarca, Suecia, Alemania y Japn (en la segunda mitad del siglo xix) a Taiwn, Singapur, Hong Kong y Corea del sur (en la segunda mitad del siglo xx), el proceso de salida del atraso no dur ms de dos generaciones desde el momento de la inicial aceleracin del crecimiento al momento en que los pases en cuestin alcanzaron niveles de productividad y bienestar comparables con las realidades internacionales ms avanzadas en cada ciclo histrico. A juzgar por la experiencia, el atraso no es castillo que cae por sitio, slo se rinde bajo asalto: se sale del atraso rpidamente (cuatro o cinco dcadas) o no se sale. Los motores han de ser poderosos para salvar las fuerzas centrpetas. Las esperanzas proyectadas a un muy largo plazo son formas de renuncia.
II. Urgencia poltica

En prcticamente todos los casos sealados es visible un sentido de urgencia poltica con diferentes rasgos: una percepcin de amenaza exterior, de fragilidad institucional interna o de retardo dinmico frente a vecinos que aceleran el paso. Sentirse en peligro es condicin para emprender iniciativas inditas, as como la autocomplacencia poltica es un lastre. Nada peor que una visin de sustancial normalidad para anestesiar un sentido de urgencia sin el cual la salida del atraso es, para decir lo menos, improbable. Dinamarca comienza a acelerar sus ritmos en la ola de la prdida del Schleswig-Holstein a manos de Prusia en 1864. Bajo una aguda sensacin de fragilidad poltica interna, corrupcin e ineficacia,
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Park Chung Hee da el golpe de Estado en 1961 que ser el preludio del milagro coreano. Cmo no asociar el crecimiento acelerado alemn con una unificacin nacional tarda que se proyecta a la competencia frente a Inglaterra? Malasia (un pas que no puede decirse haya salido del atraso pero al que, de seguir el ritmo actual, no le faltar mucho), inaugura su nueva poltica econmica despus de los graves disturbios sociales de 1969. Para no mencionar al Japn Meiji que, derrumbando el antiguo rgimen Tokugawa, establece un re-comienzo institucional para enfrentar el reto occidental. Y as podra seguirse, pero el punto est claro. No se sale del atraso donde la poltica no percibe amenazas o presiones que la obliguen a buscar nuevos caminos.
III. En grupo
El salto ms all del atraso ocurre en contextos regionales especficos y no por casos nacionales aleatoriamente distribuidos en el mundo. Como se dijo, la mayor excepcin es el Japn de fines del siglo xix que se enfrenta en soledad a la tarea de su propia modernizacin inicial. Qu pudo haber compensado aqu la ausencia de aliento regional? Tal vez una mezcla de orgullo insular, pragmatismo y capacidad de aprendizaje de parte de un grupo dirigente con un fuerte control social y decidido a superar a marchas forzadas la fragilidad econmica y militar frente a Estados Unidos. Pero, excluyendo al Japn de las primeras fases, la norma parecera ser que las experiencias exitosas ocurren en contextos regionales donde el desarrollo del ltimo llegado se inserta en redes regionales dinmicas de comercio, inversiones y contagios mltiples, incluido el pundonor nacional afectado por el xito de los pases contiguos. Sera suficiente mencionar las relaciones econmicas entre Dinamarca e Inglaterra a fines del siglo xix o entre Corea del sur y Taiwn con Japn a fines del siglo xx para tener una idea de la importancia del contexto regional. Parecera que del atraso salen las regiones (o partes de ellas) ms que las naciones individualmente consideradas. La nacin ha sido hasta ahora el mbito de las experiencias exitosas de desarrollo tardo, pero estas experiencias no ocurrieron in vitro. Esta es la historia que nos cuenta la Europa de hace ms de un siglo y el
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Asia contempornea, para no hablar del papel de la Unin Europea sobre la historia econmica y poltica reciente de Espaa, Portugal, Grecia e Irlanda. Frente a este escenario histrico, huelga decirlo, destaca un regionalismo latinoamericano que, a pesar de cercanas culturales y lingsticas, sigue sin despegar no obstante los mltiples intentos y la pltora de buenas intenciones.
IV. Centralidad rural

Las experiencias exitosas se caracterizan desde sus inicios por profundos cambios agrarios con aumento de la productividad y una mejora de largo plazo en el bienestar de la poblacin rural. No hay casos (excluyendo, por obvias razones, Hong Kong y Singapur) en que la aceleracin del crecimiento haya ocurrido en un contexto agrario estancado productiva y estructuralmente. Una historia larga que viene de la Comisin Rural danesa de 1784 que impulsa a la pequea propiedad independiente en contra de la antigua comunidad y del latifundio. Y entre 1850 y 1905 las granjas familiares pasan en Dinamarca de 180 a 290 mil mientras el alquiler se reduce de 43 a 10 por ciento de las explotaciones. Un recorrido similar es el de Suecia y, en el caso de Japn, tenemos la ya recordada reforma agraria de 1868 (que se repetir en 1946, al inicio de un nuevo ciclo de aceleracin del crecimiento). Taiwn y Corea del sur emprenden sus reformas agrarias entre 1949 y 1953. Aunque China no sea an un caso cumplido de trnsito ms all del atraso, se trata de la economa de mayor crecimiento mundial en el ltimo cuatro de siglo y, a pesar de sus persistentes problemas rurales3, sera difcil olvidar que desde fines de los aos 70 se inaugura aqu un sistema de explotacin familiar que supera la anterior estructura colectiva. Seas someras de una historia que se repite en diferentes formas en los casos que hemos llamado exitosos.
3 Cfr. el notable coloquio entre He Qinglian y Cheng Xianong, Rural Economy at a Dead End: A Dialogue on Rural China, Peasants and Agriculture, en Modern China Studies (Princeton), n3, 2001. www.uscc.gov/researchreports.
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No estamos aqu frente a reformas agrarias como simples instrumentos de justicia social sino a necesidades de modernizacin productiva, abastecimiento alimentario, generacin de ahorros y mayores ingresos fiscales. Sin considerar, en varios casos, la voluntad de evitar oleajes excesivos de urbanizacin. No se trata slo de repartir tierra para obtener paz social. Si bien la aceleracin del crecimiento depende sobre todo de las manufactureras (y del comercio exterior), en el largo plazo ningn proceso de salida del atraso ha sido sustentable sin cambios rurales importantes sobre todo en sus fases iniciales. Una regularidad histrica que permanece de importancia estratgica aunque, en la actualidad latinoamericana, los pobres urbanos sean ya el doble respecto a los rurales.
V. Reforma institucional
La salida del atraso no ocurre sin reformas institucionales que mejoren la legitimacin social del Estado y consoliden burocracias eficaces. En versin democrtica en Europa y en versin inicialmente autoritaria en Asia.4 Pasando a travs de la Alemania bismarckiana, el Japn Meiji, las monarquas democrticas de Dinamarca y Suecia en la segunda mitad del siglo xix, la Malasia de Mahatir Muhammad o el Singapur de Lee Kuan Yew, el escenario es, en sus trazos mayores, el mismo: formacin de una administracin pblica profesional con un alto sentido institucional y libre, en gran medida, de vnculos oligrquicos y de prcticas fisiolgicas de corrupcin. A este resultado la formacin de una maquinaria estatal razonablemente confiable y eficaz se lleg a travs de diferentes frmulas: de la democracia escandinava al dirigismo autoritario (pero, ciertamente, no oligrquico) en gran parte de las experiencias asiticas.5 Lo que lleva a la
4 5 Acerca del debate sobre democracia y dictadura como mbitos polticos para el desarrollo, v. A. Przeworski, M.E. Alvarez, J.A. Cheibub, F. Limongi, Democracy and Development, Cambridge University Press 2000, pp.106s. Sigue siendo de gran inters el ensayo-entrevista de Stan Sesser, A Nation of Contradiction, The New Yorker, 13 de enero 1992, en que se retrata a uno de los mximos conos asiticos de despotismo ilustrado: Lee Kuan Yew de Singapur.
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hiptesis que la clave estratgica no sea el rgimen poltico sino la calidad del Estado (mezcla de eficacia y legitimacin) que lo sostiene. En Europa las experiencias exitosas son casi todas democrticas (con la parcial excepcin de la Alemania bismarckiana), mientras en Asia son casi todas autoritarias (con la parcial excepcin de Hong Kong). Las regiones constituyen, evidentemente, contextos culturales de factibilidad. Al margen: sera suficiente echar una mirada a la historia del sur de Italia (y en especial de Sicilia) despus de la Unidad para percibir como una mala calidad institucional asociada con fuertes poderes econmicos locales pueda transferirse generacin tras generacin descomponiendo cualquier intento de salida del atraso (Riall, 1998; Torino, 2004 y Robb, 2005).
VI. Distribucin del ingreso

Si bien pueda registrarse inicialmente (y no en todos los casos) un empeoramiento en la distribucin del ingreso, las experiencias exitosas se caracterizan por su capacidad de absorber la (lewisiana) oferta ilimitada de trabajo y mejorar en el largo plazo los indicadores de homologacin social. Ningn proceso exitoso de salida del atraso se ha cumplido en realidades de elevada y persistente segmentacin social. Como es sabido, Amrica Latina es la regin del mundo con los mayores ndices de polarizacin del ingreso. Con un simple ejercicio de secciones cruzadas resulta evidente que en los ltimos cuarenta aos no ha habido a escala mundial un solo caso de aceleracin econmica de largo plazo en situaciones de distribucin del ingreso similares a Amrica Latina.6 Todos los pases asiticos de crecimiento acelerado muestran ndices de Gini inferiores a los latinoamericanos. A juzgar por la experiencia, no se sale del atraso conservando reas estructurales de desempleo y subempleo crnicos. Entre la segunda mitad del siglo xix y fines del sucesivo, los seis rasgos apuntados hasta aqu parecen ampliamente comunes a las experiencias exitosas de desarrollo tardo en Asia y Europa que recuperan el terreno en un lapso histricamente reducido. Dos generaciones, como se ha dicho. No
6 V. de este autor, El temblor interminable, CIDE, Mxico 2006, p.110.
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resulta fcil creer que las similitudes sealadas pertenezcan al territorio del azar o de elucubraciones ideolgicas ex post. Estamos frente a regularidades que requieren ser reconocidas y estudiadas. Sin embargo, la mezcla de crecimiento acelerado, urgencia poltica, regionalismo, consolidacin institucional, reforma agraria y menor desigualdad no constituye una estrategia de salida del atraso. Hara falta saber cmo se crea un clima de confianza interna (y externa) mientras se despiertan energas sociales capaces de sostener un largo ciclo de crecimiento con construccin de compatibilidades dinmicas entre sociedad, economa e instituciones. Sin embargo, la elusividad de las frmulas correspondientes a cada tiempo-pas no excluye regularidades que constituyen un entramado de requisitos conjuntamente ineludibles. Siempre existe al margen una posibilidad de compensaciones funcionales respecto a algn factor de menor dinamismo relativo, pero slo al margen. Los seis rasgos mencionados parecen piezas ineludibles de cualquier experiencia de salida del atraso.
Cunto podra faltar?

En el ltimo medio siglo las economas latinoamericanas han pasado por dos fases. En la primera (grosso modo entre 1950 y 1982) hubo crecimiento acelerado con efectos cada vez menores sobre el empleo y la reproduccin de agudas segmentaciones sociales reforzadas por la dinmica demogrfica. En la sustancia la aceleracin no pudo mantenerse por la escasa generacin de ahorro y el elevado endeudamiento externo. En la segunda, de los 80 a la actualidad, los rasgos dominantes han sido una mayor apertura al comercio exterior y a los flujos de capitales adems de las privatizaciones y una ms estricta disciplina monetaria y de gasto. Sin embargo, la regin en general (incluyendo Mxico y Brasil, que constituyen dos terceras partes del pib regional), no recupera el dinamismo econmico de las dcadas previas.7 En
7 En los ltimos tres aos (2004-2006), el repunte del crecimiento en Chile, Venezuela y Argentina est asociado en diversa medida al aumento de los precios internacionales de varios productos bsicos. CEPAL, 2006.
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sntesis: de un crecimiento que no pudo sostenerse a reformas que, hasta ahora, no han activado un nuevo ciclo de aceleracin econmica. O sea, medio siglo entre un crecimiento elevado pero estructuralmente frgil y un crecimiento sano pero endeble. Y mirando al futuro inmediato (los prximos 25 aos), un aumento de la poblacin en 150 millones de personas, la mayora de las cuales nacern pobres. Seamos razonablemente optimistas y supongamos que las reformas econmicas de las ltimas dcadas hayan tenido tiempos de maduracin lentos y que en las dcadas venideras comiencen a desplegar sus efectos positivos sobre el crecimiento de largo plazo. Si, concomitantemente, las economas latinoamericanas emprendieran rutas sostenibles de homologacin social y de mejora en la eficacia y legitimacin de sus instituciones o sea, de acercarse la regin a los rasgos dinmicos de las experiencias exitosas que hemos considerado en las pginas anteriores, cunto tiempo podra faltar para que algn pas de la regin alcanzara un nivel de productividad y bienestar comparable con los pases avanzados? La respuesta depende de varios factores entrecruzados, pero, para definir a una burda frontera temporal, nos limitaremos aqu a una sola variable, el pib per capita, asumiendo (incautamente?) que las otras dos (homologacin social y saneamiento institucional) se comporten en forma sistmicamente coherente con una recuperacin del crecimiento de largo plazo. En los lmites del pib per capita, la respuesta depende de su nivel inicial, su tasa de crecimiento prevista y la definicin de una frontera traspasada la cual sea razonable inferir que un pas podra comenzar a emanciparse del atraso. Supongamos que este nivel mnimo sea el que corresponde actualmente a pases como Portugal, Eslovenia, Grecia y Repblica Checa, cuyo pib per capita (a paridad de poder de compra) oscila alrededor de 20 mil dlares. Asumamos este nivel como umbral post-atraso y supongamos que en las dcadas por venir el crecimiento del pib per capita latinoamericano se site alrededor de un 3 por ciento anual. O sea, entre el 2 por ciento de Estados Unidos, el 2-3 por ciento de las mayores economas europeas y el 5-6 por ciento de Asia oriental en las ltimas dcadas. En estas condiciones cunto faltara para salir del atraso? Veamos.
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PIB per capita (2006 y proyecciones)

PIB pc (PPC) Bolivia Ecuador Per Venezuela Colombia Brasil Mxico Chile Argentina 2,880 4,466 6,289 6,467 7,898 8,964 10,604 12,737 14,838 Aos para lograr 20 mil dlares 66 51 40 38 31 28 22 15 11
Fuente: Los datos de 2006 son estimaciones de FMI, World Economic Outlook Database, Abril 2006.
Haciendo a un lado el caso argentino, cuya sobrevaluacin cambiaria probablemente no es suficientemente neutralizada por el criterio de la paridad de poder de compra, la salida del atraso podra ser econmicamente viable entre los 15 aos de Chile y los 66 de Bolivia. Un escenario muy diferenciado. La construccin de consensos socio-polticos y la capacidad de mantener bajo control variables econmicas crticas son tareas de extraordinaria complejidad y de xito incierto, pero cumplirlas a lo largo de tres generaciones resulta difcilmente imaginable. Aadamos, sin embargo, que si las mayores economas regionales emprendieran un camino firme de salida del atraso (con incremento de los nexos econmicos a escala regional), esto ciertamente acortara los tiempos para un rumbo similar entre sus vecinos. Por qu es este un escenario optimista? Porque suponemos que, de recuperarse el crecimiento de largo plazo, podra abrirse una nueva posibilidad para mejorar los indicadores de calidad institucional y de homologacin social. Si una futura reactivacin de largo plazo no ocurriera con adecuados avances en estos dos terrenos, difcilmente la consecucin de un determinado nivel de pib per capita sera indicacin confiable de una real salida del atraso. Al margen de todo fatalismo cunto tiempo falta antes de que la desilusin sobre los xitos sociales de la democracia active conflictos que la hagan insostenible y reenciendan tentaciones populistas o autoritarias? El
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populismo, que ha comenzado a asomarse en el escenario regional, podra ser una forma para corregir (transitoria y marginalmente) una variable crtica (la segmentacin social) y complicar las otras dos (crecimiento econmico de largo plazo y consolidacin institucional). As como un liberalismo con escasa visin estratgica podra mejorar el desempeo econmico sin avances sustanciales en las otras dos variables. Y, como hemos dicho, no es fcil imaginar una economa dinmica en el largo plazo con instituciones de baja calidad y aguda segmentacin social. Que slo en una generacin (poco ms o menos), Brasil, Mxico, Chile y Argentina pudieran dejar atrs siglos de atraso, revertir las curvas que vimos al comienzo de este ensayo y emprender un nuevo rumbo de sus historias, es algo que la vida cotidiana en estos pases no permite percibir con claridad. Sin embargo, eso indican los nmeros. Es notable lo poco que ha penetrado en la conciencia de las clases dirigentes y las sociedades latinoamericanas esta posibilidad. Tan cerca y tan lejos. Junto con el escaso inters real en la integracin econmica regional, este retardo de consciencia es hoy, probablemente, uno de los principales obstculos. Lo posible slo lo es a condicin de que sea un horizonte visible a travs de proyectos y comportamientos concretos. Sin eso, lo que pudiera estar al alcance en 25 aos podra requerir 75 o un tiempo tan largo que desde el presente asumira el aspecto de las calendas griegas.
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La insercin de Bolivia en la economa mundial. Una mirada crtica al post-neoliberalismo

Alfredo Seoane Flores*
Ya indico hace un siglo John Stuart Mill, y con razn, que son las importaciones, y no las exportaciones, las que aumentan la riqueza de un pas Paul Samuelson (1966) Pero tanto en la teora como en la prctica un supervit comercial puede ser una seal de debilidad nacional y un dficit una seal de fortaleza Paul Krugman (1994)
Resumen La insercin de Bolivia en la economa mundial respondi a la demanda de productos primarios, desarrollando una mono especializacin en minerales. Las variaciones de la demanda internacional del producto en cuestin determinaban las fluctuaciones econmicas, pasando de recesin a auge y viceversa. En los aos 1980s colapsa el desempeo exportador sin alternativas de relevo, determinando una verdadera y compleja crisis de insercin internacional. La reinsercin econmica, a travs del esforzado desarrollo de las exportaciones no tradicionales, constituye el inicio de una tendencia a la diversificacin en productos y mercados que el artculo califica como punto de inflexin en las constantes histricas del pas. Sin embargo, en la Bolivia post-neoliberal actual se detectan riesgos para la continuidad de esa tendencia diversificadora de las exportaciones, determinada por una combinacin de desestmulo al emprendimiento privado, exceso de gasto que repercute en inflacin y apreciacin de la moneda. La posibilidad que le brinda la coyuntura de auge de Balanza de Pagos al pas, para reforzar y desarrollar una mejor modalidad de insercin en la economa mundial, puede desaprovecharse. Algunas propuestas para lograr desarrollar las ventajas competitivas autnticas, en base a incorporacin de conocimiento a la dotacin de recursos existentes, son presentadas al concluir.
* Profesor-investigador del rea de Economa Poltica y Relaciones Internacionales del CIDES-UMSA.
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Introduccin
El punto de partida de nuestro anlisis es la reflexin que surge del epgrafe, que equivale a preguntarse cul es el aspecto esencial de las relaciones econmicas internacionales de un pas? Como dijo Stuart Mill sern las importaciones las que aumentan la riqueza? un supervit exportador no constituye la panacea para un pas? Digamos de inicio que la idea no es obvia y su comprensin no surge del sentido comn.1 La accin de exportar tiene sentido porque permite a un pas pagar los bienes y servicios que compra del exterior, es decir, provee de un poder de compra de productos importados. Tratar de exportar al mximo para acumular reservas creyendo que con ello se incrementa la riqueza de un pas, es el criterio mercantilista criticado por los ms grandes economistas clsicos debido a su efecto econmico pernicioso ya que un supervit, implica la existencia de dficit de otros pases, es decir, un juego de suma cero donde lo que gana uno pierde(n) otro(s), generando una dinmica internacional de intercambio decreciente y estimulante de la retaliacin proteccionista. Adems, una acumulacin de reservas internacionales (oro para los clsicos) en un pas, implicar una tendencia a la elevacin de precios que redundar en el deterioro de sus capacidades de exportar y en el incremento de sus importaciones, desarrollndose el llamado ajuste automtico.2
1 2 En ese aspecto, complementamos la idea mencionando la postura del economista austriaco Schumpeter, referida a que es la accin de los empresarios emprendedores la que enriquece a una sociedad. El mecanismo de ajuste automtico de desequilibrios de balanza de pagos planteado inicialmente por Hume (1752), bajo el sistema del patrn oro, seala que el pas con supervit de exportaciones ver incrementarse la cantidad de oro existente en su mercado y, por lo tanto, ver que sus precios subirn, disminuyendo stos, por el efecto inverso, en el pas con dficit, de manera que los flujos de comercio se revertirn y los dficits/supervits desaparecern. El mecanismo de ajuste en situaciones actuales donde ya no rige el patrn oro, no es necesariamente automtico, ya que las decisiones de poltica monetaria y cambiaria permiten manejarlo y postergarlo temporalmente, si es que existe la posibilidad de financiarlo. Una regla inquebrantable de la contabilidad internacional es que la suma de todos los dficits del mundo deben igualar a la suma de todos los seperavits. Los pases con supervit resultan ser quienes financian el dficit de los pases deficitarios que les compran.
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la insercin de bolivia en la economa mundial
En la realidad econmica actual, vemos pases que desarrollan un neomercantilismo esforzndose por mantener una posicin de exportador neto, que busca incesantemente producir excedentes sobre sus importaciones a partir de bajas tasas de consumo o elevado ahorro concentrndolas preferentemente en materias primas e insumos, al mismo tiempo que fomentan la produccin exportadora de bienes industriales y de alto valor agregado. Estas son, en cierta medida, experiencias de crecimiento que se muestran como ejemplos del xito logrado por una orientacin hacia exportaciones de bienes manufacturados, como sucede con Japn, Corea y China, entre otros del este de Asia. Cmo explicar ese neo-mercantilismo? Es una pregunta que trataremos de responder en este artculo.3 El ahorro externo, bajo la forma de crditos, inversin directa o inversin de cartera, constituye una forma adicional y complementaria que permite ampliar las capacidades de importacin y, a travs de ellas, las de produccin. De hecho, para los pases en desarrollo, un ampliado proceso de inversin necesario para acelerar el ritmo del crecimiento econmico, dada la escasa diversificacin productiva, requerir de un componente importado elevado por la adquisicin de bienes de capital, insumos industriales, patentes tecnolgicas, entre otros bienes y servicios. De ah la idea de que una buena insercin externa es aquella que le permite a un pas contar con los recursos para poder financiar las importaciones de bienes y servicios, necesarias para su desarrollo. Por eso, plantearse el desafo de acelerar el crecimiento econmico implicar, necesariamente, alguna modalidad que permita superar la restriccin de no contar con capacidades suficientes de importacin de bienes de capital, tecnologa e insumos necesarios para la produccin. Esto quiere decir que tendrn los gobiernos que resolver si pretenden incidir positivamente en
3 La economa China un ejemplo muy actual-, genera un supervit comercial enorme que lo destina en gran parte a comprar bonos del Tesoro de los EE.UU. pas que tiene un dficit comercial casi igual de enorme. Asimismo, la China recibe un gran flujo de inversin externa directa, principalmente norteamericana, y compra tecnologa y servicios, pagando la renta tecnolgica. Esto nos muestra que son dos las caras de la moneda que hacen posible la existencia del supervit chino/dficit de EE.UU.: flujos de bienes compensados con flujos de servicios y de capital de uno hacia el otro lado.
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el desenvolvimiento de la economa, la ecuacin consistente en una mezcla adecuada de exportaciones, acceso a financiamiento externo (crditos y/o inversin directa) y uso de esos recursos en importaciones de bienes de inversin. En ese entendido, podemos decir junto con Krugman, que tener un dficit comercial financiado con ahorro externo, que se traduce en importaciones de bienes de capital e insumos de la produccin, no siempre es malo para la salud de una economa, sobretodo si despus se traduce en capacidades productivas y de exportacin incrementadas que dan lugar a un supervit comercial, generando mayores posibilidades de importar y en fases de mayor desarrollo, convertir al pas en exportador de capitales y ahorro a otras localizaciones. Por el contrario, puede ser que una situacin de supervit sea resultado de una necesidad de contraer importaciones para destinar recursos al servicio de la deuda externa, como sucedi a toda Amrica Latina en la dcada de los 1980s, postergando su desarrollo. Las constantes histricas de la insercin de Bolivia en la economa mundial han estado marcadas por la demanda proveniente de Europa y Amrica del Norte, en concordancia con el desarrollo industrial que han vivido esas economas. Esa fuente del dinamismo de las exportaciones nacionales se concentr en un solo tipo de producto, de manera que tanto la produccin de plata y estao, definieron lo esencial de los periodos ms largos del proceso histrico econmico nacional. De esa manera, la economa boliviana se desarroll en sintona y al ritmo que le permitan las fluctuaciones de la demanda internacional del producto en cuestin, creciendo en la fase ascendente y entrando en crisis o recesin ante cambios depresivos en ella. El mercado interno, por su reducido tamao y la orientacin hacia adentro del llamado patrn de desarrollo, no representaba el motor dinmico de la economa, ya que estaba surtido por las importaciones manufacturadas de todo tipo y el abastecimiento de alimentos por un sector agrcola atrasado. Slo recientemente desde fines de la dcada de los ochenta, es que se produce una paulatina y creciente diversificacin en productos y mercados de exportacin, que hacen menos vulnerable a la economa nacional, respecto a los cambios en la demanda internacional, indicando un cambio histrico cualitativamente muy importante. En efecto, productos bolivianos
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de exportacin no tradicional4 como los agroindustriales que se dirigen a mercados regionales, o manufacturas de la joyera, las maderas, el cuero y los textiles, que acceden a mercados de pases industrializados como ee.uu. Europa o Japn entre otros, muestran una tendencia novedosa en la historia econmica del pas. Se puede decir que los mercados potenciales para las exportaciones de Bolivia, tienen dimensiones casi infinitas para las posibilidades actuales e inmediatamente futuras de su aparato productivo. Ms aun si consideramos el crecimiento del comercio internacional a ritmos mayores que la produccin, convirtindose la opcin de engancharse en esa dinmica, accediendo a mercados dinmicos, con la posibilidad de acelerar el ritmo del crecimiento para lograr efectivos incrementos del ingreso per cpita. Sin embargo, aun cuando existen posibilidades efectivas de acceso, una serie de factores devienen en una dinmica interna que atenta contra esa tendencia diversificadora de las exportaciones, entre los que podemos mencionar: la prdida de competitividad debido a los efectos de la revalorizacin de la moneda nacional en el marco de escasos avances en la productividad (enfermedad holandesa), la mentalidad rentista y anti-emprendedora de las polticas pblicas aplicadas, la contraccin de la inversin privada y de los emprendimientos econmicos en general, el deterioro de las condiciones de acceso a los mercados emergentes, entre otros. Adems, debido a un importante crecimiento del valor de las exportaciones y de las transferencias externas netas, las reservas se acumulan en el Banco Central y los ingresos fiscales superan a los egresos, pero, al mismo tiempo, la oferta interna se contrae, afectada por la escasa inversin privada, la apreciacin de la moneda y el abaratamiento de las importaciones. As, los costos se acrecientan, mientras las importaciones se abaratan. Esto afecta principalmente a los exportadores no tradicionales, antes que a las exportaciones de bienes primarios, que se han favorecido por una coyuntura de precios internacionales muy buena. Todo ello amenaza con el retorno a
4 Exportaciones no tradicionales desde Bolivia, son aquellos productos de exportacin que no son minerales o hidrocarburos, es decir, productos agrcolas, agroindustriales, forestales, industriales, etc.
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una situacin de especializacin concentrada en minerales y gas, tendiendo Bolivia a perder la escasa diversificacin lograda. Nuestro principal planteamiento es que la constante histrica boliviana en la que periodos de bonanza emergentes de explotacin de recursos naturales que cuentan con precios internacionales coyunturalmente altos, seguidos de periodos de estancamiento o crisis una vez esos precios invariablemente se deterioran, no debera ser una fatalidad histrica reiterada. En los comportamientos del sector exportador ms recientes, se puede observar una diversificacin en mercados y productos, detectndose determinantes estructurales y efectivos alineamientos de poltica econmica que han dado ese resultado. Sin duda, esa diversificacin de mercados y productos de exportacin, ha ido de la mano con el desarrollo de una emergente capacidad de emprendimiento nacional, donde predominan unidades empresariales (mayoritariamente pequeas), que contienen la semilla de una nueva forma o patrn de insercin. Se debera reforzar esa tendencia y evitar el retorno a la mono-exportacin, tal como lo seala toda la teora econmica actual. Es el desafo de la actualidad. Ser posible mantener esa tendencia a la diversificacin de productos y mercados de exportacin con el cambio del modelo neoliberal al actual post-neoliberal?, Qu factores externos e internos contribuirn a que eso suceda?, Cules variables muestran tendencias al deterioro y cuales al fortalecimiento de dicha tendencia? Son parte de las preguntas que este artculo pretende contestar.
Exportaciones e insercin de la econmica

Impronta
A partir de la dominacin colonial espaola y continuando con la vida republicana de Bolivia, predomin un patrn de insercin en la economa internacional basado en la extraccin de recursos naturales y sobre-explotacin de mano de obra. El descubrimiento de las vetas de plata de Potos, que da inicio a una explotacin salvaje de la poblacin nativa y el saqueo
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del mineral a favor del reino de Espaa y del capitalismo en sus inicios, marca el principio de una impronta en el desarrollo empobrecedor de esta sociedad (mendigo sentado en una montaa de oro) que se mantendr durante siglos. Inicialmente, coincidiendo con el periodo de surgimiento de la economa capitalista, los recursos extrados de las colonias irn hacia Europa para favorecer el proceso de acumulacin originaria. Posteriormente, durante la 1. Revolucin Industrial (1760-1830), la incrementada demanda de materias primas no significar para Charcas o Bolivia, la llegada de un impulso fuerte de inversiones y modernizacin. Esto es explicado porque dicho momento histrico coincide con la crisis de la corona espaola y el advenimiento de la lucha independentista, que empieza en Charcas, conflicto que implic la destruccin de la produccin minera: Bolivia inici su vida independiente con su base minera destruida. La minera, que se encontraba en decadencia desde la revolucin de los Katari (1876) se paraliz, virtualmente, durante los 16 aos que duro la lucha sin tregua por la independencia (Arce. 2003. p83). Ya que la minera era el sostn de la administracin colonial, advenida la Repblica, con una minera en crisis, la principal fuente de ingresos fiscales pas a ser los impuestos indigenales y el principal egreso los gastos militares. Esta situacin de profunda injusticia empieza a revertirse con la recuperacin de la minera.
De la plata al estao
La minera se recupera en los aos 1860 en adelante, inmediatamente anteriores a la Guerra del Pacfico, convirtindose desde entonces hasta la dcada de los 1980, en el principal soporte de las finanzas pblicas. Personajes como Jos Avelino Aramayo y Aniceto Arce, aportan y personifican el espritu emprendedor que posibilit este quiebre histrico. La empresa minera Huanchaca marca el resurgimiento de la minera boliviana en cuya historia que la muestra como la primera que incorpora tecnologa moderna en la produccin minera, la primera que recibe aportes de capital externos, principalmente chileno, la que financia la construccin del primer ferrocarril que conecta al territorio boliviano con el ocano y que, finalmente,
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decae por la cada de los precios internacionales del mineral, podemos encontrar las races de todos los siguientes emprendimientos mineros hasta la nacionalizacin de 1952. Un factor contemporneo con el surgimiento de Huanchaca, de gran significacin para Bolivia, fue el inicio del desarrollo de la explotacin de salitreras, guaneras y de la famosa mina de plata Caracoles en el departamento del Litoral Boliviano, concesionados a inversionistas ingleses y chilenos, al amparo del Tratado de 1866, firmado durante el gobierno de Melgarejo, que permita que los beneficios por impuestos a la minera se compartan por los gobiernos de Bolivia y Chile. Como sabemos, este hecho llev a la medida de subir los impuestos, adoptada por el presidente Daza, que sirvi de pretexto para la invasin chilena en el ao de 1879.5 El periodo de auge de la exportacin de la plata se agota a finales de la centuria debido a la disminucin del precio del mineral, que ocurre por la implantacin del monometalismo en reemplazo del bimetalismo monetario. Sin embargo, el desarrollo de la minera argentfera sent las bases para que el ciclo subsiguiente, de produccin y exportacin de estao, se pueda desarrollar. Una demanda creciente del mineral se combina con las ingentes dotaciones del mismo en Bolivia y, sobre la base de las capacidades de explotacin de los grandes yacimientos que haban servido para la explotacin de plata, le sigue la reorientacin de esas capacidades hacia el estao, producto de incrementada demanda internacional.6 Usando terminologa marxista se puede decir que la acumulacin originaria de la minera de la plata, sirvi para desarrollar la explotacin
5 La prdida del Litoral para el desarrollo de la minera de Bolivia signific un grave inconveniente ya que hasta la firma del acuerdo de tregua tuvo que realizar sus exportaciones por el ro de La Plata, adems del impacto en los ingresos pblicos al perder una fuente de recaudacin, en cambio, para Chile, el agresor, La conquista del Departamento del Litoral, () represent uno de los mayores aprovechamientos econmicos que registra la historia como consecuencia de una accin blica (Arce, 2003 p.109) Sobre el desplazamiento de la plata por el estao, Arce (2003) cuenta la ancdota de que Simn Patio, al ser avisado que se haba encontrado una gran veta en su mina La Salvadora, mientras caminaba para verla, rogaba Dios mo, que no sea plata, que sea estao Pg.185. Los personajes ms importantes de la era del estao fueron Simn Patio, Carlos Aramayo y Mauricio Hoschild, llamados los barones del estao. Almaraz, (1966)
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del estao. El mejor ejemplo es el del ferrocarril Antofagasta- Oruro, que permiti transportar el estao al puerto. El factor desencadenante para el desarrollo del nuevo ciclo, fue el incremento de la demanda por la utilizacin industrial del estao por parte de las nuevas industrias que surgieron, como resultado de la 2. Revolucin Industrial, en los pases capitalistas desarrollados tales como la industria del automvil, la de alimentos enlatados y todo tipo de productos que usaban la hojalata. El estao se usaba como producto antioxidante, antifriccin, conservante y envoltorio. La produccin estandarizada y masificada, caracterstica del periodo fondista, implic una creciente demanda del producto. En ese desarrollo, se fueron incorporando nuevos productores de estao, en pases del sur de Asa como Malasia y Tailandia, que fueron desarrollando yacimientos aluvionales, explotables a menor costo. Asimismo, con el avance tecnolgico se hizo ms eficiente el uso de los materiales, a travs de mejoras de procesos tcnicos ahorradores de materia prima adems del descubrimiento de nuevos materiales sustitutos, determinando que la demanda de estao tienda a caer. La conformacin de la Asociacin de Productores de Estao en 1929, debido a la habilidad de Patio que fuera su primer presidente, permiti estabilizar los precios del mineral, controlando la produccin mediante cuotas asignadas a cada pas, resultando de ello un buen paliativo a la tendencia decreciente de los precios del estao, que con los relativamente ms altos costos de las minas bolivianas, las afectada en primer lugar. La coyuntura ms favorable fue la de la 2. Guerra mundial por la importancia estratgica del estao boliviano, pues era el abastecedor ms seguro del mineral, mientras los yacimientos del Asa haban cado bajo el control Japons. Sin embargo, sto no se reflej mayormente en un beneficio para el pas, por carecer de un Gobierno/Estado capaz de negociar adecuadamente los intereses nacionales en una coyuntura favorable. La revolucin de 1952, la nacionalizacin de las minas, la marcha al oriente, fueron entre otros eventos causales del inicio de un cambio en la orientacin de la insercin internacional del pas. En efecto, la transferencia de recursos de la minera y del petrleo junto con la incorporacin de las tierras productivas del oriente y el desarrollo de la produccin de alimentos
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agroindustriales, permitieron la sustitucin de importaciones de alimentos tales como azcar, arroz, aceite, etc. y, posteriormente, el desarrollo de exportaciones no tradicionales. Tambin se inici un nuevo ciclo de produccin de hidrocarburos, con la participacin de empresas extranjeras.
Crisis de la minera
Sin embargo, el estao seguir siendo, por mucho tiempo ms, el principal producto de exportacin, aunque atravesando por situaciones difciles debido a una combinacin de: i) escasa inversin para exploracin y mejoramiento de las minas, ii) consecuente baja ley del mineral, iii) precios tendentes a la baja y iv) altos costos de explotacin acompaados de una relacin asalariados/empresa estatal poco flexible, redundando todo ello en una dificultad para afrontar una reestructuracin productiva y frenar el declive de productividad. La dcada de los setenta del siglo xx, represent para la economa boliviana un perodo similar al actual, en el que una coyuntura favorable de precios del estao y del petrleo producto que se empez a exportar desde la incursin de compaas norteamericanas como la Gulf Oil Company, que invirtieron en el pas y despus fueron nacionalizadas con fuerte participacin del estado como productor y exportador directo, implic supervit comercial y del sector pblico. Adems, emergieron condiciones extraordinarias en cuanto a la disponibilidad de crdito internacional, de manera que el pas accedi a importantes montos de deuda para el desarrollo. Sin embargo, las condiciones favorables que ello significaba no se plasmaron en un proceso de inversiones que desarrolle alternativas de exportacin e insercin en la economa internacional. Los aos ochenta fueron la otra cara de la moneda, ya que las condiciones de bonanza de balanza de pagos se revirtieron de manera radical. En efecto, producto la crisis econmica mundial y de polticas dirigidas a detener la inflacin que adoptaron los gobiernos de las principales economas del mundo, se produjo una elevacin en las tasas de inters, una contraccin econmica internacional y del crdito a los pases en desarrollo, con la consiguiente disminucin de la demanda por materias primas, entre otros.
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Las repercusiones sobre la economa boliviana fueron devastadoras ya que junto con la elevacin de los costos del servicio de la deuda externa, se dio una contraccin, encarecimiento y restriccin del crdito externo. Paralelamente, los precios internacionales del estao y el petrleo empezaron a disminuir y el valor de las exportaciones a contraerse. Asimismo, considerando que el periodo previo, de supervit de balanza de pagos, no se tradujo en la creacin de nuevas capacidades exportadoras ms diversificadas e incluso no se tradujo en mejores condiciones de exportacin tradicional la minera y la industria de hidrocarburos a inicios de los ochentas mostraban condiciones decrecientes de productividad se tuvo que afrontar una verdadera crisis de insercin externa, que repercuti en crecimiento negativo del pib. La situacin se vio agravada por un manejo ineficiente de los desequilibrios macroeconmicos, traducido todo ello en la hiperinflacin. Para agravar el escenario, se afect al ahorro privado, con la desdolarizacin de las transacciones financieras y de todos los contratos, bajo el criterio de que por decreto se iba a lograr disminuir la demanda de la moneda estadounidense, pero la medida se tradujo en una dolarizacin de facto, por una creciente demanda del dlar como reserva de valor. Los mecanismos automticos del ajuste del desequilibrio externo empezaron a manifestarse y la poltica econmica amplific sus efectos negativos, ya que exacerb los desequilibrios macroeconmicos, mediante una poltica monetaria expansiva, en un contexto de crisis en el sector externo (dficit de balanza de pagos) y del sector fiscal. La dificultad para mantener estable el tipo de cambio fue la manifestacin ms clara de dichos mecanismos.
Superando la crisis
Los efectos en el ritmo de crecimiento de la produccin se pueden observar en la grfica 1, donde claramente se ve que el ritmo de crecimiento del pib fue negativo desde 1980 hasta 1986, periodo en el que era 15% inferior al de 1980, y la poblacin (con crecimiento vegetativo de alrededor de 2.2% anual) se haba expandido en un monto algo mayor al 13%, es decir, el pib per-cpita en Bolivia disminuy en aproximadamente un 30% en seis aos. En 1987, se logra un crecimiento del pib de 2.5%. La Grfica 2 muestra
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que la recuperacin del crecimiento estuvo precedida por un incremento de las inversiones y las importaciones.
Grfico 1 PIB tasa de crecimiento
6,00 4,00 2,00 0,00 (2,00) (4,00) (6,00)
1981 1986 1991 1996 2001 2006 (p)
Fuente: Elaboracin propia en base a Dossier estadstico UDAPE. Julio, 2007.
30 20 10 N -10 -20 -30 Import

1 2
Grfico 2 Tasa de crecimiento 1981-1990
1981-1990
Inversin
Export
El ao de 1987 marca el momento ms lgido de la crisis de insercin los precios del estao caen por debajo de los $us.2 la libra fina y las exportaciones son el 51% de las de 1980 pero marca tambin el inicio de una nueva etapa, ya que es el ao en que las exportaciones no tradicionales comienzan un ritmo de crecimiento que ser sostenido durante los 20 aos siguientes, pasando de ser el 14% de las exportaciones en 1980 a un 19% en 1987 y en 1994 poco ms del 50%. Ese ao, de 1994, marca la primera
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vez en que las exportaciones no tradicionales superan a las tradicionales, situacin que se repetir en los aos siguientes hasta la aparicin de las exportaciones de gas que superan al total de las no tradicionales recin en el ao 2005.
Diversificacin de mercados y productos

En la dcada de los aos noventa se produce un cambio en la situacin general de la balanza de pagos de Bolivia que, despus de varios aos deficitarios, empieza a mostrar resultados positivos desde 1993, situacin que se mantiene hasta ahora, debido, en un primer momento, a un importante supervit de la cuenta de capital por inversin extranjera directa (ied), que llega a su punto mximo en 1998 y, ms recientemente, por el crecimiento del valor de las exportaciones, transferencias netas positivas y por programas de quita de deuda externa que han compensado la baja de los flujos netos de ied. En todos estos aos, las importaciones crecieron a ritmos acordes con el crecimiento del producto -es decir que no hubo restricciones al crecimiento provenientes de ese aspecto-, con un importante periodo en el que alcanza niveles muy altos, principalmente debido a la importacin de equipos e insumos para la exploracin, explotacin y transporte de hidrocarburos, que explicar algunos aos despus la expansin de las exportaciones de gas. Sin embargo, dejando de lado el boom del gas, las exportaciones no tradicionales fueron y siguen siendo un importante componente de la produccin con destino a los mercados externos, lo que denota aspectos positivos en el patrn de insercin internacional de Bolivia. El ao 2003 marca el primero de los aos del periodo democrtico en el que se tiene un supervit comercial y de cuenta corriente, donde tambin es favorable el comportamiento de las remesas del exterior, enviadas por bolivianos que realizan actividades laborales.
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Grfico 3 Exportaciones 1980-2006

4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27
Exportaciones
Notradicionales
Tradicionales
Grfico 4 Balanza de pagos

3500 3000 2500
Millones de $us
2000 1500 1000 500 0 -500 1980 -1000 -1500

Cuenta corriente Cuenta capital Superavit o dficit 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 (p)
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Para el crecimiento sostenido de las exportaciones no tradicionales, resultar determinante una combinacin de inversin privada, estmulo estatal y apertura de mercados externos, que se dio en los aos en que se aplic el programa de ajuste estructural, financiado y motivado por los organismos multilaterales. Inicialmente, los productos estrella de las exportaciones no tradicionales fueron los productos de la agroindustria del oriente, en particular los derivados de la soya y otras oleaginosas. Posteriormente, emergieron nuevos sectores exportadores, como la industria textil, la de manufacturas de madera, joyera, marroquinera, ubicados principalmente en el occidente del pas. Es decir, que la insercin ms diversificada en productos y mercados de destino, tambin se manifest en un diversificacin mayor en cuanto a la procedencia regional de las exportaciones. Ntese que la mayor parte de estos productos son resultado de la transformacin de recursos naturales abundantes como las maderas preciosas, el oro, cuero y de la mano de obra local, muy eficiente para labores manuales - artesanales y de bajo costo. Es decir que se trata de la incorporacin de valor agregado a las ventajas comparativas. En cuanto a la diversificacin de los mercados, se observa la creciente importancia de los mercados regionales como la can y mercosur, que son las dos reas preponderantes a donde se dirigen las exportaciones. En el caso de las exportaciones no tradicionales, como las oleaginosas y otros productos agroindustriales, fueron determinantes los mrgenes de preferencias comerciales otorgados a su favor en la Zona de Libre Comercio Andina, creada en 1989. En cuanto a los otros productos no tradicionales de origen manufacturado como los textiles, joyera, manufacturas de madera, los mercados extra-regionales de ee.uu. y Europa han sido los ms importantes, sin embargo, tambin a los mercados regionales sudamericanos han logrado penetrar. Cabe mencionar que para las exportaciones tradicionales, principalmente el gas, los mercados vecinos son los ms importantes, dado que Brasil y Argentina se constituyen en los actuales compradores de gas, mientras los minerales se exportan en su mayora a Europa, los ee.uu. y reciente a Japn (Zinc). De otro lado se observa en los ltimos aos que estn emergiendo flujos cada vez ms intensos de comercio al Asia, principalmente Japn y China.
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Grfico 5 Destino de las exportaciones Millones de $us

2500 2000 1500 1000 500 0
CAN MERCOSUR CHILE
2001-2006 NAFTA U. EUROPEA JAPON OTROS
Grfico 6 Composicin de las exportaciones

2500 2000 1500 1000 500 0
1980
1990 Minerales y metales
1997
1998
2003 Hidrocarburos
2006 (P)
No tradicionales
Nos interesa resaltar que la recuperacin reciente de las exportaciones tradicionales gas y minerales, no implic todava un decrecimiento en trminos absolutos de las exportaciones no tradicionales y el retorno a la
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matriz de especializacin exclusivamente concentrada en materias primas minerales (ver Grfica 6). En efecto, el crecimiento del valor de las exportaciones no tradicionales se ha mantenido aunque en trminos relativos ha sido desplazada del segundo lugar, como grupo, por las exportaciones de minerales. Comparativamente, si observamos la grfica 7 podemos decir que el factor precio ha sido mucho ms determinante para la expansin del valor de las exportaciones de minerales que el factor volumen. En el caso del gas, el ndice de volumen que creci mucho desde 1998, empieza a caer en 2006, mientras el ndice de precio crece de manera muy importante en los aos 205 en adelante, debido a la vigencia de la nueva ley de hidrocarburos. En cambio, para el caso de las exportaciones no tradicionales, el factor determinante ha sido el crecimiento del ndice de volumen, con una escasa variacin del ndice de precios, lo que quiere decir que el esfuerzo productivo es el que permiti que su valor se expanda respecto a los aos anteriores. Al interior de las exportaciones no tradicionales (ver grfica 8), los ndices en soya, maderas, joyera y textiles7, muestran un comportamiento muy interesante. En efecto, en tres de esos casos (soya, joyera y textiles) el ndice de volumen supera en ms de 3 veces al de la base=100 de 1990, mientras que el ndice de precios es inferior en algunos aos y superior con muy poco en otros. Esto nos est indicando lo que se mencionaba recin respecto a que el esfuerzo productivo en estos sectores ha sido muy trascendente. Adems, como se puede concluir por los datos sobre destino de las exportaciones de la grfica 5, la mayor diversificacin de mercados de destino de las exportaciones nacionales respecto del pasado, se debe a la penetracin que lograron estos productos no tradicionales, que son provenientes de muchos establecimientos de pequea dimensin, altamente generadores de empleo y encadenamientos productivos con el resto de la economa.
7 Los datos del Dossier UDAPE, 2007, no muestran en particular el grupo textiles, incorporndolo como parte de otros. Nuestra presuncin es que ese rubro est determinado principalmente por exportaciones del sector textil, por lo que le otorgamos en el grfico 8 esa denominacin.
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Grfico 7 ndice de volumen y precio de exportaciones Base 1990

700 600 500 400 300 200 100 0
VOL MINERALES PRECIO VOL PRECIO VOL PRECIO HIDROCARBUROS NO TRADICIONALES
Grfico 8 ndice de volumen y precio XNT Base 1990

1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0
VOL SOYA PRECIO VOL PRECIO MADERAS 1998-2006 VOL PRECIO JOYERA VOL PRECIO TEXTILES
Los acontecimientos de los aos de 2006 y 2007, en los que se alcanzaron niveles record de exportaciones de alrededor de $us.5.000 millones casi 10 veces ms que en 1987, paradjicamente, no aportan a la tranquilidad de un futuro con exportaciones crecientes y diversificadas, debido a que se observa el deterioro de las condiciones de produccin en el sector exportador no tradicional e incluso en el tradicional, debido fundamentalmente a una baja tasa de inversin. Asimismo, las condiciones
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de acceso a los mercados de destino de las exportaciones, como la can, los ee.uu. y la Unin Europea, estn cada vez ms frgiles, debido a que no se han negociado condiciones ms favorables y a que prevalecen enfoques contrarios a la continuidad y expansin de esos acuerdos por parte de las autoridades encargadas. Paralelamente, una combinacin de poltica monetaria contractiva y poltica fiscal expansionista, con un Banco Central que no puede controlar la expansin del medio circulante debido al crecimiento de las Reservas Internacionales Netas, ligadas al incremento del ingreso/gasto pblico est generando presiones y expectativas inflacionarias. Al mismo tiempo, el bcb desarrolla medidas de esterilizacin mediante Operaciones de Mercado Abierto y junto al financiamiento del pago de pensiones que el fisco financia con venta de Letras del Tesoro, determina que la deuda interna del gobierno se haya disparado superando la deuda externa, induciendo la elevacin de las tasas de inters y generando dudas respecto a la sostenibilidad de este esquema de financiamiento. Asimismo, se tiene una tendencia regional y mundial a la depreciacin del dlar, magnificada en Bolivia por la acumulacin de reservas en el bcb y su escaso uso en importaciones de bienes de capital, que sin duda sera una buena forma para descomprimir la situacin monetaria y cambiaria y expandir la oferta productiva. El resultado es: expectativas inflacionarias, apreciacin imparable del boliviano, des-inversin y oferta contrada, todo lo que conlleva peligro de que la actividad de exportacin no tradicional desaparezca.
Insercin externa y diversificacin exportadora en la teora econmica

Son varias las reflexiones sobre la problemtica del desarrollo en Amrica latina, que sostienen que la causa de su atraso se encuentra en una modalidad de insercin poco beneficiosa, basada en exportaciones de recursos naturales sin transformacin, por la que los beneficios de la actividad productiva se transfieren hacia el exterior y no impulsan el desarrollo endgeno. Veamos a continuacin algunos aportes fundamentales respecto a la mencionada cuestin.
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El Estudio econmico de Amrica Latina de 1949 (cepal, 1951) es el trabajo seminal, que plantea por primera vez la visin centro-periferia, tomando al progreso tcnico como el elemento que permite explicar las asimetras en el proceso de desarrollo que dan origen a las realidades del centro y la periferia. En ese marco, se seala que las economas perifricas especializadas en actividades agrcolas y mineras carecen, por definicin, de un desarrollo adecuado de sus ramas industriales (en las que tiene lugar el progreso tcnico), reservando a los centros la tarea de generar el progreso tcnico y hacerse cargo del desarrollo industrial (Citado por Di Filippo, 1998 p.3-4). La condicin perifrica tiene consecuencias en los desequilibrios externos, ya que el lento y fluctuante crecimiento mundial de la demanda de productos primarios importados desde los centros, determina que sus precios se deterioran en relacin a los de los productos manufacturados (deterioro de los trminos del intercambio), elevando el precio relativo de los bienes de capital respecto a los bienes primarios (p.4), mientras que el desarrollo y progreso tcnico exigen expandir las capacidades para importar los bienes de capital. De ah surge la llamada restriccin externa del desarrollo latinoamericano y la propuesta de impulsar la industrializacin, inicialmente mediante la sustitucin de importaciones ya emprendida en algunos pases de la regin, y evolucionar hacia fases ms intensas, como la exportacin de stas, haciendo endgeno el progreso tcnico al funcionamiento de la economa. Aun cuando la cepal lo previno en su momento, no pudo evitarse la asfixia del proceso de industrializacin latinoamericano, que continuaba conectado o insertado en el mercado internacional a travs de las exportaciones de bienes primarios y hacia adentro desarrollaba la manufactura para el mercado interno.8 Los cambios en las importaciones, pasando de bienes industriales de consumo una vez stos se producan internamente, por importaciones de bienes de capital e insumos para la industria, no signific
8 Al respecto y en relacin a las crticas al pensamiento cepalino por su sesgo anti-exportador, Ral Prebisch dice: Es indudable que la industrializacin basada en la sustitucin de importaciones ha contribuido notablemente a la elevacin del ingreso en los pases en desarrollo, pero lo ha hecho en grado mucho menor del que pudo haber conseguido con una poltica racional que combinara juiciosamente la sustitucin de importaciones con las exportaciones industriales. (Prebisch, 1964. p.32)
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superar la necesidad de generar recursos para financiar la adquisicin de esas importaciones. Dicha necesidad fue cubierta por la actividad del sector primario exportador que contaba con pocos estmulos para invertir e incrementar la productividad, debido al sesgo anti-exportador de las polticas econmicas y al deterioro de los trminos del intercambio. La dcada de los setenta permiti superar temporalmente dicha restriccin mediante el endeudamiento internacional, bajo condiciones que se modificaron en la dcada siguiente y cobraron caro al desarrollo y continuidad del modelo industrializador. El aporte de Fernando Fajnzylber (1988), tambin de la cepal, con los conceptos de competitividad sistmica y competitividad autntica en contraposicin al concepto de competitividad espuria, gener una visin renovada, que superaba a las prcticas proteccionista-estatalistas aplicadas en la mayora de los pases de Amrica Latina en los sesenta y setenta y, de otra parte, daba respuesta al discurso neo-liberal en boga, que sealaba a la libertad de mercado y la inversin como los paradigmas del desarrollo. En esta visin renovada de la cepal, se concibe a la competitividad en trminos sistmicos, la que surge de las condiciones y particularidades de un pas que le permiten desplegar sus potencialidades en los mercados externos, a travs de las empresas. En ese enfoque, los componentes relacionados con la educacin y la equidad social, son fundamentales para lograr xitos en la insercin en la economa mundial ya que permiten la solidez de la participacin en el mercado internacional (que) se vincula estrechamente con la capacidad de los pases de agregar valor intelectual a su dotacin natural de recursos (Fajnzylber, 1990. p.165). La bsqueda de un desarrollo con mayor equidad y sostenibilidad del medio ambiente, en la visin de Fajnzylber, requiere de una buena insercin internacional en base a la competitividad autntica, menos basada en la explotacin intensiva de los recursos naturales y la sobreexplotacin del trabajo humano y cada vez ms en el conocimiento, la aplicacin del progreso tcnico y la generacin de condiciones de equidad. No es, por tanto, una visin aislacionista y proteccionista sino de apertura, en las condiciones cada vez ms intensas de la concurrencia en el mercado mundial, donde se da la preponderancia de los factores del conocimiento y la tecnologa en la
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competitividad. Pero, al mismo tiempo, es una propuesta basada en una presencia proactiva del estado para apuntalar el desarrollo con competitividad. Al respecto, resulta aplicable a la realidad boliviana la siguiente afirmacin: El hecho de contar con recursos naturales no implica abdicar de las rentas que ellos pueden redituar, sino que es imprescindible que stas se apliquen a transformar y modernizar el sector agrcola y a potenciar el desarrollo de un sector industrial con creciente participacin y competitividad en los mercados internacionales (Ibid. p.165) y, en referencia a la idea de que la competitividad es sistmica, donde adems de las empresas, son los pases lo que compiten, A. Dabat (2004) aporta, siguiendo la vertiente de Fajnzylber: cuando la empresa vende, lo que est vendiendo no es solamente lo que ella produjo, est vendiendo lo que recogi de la sociedad. Est recogiendo en ltima instancia la capacidad de produccin que existe en un pas (p.53), es decir un conjunto de factores relacionados al sistema de educacin, la infraestructura y el conjunto de factores que integran un espacio productivo nacional. En tono armnico con esa percepcin, un trabajo que estuvo dirigido por Fajnzylber, define a la competitividad como ...la capacidad para sostener e incrementar la participacin en los mercados internacionales, con una elevacin paralela del nivel de vida de la poblacin. El nico camino slido para lograr esto se basa en el aumento de la productividad y, por ende, en la incorporacin de progreso tcnico (cepal-onudi, 1989, citado por Doryan, 1992 p.120) La propuesta de Fajnzylber es totalmente diferente a la -tambin heredera del pensamiento cepalino-, Teora de la Dependencia, que sostiene que en la relacin y el intercambio con el mundo desarrollado se produce y reproduce una relacin asimtrica y desigual del intercambio, que genera subdesarrollo en la periferia. En otras palabras, el desarrollo de los centros es posible y produce el subdesarrollo de la periferia, ergo, se deben romper los lazos comerciales y econmicos con los centros industrializados (Gunder Frank, 1979). En una vena crtica respecto de la Teora de la Dependencia, Dabat (2004) sostiene lo que importa para los autores dependentistas(...) no es si crece o no la industria, es la relacin de dependencia: cuanto ms se acenta la relacin de dependencia ms se acenta el subdesarrollo en los pases atrasados(...) la cuestin tiene que ver con comerciar o no comerciar, concluyendo: mi crtica fundamental al dependentismo es que en el capitalismo el que est peor no es el
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obrero explotado; es el desempleado, y en la economa mundial el que est peor no es el pas explotado, con relaciones comerciales con trminos de intercambio desiguales, sino el que no logra insertarse ni comerciar (ibid p.29). Otra vertiente influyente en Amrica Latina ha sido el enfoque sobre la competitividad, de Michael Porter (1990), que con su famoso diamante propone acciones dirigidas a desarrollar ventajas comparativas latentes. Su propuestas para tratar de enriquecer el entorno de las empresas que hacen a la competitividad, referidas a la situacin de los factores, condiciones de la demanda, industrias correlativas o coadyuvantes y ambiente empresarial, resultan en una propuesta operativa, con recomendaciones concretas dirigidas a fortalecer determinados aspectos que hacen a la competitividad. En ese sentido, encontramos muchos puntos de encuentro con el planteamiento de Fajnzylber, pero a diferencia de este, el desarrollo de Porter no contiene un anlisis comprensivo de la economa poltica del desarrollo (Doryan, 1992). En las ltimas dcadas, el pensamiento econmico predominante en Amrica Latina, estuvo fuertemente influido por los organismos internacionales y el llamado pensamiento nico que emerge del Consenso de Washington, en el que la apertura comercial y a la inversin privada externa, en trminos incondicionales, prometa la resolucin de los problemas del subdesarrollo y la pobreza, poniendo como ejemplo el exitoso proceso de los tigres asiticos. Sin embargo, como lo plantea Pipitone (2003) la realidad de lo ocurrido con esos pases muestra ms bien que una aplicacin determinada de polticas pblicas para apuntalar el desarrollo y el cambio estructural, fue el factor que permiti el xito exportador, la industrializacin y el desarrollo con mayor equidad y no necesariamente la liberalizacin por si misma. Ugo Pipitone, (2003) dice: Asia oriental no encaja sin ruidos en un modelo canonizado y compuesto por libre competencia, libre comercio, liberalismo poltico y separacin de Estado y negocios. En realidad, sobre la base de estos criterios la misma historia europea se volvera una caricatura ideolgica de si misma ( tratndose en realidad de un proceso caracterizado) por dictaduras modernizadoras, ciclos proteccionistas, subsidios, apoyo estratgico a las exportaciones (p.323), entre otros de los rasgos distintivos del desarrollo de Asia Oriental.
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A raz del planteamiento inscrito en el Plan Nacional de Desarrollo del gobierno de Bolivia (Ministerio de Planificacin, PND, 2006) de desarrollar una poltica comercial estratgica, ha vuelto a escucharse la propuesta, que bajo el mismo concepto, fue debatida en la dcada de los ochenta por economistas norteamericanos, encabezados por Paul Krugman (1991). Segn Krugman, la Poltica Comercial Estratgica puede definirse como el apoyo del gobierno de un pas a la posicin competitiva internacional de las empresas nacionales conjuncionada con la aplicacin de una poltica selectiva de fomento al crecimiento de industrias exportadoras de productos tecnolgicos, con alto valor agregado, que tengan interrelacin clave con proveedores de bienes intermedios y de industrias locales. Krugman advierte que mediante la aplicacin de poltica selectiva se corre el riesgo de provocar discriminaciones no deseadas ya que no existe una seguridad de que la eleccin de ganadores por parte de la burocracia sea eficaz, Una poltica de promocin de las exportaciones que favorezca a ciertos sectores elevar el costo de estos recursos y reducir la competitividad de otros sectores. Esto significa que todo programa de promocin selectiva de las exportaciones deber basarse en una idea muy clara de las exportaciones que sean ms convenientes que otras en el margen, ya que de otro modo podr resultar contraproducente (Ibid p.12). En efecto, la aplicacin de la poltica comercial estratgica de carcter selectivo que favorece la promocin de sectores en el contexto internacional, puede implicar desperdicio de recursos, siendo muy probable que usos alternativos de esos recursos por ejemplo promoviendo la competitividad sistmica y generando externalidades positivas a toda la industria sean mejores alternativas no discriminatorias. Para el caso de pases en desarrollo, como Bolivia, con relativamente escasos recursos y grandes necesidades sociales, las polticas ms recomendadas parecen ser aquellas que elevan la competitividad sistmica, es decir que tienen un carcter horizontal favoreciendo la competitividad de todos los sectores en general, como por ejemplo desarrollar el sistema educativo, la salud pblica, la infraestructura y la innovacin tecnolgica en una relacin estrecha entre universidades y empresas, los que no se dirigen en especfico a promover sectores en particular a travs de subsidios u otro tipo de transferencias de recursos a empresas, que eventualmente lo pueden hacer pases
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con mayores recursos. Estas no desconocen las orientaciones del mercado y tratan de focalizar sus acciones donde producen mayor retorno. Asimismo, una complementacin con la inversin privada es recomendable, sobretodo en aquellos sectores donde el Estado no tiene necesidad de invertir recursos y la racionalidad empresarial puede hacerlo con eficacia y eficiencia, de esa manera el sector pblico puede invertir sus recursos en aquellos proyectos donde obtiene mayor impacto. Tambin es destacable que en fases iniciales de procesos de crecimiento en base a exportaciones diversificadas, el potencial para la presencia competitiva se da en sectores que no son precisamente de tecnologa de punta, sino ms bien sectores que utilizan intensivamente los factores abundantes, es decir, recursos naturales y mano de obra. En esa realidad, la intervencin adecuada debera concentrarse en una intervencin que produzca efectos amplios en la mayor cantidad de empresas que logren insertarse en base a una competitividad autntica y no emergente de subsidios o apuntalamiento pblico.
Polticas pblicas y competitividad en Bolivia

En este apartado, analizaremos muy someramente, aspectos relevantes de las polticas pblicas adoptadas desde el ao 1985, con impacto en el sector productivo exportador. La reestructuracin econmica neoliberal, que adoptaron como programa econmico los gobiernos sucesivos hasta mediados de la presente dcada, buscaba promover la libertad econmica en el pas y morigerar la participacin estatal en la economa, abandonando su rol productor en beneficio de un rol promotor y regulador. En ese marco se determinaba que el sector privado sea el protagonista del desarrollo econmico, a travs de la expansin de las exportaciones, para lo que se adoptaron varias medidas (Rodrguez, 2004): Con el ds.21060, se adopt una poltica cambiaria basada en la libre oferta y la demanda instituyendo el mecanismo del Bolsn, la libre importacin con el pago de un gravamen uniforme de 20%, la libre exportacin
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y compensacin al exportador no tradicional por los impuestos pagados a travs de los certex, adems de la autorizacin a la banca privada a realizar operaciones de comercio exterior y recibir depsitos en moneda extranjera. Otro instrumento fundamental fue el ds.21660, de reactivacin, que instituy el Certificado de Reintegro Arancelario (cra), cre el Instituto Nacional de Promocin de las Exportaciones (inpex), disminuy la tarifa ferroviaria para carga de exportacin, entre otros. La Ley de reforma tributaria contena reglamentaciones en apoyo del sector exportador, particularmente la liberacin del pago del iva para compra de insumos para la exportacin. En 1988 se adopta una reduccin gradual del arancel a las importaciones que pasa de 20 a 10% en tres aos. El gobierno siguiente de Paz Zamora (1989-1993), sustituye el cra por el Draw Back, que devuelve aranceles en un porcentaje de entre 4 y 2% del valor a toda exportacin (excepto a las exportaciones tradicionales, las de animales vivos y maderas en bruto), e instituye la devolucin del IVA. Un hito muy importante en esa gestin fue la promulgacin de la Ley 1489 de Desarrollo y Tratamiento Impositivo de las Exportaciones, en la que se garantiza la libre exportacin, la devolucin de impuestos internos bajo el principio de neutralidad impositiva, el funcionamiento de Zonas Francas Industriales y Comerciales, el Rgimen de Internacin Temporal para el Perfeccionamiento Activo (ritex) y se instituye el Consejo Nacional de Exportaciones (conex). Esta Ley se encuentra aun vigente. En el primer gobierno de Snchez de Losada, se dieron medidas de transformacin muy intensas, como la capitalizacin, la ley de participacin popular, las leyes sectoriales y de creacin del sistema regulatorio, entre otros. En ese marco, sucedi la construccin del gasoducto al Brasil, la llegada de enormes inversiones al sector de hidrocarburos, as como el desarrollo de una legislacin muy conveniente a la inversin extranjera privada. Producto de esas inversiones -que como vimos en el apartado 2 implicaron niveles histricos- se pudo encontrar las ingentes reservas de gas y desarrollarlas para cumplir el contrato con Brasil y tener expectativas para nuevos mercados de exportacin de la energa. (Fundacin Milenio, 1998) El Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad (creado en noviembre de 2001, con financiamiento del BID), es uno de los intentos ms
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serios para desarrollar un enfoque de competitividad en el pas, sobretodo por el anlisis que hizo de las cadenas productivas nacionales y las propuestas que tiene para trabajar dichos encadenamientos. Al descentralizar la implementacin de sus programas a travs de los Consejos Departamentales y del Programa de Municipios Productivos, permiti difundir con mayor impacto nacional las propuestas y programas, adems de que esos programas contaron con la participacin del sector privado empresarial como interlocutor del sector pblico, definiendo agendas compartidas para desarrollar la competitividad. El rol de la Unidad de Productividad y Competitividad (upc) como Secretara Tcnica y rgano articulador de los brazos operativos del SBPC, se implement en torno a 5 reas de trabajo: a. Desarrollo de la matriz de competitividad, b. Desarrollo de cadenas productivas, c. Simplificacin de trmites, d. Calidad gerencial y e. Bolivia competitiva, con el objetivo general de que la upc proponga reformas de polticas pblicas que fortalezcan los sistemas productivos (Saavedra, 2002) Podemos decir que en los sucesivos gobiernos de Bolivia desde 1985 hasta 2005, se adoptaron un cmulo de medidas de estmulo a las exportaciones, con avances y retrocesos y no pocas contradicciones, pero que fueron en una direccin determinada. As, por ejemplo, desde la creacin del inpex, en 1988, hasta el SBPC, o desde el programa de devolucin arancelaria certex, pasando por el Draw Back y por la Ley de exportaciones que crea sistemas para el desarrollo de la competitividad como las Zonas Francas o el ritex, hasta la propuesta para el desarrollo de las cadenas productivas, hay una secuencia sostenida de esfuerzos, que han dado determinados frutos, como los sealados en el apartado ii de este artculo. Tambin, un rasgo comn importante de los sucesivos gobiernos nacionales desde 1985, ha sido la promocin de la libertad de comercio y la bsqueda de acuerdos de comercio preferencial que favorezcan a las exportaciones bolivianas (Seoane, 2002). Es en ese marco que se da el nuevo diseo estratgico del Grupo Andino, que pasa a la liberalizacin del comercio instaurando una Zona de Libre Comercio (zlc) en 1989. La adhesin de Bolivia al gatt y suscripcin del acuerdo que crea la Organizacin Mundial de Comercio (omc), la asociacin con el mercosur a travs de una zlc, la Iniciativa para el desarrollo de la Infraestructura
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Regional Sudamericana (iirsa), el compromiso a crear la Comunidad Sudamericana de Naciones hoy denominada unasur; todo esto partiendo de un propsito de integracin con la regin sudamericana inscrito como propsito principal de la poltica exterior. Al amparo de esas polticas, tambin se logr que mecanismos unilaterales de comercio preferencial se amplen como fue el caso del atpdea con los ee.uu. y el sgp Plus con la Unin Europa. Como se destac en el apartado 2, todos los anteriores fueron instrumentos que favorecieron el crecimiento y diversificacin de las exportaciones. La intencin de negociar un tlc de la Comunidad Andina con los ee.uu., fue rechazada por nuestro pas a partir de la hegemona poltica que surge como resultado de la emergencia de la agenda de octubre, de manera que Bolivia se retira de las negociaciones que sostuvieron los pases andinos con la potencia del norte -al igual que en las negociaciones en curso con la Unin Europea-, asumiendo una posicin de resistencia, frente al inters de los socios andinos de avanzar en esa direccin (Alvarado, 2006). No hay duda que desde 2006 entramos en un marco de polticas postneoliberales. En el gobierno de Evo Morales se promulga el Plan Nacional de Desarrollo Bolivia Digna, Productiva y Democrtica Para Vivir Bien (2006), que empieza identificando al patrn de desarrollo primario exportador, que se caracteriza por la explotacin y exportacin de recursos naturales sin valor agregado, como el causante de la transferencia de excedentes al exterior beneficiando a otras naciones e impedimento para la acumulacin interna que sustenta el desarrollo nacional. Por ello propugna que El cambio del patrn de desarrollo se inicia con la conformacin de una matriz productiva nacional (y que el objetivo) es la supresin de las causas que originan la desigualdad y la exclusin social en el pas. Para lograrlo propone () la ampliacin del aparato productivo en una matriz, la recuperacin del mercado interno y la redefinicin de nuestro relacionamiento con los mercados internacionales( p.6) Respecto a la formacin de la Matriz Productiva Nacional, el pnd segmenta en cuatro sectores al aparato productivo de la economa boliviana: i) Sectores estratgicos generadores de excedentes (hidrocarburos, minera, electricidad y recursos ambientales), ii) Sectores generadores de empleo e ingresos (industria, manufactura, turismo, desarrollo agrope84
cuario, etc), iii) infraestructura para la produccin (transporte, telecomunicaciones) y iv) servicios productivos (ciencia, tecnologa e innovacin y financiamiento). En el sector estratgico que por la Constitucin son patrimonio del Estado, el pnd define que se buscar maximizar el excedente econmico y optimizar su uso para la diversificacin econmica. La idea es que, a partir de sus excedentes, el sector estratgico provea recursos al sector generador de ingresos y empleo () a su vez, este sector proveer de insumos y bienes finales al sector estratgico para logra un tejido ms denso y cohesionado. El sector creador de ingresos y empleo, por su baja productividad y desarrollo tecnolgico requieren del apoyo del estado para la superacin de estos obstculos mediante polticas productivas que busquen criterios de selectividad y prioridad (). El sector de desarrollo de infraestructura y servicios productivos, proveer las condiciones para el desarrollo del sector estratgico, generador de ingresos y empleo, mientras que el Sistema Nacional de Financiamiento para el desarrollo Productivo, facilitar el acceso de sectores antes excluidos del financiamiento. (p.93) En referencia al tema de la innovacin tecnolgica, el pnd seala que la matriz productiva no podr ser desarrollada sin la participacin del componente cientfico, tecnolgico y de innovacin, razn por la que se define la intervencin del Estado para canalizar el uso de centros cientfico tecnolgicos, para lo que se crear el Sistema Boliviano de Innovacin (sbi) cuyo principal objetivo ser contribuir al desarrollo nacional mediante el apoyo a la competitividad del sector productivo y la generacin de soluciones a problemas nacionales a travs del uso del conocimiento y de procesos tecnolgicos, (p.183) para lo que se gestionar financiamientos mediante el Banco de financiamiento del desarrollo y se formularn proyectos por parte de los Centros de Ciencia y Tecnologa. Tambin detecta en el gas una importancia estratgica y geopoltica, que debe dar lugar a alianzas estratgicas que permitan articular la necesidad de capitales, ya que son sectores intensivos en capital y con escasos encadenamientos con el resto del aparato productivo nacional. La industrializacin y el aumento del valor agregado seran los resultados buscados. Asimismo, el pnd destaca la importancia de los recursos ambientales de biodiversidad, forestales, aire y agua, que son internacionalmente reconocidos como factor de negociacin y de oportunidades econmicas.
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pnd seala que se registr una bajo aprovechamiento de las ventajas comerciales
En el captulo referido a las Relaciones Econmicas Internacionales el
y una reducida diversificacin de mercados, mostrando una alta dependencia entre producto y mercado como por ejemplo oleaginosas a Colombia, prendas de vestir a ee.uu. y gas a Brasil. Tambin detecta problemas en la deficiencia de los servicios comerciales, la inadecuada infraestructura fsica () entre otros. Adems, la Inversin extranjera privilegi la explotacin de recursos naturales y no se orient al desarrollo de una matriz productiva basada en la elaboracin y exportacin de bienes manufacturados. Para superar esas debilidades propone, una nueva modalidad de relacionamiento econmico internacional (pgs. 200-201) con un perfil exportador ms diversificado, recuperacin de la importancia del mercado interno, equilibrio entre inversin extranjera, nacional y pblica y eficiente asignacin de la cooperacin internacional. La negociacin de acuerdos, buscando una integracin solidaria entre los pueblos con acciones de promocin de exportaciones con marca boliviana, implicar cambiar el enfoque de liberalizarse para integrarse a la economa mundial, por un nuevo enfoque, estableciendo una apertura regulada y selectiva en funcin de las ventajas dinmicas.
Conclusiones
La experiencia de muchos pases que han logrado una dinmica de alto crecimiento y desarrollo de la competitividad, muestra que una orientacin hacia las exportaciones, hacia los mercados externos lo ms diversificada posible en productos y mercados de destino, es muy recomendable. Enganchar la dinmica de la economa nacional a la dinmica del mercado mundial, que pasa por una fase de expansin de largo plazo, ayudara positivamente a que las tasas de crecimiento se aceleraran en el pas. En el caso especfico de Bolivia, una de las caractersticas de su economa es la heterogeneidad estructural donde subsisten y se determinan recprocamente, sistemas productivos de diferente base tecnolgica y por lo tanto de elevadas diferencias en productividad e incluso sectores con escasos nexos con el mercado y que prcticamente no incorporan los avances tecno86
lgicos; junto a otros sectores cuya dinmica est asociada a la del mercado internacional y que han desarrollado la llamada economa de enclave, una especie de isla de modernizacin tecnolgica y organizacional, en medio de un mar de atraso. Sin embargo, el punto de partida no es cero, ya que se tiene una diversificacin de productos y mercados, incipiente, menos amplia de lo que se quisiera, con dependencia excesiva respecto de algunos mercados, pero que constituye un verdadero y esforzado avance en comparacin con la situacin de crisis de insercin externa que se vivi en la dcada de los ochenta del siglo pasado. En ese marco, resulta poco constructivo criticar la diversificacin porque se inicia con productos que siguen teniendo una fuerte relacin con los recursos naturales y las ventajas comparativas de las que est dotado el pas, ya que es lgico e inevitable que en la etapa temprana de diversificacin sea de esa manera. Adems, darle valor agregado a los recursos naturales de los que est bien dotado el pas y que constituyen una fuente genuina de ventaja comparativa, es lo ms recomendable incluso para que de esa fuente se puedan desarrollar nuevas ventajas competitivas dinmicas. Como deca Fajnzylber (1990), citado antes, la solidez de la participacin en el mercado internacional se vincula estrechamente con la capacidad de los pases de agregar valor intelectual a su dotacin natural de recursos. Encontramos que en sus propsitos los diferentes gobiernos del periodo democrtico aportaron y adicionaron enfoques y propuestas para desarrollar el sector exportador diversificado. Incluso en ese marco de propsitos, no vemos grandes contradicciones entre las acciones del pasado, neoliberales, con lo planteado en el pnd del actual gobierno, post-neoliberales, dirigidas hacia mejorar el patrn de insercin internacional a travs de la diversificacin de las exportaciones. Probablemente el elemento diferenciador sea la menor importancia designada por el discurso actual a la inversin o el emprendimiento privado, mientras se quiere inducir una orientacin hacia el activismo del estado en diferentes sectores, incluso produciendo toda clase de bienes. La persistencia de un gastado debate acerca de si es la iniciativa y emprendimiento privados o la accin pro-activa del Estado el factor clave para la obtencin de resultados en el desarrollo econmico, enturbia el
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entendimiento de que, segn el aprendizaje de muchsimas experiencias de xitos y fracasos, es la combinacin eficiente de ambos -Estado y empresa- el factor que lleva a que una economa aceler su ritmo de crecimiento econmico y siente las bases para la sostenibilidad de ste, a partir de una eficiente insercin externa. El incremento de la productividad es el principal componente para determinar una elevacin en la competitividad y diversificacin de las exportaciones. En ese marco, una comprensin ms abarcadora de la problemtica sectorial, con mayor proyeccin acerca de la necesidad de impulsar el crecimiento de las exportaciones y el mejoramiento de la calidad de la insercin externa de Bolivia, identificando las necesidades emergentes y los mejores mecanismos de accin conjunta y concertada, es necesaria. La construccin de una visin nacional compartida entre los actores principales de la actividad del comercio exterior y de la insercin econmica internacional en general, permitir acciones convergentes hacia objetivos compartidos que incrementan las capacidades de negociacin del pas. En base al propsito comn de generar una mejor insercin externa en base a la creciente diversificacin exportadora, se puede desarrollar una agenda comn, nacional, que avance en el cmo y en el con qu medios e instrumentos se puede lograr concretar avances. Sin embargo, en estos das, al mismo tiempo que las reservas se acumulan en el Banco Central y los ingresos fiscales superan a los egresos, el gasto de inversin se encuentra contrado y el gasto de consumo se est expandiendo, por lo que los precios internos tienden a subir en tanto que la produccin interna (oferta de produccin nacional) se contrae, afectada por la escasa inversin privada, la apreciacin de la moneda y el abaratamiento de las importaciones. Parece operar un mecanismo de ajuste semi automtico en Bolivia, donde la posicin superavitaria induce un deterioro de la competitividad, generando las causas para la transformacin de la posicin comercial en su contrario. Muchos indicadores muestran que es as, que en el marco de una acumulacin de reservas, mecanismos diferentes tienden a generar una apreciacin de la moneda nacional y generar una inflacin de dos dgitos, de manera que los costos internos se acrecientan, mientras las importaciones se abaratan. Todo ello en un ambiente amenazante para
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la inversin privada, de manera que el insustituible emprendimiento empresarial no se manifiesta como agente capaz de adoptar las decisiones de inversin que conllevan la importacin de bienes de capital para ampliar las capacidades de oferta y de exportacin, que permitan aprovechar el buen momento del mercado mundial y que a su vez alivien la excesiva acumulacin de medios de pago internacionales. Esa es acaso la propuesta post-neoliberal del actual esquema de gobierno? Adems, se observan seales de que en la actual coyuntura, la dinmica de funcionamiento de las principales economas del mundo puede llevar a una disminucin de la demanda y de los precios de materias primas como el petrleo y los minerales. En efecto, se especula que en el ao 2008, por ejemplo, la economa de ee.uu. entrar en recesin, lo que llevar a disminuir la demanda de ciertos productos de parte de esa economa y de otras que le venden, como es la economa China, con un efecto significativo sobre los precios mundiales. Al contar con y mantener la mayor diversificacin de productos de exportacin, la economa boliviana, puede resistir de mejor manera el temporal de bajos precios de las materias primas. Una produccin diversificada y un acceso ms amplio a mercados externos, implicar diferentes reacciones al comportamiento de los precios mundiales y lograr que los efectos de la recesin internacional sean menos impactantes, menos recesivos y amplificadores de la inestabilidad. La teora econmica sobre el desarrollo coincide en su diferentes escuelas con excepcin de la teora de la dependencia que a partir de la diversificacin de productos de exportacin y mercados externos, una economa se hace menos vulnerable a los efectos negativos de los cambios bruscos en los mercados internacionales, a la vez que puede aprovechar mejor las fases de crecimiento de la demanda del mercado mundial. No cabe duda que la coyuntura actual es una de oportunidades para apuntalar el desarrollo nacional. Sin embargo, la economa boliviana tiende a evolucionar hacia un ajuste del supervit de balanza de pagos por mecanismos clsicos, los que encarecen los productos de exportacin y deterioran la competitividad, con tendencia a perder la diversificacin en productos y mercados lograda. Un excesivo monto de divisas que se acumulan como
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reservas internacionales, dan origen a una expansin monetaria y al crecimiento del gasto de consumo promovido por la expansin del gasto pblico, que coexisten en paralelo con seales de poltica econmica que desestimulan y ahuyentan a la nueva inversin. El efecto puede ser ms pernicioso que los supuestos efectos negativos de la suscripcin de tlcs o de la apertura comercial, cuando se mencionaba, en el discurso oficial del esquema actual, que destruiran la produccin nacional. Ms cercano a la verdad sera decir que la situacin de desestmulo a la inversin y el rentismo en torno a los excedentes del gas pueden causarlo. En ese marco, es importante que la propuesta post-neoliberal, adems de tener claro lo que combate, defina su opcin para el desarrollo productivo del pas, definiendo, aunque no les guste la palabra, la competitividad de la presencia exportadora y las modalidades de acceso en los mercados dinmicos. Una poltica proactiva para el desarrollo de la competitividad de las exportaciones, como la que se plantea en el PND, debera ser aplicada evitando que el entorno macroeconmico o la excesiva conflictividad social/poltica, impidan su avance. Esa es una asignatura pendiente del actual gobierno de Bolivia.
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Las mltiples vas de articulacin productiva para la exportacin

Fernanda Wanderley*
Resumen El debate internacional sobre el desarrollo econmico coincide con el Plan Nacional de Desarrollo del actual gobierno de Bolivia en tres principales puntos: la diversificacin productiva es la clave del crecimiento econmico, el Estado tiene una funcin central en el proceso de transformacin productiva y la heterogeneidad de las estructuras econmicas nacionales no es un obstculo para el desarrollo. La historia nos abre la oportunidad de transitar de un modelo nico a un modelo combinado de desarrollo econmico y social a travs del diseo e implementacin de polticas industriales que fortalezcan las diversas formas de articulacin productiva y la capacidad competitiva en mercados nacionales e internacionales. La pregunta es cmo avanzar en la agenda de polticas econmicas que promuevan simultneamente crecimiento econmico y mejor distribucin de la riqueza va empleo de calidad?. El trabajo propone un marco analtico para la concertacin de la nueva agenda de polticas de fomento productivo a partir de cambios en tres ejes: i) de visin sectorial a un abordaje por mercados de productos, ii) de polticas macro a acciones meso y microeconmicas y iii) de iniciativas estndares a polticas diferenciadas segn las necesidades de los diversos mercados de productos.
Introduccin
La discusin acadmica internacional sobre desarrollo econmico ofrece recursos tericos y empricos importantes para pavimentar nuevas vas de
* Ph.D. por la Universidad de Columbia. Docente- investigadora del CIDES-UMSA. Para contacto, escribir a: fernandawanderley@cides.edu.bo.
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desarrollo en pases con economas heterogneas como la boliviana. Se ha dejado de lado los consensos y las vas nicas para concebir el desarrollo como procesos locales, especficos, diversos y sintonizados con las necesidades y percepciones de los actores productivos. En este nuevo marco, el desarrollo tiene mucho de auto descubrimiento y deliberacin. Este debate abre nuevas alternativas para plantear polticas econmicas e industriales creativas diseadas con base en las realidades econmicas concretas. En el contexto de cambios en las aproximaciones al desarrollo, el objetivo de este trabajo es proponer una nueva entrada analtica que reconsidera la importancia de las barreras estructurales e institucionales de la economa boliviana y de las dinmicas micro-econmicas de los tejidos productivos orientados a la exportacin. Desde esta manera buscamos contribuir al proceso de concertacin de la nueva agenda de polticas de fomento productivo. El Plan Nacional de Desarrollo propone el reconocimiento, la proteccin y promocin de las diversas formas de organizacin productiva como la va para el desarrollo econmico y la diversificacin de la exportacin. La experiencia internacional corrobora la orientacin del Plan Nacional de que la heterogeneidad de las formas de organizacin productiva y la diversidad de tamao de las unidades econmicas (micro, pequea, mediana o grande) no son parte del problema, como se sola pensar en el pas, y si de la solucin del desarrollo productivo. Varios pases con caractersticas similares a Bolivia, con una importancia relativa de unidades de reducido tamao en sectores industriales similares a los nuestros, y que adems se organizan bajo principios diferentes a la empresa occidental moderna, lograron dar el salto hacia la innovacin sostenida y a la insercin en mercados globalizados. (Schimtz, 1995; Humphrey, 1995). La cuestin ya no es si las diversas formas de organizacin productivas y unidades de reducido tamao tienen la capacidad de generar crecimiento y empleo de calidad, sino bajo qu condiciones esto puede ocurrir. En otras palabras, la diversidad de formas de organizaciones econmicas no es en s misma un obstculo al desarrollo econmico. Ms bien son los tipos de gobiernos corporativos, las articulaciones entre unidades y el contexto institucional (las reglas oficiales y las reglas inscritas en las prcticas y ex94
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pectativas de los agentes econmicos) lo que determina la performance de las economas. Esta nueva orientacin abre indudablemente la posibilidad de transitar de un modelo nico a un modelo combinado de desarrollo econmico y social a travs del diseo e implementacin de polticas industriales que fortalezcan las diversas formas de articulacin productiva y sus capacidades para posicionarse en mercados nacionales e internacionales. Sin embargo, avanzar en la construccin de un modelo de desarrollo diverso y combinado implica superar la interpretacin de la heterogeneidad estructural de la economa boliviana como el embate de lgicas econmicas separadas e irreconciliables. La divisin de cuatro economas-privada, pblica, comunitaria y social cooperativa presente en la propuesta constitucional de diciembre de 2007 no da cuenta de la diversidad y complejidad organizativa y laboral de la economa boliviana que transciende la dicotoma entre lgica capitalista y lgica comunitaria/solidaria. Tampoco contribuye al diseo e implementacin de polticas productivas que se fundamenten en el conocimiento de los actores econmicos en trminos de sus caractersticas organizativas, posicionamiento en los eslabones de las cadenas de valor y niveles de integracin al mercado nacional e internacional. Cmo avanzar en la agenda de polticas econmicas que promuevan mayores niveles de crecimiento econmico, diversificacin productiva sostenida y procesos de articulacin de los tejidos productivos y laborales? Creemos que el mejor camino requiere cambios en tres ejes: i) de visin sectorial a un abordaje por mercados de productos, ii) de polticas macro a acciones meso y microeconmicas y iii) de iniciativas estndares a polticas diferenciadas segn las necesidades de las diferentes formas de produccin y comercializacin. Para esto es importante ir ms all de los diagnsticos generales sobre los problemas de la economa boliviana. De hecho conocemos de memoria las barreras estructurales de nuestra economa altos costos de infra-estructura, bajos niveles de capital humano, institucionalidad adversa al crecimiento (iig-pnud, 2003). De igual manera estamos conscientes de las condiciones generales para el desarrollo econmico: estabilidad macroeconmica, seguridad jurdica, un marco regulatorio adecuado para
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corregir fallas de mercado y evitar crisis financieras, mercados competitivos e integracin estratgica a la economa global y dinamismo productivo sobre una mejor articulacin de los tejidos productivos y laborales (Rodrik, 2004). Aunque los estudios sectoriales son muy importantes para orientar las iniciativas pblicas y privadas ms puntuales, todava carecemos de un marco interpretativo que ofrezca criterios para orientar las polticas industriales. El marco interpretativo que proponemos articula el anlisis sectorial con el anlisis de mercado de productos. Creemos que el abordaje de mercado abre la posibilidad de comprender dinmicas comunes entre sectores, facilitando la definicin de criterios que abarquen conjuntos de empresas y unidades productivas ms all de la especificidad sectorial. Con base en los estudios de caso (Hurtado, 2006) sobre las estructuras de costos, las estrategias gerenciales y dinmicas micro econmicas de empresas que operan en el grupo de productos transables de mayor xito en los ltimos aos soya, joyas y manufactura de productos de madera, identificamos diferentes vas de produccin y comercializacin para la exportacin adems de la va de los productos tradicionales como minerales e hidrocarburos. (Wanderley y Gray Molina, 2007). Nos apoyamos en las contribuciones multidisciplinarias sobre la construccin institucional de los mercados. Desde la sociologa, la antropologa y la geografa se avanz la comprensin de los mercados no como un mecanismo abstracto de asignacin de recursos sino como estructuras organizacionales y procesos de intercambio que se sostienen sobre instituciones, incentivos, prcticas y culturas econmicas (White, 1994, 2002; Burt, 1992; Stark y Bruszt, 1998; Fligstein, 2001; Abofalia, 1996). Estas lecturas ponen de manifiesto que las transacciones econmicas son socialmente construidas y que las instituciones (reglas jurdicas y sociales) potencian o limitan las ventajas competitivas de las economas nacionales. Quiere decir que los mercados son construcciones histricas resultado tambin de las iniciativas pblicas y privadas implementadas a nivel nacional y subnacional. Estas crean, regulan, estabilizan y legitiman mercados (Rodrik, 2006). El trabajo est organizado en tres partes con esta introduccin. En la segunda parte se analiza las caractersticas de las diversas vas de articu96
lacin productiva para la exportacin, los pesos relativos de las barreras estructurales e institucionales y la contribucin diferenciada de estas vas para el crecimiento, empleo y eslabonamiento. En base en este anlisis, la tercera parte est dedicada a la agenda de polticas diferenciadas segn las vas de exportacin y a la identificacin de actores e instituciones importantes (formales e informales) para la promocin de dinmicas competitivas virtuosas.
Las vas de articulacin productiva para la exportacin

En trabajos anteriores hemos analizado las limitaciones del patrn de desarrollo boliviano caracterizado por la fuerte dependencia de la explotacin de pocos recursos naturales con bajo valor agregado y hemos argumentado a favor de la diversificacin sostenible de las exportaciones como el factor central del desarrollo de la economa boliviana. (pnud, 2005; Wanderley y Gray, 2007). Proponemos que lo que est en juego es la multiplicacin de sectores y actores productivos con capacidad de insercin en nichos del mercado internacional y de generacin de una dinmica econmica en los sectores que les proveen insumos y servicios. En el presente artculo exploramos tres vas de articulacin para la exportacin: (i) los mercados de commodities como la soya, (ii) la va de los productos manufacturados de calidad estndar y bajo precio y (iii) la va de productos de alta calidad, diversos y con innovacin.1 Sin embargo estas no son las nicas vas existentes. Una va adicional que todava se conoce muy poco est conformada por productos y servicios intermediarios en circuitos nacionales e internacionales de agregacin de valor. Lo que buscamos con este ejercicio es desarrollar herramientas analticas que faciliten la identificacin de los factores claves para la multiplicacin de agentes productivos y de experiencias exitosas en las diferentes vas de produccin y comercializacin.2
1 2 El anlisis se bas en estudios de caso desarrollados por Gilberto Hurtado. Sobre el anlisis extenso de los estudios de caso, consultar Gray y Wanderley, 2007.
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La exportacin de productos tradicionales como minerales y hidrocarburos es la va ms conocida que responde por aproximadamente la mitad del crecimiento per-cpita observado desde 1950. Casi dos tercios de las exportaciones bolivianas en el ao 2006 se debi a este sector (2.802 millones de dlares). Las limitaciones de este sector, ms all de las divisas que representan para el pas, son, sin embargo, muy conocidas. Los sectores extractivos funcionaron como enclaves, aislados de los mercados domsticos y limitados en la generacin de empleo (pnud, 2005) Entre los sectores de exportacin no tradicional est la va de los mercados de commodities como la soya. La capacidad competitiva de las empresas en esta va se asienta sobre una poltica industrial agresiva tierra barata, crdito barato, diesel subsidiado y preferencias arancelarias que mantuvo la industria de la soya por ms de 15 aos pese a la productividad decreciente en el sector (pnud, 2005). Las principales desventajas competitivas de esta va son la ausencia de productos complementarios que obliga a los productores a importar tecnologa e insumos, los altos costos de transporte y la dependencia de los acuerdos comerciales. La segunda va de exportacin no tradicional est formada por productos estandarizados que compiten en nichos de mercados sensibles a precio. Algunos de los principales productos en esta va son las joyas, prendas de vestir y productos de madera. Las principales ventajas comparativas de estos productos son mano de obra barata y abundancia de recursos naturales. La principal limitacin de esta va es su dependencia a las preferencias arancelarias. La va de los mercados de productos estndares y sensibles a precio est formada por empresas grandes y modernas que emplean muchos trabajadores asalariados y cuentan con gran inversin en maquinarias. La estrategia que garantiza la competitividad en los mercados sensibles a precio es la internalizacin de todo el proceso productivo desde la provisin de insumos y servicios hasta la entrega del producto. Estas empresas presentan muy bajo eslabonamiento con otras empresas y unidades productivas en el proceso de agregacin de valor. Es a travs de la coordinacin con empresas de venta mayorista, el control sobre los insu-
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mos y otros procesos complementarios (integracin hacia atrs), y mano de obra poco especializada y barata que estas empresas logran superar las barreras estructurales de la economa boliviana y competir en el mercado internacional. La tercera va est formada por un naciente sector exportador de productos no tradicionales, diferenciados y que compiten en nichos de mercado sensibles a calidad, (biocomercio, comercio justo y nichos de mercados de consumidores con alto poder de compra). Algunos de estos productos son alimentos orgnicos, artesanas, joyas y muebles. Esta va est formada por organizaciones productivas diversas (asociaciones campesinas, cooperativas de produccin y/o comercializacin, unidades familiares o semi-empresariales) con dinmicas de produccin, comercializacin y consumo alternativas a la empresa occidental moderna y con diferentes grados de integracin a mercados locales, nacionales y fronterizos. La mayora se caracteriza por produccin en pequea o mediana escala. La principal ventaja competitiva de estos productos en nichos de mercados internacionales es su diferenciacin, innovacin tanto en trminos de producto como de proceso, su calidad y relativo bajo precio. Estos negocios no dependen de las preferencias arancelarias porque exportan a nichos de mercados en diferentes pases que no cuentan con tratados especiales con Bolivia. Estas empresas dependen fuertemente de mano de obra calificada y estable y fuerte coordinacin con otras unidades en la provisin de servicios, insumos y, partes del proceso productivo. Para competir en estos nichos de mercado, la coordinacin con otras unidades en la provisin de insumos y en el proceso de agregacin de valor se complementa con la integracin hacia adelante (control sobre la comercializacin con consumidores finales). Entre los principales problemas de estas unidades son precisamente no contar con proveedores confiables y la baja calidad de los insumos y servicios complementarios. Estos son problemas que impactan negativamente los costos de produccin y comercializacin, restringiendo el nmero de empresas que pueden manejarse con xito en el entorno econmico boliviano e insertarse en nichos de mercado sensibles a calidad. Sin embargo, estas empresas son menos vulnerables a cambios en los acuerdos internacionales. De la misma manera estas empresas tienen ms posibilidad de responder a
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nuevas tendencias en sus nichos de mercado debido al monitoreo directo de los consumidores finales.
Cuadro 1 Las tres vas: commodities, mercados sensibles a precio y a calidad
Empresas en mercados de exportacin sensible a precio Productos estndares y volmenes altos
Empresas e unidades econmicas en mercados de exportacin sensible a calidad Productos con identidad y calidad especfica orientada a nichos de mercados - biocomercio, mercado justo, artesanas y arte Productos diferenciados Produccin de mediana escala Alta calidad
Empresas e unidades econmicas en mercados de commodities Soya
Mercados y nichos
Productos estndares Produccin de larga escala Calidad estndar Mano de obra barata
Productos estndares Produccin de larga escala Calidad estndar
Ventajas comparativas
Trabajadores especializados (ni- Mano de obra barata veles salariales ms bajos segn los estndares internacionales) Recursos naturales abundantes Mercados diferenciados Recursos naturales abundantes Preferencias arancelarias
Recursos naturales abundantes Preferencias arancelarias
Seguidores: tecnologa y diseo de Lderes: innovacin tecnolgica Seguidores: tecnologa productos y de producto Tecnologa e insumos importados - Insumos y tecnologa impor- Tecnologa e insumos imDependencia de insumos y tecno- tados portados loga extranjeras Dependencia de insumos y tecnologa extranjeras Ausencia y escasez de productos y servicios complementarios Bienes y servicios pblicos insufi- Bienes y servicios pblicos insu- Bienes y servicios pblicos cientes e ineficientes ficientes e ineficientes insuficientes e ineficientes Integracin hacia atrs - internali- Integracin hacia adelante rezacin de los procesos de abaste- lacin directa con los consucimiento de insumos midores Coordinacin con las compaas de Coordinacin hacia atrs con una wholesale companies red de proveedores de insumos Reduccin de costos de trabajo y Innovacin y diversificacin de Reduccin de costos de trarecursos naturales mercados bajo y recursos naturales
Fuente: Elaboracin propia.
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Estrategias de negocio
Desventajas comparativas
Contribuciones diferenciadas al crecimiento, empleo y eslabonamiento

La exploracin de las oportunidades y limitaciones que ofrecen las diferentes vas de diversificacin de exportacin tanto en trminos de crecimiento como de eslabonamiento con los otros sectores y actores econmicos nos indica que cada una de las vas aporta de manera diferenciada al crecimiento, el empleo y la articulacin de los tejidos productivos. La va de los mercados estndares y sensibles a precio contribuye poco a la articulacin con otras empresas nacionales y a la generacin total de empleo, sin embargo estas empresas son las responsables por la mayor parte de los ingresos de exportacin no tradicionales as como son las que de manera unitaria absorben ms trabajadores. La va de los nichos de mercados especficos y sensibles a calidad se estructura sobre la coordinacin con proveedores de servicios y productos y, por lo tanto, ofrece ms posibilidades para la densificacin del tejido productivo de la economa nacional. Sin embargo, estas unidades son actualmente las que menos aportan al total de los ingresos de exportacin y de manera unitaria absorben menos empleo directo, aunque, en conjunto, generan el mayor nmero de empleos. Mientras las vas de mercados commodities y sensibles a precios dependen de las preferencias arancelarias, la va de los mercados sensibles a calidad son menos vulnerables a las preferencias comerciales. Debido a los aportes diferenciados de las diversas articulaciones productivas en trminos de ingreso, empleo y eslabonamiento con otras unidades econmicas, Bolivia no puede prescindir de ninguna de ellas. Por ello el reto est en polticas que soporten el desarrollo combinado de las diversas vas de exportacin.
Pesos diferenciados de las barreras estructurales

La pregunta que emerge del anlisis anterior se refiere a los efectos de las polticas sobre las vas de diversificacin de las exportaciones: estos efectos son similares o diferenciados? Para avanzar este anlisis es importante comprender los pesos relativos de las barreras estructurales de la economa boliviana en las diversas vas de articulacin productiva.
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Los estudios de casos exitosos de exportacin no tradicional indican que efectivamente las empresas y unidades productivas tienen que lidiar cotidianamente con problemas comunes propios de la economa boliviana. Estos pueden ser agrupados en tres categoras: (i) servicios y bienes pblicos, (ii) servicios y bienes privados (en sus mercados y sectores) y (iii) contexto poltico- institucional.3 En el cuadro siguiente explicitamos los problemas ms importantes en las tres categoras.
Cuadro 2 Barreras estructurales
(i) Bienes y servicios pblicos Baja calidad de la infraes tructura de transporte: sistemas ineficientes que limitan el flujo constante de material prima (ii) Bienes y servicios privados (iii) Contexto poltico-institucional
Escasos servicios y bienes privados com- Instabilidad poltica plementarios - pocas firmas y bajo nivel de especializacin de productos y servicios Inseguridad jurdica
(i) Proveedores de material prima no confia- Baja previsibilidad de acciobles: productores organizados informalmente y nes gubernamentales Sistema ineficiente de adua- que no operan segn una lgica empresarial na: dificultades para la importacin de insumos (material (ii) Servicios privados inadecuados de educaprima y tecnologa) cin y capacitacin Servicios bsicos insuficien- (iii) Industria de transporte areo en crisis. tes: electricidad, gas natural precios altos y baja frecuencia de vuelos y agua internacionales. Sistemas legal y regulatorio ineficientes
Fuente: Elaboracin propia.
Sin embargo, y esto es lo ms importante, los costos de las restricciones estructurales e institucionales de la economa boliviana no son iguales entre las diferentes vas. Esto debido a que, por un lado, las estructuras de sus respectivos mercados internacionales definen ventajas competitivas especficas y,
3 Para ms detalle sobre el costo pas asociado a las barreras estructurales e institucionales, consultar (SBPC, 2001), (IIG-PNUD, 2003), (CAINCO-CAF, 2006), (Banco Mundial, 2007), (WEF, 2007).
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por lo tanto, estrategias diferenciadas. No menos importante es el hecho de que la variacin de los recursos financieros, humanos y tecnolgicos predominantes en cada va restringe las alternativas disponibles para enfrentar las limitaciones tanto institucionales como estructurales. Por esto es insuficiente un conjunto nico de iniciativas pblico-privadas para todos los sectores. Para empresas que compiten en mercados sensibles a precio y en mercados de commodities, los principales problemas se refieren a los productos y servicios pblicos y al contexto poltico e institucional. Los problemas referidos a los servicios y bienes privados como escasez, baja calidad y poca confiabilidad no son limitaciones graves debido al que estas empresas pueden con ms facilidad resolverlos a travs de la estrategia de integracin vertical. En otras palabras, pese a que la limitacin de los servicios y bienes privados pesa en su estructura de costos, estos son reducidos a travs de la internalizacin del proceso productivo en la empresa. Para las firmas que compiten en mercados sensibles a calidad, los problemas relacionados a la baja calidad de los productos y servicios privados complementarios adquieren importancia significativa dada la centralidad de la coordinacin con otros productores y prestadores de servicios para competir en nichos sensibles a calidad. Las unidades en esta va se caracterizan por la produccin en pequea escala, con limitados recursos financieros y humanos. En relacin a los problemas en la provisin de bienes y servicios pblicos, estas empresas y unidades productivas no solo enfrentan la ineficiencia como tampoco cuentan con servicios diferenciados adecuados a sus caractersticas y necesidades. Un ejemplo de polticas para resolver este problema, implementado en otros pases, es la oferta de servicios de aduana adecuados a la importacin de insumos y exportacin de productos en cantidades reducidas.
Ideas para la nueva agenda de polticas diferenciadas

Pese el contexto adverso con serias barreras estructurales e institucionales, la economa del pas ha logrado un cierto nivel de diversificacin de las exportaciones que puede convertirse en una fortaleza econmica si se
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logra multiplicar las experiencias exitosas. Qu nos advierte el anlisis de mercado sobre las prioridades de los exportadores? El anlisis anterior sugiere que las polticas orientadas a reducir el costopas derivado de los obstculos estructurales (transportes, integracin fsica y desarrollo de capital humano) deben combinarse con polticas diferenciadas para los diferentes productos segn los pesos relativos que imponen estas barreras, los cuales responden a los mercados en que compiten y las estrategias de negocio en las diferentes vas. En los mercados sensibles a calidad, encontramos que el peso relativo de los encadenamientos productivos es determinante para la capacidad competitiva de estas unidades productivas. Por lo tanto una de las claves para la multiplicacin de las unidades productivas exitosas est en resolver los problemas relacionados a la baja densidad y calidad de los intercambios entre empresas y unidades productivas complementarias, en combinacin con la solucin de los problemas relacionados a los bienes pblicos y privados y del contexto institucional y poltico (Sabel y Zeitlin, 1996). En estos mercados la combinacin virtuosa entre cooperacin y competicin entre empresas es una condicin necesaria para expandir los mercados tanto interna como externamente. (Biggart y Hamilton, 1992) Esto significa mantener la competicin en relacin a precio, calidad y tiempo de entrega y, a la vez, impulsar articulaciones virtuosas entre empresas y unidades que participan en una misma cadena productiva para que todas generen incrementos de productividad y competitividad. Estas articulaciones virtuosas son denominadas transacciones cooperativas (en que las ganancias son colectivas) y pueden darse de diferentes formas: (i) divisin del trabajo entre las distintas empresas en una misma industria (especializacin y subcontratacin), (ii) generacin de relaciones ms duraderas entre compradores y vendedores en las cadenas productivas, (iii) colaboracin en la capacitacin de trabajadores, (iv) la provisin colectiva de servicios, (v) desarrollo de patrones de comunicacin e intercambio de informacin que permita la solucin de problemas y procesos constantes de aprendizaje. La cooperacin tambin se presenta en la representacin colectiva frente a otros actores y, en especfico, en las actividades para influir en las polticas que afectan las actividades del mercado.
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Se ha avanzado la comprensin de competitividad como un proceso de manutencin de capacidades de insercin en mercados. En los nichos sensibles a calidad, la competitividad depende de innovacin y mejoras constantes y no necesita estar fundada en condiciones de baja calidad del empleo y bajos salarios. En otras palabras, si la competitividad se basa en innovacin, productos de calidad, habilidad de conquistar nichos en los mercados internacionales y de responder rpidamente a las demandas, el crecimiento se sostendr en mano de obra calificada, empleos ms estables y salarios ms altos. Esta va abre la posibilidad de que Bolivia transite por la ruta alta del desarrollo.4 El fortalecimiento de esta va de exportacin depende de entornos econmicos propiciadores de dinmicas econmicas competitivas. (Evans, 1995; De Soto, 2000). Los gobiernos nacionales y subnacionales juegan un rol clave en la definicin de entornos institucionales con reglas simples, transparentes y con beneficios claros que aumente la certidumbre microeconmica para el desarrollo de transacciones econmicas (Tironi, 2001). Se reconoce actualmente que el grado de formalizacin de las empresas y unidades econmicas refleja el nivel de eficiencia, transparencia y adecuacin del marco legal y de las polticas econmicas. Cuando la formalidad genera beneficios que superan los costos asociados tanto a la formalidad como a la informalidad, las empresas, unidades productivas y asociaciones responden positivamente a la formalizacin.5 No menos importante es la apertura de espacios institucionales a nivel departamental y municipal de articulacin entre sector pblico, agentes econmicos y organizaciones de la sociedad civil dedicadas al sector productivo. Los gobiernos municipales y departamentales tambin juegan un rol importante en el fortalecimiento de las asociaciones de productores como socios centrales en la implementacin de polticas de fomento productivo.
4 Sensenberger y Pyke (1991) han propuesto dos vas: el camino alto y el camino bajo de estrategias de crecimiento en el mundo globalizado. El primero con base en el incremento de eficiencia e innovacin y el segundo con base en mano de obra barata y empleo de baja calidad. Para ms detalle sobre las condiciones y efectos de la formalidad, ver PNUD, 2005 y Wanderley, 2004.
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En muchos pases, los gobiernos locales fueron medulares en la superacin de la orientacin defensiva y rentista de las asociaciones de productores en relacin al sector pblico y su reorientacin haca la construccin de las comunidades de negocios (Prez-Alemn, 2000; Tendler, 1997, 2002) Las asociaciones de productores tambin son actores importantes en la provisin de certidumbre microeconmica a travs del establecimiento de reglas sociales para las transacciones, mecanismos de control y arbitraje sobre eventuales problemas entre socios. De esta manera las asociaciones pueden contribuir a incrementar la confianza (riesgo controlado) entre los miembros para el desarrollo de transacciones econmicas de largo plazo (Zucker, 1986; Rus, 2002). Las asociaciones tambin pueden proveer asistencia y aprendizaje a sus miembros a travs del establecimiento de canales giles para el flujo de informacin, la organizacin de visitas a fbricas en el mismo sector, la participacin en ferias de comercio internacionales, contacto con institutos, fundaciones y universidades que ofrecen formacin y capacitacin, difusin de conocimiento sobre estndares de calidad para la exportacin, procesos de certificacin, entre otros. Las asociaciones tambin actan en la coordinacin de los procesos productivos colectivos como la compra de insumos, el procesamiento de las materias primas y/o la venta conjunta de productos. Las asociaciones de productores asumen funciones diversas en el proceso de agregacin de valor y comercializacin.6 Se advierte mayor xito de las asociaciones de productores en el rea rural en comparacin con el rea urbana; hecho todava poco explorado. Actualmente las asociaciones, organizaciones campesinas y cooperativas que ya estn exportando comprenden que uno de sus desafos centrales se refiere a las capacidades y limitaciones de sus gobiernos corporativos (formas organizativas) para avanzar en los eslabones con ms agregacin de valor y mantenerse competitivos en sus nichos de exportacin. Estas asociaciones estn conscientes que el reto actual consiste en generar cambios organizacionales sin romper los principios de cooperacin y de unidad interna que les permitieron ser los casos exitosos de la economa boliviana.
6 Un interesante anlisis sobre las asociaciones de productores rurales en Bolivia es Montao, Muoz y Soriano (2007).
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Las universidades y organizaciones de la sociedad civil pueden apoyar el proceso de adaptacin sin rupturas internas a travs de la generacin de conocimientos sobre los tipos de gobiernos corporativos existentes tipos de liderazgo, visiones de crecimiento y distribucin, mecanismos de toma de decisin, principios de legitimidad sobre las decisiones, definiciones sobre los intereses individuales y colectivos, organizacin de los directorios y la designacin de los cargos ejecutivos, aporte de los miembros, estructura organizativa, divisin del trabajo, entre otros, as como de los posibles procesos de cambio que potencien la cohesin y la cooperacin existentes y a la vez generen dinmicas de adaptacin competitiva en los mercados en que estn insertos.
Comentarios finales
El presente artculo sugiere la necesidad de abrir la discusin sobre los diferentes roles del Estado en la economa y orientar la atencin hacia las institucionalidades que apoyen la relacin complementaria entre mercado y Estado. En lugar de seguir buscando las diferencias entre lgicas econmicas comunitaria, estatal, privada y social cooperativa, el anlisis debera volcarse hacia las polticas econmicas e industriales adecuadas a las necesidades de los mercados de productos. El mayor protagonismo del Estado en la economa puede darse de diferentes formas: adems de las polticas orientadas a disminuir el costo pas derivadas de las barreras estructurales, estn las polticas industriales de nuevo cuo, acciones de desarrollo local, intervenciones cualitativas en la proteccin de mercados emergentes, revalorizacin de bienes pblicos y tratamientos comprensivos de las diversas formas de organizacin productiva. El reto est en polticas microeconmicas e industriales creativas desde y para las dinmicas econmicas concretas de Bolivia y, que se enmarquen en procesos de deliberacin con los diferentes agentes econmicos. Creemos que el anlisis de los mercados puede contribuir a la especificacin de las necesidades de los diferentes agentes econmicos y a la priorizacin de las polticas econmicas e industriales.
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El modelo energtico es insostenible

Hugo del Granado Coso*
Resumen El modelo energtico de desarrollo, es insostenible en el mediano plazo porque la demanda energtica del mundo es amplia y creciente y las fuentes tradicionales de suministro son recursos no renovables cuya produccin ha empezado a quedar rezagada respecto a la demanda. La elevacin de los precios del petrleo es producto del creciente desbalance entre oferta y demanda. La sostenibilidad del modelo est adems cuestionada por ser causante del calentamiento global ocasionado por las ingentes emisiones de dixido de carbn. La emergencia de fuentes renovables y menos intensivas en carbono, son consecuencia positiva de los dos factores sealados. El uso del gas natural ha sido una primera respuesta a este requerimiento. La dependencia energtica de los pases desarrollados es fuente de los diversos conflictos geopolticos que arriesgan la seguridad energtica global, pero no se vislumbran acuerdos estratgicos entre pases productores y consumidores que viabilicen un nuevo modelo de desarrollo.
Introduccin
El modelo energtico en el que el mundo ha basado su desarrollo, es insostenible en el mediano plazo. La no sostenibilidad del modelo equivale a la inseguridad de suministro energtico y al peligro de colapso del aparato productivo global. La seguridad del suministro energtico tiene su base en
* Ingeniero Qumico y Petroqumico. Trabaja en Hidrocarburos hace 30 aos, en Bolivia y en el exterior. Actualmente es consultor independiente.
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la disponibilidad y produccin de petrleo crudo. Es por esta razn que una de las primeras seales de la falta de sostenibilidad se manifest en la necesidad de diversificacin de las fuentes de energa y surgi la alternativa del gas natural, el subproducto indeseado incluso en la dcada de los 70, en la exploracin y produccin de crudo. Actualmente la prioridad est dirigida a otros combustibles alternativos que, a diferencia del gas natural, tienen la ventaja de ser renovables y amigables con el medio ambiente. La creciente inseguridad energtica se manifiesta en el mercado con seales de vulnerabilidad que reflejan la potencial escasez del principal componente de la mezcla energtica, en el continuo aumento del precio del petrleo. Sin embargo de lo anterior, la toma de conciencia por parte de la humanidad del problema energtico slo ha llegado a la bsqueda de alternativas energticas sustitutivas y no a compromisos polticos que combinen el modelo de desarrollo global con la integracin de los recursos y la distribucin equitativa de la riqueza generada. En los pases pobres se tendr que introducir reformas adecuadas a la realidad de cada uno, que combine asociaciones entre el capital privado y los intereses de los Estados; y los pases ricos debern comprender que su seguridad energtica depende de la estabilidad y desarrollo equitativo de los pases pobres. La formacin de nuevos bloques entre pases productores y pases consumidores, como consecuencia de la creciente dependencia energtica de unos y otros, y como reaccin ante las excesivas ganancias de las empresas petroleras, es la continuacin de polticas polarizantes que podran terminar en enfrentamientos globales por el control de las fuentes de energa.
Causas de la vulnerabilidad energtica

Segn la Agencia Internacional de Energa (eia),1 la seguridad de suministro energtico es vulnerable debido a la falta de inversiones y a los riesgos para su ejecucin, a catstrofes ambientales provocadas por los combustibles f1 World Energy Outlook 2006.
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siles y al peligro de interrupciones sbitas debido a problemas geopolticos, especialmente localizados en las regiones productoras. El crecimiento de la demanda de las fuentes de energa primaria hasta el ao 2030, estar dominada por los combustibles fsiles y el petrleo es el que, entre ellos, se mantendra como principal componente de la mezcla energtica, seguido por el carbn y en tercer lugar por el gas natural. Pese a las amenazas que acechan el actual modelo de desarrollo, como se puede observar en el siguiente cuadro, en los prximos aos no existirn cambios cualitativos en la composicin de la mezcla energtica que seguir apoyndose en los combustibles fsiles mencionados y en el mismo orden de importancia. Esta proyeccin muestra la gran lentitud de las manifestaciones de cambio de tendencia de la matriz energtica de no mediar inducciones de polticas diferentes de parte de los gobiernos.
Cuadro 1 Proyeccin de demanda de energa primaria (Millones de toneladas equivalentes de petrleo - Mtep)
Combustible/Ao Carbn Petrleo Gas Natural Hidroenerga Nuclear Biomasa y Deshechos Otros renovables Total 2004 2,773 3,940 2,302 242 714 1,176 57 11,204 2030 4,441 5,575 3,869 408 861 1,645 296 17,095 Crecimiento (%) 60.15 41.50 68.07 68.60 20.59 39.88 419.30 52.58
Fuente: The Reference Scenario. World Energy Outlook 2006 - IEA
Inversiones necesarias
Las inversiones que se debern ejecutar para desarrollar las fuentes de energa, incluye aquellas necesarias para atender la expansin del suministro y para reemplazar las que se agotarn o retirarn en el transcurso del perodo analizado. La proyeccin de inversiones incluye tambin las instalaciones
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que pudieran ponerse en marcha en el perodo de anlisis y sean retiradas antes del ao 2030. Las proyecciones efectuadas suponen, adems, que el nivel de precios de la energa a ser producida, ser lo suficientemente alto como para justificar las inversiones que se requieran, que el clima de inversin en los pases o regiones poseedoras de reservas sea atractivo y seguro y que no existan factores de inestabilidad poltica o social. Las inversiones necesarias para abastecer la demanda de energa, se muestra en el cuadro a continuacin:2
Cuadro 2 Proyeccin de inversiones necesarias (2005 a 2030) (Trillones de dlares de 2005)
Rubro/Combustible Generacin Transmisin Exploracin y Prod. Refinacin Otros LNG Transporte Minera Total
Fuente
Electricidad 5.20 6.10
Petrleo
Carbn
Gas
3.14 0.77 0.39
2.18
0.28 0.07 0.53 11.30 4.20 0.60 3.90 1.44
Es una incgnita la fuente de la cual pueden proceder los ms de 20 trillones (o veinte por diez elevado a la doceava potencia) de dlares proyectados. nicamente se puede decir que las empresas petroleras seran las que puedan hacerlo, si encuentran las condiciones propicias para ello. Los montos necesarios a invertir se han visto incrementados por la elevacin de los precios de los bienes de capital debido a la gran demanda de acero y porque las tareas de exploracin y explotacin, en busca de nuevas reservas, especialmente de petrleo y de gas, se han dirigido a los lugares ms difciles y apartados.
2 World Energy Outlook 2006.
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Los ejemplos de Rusia en las islas Sakhalin, en cuyos yacimientos se tuvo que hacer perforaciones horizontales de varios kilmetros a travs de rocas para producir petrleo, o la explotacin petrolera que se lleva a cabo durante cambios brutales de temperatura en el mar Caspio en el Estado de Kazakhstan, calificado como el mayor campo petrolfero descubierto en los ltimos 30 aos; o la reciente puesta en marcha de la explotacin gasfera en Noruega a 500 kms al norte de la lnea rtica, que oblig a la instalacin de los equipos de perforacin en el fondo del mar y no en plataformas de superficie como se hace en climas ms benignos, ilustran las dificultades a las que se deben enfrentar las empresas petroleras para mantener el ritmo de exploracin y de produccin suficiente para atender la creciente demanda mundial. Las dificultades para descubrir y explotar nuevos yacimientos significan costos ascendentes que estn cambiando los referentes econmicos de la extraccin. El costo de cada descubrimiento y de su explotacin, se ha triplicado entre los aos 1999 y 2006. Este factor ha hecho que el ao 2006, las empresas petroleras hayan invertido 200 billones de dlares en el desarrollo de nuevos proyectos energticos.3 Los altos costos de los nuevos proyectos, demandan tambin mayores precios de energa para financiarlos porque necesitan de mayores tiempos para su ejecucin e implementacin. Segn la opinin de un ejecutivo de una empresa de energa, los nicos barriles nuevos de petrleo en el futuro, sern los barriles caros.4 Pese a la creciente preocupacin sobre el calentamiento global del planeta y del uso de combustibles agresivos con el medio ambiente, especialistas de la Energy Intelligence Administration (eia) de eeuu han proyectado, coincidiendo con las proyecciones mostradas de la iea, que la demanda de gas y petrleo crecer en 50 % en los prximos 25 aos al mismo tiempo que la produccin de los grandes campos continuarn declinando haciendo que la produccin se dirija a lugares ms alejados, como es el caso de Hammerfest en Noruega. Aunque la produccin en el rtico no es nueva porque los
3 4 John S. Herold Inc. and Harrison. Empresa Consult ora J. Robinson West, chairman of PFC Energy
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rusos lo han hecho en Siberia y los americanos en el yacimiento de North Slope de Alaska, en ambos casos fueron yacimientos que se encontraban en tierra continental. El caso Noruego es diferente porque se encuentra a 350 metros de profundidad en aguas del ocano rtico. Statoil, que es la empresa petrolera estatal noruega que ha desarrollado este yacimiento, cree que se pueden descubrir nuevas reservas en el mar de Barent que contribuiran significativamente a la seguridad energtica de largo plazo de Europa y de los Estados Unidos. Para facilitar la explotacin de estas reservas, Statoil ha construido una planta de licuefaccin que iniciar la exportacin de gas a la Terminal de Cove Point, Maryland en la costa este de eeuu, a fines de octubre de 2007 y ha planificado duplicar su capacidad para el ao 2015. Se estima que este campo podr suministrar cerca del 10% de la demanda de gas natural de los estados del este de eeuu.
Calentamiento global
La vulnerabilidad del actual modelo de desarrollo energtico ha encontrado un problema mayor que el de las inversiones, analizado lneas arriba, en el calentamiento global provocado por la continua emisin de dixido de carbono (c02) a la atmsfera terrestre. Todos los combustibles fsiles, el carbn en mayor medida, seguido por el petrleo y despus por el gas natural, a momento de su uso final, se descomponen liberando energa y diferentes gases contaminantes que a lo largo de los aos crearon el efecto invernadero de calentamiento. Los cambios climticos, los diferentes fenmenos naturales y el derretimiento de los glaciares, entre los ms importantes efectos, son atribuidos al calentamiento global. Esto significa que an disponiendo de recursos energticos en cantidades ilimitadas, estos no podran ser usados como se lo ha hecho hasta ahora por el peligro de provocar una catstrofe que podra destruir a la humanidad. En el cuadro a continuacin se puede observar la proyeccin de emisiones de c02, por sectores econmicos, que se produciran, de continuar el actual ritmo de consumo de combustibles fsiles.
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Cuadro 3 Emisiones de co2 derivadas del consumo energtico (En millones de toneladas)
Sector Industrial/Ao Generacin Elctrica Industria Transporte Residencial y Servicio Otros Total 2004 10,587 4,742 5,289 3,297 2,165 26,079 2030 17,680 7,255 8,246 4,298 2,942 40,420 Crecimiento (%) 67.00 52.99 55.91 30.36 35.89 54.99
Fuente: The Reference Scenario. World Energy Outlook 2006 - IEA
Para tener una idea comparativa de la cantidad de dixido de carbono que se emitira a la atmsfera el ao 2030, se pone como referencia el yacimiento siderrgico del Mutn, que tiene reservas de hierro de 40 mil millones de toneladas, es decir, el mismo peso de c02 que en un solo ao, el 2030, se emitira al medio ambiente. La gran demanda de combustibles para la generacin de energa elctrica es el principal factor de contaminacin a pesar de los avances tecnolgicos en la eficiencia trmica de las plantas generadoras, seguido del transporte que es el sector de mayor consumo de petrleo. Los pases subdesarrollados sern los causantes de tres cuartas partes de la contaminacin proyectada hasta el ao 2030, que superarn a los pases de la Organizacin Econmica para el Crecimiento y el Desarrollo (oecd), a partir del ao 2012. El crecimiento de las emisiones provenientes de los pases en desarrollo o subdesarrollados, es mayor al de su demanda de energa debido a que consumen ms carbn que gas natural, es decir consumen combustibles que son ms intensivos en carbn. As por ejemplo, China por s sola ser responsable del 39% del incremento de las emisiones totales debido a su gran desarrollo industrial. Sin embargo de lo anterior, el ao 2030, las emisiones per capita de los pases de la oecd sern las ms altas y las de los pases en desarrollo, las ms bajas. Una de las primeras respuestas al problema del calentamiento global ha sido la firma del protocolo de Kyoto, puesto en vigencia el 16 de febrero
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de 2005, que plante como meta reducir los niveles de emisiones de C02 en un 5.2% por debajo de los niveles del ao 1990, en el perodo comprendido entre los aos 2008 y 2012. Los planes y programas para desarrollar combustibles de fuentes renovables, como ser el hidrgeno y los biocombustibles, constituyen los primeros pasos del esfuerzo para diversificar las fuentes de energa hacia combustibles menos intensivos en carbn con el objeto de reducir las emisiones de gas que provocan el calentamiento global.
Problemas geopolticos
La opinin de que la demanda de comestibles fsiles crecer en 50% hasta el ao 2030, y que constituirn el 80% del suministro energtico mundial para ese ao, fue compartida por la reunin de los lderes del Grupo 8 de los pases industrializados, llevada a cabo en San Petersburgo en junio de 2006.5 La reunin analiz con preocupacin la alta volatilidad de los precios y la inminente posibilidad de que el petrleo supere, en ese momento, el precio de 75 $us/Bl. Por esas razones, en su declaracin final convocaron a ejecutar inversiones en todas las fases del suministro energtico y al manejo transparente y de buena conduccin en el sector energtico. Sin embargo, los problemas de suministro no slo tienen que ver con inversiones sino tambin con el control geopoltico y militar de las reas y regiones recnditas donde, se estima, pueden existir nuevas reservas. Una de estas ltimas regiones del mundo en las que la exploracin no ha sido intensiva hasta la fecha y en las que estaran convergiendo intereses geopolticos de las distintas potencias mundiales, es el polo norte por la dimensin de sus reservas, estimadas en ms de 10 billones de toneladas de petrleo y gas equivalente. Estas reservas podran jugar un papel crucial en el balance energtico del mundo en la medida en que las actuales existencias se irn consumiendo durante los prximos 20 aos. El ao 2005, un documento de la British Petroleum sostuvo que las reservas de petrleo de eeuu slo duraran 10 aos si no abran a la exploracin las reservas del rtico (Arctic National Wildlife Refuge), al mismo
5 New York Times, 17 de julio de 2006.
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tiempo que las reservas de Noruega podran producir durante 7 aos ms y las inglesas durante 5 aos ms, razn por la cual las reservas del rtico adquiran tanta importancia. Por su parte, Rusia, que trata de asegurar su predominio en los mercados mundiales de energa, ha demandado su soberana sobre ms de un milln de kilmetros cuadrados (Km2) , sin embargo, el Comit de Naciones Unidas que administra la Ley de Mares, aprobada por la Convencin Internacional de 1982, que establece una zona de 12 millas de aguas territoriales y 200 millas de zona econmica en la que un pas tiene derechos exclusivos para perforar y efectuar tareas exploratorias, ha rechazado la demanda rusa. El rtico se ha convertido ya en un nuevo escenario de confrontacin por el control de los recursos cuya explotacin se torna factible toda vez que los precios se acercan a los 100 $us/Bl y por el calentamiento global del planeta que ha disminuido el grosor de la corteza de hielo.6 Pero los problemas geopolticos no slo se manifiestan en la pugna entre los bloques industrializados y los pases en desarrollo, como China e India, por controlar las regiones o reas ricas en fuentes energticas. Ellos se manifiestan diariamente en los conflictos nacionales y regionales que se producen donde estn concentradas las grandes reservas de hidrocarburos. El proyecto de energa nuclear de Irn, la invasin y la guerra de Irak, la posibilidad latente de atentados terroristas, las actividades de facciones insurgentes en Nigeria y Chad en frica, el nuevo socialismo de Venezuela, ejemplifican algunos de los problemas que constantemente intranquilizan la seguridad energtica mundial e inestabilizan los mercados. No han dejado de evaluarse puntos neurlgicos en los que se concentran el comercio y trnsito de grandes volmenes de combustible como es por ejemplo el estrecho de Ormuz, por el que transitan diariamente ms de 17 millones de barriles de petrleo, volumen que es igual a la produccin anual de Bolivia, o las plantas de licuefaccin y embarcadoras de lng, las plantas de regasificacin, los barcos metaneros y los yacimientos de Arabia Saudita. Para Estados Unidos, el costo de proteger la seguridad del suministro de petrleo procedente del Golfo Prsico es de 44 mil millones de dlares
6 The Coming Conflict in the Artic Vladimir Frolov, Wealth Daily, Julio de 2007.
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anuales, con lo que el costo total de la dependencia del petrleo importado se estima que llega a la suma de 825 billones de dlares anuales. La dependencia energtica de los pases industrializados que actualmente tienen una matriz energtica que cuenta con 56% de combustibles importados, dependencia que se incrementar a 67% el ao 2030, es un elemento importante de la geopoltica mundial. El control del 77% de las reservas probadas de petrleo del mundo por parte de las Empresas de Petrleo Estatales (epe) hace que la dependencia energtica, en el caso particular de eeuu, sea percibida como una amenaza de regmenes contrarios que podran cortarle el suministro. Las epe, aunque estn concientes de su preponderancia mundial, no tienen ni la voluntad ni la capacidad de ejecutar las grandes inversiones requeridas por la industria y tampoco se muestran proclives a negociar con las transnacionales. Este factor hace que la dependencia petrolera se vuelva un crculo vicioso, porque cuanto ms ajustado sea el balance produccin-demanda por falta de produccin, tanto ms fcil ser para los pases productores mantener los precios altos. En este sentido, la dependencia energtica bloquea la voluntad poltica para encontrar soluciones diplomticas y comerciales de largo aliento, beneficiosas para todos los actores, y ms bien podra derivar en acciones de consecuencias catastrficas para la humanidad en prdidas humanas, en destruccin econmica y ambiental, y con resultados negativos para eeuu y los pases industrializados, en trminos de produccin petrolera (en Irak, la produccin baj en un milln de barriles por da entre el antes y despus de la invasin). Se tendran que esperar seales de cambio de actitud de organismos representativos de los distintos pases como la oecd, nnuu y las administraciones de los pases desarrollados hacia los pases productores y stos a su vez deberan alistar nuevas estrategias de desarrollo para responder al reto. Se trata de establecer condiciones de convivencia y desarrollo sostenible, con equilibrios mutuos. La idea de conformar el cartel de pases productores de gas, las declaraciones contra el etanol como combustible alternativo, as como las enormes y desiguales ganancias de las transnacionales petroleras, son parte de esta pseudo guerra fra que, en lugar de estimular la integracin energtica,
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los programas de cooperacin y la apertura de mercados, son factores de confrontacin entre productores y consumidores. Pocos ganan y muchos pierden. Slo un profundo cambio de actitud podr armonizar los desafos del desarrollo. El viejo dicho de que la violencia es el ltimo recurso del incompetente se podra aplicar plenamente a todas las partes que con sus actitudes e intereses geopolticos estn contribuyendo a la vulnerabilidad energtica del planeta.
Los elevados precios del petrleo

La continua elevacin de los precios del petrleo ha provocado polmicas y foros en todo el mundo en procura de explicar las razones y las consecuencias de este fenmeno econmico. Los ejecutivos de las grandes empresas, como la Shell por ejemplo, no vacilan en atribuir esta elevacin a la especulacin del mercado y a los conflictos regionales y entidades como Association for the Study of Peak Oil (aspo), no dudan en atribuir el alza al hecho del agotamiento de este recurso natural no renovable y a la necesidad urgente de que la humanidad pueda tomar medidas preventivas hacia un nuevo modelo energtico que evite la catstrofe que el agotamiento del petrleo representara. Ni las empresas petroleras ni los gobiernos de los pases desarrollados han podido resolver, desde el punto de vista econmico y tcnico, el problema de la elevacin de precios y el pensamiento de la corriente de aspo ha cobrado mayor vigor, obligando incluso a entidades energticas especializadas a analizar con ojos crticos sus propias posiciones. Los proyectos y programas para masificar la produccin de fuentes de energa renovable son indicadores de la seriedad con que se ha tomado esta terrible amenaza. Si el anlisis de los sntomas de la crisis se remontara 50 aos atrs, se podra encontrar que en los aos 50s, ya empezaron a surgir alternativas al uso casi exclusivo del carbn y del petrleo como fuentes de energa. Una de esas alternativas fue el gas natural. La construccin de gasoductos empez a multiplicarse y en los aos 60s se construy la primera planta de licuefaccin de gas (lng) en Argelia.
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La iea en su informe intermedio del mercado petrolero, de julio de 2007, sostena que: A pesar de los altos precios del petrleo de los ltimos cuatro aos, este reporte ve un mercado muy ajustado despus del ao 2010. Es posible que la crisis del suministro pueda diferirse, pero no mucho. El informe, que representa un cambio de enfoque de la iea al problema energtico, que siempre fue optimista respecto a la seguridad energtica, contiene las siguientes conclusiones: La demanda de petrleo tendr una tasa de crecimiento de 2.2% anual hasta el ao 2012. La demanda estar impulsada por el consumo de los pases en desarrollo que crece al triple de la velocidad de la de los pases desarrollados. La demanda del transporte es la segunda causa en importancia para este crecimiento. La produccin de los pases no pertenecientes a la opep crecer de 50 millones de Bls/D actualmente, hasta 52.5 Millones Bls/D el ao 2012, pero la produccin adicional ser principalmente de fuentes no convencionales, tales como gtl, ctl, esquistos bituminosos, crudo extra pesado e incluso biocombustibles. La capacidad de reserva productiva de los pases de la opep, se incrementar modestamente de 2.5 Millones Bls/D el ao 2007 a un mximo de 3.4 MBls/D el ao 2009 a partir del cual declinar hasta llegar a 1.5 MBls/D (1.6% de la demanda) el ao 2012. Casi todo el incremento de la capacidad productiva provendr de Arabia Saudita. Las tasas de declinacin son preocupantes: La tasa de declinacin neta promediar el 4.6% anualmente para los pases no miembros de la opep y 3.2% anual para los pases opep. Los niveles de produccin agregada enmascaran declinaciones ms agudas, de entre 15 y 20% anual en campos maduros y en muchos campos desarrollados recientemente en aguas profundas. El pronstico sugiere que la industria deber producir 3 millones de Bls/D de petrleo adicionales cada ao para compensar la declinacin natural, sin dejar de sealar que los riesgos de suministro en la superficie (se refiere a los riesgos de carcter geopoltico sealados lneas arriba), sern mayores a los riesgos del subsuelo, en el mediano plazo.
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Los costos incrementales de los proyectos, la escasez de mano de obra y de materiales y los problemas geopolticos, continuarn perjudicando la produccin petrolera e influirn en crear incertidumbre y atrasos para los proyectos. Estos problemas pueden ocasionar dficit frente a la demanda.
Los analistas de aspo, califican tanto el informe de iea como el incremento de precios del petrleo, como el problema de las tres D: Demanda, Declinacin y Diferimiento. El informe de la iea sostiene tambin que la demanda global de crudo llegar a 95 MBls/D el ao 2012, frente a la demanda actual de 86 MBls/D pero no indica cuales pueden ser las nuevas fuentes de suministro, aunque el Jefe de Divisin de Petrleo y Mercados declar que o tienen que haber nuevas fuentes de suministro o tiene que bajar la demanda.7 El problema de la declinacin o culminacin de la era del petrleo, ha dividido la opinin de los expertos y analistas. En lo nico que coinciden ambas corrientes es que el petrleo es un recurso finito. Las grandes empresas petroleras sostienen que el alza de precios se debe a factores como el acceso a reservas, el rgimen de inversiones y la disponibilidad de infraestructura y de capitales, que seran las barreras del crecimiento en el mediano plazo antes que la cantidad disponible de petrleo existente en el subsuelo. Sin embargo, los anteriores argumentos no responden a preguntas como: El mundo no ha podido reemplazar, desde el ao 1985 el petrleo que produce, por lo tanto, si hubiera tanto petrleo como dicen, por qu no se puede subir la produccin? Todas las perforaciones slo estn postergando la declinacin. Si existe tanto petrleo en el mundo, por qu no se produce ms? La prxima etapa es la declinacin. Hay petrleo para ser descubierto pero no en las cantidades del pasado. Los grandes campos ya han sido descubiertos y habrn los pequeos,
Wealth Daily 13 de julio de 2007. Por Chris Nelder
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pero no en cantidades como para reponer lo explotado. Cmo se espera que la produccin suba de 85 MBls/D a 88 MBls/D el ao 2008? Aproximadamente de la actual produccin de crudo proviene de campos que son de 2 3 dcadas y han empezado a declinar. La nueva tecnologa ayudar a superar la declinacin? Mucho del que queda viene de campos que tienen 10 15 aos. Los nuevos campos han disminuido en nmero y tamao cada ao y esta tendencia se mantiene por una dcada. Son las empresas petroleras las deficientes? Incluso la tecnologa de perforacin ha sido cuestionada porque sta habra contribuido a la extraccin acelerada y barata del petrleo, dejando poco para el futuro y a precios cada vez ms altos.
En la conferencia denominada Oil and Money celebrada la ltima semana de octubre de 2007 en Londres, se expresaron tres opiniones de personalidades de distinto origen que coincidieron en bosquejar un panorama escptico del futuro suministro de petrleo.8 El ejecutivo de iea, Fatih Birol, dijo que el modelo de largo plazo de la Agencia se sustenta parcialmente en los pronsticos de United States Geological Survey (usgs) World Petroleum Assessment, publicado el ao 2000, que ha demostrado ser sobreoptimista porque deban haberse descubierto 22 billones de barriles anuales entre los aos 1995 y 2025, pero como el propio usgs ha hecho conocer, slo se han descubierto 9 billones de barriles, es decir 60% por debajo del pronstico. La iea har una revisin profunda de las tasas de declinacin que sern publicadas en el World Energy Outlook 2008, que tambin analizar e incluir las limitaciones e incertidumbres de la informacin de usgs.
Son expresiones de Fatih Birol, Jefe Economista de la IEA, de Sadad Al-Huseini, ex Director de Exploracin y Produccin de ARAMCO y de Cristophe de Margerie, CEO de Total, recogidas por la publicacin Oil Depletion Analysis Centre (ODAC) de 1 de noviembre de 2007, www.odac-info.org. Ver tambin en www.lastoilshock.com
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El ex ejecutivo de aramco, Sadad al - Huseini, sostuvo en el mismo evento, que la produccin de crudo ha tocado un techo estructural determinado por las condiciones geolgicas antes que geopolticas y que el piso tcnico del precio del crudo crecer a un ritmo de 12 $us/Bl cada ao debido a que la explotacin de nuevos campos se encarece. Dijo tambin que los planes de Arabia para aumentar su produccin a 12 millones de Bls/D hasta el ao 2012, parecen ser alcanzables debido a los 55 billones de dlares de inversin entre los aos 2003 y 2011, pero fue cauto al prevenir que al ser nuevos los campos, su respuesta se sabr cuando entren en produccin. Descart el optimismo de los pases occidentales que esperan un incremento mayor a los 12 millones de Bls/D. Dijo que no era justo que sea Arabia Saudita la que saque las castaas del fuego. La tercera opinin es del Director Ejecutivo de Total, Christopher de Margerie, quien dijo que ser muy difcil que la produccin mundial de crudo llegue a 100 millones de Bls/D y no por falta de volumen de petrleo en el subsuelo. Las reservas nunca han sido tan grandes como ahora, debido a que la tecnologa ha tornado accesibles muchos reservorios; las restricciones provienen de la capacidad de las empresas de producir tan rpido como se requiere y porque los pases productores no pueden desarrollar sus reservas. Cree que la industria ha sido muy optimista desde el punto de vista geolgico en trminos del tiempo real que se necesita para desarrollar las reservas.
Gas natural
En la ltima dcada, el gas natural se ha convertido en una fuente global de energa y es considerado por los pases desarrollados como la base de sus tres pilares de desarrollo: seguridad energtica, ambientalmente amigable y econmicamente competitivo.9 Tiene adems la ventaja de estar menos concentrado en pases y regiones como es el caso del petrleo y su accesibilidad a los mercados ha sido allanada tcnicamente.
9 Natural Gas Market Review IEA - 2006
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Las reservas probadas de gas en el mundo han crecido en 15% desde el ao 2000. Al 1 de enero d 200710 eran de 181.46 tcm (trillones de metros cbicos o diez elevado a los doce metros cbicos), suficientes para abastecer durante 64 aos la demanda mundial de gas. En trminos energticos equivalentes (162Gtoe) estas reservas son muy aproximadas en cantidad a las de petrleo y si bien se encuentran menos concentradas que las del petrleo, Medio Oriente tiene el 41% y los pases de la ex Unin Sovitica el 32%. Los pases desarrollados de la oecd slo tienen el 9% de las reservas probadas. La creciente importancia del gas natural se refleja en los volmenes producidos y consumidos. El ao 2006, la produccin fue de 2.86 tcm y se ha incrementado a una tasa anual de 2,6% desde el ao 2002, proyectndose que el ao 2010 la produccin ser de 3.2 tcm. Al igual que la produccin, la demanda ha crecido anualmente tambin al 2.6% hasta 2.85 tcm, manifestando un notable equilibrio. El mayor incremento de la demanda se produce en la generacin del sector elctrico. La participacin energtica del gas natural en la matriz energtica primaria mundial es en la actualidad de 21%, con diferencias entre continentes y pases pero con importante participacin en todas las latitudes, como se puede observar en el cuadro a continuacin:
Cuadro 4 Gas natural en la matriz energtica primaria
Regin o Pas Norteamrica Europa Argentina Brasil Chile Bolivia
Fuente:
Participacin (%) 23.5 23 50 5.7 23 25
El espectacular crecimiento de la demanda de gas natural se refleja en los volmenes comercializados tanto por medio de gasoductos como en
10 BP Statistical Review January 2007
128
la forma de lng. En el cuadro a continuacin se muestran los volmenes comercializados en el continente americano y los volmenes comercializados en barcos metaneros en el mundo:11
Cuadro 5 Volmenes comercializados de gas natural - 2006 (En billones de metros cbicos)
Por gasoducto Estados Unidos Canad Brasil Bolivia Brasil Argentina Chile Argentina Argentina Bolivia Total Importaciones del Mundo Por metanero, LNG. Por pas de origen Qatar Omn Egipto Nigeria Australia Brunei Trinidad y Tobago Argelia Indonesia Malasia Total en el mundo Total Gasoductos y LNG
Fuente:
Volumen 99.75 9.00 0.46 5.56 1.80 537.06 (Ao 2005 = 532.65) Volumen 31.09 11.04 14.97 17.58 18.03 9.81 16.25 25.68 31.46 28.52 211.08 (Ao 2005 = 188.81) 748.14 (Ao 2005 = 721.46)
El cuadro anterior demuestra que el comercio internacional de gas crece a un ritmo mayor que el de la produccin y la demanda. Entre los aos 2005 y 2006, el comercio creci 3.7% mientras la produccin y la demanda crecieron en 2.6%. El mayor comercio mundial de gas por gasoducto proviene de las importaciones de Europa. Sin embargo, el comercio en forma de lng creci 12%, superando ampliamente el incremento del comercio
11 Idem
129
umbrales
por gasoducto. La iea estima que el ao 2015 la demanda de lng sobrepasar la capacidad de produccin de las plantas de licuefaccin porque en los prximos cinco aos el consumo de lng en los pases de la oecd se duplicar a 350 billones de metros cbicos.
Reservas de gas natural

En el cuadro a continuacin se observan las reservas probadas de gas natural de algunos pases y el total del mundo, de acuerdo a informacin publicada anualmente por British Petroleum.
Cuadro 6 Reservas probadas de gas - bp - enero de 2007 - tcm
Zona - Pas Norteamrica EEUU Canad Mxico Latino Amrica Argentina Bolivia Brasil Colombia Per Trinidad Tobago Venezuela Otros Europa y Euroasia Federacin Rusa Medio Oriente Irn Qatar frica Argelia Asia Pacfico Australia TOTAL MUNDO 2005 7.83 5.79 1.63 0.41 6.85 0.44 0.74 0.31 0.11 0.33 0.53 4.32 0.07 64.30 47.66 72.49 27.58 25.36 14.08 4.50 14.66 2.61 180.2 2006 7.98 5.93 1.67 0.39 6.88 0.42 0.74 0.35 0.12 0.34 0.53 4.32 0.07 64.13 47.65 73.47 28.13 25.36 14.18 4.50 14.82 2.61 181.46 % de Total 4.4 3.3 0.9 0.2 3.8 0.2 0.4 0.2 0.1 0.2 0.3 2.4 35.3 26.3 40.5 15.5 14.0 7.8 2.5 8.2 1.4 100 R/P (*) 10.6 11.3 8.9 8.9 47.8 9.0 66.3 30.2 16.9 15.1 14.3 59.8 77.8 (**) 78.6 53.3 39.3 67 63.3
Fuente: British Petroleum. (*) Es la relacin Reserva a Produccin. Un indicador del nmero de aos que durarn las reservas a la tasa de produccin actual. (**) Ms de cien aos.
130
Si bien las cifras expuestas slo cubren dos aos, existen tendencias que se han mantenido en el tiempo y que en la nueva coyuntura energtica marcada por la crisis, permiten extraer las siguientes conclusiones: En Norteamrica, pese a los aos de explotacin y a la madurez de los yacimientos, el incremento de las reservas probadas es cinco veces ms alto que en Amrica Latina. Es el resultado del intenso trabajo exploratorio porque su produccin y consumo son de los ms altos del mundo. Sin embargo, la relacin R/P es tambin la ms baja, razn por la cual sus importaciones crecen continuamente. En Amrica Latina, el nivel de reservas se ha mantenido relativamente esttico. En Bolivia, Trinidad Tobago y Venezuela no han tenido ninguna variacin. En el caso boliviano se debe hacer notar que nicamente se han repetido las cifras del ao 2004 porque la compaa certificadora fue despedida por el gobierno sin que se haya efectuado una nueva certificacin desde entonces. Sin embargo, informes oficiales del ao 2007 dieron cuenta de un decremento del 27% de las reseras probadas. Lo mismo sucedi en la Argentina. Los nicos pases que observaron incremento de reservas fueron Brasil, Colombia y Per. Los resultados podran llevar a concluir que los niveles de reservas en Amrica Latina guardan una relacin directa con el clima de inversiones y la seguridad jurdica que se brinda. Amrica Latina es la regin mundial con el menor nivel de reservas probadas (3.8% del total). Tiene menos de la mitad de las reservas de frica, que ha sido menos explorada que Amrica Latina. Este dato podra ser un indicador de las escasas posibilidades que de descubrirse grandes yacimientos de gas en Amrica Latina, como los descubiertos en Qatar o en Irn, o de convertirse en un gran exportador de gas natural en el futuro. La relacin Reserva/Produccin (R/P) de frica es la ms alta del mundo, debido al bajo consumo del continente, seguido de Europa y Euro Asia que tienen ese nivel por la presencia de las grandes reservas de Rusia. Amrica Latina se encuentra en tercer lugar con una relacin R/P de 47.6, pese a que slo produce 4.7% de la produccin mundial.
131
umbrales
Si la produccin de Amrica Latina tuviera el nivel de la produccin norteamericana, sus reservas duraran solamente 9 aos. Esto significa que la R/P en Amrica Latina es alta porque la produccin es baja y no porque las reservas sean grandes. La relacin Reserva/Produccin para el petrleo crudo es de 40.5 aos y para el gas natural es de 63.3 aos. Las reservas de petrleo, convertidas en trminos energticos de gas, equivalen a 198 tcm (las reservas de gas son de 181.46 tcm), pero la produccin anual de petrleo equivale a 35.99 tcm de gas, lo que quiere decir que la produccin de petrleo, en trminos energticos equivalentes, es 12 veces mayor a la del gas natural. Por lo tanto, si el gas natural fuera producido con la misma intensidad que el petrleo crudo, el mundo terminara con las reservas de gas en slo 5 aos de consumo. Lo anterior demuestra que si bien las reservas, tanto de crudo como de gas natural, tienen relativamente los mismos valores (198 y 181 respectivamente) y que la relacin R/P de ambos combustibles tampoco es muy diferente, lo que verdaderamente marca la diferencia entre ambos es el ritmo de produccin y consumo.12
Produccin y consumo de gas natural

En el cuadro a continuacin se muestran los consumos y la produccin de gas natural en las zonas y pases de ms relevancia en Amrica Latina y en el mundo:
12
Factores de conversin utilizados: 1Mtoe de gas = 1.2073 bcm y 1Mtoe de petrleo = 0.0209 MBls
132
Cuadro 7 Produccin y consumo de gas - bp - Enero de 2007 - bcm/Ao

Zona/Pas Ao Norteamrica EEUU Canad Mxico Latino Amrica Argentina Brasil Chile Colombia Ecuador Per Trinidad Tobago Venezuela Otros Europa y Euro Asia Francia Alemania Italia Holanda Rusia Turkmenistn Uzbekistn Medio Oriente Qatar Arabia Saudita frica Argelia Asia Pacfico Australia China Indonesia Total Mundo U.E (25) OECD Fuente: 2005 736.9 511.8 185.9 39.2 137.9 45.6 11.4 6.8 Produccin 2006 Diferencia (%) 754.4 2.3 524.2 2.3 187.0 0.6 43.4 10.6 144.5 4.7 46.1 1.0 11.5 1.3 7.3 7.6 2005 768.8 729.8 91.4 47.6 125.8 40.4 19.9 8.5 6.8 0.3 1.5 28.9 19.4 1125.3 45.8 86.2 78.7 405.1 Consumo 2006 Diferencia (%) 770.3 0.1 719.7 -1.7 96.6 5.7 54.1 13.6 130.6 3.9 41.8 3.5 21.1 6.1 7.6 -11.5 7.3 7.6 0.3 0 1.8 17.0 28.7 22.1 1146.3 45.2 87.2 77.1 432.1 -1.0 14.0 1.9 -1.5 1.1 -2.1 6.7
30.3 28.9 4.5 1060.0 15.8 12.1 62.9 598.0 58.8 55.0 317.5 45.8 71.2 164.8 88.2 362.6 37.1 50.0 73.8 2779.8 199.8 1065.9
35.0 28.7 4.8 1072.9 15.6 11.0 61.9 612.1 62.2 55.4 335.9 49.5 73.7 180.5 84.5 377.1 38.9 58.6 74.0 2865.3 190.0 1078.5
15.6 -1.0 5.0 1.2 -1.2 -9.0 -1.6 2.4 5.9 0.8 5.8 8.1 3.5 9.5 -4.3 4.0 4.7 17.2 0.3 4.0 -4.9 1.1
276.8
289.3
4.5
71.8 411.8 45.7 2780.3 473.5
75.8 438.5 55.6 2850.8 467.4
5.5 6.5 21.6 2.5 -1.4
Las principales tendencias que derivan del anterior cuadro son las siguientes:
133
umbrales
La Unin Europea es la regin que tiene la mayor tasa decreciente de produccin en el mundo. Esto se debe a la antigedad y agotamiento de sus campos. Es la regin de mayor consumo despus de Norteamrica pese a que tiene consumo decreciente. Se pueden aceptar estas cifras como una muestra de la preocupacin causada por la dependencia del gas importado, sobre todo despus de los cortes de suministros producidos por el conflicto entre Rusia y Ucrania. Estados Unidos tiene una tasa creciente de produccin y al igual que la Unin Europea, presenta una tasa decreciente de consumo. Las mismas caractersticas decrecientes de consumo presentan Chile, Francia e Italia, factor que muestra un menor volumen de importaciones. Esta situacin fue crtica en Chile porque no fue una decisin tomada en procura de reducir su dependencia del producto importado sino por la imposibilidad de su proveedor, Argentina, de cumplir sus contratos de suministro. Venezuela, Argelia y Holanda son los tres pases que tienen reservas importantes de gas pero que muestran una produccin decreciente. En los dos primeros la situacin se debera a falta de inversiones en el desarrollo de campos y en Holanda a programa de redimensionamiento de sus campos. En otros tres pases, Rusia, Argentina y Mxico, se observan niveles decrecientes de reservas y produccin creciente. En Rusia este fenmeno no representa ninguna preocupacin porque ah estn concentradas el 26% de las reservas del mundo, pero Mxico y sobre todo Argentina muestran una tendencia a acelerar el agotamiento de sus yacimientos en nueve aos, sin tener la capacidad de reponer las reservas consumidas. Mxico y Argentina son importadores netos de gas. En Trinidad Tobago y Bolivia se observan reservas estticas y produccin creciente. El caso boliviano se muestra tambin preocupante debido a que la informacin consignada corresponde a cifras de reservas de 1 de enero de 2005, desde entonces no ha habido nuevas certificaciones aunque informes internos dan cuenta de una reduccin de ms del 27% en sus reservas probadas. La situacin de Bolivia podra ser ms crtica que la de Argentina.
134
La situacin del mundo en general se manifiesta crtica al observar que las reservas crecieron en 0,69% pero la produccin creci en 4% y el consumo en 2.5%.
Bibliografa
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Publicado por Internacional Energy Agency.
135
El gas natural en el escenario regional

Leila Mokrani*
Resumen El hoy develado desequilibrio en la oferta mundial de petrleo reflejado en una marcada tendencia de crecimiento en su cotizacin, desde el ao 2004, y cuyas causas son an objeto de debate parecen configurar un nuevo escenario energtico, donde el gas natural tiene grandes posibilidades de consolidarse como sustituto por excelencia. Esta oportunidad histrica para pases productores, que trastoca las condiciones imperantes en la dcada de los noventa con precios deprimidos y fuertes competencias por la captura de mercados, implica tambin importantes desafos donde los tiempos de actuacin son un reto mayor. En este marco, sin pretender anticipar las condiciones que regirn en la escena energtica internacional, en un horizonte de mediano plazo, el presente documento expone datos relacionados con las caractersticas de comercializacin del gas natural. Las condiciones especficas que hacen a la realizacin de mercado de este combustible, se consideran centrales para evaluar este desafo y, en consecuencia, para la necesaria construccin de una mirada estratgica a nivel regional que, en el caso boliviano, pasa adems por la superacin de su condicin de pas primario exportador, a partir del propio gas.
Introduccin
Como destacan Giraux y Boy de la Tour en su libro La Geopoltica del Petrleo y del Gas (1990), el razonamiento econmico se revela singularmente
* Economista graduada en la Universidad Autnoma de Mxico,especialista en aspectos fiscales, tributarios y comerciales del sector hidrocarburfero (upstream) ypost Masterado en Gestin Pblica, con cursos de especialidad internacional en Gestin Econmica en el sector de Hidrocarburos. Actualmente docente investigadora del CIDES-UMSA.
umbrales
insuficiente para explicar los fenmenos observados en la escena internacional, simplemente porque algunos factores fuera de esta lgica adoptan un carcter dominante. Adems de los geogrficos, que indudablemente generan posiciones estratgicas, estos factores se refieren tambin a posiciones de fuerza financieras, tecnolgicas y polticas, que pueden tener un carcter decisivo. Esta apreciacin adquiere particular relevancia para el caso de los recursos energticos fsiles, que han posibilitado y sustentado el modo de vida y de produccin modernos y han configurado, a la vez, un escenario geopoltico no exento de tensiones. Este escenario ha ido marcando un incremento sostenido de la dependencia de las principales economas hacia fuentes de abastecimiento externas, en muchos casos de regiones denominadas de riesgo, que ha provocado vulnerabilidad y preocupacin en el tema de seguridad energtica. Reforzado por la posibilidad de un proceso de agotamiento de las reservas de petrleo -carburante de mayor consumo a nivel mundial- este tema vuelve a formar parte central de la agenda pblica internacional y motiva la profundizacin de las polticas de diversificacin de la matriz energtica, iniciada en los ltimos aos, adems de poner en mesa de discusin la necesidad de un acceso equitativo a estas fuentes. El gas natural emerge, en este mbito, con posibilidades de consolidarse como el combustible alternativo por excelencia. Con l, adems, se presentan grandes oportunidades y desafos para los pases productores que hoy, despus de dos dcadas de precios deprimidos y de fuerte competencia por la captura de mercados, cuentan con condiciones histricas favorables no slo en trminos de realizacin del producto, sino tambin de cotizacin y renta. En este marco, el presente artculo no pretende anticipar las condiciones objetivas que caracterizarn al mercado mundial de energa en la prxima dcada, que depende de correlaciones de fuerzas dinmicas y factores econmicos, tcnicos y financieros poco previsibles y en proceso de configuracin; sino ms bien destacar los elementos que en la actualidad no pueden dejar de ser evaluados en la construccin de una visin estratgica de largo plazo para pases productores como el nuestro, en la que los tiempos de actuacin son el reto mayor.
138
el gas natural en el escenario regional
As, en un intento de contribuir en esta tarea, el presente documento expone datos y hechos que marcan, en nuestros das, la escena internacional, con nfasis en aquellos que caracterizan las condiciones de comercializacin y de mercado del gas natural. En la parte final, a objeto de coadyuvar en la construccin de visin estructurada de los retos que nos tocan asumir, esta mirada es complementada con una aproximacin a la problemtica regional, y como parte de sta, al caso boliviano.
Consideraciones iniciales y antecedentes

Despus una dcada de 1986 a 1996 en que el precio internacional del petrleo mostr niveles relativamente estables, de alrededor de 20 $us/Bbl, en el ao 2000 se inici un perodo de incremento en su cotizacin que estar seguido por una elevada y continua tendencia alcista, a partir del 2004. En ese ao, como puede apreciarse en el siguiente grfico, se produjo un punto de inflexin que marc un nuevo escenario en la valoracin de este commodity y que parece desechar iniciales explicaciones que atribuan este incremento a factores fundamentalmente especulativos.
Grfico 1 Plains Marketing, L.P.s WTI Crude - Posted Price
95 90 85 80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
1978 copyright olinergy.com, 2007
Average Monthly $BBL
data provided by Plains Marketing, L.P.
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Average monthly data from January 1978 through November 2007
139
umbrales
A la fecha, se evidencia como causa principal de esta alza inusual de precios, el desequilibrio entre la oferta y demanda de petrleo, principal fuente de energa primaria en el mundo y producto marcador de precios internacionales. El crecimiento econmico de la China y la India, as como la reactivacin econmica de los Estados Unidos y el Japn, han provocado un dficit de abastecimiento explicada entre otros factores por la incapacidad tcnica de ajuste en la oferta (Secretara de Energa, 2006). Esta explicacin, sin embargo, obliga a una mayor indagacin e investigacin tcnica y cientfica que permitan esclarecer si este desequilibrio responde a causales de carcter estructural o podr ser resuelto con mayores niveles de inversin. Este aspecto, central para el diseo de polticas energticas y de seguridad de abastecimiento ms an si se considera el aumento de consumo de energa per cpita y la dependencia de fuentes de abastecimiento externa de las principales economas a nivel mundial es parte de un debate que presenta posiciones divergentes. El logro de mayores inversiones en exploracin, explotacin y refinacin permitir alcanzar los niveles de oferta necesarios para atender la creciente demanda de este energtico a nivel internacional? Se lograrn factores de reposicin de reservas que permitan una seguridad de abastecimiento en un horizonte de largo plazo? o Estamos ante un irreversible proceso de declinacin de las reservas mundiales de petrleo? Esas son algunas de las cuestiones no esclarecidas y de mayor preocupacin en la agenda poltica mundial. An cuando nos encontrsemos frente al escenario ms optimista -niveles de inversin ms agresivos para resolver el desequilibrio- el problema no es menor. Si bien las actuales condiciones de cotizacin de petrleo son favorables para emprendimientos en el upstream (exploracin y explotacin), el logro de reemplazo de reservas y la adaptacin tcnica para su acondicionamiento, tratamiento y comercializacin exigen por lo general varios aos. En este marco, ser necesaria la estructuracin de proyectos que permitan una convergencia de acuerdos entre inversores y los pases anfitriones, movilizacin financiera y tecnolgica y avales de mercado. En consecuencia, no podramos esperar en el horizonte prximo una reversin del entorno de precios altos de los energticos.
140
De encontrarnos ante una eminente declinacin de la produccin mundial de petrleo por agotamiento de reservas y al no existir, hoy por hoy, estudios probados de fuentes alternativas que permitan sustituir los crecientes requerimientos de demanda, podramos suponer estar en riesgo de enfrentarnos, en un plazo no muy lejano, a una crtica situacin con imprevisibles consecuencias econmicas, sociales y de tensin geopoltica. Frente a estas consideraciones, resulta ilustrativa la opinin de Dietmar Dirmoser (2007: 12)
La posibilidad de que la oferta se ample al ritmo de la demanda creciente no se ver frustrada por ahora por falta de disponibilidad de reservas. Pero el problema del pico de extraccin merece ser considerado, ya que es sabido que ya no queda demasiado tiempo. De acuerdo con clculos realizados por la consultora de Washington pfc Energy, el sector petrolero podra alcanzar su meseta entre 2015 y 2020, con una produccin diaria de entre 95 y 100 millones de barriles (2005: 82 millones bpd), y esto incluso si se logra poner en valor otros recursos fsiles no convencionales tales como el fuel oil, las arenas de petrleo y la pizarra bituminosa, entre otros.
Ahora bien, an cuando este debate no est resuelto, lo cierto es que este escenario de desequilibrio ha generado una preocupacin sobre la seguridad de suministro del petrleo, que motiva un esfuerzo de poltica sectorial en el seno de muchas naciones, hacia medidas de profundizacin para el cambio de sus matrices energticas. Estas polticas estn centradas en una mayor participacin de combustibles alternativos o de energticos no fsiles (Mix energtico), donde el gas natural parece tener grandes perspectivas de consolidacin.
Caractersticas y perspectivas del mercado de gas natural

Panorama general
Si bien el petrleo contina teniendo primaca en el consumo mundial, el gas natural ha emergido como la principal fuente energtica alternativa mostrando, en el ltimo decenio, como puede observarse en los datos siguientes, tasas medias de crecimiento anual de consumo superiores al promedio de incremento
141
umbrales
registrado en la energa primaria total. Por sus ventajas de tipo ambiental, eficiencia trmica y competitividad de precios respecto a sus sustitutos, el gas natural ha registrado en el 2005 una tasa de crecimiento de casi el 13% respecto al ao 2000, mientras que en el caso del petrleo este incremento ha sido del orden del 8.5%, para similar perodo (bp Statistical, 2006).
Cuadro 1 Consumo mundial de energa primaria, 1990-2005
Billion TOEs (109 T) Petrleo Carbn Gas Natural Nuclear Hidro Total 1985 2,8012 2,0716 1,5046 0,3353 0,4535 7,1662 1990 3,1445 2,2337 1,7935 0,4532 0,4953 8,1202 1995 3,2524 2,2819 1,9377 0,5261 0,5703 8,5684 2000 3,5372 2,3609 2,1919 0,5845 0,6105 9,285 2005 3,8368 2,9298 2,4747 0,6272 0,6687 10,5372
Elaboracin con base a Datos Fuente: BP Statistical Review of World
Grfico 2 Consumo mundial de petrleo y gas natural por quinquenio (variacin porcentual)
25% 20% 15% 10% 5% 0% 1990 PETRLEO 1995 GAS NATURAL 2000 TOTAL ENERGA PRIMARIA 2005
Fuente: Elaboracin propia, con base a datos del BP Statistical , 2006
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Las dificultades de ajuste de oferta del petrleo antes referidas, parecen indicar el inicio de nueva era para el gas natural y con ella, oportunidades y desafos para los pases productores. En este sentido, es importante notar que la consolidacin del gas natural, como principal energtico de consumo alternativo al petrleo y con tasas de crecimiento superiores de demanda frente a las otras fuentes primarias, tiene bases slidas de constituirse en una realidad en las prximas dcadas. Esto no nicamente por las polticas de reduccin de la dependencia del petrleo aplicadas principalmente en los pases de la ocde, sino tambin por las siguientes razones: El reforzamiento de polticas ambientales, principalmente relacionadas con la problemtica de calentamiento global, favorecen la utilizacin de gas natural por la menor emisin de dixido de carbono respecto al petrleo. Los avances tecnolgicos han permitido una reduccin de los costos de transporte del gas natural, desde los campos productores hasta los centros de consumo. Aspecto que en las pasadas dcadas se constitua en una de las principales limitantes para su comercializacin y su competitividad frente a sustitutos. El escenario de precios de venta notablemente mayores a los registrados en la dcada de los noventa, influenciada por la tendencia alcista de la cotizacin de petrleo marcador de precios internacionales, viabilizan inversiones en esta rea. Los actuales precios de realizacin del gas natural favorecen en este sentido no slo nuevas inversiones, sino tambin las requeridas en yacimientos que por su escala o localizacin geogrfica no podan ser explotados en condiciones econmicas (explotacin comercial) a los precios vigentes en la dcada pasada.
A efecto de comprender los elementos que caracterizan la comercializacin del gas natural y que se constituyen en variables centrales para la toma de decisiones tanto de inversin como de polticas sectoriales, conviene detenerse y hacer un repaso de los dos ltimos puntos sealados.
143
umbrales
Caractersticas de la comercializacin del gas natural-suministro

El gas natural ha sido y es comercializado en gran proporcin (alrededor del 75%) a travs de gasoductos, caracterstica que ha significado una limitante tanto para la diversificacin de mercados como en trminos de costos. Los proyectos de transacciones de gas va gasoductos estn fuertemente condicionados a la localizacin geogrfica y distancia, por lo que su viabilidad financiera y consolidacin exige la convergencia de varios factores, entre ellos: demandas y mercados regionales cercanos, acuerdos bilaterales para la construccin de gasoductos, derechos de vas y permisos ambientales, tamaos de descubrimientos (economas a escala) y costos por distancias de transporte que garanticen flujos de ingresos para la recuperacin de inversiones, as como sistemas fiscales que hagan factibles estos emprendimientos. Por las razones sealadas, estos proyectos requieren el establecimiento de acuerdos comerciales de largo plazo (alrededor de 20 aos), con garantas de suministro y recepcin, y frmulas pactadas de precios, como aval para los entes financiadores e inversores. En este entendido, y al establecerse mercados y fuentes cautivas, las condiciones de comercializacin de gas natural por esta modalidad han respondido a las caractersticas especficas de cada proyecto y a largas negociaciones entre partes que involucran tanto a los gobiernos concernidos como a los inversores. Las limitantes antes sealadas propiciaron una preferencia por el petrleo con grandes ventajas comparativas en materia de facilidades de transporte y almacenaje y que, adicionalmente, cuenta con referencias de mercado internacional. En la actualidad, esta dificultad est en buena medida atenuada por la obtencin de mejores precios del gas, en boca de pozo (disminucin de costos unitarios de transporte, dadas economas a escala por incremento de demanda y mejora de precios de venta). Adicionalmente, la mayor participacin de gas natural en la matriz energtica mundial ha estado favorecida por la comercializacin del Gas Natural Licuado (lng), que ha mostrado importantes niveles de penetracin de mercado: segn datos publicados por la revista Petrleo y Gas,
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del ao 2000 al 2006 el consumo mundial de lng a nivel internacional ha registrado un tasa de crecimiento alrededor de 51%, pasando de 382.7 a 578.3 mmm3d (cbh, 2007: 36). La tecnologa asociada al lng fue implementada en proyectos comerciales a partir de los aos 60, permitiendo, a travs de un proceso de refrigeracin a una temperatura de -160C, la licuefaccin del gas natural a presin atmosfrica. El proceso permite, adems, una contraccin en volumen de 600 veces, que facilita su transporte para su posterior regasificacin en los mercados de destino. Esta innovacin ha posibilitado el transporte intercontinental de gas va barcos metaneros y su participacin en mercados spot, introduciendo caractersticas de comercializacin que permiten categorizar al gas natural como un semi commodity. En un inicio, la comercializacin de este producto a gran escala estuvo limitada por los altos costos asociados. Sin embargo, los costos unitarios han mostrado un importante abaratamiento entre otros factores, segn informe del iea (International Energy Agency), por el desarrollo tecnolgico, la mejora de tcnicas de refrigeracin y licuefaccin, economas a escala que permiten compartir infraestructura y almacenaje (menor costo de un segundo tren) e integracin entre terminales y plantas de generacin. Segn el iea, el costo total unitario cay de 700 a 500 $us/Ton, de mediados de los aos 90 al 2004, y se proyecta que estar en el orden de 400 y 300 $us/Ton para el 2010 y 2030, respectivamente. La modificacin en la estructura de costos, as como las polticas de mix energtico, permitirn sin duda el crecimiento de emprendimientos de lng con consecuentes desafos en la competencia por mercados y la formacin de precios.
Formacin de precios del gas natural

A diferencia del mercado del petrleo que cuenta con una cotizacin en el mercado mundial, en el caso del gas natural no podemos referirnos a un mercado internacional consolidado, con lo que el proceso de formacin de precios de este energtico es algo complejo y depender de las
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modalidades de comercializacin adoptadas, costos o caractersticas del mercado de destino. Si bien pueden existir diferentes criterios de valoracin y mtodos de formacin de precios, sus tasas de ajuste estn, en gran medida, correlacionadas con las cotizaciones de petrleo, al ser stos productos sustitutos. En trminos genricos, los criterios adoptados para la valoracin del gas natural, pueden resumirse de acuerdo a la categorizacin siguiente: Competencia Gas-Sustitutos.- Al no existir un mercado marcador, a travs de esta metodologa se busca simular condiciones de competencia del gas natural respecto a sus sustitutos en el mercado de destino. En este caso, se establecern frmulas que indexen el precio pactado al inicio del suministro, al sustituto o a una canasta ponderada de combustibles alternativos, de manera que la relacin de competencia se mantenga durante la vigencia del acuerdo comercial. Por lo general, estos indexadores estn referenciados a productos derivados del petrleo, tales como los leos combustibles (Fuel Oil), que internalizan la tendencia en el comportamiento de precios del petrleo. Competencia Gas-Gas.- En este caso, el pas exportador se constituye en un tomador del precio del mercado de destino. La aplicacin de este criterio exige un mercado desarrollado del gas natural en el pas importador y condiciones de comercializacin no distorsionadas por estructuras de subsidios o marcadas polticas de regulacin. Precios de Mercado- Estos precios se establecen en grandes mercados de consumo, donde se presentan estructuras de competencia y que se constituyen en ncleos de recepcin, distribucin y de fijacin de precios spot y de futuros. En este caso, los pases exportadores de gas sern tomadores de precios, que si bien estn regidos por las fuerzas de oferta y demanda de los mercados receptores, no dejan de tener relacin con la cotizacin del petrleo, que se constituye en marcador de los combustibles alternativos. Costo de Oportunidad.- La adopcin de este criterio coste de la mejor alternativa perdida puede darse en casos en que una economa cuente con una oferta exportable excedentaria que favorezca polticas
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de captura de mercado, o cuando desde el lado de la demanda no se presenten mejores fuentes alternativas de suministro. Este criterio no sera aplicable, o por lo menos difcilmente aceptable, para emprendimientos de largo plazo y gran envergadura. Las metodologas de formacin de precios a nivel internacional estn, en su mayora, regidas por criterios de competencia gas-sustitutos y precios de mercado. El primero, ha sido el mtodo utilizado por excelencia a partir de mediados del siglo pasado en Europa donde se desarrolla un consumo masivo de gas natural bajo contratos de largo plazo. A la fecha, ste es el criterio que prima en las negociaciones de compra-venta por gasoducto. El segundo, emerge en los aos 90s con la maduracin de grandes mercados desregulados de gas natural, como es el caso de eeuu e Inglaterra, y es referencia de cotizacin del lng en los mercados de importacin (precios cif). Como se mencion en el anterior acpite, las transacciones interregionales a grandes escalas, han posibilitado la formacin de este segundo tipo de precios. Estas transacciones han introducido variantes en los esquemas de formacin de precios que podran paulatinamente estandarizarse, en caso de una importante penetracin del lng. Por supuesto, esto implicara para los pases productores riesgos de mayor volatilidad y de especulacin financiera, propia de los commodities, as como una mayor dependencia de las estructuras de oferta y demanda de los pases receptores. Llegados a este punto, conviene destacar que, si bien el proceso de commoditizacin del gas no ser alcanzado en el horizonte prximo, es una variable que no puede dejar de ser considerada en la definicin de polticas estratgicas para su comercializacin. La intensificacin del consumo lng, ya plasmada en los planes energticos de grandes economas, mostrar efectos no slo en trminos de competencia hacia la captura de mercados, sino tambin en el establecimiento de precios para nuevos emprendimientos, cuyo destino sean mercados ms diversificados en trminos de fuentes de suministro.
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El mercado regional de gas natural: Problemas y desafos

Caracterizacin del mercado regional
La penetracin de gas natural en la matriz energtica regional es hoy una realidad. Las tasas de incremento en el consumo de gas natural en las principales economas de Sudamrica, han sido superiores a las registradas a nivel internacional, permitiendo, en el caso de Brasil, Chile y Argentina, un aumento espectacular de la participacin de este combustible en la matriz de energa primaria de consumo interno. En este contexto, debe destacarse que en Brasil, fruto de un esfuerzo de poltica de masificacin del uso de gas y posibilitado por el contrato de suministro con Bolivia que en la actualidad abastece en ms del 40% su demanda el gas natural ha pasado a ser el segundo energtico primario de mayor consumo interno. El consumo de gas natural en el mercado brasileo ha sido 110% mayor en 2005 con relacin al ao 2000.
Grfico 3 Produccin y consumo de gas natural - Brasil
21 19 17
Billon metros cbicos
15 13 11 9 7 5 3 1
1985 2,7 2,7 1990 3,8 3,8 1995 4,8 4,8 2000 7,2 9,3 2005 11,4 20,2
PRODUCCIN CONSUMO
Fuente: Elaboracin propia, con base a datos del BP Statistical , 2006
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El caso argentino, a su vez, es desde hace dos dcadad ejemplo de un mercado desarrollado y maduro del gas natural. Desde 1995, el gas natural se constituye en la energa de mayor utilizacin a nivel interno, con una participacin, registrada en 2005, de 55% en su matriz de consumo de energa primaria.1
Grfico 4 Produccin y consumo de gas natural - Argentina
46 41
36 31 26 21 16 11 6 1
1985 13,9 16,0 1990 17,8 20,3 1995 25 27,0 2000 37,4 33,2 2005 45,6 40,6
PRODUCCIN CONSUMO
Fuente: BP Statistical Review of World Energy
Finalmente, Chile, importador de este energtico desde la Argentina, abastece con gas natural un 25% de su consumo total de energa, habiendo mostrado un crecimiento de consumo de alrededor de 45% en el ltimo quinquenio.
Los datos mostrados en el grfico no incluyen los compromisos de exportacin de la Argentina con destino al mercado de Chile, que en el 2005 alcanz a 6.5 billones de metros cbicos por ao. Nota: Billn de MC = 109 MC
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Grfico 5 Produccin y consumo de gas natural - Chile

46 41
36 31 26 21 16 11 6 1
1985 0 0,8 1990 0 1,7 1995 0 1,6 2000 0 33,2 2005 0 40,6
PRODUCCIN CONSUMO
Fuente: BP Statistical Review of World Energy
Desde el lado de la oferta, sin embargo, se han presentado ya seales de riesgo (por lo menos en el corto plazo) de niveles de suministro deficitarios para una demanda con importantes tasas de crecimiento, hoy atendida exclusivamente con gas regional a travs de gasoductos. En este sentido, ante la falta de inversiones y descubrimientos exploratorios, la Argentina ha reiniciado desde 2003 importaciones de este combustible y, en la presente gestin, se ha enfrentado a serias dificultades para atender su compromisos de venta a Chile. El Per a su vez no ha logrado la certificacin de reservas necesarias para encarar importantes proyectos de suministro de gas natural, sin poner en riesgo su abastecimiento interno. En la actualidad, Bolivia, que parece configurarse en este escenario como el pas con mejores perspectivas geolgicas, muestra niveles de produccin de gas cerca al lmite de los compromisos de suministro corrientes asumidos, tanto del mercado interno como de exportacin. Frente a la latente posibilidad de un dficit de abastecimiento en el corto plazo y que ya ha derivado en perodos de racionamiento en importantes economas como la chilena y argentina, las medidas de polticas de garantas
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de suministro a travs de contratos de largo plazo y de diversificacin de la matriz energtica, no se han hecho esperar. Ambas resultan decisivas para la toma de decisiones y la planificacin estratgica de nuestro pas. En este mbito deben destacarse el inicio de gestiones para la contratacin de volmenes adicionales tanto en proyectos de gasoductos, como para la importacin intercontinental. Por una parte, a finales de 2006 Bolivia y Argentina, representadas respectivamente por las estatales ypfb y enarsa, suscribieron un importante acuerdo comercial para suministro de gas boliviano por volmenes incrementales, de 7.7 mmm3/d a partir del 2007 llegando 27.7 mmm3/d del 2011 al 2026. Por otra parte, a nivel regional se han iniciado gestiones para la importacin de lng, que seran viabilizados a travs de la instalacin de plantas de regasificacin en Argentina (Baha Blanca), Uruguay (Punta del Tigre), Brasil (Ro de Janeiro y Pecen) y Chile (Mejillones y Quinteros) y que en su conjunto permitiran un incremento de suministro de alrededor de 47 mmm3/d (cbh, 2007: 43).
Aproximaciones al caso boliviano

Con el contrato de compra-venta suscrito entre ypfb y enarsa, se abren para Bolivia posibilidades de incluir en su reciente y dinmica historia de comercializador de gas natural, un tercer ciclo de exportaciones. Adems de un nivel importante en volumen contratado, que favorece economas a escala, este acuerdo incluye una frmula de formacin de precios basado en el principio de competencia gas- sustitutos, que acompaa la tendencia de precios en el mercado internacional de productos del petrleo. No puede dejar de notarse, sin embargo, que si bien estas condiciones comerciales estn establecidas a nivel formal, el xito de este emprendimiento requiere, como es usual en proyectos energticos de gran escala, la convergencia de factores tcnicos, econmicos y financieros en ambos pases. En este sentido, el cumplimiento de los compromisos de suministro y recepcin en los plazos contractuales, est condicionado a flujos de inversin en ambos pases.
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Bolivia, por una parte, requerir la certificacin de reservas, capacidad productiva y la instalacin de un planta de extraccin de licuables y la Argentina deber mostrar avances en la financiacin y construccin de un gasoducto (gnea) desde la frontera con Bolivia hacia la regiones Noreste y Litoral de 36 para un primer tramo de 100 Km. y de 30 para el segundo tramo. Conviene ahora detenernos en las perspectivas que se presentan para el pas, a partir de las actuales referencias de mercados contratados:
Grfico 6 Contratos de exportacin suscritos por YPFB
70 60 50 MMm3d 40 30
10 0
07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 26
Brasil GSA
Argentina firme
Argentina interrumpible
Como puede apreciarse, los volmenes contractuales posibilitaran un salto de las exportaciones en casi un 100% hasta el 2020. Ahora bien, si nos situamos en una visin de largo plazo, este cuadro resulta ilustrativo y nos permite constatar que el desafo de Bolivia no se limita a la consolidacin de los actuales proyectos. De no implementarse proyectos alternativos, el ao 2020 marcara un escenario de contraccin del mercado a niveles actuales. Si se consideran los plazos de largo aliento que involucran la apertura y consolidacin de nuevos mercados y de no lograse una diversificacin productiva que reduzca la dependencia de las finanzas pblicas a los ingresos por concepto de venta de gas natural,
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resulta evidente que esta situacin debe ser ya considerada en la agenda pblica nacional. An cuando podra esperarse una ampliacin del contrato entre Brasil y Bolivia, dada la infraestructura de transporte instalada y constituyndose en un mercado natural, ste no es un dato que forme parte de una agenda formal y depender del logro de certificacin de reservas que consoliden al pas como proveedor serio, as como de los resultados de la polticas domsticas adoptadas en la Repblica Federativa del Brasil. En todo caso, este hecho que ha caracterizado condiciones de interdependencia, deber probablemente enfrentarse en su negociacin a nuevas condiciones comerciales que se configuren en el mercado mundial y regional y donde los niveles de penetracin que logre el lng sern una variable central. En este entendido, resulta imprescindible una definicin de polticas estratgicas de mediano alcance que considere los efectos favorables o crticos- que puedan resultar de las polticas adoptadas por los pases vecinos y que sin duda no podr dejar de tomar en cuenta las nuevas caractersticas del mercado del gas natural.
4. Conclusiones
Ninguna receta es aplicable para anticipar las condiciones que deberemos enfrentar en materia energtica en las prximas dcadas y justamente por ello ste pasa a ser tema central de preocupacin, debate, investigacin y de poltica. Ms an, este tema, intrnsicamente ligado a problemas de seguridad de abastecimiento, pasa a ser ya no slo un aspecto de necesidad momentnea sino vital para el modo de vida contemporneo. Sin embargo, an frente a la poca certidumbre y la complejidad de tramas que estn en juego, existen ciertos elementos que se constituyen en datos ineludibles a la hora de definir polticas estratgicas. En el mbito de las interrelaciones complejas que caracterizan el actual escenario energtico, se abren en paralelo oportunidades histricas sin precedentes para pases productores como el nuestro, tanto en trminos
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de demanda como de precios, que parecen seguir una tendencia alcista de mediano plazo. Se trata entonces de estar a la altura de los retos y ello implica, como primer paso, evaluar las relaciones de fuerza que se van configurando ante un escenario de alta demanda y luego, con base en este anlisis, los tiempos oportunos de actuacin y de atraccin de capitales. En el caso nuestro, debemos determinar si estamos favorecidos por una posicin de fuerza a nivel regional coyuntural, de mediano o largo alcance, decisiva o relativa. Sin embargo, el reto mayor ser, por supuesto, el de superar, a partir del propio gas, nuestra condicin de pas primario exportador y, fundamentalmente, las condiciones de desigualdad que caracterizan a la sociedad boliviana.
Bibliografa
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secretara de energa
2006
Prospectiva del Mercado de Gas Natural, 1era edicin. Mxico.
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Nuevos horizontes para la integracin latinoamericana?

Simon Ticehurst*
Resumen A pesar de las dificultades histricas de la integracin latinoamericana y los numerosos obstculos geogrficos, estructurales y polticos, Amrica del Sur vive un resurgimiento de la integracin regional. Con el fracaso del rea de Libre Comercio de las Amricas (alca) proyectado desde los Estados Unidos para el hemisferio, el declive del Consenso de Washington y los cambios polticos en la regin, se abre una disputa sobre el modelo de integracin latinoamericano. Este trabajo analiza la disputa que se est dando en la regin sobre qu camino de integracin regional seguir, entre un esquema de regionalismo abierto y alternativas que pretenden impulsar el desarrollo dentro de la regin, a partir del liderazgo y un papel ms activo del Estado. La manera en que se defina esa disputa ser determinante para la realizacin del potencial de desarrollo en la regin y la manera de relacionarse con la economa global. El trabajo analiza algunas perspectivas de estos nuevos horizontes integracionistas.
Introduccin
Amrica del Sur tiene un importante potencial como bloque econmico y poltico. Con una poblacin de 361 millones de personas, una superficie superior a 17 millones de kilmetros cuadrados y un pib de alrededor de 1.5 mil millones de dlares, la regin se coloca en 4 lugar como bloque econmico internacional. Rodeada por dos ocanos, la regin posee enormes
* Actualmente es Gerente del Programa de Bolivia de Oxfam Gran Bretaa, miembro de Oxfam Internacional. El siguiente artculo no representa la posicin oficial institucional.
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riquezas naturales incluyendo 27% de las fuentes de agua dulce del mundo, ocho millones de kilmetros cuadrados de bosques, reservas de hidrocarburos para los prximos cien aos, adems de ser el principal productor y exportador mundial de alimentos. La Amazonia Sudamericana es la mayor cuenca hidrogrfica del planeta cuya extensin exige una gestin coordinada y la cooperacin de ocho de los 12 pases de Amrica del Sur. La regin comparte un legado histrico y poltico comn, la mayora de la poblacin habla dos idiomas mutuamente inteligibles en el portugus y espaol y el 95% de la poblacin comparte una misma religin. El potencial de la regin para una integracin econmica en funcin del desarrollo es indiscutible. Sin embargo, la integracin regional no ha podido superar los numerosos obstculos polticos y estructurales, ni hablar de las grandes barreras fsicas a la integracin en la Cuenca Amaznica y la Cordillera de los Andes. La extraccin y exportacin de los abundantes recursos naturales ha servido para el desarrollo de otras naciones, los beneficios para la regin se han concentrado histricamente en estructuras polticas y econmicas de lite. Las enormes desigualdades imposibilitan el desarrollo en la regin y tienen un alto costo para el bienestar y la reduccin de la pobreza. Lejos de ser y actuar como un bloque regional que puede negociar ofensiva y defensivamente con los pesos pesados, Amrica del Sur tiende a ser un cuadro fragmentado en cuanto su poltica exterior, su modelo de desarrollo y su bsqueda de insercin en la economa global. Con la excepcin de Brasil, como uno de los pases emergentes, los pases sudamericanos tienen poca influencia en los escenarios multilaterales. Sin embargo, los pases de Amrica del Sur viven un resurgimiento de la integracin regional. Abunda una nueva retrica regionalista. Transcurren momentos intensos de negociacin e implementacin de un entramado complejo de acuerdos e iniciativas. Sin embargo, no todos cantan el mismo son y se evidencia una disputa sobre el modelo de integracin latinoamericana y el modelo de desarrollo de la regin. Revive el debate y la dinmica de los procesos institucionales existentes de la Comunidad Andina de Naciones (can) y mercosur.1 Se proyecta la
1 En particular se discute la salida y retorno de Venezuela de la CAN. La adhesin de Chile a la CAN y los procesos de adhesin de Bolivia y Venezuela al MERCOSUR.
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nuevos horizontes para la integracin?
Unin de Naciones Sudamericanas (unasur) articulando el conjunto de los pases del continente en un proyecto de integracin poltica y econmica y juntando el mercosur y la can. Dentro de este esquema avanzan iniciativas concretas de interconexin de infraestructura para la integracin a travs de la Iniciativa de Integracin Regional Sudamericana (iirsa) y se propone una integracin energtica ambiciosa a partir del control y conectividad de los recursos hidrocarburferos. Tambin se articula un nuevo eje de integracin entre Cuba, Venezuela, Bolivia y Nicaragua a travs de la Alternativa Bolivariana para Amrica Latina y El Caribe (alba) como propuesta para la cooperacin y desarrollo y contrapeso ideolgico a la influencia estadounidense en la regin. Con un contexto macroeconmico favorable y una nueva voluntad poltica expresada en el cambio de varios gobiernos de la regin se est dando una disputa sobre el predominio neo-liberal y el Consenso de Washington2 en la definicin del rumbo de la integracin y desarrollo de la regin. Ser posible que una renovada integracin regional pueda contribuir a realizar el enorme potencial de desarrollo para Amrica Latina? El siguiente trabajo plantea la centralidad de la integracin regional en esta disputa y analiza algunas perspectivas del resurgimiento de la integracin regional latinoamericana como propuesta econmica y poltica para el desarrollo y de insercin en la economa global.
El auge y declive del paradigma neo-liberal

El Consenso de Washington desplaz el modelo econmico que haba sido promovido principalmente por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal) durante la post Segunda-Guerra Mundial y hasta la crisis econmica de los 1980s en la regin. En ese modelo cepalino, la integracin latinoamericana fue una estrategia central en la bsqueda de un desarrollo
2 A partir de los aos 1990 se empieza a referir al Consenso de Washington para explicar el conjunto de medidas neo-liberales de estabilizacin macroeconmica y de ajuste estructural como algo sistmico o paradigmtico, particularmente para Amrica Latina y el Caribe.
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econmico que poda sustentar la industrializacin y modificar los trminos de intercambio que histrica y estructuralmente eran desfavorables para los pases de Amrica Latina con un patrn primario exportador.3 Los arreglos econmicos impulsados durante el perodo neo-liberal, a diferencia del modelo cepalino, giraron alrededor de la liberalizacin del comercio e inversiones y la liberalizacin financiera, privilegiando al sector privado como actor de desarrollo y limitando la participacin del Estado en la rectora del desarrollo econmico. El desarrollo hacia adentro fue reemplazado por el desarrollo desde afuera (impulsado a travs de exportaciones e inversiones extranjeras privadas) y regido por las fuerzas del mercado. En la dcada de los 90s, la fuerza del mercado apareci de manera triunfal impulsada por un proceso de globalizacin que la cepal ha definido en su fase actual como la generalizacin del libre comercio, la expansin y movilidad de capitales, la constitucin de sistemas de produccin mundial integrados y una creciente presencia de las empresas transnacionales, de lo cual resulta una tendencia a la homogeneizacin de los modelos de desarrollo. (cepal, 2002). El colapso del modelo de corte econmico keynesiano, la crisis de la deuda externa a principios de los 80s y la cada al final de esa dcada de la Unin Sovitica, dieron el impulso ideolgico a ese triunfalismo. En las Amricas se promovi un proceso de integracin regional dominado por la proyeccin de la integracin norte-sur, propuesta iniciada por George Bush (padre) con la Iniciativa de las Amricas, un sistema de integracin que a partir de 1994 sera llamado rea de Libre Comercio de las Amricas (alca).4 La primera iniciativa a concretizarse dentro de esta visin fue el
3 Ese modelo de desarrollo hacia adentro planteaba una fuerte intervencin estatal en la economa, en inversiones en infraestructura para la industrializacin, subsidios y controles de precios para alimentos bsicos, y proteccin de la industria local naciente contra la competencia extranjera y la nacionalizacin de las industrias estratgicas. El presidente George Bush (padre) en su discurso del 27 de junio 1990 anunciando la Iniciativa de las Ameritas, planteaba lo siguiente: Durante los 12 meses pasados.La libertad ha hecho grandes progresos, no slo en Europa Oriental sino aqu mismo, en las Amricas. La transformacin poltica que ocurre en la Amrica Latina y en el Caribe tiene su paralelo en la esfera econmica. A travs de la regin se estn alejando de las polticas econmicas
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Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (tlcan), firmado por Mxico, Canad y Estados Unidos en el ao 1994. El predominio neo-liberal fue casi completo en este perodo. Muchos de los altos funcionarios de los gobiernos de Amrica Latina y Caribe, en particular de los Ministerios de Hacienda y Economa, fueron educados y entrenados en Harvard o Chicago. Las iniciativas de integracin propiamente latinoamericana, jaloneadas por este proyecto hegemnico, terminaron ajustndose a la nueva realidad. Comenzaron a darse una serie de tratados de libre comercio entre pases de Amrica Latina y las iniciativas de integracin siguieron el regionalismo abierto, esquema acuado por la cepal para tratar de reconciliar la liberalizacin generalizada de ese perodo con los principios de integracin.5 Sin embargo, entrando al nuevo siglo y despus de ms de una dcada de fundamentalismo de mercado, se empezaron a revelar algunas fisuras en el planteamiento neo-liberal para Amrica Latina. Varios factores combinaban para abrir y profundizar la disputa sobre la hegemona neo-liberal. El taln de Aquiles del perodo fue su balance negativo en cuanto al desempeo econmico. El relativo buen desempeo en el control de la inflacin y disciplina fiscal (las debilidades del modelo anterior) no compensaban el pobre desempeo en cuanto al combate a la pobreza y desigualdad y, sobre todo, la falta de crecimiento econmico. El aparente xito exportador y de recepcin de inversiones extranjeras (en un primer momento acompaando las privatizaciones) los supuestos motores del modelo neo-liberal no se tradujeron en crecimiento econmico significativo ni de calidad. Esta contradiccin evidenciaba las falacias de la teora del goteo que tena que generar el desarrollo de manera espontnea como subproducto del crecimiento econmico.
estatistas que paralizan el crecimiento, y ahora estamos apelando al poder del mercado para ayudar a este hemisferio a realizar su potencial intacto de progreso.el futuro de la Amrica Latina se halla en el gobierno libre y los mercados libres. Citado en el peridico La Nacin de Costa Rica el 29 de julio de 1990. Segn la CEPAL, el regionalismo abierto es un proceso de creciente interdependencia en un contexto de liberalizacin y desregulacin que pretende aumentar la competitividad de los pases de la regin en una economa ms internacional ms abierta y transparente. (CEPAL, 1994).
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Ante las limitaciones, empezaron a surgir crticas al modelo desde adentro, de rebeldes del campo neo-liberal, entre ellos Joseph Stiglitz, ex funcionario de Banco Mundial y Premio Nobel de Economa en el 2001 quien fue contundente en su crtica sobre el desempeo del modelo neoliberal durante los 90s:
Es prcticamente indiscutible que el desempeo del decenio de 1990 no slo ha sido, en casi todas sus dimensiones, muy inferior al prometido, sino que ha sido desastroso, desde cualquier punto de vista (Stiglitz, 2003).
En un estudio sin precedentes, en el 2003, el Banco Mundial document la persistente problemtica de las desigualdades en Amrica Latina en cuanto las diferencias de ingreso, el acceso a servicios bsicos, el poder y la toma de decisiones. Argument que durante la dcada de los 90s un nmero mayor de pases experimentaba una tendencia al empeoramiento ms que al mejoramiento y describi un cuadro poltica y ticamente inaceptable de una realidad en la cual el 10% ms rico de los individuos reciben hasta 47% del ingreso total en la mayor parte de las sociedades latinoamericanas, mientras que el 20% ms pobre recibe entre el 2% y el 4% (Banco Mundial, 2003). La experiencia negativa de Mxico como socio menor en el tlcan empezaba a filtrar y a documentarse, alimentando la oposicin de algunos gobiernos de la regin y de los movimientos sociales a la integracin propuesta por el alca. Detrs de las cifras del aparente xito de Mxico con el tlcan se revelaba un cuadro de cambio estructural desfavorable para el desarrollo.6 El tlcan haba provocado un proceso de transnacionalizacin del sistema productivo.7 Empresas transnacionales trasladaron ciertas actividades o fases de sus procesos productivos a Mxico con muy pocos vnculos
6 Entre 1994 y 2003 las exportaciones mexicanas a los EEUU se multiplicaron por 3.4 y el promedio anual de Inversin Extranjera Directa (IED) aument significativamente a 7 mil millones anuales entre 1994-2002. Pero ninguno de estos dos motores se tradujo en crecimiento econmico suficiente para absorber el crecimiento de la fuerza de trabajo. El crecimiento del comercio exterior se ha acompaado de una profundizacin de su concentracin. Slo 30 empresas extranjeras localizadas en Mxico realizan el 40% de las exportaciones totales de mercancas. Las primeras 10 empresas incluyen el sector automotriz (General Motors, Daimler Crysler, Volkswagen) Electrnica (Samsung, Sony); autopartes (Delphi Corporation, Lear Holding) y computacin (IBM, Hewlett-Packard) (Labra, 2004)
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directos e indirectos con el resto de la economa, dando lugar a un intenso proceso de destruccin/desarticulacin del sistema productivo nacional (creado durante el modelo de substitucin de importaciones). Por otro lado, el progresivo desmantelamiento del Estado como promotor del desarrollo redujo la inversin pblica la cual baj del 10.4% del pib en 1982 a 4.9% en 1988 y a 2.5% en 2002. (Calva, 2004). Este cuestionamiento cobr mayor impulso con la llegada de distintos gobiernos de cambio en la regin. Si bien hay muchas diferencias polticas y de estilo entre ellos, hay tambin un comn denominador entre Lula en Brasil, Kirchner en Argentina, Chvez en Venezuela, Morales en Bolivia y Correa en Ecuador. Este reside en el rechazo del alca como propuesta de integracin y una nueva voluntad poltica para revivir la integracin latinoamericana. La emergencia de movimientos sociales como parte de una nueva correlacin de fuerzas polticas en la regin y una fuerza detrs de algunos de los gobiernos de cambio tambin marc una nueva pauta poltica. Distintos sectores (sindicales, ambientales, de mujeres, organizaciones no-gubernamentales, organizaciones campesinas, organizaciones indgenas) empezaron a organizarse ms all del mbito nacional y a partir de su rechazo a la propuesta hemisfrica del alca. Comenzaron a plantear una integracin alternativa cuyos principios rectores incluyeron la democratizacin de los debates y una participacin activa en el diseo, implementacin y evaluacin de las polticas econmicas y sociales de desarrollo; una insercin en la economa global a partir de proyectos de desarrollo nacional y regional; la reduccin de las desigualdades entre pases, dentro de pases, y entre mujeres y hombres y entre razas; y un equilibrio entre los temas econmicos y los principios del desarrollo sustentable (Alianza Social Continental, 2002). En este sentido, probablemente el cambio ms significativo y simblico del declive del modelo neo-liberal y de la hegemona estadounidense en la regin fue el fracaso del alca. En la Cumbre de las Amricas de Miami en el 2003 el alca entr en dificultades,8 y al no poder reactivar las cosas
8 La Cumbre de Miami abandon el esquema ambicioso (todos los temas incluyendo los temas que an no haban sido acordados en el mbito multilateral de la Organizacin Mundial del Comercio y todos los pases) y abri la posibilidad de que los pases podan asumir distintos niveles de compromiso sobre los temas de negociacin.
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en la siguiente reunin ministerial en Puebla en el 2004, colaps y nunca se recuper, hecho que fue confirmado en la siguiente Cumbre de Mar del Plata en noviembre del 2005. Las negociaciones del alca fueron el principal escenario de la disputa sobre el modelo que todava sigue en la regin. La principal preocupacin con el alca y el sustento de la oposicin tena que ver con las implicaciones para un desarrollo sostenible dirigido a enfrentar prioritariamente la pobreza y la inequidad, para el rol del Estado y la capacidad de los pases en definir sus proyectos de desarrollo nacional. Varios temas de negociacin como las polticas de competencia, compras gubernamentales, inversiones y servicios afectan directamente las competencias de los Estados en cuanto a la regulacin de los mercados, control sobre los flujos y desempeo de capitales, y la garanta de ciertos derechos y servicios bsicos. El gobierno de los Estados Unidos presionaba por reglas de propiedad intelectual muy estrictas que atentaba sobre los derechos de salud pblica. La problemtica del desarrollo y las capacidades de regular la economa en funcin del desarrollo quedaran hipotecadas en el alca. Los pases de mercosur, Brasil y Argentina en particular, preferan ver el alca ms acotado a acceso a mercados para bienes agrcolas e industriales. Varios de los temas, los llamados temas de Singapur,9 que estaban en la mesa de negociaciones del alca no haban sido aceptados en la omc pero ya estaban siendo negociados en el alca. Los Estados Unidos vean en los acuerdos regionales un camino de profundizar la liberalizacin en ms sectores y ms temas de lo que fue posible en la omc. Por otro lado, varios gobiernos (entre ellos Venezuela y los pases del Caribe) criticaban el alca por no abordar el desarrollo, ni las grandes asimetras entre pases tan desiguales como son los Estados Unidos y el resto de las economas de Amrica Latina. Argumentaban por un tratamiento especial y diferenciado que tome en cuenta y compense estas diferencias estructurales.
9 Los temas de Singapur (planteados por primera vez en una reunin ministerial de la OMC en Singapur en 1996) son Inversiones, Compras Gubernamentales, Polticas de Competencia y Facilitamiento del Comercio y fueron ampliamente rechazados por los pases en vas de desarrollo en la reunin ministerial de la OMC en Cancn en el 2003.
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Al mismo tiempo, dadas las implicaciones de estos temas para la soberana de los Estados, haba un debate sobre el nivel de participacin de la sociedad. Venezuela inclusive propuso que cualquier adhesin a un acuerdo hemisfrico deba ser sometida a un proceso de referndum.10 Estas diferencias tanto de forma como de fondo dividan a los pases del continente en cuanto su visin sobre la integracin en el hemisferio, dificultando las negociaciones del alca. Si bien se propuso un marco de negociaciones menos ambicioso en la Cumbre de Miami, en la reunin ministerial de Puebla en Mxico, las diferentes visiones resultaron irreconciliables y el alca como proyecto hemisfrico nunca se recuper y en la siguiente Cumbre de Mar del Plata en el 2005 se evidenci y reconoci la ruptura ideolgica, poltica y econmica que el alca haba provocado en el continente y la disputa sobre el modelo de integracin.11 El fin del alca en el 2005 abri un nuevo espacio y escenario para la integracin latinoamericana y para las relaciones tanto con Estados Unidos como con Europa. Con el fracaso del alca, el proyecto hegemnico se tambale. Si bien Estados Unidos ha recurrido a negociaciones bi-laterales (con Centroamrica, Colombia y Per) como forma de construir el mismo proyecto pieza por pieza la Unin Europea sigue los mismos pasos la creciente oposicin a la agenda de libre comercio dentro de Amrica Latina e incluso dentro del Congreso norteamericano est dificultando tambin a ese esquema.
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Segn como se subscriba el ALCA, nuestro pas puede verse ante la circunstancia de constitucionalizar este acuerdo. En consecuencia, por sus implicaciones sobre la soberana y la democracia, el Gobierno Nacional est obligado a someter todo lo relacionado con esta materia a una consulta nacional. Posicin de Venezuela ante el rea de Libre Comercio para Las Amricas. Comisin Presidencial para el ALCA, Noviembre 2003. En la Cumbre de Mar del Plata del 2005 se dio una declaracin dividida entre los pases de las Amricas sobre si avanzaba o no el ALCA. El consenso en la declaracin final fue imposible y la oposicin de MERCOSUR y Venezuela oblig un reconocimiento de que no existan condiciones para avanzar en el ALCA. El gobierno de Venezuela lo declar muerto.
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Fin del Consenso de Washington?

Ante este escenario polarizado de disputa no sorprende escuchar la retrica de quienes anuncian el fin del Consenso de Washington. Pero la realidad poltica de la regin, donde conviven gobiernos que an persiguen un camino neo-liberal con gobiernos que argumentan por un camino post neoliberal (polarizacin que se reproduce dentro de los pases de la regin) hace pensar en una va en el corto plazo ms reformista que de cambio radical y de cierta continuidad de algunas polticas neo-liberales. El universo post-neoliberal an no est definido. No hay un nuevo paradigma para reemplazarlo. Si bien la hegemona neo-liberal est cuestionada y en disputa en la regin y el proyecto de integracin hemisfrica est en jaque, an tiene influencia. Algunas de las iniciativas alternativas de integracin podrn influir en el proceso de construccin de un nuevo paradigma, pero son muy incipientes y es muy temprano determinar su alcance. Ms que una ruptura con el mundo neo-liberal, en el corto plazo se abre un camino de reformas cuya profundidad y radicalidad es difcil de pronosticar. En el horizonte inmediato influye una apuesta neo-estructuralista o neo-desarrollista, que se alimenta del marco terico del modelo cepalino de desarrollo, pero revisa crticamente algunos de los postulados principales, entre ellos la confianza excesiva en el intervencionismo estatal y en los mercados internos, el pesimismo respecto a los mercados externos, y la subestimacin de aspectos monetarios y financieros macroeconmicos, rescatando as algunos principios neo-liberales.12 Este camino rescata la necesidad de mantener equilibrios macroeconmicos y, particularmente, una disciplina fiscal y tambin la importancia de la relacin con las economas fuera de la regin, en un contexto de globalizacin an neo-liberal (en este sentido es mucho menos proteccionista que el perodo anterior). La modificacin principal y ms importante de este nuevo horizonte reside en el renovado papel central del Estado en la regulacin de la econo12 Para un estudio comparativo entre neo-estructuralismo y neo-liberalismo vean Sunkel y Zuleta (1990).
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ma, en el desarrollo de sectores estratgicos para el desarrollo nacional y en la correccin de las imperfecciones y fracasos del mercado (por ejemplo, en compensar las grandes asimetras entre y dentro de pases; en enfrentar los problemas de la redistribucin y equidad y en el combate a la pobreza). Este hbrido parece ser el camino ms polticamente viable en el corto plazo, un sincretismo producto del fracaso del modelo dominante, la resistencia de parte de algunos pases y sectores de la sociedad civil latinoamericana, y la emergencia de propuestas tanto reformistas como alternativas al modelo neo-liberal. Pero consideramos que no se puede afirmar un fin al Consenso de Washington.
La disputa sobre la integracin regional

En ese contexto, al fracasar el alca, se abre una disputa en la regin sobre el modelo de integracin y la manera de relacionarse con la economa global (y, en particular, con las economas de Estados Unidos y de la Unin Europea). La regin se divide entre pases que han escogido caminos distintos. Por un lado, Chile, Per y Colombia buscan prioritariamente una integracin con la economa de los Estados Unidos (y la Unin Europea) a partir de la profundizacin de la liberalizacin econmica, especialmente a travs de los Tratados de Libre Comercio (tlcs). Por otro lado, los pases del mercosur, Venezuela, Bolivia y Ecuador priorizan retomar la integracin regional como iniciativa econmica, poltica y de cooperacin en la regin en funcin del desarrollo econmico y social, y, a partir de esa integracin regional, actuar globalmente y con otros bloques. Ambas posiciones conviven en el proyecto de unasur e incluso dentro de la can generando contradicciones y tensiones y evidenciando la disputa ideolgica y poltica sobre el modelo de desarrollo y la centralidad de los esquemas de integracin para ello. La integracin regional sudamericana enfrenta una serie de obstculos, entre ellos los geogrficos, estructurales y polticos. La dura realidad geogrfica del continente con las barreras de la Cordillera de los Andes y la Cuenca Amaznica dificulta la conectividad y comunicaciones entre este
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y oeste, norte y sur. La infraestructura de conectividad es muy costosa y el transporte es limitado y lento. Cualquier proyecto de integracin debe superar las grandes limitaciones infraestructurales de conectividad, de forma social y ambientalmente sostenible, en el continente. An si estos obstculos geogrficos pudieran ser superados, la regin enfrenta otros obstculos polticos y estructurales. Si bien parte de la regin hereda un acervo ideolgico y poltico poderoso del pensamiento de grandes luchadores por la independencia como Bolvar o Mart, que apuntan a una Patria Grande y una regin unida, la realidad poltica de un continente fragmentado se mantiene como uno de los principales obstculos para la integracin. Histricamente, las principales relaciones y vnculos econmicos, culturales y polticos han sido ms bien con las potencias coloniales. La integracin de la regin a la economa global gener un papel especializado de extraccin y exportacin de materias primas e importacin de productos manufacturados. Y la infraestructura fueron diseados para extraer y exportar recursos de los pases, va puertos, a los centros econmicos. Esa manera de insercin en la economa global fortaleci el carcter extrovertido y centrfugo de desarrollo de las economas en Amrica Latina. Los sectores que exportaban de la periferia desarrollaron relaciones comerciales, de inversiones, tecnolgicas, financieras y lazos polticos, sociales y culturales con los centros mientras se dieron la espalda entre s. La asignacin de recursos sigui esta lgica de ventaja comparativa y especializacin en la economa global. Esta realidad estructural dio lugar a una determinada organizacin poltica y econmica de las sociedades latinoamericanas en funcin de los intereses comerciales de exportadores e importadores entre centro y periferia. La intervencin estatal se limitaba a crear el marco institucional, la infraestructura y los servicios de transporte para este modelo de desarrollo hacia fuera (Sunkel, 2000). Histricamente, este patrn de integracin con la economa global result en una lgica competitiva entre pases latinoamericanos con sus estructuras econmicas y polticas compitiendo entre s a partir de su relacin con el centro, lo cual dificultaba la relacin complementaria y las conexiones entre los pases latinoamericanos. Es slo cuando se rompe y
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dificulta la relacin comercial con Europa en la Segunda Guerra Mundial, que los pases latinoamericanos empiezan a mirase uno al otro y se empieza la primera fase de integracin regional, bajo auspicios de la cepal y la bsqueda de un modelo de desarrollo hacia adentro. El tipo de relacin con las economas de los centros econmicos, en particular con eeuu y con la Unin Europea ha sido un factor determinante para el tipo de integracin regional. El modelo neo-liberal tiende a descansar sobre el padrn histrico estructural de desarrollo hacia afuera cimentado durante la colonia y hoy en da, los Tratados de Libre Comercio con Estados Unidos o con la Unin Europea son factores de tensin para la integracin regional. Recientes declaraciones del presidente de Per Alan Garca insinan que el pas estara dispuesto a romper con la can con tal de negociar un tratado bi-lateral con la Unin Europea.13 Venezuela sali de la can en protesta a las negociaciones bi-laterales de los tlcs entre eeuu con Per y Colombia. Esa misma tensin se extiende a unasur. A partir de esa vinculacin de libre comercio con Estados Unidos y con Europa se busca ampliar la zona de libre comercio en la regin con un esquema que liberaliza el comercio, limita el rol del Estado en la promocin del desarrollo y privilegia a las empresas transnacionales con regmenes de inversiones y de propiedad intelectual sesgados hacia sus intereses. Segn esta visin, la fusin de la can y mercosur en unasur se dara ms en trminos comerciales que en otros mbitos polticos y sociales, y las polticas de cooperacin se limitaran a facilitar el comercio. Este esquema de integracin sera parecido al propuesto por los Estados Unidos en el alca o el regionalismo abierto. Contraria a esta visin, se vienen formulando propuestas alternativas desde algunos gobiernos y movimientos sociales donde la relacin integracionista va ms all del comercio, y est basada en un proyecto de desarrollo. Varios gobiernos plantean profundizar la integracin regional del paso ms elemental de zona de comercio a otros niveles ms elevados, de mayor
13 Presidente Garca pide a Unin Europea que permita a Per negociar un TLC bilateral. Lima 30 de octubre (ANDINA).
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interdependencia de las economas y armonizacin de las polticas econmicas nacionales, mayor conexin en cuanto infraestructura, superacin de las asimetras estructurales entre pases, y mbitos polticos de cooperacin para el desarrollo, en el entendido de que muchos de los problemas de desarrollo requieren del accionar coordinado. Las perspectivas de otro tipo de integracin regional dependen mucho de la voluntad poltica de nuevos gobiernos del cambio en la regin. No seran las mismas sin el liderazgo de Brasil y Venezuela que estn apuntando a una mayor integracin regional, el primero a partir de la ampliacin de mercosur y la segunda a partir del alba y la proyeccin de una integracin energtica. Con la llegada de Lula al gobierno en Brasil se dio un viraje poltico en las relaciones hacia Latinoamrica, intensificando las negociaciones regionales (a medida que se estancaban las negociaciones en la omc, del alca y con la Unin Europea) estrechando las relaciones con la can, impulsando una mayor integracin de infraestructura a travs del iirsa y la integracin energtica, y abrindose a la entrada de Venezuela en el bloque del mercosur. A pesar de la oposicin dentro de Brasil (a la ocupacin de instalaciones de Petrobras durante le proceso de re-nacionalizacin del gas en Bolivia) la posicin de Lula ha favorecido la renegociacin de los contratos con Bolivia y la nueva inversin de Petrobras en este pas. La emergencia del liderazgo de Venezuela en la regin tambin propici un debate sobre el tipo de integracin regional que se va construyendo. El alba plantea una lgica de integracin distinta incluso a la planteada en unasur, enfatizando las polticas de cooperacin para un desarrollo endgeno nacional y regional que erradique la pobreza y corrija las de sigualdades sociales, y tambin el establecimiento de fondos compensatorios para corregir las disparidades estructurales que colocan en desventaja a los pases pequeos. Estos planteamientos estn incidiendo en el proceso de integracin. An cuando econmicamente dbil dentro de la regin, los planteamientos del gobierno boliviano actual y la importancia simblica y poltica de la revolucin cultural en Bolivia han permitido incidir en las nuevas ideas sobre la integracin latinoamericana. Previo a la Cumbre de la Comunidad
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Sudamericana de Naciones (ahora unasur) de Cochabamba en diciembre 2006 el Presidente Evo Morales lanz su propuesta de integracin para Vivir Bien, la cual plantea una complementariedad entre las economas de la regin con una fuerte presencia estatal en sectores estratgicos como telecomunicaciones, minera, hidrocarburos, electricidad, industria de medicamentos genricos, como manera de fortalecer la posicin de la regin en la economa mundial. Tambin propone una reconstruccin de un sistema pblico capaz de garantizar los servicios de educacin, salud y agua potable, y avances hacia una ciudadana sudamericana que facilite la migracin entre los pases de la regin garantizando la vigencia de los derechos laborales.14 Si es que estos temas de desarrollo planteados por el gobierno boliviano van a ser parte y objetivo de la integracin regional, el nuevo papel del Estado que se plantea en Bolivia, como en otros pases de la regin, tendra que extenderse al liderazgo de este proceso de profundizacin de la integracin.
Nuevos horizontes para la integracin regional?

A pesar de la experiencia histricamente frustrada de la integracin regional latinoamericana, este contexto y la disputa que abre, permite repensar la integracin. Conjuntamente con esta nueva voluntad poltica en la regin, existen una serie de factores que nos permiten vislumbrar nuevos horizontes de cambio para la integracin regional.
Contexto econmico sudamericano propicio para la integracin

Por primera vez en ms de dos dcadas la regin empieza a despuntar econmicamente. Los precios de los productos agrcolas de exportacin, minerales
14 Evo Morales present en julio del 2006 su propuesta ante la Cumbre Sudamericana de Naciones Construyamos con nuestros pueblos una verdadera Comunidad Sudamericana de Naciones para Vivir bien.
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y de hidrocarburos tienden a un aumento sostenido y, estimulado por esta misma alza de precios, tambin la regin experimenta niveles de crecimiento econmico que no han disfrutado desde los aos 70s. De acuerdo con las estimaciones de cepal, se espera que Amrica Latina y El Caribe crezca en 5.7% este ao y 4,6% en el 2008, despus de haber crecido un 5,6% en 2006. De confirmarse los pronsticos hasta el 2008, la regin finalizar cinco aos de crecimiento consecutivo, desde el 2003 (cepal, 2007). En este sentido, los escenarios de integracin regional estarn apuntalados por una situacin econmica favorable. Por otro lado, el eje de la economa global est girando del Atlntico al Pacfico. Europa y Estados Unidos son an y sern mercados importantes, pero la demanda de China e India sobre la economa global est modificando no slo los precios de las materias primas (que en el corto plazo est beneficiando a Amrica del Sur) sino tambin el eje de orientacin econmica. Para ser competitivos desde la lgica neo-liberal de los mercados, por ejemplo, Argentina y Brasil tienen que buscar llegar a puertos del Pacfico para exportar a Asia. Esta realidad es un nuevo motor que impulsa una mejor integracin de infraestructura y transporte. La otra novedad se debe a la crisis del sistema energtico mundial. Los precios de hidrocarburos se siguen disparando, las reservas escasean y no se presenta an un sistema energtico alternativo. En Amrica Latina y El Caribe hay una disputa por el control y propiedad de las reservas de hidrocarburos. La autonoma energtica de la regin empieza a cobrar una enorme importancia geopoltica global. Con un mayor control estatal sobre estos recursos, est aumentando la renta estatal y los recursos disponibles para invertir en otros sectores de la economa, incluyendo la costosa integracin fsica de la regin. Las polticas de desarrollo econmico de la regin convergen sobre una mayor autonoma energtica como manera de garantizar el acceso a hidrocarburos. En este sentido, hay un creciente impulso hacia la integracin energtica regional. Se ha acordado un Gasoducto Binacional entre los dos polos ideolgicos en la disputa sobre la integracin regional, Colombia y Venezuela. La integracin gasfera del Cono-Sur con el gas boliviano y eventualmente el gas de Camisea en Per, son anillos de una cadena
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energtica sudamericana cuya construccin ya est en marcha. Incluso se intensifican las negociaciones diplomticas entre Bolivia y Chile para un posible canje de gas por acceso al mar. Si histricamente las caractersticas de la economa global han frenado la integracin regional, hoy en da estn colocados nuevos factores importantes que la podran impulsar. No es casual entonces que las principales iniciativas de integracin que estn avanzando estn en el marco de la energa y la infraestructura.
Integracin de infraestructura (iirsa)

El iirsa fue firmado en la 1 Reunin de Presidentes de Amrica del Sur, realizada en Brasilia en el 2000 a partir del regionalismo abierto y de una insercin competitiva en los mercados mundiales. Pretende 10 ejes de integracin que son corredores comerciales con el objetivo de crear cadenas productivas vinculadas con los mercados mundiales. Uno de sus principales proyectos es la Carretera Interocenica, que unir el Per con el Brasil, pasando por Bolivia, dndole a Brasil una salida al Ocano Pacfico y, a Per, una salida al Ocano Atlntico. Si bien el iirsa puede superar las grandes deficiencias de interconexin del continente, ha suscitado una disputa y alerta sobre sus posibles y probables impactos. Dado que se concentra en proyectos de infraestructura a gran escala, se puede prever un impacto negativo para las comunidades locales, poblaciones indgenas y el medio ambiente. Los ejes atraviesan reas particularmente sensibles de biodiversidad y como ya se ha visto con la Carretera Interocenica propicia una cadena de actividades especulativas de comercializacin de las tierras y de tala de bosques. Pero la gran disyuntiva sobre el iirsa es su implementacin. Los ejes de integracin funcionarn como corredores de conexin entre A y B dejando slo destruccin en el camino o presentan la oportunidad para estimular polos de desarrollo en el camino? El escenario probable es una combinacin destructiva y creativa y los aspectos positivos y la minimizacin de los daos va a depender de una vigilancia social ciudadana que actualmente no existe.
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Habra que notar, sin embargo, que este nuevo impulso hacia la integracin tambin es motivado por intereses de explotacin (estatal o privado) de los grandes recursos naturales (tierras, biodiversidad, aguas, minerales) tendiendo a reproducir las caractersticas del patrn primario exportador que, si bien encuentra una coyuntura favorable en este momento, histricamente no ha favorecido a los pases latinoamericanos. La integracin energtica y de infraestructura en s no es garanta del desarrollo, depende de cmo se haga y en beneficio de quines. En cualquier caso, se prev un continente mucho mejor conectado duran te los prximos 10 aos y esto sin duda presentar otro panorama para la integracin regional y los arreglos econmicos y polticos dentro de la regin.
Participacin de la sociedad civil

Las negociaciones sobre integracin regional han tendido a carecer del respaldo amplio de las sociedades. Con la excepcin del sector sindical en el caso de mercosur, han existido pocos espacios de participacin y el mbito regional tiende a ser lejano de las luchas polticas ms de corte nacional. Sin embargo, a partir de la campaa continental que se dio en contra del alca, en la cual participaron amplios movimientos sociales, se ha comenzado un accionar de las organizaciones sociales que va ms all del mbito de los pases. La lucha en contra de un determinado tipo de integracin, propuesta en el alca, ha evolucionado a una articulacin de movimientos en funcin de propuestas alternativas de integracin regional, incluyendo la participacin en los espacios institucionales de construccin de la integracin. En un seminario en Quito en Julio 2007 sobre mecanismos de participacin de la sociedad civil en unasur, se discuti la participacin de los diferentes actores de la sociedad civil en relacin a los temas priorizados en unasur (entre ellos, energa, financiamiento, polticas sociales, infraestructura) para la construccin de un nuevo modelo de integracin. Al mismo tiempo, se propone seguir la experiencia de la Cumbre de Cochambamba en el 2006, donde por primer vez se dieron espacios de interseccin e interaccin de los diferentes actores sociales con las instancias gubernamentales e institucionales de unasur. La reciente creacin de una Mesa Indgena
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para la can es otro ejemplo de la nueva apuesta de participacin de las organizaciones sociales. A diferencia de la manera en que fueron negociados los tratados de libre comercio con consultas limitadas a los sectores de la sociedad (principalmente a sectores empresariales), se prev nuevos espacios de participacin para la definicin de la integracin regional, que sin duda permitira colocar temas de desarrollo y enfrentar la agenda estrechamente comercial y empresarial.
Banco del Sur

Al finalizar el 2007 se proyecta el Banco del Sur integrando siete pases de la regin (Venezuela, Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Paraguay, Uruguay) en un banco de desarrollo autnomo, retando la arquitectura financiera global y la dependencia sobre el Fondo Monetario Internacional que, como parte del Consenso de Washington, ha ido perdiendo influencia en la regin. El Banco deber arrancar con un capital de 5,000 millones de euros, modificando la moneda de transaccin del dlar estadounidense (que podra ser un primer paso para tener una moneda comn para la regin) y proporcionar crditos para los pases sudamericanos. Este nuevo banco va a entrar tambin en competencia con la Corporacin Andina de Fomento (caf) y el Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social (bndes) de Brasil, que han sido los bancos que han financiado los proyectos de integracin. Ante el relativo vaco dejado por el fmi, estos bancos regionales, sus carteras y condiciones de crdito entran con ms fuerza en la disputa sobre qu modelo de integracin y cmo ser financiado. Con la situacin econmica favorable en la regin es previsible ver crecer en importancia la influencia de este mecanismo autnomo financiero durante los prximos aos.
La funcin poltica de la integracin

Esta nueva voluntad y correlacin de fuerzas polticas en la regin tambin est dando mayor fuerza a la funcin poltica de la integracin regional en el
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contexto geopoltico mundial. Esta funcin poltica se dio con el mercosur en la concertacin de una estrategia comn ante las negociaciones del alca. Con la disputa sobre la hegemona neo-liberal, algunos gobiernos aspiran a que la integracin regional funcione como una plataforma poltica para defender mejor los intereses del conjunto, logrando concertar polticas de negociacin ante los mbitos multilaterales y/o otros bloques regionales. Y es lgico que sea as.
La voz de los pases ms pequeos dentro del orden global se escuchar mucho mejor, o probablemente slo se escuche, si se expresa como voz regional. Esto se relaciona tanto con el desarrollo de nuevas normas como con la defensa de sus intereses en el marco de las normas ya establecidas. De hecho la paradoja del sistema global reside en que estas normas globales son ms importantes para los pases pequeos, pero que stos son los que tienen menos capacidad para influir en su formulacin y defensa. (cepal, 2002).
En este sentido, la integracin poltica latinoamericana es la que puede defender mejor sus propios intereses de desarrollo en los diversos mbitos multilaterales y plurilaterales. Hoy existe un reconocimiento de parte de los eeuu y ue del mercosur como un bloque negociador, pero tambin, tal vez ms importante, un reconocimiento entre los pases miembros del mercosur de que negocian mejor como bloque. Est por verse si esta unin poltica puede darse en el marco de unasur donde cohabitan las dos propuestas de integracin regional y las distintas visiones sobre el modelo de desarrollo.
Conclusiones
La Unin de Naciones Suramericanas (unasur), la can, el mercosur, el alba y las iniciativas concretas de integracin energtica, de infraestructura y de financiamiento que hemos mencionado, dinamizan un proceso distinto a la integracin norte-sur propuesto por eeuu y la Unin Europea, modificando la correlacin de fuerzas en el entorno global y posibilitando un mayor espacio para polticas propias de desarrollo dentro de la regin a partir de una mayor integracin.
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Para los pases latinoamericanos, la integracin poltica y econmica es un prerrequisito para poder avanzar en y concretar el potencial de desarrollo de la regin. Como hemos visto, la integracin regional es central a la disputa sobre un proyecto de desarrollo econmico y social capaz de enfrentar la pobreza y desigualdad. Una mayor integracin regional tambin puede ayudar a enfrentar los problemas comunes de desarrollo en la regin, como la autonoma energtica, o en compartir polticas comunes para el manejo de varios temas que van de la gestin sostenible de cuencas hdricas a las polticas de salud y educacin. La disputa que se est dando en la regin sobre qu modelo de desarrollo y qu camino de integracin regional va a ser determinante para la evolucin de este potencial integracionista. El esquema de regionalismo abierto, si bien mejorara la conectividad dentro de la regin, sigue dependiendo de los vnculos con la economa externa y de su volatilidad. Las nuevas iniciativas planteadas por varios gobiernos pretenden dar otro rumbo a la integracin y otro equilibrio entre el mercado externo e interno, entre Estado y mercado y con relacin al sector privado, rescatando el desarrollo como objetivo de la integracin. Si bien las iniciativas son an incipientes y es difcil pronosticar su desenlace, en definitiva enfrentamos nuevos horizontes para la integracin y su relacin con las perspectivas de desarrollo. Ante este escenario, es importante promover un debate entre sociedad y gobiernos en los mbitos nacionales y regionales, donde se puedan dar espacios de interseccin de los diferentes actores sociales con las instancias gubernamentales y acadmicas, y as involucrar a las sociedades en lo que ha sido hasta ahora una discusin alejada de la mayora de la poblacin pero cuyas implicaciones son grandes para esta y futuras generaciones.
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Integracin regional: situacin y perspectivas para Bolivia

Rogelio Churata Tola*
Resumen Los propsitos de la integracin en Amrica Latina llevan aos de ser planteadas pero sin lograr concretarse. As en la can se ha venido perdiendo credibilidad por presentarse intereses regionales antes que los intereses genuinos de los pueblos y la notoria perplejidad por la falta de coherencia en las relaciones intergubernamentales. Igualmente, en mercosur los acuerdos entre los dos grandes del bloque han dado origen a una serie de discriminaciones entre los pases. A pesar de ello, a partir de la dcada de los 90, el proceso de integracin de Amrica del Sur ha ido avanzando lenta y paulatinamente. En el contexto de la integracin regional, Bolivia ha participado activamente en los procesos de integracin, no obstante, el aprovechamiento de las preferencias arancelarias ha sido muy reducido, adems las posibilidades de industrializacin a partir de la pequea y mediana produccin se han visto imposibilitadas debido a los nuevos desafos ms exigentes y de mayor competencia del mercado; y los sectores formales exportadores no tienen la suficiente capacidad de articular a los dems sectores. Entonces las ventajas para el pas estarn en la medida de potenciar el aparato productivo y el crecimiento industrial.
Introduccin
Los recientes cambios polticos y econmicos en diversos pases latinoamericanos y las negociaciones aisladas de Tratados de Libre Comercio
* MSc. en Economa Internacional. Actualmente docente investigador de CIDES-UMSA en el rea de Economa Poltica y Relaciones Internacionales.
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(tlcs) por parte de Colombia y Per con los Estados Unidos, luego de no haberse podido concretar el alca, han creado nuevamente el inters y el entorno propicio para avanzar en nuevos enfoques en el campo de la integracin regional. As, en el contexto regional de Amrica del Sur, donde los cambios de rumbo son ms notorios, se intensifica el debate sobre acuerdos de negociacin comercial y sus posibles efectos en trminos de insercin de las economas nacionales, en un marco de colaboracin y complementariedad recprocas, o bien de dilucin en la globalizacin capitalista, en un perodo en que el proceso est dando origen a nuevas propuestas de flexibilizacin y adecuacin a los cambios de la situacin regional, incluidas las formas de asociacin comercial, tanto intra-regional, en relacin a pases de la regin, como con otros bloques regionales extra-regionales. Se vuelve entonces indispensable distinguir entre una vinculacin comercial en una fase de libre comercio con pases desarrollados del continente, y el alcance y propsitos que debe tener tal integracin, la cual debe ser multidimensional, asegurando no slo el funcionamiento pleno de un Mercado Comn o Comunidad, sino el desarrollo de polticas de armonizacin macroeconmica, complementada con reformas poltico-institucionales que permitan alcanzar la coordinacin de las polticas externas, sociales y estrictamente comerciales y para lograr un desarrollo integral de los pueblos. En efecto, la integracin regional en general, y sudamericana en particular, se presenta como la respuesta ms adecuada para hacer frente a la actual situacin internacional, a fin de permitir una presencia ms slida y competitiva de nuestra regin en el comercio mundial, ya que al momento la participacin de la regin es muy marginal1 y, lo ms importante, la regin sigue inmersa en el esquema tradicional centro-periferia. Sin embargo, Amrica del Sur es una regin que presenta un enorme potencial y abundancia de recursos naturales energticos, renovables y no renovables, grandes reservas mineralgicas, significativos manantiales de agua, enorme
1 Informacin disponible en la Organizacin Mundial de Comercio (2006), donde se muestra que el comercio en Latinoamrica es solamente superior al de frica y est lejos de alcanzar los ndices de los pases del Asia.
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situacin y perspectivas para bolivia
potencial de produccin de alimentos y una riqusima biodiversidad concentrada principalmente en el Amazonas. Adems, dispone de un importante y diversificado parque industrial y centros de investigacin cientfica y tecnolgica, particularmente en los pases grandes como Brasil y Mxico. Al mismo tiempo, los grandes flagelos que afectan a la regin, como conjunto, son los mayores niveles de pobreza, la exclusin y la desigualdad social persistente, con ndices de distribucin del ingreso que estn entre los peores del mundo. Estos aspectos se han transformado en los ltimos aos en una preocupacin central de todos los gobiernos nacionales, los cuales reconocieron la impostergable necesidad de atender el dficit social de los pueblos de Amrica Latina, respondiendo integralmente mediante proyectos de cambio estructural. Las diferencias notorias del desarrollo e insercin internacional de los pases pueden ser contrarrestadas y superadas bajo un contexto ms amplio y relativamente autnomo de la influencia de las relaciones norte-sur, como podra ser una Comunidad Sudamericana de Naciones (csn), sustentada fundamentalmente en las bases histricas de los pueblos sudamericanos y en las fortalezas y oportunidades que ofrece el proceso de integracin para construir una unin de repblicas democrticas y soberanas, en lugar de asentarse en la contraposicin y en el antagonismo al interior de la propia regin, contribuyendo seriamente al fortalecimiento de la unidad de toda Amrica Latina y el Caribe. En medio de la diversidad y las diferencias propias de nuestros pueblos, los factores mencionados influirn de manera significativa en el desempeo econmico y comercial bajo un nuevo modelo de integracin regional con identidad propia. Entonces, el objetivo de este trabajo es examinar los problemas, los alcances y la nueva situacin de la integracin regional, considerando las implicaciones que ella tiene para Bolivia.
Situacin de la integracin latinoamericana

En Amrica Latina, al final de la dcada de los 50s se presentaron dos nuevos tipos de problemas en las relaciones econmicas entre los pases. El primero
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fue la creacin de la Comunidad Econmica Europea (1957) que con el Tratado de Roma dej claro el propsito de formar su Mercado Comn, desarrollando una poltica marcadamente proteccionista para los productos agrcolas; un planteamiento de esta clase supona una grave amenaza para las exportaciones futuras de Sudamrica a Europa (Tamames, 1999). Ante esta situacin, la reaccin de los pases sudamericanos fue lgica de unir fuerzas para hacer frente a las consecuencias econmicas. El segundo problema se plante en relacin al mantenimiento y/o la ampliacin de los acuerdos preferenciales bilaterales intrasudamericanos. Este fue sin duda, el factor que presion de forma decisiva el proyecto de integracin relativamente autnomo al interior de la regin. Frente a esta situacin, en la cepal se realizaron los primeros estudios para impulsar las formas de integracin regional. Los elementos sealados forzaron a la creacin de una zona de libre comercio entre los pases del cono sur de Sudamrica2; la invitacin se ampli inmediatamente a Mxico, lo cual otorg una dimensin continental al proyecto del Sur, colocando adems a los pases andinos en posibilidades de hacer su propio proyecto. As, tras una negociacin relativamente breve, naci la Asociacin Latinoamrica de Libre Comercio (alalc), cuya carta funcional es el Tratado de Montevideo de 1961, cubriendo a toda Sudamrica y Mxico y quedando fuera Amrica Central y el Caribe. Los mecanismos de este tratado y sus objetivos reales difieren grandemente del Tratado de Roma. Pese al enunciado del objetivo final, que era la integracin regional, los compromisos se limitaron a buscar la formacin de una Zona de Libre Comercio (zlc) mediante el ms ineficiente de los mecanismos de negociacin.3 El problema de los desequilibrios entre
2 3 Brasil, Uruguay, Paraguay, Argentina y Chile. Estos pases abren sus negociaciones e invitaron a participar en ellas al resto de los pases de Sudamrica (Tamales y Begoa, 1999: 306-307). Negociacin producto a producto, que integrara un complejo sistema de Listas Nacionales que suponan ventajas concedidas por cada uno de los pases miembros, y si se presentaran las dificultades en las negociaciones las concesiones podan ser retiradas, para lo cual se establece una Lista Comn donde todo producto quedaba exento para siempre sin posibilidades de ser retirada posteriormente (Tamames y Begoa, 1999: 308-309).
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los pases socios trat de solucionarse con el aporte original del Menor Desarrollo Econmico Relativo que pretenda atender a Paraguay y Bolivia y, posteriormente, a Ecuador. Los niveles diferentes de desarrollo de los pases se reconocieron como una de las grandes barreras a la integracin, que deba merecer un trato especial en el Tratado de Montevideo. A ello se suma el concepto de las asimetras en las relaciones econmicas internacionales que no exista en 1947 cuando se firm la Carta de La Habana, aquella que dio origen al gatt. En tanto, los pases medianos (Uruguay, Chile, Per, Colombia y Venezuela) no tardaron en entender que la estructura del tratado al que se haban adherido, no atenda sus caractersticas especiales ni el notorio desequilibrio econmico frente a los pases mayores, Mxico, Brasil y Argentina. Por lo que, a partir de 1962, estos pases presionan para lograr que se asuman las asimetras, reconocindose finalmente el status particular con el calificativo de pases de mercado insuficiente. Ello se constituy en el antecedente que dio lugar a la integracin andina y posteriormente a la firma del Acuerdo de Cartagena en 1969, que ha sido una vanguardia del proceso de integracin latinoamericano. Reconociendo la importancia de la creacin de corrientes comerciales, se adicionaron otros conceptos que dieron al acuerdo de Cartagena complementos visionarios para el sector financiero, no estrictamente comerciales. As se dio origen a la creacin de la Corporacin Andina de Fomento (caf) para buscar equilibrio e independencia ante el Banco Mundial y el fmi. Adicionalmente, en forma paralela se cre el Fondo Andino de Reservas, actualmente llamado Fondo Latinoamericano de Reservas (flar). Sin embargo, el cumplimiento de estas intenciones fue muy discreto, al no haberse logrado los efectos esperados inicialmente, no slo por el mayor empobrecimiento de la regin, sino por el advenimiento de los modelos neoliberales en casi todos los pases del hemisferio. En los comienzos de la dcada de 1970, la abrupta y trgica interrupcin del gobierno socialista chileno, no permiti constatar en los hechos la viabilidad del proceso de integracin andina. Asimismo, los objetivos del plan de accin de la primera etapa (1970-1973) de plantear el perfeccionamiento de la zlc y la posibilidad de establecer un mercado comn latinoamericano,
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entr en una situacin de estancamiento en la que los pases no tradujeron en acciones concretas su potencial de comercio recproco, persistiendo las dificultades en la actividad negociadora de producto por producto que no responda a las necesidades econmicas reales de la regin, es decir el desarrollo econmico con inclusin social. As el Tratado de Montevideo de 1961 se modific radicalmente en junio de 1980, cuando se dio va libre a la creacin de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (aladi) como un gran paraguas regional en materia de integracin. Actualmente se vuelve a observar las mismas limitaciones que tuvo la alalc, al no cuestionarse a fondo la problemtica central de la regin: la relacin centro-periferia con los pases desarrollados que ha profundizado las relaciones de dependencia, atraso y dominacin en la regin.
La integracin andina
Los primeros intentos del proceso de integracin andina se iniciaron al finalizar la dcada de los aos sesenta, en un contexto se sustitucin subregional de importaciones, para continuar a fines de los ochentas, en otro contexto de apertura de las economas, alcanzando impactos importantes durante toda la dcada de los aos noventa. Sin embargo, este perodo coincidi con la cada sostenida de este proceso de integracin. Ante ello, los presidentes andinos a mediados del 2004, aprobaron un documento denominado el Nuevo Diseo Estratgico (nde) con el que se enfoc una nueva etapa de la integracin andina. Adems, se dieron los primeros pasos de la convergencia can-mercosur. Por otro lado, el ex secretario de la can seal en su informe en la reunin presidencial de entonces que los pases en los ltimos aos han actuado en medio de un crecimiento econmico dbil, con una situacin social crtica y enfrentando los desafos de la globalizacin. En este nuevo documento, se fijaron plazos para avanzar en la liberalizacin de bienes y servicios y en el perfeccionamiento de la unin aduanera. Sin embargo, antes de finalizar el 2005, Per concluy la negociacin de un tlc con Estados Unidos y, al poco tiempo (a inicio del 2006) le sigui Colombia, cerrando negociaciones con el mismo tlc, con consecuencias
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muy negativas en la regin, por constituirse en una eventual barrera a la integracin intraregional. Por su parte, Venezuela con una reaccin evidentemente poltica ante sus dos socios, resolvi anunciar su incorporacin como miembro pleno a mercosur, que en definitiva represent la fragmentacin de la can con implicaciones negativas en el comercio intraregional y en las instituciones andinas. Adems Venezuela ya haba planteado la iniciativa de instalar como una opcin al alca, la Alternativa Bolivariana para Amrica Latina y el Caribe (alba), es decir, un modelo de integracin alejado de la globalizacin capitalista. Se reconocieron algunos avances en la expedicin del Nuevo Documento Estratgico, como es la agenda legislativa aduanera y el levantamiento de las restricciones comerciales, adoptando normas tcnicas y polticas de competencia entre pases evidentemente asimtricas (por ejemplo, Estados Unidos en relacin a Per), pero su aplicacin quedara afectada precisamente por la firma de tlcs. Adems, se recomend realizar esfuerzos en la armonizacin de prcticas comerciales ante terceros pases y en los reglamentos fito y zoosanitarios. Asimismo, el comercio intracomunitario se hizo cada vez ms importante debido al aumento considerable en el bloque. Sin embargo, la can ha ingresado en una fase de profunda crisis4 poltica provocada por Colombia, Per y Venezuela. Respecto al comercio, la can ofrece buenos resultados en la generacin de corrientes comerciales en los ltimos aos, no por su volumen o valor, sino por la composicin de contenido de manufacturas, que supone un mayor valor agregado que el destinado a mercados extraregionales.
Abundante evidencia que presenta una crisis: estancamiento de procesos de liberalizacin, desvinculacin de los procesos, desconfianza entre los socios y bsqueda de integracin en otros esquemas. Informe de Presentacin del Secretario General de la CAN, La Paz, 12 de febrero de 2007.
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Cuadro N 1 CAN: Comercio Intraregional (En millones de dlares americanos)

Pases Bolivia Colombia Ecuador Per Total Exportacin FOB 2005 305 2,066 1,369 792 4,532 2006(p) 441 2,008 1,648 996 5,093 Var. Anual (%) 44.6 -2.8 20.4 25.8 12.4 Importacin CIF 2005 222 1,069 1,727 1,780 4,797 2006(p) 166 1,330 1,826 2,149 5,470 Var. Anual (%) -25.3 24.4 5.7 20.8 14.0
Fuente: Elaboracin con datos de Secretaria General de CAN-ALADI (2006) (p) Preliminar
Segn datos de la Secretaria General de la can, el comercio exterior (X+M) de los pases andinos podran superar los 10 mil millones de dlares para el ao 2006. Es as que las exportaciones intracomunitarias del ao pasado se ha incrementado en 561 millones de dlares, respecto a 2005, es decir, de 4.532 millones a 5.093 millones de dlares, con una tasa de crecimiento anual de 12.4%. Por su parte, las importaciones del bloque se incrementaron en 673 millones de dlares, lo que significa un crecimiento del 14% respecto al perodo anterior, tal como se muestra en el Cuadro N 1. Los resultados responden en primer lugar a que las exportaciones bolivianas han aumentado en un 44.6%, alcanzando la cifra de 441 millones de dlares. Le siguen Per y Ecuador con incrementos de 25.8% y 20.4% respectivamente, lo que no justificara para el caso del Per quebrantar los compromisos asumidos en el documento del Nuevo Diseo Estratgico de la integracin andina. El aspecto negativo: se registr una disminucin de las exportaciones colombianas equivalentes a 2.8%. En trminos generales, lo ocurrido en los ltimos aos en la regin demuestra que el comercio andino sigue siendo dinmico, con esta pequea salvedad de Colombia. Del mismo modo, hay ciertas evidencias que contradicen la existencia de una crisis como el incremento de lazos comerciales, ampliacin de procesos a nuevas reas, nuevos socios, acumulacin de beneficios en la proliferacin de acuerdos y un discurso poltico favorable en el bloque. Tambin se evidencian
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avances en la adopcin de normas y la creacin de instituciones de integracin. Adems hay avances positivos para la libre circulacin de factores, a pesar de las tensiones ocasionadas entre Colombia y sus vecinos. La adhesin venezolana al mercosur constituye esencialmente un acto poltico cuya concrecin depender de la voluntad real de Venezuela para cumplir la agenda de adhesin que implica compromisos frente a control de cambios, compatible con su modelo de desarrollo funcional al alba. Sin embargo, en el mediano plazo este cambio de horizonte podra tomarse como una aceleracin parcial del proceso de convergencia entre la can y mercosur, que ya fue acordado por los presidentes suramericanos. En definitiva, la can ha venido perdiendo credibilidad por varios factores, el inters de los tres gobiernos de establecer un tlc con los Estados Unidos, que ha representado una marginacin de los intereses regionales, la insatisfaccin venezolana que busca salidas nuevas a sus relaciones en Latinoamrica, la notoria perplejidad que no ha permitido compensar la falta de coherencia en las relaciones intergubernamentales y los reproches sobre las deficiencias del modelo original de integracin predominantemente economicista y comercial ms funcional a la globalizacin capitalista que en los intereses genuinos de los pueblos. A esto se suma las deficiencias sociales y culturales que sealan caractersticas de obsolescencia y una necesidad de revisin general de los compromisos con una orientacin especial en la integracin de nuestros pueblos. A pesar de esta situacin, los cuatro Estados reunidos en la can en la ltima Cumbre Presidencial, llevada a cabo en Quito en junio de 2006, tomaron la decisin de seguir trabajando por el fortalecimiento del bloque. Finalmente, est el problema del control del fenmeno del narcotrfico que ha superado las fronteras nacionales y se constituye en un problema regional compartido entre los pases vecinos; slo una accin regional sinceramente solidaria podra conducir a resolver este problema.
El mercosur, tras quince aos de integracin

En el Tratado de Asuncin de 1991 se definieron cuatro instrumentos para alcanzar el futuro Mercado Comn. La liberalizacin comercial progresiva
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y el arribo a un arancel cero a fines de 1994 entre las partes con total libre circulacin de bienes y servicios; asimismo, en la cumbre de Ouro Preto se aprob el Arancel Externo Comn (aec) frente a terceros; los acuerdos sectoriales para mejorar el rendimiento de los factores de produccin y competitividad, y la coordinacin de las polticas econmicas. Igualmente, en el Tratado se estableci que pueden incorporarse otras naciones siempre que cumplan los requisitos; de hecho ocurri as con Chile y Bolivia. A pocos meses despus de la entrada en vigor del aec, Argentina se vio fuertemente afectada por la crisis mexicana, mientras que Brasil se vio obligado a frenar sus importaciones y mantener bajo control el nivel de inflacin, que provoc el aumento del arancel para 209 productos de 32% a 70%. Por su parte, Uruguay y Paraguay, frente a la devaluacin del Real y las medidas no cambiarias de Argentina, adoptaron medidas para proteger su sector productivo a travs del incremento de los aranceles. Ante ello, los pases del mercosur enfrentaron graves dificultades entre 1998 y 2002, que originaron divergencias en el manejo de sus polticas econmicas. El crecimiento del comercio fue importante, debido a que el nivel del flujo intrazona pas de 42.408 millones de dlares, en 2005, a 51.383 millones de dlares, en el ao 2006, con una tasa de crecimiento del 21%. Esto significa que el dficit comercial del mercosur se ha incrementado en 8.975 millones de dlares, respecto al ao 2005.
Cuadro N 2 MERCOSUR: Comercio Intraregional (En millones de dlares americanos)
Pases Argentina Brasil Paraguay Uruguay Total Exportacin 2005 7,706 11,726 912 783 21,128 2006 9,907 13,950 917 942 25,717 Var. (%) 28.6 19.0 0.5 20.3 21.7 2005 11,020 7,054 1,576 1,631 21,280 Importacin 2006 12,686 8,971 1,827 2,182 25,666 Var. (%) 15.1 27.2 15.9 33.8 20.6
Fuente: Elaboracin con datos de Secretaria General ALADI (2006)
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Segn datos de la Secretara General de la aladi (Cuadro N 2), las exportaciones al interior del bloque se incrementaron en 22%, es decir, de 21.128 millones en 2005 a 25.717 millones de dlares para el 2006, como resultado de un incremento en las exportaciones argentinas de 28.6%, alcanzando la cifra de 9.907 millones de dlares para el 2006, seguido por Uruguay y Brasil que tambin aumentaron sus ventas en 20.3% y 19.0% respectivamente. Contrariamente, Paraguay no dinamiz sus exportaciones al interior de la zona, con lo que se justificara que Uruguay y Paraguay participen del comercio muy marginalmente, debido a la competencia que ejercen los dos grandes del bloque sobre oferta exportable. Al momento el mercosur habra alcanzado los propsitos del tratado y del protocolo de Ouro Preto, lo que se constituy en un xito de este proceso de integracin. No hace mucho, en la 29 reunin del bloque en diciembre de 2005, mercosur ha mostrado la disposicin de promover un mayor desarrollo de su estructura institucional 5 que haba sido uno de los principales desafos, a diferencia de la can. En esta ocasin tambin se aprob la incorporacin de Venezuela como el quinto pas miembro del bloque y se apoy la creacin de un parlamento del mercosur. Igualmente, en enero de 2006, durante la visita del presidente Kirchner a Brasil, se acord una Clusula de Adaptacin Competitiva, Integracin Productiva y Expansin Equilibrada y Dinmica del Comercio6 (mac), mecanismo que servira para impedir invasiones de productos de Brasil en Argentina y vice versa, dando seguridad a los inversores. Sin embargo, mercosur sigue enfrentado dificultades por tensiones internas, entre pases dinamizadores del eje, Brasil y Argentina, que padecen de situaciones crticas por la falta de coordinacin de sus polticas macroeconmicas, en particular la poltica cambiaria y en especial las comerciales en un marco de competencia por el liderazgo regional.
5 Los rganos decisorios son el Consejo del Mercado Comn, el Grupo Mercado Comn y la Comisin de Comercio. El Consejo del Mercado Comn es el rgano supremo y de conduccin poltica del proceso de integracin, que est integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores y los Ministros de Economa (Rico, 2005: 140). MERCOSUR, ABC, 06 y 09, febrero del 2006.
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A este acuerdo de mecanismos se suma la convergencia de cancelar su deuda con el fmi y la de establecer alianzas entre ambos pases, lo cual ha llevado a tensiones con los otros dos restantes miembros del bloque. Uruguay y Paraguay denunciaron que no se les toma en cuenta al momento de las negociaciones entre los dos grandes, lo cual es una seal de las asimetras existentes en la regin. Uruguay ha utilizado el momento para presionar a Argentina en el conflicto de las papeleras, amenazando con avanzar en un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos, lo que poda haber dado seales de grado extremo. Igualmente, Paraguay no ha negado su disposicin de un posible acuerdo con Estados Unidos, que pondra bajo tensin toda la estructura y la convergencia del mercosur. Los acuerdos entre los dos grandes del bloque podran estar dando origen a una serie de discriminaciones entre los pases, dada la variedad de acuerdos y tratos en los compromisos que implican tales acuerdos. Sin embargo, en los ltimos aos se destaca la creacin de los programas de desarrollo social y fondos para la convergencia estructural, as como los esfuerzos para adoptar cdigos aduaneros nicos y un Arancel Externo Comn del 100%. Igualmente, existe la posibilidad de seguir impulsando la Comunidad Sudamericana de Naciones (csn) en funcin a valores comunes que unen a los pases y una serie de capacidades regionales importantes (Rico, 2005). Todo sobre la base de otros elementos adicionales, como la homogeneidad lingstica y cultural, adems del rea de seguridad que hacen a la regin como una zona pacfica y desnuclearizada, desde el punto de vista de confrontaciones blicas.
Una nueva etapa para la integracin sudamericana

En el largo proceso de integracin regional, Amrica del Sur ha tenido como referente al modelo de proceso de integracin de la Unin Europea, con un eje dinamizador que est en torno a dos pases grandes del bloque, como es Alemania y Francia. Es similar la dinmica tanto en la can como en el mercosur, sin mencionar el proceso del mcca en Centroamrica. Pese a las demoras y retrocesos de la alalc a aladi y de mercosur a la can, el proceso de integracin de Amrica del Sur ha ido avanzando lenta
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y paulatinamente, a partir de la dcada del noventa, hacia una csn impulsada a travs de cuatro cumbres presidenciales7 (Brasilia, Guayaquil, Cuzco y Brasilia), todo en torno a la idea promovida por Brasil del rea de Libre Comercio de Amrica del Sur (alcsa) en reaccin frente a las negociaciones del alca, ms afn a las concepciones neoliberales asociadas al Consenso de Washington. Sin embrago, Amrica Latina, 45 aos despus, todava no ha madurado para un proceso de integracin serio y profundo, debido al poco espacio que se ha dado en la construccin de un proyecto de integracin regional desde abajo, con una amplia participacin de la ciudadana organizada, tal como pusieron en evidencia en la ue luego de haber realizado referendos en Francia y Holanda donde llegaron a la conclusin de que ningn proceso de integracin puede soslayar el involucramiento activo de la ciudadana. El nuevo regionalismo promovido por la potencia norteamericana en Amrica del Sur se ha olvidado de la dimensin societal de la integracin pese a la dinmica poltica democrtica basada en partidos y gobiernos electos, donde hay una participacin fundamental de la sociedad civil. Al respecto, es necesario tener en cuenta que en Amrica Latina no existe una sociedad civil constituida en contratos sociales firmes con miras a un proyecto poltico nacional; igualmente, la posibilidad de desarrollo de las organizaciones ciudadanas ha estado sellada a las donaciones externas, ms que a una efectiva participacin de la ciudadana dentro del Estado; y la participacin de la ciudadana en los procesos de integracin se percibe de manera negativa en los gobiernos y organismos intergubernamentales.
7 La primera Cumbre llevada a cabo en Brasilia en septiembre de 2000, emiti un comunicado con 5 temas: democracia; comercio; infraestructura; drogas ilcitas y delitos conexos, informacin, conocimiento y tecnologa. Dos aos despus, en julio de 2002, en la ciudad de Guayaquil, los Jefes de Estado se renen y emiten el documento de Guayaquil sobre integracin, seguridad e infraestructura para el desarrollo. Con estos antecedentes en diciembre de 2004, en Cuzco los Presidentes dieron el nacimiento a la CSN, luego de destacar los valores comunes que unen a los pases de la regin, se identificaron los siguientes procesos: concertacin y coordinacin poltica y diplomtica; profundizacin de la convergencia entre MERCOSUR; CAN y Chile; integracin fsica, energtica y de comunicaciones; armonizacin de polticas; transferencia de tecnologa y de cooperacin; e integracin entre las empresas y la sociedad civil. Finalmente, en diciembre de 2005 en Brasilia se lleva a cabo la primera reunin de Jefes de Estado (Rico, 2005: 140-145).
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La combinacin entre la concrecin de un acuerdo comercial entre can y mercosur, y la aparente voluntad poltica de la mayora de los pases de la regin en impulsar la csn, en funcin a ciertos valores8 y avances en el desarrollo de la infraestructura vial y de comunicaciones entre pases y regiones aisladas, parecen augurar un desarrollo progresivo de la iniciativa sudamericana en un mediano plazo y, eventualmente, la posibilidad de concretar una aspiracin mayor de Comunidad Latinoamericana de Naciones (clan) con la incorporacin de Mxico y los pases Centroamericanos y del Caribe. De lograr consolidar este bloque de integracin sobre su propio eje, se permitir que los pases latinoamericanos puedan tener una posicin comn en materia de comercio, desarrollo y bienestar social (Kundmller, et al, 2006: 36), de alcanzar este objetivo, para Antonio Noriega (2000), Amrica Latina se convertira en la cuarta economa ms poderosa del planeta, lo cual parece ser cierto, dada la dinmica en la que se desenvuelve la realidad regional, donde los gobiernos progresistas actualmente estn encarando los intereses de sus respectivos pueblos. Frente a una geografa de enormes espacios vacos, la consigna ms clara fue anunciada por Venezuela de plantear una alternativa de integracin, durante la Cumbre de las Amricas, donde no slo se identific con la actitud de los pases del mercosur, sino en definitiva promovi la cancelacin del proyecto alca (Serbin, et al, 2006) y avanz en la propuesta del alba como alternativa integracionista9 y una serie de iniciativas regionales vinculadas a la cooperacin energtica con la creacin de petrosur, un banco regional (Banco Sur), un Fondo Social para la regin y en comunicacin la creacin del canal telesur. La primera cumbre de la Alternativa Bolivariana para los pueblos de Amrica (alba) fue inaugurada recientemente en Venezuela10, con el fin de promover en la regin un nuevo tipo de integracin que enfatice la unin poltica ms que intercambios comerciales.
8 9 Para Antonio Garca, estos valores (creencias, aspiraciones, intereses), se constituyen por su naturaleza en ideologa propia (Garca, 2006: 40). La firma del Acuerdo ALBA-TCP, del Tratado de Comercio entre los Pueblos. El primer acuerdo del ALBA se firm entre Cuba y Venezuela el 2004 y el grupo se formaliz el 2005. Bolivia se une el 29 de abril de 2006 y en enero de este ao se adhiri Nicaragua. La Razn, La Paz, 29 de abril de 2007. Fecha: 28 de abril de 2007
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Globalizacin, regionalismo e integracin regional

En la actualidad, a raz de las transformaciones que vive la economa mundial, se ha desarrollado un extenso debate sobre el concepto de globalizacin, sus alcances y sus limitaciones. En ese sentido, el concepto de globalizacin es utilizado con frecuencia, pero rara vez es claramente definido. Varios estudiosos han considerado a la globalizacin como un medio para alcanzar el desarrollo de las economas, pero en este marco la competencia por productividad es cada vez mayor para las economas nacionales. Bajo este cuadro, las economas de menor productividad quedarn excluidas por su capacidad, de donde se abre una compleja brecha social en las economas de menor desarrollo relativo. Al respecto, Joseph Stiglitz (2002), presenta un riguroso anlisis de la globalizacin, en el que explica las razones por las cuales este proceso no ha conseguido los resultados esperados en los aspectos de pobreza y, sobre todo, de crecimiento econmico sostenido para los pases considerados en vas de desarrollo. Para lo cual, sugiere que el sistema de globalizacin debe ser cuidadosamente vigilado antes de ser abandonado, ya que potencialmente puede destruir las vidas de millones de personas. Por tanto, la globalizacin debe tener un rostro ms humano y menos tcnico. En ese sentido, la globalizacin o mundializacin, se manifiesta a travs de la creciente interaccin e interconexin entre pases y regiones del mundo. Es cierto que el mercado est ms concentrado que nunca, debido al desarrollo tecnolgico que se vincula con el abaratamiento en los costos de comunicacin y transporte, que determina la posibilidad de la ampliacin de los mercados.11 Desde esta perspectiva, la globalizacin ha dado pie a que las sociedades y Estados hayan sido afectados por una serie de desarrollos econmicos, polticos y culturales desde lo externo, dando lugar a la configuracin de un slo mundo como un todo (Parry, 1994). En ese sentido, en la actualidad no se puede analizar los procesos regionales
11 Segn el PNUD, proporcionalmente, menos gente consume hoy ms que hace 30 aos, y ms gente consume menos en trminos absolutos. Es decir, hay un proceso de desintegracin de los mercados al tiempo que la globalizacin avanza en el nombre de la integracin (Ver: Ugarteche, 2000: 31).
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fuera del marco de los procesos de globalizacin y sus implicaciones no slo econmicas, sino polticas, sociales y culturales. Pero qu es una regin? En definicin de Deutsch (Sanz, 2006) una regin es un grupo de unidades polticas vinculadas ms estrechamente entre ellas que con otros, y que no necesariamente implica implementacin de una integracin econmica. En cambio, segn la revista intal (1976) una regin deriva de una red de transacciones y de lmites que las enmarcan y, como tal, puede ser consecuencia de la accin espontnea de fuerzas sociales, econmicas y culturales; de accin de gobiernos nacionales; o bien una combinacin de ambos. Por lo que la vinculacin puede estar dada a partir de diferentes acciones colectivas que generan un grado de mutua interdependencia. Entonces, el regionalismo es un proceso donde se desarrollan ciertas relaciones o transacciones de interdependencia. Por ello, la integracin regional puede ser un instrumento fundamental para insertarse al mercado internacional globalizado, como la necesidad de establecer alianzas estratgicas de produccin, logstica, comercializacin, inversin y tecnologa. En ese sentido, la globalizacin y el regionalismo pueden ser procesos adicionales a la integracin, pero en el marco de la regionalizacin, ya sea como complemento o como reaccin al proceso de globalizacin, poco se ha estudiado sobre la emergencia de la sociedad civil. La regionalizacin de la economa se expresa mediante la relevancia creciente de los procesos de regionalizacin en el sistema internacional contemporneo12, que algunos autores han llegado a denominar megamercados que interactan generando ms situaciones de competencia que de cooperacin, copando los espacios regionales con fuerte peso hegemnico. Sus polticas se caracterizaron por un fuerte proteccionismo, contrario a los intentos de liberalizar los mercados, menos a una integracin profunda y multidimensional de pases en desarrollo. No obstante, la coyuntura actual aconseja dar prioridad a la cooperacin regional antes que a las negociaciones comerciales.
12 Los tres pilares del regionalismo en el sistema econmico mundial son: bloque americano, liderado por Estados Unidos, integrado por Canad y Mxico, con NAFTA (TLC); bloque europeo, liderado por Alemania que integra a los pases de la Unin Europea y el bloque Asitico, liderado por Japn que integra a los cuatro tigres en el APEC o ASEAN. Citado en: Convenio Andrs Bello-III
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Para los pases de Amrica Latina en general y para Bolivia en particular, tanto la globalizacin como la regionalizacin implicaron riesgos y menos oportunidades de competencia debido a los nuevos desafos del mundo desarrollado. Esta tendencia de la economa mundial, si bien ofrece mayores posibilidades de participar en los mercados internacionales, tambin exige el cumplimiento de algunos requisitos y condiciones como la modernizacin y las polticas de mayor innovacin de las unidades productivas a fin de competir con productos en costo, calidad y precio. Ms all de estas definiciones acadmicas que en mayor o menor medida permiten comprender las implicaciones de la actual globalizacin capitalista en los pases con mayor atraso y pobreza relativas en el mundo como Bolivia, conviene observar que muy difcilmente los pases en estas condiciones podrn desarrollar modelos de integracin relativamente autnomos que dejen de reproducir las tradicionales relaciones de dependencia y permitan un verdadero desarrollo de los pueblos.
Bolivia y la integracin regional

La crisis de los procesos de integracin y el proceso de conformacin del espacio econmico en Sudamrica, exige el diseo de una poltica externa a nivel regional que determine una verdadera integracin y agenda de desarrollo. Esta tarea resulta particularmente compleja debido a que persisten una serie de barreras atinentes a nuestra propia realidad. La economa boliviana estructuralmente ha sido frgil, dependiente a diferentes aspectos y niveles: poltico, institucional, econmico, comercial, tecnolgico, financiero y social. Por ello es necesario la complementariedad con otros pases de la regin a partir de elementos comunes de solidaridad y ayuda mutua, que permitan, adems, el surgimiento de complementos y necesidades de un desarrollo recproco. Igualmente, existen limitaciones en infraestructura que a veces se constituyen en obstculos para el desarrollo. En ese sentido, la integracin se hace an ms necesaria, no solamente con algunos pases sino a nivel sudamericano pero con objetivos mucho ms integrales.
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En el contexto de la integracin latinoamericana, Bolivia podra convertirse en eje articulador en Amrica del Sur, precisamente por su ubicacin geogrfica, tal como se haba planteado en la dcada del 30 de ser pas de contactos y no de antagonismos13 a partir de temas como la integracin comercial, energtica y de integracin fsica. Sin embargo, este objetivo no pudo ser efectivo por la falta de voluntad poltica de los gobiernos para concretar una aspiracin mayor en el cono sur. Por otra parte, la poltica de integracin nacional tiende a ampliar su campo de accin a travs de concesiones comerciales unilaterales, establecidas fuera del mbito sudamericano. Entre ellas, con el nafta y la Unin Europea (ue) a travs del perfeccionamiento de mecanismos ya existentes como la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas (lpaa) y los Sistemas Generalizados de Preferencias (sgp) que permiten al pas acceder hacia los mercados estadounidense y europeo en condiciones favorables. La historia de la integracin de Bolivia en la regin debe analizarse, a la vez, con la historia de su desarrollo econmico y la sucesin de distintos modelos de desarrollo, a saber, el modelo de capitalismo de Estado emergente de la revolucin del 52, el modelo neoliberal de los aos noventa y el actual cambio estructural que vive el pas. Desde la dcada del noventa, Bolivia es uno de los pases ms abiertos en Amrica Latina y el Caribe, en funcin del Libre Comercio y Apertura externa bajo el modelo de regionalismo abierto y globalizacin, habiendo firmado un nmero importante de acuerdos comerciales14 y de integracin con el objetivo de lograr el crecimiento del producto, incrementar las corrientes comerciales y atraer nuevas inversiones al pas. La liberalizacin comercial ha sido profundizada con la negociacin de
13 14 Un lema geopoltico acuado por el ex Canciller Luis Fernando Guachalla en la dcada de los 30. Citado por Seoane, 2000. En el marco de la ALADI, Bolivia, desde 1993 ha concretado diversos acuerdos entre los que destacan: ACE 22 con Chile; el TLC con Mxico (ACE 31); ACE 36 con MERCOSUR y el ACE 47 con Cuba. Igualmente, el pas es miembro pleno del proceso andino de integracin y pertenece plenamente a la Zona de Libre Comercio vigente desde 1992 y en una Unin Aduanera. Por otro lado, se tiene SGPs con la Unin Europea, Japn y Estados Unidos (ATPDEA); recientemente en el marco del ALBA, Bolivia firm el Acuerdo TCP suscrito entre Cuba, Venezuela y Nicaragua.
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acuerdos de carcter comercial, sean o no preferenciales o tendientes a la asociacin o constitucin de zonas de libre comercio, uniones aduaneras, pudiendo ser estos acuerdos bilaterales, regionales o multilaterales. Sin embargo, no es suficiente una oferta de produccin transable en el mercado nacional. Los resultados de los 15 aos de vigencia de acuerdos comerciales nos llevara a entender y comprender la pregunta Cun beneficiosos han sido para el pas y particularmente para los sectores que concentran la mayor parte de la fuerza de trabajo en Bolivia?, es decir, los sectores rurales, las mypes, los artesanos, las unidades familiares, entre otros. Desde el punto de vista del comercio global (importaciones y exportaciones) el flujo aument entre 1995 y 2006 en 108.4% durante la vigencia de apertura comercial. Ello se debe a un incremento mayor de las exportaciones en 151.2%. Teniendo como resultado una balanza comercial favorable, al pasar de una situacin de dficit a una situacin de supervit, que en el ltimo perodo estuvo por encima de 1.400 millones de dlares, tal como se puede observar en el Cuadro N 3.
Cuadro N 3 Comercio de Bolivia segn acuerdos comerciales (En porcentajes)
Acuerdos Comerciales TOTAL CAN(1) MERCOSUR UNION EUROPEA ESTADOS UNIDOS CHILE MEXICO CUBA RESTO DE PAISES Estructura Porcentual 1995 X 100 19.1 13.9 26.8 27.2 2.2 0.1 0.0 10.5 M 100 8.1 21.5 19.3 22.1 7.5 1.4 0.0 20.1 X+M 100 13 18.2 22.6 24.3 5.1 0.8 0.0 15.9 X 100 9.8 52.4 5.9 9.7 1.6 0.5 0.0 18.9 2006(p) M 100 9.3 39.3 9.2 12.0 8.3 1.7 0.2 19.0 X+M 100 9.6 47.2 7.2 10.6 4.3 1.0 0.1 18.9 X 151.2 -5.3 290.0 118.5 72.1 54.5 2.9 215.8 Tasa de Crecimiento 2003-2006 M 66.0 55.0 69.1 77.8 9.4 85.9 40.9 117.2 X+M 108.4 11.5 171.7 95.6 36.6 77.8 26.5 167.1
-99.1 1,406.5 1,205.7
Fuente: Elaboracin con informacin oficial del INE, 2007. (1) Venezuela sali de la CAN y es parte del MERCOSUR desde 2006
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Segn datos oficiales del ine, los principales mercados para las exportaciones bolivianas en 1995 eran Estados Unidos y la Unin Europea, que porcentualmente representaron en su estructura de participacin un 27.2% y 26.8% respectivamente, sobre el total de las exportaciones. En tanto que, pasados los 13 aos, el destino de los productos cambi de direccin hacia el mercado del mercosur que prcticamente representa ms del 50% del total exportado. En menor preponderancia estn los mercados de la can y Estados Unidos. En cuanto al dinamismo, las exportaciones al mercosur son las que han crecido sustancialmente en 290%, a la UE 118.3%, a Estados Unidos 72.1% y a Chile 54.5%. Contrariamente, el destino de las mercancas a la can, ha disminuido en 5.3% en la gestin de 2006, situacin que est explicada por la fragmentacin de la can, que ha tenido implicaciones negativas al comercio intraregional. Por lo que se llega a concluir que el aprovechamiento de las preferencias arancelarias por parte de Bolivia es muy poco o casi nada. As, con el mercosur, sin considerar las exportaciones de gas a Argentina y Brasil, la balanza comercial resulta deficitaria. Las importaciones que se realizan de este mercado corresponden a los bienes agrcolas y agroindustriales, calzados, textiles, entre otros, que muchas veces desplazan a la produccin nacional del mercado interno, ya que existe un nmero significativo de las mypes dedicadas precisamente a la actividad de produccin de artculos y prendas de vestir. Por otro lado, los sectores rurales se ven limitados a la soberana y seguridad alimentaria y nutricional. Adems, impiden las posibilidades de industrializacin y el desarrollo de la cadena agroalimentaria del mercado interno, a partir de la pequea y mediana produccin con polticas y estrategias sostenibles de produccin, distribucin y consumo de alimentos para toda la poblacin. Igualmente, con la Comunidad Andina se tiene la alta dependencia de las ventajas institucionales para poder exportar oleaginosas, no en base a la mayor competitividad, sino a las ventajas que ofrece el Arancel Externo Comn (Proteccin) y el libre comercio para Bolivia. Las ventajas preferenciales nacionales en la can tienden a diluirse con el surgimiento de la Comunidad Sudamericana de Naciones (csn) y las negociaciones
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de Colombia y Per con ee.uu. para implementar el tlc, que ha tenido consecuencias muy negativas en la regin. El pas tiene muchos mercados para vender con arancel cero, pero no se tiene que vender (insuficiente oferta exportable), porque no se desarroll la produccin transable con valor agregado debido a la falta de polticas de expansin de la productividad y competitividad sistmica. Por otra parte, se dice que la integracin promueve no solamente aspectos econmicos y comerciales sino polticos, sociales, culturales y tecnolgicos entre los miembros. La experiencia nos indica que los acuerdos de integracin, si bien han promovido aspectos comerciales, han resultado insuficientes para reactivar eficazmente el aparato productivo y el desarrollo econmico y social. Vale decir, que no resulta suficiente para resolver los problemas sociales que todava subsisten en el pas. No hay que olvidar que el 14.4% de la poblacin en Bolivia vive con menos de 1 dlar por da, mientras que un 34.3% lo hace con 2 dlares diarios.15 Cabe sealar, segn el ltimo Informe del Estado de la Poblacin Mundial 2007, que en la actualidad la pobreza ya no est en el rea rural sino en las reas urbanas. En nuestro caso, eso equivale a referirse a 3.1 millones de bolivianos en las ciudades y 2.7 millones en el rea rural. La tasa de crecimiento en las ciudades bolivianas es de 4% anual, cuando el promedio latinoamericano es de 2.4%. Como consecuencia, las oportunidades de sus derechos (buena alimentacin, vivienda, vida digna y trabajo digno, etc.) ya no son los mismos.16 El potenciamiento del aparato productivo, la industrializacin de nuestros recursos naturales, el desarrollo de la infraestructura integradora y el fortalecimiento y universalizacin de los servicios pblicos deben ser prioritarios en los acuerdos de asociacin, con miras a la construccin de una integracin equilibrada y la consolidacin de una agenda de integracin social y productiva.
15 16 Revista Nueva Crnica, La Paz, octubre 11 de 2007, pp. 9. En Bolivia el 37.7% no tiene acceso a agua potable por caera, de los cuales el 70.4% se encuentran en el rea rural y 17.1% estn ubicadas en el rea urbana. Asimismo, el 36.7% de la poblacin no tiene servicio sanitario, de ellos el 66.9% en rea rural y 17.6% en rea urbana (INE, 2007).
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El acceso real a mercados debe ser a partir de la eliminacin de las barreras no arancelarias y las normas tcnicas y fitosanitarias restrictivas que no se ajustan a las reales posibilidades de un justo intercambio comercial. Los beneficios de la integracin derivan principalmente del aumento de los niveles de ingreso y de empleo que se generan del crecimiento econmico, y esto resultar de la expansin del comercio, la productividad y de los elementos estructurales de cada regin y local. Entonces, las ventajas para cada pas miembro estarn en la medida de su participacin en el crecimiento industrial provocado por la integracin. Las consecuencias en las desigualdades nacionales en los efectos de la integracin, resultantes de la participacin desproporcional de los pases miembros en los costos y beneficios del proceso, se condensan en las llamadas crisis de distribucin por las que han atravesado o atraviesan los diferentes procesos de integracin, especialmente en la regin Latinoamericana.
La dinmica estancada del patrn comercial en Bolivia

En los ltimos cuatro aos, Bolivia exhibi una de las mayores tasas de crecimiento del comercio de mercancas, tanto en trminos de volumen como de valor. Entre los aos 2000 y 2006 el promedio anual de las exportaciones de bienes creci un 24.2% en volumen y 21.9% en valor. Estas tasas slo fueron superadas por China y por el pas ms dinmico de la regin, como es el Per que increment sus ventas externas en 22.1%. Contrariamente, las importaciones crecieron a tasas muy bajas de 2.3% en volumen y 5.7% en valor, cifras considerablemente menores a las de otros pases de la regin. Como se aprecia en el Grfico N 1, tanto el dinamismo de las exportaciones como el de las importaciones superaron por un margen considerable al crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB), que registr, por el contrario, un avance moderado. En efecto, en el perodo 2000 y 2006, el producto aument a una tasa media anual de 3.2%, es decir, un sptimo de la expansin de las exportaciones y casi un medio del crecimiento de las importaciones.
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Grfico N 1 Dinamismo del comercio respecto al producto (En porcentajes)

50.0 40.0 30.0
21.9 35.1 29.2 24.1 11.6 2.7 4.2 4.0 4.6 19.9 43.9
20.0 10.0 0.0 -10.0 -20.0

-3.7 -8.3 -15.4 5.0 7.2 2.5 1.7 1.6 2.5 -7.6
2000
2001
2002 Exportacin
2003
2004
2005 PIB
2006
Importacin
Fuente: Elaboracin con datos oficiales del INE, 2007
Debido a esta dispar evolucin, el coeficiente de las exportaciones respecto del producto aument en forma ms acelerada todava, ascendiendo hasta alcanzar un promedio de 24.7% en los ltimos siete aos, mientras que el coeficiente de importaciones se elev en similar situacin, llegando a 23.6% entre 2000 y 2006. Este valor de las exportaciones contrasta con el de los aos noventa, cuando la participacin de las exportaciones en la economa oscilaba en torno del 16% en promedio. La brecha entre el desempeo de las exportaciones y de las importaciones ha provocado la acumulacin de crecientes dficit comerciales en la dcada del noventa. Teniendo como resultado en promedio un dficit en la cuenta corriente en alrededor del 5% del pib, entre los aos 1990 y 2000. Aparentemente, en economas con mercados interiores pequeos, las exportaciones suelen ser el motor principal del crecimiento del pib. Este no ha sido el caso para Bolivia, donde el crecimiento rpido de las exportaciones no siempre se ha traducido en un alto crecimiento del pib, es decir cuando las exportaciones crecan rpidamente el pib creci muy lentamente. Empero, en el caso boliviano, en general las exportaciones han seguido un patrn propio del llamado modelo primario exportador. En efecto, este
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modelo ha caracterizado a la exportacin nacional prcticamente a lo largo de toda la historia boliviana.17 Ms all del trato actual por razones de calentamiento de la economa internacional, que demanda materias primas desde Bolivia a mejores precios, la oferta exportable sencillamente est concentrada en productos extractivos que representan cerca del 80%, tal como se muestra en la siguiente estructura de exportacin.
Cuadro N 4 Principales productos de exportacin, 2000-2006 (En miles de dlares americanos)
Productos Total General Minerales de zinc Tortas de soya Gas natural Oro en bruto Estao sin alear Minerales de plata Aceite de soya Soya en grano Artculos de joyera Harina de soya Petrleo crudo Nueces del Brasil Preparaciones alimenticias Puertas de madera Fuel oils Aceites de soya refinados Cueros y pieles de bovino Caf sin tostar Minerales de estao Maderas aserradas Otros productos 2000 1,246,276 170,589 141,713 120,541 87,816 65,775 65,111 58,117 46,359 45,588 40,414 36,426 33,951 24,230 13,506 13,156 12,467 12,207 10,337 10,293 9,691 227,988 Part. (%) 100.0 13.7 11.4 9.7 7.0 5.3 5.2 4.7 3.7 3.7 3.2 2.9 2.7 1.9 1.1 1.1 1.0 1.0 0.8 0.8 0.8 18.3 Productos Gas natural Mineral de zinc Petrleo crudo Torta de soya Minerales de plata Oro en bruto Estao sin alear Aceite de soya Artculos de joyera Nueces de Brasil Aceites de girasol Mineral de estao Alcohol etlico Madera aserrada Harina de soya Fuel oils Cueros y pieles de bovino Aceites de soya refinados Gasolinas Puertas de madera Otros productos 2006(p) 4,079,857 1,669,103 548,427 344,759 211,446 163,560 125,884 116,505 100,526 73,170 70,068 29,431 27,918 20,211 19,758 19,729 19,390 18,432 18,255 17,786 17,196 448,303 Part. (%) 100.0 40.9 13.4 8.5 5.2 4.0 3.1 2.9 2.5 1.8 1.7 0.7 0.7 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.4 0.4 0.4 11.0
Fuente: Elaboracin con datos oficiales del INE, 2007. (p) Cifras preliminares
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Plata en la colonia; guano y salitre durante la guerra del Pacfico, estao durante el desarrollo capitalista, y ahora gas natural, soya y derivados (que prcticamente son productos con muy bajo grado de transformacin).
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De acuerdo a datos oficiales del ine, los principales productos de exportacin para el 2000 fueron mineral de zinc, torta de soya y gas natural; pasados los siete aos, los principales productos de exportacin prcticamente siguen siendo los mismos, tal como se puede ver en Cuadro N 4, donde los 20 principales productos continan sin variar. Entonces, la pregunta es de qu boom de exportacin se habla. Sin embargo, muchos de los analistas continuaron indicando que el pas est mejor que nunca en trminos de Reservas Internacionales y situacin fiscal agregada, incluso manifiestan diciendo que sigue en vigencia la tesis planteada en 1985 por Dr. Paz Estenssoro a tiempo de implementar el modelo neoliberal cuando lanz la consigna de exportar o morir. Pese a la consigna, la especializacin exportadora sigue siendo centrada fundamentalmente en productos primarios y materias primas, que son productos homogneos (commodities) basados en procesamientos muy simples con poca agregacin de valor. Por otra parte, ms problemtico an es el hecho de que existen muy pocas empresas exportadoras y a su vez exportan montos muy pequeos y algunos con mucha volatilidad a lo largo del tiempo, adems a pocos mercados, reflejndose en el cuadro N 5, la alta concentracin de exportaciones no slo por productos sino tambin por mercados de destino. Tal es el caso, que en la gestin 2006, el 64% de las ventas tienen su destino en los marcados del mercosur y de la can, y este monto de valor lleg a exportar solamente el 20% del total de las empresas. Todo ello son seales de la escasa integracin del sector exportador con el resto de la actividad econmica y, adems, de una visin ausente a largo plazo del sector.
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Cuadro N 5 Nmero de empresas exportadoras a la regin, 2000-2006

Pases Argentina Brasil Chile Colombia Cuba Ecuador Mxico Paraguay Per Uruguay Venezuela Total ALADI TOTAL GENERAL 2000 Valor 29,219 158,668 25,760 195,646 25 4,713 6,353 2,080 57,438 69,203 49,853 598,957 1,246,276 2006(p) Valor 370,430 1,561,853 6,017 154,982 0 10,651 20,657 28,242 231,926 1,216 199,880 2,585,855 4,079,857
N de Empresas 139 80 128 43 3 29 39 33 175 30 21 720 1,666
Part. (%) 4.9 26.5 4.3 32.7 0.0 0.8 1.1 0.3 9.6 11.6 8.3 48.1 100
N de Empresas 149 123 196 51 0 29 102 44 209 24 27 954 2,549
Part. (%) 14.3 60.4 0.2 6.0 0.0 0.4 0.8 1.1 9.0 0.0 7.7 63.4 100
Fuente: Elaboracin con datos oficiales del INE, 2007. (p) Cifras preliminares
Las empresas exportadoras resaltan por lo general de la produccin del llamado sector formal consistente en empresas medianas o grandes, dada la magnitud de la actividad econmica en Bolivia, desarticuladas del resto de la economa, es decir, del llamado sector de las mypes de pequeos productores y asociaciones, campesinos y artesanos. Esa desarticulacin no permite un desarrollo articulado y armnico entre los diversos sectores econmicos y regiones del pas. En este sentido, es fundamental la industrializacin nacional del desarrollo y fortalecimiento del mercado interno, el logro de la soberana productiva y la seguridad alimentaria, son aspectos que estn contemplados en el actual Plan Nacional de Desarrollo del gobierno, que parten por superar el modelo primario exportador de la dcada de los ochenta, a partir de formas de acuerdos de negociacin y de un cambio en las relaciones econmicas de Bolivia con el exterior.
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A manera de conclusiones
Amrica Latina despus de casi cinco dcadas no ha profundizado su propsito de integracin. Sin embargo, desde el principio se haba considerado buscar una integracin econmica ms profunda, desde abajo y multidimensional, representada en fases de Mercado Comn; razn por la cual es necesario reconsiderar tales propsitos, teniendo en cuenta la actual coyuntura integracionista propensa a un relacionamiento sudamericano. Bajo el modelo de regionalismo abierto y globalizacin, Bolivia es uno de los pases ms abiertos de Amrica Latina. Sin embargo, ello ha implicado riesgos y menos oportunidades para los sectores que concentran la mayor parte de la fuerza de trabajo; adems, las posibilidades de industrializacin a partir de la pequea y mediana produccin se han visto imposibilitadas debido a los nuevos desafos ms exigentes y de mayor competencia del mercado. As en el mercosur algunos sectores productivos de bienes agrcolas y agroindustriales muchas veces fueron desplazados por la produccin industrial y los sectores formales exportadores como empresas medianas o grandes no tienen la suficiente capacidad de articular a los dems sectores productivos. Entonces, las ventajas para el pas estarn en la medida de potenciar el aparato productivo y el crecimiento industrial. Hemos llamado el estancamiento de la relacin comercial de Bolivia, pero en sentido cortoplacista. Ntese que incluso antes de la existencia de Bolivia el territorio se ha articulado con la economa internacional a partir de la extraccin y explotacin de las materias primas abundantes en el territorio. En efecto, durante la Colonia la razn de ser del territorio en torno a la audiencia de Charcas fue la explotacin de la plata en Potos; ya en la era republicana apareci el estao y actualmente puede verse que las exportaciones de Bolivia se basan en la extraccin de recursos naturales como son los hidrocarburos (Gas Natural) o productos agroindustriales como la soya, la madera, el caf, el algodn, que se exportan en calidad de bienes bsicos para ser transformados en bienes finales fuera del pas. Las polticas y estrategias en el actual Plan Nacional de Desarrollo (pnd) del gobierno dan lugar a un cambio en las relaciones econmicas
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internacionales priorizando el desarrollo nacional (productivo y social) a partir de la industrializacin y el fortalecimiento del mercado interno para generar la complementariedad y necesidades de un desarrollo productivo recproco y solidario con otros pases; asimismo, el logro de la soberana productiva y la seguridad alimentaria a objeto de reducir la pobreza y eliminar la exclusin social acentuada tanto con el modelo primario exportador como con la actual globalizacin capitalista. Finalmente, el nuevo modelo de integracin sudamericana debe considerar elementos rectores de un conjunto de principios bsicos de la relaciones internacionales como: solidaridad y cooperacin, soberana y auto determinacin, democracia y pluralismo, promocin del desarrollo sostenible y la paz para resolver conflictos entre pases. Se conciben estos elementos como pilares para estructurar espacios polticos, econmicos, de infraestructura, humanos y sociales, que aplicados conjuntamente dan forma a un verdadero proceso de integracin.
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El tratamiento de las asimetras en los procesos de integracin regionales, subregionales y en acuerdos comerciales
Ivn R. Larrazbal Canedo*
Resumen En un mundo globalizado las asimetras existen y seguramente persistirn por decenios o siglos. Para reducir las diferencias en el grado de desarrollo, el Tratamiento Especial y Diferenciado (ted) ha sido reconocido ampliamente a nivel mundial y en particular en el marco del comercio internacional. Existen diversas teoras sobre los ted que discurren sobre su eficacia, su modalidades y principios: lo cierto es que no se han alcanzado los resultados esperados y pareciera que en un mundo cada vez ms globalizado el aprovechamiento de las oportunidades se da en favor de aquellos pases que tienen una visin clara y oportuna de insercin competitiva en la economa mundial, tras la cual existe un amplio bagaje de polticas, planes y programas de largo plazo cuya implementacin invariable en el tiempo es una condicin indispensable.
Asimetras y desigualdad
Las asimetras entre las economas siempre han existido y seguramente continuarn por muchos aos en nuestro planeta. Por definicin, las naciones son diferentes no slo en cuanto a idioma, cultura y costumbres, sino tambin en la manera y ritmo en el que se desarrollan.
* Especialista en Comercio Exterior, ingeniero industrial y diplomtico boliviano. Ex Funcionario Internacional y Consultor de la Secretara General de la Comunidad Andina en negociaciones comerciales internacionales. Sub gerente de Comercio Exterior de la Cmara Nacional de Industrias.
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Estudios realizados sobre la evolucin de las disparidades y de las desigualdades entre pases tomando como unidades de anlisis no los pases sino sus habitantes, concluyen que las desigualdades internacionales aumentaron notablemente entre 1820 y 1910, se mantuvieron estables de 1910 a 1960 y volvieron a crecer de 1960 a 1992 (Milanovic, 2001). Este proceso estuvo dominado hasta 1910 por la evolucin de las disparidades internacionales, que se profundizaron en forma muy marcada hasta mediados del siglo xx. Sin embargo, durante el perodo de retroceso del proceso de globalizacin (1914-1950), esa tendencia coincidi con una mejora de la distribucin del ingreso dentro de los pases, que logr frenar la profundizacin de la desigualdad internacional. Esta mejora respondi tanto al surgimiento del estado de bienestar en Europa occidental y Estados Unidos como a las revoluciones socialistas de Europa central y oriental. La tendencia a la ampliacin de las desigualdades internacionales en las ltimas dcadas puede atribuirse no slo al aumento moderado de las disparidades internacionales, sino tambin al notable incremento de las desigualdades dentro de los pases. La conjuncin de estas dos tendencias es, de hecho, una de las caractersticas ms distintivas de la tercera fase de globalizacin.1 En efecto, en varios estudios se ha demostrado que la relativa estabilidad de la desigualdad dentro de los pases, que caracteriz a la economa mundial en los decenios posteriores a la segunda guerra mundial, fue seguida de una desigualdad cada vez mayor en el ltimo cuarto del siglo xx. Algunos anlisis mostraron que el 57% de la poblacin incluida en una muestra de 77 naciones viva en pases que presentaron una creciente desigualdad en la distribucin del ingreso en el perodo 1975-1995. Tan slo un 16% viva en naciones en los que la desigualdad se redujo (cepal, 2001; Cornia, 1999). El porcentaje restante corresponde a la poblacin de pases con niveles estables de desigualdad o con tendencias no identificables. Estas tendencias generales
1 Se distinguen tres fases de la globalizacin: una primera, dentro de la cual se comenz a tener una conciencia global y que se habra dado en el siglo XVIII; la segunda, caracterizada por la aparicin acentuada de la supraterritorialidad, cubrira el perodo entre mediados del siglo XIX y la primera parte del siglo XX. La tercera fase, donde proliferaron las relaciones globales adquiri prominencia a partir de 1960 hasta la actualidad.
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tratamiento de las asimetras
se observan, con algunas variaciones, en las regiones ms importantes del mundo desarrollado y en desarrollo. La mayora de los latinoamericanos vive en pases en los que la desigualdad en la distribucin del ingreso registr un aumento en el ltimo cuarto del siglo xx. En trminos generales, y tal como se indica en varios estudios de la cepal, el incremento de la desigualdad caracterstico de la dcada de 1980 y en algunos pases, como en Chile, de los aos setenta no se revirtieron en la dcada de 1990, perodo en el que, por el contrario, sigui siendo mayor el nmero de pases con tendencia al deterioro de la distribucin del ingreso. Una de las explicaciones de esta evolucin ha sido la evolucin asimtrica de la pobreza y de la distribucin del ingreso en las distintas fases del ciclo econmico: la crisis de la deuda afect dramticamente a los sectores ms pobres, pero la posterior reanudacin del crecimiento no estuvo acompaada de una recuperacin equivalente de los ingresos de estos sectores. La creciente brecha entre el nivel de remuneracin de los trabajadores calificados y no calificados y, especialmente, entre trabajadores con educacin universitaria y sin ella, parece ser uno de los principales efectos del proceso de liberalizacin econmica. Este panorama global permite suponer que han surgido factores nuevos que ejercen una gran influencia en la desigualdad del ingreso y que han venido a sumarse a los ms tradicionales, como la distribucin de activos y el acceso a la educacin. Estos nuevos factores, vinculados a la tercera fase de globalizacin y a algunas orientaciones de las polticas nacionales que la han acompaado, fueron la reduccin de la masa salarial como proporcin del ingreso total y el incremento simultneo de los beneficios empresariales y las rentas financieras, las crecientes disparidades en la remuneracin del factor trabajo segn el grado de calificacin y la erosin de la capacidad redistributiva del Estado. La incidencia de estos factores vara de una regin a otra e incluso entre pases de una misma regin. Conviene destacar que las estructuras de distribucin del ingreso dentro de los pases obedecen a situaciones regionales muy dismiles. Amrica Latina y el Caribe muestran la mayor desigualdad en la distribucin del ingreso de todo el mundo, seguidas de un primer grupo integrado
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por frica y la segunda generacin de pases de reciente industrializacin del Asia oriental. Un segundo grupo est integrado por los pases del sur de Asia, los de la antigua Unin Sovitica, la primera generacin de pases de reciente industrializacin de Asia y los pases anglosajones de la ocde. El tercer grupo, que presentan la mejor distribucin del ingreso, est constituido por los dems integrantes de la ocde y por los de Europa central. La desigualdad como obstculo del crecimiento fue uno de los temas favoritos de los debates econmicos de la dcada de 1960 y ha vuelto a despertar gran inters en los ltimos aos. A diferencia de ese perodo, en el que los debates se centraban en la determinacin de si la concentracin del ingreso obstaculizaba el desarrollo del mercado interno, o si, por el contrario, facilitaba la acumulacin de capital, ltimamente se ha prestado ms atencin al anlisis de sus consecuencias en trminos de economa poltica. Estos nexos entre desigualdad y economa poltica abarcan varios temas, entre otros la relacin entre cohesin social y riesgos de inversin; las dificultades para instrumentar una poltica fiscal predecible ante situaciones de notable falta de equidad que pueden dar origen a presiones redistributivas y tentaciones populistas, y los efectos positivos que tiene la adecuada distribucin de los activos productivos en la acumulacin de capital humano y el desarrollo de la pequea y mediana empresa, facilitados, en uno y otro caso, por un mayor acceso al mercado de capitales y, por ende, por un mejor funcionamiento de este mercado.
Asimetras y cooperacin para el desarrollo

La cooperacin internacional para el desarrollo por su parte, sufri transformaciones en sus principios. Cabe recordar que en los primeros aos de vigencia del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (gatt), de 1948 a 1955, los pases en desarrollo participaron en las negociaciones con los mismos derechos y obligaciones que el resto de las partes; sin embargo, las primeras seis rondas de negociaciones del gatt favorecieron la especializacin intraindustrial en las economas desarrolladas, mientras que las reas en que se requeran ajustes internos debido a la posible com212
petencia de los pases en desarrollo (entre otros, la liberalizacin de los productos agrcolas, y de los productos textiles y el vestido) se eliminaron de la agenda y de las reglas multilaterales de comercio. De este modo, tras un decenio de funcionamiento del gatt, las barreras impuestas por los pases desarrollados a las importaciones de los pases en desarrollo eran la principal causa de sus problemas comerciales. Se cre el Comit iii del gatt, encargado de identificar las medidas comerciales que restringan las exportaciones de los pases menos desarrollados e iniciar un programa de reduccin de esas barreras. En 1963, despus de cinco aos de operacin de ese comit sin que se lograran progresos aparentes, los pases en desarrollo lograron que el gatt aprobara una resolucin en la que se exiga adoptar un programa de accin que decretara el congelamiento de todos los nuevos aranceles y barreras no arancelarias, la eliminacin de los aranceles aplicables a productos primarios tropicales, y la adopcin de un calendario de reduccin y eliminacin de aranceles aplicables a los productos semiprocesados y procesados. En realidad, los pases en desarrollo slo exigan la aplicacin de los principios del Acuerdo General, y una mayor coherencia entre las polticas de los grandes pases y su discurso en defensa de la liberalizacin del comercio. Sin embargo, cuando se iniciaron las negociaciones de la Ronda Uruguay, tres decenios ms tarde, la mayor parte de las barreras identificadas por el Comit iii seguan siendo aplicadas por los pases desarrollados. Durante las negociaciones de la Ronda Tokio, ya en la dcada de 1970, un grupo coordinado de pases en desarrollo, en el que se destacaron los diplomticos latinoamericanos, logr la inclusin de la clusula de habilitacin, que le dio una base jurdica ms slida al trato diferencial y favorable por parte de los pases desarrollados. No obstante, los pases desarrollados determinaron que el Sistema Generalizado de Preferencias, que los pases en desarrollo lograron establecer en 1968 bajo los auspicios de la unctad, era de aceptacin voluntaria y las preferencias no fueron consolidadas en el gatt, por lo que las concesiones podan ser anuladas unilateralmente, sin derecho a medidas de represalia comercial. A lo largo de la historia del gatt, los gobiernos de los pases desarrollados no rechazaron las demandas de trato preferencial de los pases
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en desarrollo, siempre que esto no les exigiera ms que la aceptacin de regmenes comerciales ms cerrados de los pases en desarrollo, sobre todo si no se aplicaban a los capitales y las empresas transnacionales, sino exclusivamente a los bienes. Sin embargo, los pases desarrollados nunca aceptaron las exigencias de acceso ms seguro y estable a sus mercados. Esto fue restndole gradualmente importancia real al Trato Especial y Diferenciado (ted), ya que el acceso preferencial a los pases en desarrollo nunca se tradujo en obligaciones contractuales. Con el tiempo aparecieron nuevos factores que fueron adquiriendo mayor importancia e impulsaron el sistema multilateral en otra direccin. Por una parte, la reduccin arancelaria dej en evidencia los efectos de las polticas comerciales e industriales, mientras que la necesidad de influir en las medidas no arancelarias fue eliminando progresivamente la tolerancia a la diversidad de polticas nacionales, que fue el elemento central del consenso internacional para crear y mantener el sistema multilateral de comercio. Por otra, debido a la desaceleracin del crecimiento de los pases desarrollados, stos redujeron su apoyo a las acciones que favorecan a los pases en desarrollo, en el marco de la cooperacin internacional para el desarrollo. En la dcada de los ochenta, muchos pases en desarrollo iniciaron una liberalizacin unilateral de sus economas, impulsados por factores internos, y presionados tambin por los programas de reformas estructurales fomentados por los organismos financieros multilaterales. Al trmino de la Ronda Uruguay, consolidaron casi todas sus estructuras arancelarias y renunciaron, en gran medida, a sus demandas de una mayor autonoma para disear y ejecutar polticas de inversin y diversificacin productiva, e incluso para recurrir a restricciones comerciales con el fin de hacer frente a crisis de balanza de pagos. Las disposiciones sobre ted contenidas en los Acuerdos de la Ronda Uruguay se limitaron a la prolongacin de plazos para el cumplimiento de los compromisos previstos y programas de asistencia tcnica. En cierta medida, se volvi al inicio de las actividades del gatt, con la percepcin de que la expansin del comercio como consecuencia de su liberalizacin debera ser suficiente para estimular el crecimiento y el desarrollo de todas las partes.
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Sea como fuere, la cooperacin internacional para el desarrollo debera apuntar a corregir las asimetras bsicas del orden econmico internacional, en el marco de una economa mundial mucho ms abierta hoy que cuando se realizaron los debates sobre cooperacin para el desarrollo en las dcadas de 1960 y 1970. En resumen, podemos decir que el proceso de globalizacin ha dado origen no slo a una creciente interdependencia, sino tambin a marcadas desigualdades internacionales. Para expresarlo en contraste con un concepto ampliamente utilizado en los debates recientes, la economa mundial es un campo de juego esencialmente desnivelado, cuyas caractersticas distintivas son la concentracin del capital y la generacin de tecnologa en los pases desarrollados, y su fuerte gravitacin en el comercio de bienes y servicios. Estas asimetras, caractersticas del orden global, constituyen la base de las profundas desigualdades internacionales en trminos de distribucin del ingreso. En un mundo cada vez ms globalizado, el aprovechamiento de las oportunidades se da en favor de aquellos pases que tienen una visin clara y oportuna de insercin competitiva en la economa mundial, tras la cual existe un amplio bagaje de polticas, planes y programas de largo plazo cuya implementacin invariable en el tiempo es una condicin indispensable. El ted ha sido reconocido ampliamente a nivel mundial y en particular en el marco del comercio internacional. La relacin causa-efecto es clara, as como existen las asimetras, tambin existe el trato especial y diferenciado de acuerdo al grado de desarrollo, como un principio que se traduce en mecanismos comerciales, financieros y de cooperacin. El principio del ted, como vimos, se deriva de la incontrastable realidad y no es idea ni invento de alguien en particular; sin embargo, fue ampliamente promovido a nivel multilateral por la unctad cuando Ral Prebisch, Primer Secretario General, promovi el concepto y se concret en el mecanismo del Sistema Generalizado de Preferencias (sgp), que otorga a los pases en desarrollo preferencias arancelarias tendientes a promover sus exportaciones hacia los mercados ms desarrollados. Los principales pases beneficiarios de esta clase de mecanismos son los pases latinoamericanos, africanos y caribeos, aunque su aplicacin, tal como se seal, qued a discrecin de los pases desarrollados.
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Esto nos seala que el establecimiento de una normativa de alcance mundial para el comercio y temas conexos, y la creacin de espacios econmicos en los que se incluyen pases de grado de desarrollo muy dismiles, no anula, sino aumenta, la importancia del problema de las asimetras. El dilema entre el establecimiento de una normativa basada en la reciprocidad y la realidad de profundas asimetras entre los pases es un asunto que no puede soslayarse y que por tanto debe tratarse en forma explcita. Por su parte, el principio de reciprocidad en las relaciones econmicas internacionales data de siempre y es una forma natural de hacer negocios al buscar las partes involucradas maximizar sus beneficios a cambio de las concesiones otorgadas. La exigencia de reciprocidad desarrolla una tendencia, presente en los acuerdos de la Ronda Uruguay, a limitar el tratamiento preferencial al otorgamiento de plazos para adecuarse a una normativa general nica, exceptuando de sta a los denominados pases menos adelantados (pma). Tal normativa se refiere cada vez ms, no solamente a aspectos estrictamente comerciales, sino que abarca asuntos relacionados con el comercio, cuyo mbito tiende a ser cada vez ms amplio.
ted y capacidad de negociacin

Lo anteriormente sealado, nos conduce a concluir que mientras la reciprocidad ha recibido un reconocimiento y sancin legal, plasmndola en acuerdos y obligaciones de carcter internacional, el trato preferencial ha quedado al arbitrio de quien lo otorga. De esta forma, el tratamiento preferencial carece de fuerza legal y de previsibilidad y est sujeta a las exigencias del pas que las concede. Tal como dice un informe del gatt: para las naciones de tamao mediano e intermedio es de la mxima importancia que el comercio se realice de acuerdo a conceptos, reglas y principios multilateralmente convenidos en lugar de recurrir al poder de negociacin bilateral.2
2 GATT. Los pases en desarrollo y la Ronda Uruguay. Nota sometida por la Secretara del GATT al Comit sobre Comercio y Desarrollo en Noviembre de 1994.
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Pero si las reglas convenidas se limitan a las reas en las cuales existe reciprocidad, el poder de negociacin bilateral, en el cual evidentemente hay una asimetra de fuerzas, permanece vigente en las reas y mecanismos destinados a reducir las diferencias de grados de desarrollo entre pases y de oportunidades para aprovechar los beneficios de los sistemas, multilaterales, plurilaterales o bilaterales. Para justificar esta situacin se ha alegado la necesidad de establecer reglas de aplicacin general que provendran de la globalizacin de la economa. Esta argumentacin confunde los conceptos de normativa nica y de normativa uniforme. Una normativa nica, o general, no implica necesariamente una normativa uniforme, como bien ilustra el tratamiento que se ha reservado a los pases menos desarrollados y lo poco que se ha salvado del trato preferencial para los pases en desarrollo en el marco de la omc. Aplicacin general no significa aplicacin uniforme, pues una normativa de carcter general bien puede distinguir entre casos y sujetos a los cuales se aplica. Es decir que el ted estuvo y contina estando sometido a la capacidad de negociacin del pas receptor. Se dice, adems, que cualquier mecanismo preferencial o diferenciado distorsionara la competencia. Este argumento slo es vlido en el caso de preferencias destinadas a actividades especficas. Pero no lo es en el caso de mecanismos de carcter general basados en las diferencias estructurales que presentan los diversos pases. Por ello, con la incorporacin de un trato especial y diferenciado segn el grado de desarrollo dentro de un marco legal general, se evitara que se aplicaran modalidades que distorsionen la competencia. Un reconocimiento de mecanismos de trato preferencial y diferenciado dentro una normativa general, llmese omc, alca, tlc, can, mercosur, conasur, etc., ampliara el alcance del marco legal y aumentara la previsibilidad y la seguridad jurdica en las relaciones internacionales. Pues, en tal caso, las acciones para disminuir las asimetras o diferencias de grado de desarrollo no estaran sometidas a la contingencia de la negociacin poltica bilateral. Se dice, por otra parte, que en un mundo de libre comercio generalizado el tratamiento preferencial carecera de sentido. A esta afirmacin se le
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podra contraponer el hecho de que no vivimos an en un mundo de libre comercio y que el avance hacia l no es necesariamente lineal. Pero an en el caso de que se estuviera en un mundo de libre comercio generalizado, el argumento se aplicara solamente al comercio y no a otras reas de las relaciones econmicas internacionales. Pues las asimetras seguiran existiendo e influenciando la capacidad de competir de los diferentes pases, lo que exigira mecanismos para atenderlas. Tal es el caso, por ejemplo, de las relaciones dentro de la Unin Europea. Entre sus miembros existe el libre comercio y, en consecuencia, no son posibles mecanismos preferenciales de comercio. Pero esto no implica que se haya abandonado un trato preferencial para los pases miembros de menor desarrollo relativo. Por el contrario, se ha recurrido a otro tipo de mecanismos de tratamiento diferenciado, como los Fondos Estructurales de Desarrollo y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional. Otro ejemplo de tratamiento especial asociado a un acuerdo de integracin econmica fue el desarrollado por la Comunidad Econmica Europea (cee hoy ue) a raz del ingreso de pases como Irlanda (1973), Grecia (1979) y Espaa y Portugal (1985). Las primeras medidas se establecieron en 1975 junto a la creacin del Fondo Europeo de Desarrollo Regional, pero su enfoque no es por pases. Aunque incluye programas agrcolas destinados a reorientar la estructura productiva de ciertas regiones, en general no se busca brindar mayores oportunidades de comercio u otorgar salvaguardas y perodos especiales de transicin, sino promover programas de desarrollo humano (educacin y entrenamiento) e infraestructura para que aqullas encaren actividades productivas beneficiosas para el conjunto de la regin. Queda claro, entonces, que el ted conlleva un desgaste en la capacidad negociadora de un pas y por tanto demanda que sta sea lo suficientemente slida y est adecuadamente orientada a los objetivos estratgicos hacia los cuales orientar los esfuerzos negociadores. En pocas palabras, el negociar ted puede resultar muy oneroso si no se calculan los beneficios reales que pueda reportar.
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Amrica Latina y el nuevo relacionamiento con los pases desarrollados

En la ltima dcada, Amrica Latina experiment un proceso de reactivacin de la tendencia a constituir acuerdos de integracin regional que se vivi en la dcada de los aos sesenta y primera parte de los setenta. Pero los actuales acuerdos asumen rasgos distintos de los que se firmaron en los treinta aos previos. Adems de incluir aspectos como la liberalizacin del comercio y las inversiones, incorporan temas que contrastan con los convenios anteriores basados en lo que se denomin industrializacin por sustitucin de importaciones y el proteccionismo. Otra caracterstica es que algunos integran a pases latinoamericanos con pases extra-regionales, algunos de ellos pases desarrollados, segn la clasificacin de la omc. Los primeros acuerdos de integracin econmica firmados en Amrica Latina en los aos 60 como la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (alalc) y el Mercado Comn Centroamericano (mcca) agrupaban a pases con diferencias de desarrollo. Dcadas despus, en los acuerdos que se suscribieron en los aos noventa, esos desniveles son sustancialmente mayores. El Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (tlcan) constituye un ejemplo, puesto que vincula economas como Canad y Estados Unidos con Mxico. As tambin lo hicieron los acuerdos comerciales de Mxico y Chile, respectivamente, con la Unin Europea (ue), y los firmados por Canad con pases latinoamericanos (Chile, Costa Rica y Centroamrica). Entre los que se estn negociando actualmente, siguen la misma tendencia el acuerdo comercial entre el Mercado Comn del Sur (mercosur) y el de la can con la ue. El paradigma de integracin entre pases desarrollados y pases en desarrollo muestra por tanto, profundas transformaciones a fines del siglo xx, y la observacin de los problemas del multilateralismo dentro de una economa globalizada arroja luces sobre su origen. La globalizacin como fenmeno econmico afecta a las naciones grandes, medianas y pequeas y obliga a buscar la gobernabilidad de los mercados bajo la forma del multilateralismo. La lentitud y complejidad de la Ronda Uruguay del Acuerdo
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General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (gatt), que intent ordenar y hacer manejables las fuerzas desatadas, y sus escasos logros, incidieron en que las naciones desarrolladas buscaran establecer sus propias reas de comercio administrado dentro del marco global. stas son cada vez ms necesarias porque desde la ltima dcada del siglo xx el aumento de la movilidad del capital internacional ha incidido en los patrones del comercio mundial, pasndose de la exclusin de los pases en desarrollo entre 1940 y 1980 (aos en que este comercio creci fundamentalmente entre los pases desarrollados) a una atraccin creciente por incluirlos. Este fenmeno se relacion con el dinamismo de los flujos de capital que, durante la mayor parte de los aos noventa, se orientaron hacia los pases en desarrollo por las oportunidades del proceso de privatizacin y porque la estructura financiera y la tecnologa de las comunicaciones facilita su expansin. Pero se advierte una importante diferencia: las empresas no invierten en los pases en desarrollo para romper barreras arancelarias y capturar esos mercados, sino para incrementar su eficiencia productiva y llevar su produccin al comercio internacional, una tendencia que estn imitando las empresas grandes de los pases en desarrollo. Como resultado, se estara pasando de una integracin econmica internacional centrada en el norte desarrollado, a otra en la cual los vnculos norte/sur se han activado y en esta activacin participan, en primer lugar, los capitales y, en segundo, los bienes y servicios. Este movimiento de acuerdos norte-sur del tipo alca y los de la ue va acompaado por convenios comerciales sur-sur que buscan relaciones econmicas mundiales ms descentralizadas, pero que tambin a su manera, responden a las mismas fuerzas. Dentro de esta dinmica, el multilateralismo de la omc ha sido desplazado por la multiplicacin de las unidades econmicas regionales, una tendencia que abarca incluso a los Estados Unidos, desde sus primeras negociaciones para firmar un acuerdo comercial con Canad a mediados de los aos ochenta. Desde esta perspectiva, el regionalismo puede verse como un mecanismo defensivo, no porque el mercado regional sustituya al mundial, sino porque tiene efectos dinmicos en el mbito agregado y en trminos de composicin de las exportaciones.
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Con estas caractersticas, en los nuevos acuerdos se conjugan dos objetivos: la defensa de sus mercados de bienes y servicios por parte de los pases desarrollados y la bsqueda de una ampliacin de los suyos por parte de los pases en desarrollo, adems de la necesidad de asegurarse contra aumentos futuros en el nivel de proteccin del socio mayor.
El ted en el marco multilateral

La omc incluye en sus acuerdos medidas que pueden agruparse en dos categoras: las acciones positivas que los pases desarrollados toman a favor de los pases en desarrollo, y las excepciones a normas generales que se les permite aplicar. Las primeras abarcan acceso preferencial a mercados de los pases desarrollados, asistencia tcnica o de otro tipo, y acuerdos que sean ms beneficiosos para los intereses de los pases en desarrollo. Entre las segundas encontramos mayor flexibilidad para que estos ltimos puedan limitar el acceso de ciertos productos a sus mercados por lapsos especficos (excepciones) y perodos ms largos para cumplir con sus obligaciones. Se reconoce una categora de pases a los que se denomina Menos Adelantados de acuerdo con caractersticas establecidas por la Organizacin de las Naciones Unidas. Por tanto, en el marco de la omc, el ted se concentra en los Pases Menos Adelantados (pma), definicin que no cubre a pases en desarrollo ms adelantados. Este panorama en el mbito multilateral, muestra que en la realidad el ted se ha reducido para los pases en desarrollo, aunque el principio o concepto no ha sido negado. Segn la Declaracin de la Primera Reunin Ministerial de la omc, celebrada en Singapur en Diciembre de 1996 El acuerdo sobre la omc contiene disposiciones que prevn un trato diferenciado y ms favorable para los pases en desarrollo, con inclusin de una especial atencin a la situacin particular de los pases menos adelantados (omc, 1966). La Ronda Uruguay fue un giro en la evolucin del ted. Por un lado, los pases en desarrollo estuvieron ms dispuestos a asumir compromisos. Al mismo tiempo, se ejercieron presiones para que los pases de mayor de221
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sarrollo relativo abandonaran los beneficios derivados de dicho tratamiento (cepal, 1996). Las normas del gatt-omc, sufrieron en consecuencia un cambio en su concepcin del tratamiento especial luego de la Ronda Uruguay: se pas de verlo como una respuesta a la falta de capacidad de los pases en desarrollo, a considerarlo un mtodo para que estos pases puedan cumplir con la normativa multilateral. Podemos decir entonces que si bien tcnicamente no se ha abandonado el principio de trato preferencial y diferenciado, el principio de reciprocidad se ha transformado en una regla de aplicacin general. La Organizacin de Estados Americanos (oea) seala en un trabajo:
El tratamiento preferencial es an un elemento importante en las relaciones comerciales internacionales pero en la actualidad ya no se lo aplica como una excepcin a las normas y disciplinas generales sino (...) para permitir a los pases beneficiarios mayor flexibilidad y ms tiempo para cumplir con los compromisos comerciales que deben respetar todos los pases en el marco de las acciones multilaterales y plurilaterales encaminadas a la liberalizacin del comercio. (oea, 1996: 10).
Por otra parte, la principal objecin hecha a los mecanismos de la omc es que no son de cumplimiento obligatorio para los pases miembros, por lo cual, aunque el principio es oficialmente reconocido, los pases en desarrollo se autocalifican como tales al negociar acuerdos comerciales si deciden solicitar medidas de tratamiento especial, las que pueden ser rechazadas por la contraparte negociadora. Tambin se advierte un creciente cuestionamiento de la efectividad de este tratamiento, con base en dos argumentos: la indeterminacin de que las medidas que restringen la apertura comercial de los pases en desarrollo sean realmente beneficiosas para su desarrollo, y que los compromisos adoptados presentan problemas de implementacin. Por ejemplo, algunos estudios sugieren que la utilizacin por los pases en desarrollo de excepciones a la normativa de la omc, ha tenido efectos negativos para su comercio y desarrollo, ya que les ha impedido negociar mejores trminos de acceso a los mercados de los pases desarrollados para nuevos productos
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con mayor valor agregado, y porque esas medidas mantienen niveles de proteccionismo que conspiran contra el incremento de su productividad. Asimismo, el carcter unilateral de las medidas de tratamiento especial que otorgan los pases desarrollados genera incertidumbre y/o se vincula con el cumplimiento de aspectos distintos al comercio (por ejemplo: erradicacin de produccin y trfico de drogas).
Tratamiento Especial y Diferenciado en los procesos de integracin regionales y subregionales

a) alca
El rea de Libre Comercio para las Amricas tuvo su origen el 27 de junio de 1990; el entonces Presidente de Estados Unidos, George Bush, dio a conocer una propuesta de integracin econmica y comercial dirigida a los pases de Amrica Latina y el Caribe. Bajo el nombre de Iniciativa para las Amricas (ipa), la propuesta formulaba la estructuracin de una nueva relacin inter-hemisfrica sustentada en una asociacin econmica que promueva la inversin y el intercambio comercial entre las naciones del continente y ayude a la reduccin de la deuda oficial contrada con Washington. Tal articulacin econmica tendra como base la realizacin de reformas de libre mercado, las cuales, segn los contenidos de la Iniciativa, impulsaran tanto el crecimiento y la prosperidad econmica como la estabilidad poltica en el rea. Aunque actualmente el proceso se encuentra paralizado, dej algunas valiosas lecciones en cuanto a la complejidad y dificultad de encarar el ted en un proyecto de libre comercio. Los Presidentes y Jefes de Gobierno de los pases del continente reconocieron que el proceso de construccin del alca era una tarea compleja, particularmente a la luz de las diferencias de tamao y desarrollo de las economas del hemisferio. Se reconoci que la participacin de las pequeas economas era determinante para el xito del alca puesto que no puede haber un espacio
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econmico hemisfrico sin la participacin de las pequeas economas. Los Ministros reafirmaron, en la vi Reunin Ministerial de Buenos Aires, su compromiso, plasmado en anteriores Declaraciones Ministeriales, de tomar en cuenta, al disear el alca, las diferencias en los niveles de desarrollo y tamao de las economas de nuestro Hemisferio, para crear oportunidades para la plena participacin de las economas ms pequeas y aumentar su nivel de desarrollo. Reconocieron las amplias diferencias existentes en el nivel de desarrollo y en el tamao de las economas en nuestro hemisferio y se comprometieron a tener presente dichas diferencias en las negociaciones para asegurar que reciban el tratamiento que stas requieren, de manera que se garantice la plena participacin de todos los miembros en la construccin y los beneficios del alca. Las disposiciones que la omc incorpora en esta materia constituyen la base para el establecimiento de las mismas en el marco del alca. El alca constituira un acuerdo ms profundo y de mayor cobertura, consecuentemente, el trato especial y diferenciado en el alca podra ampliar lo comprendido en la omc, en cobertura, rango y naturaleza. El tratamiento de este tema sin embargo tena fuertes connotaciones polticas en cuanto a qu pases podran ser considerados como pequeas economas. Se consider que todos los pases del caricom, Centro Amrica y algunos pases de Amrica del Sur podran considerarse como pequeas economas, por tanto la cuestin relevante era, entonces, determinar cul sera el tratamiento que las pequeas economas recibiran.
b) Comunidad Andina
Adems de la omc, desde los aos 60 distintos esquemas de integracin econmica incorporaron el principio del tratamiento especial y diferenciado. La normativa latinoamericana ms completa y de mayor alcance al respecto se encuentra en el Acuerdo de Cartagena que estableci el Grupo Andino en 1969. El Acuerdo de Cartagena, fija en su Artculo 1 como objetivo promover el desarrollo equilibrado y armnico de los Pases Miembros el cual, segn el Artculo 2 debe conducir a una distribucin equitativa de los beneficios derivados de la integracin de modo de reducir las diferencias
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existentes entre ellos, para lo cual se emplearn, entre otros mecanismos, Tratamientos Preferenciales.3 Una visin de conjunto sobre el tratamiento de las asimetras en la Comunidad Andina, permite concluir que, en una primera fase, Acuerdo de Cartagena (1969-1989), las polticas comunitarias se ocuparon de las asimetras existentes por la va del trato especial y diferenciado y la programacin industrial conjunta, con el propsito deliberado de reducir las brechas en el desarrollo entre los pases, especialmente en beneficio de Bolivia y Ecuador. La iniciativa ms importante en la que se cifraron muchas expectativas durante este perodo lo constituy la que fuera denominada asignacin de producciones a los pases de menor desarrollo relativo. Lamentablemente, los resultados no respondieron a las expectativas dado que se bas ms bien en criterios polticos y no econmicos, y no se tom en consideracin que el xito de una industria depende de mltiples relaciones con otros subsectores localizados en su cercana y de la existencia de infraestructura institucional y fsica, y los mercados ms pequeos generalmente carecen de estos elementos. En una segunda fase, que coincidi con el abandono de las estrategias compartidas de desarrollo (1990-2000) y a medida que se consolid la construccin de la zona de libre comercio andina y la conformacin de la unin aduanera, slo restan algunos rasgos de tratamiento especial y diferenciado, sobre los que atenta la discrecionalidad del manejo de las polticas comerciales que ocasion el aplazamiento de los compromisos en materia de perfeccionamiento de la zona de libre comercio y la adopcin del Arancel Externo Comn (aec). Luego de su modificacin a raz del Acta de Trujillo en 1996, el Acuerdo de Cartagena mantuvo el principio de trato preferencial y sus normas pueden agruparse en relativas a poltica industrial, poltica comercial, arancel externo comn, cooperacin financiera y asistencia tcnica, aplicacin de medidas agrcolas y clusulas de salvaguardia, servicios y normas de origen.
3 Artculo 3 inciso j ) del Acuerdo de Cartagena
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umbrales
En el perodo ms reciente (1999-2006), se han puesto en marcha o se han reactivado algunas lneas de accin que podran tener impacto sobre las brechas existentes, tales como los programas de integracin y desarrollo fronterizo, el Plan Integrado de Desarrollo Social, el Programa de Acciones de Convergencia Macroeconmica, as como los programas de apoyo especial a Bolivia y a Ecuador. El exagerado nfasis en el pretendido cambio estructural que generaran, por ejemplo los programas de desarrollo industrial, desvi la atencin de las ventajas que resultaran de la progresiva competencia con las importaciones a que hubiesen podido sujetarse las actividades productivas localizadas en los pases de menor desarrollo econmico relativo. Esto habra sucedido porque no se prest atencin a racionalizar la produccin de bienes que luego deberan incorporarse a la liberalizacin comercial. Hoy resulta evidente que las estrategias desplegadas no alcanzaron los impactos de largo plazo en la reduccin de las asimetras existentes en el espacio comunitario. Estas brechas en los niveles de desarrollo, que en la actualidad presentan ndices significativos, se reflejan tanto entre los Pases Miembros como al interior de sus territorios.
c) Comunidad del Caribe (caricom)

En el caso de la Comunidad del Caribe (caricom), el Artculo 3 del Tratado de Chaguaramas (1973) clasific a sus miembros en dos categoras, los de mayor y los de menor desarrollo relativo, y ubic en esta ltima a ocho de ellos (Antigua, Belice, Dominica, Grenada, Montserrat, St. Kitts-Nevis, St. Lucia, y St. Vincent y las Grenadinas), los que recibieron tratamiento especial y en 1981 formaron la Organizacin de Estados del Caribe Oriental (oeco). Esta diferenciacin se establece debido a que uno de los objetivos explcitos de la comunidad es compartir equitativamente los beneficios de la integracin tomando en cuenta las necesidades especiales de los pases menos desarrollados. En 2000 se estableci un nuevo conjunto de medidas (Protocolo vii) que actualmente incluye: asistencia tcnica para cumplir con la necesidad de ajustarse a las demandas del mercado comn, o para atraer inversiones
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y hacer seguimiento al cumplimiento de compromisos internacionales; servicios exentos temporalmente del tratamiento nacional; limitaciones a las importaciones de ciertos bienes cuando una industria hace aportes importantes al pib, al empleo o a la generacin de divisas de un pas; restricciones cuantitativas en compras gubernamentales; un Fondo de Desarrollo para ayudar a los pases de menor desarrollo relativo; restricciones cuantitativas para importaciones de ciertos rubros en Guyana (que no forma parte de esos pases pero es el ms endeudado de la caricom) y Belice. Un aspecto interesante de estas medidas es que el tratamiento especial se otorga a pases de menor desarrollo y tambin a sectores y regiones menos desarrollados de otros pases. Por otra parte, Venezuela firm un acuerdo con los pases de caricom en el cual otorga concesiones arancelarias sin exigir reciprocidad, en atencin al grado de desarrollo de los pases miembros de ese acuerdo de integracin. Colombia suscribi un acuerdo similar con dichos pases, en el cual se exige un cierto grado de reciprocidad pero se otorga un tratamiento diferencial a los miembros de caricom.
d) aladi
En el caso de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (aladi), que en 1980 sustituy a la alalc, mediante el Tratado de Montevideo 1980, se distinguen tres categoras de pases de menor desarrollo relativo (Bolivia, Ecuador y Paraguay), pases de desarrollo intermedio (Colombia, Chile, Per, Uruguay y Venezuela) y de mayor desarrollo (Argentina, Brasil y Mxico). El Tratado de Montevideo, en su artculo 3 (d) enuncia como uno de sus principios: Tratamientos diferenciales, establecidos en la forma que en cada caso se determine, tanto en los mecanismos de alcance regional como en los de alcance parcial, sobre la base de tres categoras de pases, que se integrarn tomando en cuenta sus caractersticas econmico-estructurales. Dichos tratamientos sern aplicados en una determinada magnitud a los pases de desarrollo intermedio y de manera ms favorable a los pases de menor desarrollo econmico relativo.
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Bajo estos principios, las preferencias arancelarias que se otorgan entre s estos pases varan segn la categora a la cual pertenecen, y van desde menores porcentajes de desgravacin hasta mayor nmero de excepciones. En cuanto a normas de origen, se otorga tambin un porcentaje mayor para insumos originarios de terceros pases a los de menor desarrollo. Estas medidas fueron aplicadas durante los primeros aos, pero desde la dcada de los 90 se observa cada vez ms la firma de acuerdos recprocos entre pases de las tres categoras. En 1998 una evaluacin de los resultados de este tratamiento especial concluy que: Con respecto a las nminas de apertura de mercados (nam), los productos incorporados eran pocos y su disminucin o abolicin en los nuevos acuerdos demostraba que los pases de menor desarrollo las consideraban de poca importancia para mejorar su situacin de desarrollo. Los que seguan teniendo importancia eran los programas de cooperacin destinados a mejorar la productividad y a fortalecer organismos pblicos y privados de esos pases. Otro estudio de la aladi considera que como las nminas de apertura no son regionales, sino que varan segn los acuerdos, no permiten a los pases de menor desarrollo aprovechar ventajas de escala, a lo cual se suma la incertidumbre que genera la necesidad de renegociarlas peridicamente.
e) G-3
El Tratado de Libre Comercio del Grupo de los Tres otorga a Colombia y Venezuela algunos lapsos ms extensos para aplicar ciertas medidas. En el Grupo de los Tres (1995) no se establece formalmente una distincin de sus miembros de acuerdo al grado de desarrollo, ni se reconoce el principio de asimetra, pero de hecho para la entrada en vigor del acuerdo se tomaron en cuenta las diferencias entre los pases participantes. Mientras Mxico otorg una preferencia arancelaria promedio de 35% a los productos de
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Colombia y Venezuela, estos dos pases concedieron preferencias promedio de 21% a los productos mexicanos. Venezuela se retir del Acuerdo en 2006.
f) mercosur
mercosur no ha incorporado de manera operativa el tratamiento es-
pecial y diferenciado para los pases de menor desarrollo relativo, pero el Tratado de Asuncin (1991) que lo constituye est enmarcado dentro del Tratado de Montevideo 1980. Por otra parte, en la parte considerativa del Protocolo de Ouro Preto (1994) se dice lo siguiente: Reafirmando los principios y objetivos del Tratado de Asuncin y atentos a la necesidad de una consideracin especial para los pases y regiones menos desarrollados del mercosur. Esta consideracin especial est presente en sus anexos donde se establecen medidas temporales para moderar la transicin de Paraguay y Uruguay hacia la conformacin de la Unin Aduanera, en el Acuerdo Bolivia-mercosur y en el acuerdo entre mercosur y la Comunidad Andina.
g) Mercado Comn Centroamericano (mcca)

En el Mercado Comn Centroamericano no se contempla formalmente un trato diferenciado entre sus miembros, de acuerdo al grado de desarrollo, aunque en un principio se lo reconoci. De manera puntual, en el Arancel Externo Comn se autoriza un incremento del 5% a Nicaragua y Honduras, y uno adicional de 8% a este ltimo pas para ciertos rubros. Venezuela y Colombia iniciaron en 1993 negociaciones con los pases del Mercado Comn Centroamericano con el objeto de crear una Zona de Libre Comercio. En dichas negociaciones, que concluyeron sin xito, estuvo planteado el tratamiento diferencial para los pases centroamericanos. En resumen, en Amrica Latina y el Caribe slo la can, el caricom y aladi reconocen en forma explcita medidas de tratamiento especial para algunos de sus miembros.
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Formas y modalidades de ted

Cuando tratamos de imaginar modalidades de trato especial y diferenciado, normalmente se nos viene a la mente plazos ms largos y excepciones a los compromisos establecidos, pues esa ha sido tradicionalmente la manera en que ste se ha plasmado en Acuerdos de Integracin, Acuerdos y Tratados comerciales. Al margen de las modalidades, se puede aseverar con total convencimiento que los resultados del ted no han rendido los frutos esperados, generando por el contrario un alto ndice de desconfianza y escepticismo respecto a los beneficios que pudieran reportar las negociaciones de carcter comercial y la participacin de pases con economas relativamente pequeas en procesos comerciales o de integracin. Por lo tanto, a la hora de definir y negociar un acuerdo de integracin o comercial, existe una serie de factores que deben ser tomados en cuenta como los aspectos que determinan el ted, los principios que los rigen y el tipo de medidas.
a) Aspectos que determinan el ted

De manera operativa es necesario tener presente que las negociaciones comerciales se realizan manejando cinco dimensiones diferentes, aunque complementarias: i) ii) iii) iv) v) Diversos y complementarios temas; Secuencias de tiempo, tanto en fases como en rondas de negociacin; Rangos y lmites de negociacin por tema y relaciones entre temas; Diferentes foros potenciales de negociacin; Actores y sujetos que negocian conjuntamente. Esta dimensin opera para los sectores pblicos y privados.
Estas cinco dimensiones fundamentales deben tenerse en mente al momento de disear una estrategia de negociacin. Es esencial, por ejemplo, requerir un trato preferencial y especializado para diferentes lneas
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de produccin que demandarn apoyo producto de las negociaciones. Sin embargo, la peticin de tratamientos especiales debe estar inserta dentro del rango de negociacin inicial y secuencial. Esto implica al menos dos cuestiones bsicas: Manejar, de manera conjunta, lmites mximos, mnimos y ptimos de negociacin, tanto por cada tema, como por grupo de temas; Tener una visin secuencial y de escenarios que se pueden ir presentando durante la negociacin.
b) Principios
Los siguientes constituyen algunos principios sobre el trato especial y diferenciado para las economas menos desarrolladas: i. ii. El ted no debera ser en ningn caso menor al que ya contempla la normativa de la omc; La implementacin de las medidas de trato especial y diferenciado debera ser flexible de manera que les permita a los pases determinar el ritmo y la naturaleza del proceso de ajuste en los distintos temas y sectores; La determinacin del trato especial y diferenciado debera considerarse de manera puntual en cada grupo de negociacin. En ciertos temas podra ser necesario que el trato diferenciado se otorgue por sectores productivos y sobre la base de un anlisis caso por caso; Una vez definido el trato diferenciado, su duracin se determinara dependiendo del anlisis que se haga para cada caso; En ciertos grupos de negociacin podra ser necesario contar con varias categoras de pases para aplicar el trato especial y diferenciado; En el caso de acuerdos de gran envergadura se podra requerir la implementacin de un plan de cooperacin; El trato especial y diferenciado debera promover, entre otros, la mejora de la competitividad;
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iii.
iv. v. vi. vii.
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viii. Las medidas de trato especial y diferenciado debern ser especficas y de acatamiento obligatorio y no deben limitarse a medidas de buena voluntad.
c) Tipo de medidas
La siguiente es una lista de medidas de trato especial y diferenciado no exhaustiva: i) Disposiciones dirigidas a incrementar las oportunidades comerciales (acceso a tecnologa, redes de informacin, etc.). ii) Flexibilidad en la aplicacin de las normas. iii) Requerimientos menores en ciertas disciplinas. iv) Perodos ms largos de implementacin. v) Excepciones a compromisos en ciertas reas. vi) Asistencia tcnica y capacitacin de forma previa y durante las negociaciones, as como en la etapa de implementacin. vii) Mecanismos para enfrentar problemas de balanza de pagos. viii) Salvaguardias especiales que atiendan las necesidades particulares. ix) Fondos de financiamiento para facilitar el ajuste de las economas menos desarrolladas.
Conclusiones
a) En general, las posiciones de los analistas en cuanto al tratamiento especial en los acuerdos comerciales pueden agruparse de la siguiente forma: i) Algunos descartan totalmente su utilidad por considerarlo de escaso valor, casi irrelevante para el desarrollo por los pocos o nulos resultados de su aplicacin a lo largo del tiempo. Un trabajo reciente de la cepal que estudia los efectos del tratamiento especial recibido por Centroamrica de eeuu, Canad y la ue, y otro de representantes de los pases receptores, concluye en
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ii) iii)
iv) v)
vi)
que la evidencia emprica no demuestra que ese tratamiento haya coadyuvado de forma significativa a acelerar el desarrollo de las economas centroamericanas, y se apoya en tres argumentos: 1) que ha concentrado la poltica econmica de esos pases en objetivos de corto plazo; 2) que ha pospuesto transformaciones productivas en sectores tradicionales de la economa; y 3) que al otorgarse por igual a todos los pases centroamericanos descuida las diferencias estructurales entre ellos y genera mayor divergencia que convergencia econmica (cepal 2001); Otros lo critican porque perpeta formas tradicionales de produccin e intereses que sirven para mantener el statu quo; Hay quienes objetan su aplicacin, ya sea porque no es obligatoria (el caso de la omc) o porque los pases con economas menos desarrolladas lo utilizan ms para apaciguar a la oposicin domstica que para fomentar el desarrollo; Algunos insisten en que, para que las economas menos desarrolladas puedan tener xito en los acuerdos de integracin, el ted debe ser automtico, permanente y no recproco. Otros critican los programas agrcolas de tratamiento especial porque los incentivos otorgados favorecieron la preservacin de cultivos tradicionales o el reajuste hacia otros que resultan ms competitivos en los pases en desarrollo que en la ue; Algunos otros proponen que las economas pequeas abandonen el concepto de tratamiento especial, ya que ste no ha resultado til para promover el desarrollo. Para demostrarlo comparan la experiencia reciente de las naciones centroamericanas y caribeas: mientras las ltimas han utilizado consistentemente un modelo de acuerdos preferenciales no recprocos, las primeras han firmado acuerdos de libre comercio inspirados en el tlcan y, por lo tanto, en la reciprocidad, sin que se observen mayores diferencias en los resultados obtenidos por unas y otras.
b) Algunos analistas sostienen que para evitar distorsiones ineficientes en el aparato productivo y el mantenimiento de privilegios a expensas
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de otros sectores y del consumidor nacional debe renunciarse a tratos preferenciales o asimtricos por motivos de menor desarrollo u otras consideraciones, pues estas medidas de aparente consideracin no hacen ms que prolongar las causas del subdesarrollo y perpetuar los errores de las polticas econmicas equivocadas que los han conducido a las presentes circunstancias de desventaja competitiva. c) Cuando se argumenta que en las negociaciones comerciales las economas pequeas deben recibir un trato asimtrico en trminos de lapsos ms largos para su apertura e incorporacin a las nuevas normativas, cabe preguntarse si esa demora realmente conduce al bienestar de su poblacin o slo sirve para prolongar las ineficiencias y la proteccin de privilegios. d) Existen varios argumentos en los que se basa el tratamiento especial y diferenciado, entre los cuales se puede mencionar: i) Vulnerabilidad de las fluctuaciones externas de la produccin y la demanda. ii) Mercados internos limitados. iii) Alta dependencia del comercio externo. iv) Estructuras productivas poco diversificadas. v) Pequeo tamao de las empresas. vi) Importancia del ingreso aduanero como base tributaria. Cabe reflexionar sobre cules de estos casos amerita la solicitud y negociacin de tratamientos especiales y diferenciados mientras los acuerdos puedan significar mayores ingresos de inversiones y tecnologas a las economas menos desarrolladas. e) Las medidas destinadas a enfrentar las asimetras entre miembros de un acuerdo de integracin, como una liberacin arancelaria ms rpida por parte de los socios mayores, podran conducir a los pases solicitantes del ted al desaprovechamiento de las ganancias potenciales de una reconversin industrial y a conformarse con lo existente. f) Los argumentos, entre aquellos que defienden el ted, resultan variados, pero pueden resumirse en que los pases en desarrollo con una poblacin menor de 10 millones de habitantes generalmente poseen
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un sector agrcola grande y dbil y niveles bajos de desarrollo urbano, exportaciones poco diversificadas y bajo valor agregado en sus exportaciones de manufacturas, adems de resultar vulnerables a condiciones externas (volatilidad de mercados y desastres naturales), tener costos de transaccin altos y carecer de economas de escala. g) La integracin comercial entre pases con diferencias productivas derivadas de distintos niveles de desarrollo no necesariamente tiene que generar menores beneficios que entre economas similares. El tratamiento especial puede tener efectos positivos relativos sobre sus economas, aunque no se traduzca en un mayor desarrollo, si ayuda a mantener o aumentar el empleo y evita ajustes importantes en economas que tienen pocas alternativas disponibles. h) Cada vez se plantean las crticas a los efectos del tratamiento especial para el desarrollo de los ped, la asimetra tan marcada que exhiben los acuerdos de integracin norte-sur justifica la incorporacin de normativas especiales para esos pases. i) Existe polmica acerca de si el ted debe ser obligatorio o no. Pero el punto central de la cuestin es qu objetivos se buscar alcanzar con el tratamiento especial. Este puede resultar positivo si se lo asume como un conjunto pragmtico de medidas temporales y parciales a complementarse con fondos y acciones gubernamentales y del sector privado que funcionen para fortalecer el desarrollo de los pases, y no como una forma de acallar la oposicin domstica o de pasar a otros el costo del ajuste. En este sentido, el enfoque centrado en regiones puede complementar las medidas tradicionales de tratamiento especial para pases. Si slo se trata de postergar la aplicacin de algunas medidas, probablemente se est difiriendo tanto el ajuste necesario, que deber hacerse ms adelante, como la oportunidad de encarar programas de desarrollo que, segn la experiencia ha demostrado, no pueden llevar a cabo por s mismos ni los gobiernos ni el sector privado de Amrica Latina. j) Los Fondos de Cooperacin pueden representar una oportunidad si se los estructura de forma que permitan alcanzar objetivos de desarrollo vinculados a las nuevas oportunidades del comercio. De cualquier
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forma, resultan aplicables todava las palabras que no deben cifrarse en la integracin una importancia exagerada como instrumento para solventar el problema de los pases menos desarrollados si no queremos volver a caer luego en dos errores frecuentes: primero, atribuir al proceso de integracin disparidades que ya existan antes de su inicio y, segundo, creer que la integracin por s misma es capaz de eliminar las disparidades. k) En resumen, no existe una posicin nica acerca de que el tratamiento especial otorgado a los pases en desarrollo contribuya a su desarrollo econmico, y parece existir una desilusin generalizada en cuanto a sus logros.
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Situacin actual y perspectivas de las negociaciones agrcolas internacionales

Marco Antonio Romay Hochkofler*
Resumen Desde la incorporacin formal de la agricultura en el mbito multilateral de negociaciones comerciales, las divergencias entre pases en desarrollo y pases desarrollados han sido crecientes. En el proceso actual de negociaciones de la Ronda Doha, los Pases en Desarrollo buscan corregir las desigualdades, los desequilibrios y los errores cometidos durante la Ronda Uruguay. Sin embargo, el panorama de las negociaciones agrcolas en el mbito multilateral es todava muy difuso, muy complejo y dista mucho por alcanzar los objetivos planteados en la Declaracin de Doha. La intransigencia de los pases desarrollados en disciplinar y reducir sus subsidios a la produccin, mejorar el acceso para productos de los pases en desarrollo entre otros, son la fuente de la discrepancia. En la bsqueda de aliados de sus intereses en los acuerdos multilaterales, Estados Unidos y la Unin Europea, han ido negociando acuerdos de carcter bilateral con muchos pases en desarrollo y especialmente con los pases de Amrica Latina. Los resultados muestran que los pases latinoamericanos han ido reduciendo sus opciones de negociacin y la flexibilidad otorgada por el marco multilateral haciendo cada vez menos posible recurrir a esa normativa en caso de controversias. Con esta experiencia, para los pases que estn enmarcados en nuevos procesos de negociacin o, como Bolivia, que recin est empezando a insertarse en los acuerdos, podra ser prudente establecer una estrategia base de negociacin.
Ingeniero Agrnomo, Master en Desarrollo Econmico del CIDES UMSA. Especialista en Negociaciones Internacionales de la Universidad Internacional La Florida. Consultor en comercio y negociaciones internacionales.
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Introduccin
Desde la incorporacin formal de la agricultura al mbito multilateral de negociaciones comerciales,1 las divergencias entre Pases en Desarrollo (ped) y Pases Desarrollados (pd) han sido crecientes, fundamentalmente, como consecuencia de los resultados del proceso de reforma de la Ronda Uruguay que no constituyeron cambios importantes en el objetivo de establecer un sistema de comercio agropecuario equitativo y orientado al mercado en el largo plazo y con la previsin de mayores oportunidades y mejores condiciones de acceso para los productos agropecuarios, de especial inters para los ped. En el curso actual de negociaciones de la Ronda Doha (llamada Ronda del Desarrollo), los ped buscan corregir las desigualdades, los desequilibrios y los errores cometidos durante la Ronda Uruguay. Sin embargo, frente a la intransigencia de los pd en disciplinar y reducir sus subsidios a la produccin, reducir sus aranceles sobre productos sensibles que repercutan en mayores y mejores niveles de acceso para los ped, las negociaciones se encuentran estancadas, aunque con la esperanza de alcanzar resultados favorables en consonancia con los objetivos planteados en la Declaracin de Doha.2
1 Si bien la incorporacin de la agricultura en las negociaciones comerciales internacionales data desde principio del GATT de 1947, las exenciones permitidas a las normas generales previstas, prcticamente la excluyeron. En este contexto, durante las negociaciones de la Ronda Uruguay (1986-1994), fue incorporada oficialmente al mbito del comercio internacional estando sujeta a las normas y compromisos previstos en el Acuerdo sobre Agricultura en cuanto a poltica comercial y poltica sectorial se refiere. En el segundo prrafo del prembulo seala el comercio internacional puede desempear una funcin de importancia en la promocin del desarrollo econmico y el alivio de la pobreza. Reconocemos la necesidad de que todos nuestros pueblos se beneficien del aumento de las oportunidades y los avances del bienestar que genera el sistema multilateral de comercio. La mayora de los Miembros de la OMC son pases en desarrollo. Pretendemos poner sus necesidades e intereses en el centro del Programa de Trabajo adoptado en la presente Declaracin. Recordando el prembulo del Acuerdo de Marrakech, continuaremos realizando esfuerzos positivos para que los pases en desarrollo, y especialmente los menos adelantados, obtengan una parte del incremento del comercio internacional que corresponda a las necesidades de su desarrollo econmico. A ese respecto, sern factores importantes el acceso mejorado a los mercados, las normas equilibradas y los programas de asistencia tcnica y de creacin de capacidad con objetivos bien definidos y financiacin sostenible.
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perspectivas de las negociaciones agrcolas
Entretanto, Estados Unidos y la Unin Europea, aunque con formatos distintos, han ido buscando adeptos para respaldar sus posiciones, proteger sus intereses en el mbito multilateral y profundizar las normas y compromisos establecidos en los Acuerdos multilaterales a partir de la negociacin de acuerdos de carcter bilateral que han reducido el campo de accin, particularmente, de los pases latinoamericanos, generando incongruencias y limitaciones. Resulta importante tomar en cuenta las lecciones para que pases como Bolivia, que estn enmarcados en nuevos procesos de negociacin, establezcan estrategias base de negociacin con el fin de mantener congruencia en la poltica comercial exterior y que permita equilibrar los resultados alcanzados en los diferentes foros, sin ceder posiciones por compromisos mal asumidos. El presente artculo pretende dar una visin general de la situacin actual de las negociaciones agrcolas internacionales. En la primera parte, se presenta un anlisis de las negociaciones en el marco multilateral en curso; en la segunda parte, se presenta un anlisis de las principales disposiciones que afectan al sector agrcola negociadas en los acuerdos bilaterales entre Estados Unidos y la Unin Europea con algunos pases latinoamericanos y su congruencia con lo negociado y en curso de negociacin en la Organizacin Mundial del Comercio; en la tercera parte se presentan algunos elementos de poltica comercial agrcola para Bolivia en el marco de las negociaciones comerciales internacionales y, finalmente, las conclusiones.
Las negociaciones agrcolas en la Organizacin Mundial del Comercio

El Acuerdo sobre Agricultura (asa) de la Organizacin Mundial del Comercio (omc), es uno de los principales acuerdos del mbito multilateral que regula la poltica comercial y poltica sectorial agrcola; sin embargo, todos los Acuerdos y Entendimientos de la omc se aplican a la materia. En el curso de las actuales negociaciones, los temas sensibles respecto a la agricultura se concentran en los tres pilares del asa (acceso a mercados, ayuda interna y competencia de las exportaciones) y en los Derechos de
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Propiedad Intelectual vinculados (indicaciones geogrficas, patentes de plantas y animales y proteccin de las variedades vegetales). El marco combinado de las actuales negociaciones constituyen la Declaracin Ministerial de Doha de 2001 que prescribe los objetivos generales para las negociaciones y el Acuerdo Marco de agosto de 2004 que especifica algunos compromisos y opciones alternativas para alcanzar los objetivos generales. No obstante, para fines del presente anlisis, se consideran los progresos conseguidos en la Ronda Ministerial de Hong Kong, en el Consejo del adpic y en el ltimo proyecto revisado de modalidades presentado al Comit de Agricultura por el Presidente el 1 de agosto de 2007.
a. Acceso a mercados
Los aspectos sensibles en la negociacin sobre acceso a mercados son: reduccin de aranceles consolidados, incorporacin de listas de productos sensibles y especiales, ampliacin y transparencia de los contingentes arancelarios y diseo de un nuevo Mecanismo de Salvaguardia Especial para los ped. Reduccin arancelaria En el marco del AsA, se estableci la conversin de los obstculos no arancelarios en aranceles (proceso de arancelizacin), la consolidacin de los mismos en su nivel equivalente y su posterior reduccin aplicando la frmula de la Ronda Uruguay3 que consiste en una reduccin porcentual media con una reduccin mnima por producto. Los pd se comprometieron a reducirlos en un 36% y 15% y los ped en un 24% y 10% en un periodo de 6 y de10 aos respectivamente.4 La flexibilidad concedida por la frmula, permiti al final del perodo de implementacin y precedida por un proceso
3 En materia de desgravacin arancelaria en el mbito multilateral, las dos frmulas ms conocidas son la frmula de la Ronda Uruguay y la frmula Suiza. Esta ltima, es una frmula de armonizacin en la que se obtiene una diferencia mucho menor entre aranceles bajos y altos. Una caracterstica clave es el coeficiente que determina el tipo arancelario mximo final. Los PED que no recurrieron a la arancelizacin, tuvieron la opcin de ofrecer consolidaciones a la tasa mxima sin reduccin. Los Pases menos adelantados no obtuvieron compromisos de reduccin.
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de conversin poco transparente, el mantenimiento de aranceles elevados y dispersos en la mayora de los pd.5 Frente a este escenario, y con el propsito de asegurar el cumplimiento del objetivo de la Ronda Doha mejoras sustanciales del acceso a los mercados, el punto sensible en las negociaciones actuales se concentra en la obtencin de modalidades de reduccin que satisfagan los intereses de todos los pases miembros, ms an cuando todos los pases, excepto los pma, tienen que reducir sus aranceles. En el acuerdo marco, los miembros aceptaron negociar la reduccin de los aranceles a partir de una frmula estratificada (negociacin por bandas) con recortes ms profundos de los aranceles ms elevados a partir de los techos consolidados y con flexibilidades para los productos sensibles. Segn el proyecto revisado, parece existir una convergencia hacia la utilizacin de cuatro bandas con recortes menores (dos tercios) para los ped y una reduccin media global para las economas pequeas y vulnerables que tengan consolidaciones al tipo mximo como es el caso de Bolivia. Queda pendiente de negociacin los aspectos ms sensibles: el mtodo de reduccin (frmula a aplicar), el porcentaje de reduccin dentro de cada banda y el tope por productos especficos asociados al tratamiento que se le de a los productos sensibles y a los contingentes arancelarios. A continuacin se presenta un ejercicio de consolidacin arancelaria para Bolivia, utilizando las bandas previstas en el proyecto revisado sin considerar derechos adicionales.
Cuadro 1 Reduccin arancelaria para Bolivia
Arancel consolidado (ad valorem) 40%
Fuente: TN/AG/W/4. Elaboracin propia.
Reduccin Frmula Uruguay 37% 40% 24 25 Frmula Suiza 25 50 15 22
Considrese, por ejemplo, dos niveles arancelarios A = 150% y B = 10%, es posible cumplir con una reduccin media de 36%, reduciendo el arancel A en 15% (reduccin mnima) y el arancel B en 57%, los aranceles finales sern de 128% y 4% respectivamente lo que permite mantener aranceles altos acompaado por una dispersin arancelaria tambin alta (133%).
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Segn el proyecto revisado, el arancel consolidado de Bolivia se ubicara en el rango de >30% y 80% con una reduccin media global sobre la base de dos tercios de 37% o 40%. Aplicando la frmula de la Ronda Uruguay, el nuevo arancel consolidado sera de 24% o 25% mientras que aplicando la frmula Suiza con un coeficiente de 25% el nuevo arancel consolidado sera de 15% y, con un coeficiente de 50% el nuevo arancel consolidado sera de 22%. Como se puede observar, pases como Bolivia deberan exigir que los recortes arancelarios en la banda correspondiente se apliquen utilizando la frmula Uruguay a diferencia de los pd. Productos sensibles El acuerdo marco dispone que los pases miembros en general, pueden designar un nmero apropiado de lneas arancelarias que sern consideradas como sensibles siempre y cuando se aplique el principio de la mejora sustancial es decir, mediante una combinacin entre la ampliacin de contingentes arancelarios y reducciones arancelarias. La mayora de las propuestas para esta categora de productos han sido presentadas por los pd, por ejemplo, la Unin Europea propuso la calificacin de 160 productos (8% del total de sus lneas arancelarias) como sensibles con una desviacin de un mnimo de un tercio a dos tercios de la reduccin arancelaria acordada en la frmula general para la banda en la que caiga el producto. En el proyecto revisado, se plantea como productos sensibles para los pd entre un 4% y 6% de las lneas arancelarias. La calificacin de un elevado nmero de lneas arancelarias como productos sensibles podra contravenir el objetivo de la Declaracin de Doha afectando, en muchos casos, hasta el 90% del comercio. Contingentes arancelarios El asa contempla, para los productos arancelizados, que se deben aplicar oportunidades de acceso mnimo basados en un contingente arancelario (con tasas arancelarias inferiores) como porcentaje del consumo interno comenzando con un 3% en el primer ao hasta llegar al 5% en el final del perodo
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de aplicacin (6 aos para los pd y 10 aos para los ped) de acuerdo con el principio nmf. Los compromisos de acceso actual, no estn consignados dentro del acceso mnimo puesto que su ingreso es en base a un arancel preferencial y no en base a un acceso nmf. Durante el perodo de evaluacin, se pudo constatar que la utilizacin de los contingentes arancelarios fue baja (50% del total), demostrando que fueron infrautilizados. En esta perspectiva, la propuesta del Grupo Cairns, el G-20 y Estados Unidos, apunta a un incremento de los contingentes arancelarios entre el 6% y el 10% del consumo actual del producto en el pas miembro importador (el doble de lo negociado en la Ronda Uruguay). Por otro lado, la Unin Europea en su caracterstica proteccionista, propone que el incremento de los contingentes debera basarse en los niveles de importacin y no en el consumo domstico, lo que llevara a reducir el tamao del contingente y, por lo tanto, las posibilidades de acceso en los productos sensibles. En el proyecto revisado, la importancia se concentra en la aplicacin de contingentes arancelarios sobre productos especiales, aunque las cifras estn encorchetadas, se prev la creacin de nuevas oportunidades de acceso como porcentaje del consumo interno. Como se puede observar, existe una relacin directa entre la reduccin arancelaria, la definicin de productos sensibles y la ampliacin de contingentes arancelarios. Si bien pueden existir muchas opciones de negociacin, una probable alternativa sera concentrar la atencin en una mayor apertura de contingentes arancelarios sobre la base nmf para un grupo limitado de productos especiales con arancel cero o mnimo, todos ellos ad valorem y con mtodos de administracin transparentes, aunque los aranceles por fuera del contingente no tengan reducciones significativas. Por supuesto, lo ideal sera que a medida que los aranceles vayan disminuyendo, los contingentes arancelarios deberan dejar de funcionar puesto que al fin y al cabo son medidas de carcter transitorio. Respecto a los ped, si bien gozan de la misma libertad de elegir productos sensibles, dependiendo de los criterios que se establezcan para la identificacin de los productos especiales, probablemente y a fin de evitar complicaciones innecesarias, stos deberan concentrar esfuerzos en la identificacin de los productos especiales donde no tendran que hacer concesiones.
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Productos especiales El acuerdo marco prescribi que los ped dispondran de la flexibilidad necesaria para designar un nmero apropiado de productos como especiales basado en los criterios de seguridad alimentaria, seguridad de los medios de subsistencia y desarrollo rural. La posicin del G-33 ha sido la ms importante al respecto, en cuyo planteamiento los ped tendrn total discrecin en la eleccin del nmero de productos a ser incorporados en esta categora y que deberan estar exentos de reducciones arancelarias y de aplicacin de contingentes arancelarios. En la Ronda de Hong Kong se garantiza que cada ped tiene la flexibilidad de designar un nmero apropiado, por s mismo, de lneas arancelarias como productos especiales y que, conjuntamente, el mecanismo de salvaguardia especial, sern parte integrante de las modalidades y del resultado de las negociaciones sobre agricultura. Actualmente, todava no existe una lista indicativa oficial de los indicadores basados en los tres criterios mencionados ni porcentajes del nmero apropiado de productos especiales para los ped. Sobre el particular, es muy importante la participacin activa y efectiva de Bolivia y de los ped en general en las negociaciones multilaterales, puesto que la designacin como productos especiales de un nmero apropiado de lneas arancelarias llegara a ser de utilidad para el diseo de instrumentos de poltica agrcola en los pases de la regin (Bolivia) as como el punto de partida para encarar nuevos procesos de negociacin bilateral sobre los cuales pueden planearse diferentes escenarios en el marco de la congruencia. Salvaguardia especial A diferencia de lo que ocurre con las salvaguardias generales, en el asa se contemplan disposiciones de salvaguardia especial para los productos que han sido arancelizados, como una exencin a los compromisos asumidos sobre acceso a mercados. Este mecanismo, que debe estar designado en la lista de cada pas con el smbolo sge, es temporal y de carcter automtico. Puede invocarse para impedir un aumento considerable del volumen de importaciones o para evitar un descenso brusco de los precios
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de importacin. En ambos casos, pueden imponerse derechos adicionales cuando el volumen excede a un nivel cuantitativo de activacin o el precio sea inferior a un determinado nivel de activacin. La mayora de los ped no tuvieron acceso al mecanismo porque optaron por consolidar sus aranceles a un techo mximo. Debido a esta limitacin y frente a la reduccin de los aranceles consolidados en lo sucesivo de las negociaciones, surge la necesidad de incorporar un nuevo Mecanismo de Salvaguardia Especial (mse) especfico. En el acuerdo marco y en la Declaracin Ministerial de Hong Kong, se confirma el derecho de los ped a recurrir a este mecanismo y se garantiza que estar basado en activaciones por cantidad y por precio y, conjuntamente los productos especiales, sern parte integrante de las modalidades y del resultado de las negociaciones sobre la agricultura. Actualmente, siguen las negociaciones sobre la continuidad o exclusin de la sge, que segn lo acordado en el asa deba ser eliminada. Con seguridad, esta prerrogativa se mantendr con algunas limitaciones principales en cuanto a cobertura se refiere.6 Respecto al mse, se recomienda tomar en cuenta por lo menos los siguientes aspectos: cobertura de productos a ser incorporados, activaciones, reparaciones o restituciones y duracin de la medida. Aunque los puntos de vista son diversos y se presenta una amplia gama de opciones, en lneas generales, el mse debera ser simple y transparente, sin complicaciones ni costos excesivos a la hora de invocarla e implementarla y evitando la utilizacin indebida. Asimismo, es probable que la cobertura sea total o, por lo menos, incorpore a los productos especiales (en negociacin), las activaciones sean por precio y por volumen y la duracin sea temporal por su caracterstica de especial. En el mbito multilateral, existe todava mucho camino por recorrer para configurar el mse; sin embargo, est claro que las negociaciones sobre agricultura y, en general, no podrn concluir sin garantizar la aplicacin de este mecanismo y la eleccin de productos especiales para los ped tal como lo establece la Declaracin Ministerial de Hong Kong.
6 La propuesta de la Unin Europea es mantener la salvaguardia especial para la carne bovina y de aves, mantequilla, frutas, vegetales y azcar.
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b. Ayudas internas
Toda la ayuda interna en favor de los productores agrcolas est sujeta a normas. Bsicamente, existen dos categoras de ayuda interna: la ayuda con efectos de distorsin de la produccin y el comercio y la ayuda que, supuestamente, no tiene efectos de distorsin o la tiene en grado mnimo. Convencionalmente estas medidas han sido agrupadas en tres tipos de compartimentos: mbar, azul y verde. Compartimento mbar: mga Total Final Consolidada Las medidas de ayuda interna incorporadas en el compartimento mbar son las que ms distorsionan la produccin y el comercio, puesto que estn directamente vinculadas con la produccin y con los precios. Estas medidas estn cuantificadas en la Medida Global de Ayuda (mga)7 y sujetas a reduccin. Los pd se comprometieron a reducirla en 20% a lo largo de 6 aos y los ped en 13% a lo largo de 10 aos. La mga contempla el sostenimiento de precios,8 los pagos directos no exentos y otras medidas (subvenciones a los insumos). En la bsqueda de cumplir con el objetivo prescrito en el mandato de Doha reducciones sustanciales de la ayuda interna causante de distorsin del comercio, el acuerdo marco establece que las reducciones efectuadas por los pd contarn con un fuerte elemento de armonizacin, es decir, una reduccin sustancial conforme a una frmula estratificada y reducciones mayores para los que tengan una mga Total ms alta. Asimismo, para evitar la elusin del objetivo mediante transferencias entre compartimentos, se establecer un tope por producto. Actualmente se han acordado tres umbrales de reduccin de la MGA,9 sin embargo, los porcentajes de reduccin siguen sin acuerdo. Al respecto,
7 8 9 La MGA se cuantifica en trminos monetarios sobre cuya base se puede efectuar la reduccin correspondiente. El sostenimiento de precios se calcula estableciendo la diferencia entre el precio exterior de referencia fijo y el precio administrado aplicado y multiplicado el resultado por la cantidad de produccin con derecho a recibir el apoyo. Los PED que tengan compromisos en materia de MGA Total Final Consolidada la reduccin equivaldr a 2/3 de la reduccin correspondiente a los PD con plazos ms largos.
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la Unin Europea se ubicara en la tercera banda mientras que Estados Unidos y Japn en la segunda banda tal como se puede apreciar en el siguiente cuadro.
Cuadro 2 Reduccin de la MGA
Bandas 1 2 3 Umbrales (miles de millones de dlares) < 15 15 40 > 40 Reduccin (%) [45] [60] [70] Japn (37), EEUU (19) UE (72) MGA (miles de millones de dlares)
Fuente: TN/AG/W/4. Elaboracin propia
Si bien existe una definicin de los umbrales, lo cual es loable desde todo punto de vista, la complicacin radica en la definicin de los porcentajes de reduccin para la Unin Europea y Estados Unidos; adems, los resultados alcanzados debern guardar estrecha relacin con las reducciones de la mga global y, por supuesto, con los resultados alcanzados en materia de acceso a mercados. De minimis Las exenciones de minimis, autorizan excluir del clculo de la mga la ayuda interna otorgada a productos especficos cuando tal ayuda no exceda del 5% de su valor total y la ayuda interna no referida a productos especficos cuando tal ayuda no exceda del 5% del valor total de la produccin agropecuaria (en ambos casos 10% para ped). En el acuerdo marco, se prescribe que se negociarn las reducciones del nivel de minimis teniendo en cuenta el ted. En el proyecto revisado, se consideran algunos porcentajes de reduccin (entre un 50% y un 60 %) y en una cuanta mayor si fuera necesario para ajustarse al recorte global de toda la ayuda causante de distorsin del comercio. Los ped que no hayan contrado compromisos en materia de ayuda interna (caso de Bolivia) o que hayan contrado compromisos en materia de
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mga pero, que asignen casi toda la ayuda a los agricultores de subsistencia
y pobres en recursos o que sean Pases en Desarrollo Importadores Netos de Alimentos (pedina), no estarn obligados a efectuar reducciones del nivel de minimis. Compartimento azul
Las medidas incorporadas en el compartimento azul, estn relacionadas con los pagos directos en el marco de programas de limitacin de la produccin basados en superficies y rendimientos fijos con respecto al 85% o menos del nivel de produccin de base o en el caso del ganado con respecto a un nmero de cabezas fijo. Este tipo de apoyo interno qued exento de reducciones en la Ronda Uruguay pero, en la prctica, se demostr que al igual que la caja mbar, result distorsiva para la produccin y el comercio, por lo que en el curso de las negociaciones deba ser disciplinada. El principal usuario de este compartimento es la Unin Europea. Si bien en el acuerdo marco se propuso poner un lmite a este tipo de medidas (un mximo del 5%, del valor promedio de la produccin agrcola total), se abri tambin la posibilidad de extender el alcance a medidas no necesariamente vinculadas a la produccin. Esta extensin resultara beneficiosa para Estados Unidos que podra desplazar su ayuda distorsiva, especialmente los pagos contracclicos, a este compartimento. En el proyecto revisado, se mantiene la disposicin de abrir el compartimento a otro tipo de medidas y lo ms importante, aunque no lo ideal, es que no exceder del 2,5% (5% ped) del promedio del valor total de la produccin agrcola durante el perodo de base (1995-2000). Reduccin Global Aunque los pases Miembros deben asumir compromisos especficos e individuales en las medidas de ayuda interna que ms distorsionan la produccin y el comercio, con el fin de respaldar el mandato de Doha, el acuerdo marco incorpora recortes globales de toda la ayuda medida por la mga Total Final Consolidada, ms el nivel de minimis permitido y los
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pagos del compartimento azul conforme a una frmula estratificada. Los miembros que tengan mayores niveles de ayuda interna, harn mayores reducciones globales con objeto de llegar a un resultado armonizador y como primer tramo el recorte ser del 20%. Ser aplicado como compromiso global mnimo para las reducciones (no como lmite mximo) en caso de que las frmulas separadas elaboradas para los tres elementos, tomadas en su conjunto, impliquen un recorte ms profundo de la ayuda interna global. En el proyecto revisado, se especifican los componentes de la ayuda interna global que ser la suma de i)lamga Total Final Consolidada, ii) el 10 % del valor de la produccin en el perodo de base 1995-2000 y iii) el promedio de los pagos del compartimento azul existentes, o el 2,5%, del promedio del valor total de la produccin agrcola, si ste fuera ms alto, en el perodo de base 1995-2000. Los ped que no tengan compromisos en materia de mga (tal el caso de Bolivia) no estarn obligados a contraer compromisos sobre reducciones de la ayuda interna global (compartimento azul y de minimis). La pregunta surge si con base en esta propuesta existira un recorte real y efectivo de la ayuda global causante de distorsin del comercio en Estados Unidos y la Unin Europea. Veamos el siguiente cuadro.
Cuadro 3 Reduccin de la MGA Global
Pases UE EEUU MGA Global 2000 (miles de millones) 110 48 Unidad euros dlares Porcentajes de reduccin propuesto 75 % 66 % 85 % 73 % Consolidado luego del recorte efectivo 27.5 16.32 16.5 12.96 Gasto efectivo 2000 26* 21
Fuente: Elaboracin: propia. *Nivel previsto para el 2008
Para Estados Unidos podra existir un recorte efectivo con cualquiera de los porcentajes de reduccin, mientras que para la Unin Europea el porcentaje de reduccin debera ser mayor o igual a 85% para que exista
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un recorte efectivo.10 Definitivamente, las negociaciones de todo el compartimento mbar se encuentran todava en una fase imprecisa y de muchas definiciones que requiere, urgentemente, decisiones polticas de alto nivel y de negociaciones profundas con sus sectores agrcolas para realizar recortes efectivos y evitar que sean los factores determinantes de la distorsin de los mercados agrcolas. Compartimento verde Las medidas incorporadas en el compartimento verde son aquellas que no deberan tener efectos de distorsin del comercio ni efectos en la produccin o, a lo sumo, tenerlos en grado mnimo, entre otros. Estas medidas estn exentas de los compromisos de reduccin y de hecho, pueden incluso incrementarse sin limitacin financiera alguna en el marco de la omc. Incluye programas gubernamentales de servicios tales como: investigacin, inspeccin, lucha contra las plagas, comercializacin, infraestructura y la constitucin de existencias para la seguridad alimentaria con ted para los ped a condicin que se cumplan algunas condiciones.11 Tambin cubre pagos desacoplados de la produccin, apoyos para reajustes estructurales y cuestiones medio ambientales y de desarrollo rural.
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En el caso de la UE, bajo su propuesta de recorte global de 70% el recorte efectivo lo consolidara en 33 mil millones de dlares lo que hara que tuviera un margen para subir de hasta 7 mil millones de dlares. En el caso de Estados Unidos ocurrira lo mismo si se considera su propuesta de recorte global de 53%, el recorte efectivo lo consolidara a 23 mil millones de dlares con una posibilidad de incremento de 2 mil millones de dlares sobre el gasto efectivo. Se considerar que los programas gubernamentales de constitucin de existencias con fines de seguridad alimentaria en los pases en desarrollo que se apliquen de manera transparente y se desarrollen de conformidad con criterios o directrices objetivos publicados oficialmente, estn en conformidad con las disposiciones de este prrafo, incluidos los programas en virtud de los cuales se adquieran y liberen a precios administrados existencias de productos alimenticios con fines de seguridad alimentaria, a condicin de que se tenga en cuenta, en la MGA, la diferencia entre el precio de adquisicin y el precio de referencia exterior.
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Ante el creciente incremento de los presupuestos en el compartimento verde, principalmente como consecuencia de la transferencia de los recursos asignados al compartimento mbar, en el acuerdo marco se garantiza que los criterios del compartimento verde sern examinados y aclarados. En el actual proyecto de modalidades se incorporan algunas prerrogativas adicionales para los ped tales como la incorporacin de polticas para programas de reforma agraria y asentamiento de agricultores, modificacin de la nota 5 referida a la constitucin de existencias pblicas con fines de seguridad alimentaria que permite compensar la diferencia entre el precio de adquisicin y el precio de referencia con el porcentaje de minimis y no incorporarla en la mga como se estableci en el asa, entre otros. Los cambios previstos, podran reducir la incertidumbre y evitar pagos excesivos (especialmente los pagos desacoplados) y actualizaciones irregulares de perodos base en los pd. En este contexto, es necesario que los ped en general y Bolivia en especial, sigan de cerca las negociaciones multilaterales puesto que la mayor parte de sus subsidios dedicados a la agricultura estn comprendidos en el compartimento verde. La ampliacin a otros aspectos de poltica resulta de vital importancia, especialmente ahora cuando el gobierno nacional est optando por inyectar recursos econmicos al rea rural que por supuesto requiere de una mejor orientacin. Trato Especial y Diferenciado Las subvenciones a la inversin de disponibilidad general para la agricultura, las subvenciones a los insumos agrcolas de disponibilidad general para los productores con ingresos bajos o pobres en recursos y la ayuda interna para estimular la diversificacin con objeto de abandonar cultivos de los que se obtienen estupefacientes ilcitos son exenciones consideradas a favor de los ped. Actualmente, se mantiene que los ped seguirn recurriendo a las disposiciones del prrafo 2 del artculo 6 del Acuerdo sobre la Agricultura.
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c. Competencia de las exportaciones

Las negociaciones sobre competencia de las exportaciones comprenden: las subvenciones a la exportacin,12 los crditos a la exportacin, garantas de crditos a la exportacin o programas de seguro, la ayuda alimentaria y las Empresas Comercializadoras del Estado. Esta medidas son consideradas las ms distorsionantes del comercio con efectos negativos en los mercados internacionales y en la depresin de los precios de productos agropecuarios. La Declaracin Ministerial de Doha propugna reducciones de todas las formas de subvenciones a la exportacin con miras a su remocin progresiva. Como resultado de las negociaciones, en el acuerdo marco los Miembros convinieron en establecer modalidades detalladas para la eliminacin paralela de todas las formas de subvenciones a la exportacin, y disciplinas sobre todas las medidas relativas que tengan efecto equivalente en un plazo a acordar. Al respecto, se acord la eliminacin de los subsidios a la exportacin y de los crditos a la exportacin, garantas de crdito a la exportacin y programas de seguros con perodos de reembolso superiores a los 180 das (las medidas con perodos inferiores a 180 das, deban ser sometidas a disciplinas a acodar o ser eliminadas en el plazo a determinar) y la eliminacin de las prcticas distorsionadoras del comercio relacionadas con empresas comerciales del Estado. El suministro de ayuda alimentaria deba ser sometido a nuevas disciplinas o eliminarse. La Declaracin de Hong Kong puso fechas y topes, es decir, defini que los subsidios a la exportacin y las medidas de efecto equivalente deban eliminarse para el 2013 siempre y cuando culminen las modalidades. El ted,
12 Los tipos de subvenciones a la exportacin sujetos a compromisos de reduccin estn incorporados en el artculo 9 del AsA. Los PD se comprometieron a reducir en un perodo de 6 aos, en tramos anuales iguales, el volumen en un 21% y los desembolsos presupuestarios en un 36%, los PED en un 14% y 24% respectivamente en un perodo de 10 aos. Durante el perodo de aplicacin los PED pueden recurrir a las disposiciones del Acuerdo relativa al TED (prrafo 4 del artculo 9) que les permite otorgar subvenciones a los costos de comercializacin y subvenciones al transporte interno, siempre que stas no se apliquen de forma que eludan los compromisos de reduccin de las subvenciones a la exportacin.
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tendra que expirar despus de 5 aos de la fecha final para la eliminacin de todas las formas de subvenciones a la exportacin. El proyecto revisado, mantiene tales disposiciones e incorpora que los pd eliminarn sus dems subvenciones para la fecha mencionada sobre la base de la reduccin de los compromisos en materia de desembolsos presupuestarios en un 50 % para fines de 2010. Se establece que existir un compartimento seguro para la dotacin de ayuda alimentaria en condiciones de emergencia que no ser recurrible, la ayuda alimentaria no comprendida en el compartimento seguro, ser recurrible cuando d lugar a un desplazamiento comercial.
d. Indicaciones geogrficas13
Las Indicaciones Geogrficas (ig), son las que identifican un producto como originario del territorio de un miembro o de una regin o localidad de ese territorio, cuando determinada calidad, reputacin u otra caracterstica del producto sea imputable fundamentalmente a su origen geogrfico. En el adpic se determina que los pases miembros deben establecer los medios legales para evitar que el uso de ig induzca a los consumidores en error o constituya una competencia desleal cuando indique que un bien es originario de un rea geogrfica distinta del verdadero lugar de origen. En el caso de los vinos y bebidas espirituosas, prev mayores niveles de proteccin prohibiendo totalmente el uso de ig aunque no exista peligro de que se induzca al pblico en error e incluso aunque se indique el verdadero origen del producto, se utilice la indicacin geogrfica traducida o acompaada de expresiones como clase, tipo, estilo, imitacin u otras. Se
13 Usualmente, en el marco del Acuerdo de los derechos de propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC) acuerdo de normas mnimas de la OMC, los DPI se dividen en dos categoras principales: el derecho de autor y derechos conexos cuyo propsito principal es estimular y recompensar el trabajo creador y la propiedad industrial que comprende a) la proteccin de signos distintivos como las marcas de fbrica o de comercio y las indicaciones geogrficas y b) la propiedad industrial protegida principalmente para estimular la innovacin, el diseo y la creacin de tecnologa. Esta categora incluye dibujos y modelos industriales, patentes que incluye la preservacin de los vegetales y proteccin de los agroqumicos, esquemas de trazado y la informacin no divulgada que incluye los secretos comerciales y los datos de prueba.
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permiten dos excepciones importantes: en primer lugar, si el nombre se ha convertido en un nombre genrico y, en segundo lugar, si el nombre ya est protegido como marca de fbrica o de comercio y haya sido registrado de buena fe cuyos derechos hayan sido adquiridos a travs de su uso antes de la fecha de aplicacin del Acuerdo, o antes de la proteccin de la ig en su pas de origen. Segn lo previsto en el Acuerdo, contina la labor de las negociaciones en el Consejo de los adpic respecto al establecimiento de un sistema multilateral de notificacin y registro de las indicaciones geogrficas de vinos y de bebidas espirituosas iniciadas en febrero de 1997 e incorporado en el mandato de la Ronda Doha adems, de la posibilidad de la extensin de la proteccin prevista para los vinos y bebidas espirituosas para otro tipo de productos. Sobre el particular, es conveniente que los ped no permitan la extensin de la proteccin prevista para los vinos y bebidas espirituosas a otro tipo de productos tales como los quesos y jamones, puesto que dicha extensin podra afectar su competitividad en los mercados actuales y potenciales con consecuencias negativas para su economa. Ninguna disposicin prohbe etiquetar un queso o un jamn que goza de IG si se aade expresiones como clase, tipo e incluso imitacin; sin embargo, a partir de la posible extensin, sera imposible etiquetar a estos productos con la IG tal como ocurre con los vinos y bebidas espirituosas.
e. Patentamiento de plantas y animales y proteccin de las variedades vegetales

En trminos generales, el artculo 27.3.b del adpic, permite a los gobiernos excluir de la patentabilidad algunos tipos de invenciones tales como las plantas, los animales y los procedimientos esencialmente biolgicos (aunque los microorganismos y los procedimientos no biolgicos o microbiolgicos han de ser objeto de patentes). Sin embargo, las obtenciones vegetales deben ser susceptibles de proteccin mediante patentes, mediante un sistema eficaz sui generis o mediante una combinacin de aqullas y ste. Paralelamente, exige que se lleve a cabo un examen sobre las posibilidades de patentamiento de plantas y animales y sobre el mecanismo sui generis de proteccin de
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las nuevas obtenciones vegetales (alternativas entre upov 78, upov 91 o legislaciones regionales y nacionales). Adicionalmente, en la Declaracin de Doha se establece tomar en cuenta la relacin entre el adpic y el Convenio sobre la Diversidad Biolgica de las Naciones Unidas (cdb) que incluye la proteccin de los conocimientos tradicionales y el folklore. Las propuestas presentadas por muchos ped que incluyen a los pases andinos, demandan la modificacin del acuerdo de manera que se exija a los solicitantes de patentes la divulgacin del pas de origen de los recursos genticos y los conocimientos tradicionales utilizados en las invenciones, proporcionen pruebas del consentimiento fundamentado previo y demuestren que los beneficios sean compartidos de manera justa y equitativa segn lo dispone el cdb con el firme propsito de eliminar la apropiacin indebida (biopiratera) de los recursos genticos por compaas transnacionales farmacuticas y productoras de semillas y alimentos. Nuevamente, la participacin activa de los pases con la mayor biodiversidad del mundo entre los que se encuentran Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador y Per es imprescindible si se quiere evitar la biopiratera. No se trata de restringir el acceso sino que dicho acceso deber ser compartido equitativamente entre los dueos de estos recursos y los demandantes.
Principales disposiciones de los acuerdos bilaterales en materia de agricultura

Ante la complejidad de las negociaciones en el mbito multilateral, Estados Unidos y la Unin Europea, principales interlocutores comerciales, han ido negociando acuerdos de carcter bilateral con muchos ped, especialmente con los pases de Amrica Latina, cuyos resultados aunque con formatos diferentes en la mayora de los casos, resultan omc plus e implican mayores compromisos, prdida de espacios de negociacin y, lo ms importante, limitaciones a la aplicacin de instrumentos de poltica comercial y agrcola reduciendo de esta manera la flexibilidad otorgada por el marco multilateral ms an, cuando se est en un proceso de negociacin cuyos resultados podran beneficiar extensamente a los ped. En esta segunda parte, se pre257
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sentan los resultados de las principales disposiciones negociadas por estos interlocutores comerciales con algunos pases de Amricas Latina (Chile, Centroamrica, Colombia y Per) a la luz del proceso multilateral.
a. Desgravacin arancelaria
La caracterstica principal de este tipo de acuerdos, es la eliminacin de los aranceles en perodos determinados de tiempo y en diferentes categoras dependiendo de la sensibilidad de los productos a diferencia de lo que ocurre en la omc que contempla slo la reduccin de los aranceles. Por otro lado, frecuentemente los aranceles son eliminados a partir de los efectivamente aplicados y no de los techos consolidados, por lo tanto la proteccin resulta menor puesto que en la mayora de los ped y en los pases latinoamericanos los aranceles efectivos son mucho menores que los consolidados. Respecto a los perodos de implementacin de los acuerdos, en el acuerdo Chile-Unin Europea las importaciones quedan libres a partir del 1 de enero de 2013, en los acuerdos negociados por Estados Unidos con Chile, Centroamrica, Colombia y Per los perodos son diferentes; as, en el primer caso, se contempla la desgravacin en un perodo de 12 aos con ciertos perodos de gracia para los productos sujetos al sistema de bandas de precios14, en el cafta, existen perodos de desgravacin de 20 aos con perodos de gracia de hasta 10 aos y en los tlcs negociados con Colombia y Per se contemplan perodos de desgravacin de hasta 17 aos con 10 aos de gracia. En este punto, es preciso considerar dos aspectos de importancia para negociaciones futuras tanto con la Unin Europea como con Estados Unidos. En el acuerdo Chile-Unin Europea mientras que Chile, con algunas exclusiones, deber eliminar sus aranceles para el plazo fijado, la ue goza de ciertas preferencias sustanciales tales como el mantenimiento
Segn el artculo 12 de la ley 18525, los productos sujetos al sistema de bandas de precios son el trigo, la harina de trigo, los aceites de oleaginosas y el azcar.
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de los derechos especficos vinculados al precio de entrada (ep) y los derechos especficos (sp) ocurriendo la desgravacin slo sobre los aranceles ad valorem. Por otro lado, para algunos productos transformados existen preferencias del 50% sobre el arancel base a la entrada en vigor del acuerdo(R) y no se aplican concesiones arancelarias a los productos cubiertos por denominaciones de origen (pn). En el cafta, a diferencia de los otros tlcs negociados por Estados Unidos con los pases latinoamericanos de referencia, los productos incorporados en la categora H seguirn recibiendo un tratamiento nmf por fuera del contingente arancelario.
b. Exclusiones
Las exclusiones en estos acuerdos se pueden dar bajos dos modalidades: la exclusin total donde los productos no forman parte del programa de liberalizacin y la exclusin por fuera de la apertura de un contingente arancelario. El acuerdo Chile-ue, es el acuerdo que ms exclusiones presenta bajo la primera modalidad. Entre los productos excluidos se tiene: azcar, aceites vegetales, vinos y bebidas con ig con reciprocidad. Para la ue, el frjol, el vermut con ig, hongos, maz dulce, todos los cereales y derivados. Para Chile, trigo y harina de trigo. Bajo la segunda modalidad, las carnes de aves, bovino y cerdo, quesos con apertura recproca. En los tlcs, las exclusiones estn contempladas bajo la segunda modalidad a excepcin del tlc ChileEstados Unidos.15 Con respecto al cafta, el azcar y productos derivados, presenta esta caracterstica para Estados Unidos, adems el tratamiento preferencial no se aplicar necesariamente al volumen total de la cuota a cada ao, sino que depender del nivel del supervit comercial alcanzado por los pases en determinados rubros. Para los pases centroamericanos,
15 En el acuerdo Chile-Estados Unidos, en el caso del azcar y productos derivados opera una exclusin de facto, dada la clusula que establece que para hacerse beneficiario de las rebajas arancelarias en esos productos los pases deben ser exportadores netos del mismo, lo que histricamente nunca se ha dado.
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el maz blanco es excluido para El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua mientras tanto, las papas y la cebolla para Costa Rica. En los tlcs negociados por Estados Unidos con Colombia y Per existe la exclusin del azcar y productos derivados para Estados Unidos. Al respecto, cabe mencionar que los acuerdos comerciales negociados por Estados Unidos son ms exigentes que los acuerdos de asociacin de la Unin Europea. Respecto a las negociaciones en la omc, los ped estn negociando un grupo importante (a definir) de productos especiales que contar con caractersticas especiales y favorables; sin embargo, estos pases, especialmente con los tlcs, no podrn proteger estos productos en el comercio bilateral. Por supuesto, los pases que estn en proceso de negociacin o pueden negociar con estos socios comerciales deberan asumir una posicin congruente en los distintos foros de negociacin tomando como base lo negociado o por negociar en la omc.
c. Contingentes arancelarios
Normalmente los contingentes arancelarios son aplicados para permitir la importacin de ciertos productos sensibles que incorporan perodos de desgravacin ms largos, perodos de gracia, desgravaciones por tramos y aranceles elevados entre otros. En el acuerdo Chile-ue, los contingentes arancelarios se aplican desde la entrada en vigor del acuerdo y son asignados con arreglo al principio de primero en tiempo, primero en derecho y adicionalmente en el caso de la ue sobre la base de un sistema de licencias de importacin. En el caso de la Unin Europea, los contingentes arancelarios aplicables a las importaciones de Chile se clasifican, por separado, para productos agrcolas y para productos agrcolas transformados permitiendo, en el primer caso, cuotas con tasas de crecimiento del 5 y 10% sin reducciones arancelarias por fuera del mismo y en el segundo caso cuotas fijas. En los tlcs de referencia, se asignan cuotas arancelarias con diferentes tasas de crecimiento. Normalmente, las cuotas son asignadas en base a las importaciones totales y, en algunos casos, en funcin de las importaciones provenientes de Estados Unidos siendo casi el nico proveedor en muchos productos. Al permitir la asignacin de cuotas bajo esta modalidad, se estara
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haciendo una apertura inmediata del mercado puesto que se estaran copando las importaciones totales y tanto las exclusiones como los aranceles altos por fuera de la cuota no tendran impacto favorable alguno. Normalmente en la omc, los contingentes arancelarios fueron consignados para permitir el ingreso de productos agropecuarios de los ped hacia los pd aunque con aranceles dentro de ellos mientras que en este tipo de acuerdos, los contingentes son abiertos mayormente en los pases latinoamericanos y a favor de Estados Unidos y la Unin Europea.
d. Salvaguardia Especial
El Acuerdo Chile-ue, no contempla un mecanismo de salvaguardia especial sino una clusula de emergencia que acta como una salvaguardia general, es decir, no es automtica salvo en condiciones de emergencia que slo puede durar 120 das aplicable al universo de productos agrcolas. La parte que mantenga la salvaguardia deber conservar el nivel global de preferencias, lo que contempla la aplicacin de compensaciones; caso contrario, es posible esperar algn tipo de retaliaciones. Se puede aplicar un arancel adicional hasta el nivel nmf o bien se puede suspender el programa de liberalizacin. Los tlcs de referencia contemplan la aplicacin de una salvaguardia especial para la agricultura. La diferencia bsica entre estos acuerdos radica en el mecanismo de activacin. En el tlc Chile-Estados Unidos, la salvaguardia agrcola se activa por precios y en el resto de los acuerdos, la salvaguardia se activa por volumen, siendo la ms frecuente la activacin como porcentaje del contingente arancelario. Una vez alcanzado el producto, la condicin de libre no es susceptible de una salvaguardia especial. No obstante en el cafta luego del perodo catorce, existe la posibilidad de renegociarla. Con la aplicacin de estos mecanismos no se contemplan compensaciones a la parte afectada y los derechos adicionales no pueden superar el arancel nmf. Se puede observar que el mecanismo aplicado en los tlcs resulta ms efectivo que el aplicado por la ue aunque, en el primer caso, la cantidad de productos es menor para los pases latinoamericanos y en el segundo
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caso no se excluye ningn producto. Por otro lado, a medida que vaya reducindose el arancel fuera de la cuota, a excepcin del tlc Chile-Estados Unidos, en los acuerdos que es activada por volumen, el porcentaje de restitucin es decreciente, razn por la cual la compensacin se hace cada vez menor. Asimismo, dada la apertura de contingentes amplios que lograran absorber todas las importaciones de Estados Unidos, la salvaguardia especial sera una medida sin efecto alguno y que podra ser invocar en pocas oportunidades. Con respecto a los tlcs y su relacin con la sge de la omc, se puede mencionar que no contemplan ambos tipos de disparadores (precio y volumen), reduce la cobertura de productos para los pases que tienen el derecho de aplicar la sge (Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Nicaragua) y resigna la posibilidad de aplicar tal disposicin en el comercio bilateral, aunque llega a ser beneficioso para Chile y Per que no tuvieron esta opcin en la omc. Por otro lado, tanto Colombia como Per, resignaron la aplicacin futura del mse en el comercio bilateral que se est negociando en la omc.
e. Franjas de precios
Respecto a Chile, en el acuerdo con la ue, se especifica que podr mantener su sistema de bandas de precios o el que le suceda siempre y cuando sea aplicado respetando los derechos y obligaciones derivados de la omc y de forma tal que no conceda un trato ms favorable a las importaciones de un tercer pas, incluidos aquellos con los que Chile ha celebrado o vaya a celebrar acuerdos comerciales y en el tlc con Estados Unidos se menciona que seguir vigente por un perodo de 12 aos a partir del cual dejar de ser efectivo. En el caso de los tlcs negociados por Estados Unidos con Colombia y Per se menciona que estos pases no aplicarn ningn sistema de bandas de precios a mercancas agrcolas importadas de Estados Unidos. Al respecto, cabe hacer algunas puntualizaciones: primero, una vez concluido el plazo de desgravacin entre Chile y Estados Unidos, luego de los 12 aos de plazo para los productos sujetos a franjas, estos productos
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gozarn de libre acceso, entonces, Chile tendra que extender esta preferencia a la Unin Europea. Por otro lado, si se mantiene el texto tal cual en la negociacin con los pases andinos, stos deberan otorgar a la ue el mismo tratamiento otorgado a Estados Unidos quedando definitivamente excluida la franja de precios del proceso de negociacin aunque, por supuesto, las desgravaciones podran realizarse a partir de los aranceles de franja. Finalmente, considerar el resultado del fallo del rgano de Solucin de Diferencias favorable para Argentina en la controversia con Chile sobre la aplicacin de franjas de precios.
f. Normas de origen
En el mbito multilateral no existen disciplinas sobre normas de origen preferenciales. Las normas de origen preferenciales son aplicadas en los acuerdos preferenciales que permiten a los productos originarios de una parte gozar del tratamiento preferencial en la otra parte. Generalmente se clasifica a los bienes originarios por las condiciones de obtencin a) totalmente obtenido en una de las partes, b) procesado con materias primas e insumos provenientes de las partes (acumulacin) y c) con la incorporacin de insumos y materiales no originarios siempre y cuando cumplan el requisito de salto de captulo, partida o subpartida, el valor de contenido regional o la excepcin de minimis. Respecto a los productos agrcolas, en los tlcs las normas de origen son mucho ms rgidas en comparacin con otros productos. Por ejemplo, los acuerdos consideran la regla de minimis (regla de tolerancia) segn la cual si un insumo no originario representa menos del 10% del valor final del producto ste puede ser considerado originario. En el caso de los productos de origen agropecuario la regla de minimis slo se aplica si el insumo no originario pertenece a una subpartida arancelaria diferente. Por otro lado, este criterio no es aplicado en una serie de productos considerados sensibles, tal el caso de los productos incorporados en el captulo 4 (lcteos, huevo y miel). Otro aspecto a considerar, est referido a la participacin de los insumos no originarios en el peso del producto final. A medida que los insumos no originarios representen una proporcin significativa del peso
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del producto final un salto de partida es insuficiente para calificar origen. Por ejemplo, en el tlc Chile-Estados Unidos, se menciona que confiere origen un cambio a la subpartida 1901.10 desde cualquier otro captulo siempre que los productos de esta subpartida que contengan ms de 10% en peso de slidos lcteos no contenga productos lcteos no originarios del captulo 4. En lneas generales, se puede apreciar que las reglas de origen para productos agropecuarios son ms estrictas que para los productos industriales en general, adems que va aparejada con el nivel de sensibilidad de los productos. Obviamente, los resultados ms perjudiciales son para los pases latinoamericanos que necesitan de insumos no originarios para producir productos agrcolas con valor agregado y exportarlos, en este caso, a Estados Unidos.
g. Medidas Sanitarias y Fitosanitarias

En el Acuerdo de la omc sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (msf) adoptado en 1994, se permite a los miembros adoptar las medidas necesarias para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales a reserva de que no constituya un medio de discriminacin arbitrario o injustificable entre los pases en que prevalezcan las mismas condiciones o una restriccin encubierta al comercio internacional. En lneas generales, el Acuerdo sobre msf contempla la armonizacin con normas internacionales permitiendo el establecimiento de un nivel de proteccin ms elevado con base en justificacin cientfica y la aplicacin de medidas precautorias; por otro lado, prescribe la aceptacin entre miembros aceptar las medidas de otros miembros como equivalente siempre y cuando se demuestre que se cumple con el nivel adecuado de proteccin. Otras provisiones relevantes incluyen la adaptacin a condiciones regionales, transparencia, ted y asistencia tcnica. En el acuerdo Chile-ue se establecen disposiciones que van ms all de lo negociado en la omc puesto que se profundiza el tema de la equivalencia, mayor control en la certificacin y finalmente, se elaboran normas sobre bienestar animal que no forma parte del Acuerdo msf de la omc. En
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el marco de los tlcs de referencia, se reconoce la primaca del Acuerdo msf; sin embargo, se establece que en materia de solucin de controversias las partes no podrn recurrir al mecanismo de solucin de controversias de los tratados en cuestiones de msf, debiendo por lo tanto, sujetarse al mecanismo de solucin de diferencias de la omc. Todos los acuerdos establecen comits encargados del seguimiento de la implementacin y control de los acuerdos.
h. Obstculos Tcnicos al Comercio

El acuerdo sobre Obstculos Tcnicos al Comercio (otc) cubre medidas para proteger al consumidor del engao y el fraude econmico. Al igual que el Acuerdo msf, requiere tambin la armonizacin de las normas y obliga la plena participacin de los Miembros dentro de los lmites de sus recursos en el desarrollo y la adopcin de normas de nivel internacional y regional. Trata de lograr que los reglamentos, las normas y los procedimientos de prueba y certificacin no creen obstculos innecesarios. El Acuerdo fomenta tambin el reconocimiento mutuo de los procedimientos de prueba entre los pases para de esa manera evaluar si un producto cumple las normas del pas importador mediante pruebas realizadas en el pas en que fue fabricado. De manera general, en los acuerdos de referencia, las partes confirman sus derechos y obligaciones bsicas resultantes del Acuerdo otc y su compromiso para aplicar dicho Acuerdo ntegramente. Asimismo, en la medida de intensificar la cooperacin bilateral, se crean diferentes comits relativos a las normas tcnicas.
i. Ayudas internas
En general, los acuerdos de referencia no hacen mencin alguna a las medidas de ayuda interna puesto que consideran que son temas estratgicos que deben ser negociados en el mbito multilateral. Como se pudo apreciar en la primera parte, las negociaciones multilaterales estn estancadas y probablemente queda mucho camino por recorrer.
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j. Competencia de las exportaciones

A excepcin del Acuerdo Chile-ue, en los tlcs de referencia se comparte el objetivo de eliminar los subsidios a las exportaciones en el mbito multilateral; adems, se establece el compromiso para eliminarlos bilateralmente. Adicionalmente, se plantea la posibilidad de reintroduccin en caso de importaciones subsidiadas. No contemplan aspectos relacionados con la ayuda alimentaria y los crditos a la exportacin que son el centro de discusin en la Ronda multilateral de Doha cuyo disciplinamiento es vital para evitar distorsiones en el comercio de productos agropecuarios. Dado que en el mbito multilateral existe el compromiso de su eliminacin, no existen razones para que los pases andinos que estn negociando con la ue tengan que otorgar concesiones a cambio de su eliminacin; ms bien, deberan enfocarse en las ayudas internas y en el acceso a mercados puesto que la ue, como se vio en la primera parte, es la que otorga mayores subsidios a su agricultura y es la ms proteccionista.
k. Indicaciones geogrficas
El acuerdo Chile-Unin Europea16, se considera el acuerdo con mayor profundidad en materia de proteccin y observancia. Bsicamente, se establece el reconocimiento y proteccin recprocos de ig (se incorporan listas extensas de ig por parte de la ue), el reconocimiento recproco de prcticas enolgicas en vigor, requisitos de certificacin e importacin y medidas sanitarias y fitosanitarias. Por otro lado, se convino la eliminacin
16 El Acuerdo Mxico Unin Europea sigue la misma estructura que el acuerdo con Chile. En 1997, celebraron un acuerdo sobre Reconocimiento Mutuo y la proteccin de las Denominaciones en el sector de bebidas espirituosas. En el marco de este acuerdo la Unin Europea se obliga a proteger y reconocer las denominaciones de origen de Tequila y Mezcal en los Estados Miembros de la Unin Europea, previndose adems que a partir de su entrada en vigor nicamente los productores que cumplan con las normas oficiales, incluyendo la prueba de origen, podrn utilizar las denominaciones mexicanas. Mxico por su parte se compromete a proteger y a reconocer las bebidas espirituosas que produce la UE, que cuentan con denominacin y con su respectiva norma oficial de calidad Kjllerstrm (2004).
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progresiva del uso de las marcas que contienen ig europeas en Chile, en un plazo de 5 aos en el caso de las exportaciones y de 12 aos en el mercado domstico (especialmente la champaa). Por lado de la Unin Europea se reconoce la denominacin de origen del Pisco como uso exclusivo de Chile sin perjuicio de reconocer igual denominacin a Per. Se debe prestar atencin a las intenciones de la ue de extender la proteccin otorgada a los vinos y bebidas espirituosas a otros productos en el marco del adpic o probablemente en nuevos acuerdos. En los tlcs negociados entre Estados Unidos y los pases latinoamericanos, en el captulo correspondiente a acceso a mercado, las partes reconocieron recprocamente ciertas indicaciones geogrficas de la otra parte. As, para Estados Unidos se reconoci como ig el Whisky Bourbon y Whisky Tenessee, para Chile el pisco, pajarete y vino asoleado y para Per el pisco peruano. En todos los casos, se abre la posibilidad para designar una nueva mercanca como un producto distintivo.
l. Patentamiento de plantas y animales17

En el tlc Chile-Estados Unidos, las partes deben realizar esfuerzos razonables mediante un proceso transparente y participativo para elaborar y proponer legislacin dentro de cuatro aos desde la entrada en vigor del acuerdo que permita disponer de proteccin mediante patentes para plantas a condicin de que sean nuevas, entraen una actividad inventiva y sean susceptibles de aplicacin industrial. En el resto de los tlcs, si bien existe una obligacin similar sin un plazo determinado, adicionalmente, se establece que si una de las partes otorgue proteccin mediante patentes a plantas o animales a la fecha o despus de la entrada en vigor de este Tratado,
17 El artculo 27.3.b) del ADPIC, establece que los miembros podrn excluir de la patentabilidad las plantas y los animales excepto los microorganismos, y los procedimientos esencialmente biolgicos para la produccin de plantas o animales, que no sean procedimientos no biolgicos o microbiolgicos; no obstante, este prrafo conjuntamente el resto de las disposiciones estn en proceso de negociacin en la OMC. Por otro lado, la Decisin 486 de la CAN establece que no sern patentables las plantas, los animales y los procedimientos esencialmente biolgicos para la produccin de plantas o animales que no sean procedimientos no biolgicos o microbiolgicos.
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deber mantener dicha proteccin. Se puede vislumbrar que el nico gran objetivo perseguido por Estados Unidos, es lograr en el mediano a largo plazo, que sus socios comerciales lleguen a proteger tanto a las plantas como a los animales va patentes sin importar el respeto a las cuestiones ticas y morales, el efecto a la economa as como en las legislaciones pertinentes.
m. Proteccin de variedades vegetales

La proteccin de las variedades vegetales mediante patentes al igual que de plantas y animales es uno de los temas que ms controversia y resistencia ha ocasionado en las negociaciones del adpic. Dentro de sus disposiciones, no hace referencia ni incorpora acuerdo internacional alguno a priori al cual deba sujetarse la proteccin de las variedades vegetales dejando a criterio de los Miembros para que elijan sus propios sistemas sui generis, siempre y cuando sean eficaces y respeten las normas mnimas del acuerdo, tal es el caso de la Decisin 345 de la can. Generalmente, los pd han asumido que las normas derivadas de la Unin Internacional para la Proteccin de las Obtenciones Vegetales (upov)18 se constituyen en el mecanismo eficaz sui gneris de proteccin de las variedades vegetales, razn por la cual en la negociacin de los acuerdos comerciales bilaterales exigen a sus socios la adhesin a los acuerdos upov vigentes (acta de 1978 y acta de 1991) siendo algunos ms flexibles que otros. En el caso del acuerdo Chile-ue, se menciona que las partes deben asegurar una ejecucin adecuada y efectiva de las obligaciones derivadas de, entre otros, upov 78 upov 91. Al respecto, no es obligatorio adherir estrictamente a upov 91. En el tlc negociado por Estados Unidos con Chile, Centroamrica, Colombia y Per, se prescribe que las partes debern
18 La UPOV, es una organizacin intergubernamental establecida en 1961 con el objeto de coordinar la aplicacin internacional de los derechos de obtentores establecidos por el Convenio Internacional para la proteccin de las Obtenciones vegetales. El Convenio UPOV tiene por finalidad garantizar que los Estados Miembros reconozcan y protejan las nuevas variedades de los obtentores y que a stos se les conceda los derechos exclusivos de explotacin en caso que las variedades sean distintas, homogneas y estables.
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ratificar o adherir a upov 91 en un tiempo de plazo establecido. Se puede apreciar una mayor flexibilidad en el acuerdo negociado por la ue con Chile porque permite elegir entre uno u otro a diferencia de los tlcs. El problema de adherir a upov 91, reduce el llamado privilegio del agricultor; en este sentido, se restringe los derechos de los agricultores particularmente respecto al intercambio y uso de semillas19 y extiende los derechos exclusivos de los obtentores ms all de la comercializacin incluyendo la produccin y reproduccin del material protegido, aspectos que no estaban contemplados en upov 78. Adicionalmente, extiende la proteccin de 15 a 20 aos el perodo de proteccin de las nuevas variedades (25 aos para la vid y los rboles y 20 aos para las dems especies y plantas). De esta manera, los pases en vas de negociar acuerdos con uno u otro socio comercial deberan considerar estas diferencias sustanciales que, definitivamente, van en detrimento de los pequeos agricultores y en beneficio de las grandes corporaciones transnacionales como Monsanto, Cargill, etc.
n. Propiedad intelectual y biodiversidad

Respecto a este tema, Colombia y Per lograron una carta lateral al acuerdo donde se reconoce la importancia de los conocimientos tradicionales y la biodiversidad; asimismo, se reconoce que el acceso a los recursos genticos o conocimientos tradicionales, as como la distribucin equitativa de los beneficios que se puedan derivar de su uso pueden ser adecuadamente atendidos a travs de contratos que reflejen trminos mutuamente acordados entre los usuarios y los proveedores. El tema cobra inters desde la perspectiva de la biopiratera, puesto que pases como Estados Unidos que no son parte del Convenio sobre Diversidad Biolgica (cdb) estn interesados en acceder a los recursos genticos y/o biolgicos de pases biodiversificados sin reconocer los derechos de las comunidades sobre sus recursos y el conocimiento asociado a ellos, as como la participacin en
19 Tambin a diferencia de la Decisin 345 de la CAN no se permite a los agricultores conservar y usar semillas para desarrollar sus propias variedades.
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los beneficios obtenidos. En el mbito andino, existen una serie de normas orientadas a evitar la biopiratera, proteger los recursos biolgicos y genticos, los conocimientos tradicionales y asegurar la reparticin justa de los beneficios por el uso de la biodiversidad que complementan las normas internacionales ms importantes.20 Al respecto, debera seguirse muy de cerca las negociaciones multilaterales, especialmente las llevadas a cabo en el Consejo de los adpic sobre la divulgacin de la fuente y el pas de origen del recurso biolgico y del conocimiento tradicional as como la distribucin equitativa de los beneficios como una manera de compatibilizar el adpic con el cdb segn lo requerido por el prrafo 19 de la Declaracin de Doha.
o. Patentes en agroqumicos (demoras injustificadas y datos de prueba)

Otro aspecto controversial est relacionado con la extensin del plazo de las patentes en agroqumicos por demoras injustificadas y datos de prueba. En el primer caso y en los tlcs de referencia, mediante esta clusula se establece que a solicitud del titular de la patente, cada parte deber ajustar el trmino de la patente, para compensar por retrasos injustificados en el otorgamiento de la patente entendiendo como tal una demora en la emisin de la patente de ms de cinco aos contados a partir de la fecha de presentacin de la patente siempre que los perodos imputables a acciones del solicitante no sean contabilizados. Dependiendo cundo se haga la restitucin, puede existir o no ampliacin del plazo de la patente. Si la restitucin se contabiliza dentro del perodo comprendido entre la otorgacin de la patente hasta la finalizacin de la misma (20 aos en promedio), no existira ampliacin efectiva en la duracin de la patente; sin embargo, si se permite ajustar la demora al trmino de caducidad de la patente, podra efectivamente ampliarse. Muchos especialistas en el rea de los agroqumicos
20 Decisin 391: Rgimen Comn de Acceso a los Recursos Genticos. Decisin 345: Proteccin a los derechos de los obtentores de variedades vegetales, a nivel de los pases miembros. La Decisin 486: Rgimen comn sobre propiedad industrial.
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coinciden con la primera posicin por lo que, si este es el caso, no debera preocupar la extensin por demoras injustificadas. Respecto a los datos de prueba (informacin desarrollada para garantizar la seguridad y eficacia del producto), en el adpic se establece que los Miembros deben proteger los datos de prueba u otros no divulgados cuando as lo exijan, contra el uso comercial desleal. No establece que los pases deban otorgar derechos exclusivos, sin embargo como el adpic es un acuerdo de normas mnimas ninguna disposicin lo prohbe. En los tlcs de referencia, los datos de prueba para agroqumicos deben ser protegidos por lo menos por 10 aos si son requeridos como condicin para solicitar el registro sanitario; en otras palabras, durante este perodo de tiempo las autoridades sanitarias deben denegar el uso de esta informacin para registrar una versin genrica del producto a menos que los productores de genricos realicen de forma independiente sus propios ensayos para demostrar la seguridad y eficacia lo que en agroqumicos es muy caro y complicado21 y una vez vencido el plazo de la patente, comercialicen su producto. La exclusividad de los datos es una medida adpic plus y, claramente, est diseada para retrasar la competencia con agroqumicos genricos creando una barrera al acceso en particular donde no hay patentes con la previsin de que el precio de ciertos plaguicidas de importancia para los cultivos se mantengan con precios elevados afectando, especialmente, a los pequeos productores que deben hacer frente a estndares internacionales ms altos para producir e introducir sus productos en el mercado internacional. Segn clla (2004), la proteccin general de los estudios de seguridad y eficacia se aplica tanto a la industria farmacutica como a la agroqumica por igual, las diferencias entre estas industrias son muy notorias y sus requerimientos muy diferentes. Por ejemplo en Estados Unidos, la proteccin para productos agroqumicos es de 10 aos de exclusividad ms 5 aos de compensacin. En la ue se otorga un perodo de exclusividad de 10 aos para los datos iniciales y de 5 aos para los datos adicionales. Si bien en
21 Los estudios deben ser repetidos en cada pas e incluso en diferentes regiones del mismo pas debido a las condiciones agroecolgicas la diversidad de cultivos y plagas. Asimismo, deben probar que los impactos en el medio ambiente son nulos.
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los acuerdos de la ue, slo se contempla un captulo general de propiedad intelectual que refleja la adhesin a algunos acuerdos bilaterales, en el curso de las negociaciones los pases andinos deben tomar muy en cuenta las legislaciones internas.
Elementos de poltica comercial para Bolivia en el marco de las negociaciones comerciales internacionales sobre agricultura
En el marco del anlisis precedente, se puede plantear algunos lineamientos generales de poltica comercial para Bolivia en el marco de las negociaciones comerciales internacionales sobre agricultura, incluyendo, si es el caso, la renegociacin de algunos acuerdos comerciales suscritos con anterioridad siempre y cuando se constituya en objetivo de la poltica exterior y econmica del pas. Participacin activa y propositiva en las negociaciones comerciales internacionales con especialistas de diferentes reas en la medida de precautelar los intereses ofensivos y defensivos del pas. En el mbito multilateral, los intereses de Bolivia deben ser incorporados y plasmados en los textos acordados con el apoyo de diferentes grupos especialmente con el apoyo del g-20. Preservar los mercados existentes y consolidar la apertura de nuevos mercados en la medida que constituyan un medio para mejorar las condiciones de la oferta exportable, a partir de la generacin de productos con valor agregado, dejando de lado la especializacin en exportaciones de materia prima y, lo ms importante, constituyan un instrumento para alcanzar el bienestar de poblacin boliviana que por supuesto, requiere de la implementacin de polticas pblicas activas y la participacin efectiva del Estado en una distribucin ms justa y equitativa de los beneficios . Identificacin de un grupo de productos estratgicos clasificados en la categora de productos especiales, los cuales no sean sujeto de ne-
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gociacin y estn excluidos en todos los acuerdos comerciales que se estn negociando, estn en plan de negociacin y exista la opcin de renegociacin. Adicionalmente, para este tipo de productos debern aplicarse polticas agrcolas selectivas de manera de permitir mayor eficiencia productiva sin que la proteccin se traduzca en precios altos para los consumidores. El resultado final permitir equilibrar los intereses de los productores y de los consumidores. Empleo de mecanismos de defensa comercial ante situaciones adversas como consecuencia de la inestabilidad de los mercados internacionales de productos agropecuarios. Dentro las medidas a aplicar, se debera contemplar la aplicacin de mecanismos de estabilizacin de precios (franjas de precios) y, adicionalmente, el mecanismo de salvaguardia especial para la agricultura que se est negociando en la omc, lo que llegara a implicar la posibilidad de renegociar acuerdos comerciales suscritos, sin considerar, por supuesto, a los pases de la can. Por otro lado, implementar normas giles sobre antidumping y medidas compensatorias y una poltica cambiaria que favorezca las exportaciones antes que reducir el costo de las importaciones. Se debe mantener una posicin radical para que los pd eliminen toda la ayuda interna causante de distorsin en la produccin y en el comercio. Por otro lado, trabajar conjuntamente el resto de los ped para exigir el disciplinamiento de las medidas incorporadas en el compartimento azul y, especialmente, en el compartimento verde, de manera que no constituyan subsidios encubiertos de distorsin de la produccin y el comercio. En esta misma lgica, se debe propender a la defensa de las beneficios permitidos por el ted (las subvenciones a la inversin de disponibilidad general para la agricultura, las subvenciones a los insumos agrcolas de disponibilidad general para los productores con ingresos bajos o pobres en recursos y la ayuda interna para estimular la diversificacin con objeto de abandonar cultivos de los que se obtienen estupefacientes ilcitos) y la ampliacin del compartimento verde a otros aspectos de poltica que resultan de vital importancia, especialmente, ahora cuando el gobierno nacional est optando por inyectar recursos econmicos al rea rural.
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La produccin excedentaria volcada al mercado internacional en condiciones tales que cause desequilibrios en los precios internos y en la produccin nacional no deber ser suministrada en condiciones de ayuda alimentaria. Se debe establecer la existencia de un compartimento seguro para la dotacin de ayuda alimentaria en condiciones de emergencia. Respecto a los recursos genticos, se deber seguir trabajando conjuntamente los pases andinos y los pases relacionados para exigir a los solicitantes de patentes la divulgacin del pas de origen de los recursos genticos y los conocimientos tradicionales utilizados en las invenciones, que proporcionen pruebas del consentimiento fundamentado previo y demuestren que los beneficios sean compartidos de manera justa y equitativa con el firme propsito de eliminar la apropiacin indebida (biopiratera) de los recursos genticos por compaas transnacionales farmacuticas y productoras de semillas y alimentos. El rechazo al patentamiento de plantas y animales y la oposicin al objetivo perseguido por Estados Unidos de lograr, en el mediano y largo plazo, que sus socios comerciales lleguen a proteger tanto a las plantas como a los animales va patentes sin importar el respeto a las cuestiones ticas y morales, el efecto a la economa as como en las legislaciones pertinentes. El respecto a la normativa andina en materia de propiedad intelectual que incluye la proteccin de las variedades vegetales. El rechazo a la adhesin a upov 91 puesto que reduce el llamado privilegio del agricultor restringiendo los derechos de los agricultores particularmente respecto al intercambio y uso de semillas y extendiendo los derechos exclusivos de los obtentores ms all de la comercializacin, incluyendo la produccin y reproduccin del material protegido. Finalmente, el diseo de una poltica comercial exterior que apunte a reducir las asimetras tanto en el mbito interno como externo, que constituya un instrumento de desarrollo, que proteja los intereses nacionales de produccin y de exportacin y que sea construida como poltica de Estado en consenso con todos los actores involucrados de manera de hacerla legal y legtima.
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Conclusiones
Las principales conclusiones extradas del presente artculo, son las siguientes: Los resultados del proceso de reforma de la Ronda Uruguay respecto a la agricultura no constituyeron cambios importantes en la bsqueda del objetivo de establecer un sistema de comercio agropecuario equitativo y orientado al mercado en el largo plazo y con la previsin de mayores oportunidades y mejores condiciones de acceso para los productos agropecuarios de especial inters para los ped. En el curso actual de negociaciones de los ped buscan corregir las desigualdades, los desequilibrios y los errores cometidos durante la Ronda Uruguay; sin embargo, frente a la intransigencia de los pd en disciplinar y reducir sus subsidios a la produccin, reducir sus aranceles sobre productos sensibles para los ped, las negociaciones se encuentran estancadas. El panorama de las negociaciones agrcolas en el mbito multilateral es todava muy difuso, muy complejo y dista mucho por alcanzar los objetivos planteados en la Declaracin de Doha. El disciplinamiento y la reduccin de los subsidios a la produccin, el mejoramiento de las condiciones de acceso para los productos de importancia econmica de los ped, la voluntad de encontrar un equilibrio entre el adpid y el cdb sin presiones para que los ped abran sus mercados para productos industriales y de servicios, as como de una mayor y ms dura legislacin internacional sobre indicaciones geogrficas, son los principales aspectos que podra beneficiar a la culminacin de la Ronda. No sea que bajo el argumento de la bsqueda de culpables de un probable fracaso de las negociaciones haga que la Ronda del Desarrollo se convierta en una Ronda Uruguay plus para los pd poniendo en riesgo la credibilidad del sistema multilateral del comercio y su posible desaparicin. Por lo tanto, se debe tener mucho cuidado a la hora de tomar definiciones para cumplir lo establecido en la Declaracin de Doha y que los beneficios sean mayores que las prdidas, por lo menos,
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para las economas pequeas y vulnerables de las que Bolivia forma parte lo que implica tambin una participacin activa en el proceso de negociacin. La proliferacin de acuerdos bilaterales encabezados por los principales pd buscan adeptos para respaldar sus posiciones, proteger sus intereses en el mbito multilateral y profundizar las normas y compromisos establecidos en los Acuerdos multilaterales, reduciendo el campo de accin particularmente de los pases latinoamericanos. Los resultados muestran que estos pases han ido reduciendo sus opciones de negociacin y la flexibilidad otorgada por el marco multilateral, haciendo cada vez menos posible recurrir a la normativa multilateral en caso de desequilibrios en los mercados internacionales de productos agrcolas. Al parecer, no existen objetivos claros de poltica. Con esta experiencia, para los pases que estn enmarcados en nuevos procesos de negociacin o, como Bolivia, que recin est empezando a insertarse en los acuerdos de nueva generacin, podra ser prudente establecer una estrategia base de negociacin con el fin de mantener congruencia entre los resultados alcanzados en los diferentes foros de negociacin y no ceder posiciones por compromisos mal asumidos, lo que implica disear una poltica comercial exterior que apunte a reducir las asimetras tanto en el mbito interno como externo, que constituya un instrumento de desarrollo, que proteja los intereses nacionales de produccin y de exportacin y que sea construida como poltica de Estado en consenso con todos los actores involucrados de manera de hacerla legal y legtima.
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La cuestin de la libre determinacin

Ramiro Orias Arredondo*
Resumen Este artculo busca contribuir a la comprensin del proceso de desarrollo del rgimen internacional de derechos de los pueblos indgenas. El trabajo identifica los principales hitos en los que los pueblos indgenas han logrado instalar la discusin de sus reivindicaciones en la agenda internacional. As, se estudia cmo los pueblos indgenas durante el ltimo siglo se han convertido progresivamente en un actor de creciente importancia en la agenda internacional, habiendo recorrido un largo y a veces lento camino para asentar sus demandas de reconocimiento ante los organismos internacionales. Tambin se indaga, a partir de dichos derechos, si los pueblos indgenas tienen el carcter de sujetos del Derecho Internacional y si esa calidad implica que tienen una personalidad jurdica internacional como si fuesen Estados. A la luz de esta definicin, se examina el alcance jurdico de la cuestin de la libre determinacin y la autonoma, as como sus consecuencias, posibilidades y lmites frente al Derecho Internacional.
Introduccin
Desde comienzos de la dcada de los noventas, particular y emblemticamente desde 1992, ao en que se record el quinto centenario de la llegada de los espaoles al continente americano, se aprecia el surgimiento de un conjunto dilatado y diverso de demandas por parte de grupos indgenas que,
* Abogado, Magster en Estudios Internacionales, Profesor Universitario de Derecho Internacional Pblico y Teora de las Relaciones Internacionales.
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en el caso de Bolivia como de otros pases latinoamericanos, abarcan desde la recuperacin de tierras / territorio, el control de recursos naturales, la capacidad de administrar justicia en base a su derecho propio, hasta demandas de autonoma, como parte de un conjunto de derechos econmicos, sociales y culturales, de tipo colectivo, que plantea como base el reconocimiento del derecho a la autodeterminacin de dichos grupos sociales. Cuentan la ancdota que en mayo de 2002, cuando se reuni por primera vez en la sede de Naciones Unidas el Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas, en el ingreso del edificio haban representantes indgenas de varios continentes celebrando ese evento histrico y protestando a la vez con unas pancartas que decan we are not issues, we are people (no somos cuestiones, somos pueblos), llamando la atencin sobre uno de los temas de discusin actual, que tiene relacin sobre la subjetividad internacional de los pueblos indgenas. En este trabajo veremos que esta materia no es como a veces se cree un tema nuevo, analizaremos cmo los pueblos indgenas durante el ltimo siglo se han convertido progresivamente en un actor de creciente importancia en la agenda internacional, habiendo recorrido un largo y a veces lento camino para asentar sus demandas de reconocimiento ante los organismos internacionales. Tambin indagaremos si los pueblos indgenas tienen el carcter de sujetos del Derecho Internacional, y a la luz de esta definicin nos concentraremos a examinar el alcance jurdico de la cuestin de la libre determinacin y sus implicancias: ser un tipo de autogobierno y autonoma territorial?, o ser una manifestacin de la autodeterminacin nacional, similar al concepto de soberana externa del Estado? o ms bien, aludir este concepto a la capacidad de estos pueblos para decidir libremente la gestin de sus asuntos locales y/o comunitarios?
Los Pueblos Indgenas en la Agenda Internacional

Si bien se estima que en la actualidad existen entre 300 y 500 millones de indgenas en ms de 70 pases de todo el mundo, que representan ms de 5.000 idiomas y culturas en todos los continentes, la gravitacin poltica
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de estos pueblos en el sistema internacional ha pasado por un proceso largo de construccin de instancias para la promocin y proteccin de sus derechos. El desarrollo institucional de la sociedad internacional ha estado acompaado de una participacin creciente de los pueblos indgenas, convertidos en actores cada vez ms visibles e influyentes, que han logrado la constitucin de diversos mecanismos e instancias de dilogo poltico sobre sus reivindicaciones histricas, as como la consagracin de derechos colectivos que amparan su cultura, lengua y vida en comunidad. As, el Pacto de la Sociedad de las Naciones, adoptado con el Tratado de Versalles de 1919, desde un enfoque tutelar, en su artculo 23 estableca: los miembros de la Sociedad de las Naciones: (b) se comprometern a asegurar un trato equitativo de las poblaciones indgenas en los territorios sometidos a su administracin. El enfoque eurocntrico que persegua el modelo de desarrollo occidental como universal, segn ese instrumento internacional, era la gua para los nuevos Estados. Aunque no se refiere directamente a los pueblos indgenas, sealaba tambin que para los territorios que a consecuencia de la guerra hayan dejado de estar bajo la soberana de los Estados que los gobernaban anteriormente, y que estn habitados por pueblos an no capacitados para dirigirse por s mismos en las condiciones difciles del mundo moderno, y considerando que el bienestar de estos pueblos constituye misin sagrada de civilizacin, el mejor mtodo ser el de confiar la tutela de dichos pueblos a las naciones ms adelantadas hasta el momento que sean capaces de dirigirse por s mismas. As, a nombre de la obra civilizadora se consagr un estatuto internacional que reforz el proceso de colonizacin de territorios y naciones en frica, Asia y Oceana principalmente. Paradjicamente, la formula wilsoniana que inspir al Tratado de Versalles, en aplicacin del principio de autodeterminacin nacional, de dar a cada Nacin un Estado, con el que se pretendi resolver los problemas que produjeron la I Guerra Mundial, ms bien agudiz y ampli los conflictos europeos, llevando al fracaso a la Sociedad de las Naciones. Es interesante destacar que a los pocos aos de instituirse este organismo internacional, en 1923 el Jefe cayuga Deskaheh, intentando lograr el
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reconocimiento del pueblo Iroques, acudi ante la Sociedad de las Naciones que no escuch su caso. En 1925, a fin de protestar por el incumplimiento del Tratado de Waitangi (Nueva Zelanda, 1840), que garantizaba a los indgenas Maores la propiedad de sus tierras, el dirigente w.t. Ratana, junto una delegacin viaj a Ginebra, sede de la Sociedad de las Naciones, donde no se le atendi su reclamo; evidenciando la falta de proteccin jurdica internacional para este tipo de reclamos.1 Una vez finalizada la ii Guerra Mundial, en 1945, se aprueba la Carta de las Naciones Unidas, que entre sus propsitos menciona el de: fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas en el respeto al principio de la igualdad de derechos y al de la libre determinacin de los pueblos As, la Carta define un nuevo rumbo en la construccin de la institucionalidad de la sociedad internacional, basada en la cooperacin, la igualdad jurdica de los Estados, la libre determinacin de los pueblos y el respeto a los derechos humanos y libertades fundamentales de todas las personas, sin hacer distincin por motivos de raza, sexo, idioma, religin u otra. En un principio, la Organizacin Internacional del Trabajo (oit) se interes por los pueblos indgenas y tribales, principalmente en su papel de trabajadores. As, comenz a investigar los trabajos forzosos a los que eran sometidas las poblaciones nativas, de las colonias europeas de ultramar, a principios de 1921. Uno de los resultados fue la adopcin en 1930 del Convenio Nmero 29 de la oit sobre el trabajo forzoso. Como organismo especializado del sistema de Naciones Unidas, la oit examin ms detenidamente la situacin de los trabajadores indgenas, para abordar cuestiones relacionadas con los pueblos indgenas y tribales en general, y de 1952 a 1972 dirigi un programa de desarrollo multidisciplinario entre organismos el programa relativo a los indios andinos que se calcula asisti a ms de 250.000 personas. Poco despus de iniciarse dicho programa, por iniciativa de otros organismos del sistema de las Naciones Unidas y gracias a su participacin, la oit empez a trabajar en el Convenio Nmero 107 sobre poblaciones indgenas y tribales, que se adopt
1 Foro Permanente de las Cuestiones Indgenas de las Naciones Unida, 2003.
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en 1957.2 Ese fue el primer tratado internacional adoptado en ese mbito, y finalmente lo ratificaron 27 pases, la mayora de los cuales eran de las Amricas, pero tambin de Asia Meridional y de distintos pases africanos. Este primer instrumento jurdico internacional sobre los pueblos indgenas, si bien promova sus derechos, lo haca desde una perspectiva que busca la asimilacin de stos en el Estado, diluyendo sus identidades dentro las sociedades mayoritarias (Anaya, 2003). As, si tomamos algunas de sus disposiciones, encontramos prrafos que dicen, por ejemplo: Este convenio es aplicable a los miembros de las poblaciones tribales o semitribales en los pases independientes, cuyas condiciones sociales y econmicas correspondan a una etapa menos avanzada que la alcanzada por los otros sectores de la colectividad nacional. Por lo que, con miras a la proteccin de las poblaciones en cuestin y a su integracin progresiva en la vida de sus respectivos pases... se deber tener en cuenta el grado de evolucin cultural de dichas poblaciones as como sus dificultades de la adaptacin ... a los mtodos modernos de produccin y comercio... Con el paso de los aos y la evolucin de la opinin pblica, algunos puntos dbiles del Convenio nmero 107 como los sealados empezaron a llamar la atencin. Entre los aspectos ms discutibles figuraba el supuesto de que la integracin a la sociedad nacional mayoritaria era el nico futuro posible para los pueblos indgenas y tribales. Asimismo, que todas las decisiones relacionadas con el desarrollo correspondan slo al Estado y no a los propios pueblos que podan verse afectados por ellas. Con la creciente toma de conciencia por parte de los pueblos indgenas durante los decenios de los aos sesenta y setenta, y con la participacin creciente de las organizaciones indgenas en el plano internacional, estos supuestos empezaron a ser cuestionados. Durante el decenio de 1970, las Naciones Unidas comenzaron a estudiar ms detalladamente cuestiones relacionadas con los pueblos indgenas y tribales y, al mismo tiempo, los pueblos indgenas empezaron a organizarse a escala internacional. Surgi entonces la
2 Convenio relativo a la proteccin e integracin de las poblaciones indgenas y de otras poblaciones tribales y semitribales en los pases independientes (Fecha de entrada en vigor: 2 de junio de 1959).
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necesidad de actualizar el Convenio 107. La Reunin de expertos en 1986, convocada por el Consejo de Administracin de la oit, concluy que el enfoque integracionista del Convenio era obsoleto y que su aplicacin era perjudicial en el mundo moderno. El Consejo de Administracin de la oit reaccion inscribiendo el tema de la revisin del Convenio 107 en el orden del da de la Conferencia Internacional del Trabajo (cit) de 1988 y 1989. En junio de 1989 se adopt el Convenio sobre pueblos indgenas y tribales a fin de incluir el principio fundamental de que la forma de vida de los pueblos indgenas y tribales es permanente y perdurable, el cual reconoce en su Prembulo: las aspiraciones de esos pueblos a asumir el control de sus propias instituciones, formas de vida y desarrollo econmico, y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones dentro los Estados donde viven. Lo novedoso de este Convenio es que reconoce derechos colectivos de los indgenas, en su calidad de pueblos y no solamente como derechos individuales. Otro cambio fundamental que se introdujo fue el reconocimiento de que estos pueblos y sus organizaciones tradicionales deben estar estrechamente involucrados en la planificacin y ejecucin de los proyectos de desarrollo que los afecten, y sin duda en todas las medidas adoptadas para aplicar el Convenio. Los Estados Miembros de la oit ratifican paulatinamente ese instrumento actualizado, que es la base de los debates y polticas nacionales relativas a esos pueblos en numerosos pases. La filosofa bsica del Convenio 169 es la diferencia principal respecto del Convenio 107. Mientras que el Convenio nmero 107 parta de la idea de que las poblaciones indgenas y tribales desapareceran a medida que se integraran en las sociedades en las que vivan, el Convenio nmero 169 adopta una actitud general de respeto por las culturas y las formas de vida de los pueblos indgenas y tribales, y destaca su derecho a una existencia perdurable y a un desarrollo en funcin de sus propias prioridades. En la dcada de los setenta, la Sub Comisin de Prevencin de Discriminaciones y Proteccin a la Minoras recomend que se hiciera un amplio estudio sobre El problema de la discriminacin contra las poblaciones indgenas y se nombr al Sr. Jos Martnez Cobo como Relator Especial para que hiciera esta labor, quien entre 1981 y 1984 present cinco volmenes
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con su informe final, cuyo contenido fue decisivo para llamar la atencin de la comunidad internacional sobre la situacin en la que se desenvolvan los pueblos indgenas.3 El Consejo Econmico Social, en 1982 cre el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas como rgano subsidiario con el mandato de examinar los acontecimientos relativos a la promocin y proteccin de los derechos humanos y libertades fundamentales de los pueblos indgenas, prestando especial atencin a la evolucin de las normas relativas a esos derechos.4 Tiempo despus se facilit que los representantes indgenas participaran en los perodos de sesiones de este grupo de trabajo. Entonces se plante el problema que las organizaciones indgenas no tenan el carcter de rganos consultivos de la sociedad civil con derecho a participar del ecosoc. Para ello, se aprob un procedimiento ad hoc que consinti la participacin de ms de 60 organizaciones indgenas, lo que permiti su contribucin e influencia en la redaccin del proyecto de Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas (Villn Durn, 2002). En 1993, las Naciones Unidas proclamaron el Ao Internacional de las Poblaciones Indgenas del Mundo, con miras a fortalecer la cooperacin internacional para la solucin de los problemas con que se enfrentan las comunidades indgenas en esferas tales como los derechos humanos, el medio ambiente, el desarrollo, la educacin y la salud. En la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de 1993, que aprobara la Declaracin y Programa de Accin de Viena, en la que se reconoce la contribucin de los pueblos indgenas al desarrollo y pluralismo de la sociedad, y reitera la determinacin de la comunidad internacional de garantizarles el bienestar econmico, social y cultural, se recomienda la creacin de un Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas (Jett, 2005). En 1994, la Asamblea General de las Naciones Unidas proclam el Decenio Internacional de los Pueblos Indgenas (1995-2004), alentndose el establecimiento del Foro Permanente para los Pueblos Indgenas, as como la
3 4 Posteriormente, su sucesora, la Sub Comisin de Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos acogi y mantiene este Grupo de Trabajo. Vase www.un.org/spanish/indigenas/2003/
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promocin de un trabajo por la aprobacin de una declaracin sobre los derechos de los pueblos indgenas, la formulacin ulterior de normas internacionales y leyes nacionales, y el fortalecimiento de la cooperacin internacional para atender su desarrollo econmico, social y cultural (Villn Durn, 2002). En el ao 2000, el ecosoc estableci el Foro Permanente de los Pueblos Indgenas como rgano asesor con el mandato de examinar las cuestiones indgenas en el marco del desarrollo econmico y social, la cultura, el medio ambiente, la educacin, la salud y los derechos humanos,5 que tuvo su primera sesin de trabajo en mayo de 2002. El Foro est integrado por 16 expertos independientes, que actan a ttulo personal, 8 de ellos son propuestos por los pueblos indgenas y otros 8 por los gobiernos. Se aplica tambin las normas de participacin de organizaciones indgenas observadoras adoptadas para el Grupo de Trabajo, en las reuniones del Foro. En el 2001 el Comit de Derechos Humanos de Naciones Unidas nombr al mexicano Rodolfo Stavenhagen como Relator Especial sobre la Situacin de los Derechos Humanos y las libertades fundamentales de los Pueblos Indgenas, con el objetivo de formular recomendaciones para prevenir y remediar violaciones de los derechos humanos de los indgenas, debiendo al efecto recabar, solicitar, recibir e intercambiar informacin y comunicaciones de todas las fuentes pertinentes, incluidos los gobiernos, los propios indgenas, sus comunidades y organizaciones.6 En el 2004, la Asamblea General proclam el segundo decenio de los Pueblos Indgenas (2005-2014),7 con los objetivos de: 1) fomento de la no discriminacin e inclusin de los pueblos indgenas, 2) fomento de la participacin plena y efectiva de los pueblos indgenas en las decisiones que afecten su vida y desarrollo, 3) redefinicin de polticas de desarrollo equitativas e interculturales, 4) la adopcin de polticas y programas de desarrollo indgena, y 5) la creacin de mecanismos de supervisin y rendicin de cuentas. En este marco, tambin se ha creado un Fondo Fiduciario para financiar y apoyar iniciativas que contribuyan a estos objetivos.
5 6 7 NNUU, ECOSOC, Res. 2000/22, de 28 de julio de 2000. CDH, Res. 2001/57, 24 de abril de 2001, prr. 1 a.) NNUU, As. Gral: Res. 59/174, 22 de diciembre de 2004.
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Luego de un proceso de 20 aos de negociaciones y tras la aprobacin el 29 de junio de 2006 del Consejo de Derechos humanos, el 13 septiembre de 2007 la Asamblea General de Naciones Unidas aprob la Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, con el voto a favor de 143 pases, 11 abstenciones y 4 en contra (eeuu, Canad, Australia y Nueva Zelanda). La Declaracin reconoce expresamente el derecho de autodeterminacin de los pueblos indgenas en su artculo 3, en trminos similares a como lo hace el artculo primero comn de los Pactos de Derechos Humanos. Por su parte, el artculo 4 dispone que estos pueblos en ejercicio de su derecho de libre determinacin, tienen derecho a la autonoma o el autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, as como los medios para financiar sus funciones autnomas. Lo que constituye una novedad en relacin a lo que se haba alcanzado anteriormente en el Convenio 169, y que plantea todo un debate acerca del alcance de este derecho, con el que abre o ms bien contina la discusin del tema en este siglo xxi. Por otra parte, este proceso universal de desarrollo normativo en el reconocimiento internacional de los derechos de los pueblos indgenas, tambin fue acompaado por diversas iniciativas a nivel iberoamericano, hemisfrico y sub-regional. En 1992, en ocasin de los 500 aos del descubrimiento del continente americano, en la ciudad de Madrid se celebr la ii Cumbre Iberoamericana que entre sus conclusiones recomend la creacin de un Fondo Indgena. Esta iniciativa tuvo respaldo y concrecin en las dos siguientes cumbres de Salvador Baha en 1993 y Guatemala en 1994, con la firma de su convenio constitutivo y puesta en marcha del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica Latina y el Caribe (Rojas Aravena, 2000), del que participan 22 pases miembros. El Fondo Indgena es el nico organismo multilateral de cooperacin internacional especializado en la promocin del autodesarrollo y el reconocimiento de los Pueblos Indgenas, en el que representantes de pueblos, comunidades y organizaciones indgenas participan directamente en los planes, programas y proyectos de la institucin, as como en los rganos de gobierno y direccin, donde existe representacin paritaria entre dele287
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gados gubernamentales e indgenas. Su sede est en la ciudad de La Paz, Bolivia, que da residencia a su Secretaria Tcnica, que constituye el brazo operativo de sus acciones, teniendo a su cargo la gestin administrativa del organismo internacional. En 1999, en el marco de la Organizacin de Estados Americanos (oea), se cre un Grupo de Trabajo integrado por gobiernos y pueblos indgenas que ha estado elaborando y concertando un proyecto de Declaracin Americana sobre Derechos de los Pueblos Indgenas, con el fin de promover y proteger los derechos humanos de los mismos. Esta preocupacin ya se vio reflejada en la Carta Democrtica Interamericana, adoptada el 11 de septiembre de 2001, en la que a tiempo de definir que la democracia es indispensable para el ejercicio efectivo de los derechos humanos, en su artculo 9 expresa: La eliminacin de toda forma de discriminacin, especialmente la discriminacin de gnero, tnica y racial, y de las diversas formas de intolerancia, as como la promocin y proteccin de los derechos humanos de los pueblos indgenas ... y el respeto a la diversidad tnica y cultural..., contribuyen al fortalecimiento de la democracia y la participacin ciudadana. De igual forma, los Presidentes del Hemisferio, en la 4ta. Cumbre de las Amricas realizada en Mar del Plata, realizada en noviembre de 2005, en su Declaracin final sostuvieron: Reafirmamos nuestro compromiso de respetar los derechos de los Pueblos Indgenas y nos comprometemos a concluir exitosamente las negociaciones de la Declaracin Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. Recientemente, en abril de 2007, se efectu en La Paz la dcima reunin de negociaciones para la bsqueda de consensos del Proyecto de Declaracin Americana sobre Derechos de los Pueblos Indgenas, que en la actualidad est en su etapa final, existiendo un texto consolidado que registra los principales acuerdos, el cual propone que: los Estados reconocen y respetan el carcter multitnico y pluricultural de sus sociedades, y en ese sentido los Estados reconocen por este instrumento el derecho de los pueblos indgenas a su organizacin social, poltica y econmica, as como a sus sistemas jurdicos, entre otros.8 Asimismo, el Artculo xx del Proyecto de
8 Vase OEA, Registro del Estado Actual del Proyecto de Declaracin Americana sobre Los Derechos de los Pueblos Indgenas, GT/DADIN/doc.301/07, 27 de abril de 2007.
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Declaracin an en discusin, se refiere al derecho a la autonoma y/o autogobierno de estos pueblos originarios de las Amricas. Tambin es digna de destacar una creciente atencin al tema prestada por la Comisin y la Corte Interamericana de Derechos Humanos en materia de derechos de los Pueblos Indgenas. Desde 1981, la Comisin se ha pronunciado sistemticamente respecto a la proteccin de derechos indgenas en sus informes especiales, y desde los noventas en el sistema de casos. Por su parte la Corte ha pronunciado jurisprudencia en materia de derechos colectivos de los pueblos indgenas, tanto en sentencias de fondo y reparacin, como en resoluciones de medidas provisionales (Madariaga, 2006). A nivel de la Comunidad Andina de Naciones, existen tambin algunas iniciativas de tipo subregional. En la reunin presidencial andina de Machu Picchu entre el 28 y 29 de julio de 2001, se adopt la Declaracin sobre la Democracia, los Derechos de los Pueblos Indgenas y la Lucha contra la Pobreza, en la que se comprometen esfuerzos para asegurar la promocin y proteccin de los derechos y libertades fundamentales de los pueblos indgenas y se reconoce la importancia de su participacin en la vida democrtica de los pases. A fin de promover la diversidad cultural en el proceso de integracin, se impulsa la creacin de una Mesa de trabajo sobre pueblos Indgenas en el marco de la Comunidad Andina de Naciones; instancia de trabajo que al presente tiene reuniones peridicas, que congregan a la sociedad civil y representantes de los Estados, y que ha sido institucionalizada por la Decisin 542 del Consejo Andino de Relaciones Exteriores.
La Subjetividad Internacional de los Pueblos Indgenas y la cuestin de la libre determinacin

Como se ha visto en el apartado anterior, los Pueblos Indgenas han ido ocupando un perfil cada vez ms alto en la agenda internacional. De un rol poco visibilizado en la agenda externa, hoy son actores activos en diversos espacios de dilogo internacional en los que han logrado el reconocimiento de un conjunto importante de derechos colectivos, que los convierten de
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actores a sujetos del orden internacional. Pero cul es el alcance de esa subjetividad internacional? El hecho de que tengan esa calidad de sujetos del Derecho Internacional, implica que tienen una personalidad jurdica internacional como si fuesen Estados? El internacionalista Manuel Diez de Velasco (2004: 239) seala que la atribucin de subjetividad internacional implica tres consecuencias directas: a) El Sujeto de Derecho Internacional queda protegido por el ordenamiento jurdico internacional, es titular de los derechos y atribuciones establecidos en su favor por dicho ordenamiento. b) El Sujeto de Derecho Internacional asumir un conjunto de obligaciones impuestas por ese orden jurdico internacional, a favor de otros sujetos de este orden internacional. c) El Sujeto de Derecho Internacional gozar de una capacidad de relacionarse con otros sujetos del mismo ordenamiento jurdico, en trminos diplomticos. As, se reconoce una subjetividad internacional limitada a los Pueblos Indgenas, ya que si bien son beneficiarios de un rgimen internacional de proteccin de sus derechos, es de tipo pasivo, ya que no tiene un pleno jus standi o capacidad procesal para demandar por s mismos y exigir directamente el respeto de esos derechos, lo que se conoce como subjetividad activa o como la legitimacin para reclamar internacionalmente por su incumplimiento. Por otra parte, tampoco participa de las otras dos cualidades de la subjetividad internacional, ya que los pueblos indgenas ni asumen obligaciones internacionales, ni sostienen relaciones diplomticas con otros sujetos, llmense Estados u Organismos Internacionales; no tienen derecho de legacin, ni suscriben tratados internacionales, as sea que su rol como actor poltico del sistema internacional es cada vez ms influyente, ste es de naturaleza no gubernamental y transnacional. La denominada (para) diplomacia de los pueblos indgenas en ltima instancia termina siempre encontrndose con el realismo de un mundo de Estados. Por tanto, nos
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encontramos ante un sujeto internacional? s, pero de capacidad limitada, en tanto posee derechos y no obligaciones de naturaleza internacional. Estos derechos son adems limitados y especficos, no siendo posible su defensa directa ante Cortes Internacionales por parte del titular, el pueblo indgena, como colectivo. As, veremos ahora en qu medida esa subjetividad internacional determina la cualidad y ejercicio del derecho a la libre determinacin. En el Derecho Internacional de los Derechos Humanos se reconoce el derecho de los pueblos a su libre determinacin, que est consagrado en la Carta de la onu, en los principales pactos internacionales y ha sido plenamente reconocido por la Jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia, constituyendo uno de los principios esenciales del Derecho Internacional contemporneo. Este principio toma forma en el proceso de descolonizacin de los aos sesenta, con la adopcin por parte de la Asamblea General de nnuu de la Declaracin de Independencia de Pueblos Coloniales (Res.1514/xv del 14 de diciembre de 1960), en el que se establece que todos los pueblos tienen el derecho de libre determinacin; en virtud de este derecho, determinan libremente su condicin poltica y persiguen libremente su desarrollo econmico, social y cultural. Conforme a este principio, entonces, los pueblos sujetos a dominacin colonial o pertenecientes a territorios estatales invadidos por fuerzas extranjeras o sometidos a un rgimen racista, tienen derecho respectivamente, a independizarse, expulsar al invasor o elegir libremente un cambio de rgimen poltico (Novak y otros, 2002: 471). Sin embargo, la misma Resolucin 1415 de 1960, ya pona lmites que encuadraban ese derecho, al sealar que todo intento encaminado a quebrantar total o parcialmente la unidad nacional y la integridad territorial de un pas es incompatible con los propsitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas. Al da siguiente se proclam la resolucin 1541 (xv), de 15 de diciembre de 1960, que profundizaba en estas cuestiones. Manteniendo que es indispensable que la poblacin autctona exprese su voluntad libremente, se matiz que esta voluntad no siempre tena que llevar a la constitucin de un nuevo Estado soberano. El ejercicio del derecho de autodeterminacin
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podra llevar a la independencia, a la libre asociacin o a la integracin en otro Estado. Adems, la resolucin 1541 (xv) concret qu pueblos son titulares del derecho de libre determinacin, en funcin de dos criterios bsicos: la existencia de diferencias tnicas y culturales y la separacin geogrfica entre la colonia y la metrpoli. Esta exigencia de separacin territorial implic que el derecho de autodeterminacin slo se reconociera a los pueblos que habitaban territorios coloniales ultramarinos, excluyendo su aplicacin al caso de los pueblos indgenas que habiten el territorio de Estados soberanos e independientes. El principio de libre determinacin de los pueblos fue objeto de un mayor desarrollo con la Resolucin de la Asamblea General de nnuu N 2625, del 24 de octubre de 1970, que adopta la Declaracin de los Principios del Derecho Internacional referentes a las relaciones de amistad y cooperacin de los Estados, reiterando el derecho de todos los pueblos de determinar libremente, y sin ingerencia externa, su condicin poltica y de procurar su desarrollo econmico, social cultural, ... y aade que esta disposicin no se entender en el sentido que autorice o fomente accin alguna encaminada a quebrantar o menoscabar, total o parcialmente, la integridad territorial de los Estados soberanos e independientes ... que estn dotados de un gobierno que represente a la totalidad del pueblo perteneciente al territorio, sin distincin por motivos de raza, credo o color. Con lo que el Derecho Internacional contemporneo establece una diferenciacin conceptual entre el derecho a la libre determinacin y el principio de autodeterminacin nacional. Mientras que la libre determinacin implica el derecho a definir la condicin poltica, econmica, social y cultural de un pueblo, su autonoma y autogobierno en los asuntos internos para asegurar su propio desarrollo, la autodeterminacin es ms bien el derecho a la independencia y por tanto, a formar un Estado.9 As, se reafirm la soberana territorial de los Estados, dejando claro que el Derecho Internacional no reconoce a fracciones de pueblos, como tales, el derecho de separarse o a determinar por s mismos su status pol9 Jorge Lazarte R., Libre determinacin no es autodeterminacin, La Razn, La Paz, Octubre 5 de 2007.
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tico internacional (Miaja de la Mulea, 1968). Es en este contexto, una vez avanzado (y superado) el proceso de descolonizacin de los sesentas, que en los ltimos 20 aos se desarroll el marco convencional de los derechos de los pueblos indgenas. El Convenio 169 de la oit de 1989 reconoci un conjunto de derechos colectivos a favor de los Pueblos Indgenas, como el derecho a la propiedad de tierras tradicionales, el derecho a ser consultados como grupo social y el derecho a mantener sus propias instituciones y costumbres. Si bien se reconoca el derecho a la gestin de su desarrollo, segn las propias instituciones, costumbres y tradiciones de los pueblos indgenas, no se reconoci a esto expresamente como una forma de autodeterminacin. Este Convenio, al referirse al concepto de Pueblo Indgena,10 lo limita en su capacidad jurdica de Derecho Internacional Pblico, sealando: la utilizacin del trmino pueblos en este Convenio no deber interpretarse en el sentido de que tenga implicacin alguna en lo que atae a los derechos que pueda conferirse a dicho trmino en el Derecho Internacional. Est claro, en este debate, que el principal sentido que podra tener el trmino pueblos en el Derecho Internacional est indisolublemente vinculado al derecho de autodeterminacin. Los Estados, a pesar de alentar, reconocer o admitir el desarrollo de los derechos indgenas, mantuvieron siempre la cautela de fijar el contrapeso para aclarar que esos derechos no incluan el derecho a la independencia. Al fin, son los Estados la principal fuente legislativa del Derecho Internacional. Con la Declaracin de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, aprobada recientemente, se da un paso ms adelante al precisar el alcance y naturaleza de este debate, cuando deja establecido en su artculo 4 que Los Pueblos Indgenas, en el ejercicio de su derecho de libre determinacin, tienen derecho a la autonoma o el autogobierno en cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales. Por su parte, el artculo 46 de la
10 Convenio 169 OIT, Art. 1: los pueblos... considerados indgenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el pas o en una regin geogrfica a la que pertenece el pas en la poca de la conquista o la colonizacin o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situacin jurdica, conserven todas sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas.
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Declaracin, pone nfasis en una clusula limitativa, que restringe cualquier probable exceso al principio de libre determinacin: Nada de lo sealado en la presente declaracin... se entender en el sentido de que se autoriza o fomenta accin alguna encaminada a quebrantar o menoscabar, total o parcialmente, la integridad territorial o la unidad poltica de Estados soberanos e independientes. Con el mismo sentido, la ltima versin consolidada del Proyecto de Declaracin Americana sobre Derechos de los Pueblos Indgenas, expresa aunque an sin consenso al interior de los Estados se reconoce el derecho a la libre determinacin de los pueblos indgenas, en virtud del cual pueden definir sus formas de organizacin y promover su desarrollo econmico, social y cultural, y ms adelante se agrega que- los pueblos indgenas en el ejercicio de su derecho a la libre determinacin [al interior de los Estados], tienen derecho a la autonoma o autogobierno. Al efecto, los pueblos indgenas tienen derecho a mantener y desarrollar sus propias instituciones indgenas de decisin. Tambin tienen el derecho de participar plena y efectivamente sin discriminacin en la toma de decisiones a todos los niveles con relacin a asuntos que puedan afectar sus derechos. Pueden hacerlo directamente o a travs de sus representantes, de acuerdo a sus propias normas, procedimientos y tradiciones. Asimismo, tienen el derecho para acceder y participar en todas las instituciones y foros nacionales. Tambin se agrega un siguiente artculo delimitativo, que aclara nada en esta Declaracin se entender en el sentido de que autoriza o fomenta accin alguna encaminada a quebrantar o menoscabar, total o parcialmente, la integridad territorial, la soberana y la independencia poltica de los Estados, ni otros principios contenidos en la Carta de la Organizacin de los estados Americano.11 Con lo que se entiende que el derecho a la libre determinacin de los pueblos indgenas no es sinnimo de un derecho amplio o ilimitado de autodeterminacin nacional, en el sentido que se entendi a principios del siglo xx, por el cual cada nacin tena derecho a organizarse en un Estado. Si bien el derecho a la libre determinacin se afirma como un derecho de todos los pueblos en el artculo primero comn del Pacto Internacional
11 El artculo 3 de la Carta de la OEA declara entre otros como sus principios: respeto a la soberana e independencia de los Estados, consolidacin de la democracia representativa y respeto a los derechos fundamentales de la persona.
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de Derechos Civiles y Polticos y del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, ampliamente ratificados ambos, hay que sealar que tanto el Convenio 169, como la Declaracin de Naciones Unidas y el proyecto de la oea, reconocen a favor de los pueblos indgenas el ejercicio de este derecho, bajo el presupuesto de su existencia como partes o miembros de los Estados donde habitan, circunscribindolo a la esfera comunitaria, de la vida local y en los temas internos de los Pueblos Indgenas. A lo largo del proceso de construccin del rgimen internacional de los pueblos indgenas, los Estados se han resistido a reconocer a los grupos indgenas como pueblos, en tanto titulares de los derechos que el Derecho Internacional Pblico reconoce a todos los pueblos: la autodeterminacin. As, la misma Declaracin de Naciones Unidas, que es la que ms lejos avanza en materia de libre determinacin, se cuida de especificar que la cualidad gubernativa de gobierno propio o autogestin se refiere para los asuntos internos y locales, dejando expreso que no se reconoce ningn atisbo de derecho a la secesin o a formar un Estado independiente. El derecho de libre determinacin de los Pueblos Indgenas, desde la perspectiva del Derecho Internacional Pblico contemporneo, no es un derecho absoluto, sino que encuentra lmites jurdicos expresos, que ordenan, orientan y restringen su ejercicio en dos niveles: a) nacional, al marco de lo interno y local de la comunidad indgena, y b) internacional: declarando la incompatibilidad con el quebrantamiento de la integridad territorial o la unidad poltica de Estados soberanos e independientes. As, conceptualmente en este debate se han diferenciado progresivamente dos niveles de anlisis, uno externo y otro interno. La vertiente externa se relaciona con la autodeterminacin nacional y el derecho a la soberana. Se refiere al derecho de los pueblos a determinar libremente su lugar en la comunidad internacional de Estados y definir su status jurdico internacional, de acuerdo con el principio de independencia e igualdad soberana de los Estados. La vertiente interna, por su parte, define el derecho de los pueblos a decidir y determinar libremente su organizacin poltica y perseguir su desarrollo cultural, social y econmico. Se relaciona, entre otros, con el derecho de todo grupo a preservar su identidad y el
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derecho de todo ciudadano a participar en los asuntos pblicos. Implica por lo tanto que un Gobierno debe representar al conjunto de la poblacin, sin distincin por motivos de raza, credo, color o cualquier otro. La autodeterminacin interna se relaciona con la democracia y el respeto a los derechos humanos. S hablramos en trminos de organizacin del Estado, podramos decir que este derecho a la libre determinacin para regir la vida poltica, econmica, social y cultural de los pueblos indgenas, conforme a su derecho propio y costumbre, implica algn grado de cesin de atribuciones y competencias estatales que hacen a la jurisdiccin, y como ste distribuye y organiza internamente su poder pblico. Por otra parte, se ha dejado claramente establecido que no hay resquicio para algn tipo de cesin en la cualidad de soberana externa, por la que el Estado determina su condicin de independencia e igualdad frente a otros Estados. Esta dimensin de la soberana constituye la autodeterminacin poltica y jurdica frente a otros sujetos del Derecho Internacional, consecuentemente la no subordinacin dentro de su mbito espacial y personal a ningn otro Estado o poder.
Conclusiones
Los Pueblos Indgenas de forma progresiva han ido conquistando un lugar especfico, propio y relevante en el sistema internacional, teniendo un rol cada vez ms protagnico en diversas instancias de dilogo poltico y, en muchas de ellas, se est institucionalizando su participacin bajo distintas modalidades de consulta. Fruto de esta accin poltica, el Derecho Internacional, particularmente de los Derechos Humanos, ha ido reconociendo y definiendo un conjunto importante de derechos colectivos que buscan asegurar su vida poltica, econmica, social y cultural en comunidad. Los Pueblos Indgenas han tenido la capacidad de actuar e incidir en los espacios internacionales, abriendo instancias de dilogo, consulta y concertacin, habiendo contribuido con su propio enfoque al desarrollo de un rgimen internacional de los derechos de los Pueblos Indgenas. Como
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consecuencia, el sistema internacional cuenta hoy con normas y organizaciones que reconocen y protegen tales derechos. As el Convenio 169 y la reciente Declaracin de Naciones Unidas, junto al Foro Permanente de Cuestiones Indgenas, el Grupo de Trabajo y el Relator Especial sobre la situacin de los derechos y libertades de los pueblos Indgenas, establecidos por Naciones Unidas, nos muestran el grado creciente de atencin que se le da al tema en la agenda internacional actual. Tambin hay que dejar sentado que este no es un proceso acabado, existe una agenda dinmica en construccin, que debe responder a nuevos desafos y necesidades, como por ejemplo, el tema del jus standi de los Pueblos Indgenas para demandar de manera directa ante tribunales internacionales la vulneracin de los derechos colectivos de los que son titulares. Hoy los pueblos indgenas, en esa calidad especfica, gozan de una subjetividad internacional propia y particular, en tanto portadores de esos derechos que les reconoce el orden internacional. Esa calidad de sujetos, no significa que pueden actuar o buscar actuar como si fuesen Estados, ya que no implica una personalidad jurdica ilimitada y con todas sus consecuencias. En el sistema jurdico internacional contemporneo existe un desigual reparto de derechos y obligaciones entre las diferentes categoras de sujetos, por lo que tambin existen diferentes modalidades de esa personalidad jurdica con la que pueden actuar, a decir de la Corte Internacional Jurdica, que los sujetos de derecho en un sistema jurdico no son necesariamente idnticos en su naturaleza o en la extensin de sus derechos (Rodrguez Carrin, 2004: 75). Con lo que, para el Derecho Internacional queda claro que esa capacidad de actuar internacional que detentan los pueblos indgenas no se equipara a la de los Estados, por lo que no compiten entre s. Los derechos de los pueblos indgenas han asentado el principio de su libre determinacin, pero ste es complejo y no ofrece un nico alcance ni tiene necesariamente las mismas manifestaciones. A partir de 1960, la definicin de los pueblos coloniales como sujetos de la libre determinacin supuso un impulso esencial para la descolonizacin y colabor en una autntica universalizacin de la sociedad internacional. Por tanto, hablar de libre determinacin era entender el derecho de cada pueblo a formar
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un Estado independiente. Sin embargo, en los ltimos aos, el rgimen internacional de los pueblos indgenas ha transformado este concepto, que mecnicamente identificaba pueblo con Estado; ampliando las expresiones de esa libre determinacin como la comprensin de ella en el marco de diversas identidades culturales, tnicas y sociales que coexisten tambin junto a diversas estructuras polticas y sistemas jurdicos. Es decir, como la posibilidad que la sociedades plurales tengan tambin estructuras estatales plurales, en la que convivan esas diversidades. Bajo este pensamiento, la autodeterminacin no implica un Estado independiente para cada pueblo, Ms bien, que los pueblos indgenas, con sus propias estructuras polticas y sociales, han de participar plenamente en la construccin y funcionamiento de las instituciones del Estado (Anaya, 2007). Recordemos que el derecho a la autonoma o autogobierno de los pueblos indgenas se ejerce simultneamente (no en vez de o alternativamente) a los derechos polticos y civiles, que posibilitan y facultan la participacin de los indgenas como personas individuales y ciudadanos en las instituciones democrticas y representativas del Estado. Esta reflexin nos lleva al debate constituyente que vive Bolivia, donde propuestas de construccin de un Estado plurinacional, en el que los Pueblos Indgenas se constituyen en sujetos de entidades territoriales autnomas, han llevado a una serie de interrogantes. No han sido pocos los actores que ven en este proyecto el inicio de una balcanizacin o bantunizacin12 y desintegracin del Estado. Aqu debemos dimensionar el alcance de dichas autonomas territoriales indgenas, tanto en su esfera externa e interna. En lo externo, como se ha dicho, el Derecho Internacional circunscribe el ejercicio de este derecho de los pueblos indgenas; vale decir, no puede menoscabar la integridad y unidad del Estado, ni otra forma que signifique secesin o
12 La denominada bantunizacin alude al proceso sudafricano en las postrimeras de la cada del rgimen de apartheid que asignaba un espacio fsico o reserva (bantustan) diferente para cada grupo tnico, de acuerdo con estrictos lmites regionales. La divisin derivada del desarrollo separado trazaba fronteras geogrficas, culturales y educativas segn el modelo segregacionista racial; fomentando la superioridad de una minora blanca, dejando a los grupos no blancos en una especie de getos cerrados. A los bantustanes se les dio carcter de Estados independientes, los cuales solo fueron reconocidos internacionalmente por la Repblica Sud africana.
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separacin del mismo. En lo interno, es el Derecho Constitucional el que debe regir y definir las competencias y atribuciones que dichas unidades autnomas han de ejercer. Salvo algunas declaraciones aisladas, como por el ejemplo, la de reconstituir el Collasuyo como un Estado Quechua Aymara que integre el altiplano del sur del Per y el oeste de Bolivia, que hiciera en su momento el dirigente del mip, Felipe Quispe el ao 2002 en las propuestas presentadas entre el 2006 y 2007 a la Asamblea Constituyente, ninguna organizacin indgena ha reivindicando formalmente un derecho de separacin del Estado boliviano, ya sea por su anexin o creacin de un nuevo Estado. Todo lo contrario, como ocurre en otros pases de la regin, los pueblos indgenas han entendido que la libre determinacin se concreta en el autogobierno dentro del Estado cuya integridad territorial ha de ser respetada, reforzando la unidad del Estado al asumir su multietnicidad y permitir una plena participacin de los indgenas en las decisiones que les afecta (Brotns , 2007: 203). Los Pueblos Indgenas asumen que los estndares internacionales consagrados en los convenios multilaterales especifican un mnimo, menos del cual el Estado no puede dejar de ofrecer. Lo cierto es que dichas normas internacionales tambin implican un mximo, del que los Pueblos Indgenas difcilmente podrn exceder y rebasar sin que signifique una fractura con el Estado al que pertenecen; al menos esto es as frente a la realidad del Derecho Internacional Pblico contemporneo. As, como el Estado asume la obligacin internacional de promover y proteger los Derechos de los Pueblos Indgenas, stos en su ejercicio deben enmarcarse en los principios establecidos en la Carta de las Naciones Unidas, la integridad territorial y unidad poltica del Estado, los derechos humanos y libertades fundamentales, en el marco de los principios de justicia, democracia, igualdad y no discriminacin, tal como se define en el artculo 46 de la Declaracin de nnuu sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, adoptada en septiembre de 2007. Y en Bolivia, el desafo constituyente est entre otros en cmo equilibrar ambas dimensiones, a fin de consolidar un Estado unido e inclusivo, respetuoso de la diversidad cultural y cohesionado socialmente para participar en la dinmica del sistema internacional.
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Aportes Aportes
Aranjuez. 1980.
Los crditos de carbono del Protocolo de Kyoto

Raquel Galarza Anze*
La tierra es un ser vivo creador de su propio hbitat James Lovelock
Resumen El calentamiento global es un problema que incumbe a toda la humanidad. Las temperaturas en la tierra se han incrementado con evidencia cientfica, las catstrofes naturales son cada vez ms frecuentes, siendo los pases en desarrollo los ms afectados. Para mitigar los efectos del calentamiento global, en 1997, los gobiernos acordaron el Protocolo de Kyoto del Convenio Marco sobre Cambio Climtico de la Organizacin de Naciones Unidas (unfccc). El acuerdo entr en vigor el 16 de febrero de 2005, slo despus de que 55 naciones que suman el 55% de las emisiones de gases de efecto invernadero lo hubieron ratificado. En la actualidad ms de166 pases se han adherido al Protocolo, siendo Australia el ltimo en hacerlo. Esta decisin deja aislado a Estados Unidos, que es el nico pas desarrollado que no ha suscrito el acuerdo. El objetivo del Protocolo de Kyoto es conseguir reducir un 5,2% de las emisiones de gases de efecto invernadero globales sobre los niveles de 1990, para el periodo 2008-2012. Es el nico mecanismo internacional para empezar a hacer frente al cambio climtico y minimizar sus impactos. Para ello contiene objetivos legalmente obligatorios para que los pases industrializados reduzcan las emisiones de los gases de efecto invernadero de origen humano. Bolivia, no puede estar al margen de este debate. En el presente trabajo se hace un repaso jurdico de los alcances del Protocolo de Kyoto, as como tambin de los avances que ha tenido el pas en su cumplimiento.
Abogada, Magster en Auditora y Control Financiero y Diploma Superior en Ciencias Sociales con mencin en Relaciones Econmicas Internacionales. Docente de la Maestra de Derecho Econmico de la Universidad Andina Simn Bolvar y del Diplomado en Derecho Bancario de la Universidad Catlica Boliviana San Pablo.
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Introduccin
El cambio climtico, en los ltimos aos, se ha revelado como uno de los problemas globales ms importantes que enfrenta la humanidad. La lucha contra este fenmeno se ha materializado, desde la perspectiva jurdica, en dos tratados internacionales de vocacin universal: la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (cmncc) de 1992, y el Protocolo de Kyoto (pk) de 1997. Mediante el Protocolo de Kyoto, se flexibiliza el cumplimiento de los compromisos de limitacin de emisiones de gases de efecto invernadero (geis)1 a travs de tres instrumentos extremadamente complejos en su aplicacin: la aplicacin conjunta, el comercio de emisiones y el mecanismo para un desarrollo limpio. En particular el mecanismo para un desarrollo limpio permite que los pases industrializados, mediante la compra de Crditos de Carbono (cers), financien parcial o ntegramente proyectos que reduzcan emisiones de geis o sumideros que cumplan el mismo objetivo, en territorios de pases que no tienen metas de reduccin de emisiones, como es el caso de Bolivia. Los cers generados, pueden ser utilizados por los pases inversores para acreditar el cumplimiento de sus metas de reduccin de emisiones de impacto global. Los pases en desarrollo se benefician con la inversin en proyectos que generan cers y consiguen la transferencia de tecnologas limpias. De esta manera, se cumplen los principales principios sobre los cuales descansa la Convencin: el principio de precaucin; el principio de responsabilidades comunes, pero diferenciadas; y el principio de desarrollo sostenible (Art. 3). Bolivia aprob y ratific la cmnucc mediante Ley N 1576, promulgada el 25 de julio de 1994 y, el pk fue ratificado por la Ley N 1988 promulgada el 22 de julio de 1999. Como Estado Parte no Anexo I de la cmnucc Bolivia no ha asumido obligaciones cuantitativas de limitacin y
1 El PK contempla la disminucin de seis clases de GEI: dixido de carbono (CO2); metano (CH4); xido nitroso (N2O); hidrofluorocarbonos (HFC); perfluoro carbono (PFC) y hexafluoruro de azufre (SF6).
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reduccin de emisiones, sin embargo, en su condicin de pas mega diverso, puede atraer inversin extrajera directa en el marco de los mecanismos flexibles del pk. En febrero de 2005 ha entrado en vigor el protocolo de Kyoto, el 1 de enero de 2005 la Unin Europea ha dado inicio a las operaciones de su Sistema de Comercio de Emisiones. El primer perodo de cumplimiento del pk abarca del 2008 al 2012, en consecuencia, es necesario conocer y analizar este marco jurdico internacional y, tambin es urgente identificar los aspectos normativos que, a nivel interno, son necesarios para implementarlo adecuadamente. Los pases en desarrollo estn en competencia por atraer inversin en proyectos mdl, no vaya a ser que por falta de preparacin y previsin Bolivia quede al margen de esta poltica ambiental internacional.
La convencin marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climtico (cmnucc)

En 1992, los Estados como sujetos originarios del derecho internacional se reunieron en la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo en Ro de Janeiro y, conscientes de la problemtica del cambio climtico global y de sus graves consecuencias para la humanidad, acordaron el texto de la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (cmnucc), la que entr en vigor el 21 de marzo de 1994. La cmnucc establece, en el Artculo 2, que su objetivo ltimo es lograr la estabilizacin de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmsfera a un nivel que impida interferencias antropgenas peligrosas en el sistema climtico. Ese nivel debera lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climtico, asegurar que la produccin de alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo econmico prosiga de manera sostenible. Con este objetivo se estableci que todos los Estados Partes del Convenio, ya sean industrializados o en desarrollo, adoptaran polticas y medidas para mitigar el cambio climtico. La Convencin Marco tambin establece, en su Artculo 7, que la Conferencia de las Partes (cp) ser el rgano superior de la misma teniendo, entre otras responsabilidades, la implantacin de la propia Convencin. La
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cp es el mximo rgano responsable de las decisiones que se adopten y se
rene, en principio, anualmente. De ella dependen dos rganos subsidiarios que preparan las Conferencias de las Partes: el rgano Subsidiario de Asesoramiento Cientfico y Tecnolgico (osact) y el rgano Subsidiario de Implementacin (osi). Una Secretara con sede en Bonn (Alemania) integrada por funcionarios internacionales, presta el apoyo necesario a las instituciones relacionadas con el Cambio Climtico, particularmente a la cp y a los rganos Subsidiarios. La Convencin incorpor principios esenciales para el tratamiento del cambio climtico y el concepto de desarrollo sostenible: el principio que define al cambio climtico como una preocupacin comn de la humanidad; el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas de los pases con diferentes niveles de desarrollo; el principio precautorio, que implica que cuando haya peligro de dao grave o irreversible, la falta de certeza cientfica absoluta no deber utilizarse como razn para postergar la adopcin de medidas eficaces, en funcin de los costos, para impedir la degradacin del ambiente; y, el principio de la equidad en la asignacin de cargas para la mitigacin y la adaptacin a la nueva situacin. Este ltimo principio implica la obligacin de los pases desarrollados (principales responsables de las emisiones de geis) de transferir tecnologas ms limpias a los pases en desarrollo y otorgarles asistencia financiera para enfrentar el problema y, especialmente, para que puedan cumplir con los compromisos adoptados para la mitigacin de las emisiones de geis. Otro de los elementos clave de la Convencin es el establecimiento de compromisos voluntarios de los pases desarrollados listados en el Anexo I (pases desarrollados), para estabilizar las emisiones de geis el ao 2012 a los niveles de 1990, adoptando polticas nacionales y tomando las medidas correspondientes de mitigacin del cambio climtico, limitando sus emisiones antropgenas de geis y protegiendo y mejorando sus sumideros y reservorios de carbono. En este sentido las Partes que pertenecen al Anexo I de la Convencin pueden aplicar las polticas y medidas mencionadas, conjuntamente con otras Partes y pueden ayudar a otras Partes a contribuir al objetivo de la Convencin y, en particular, a cumplir con los compromisos de reduccin de emisiones.
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Las Partes que son pases desarrollados se comprometen a proporcionar recursos financieros nuevos y adicionales para cubrir la totalidad de los gastos convenidos que efecten las Partes que son pases en desarrollo para cumplir con sus obligaciones en virtud de la Convencin, como tambin para hacer frente a los costos que signifique la adaptacin a los efectos adversos del cambio climtico en pases particularmente vulnerables, adems los pases desarrollados promovern, facilitarn y financiarn la transferencia de tecnologas y conocimientos prcticos ambientalmente sanos, a fin de que los pases en desarrollo puedan aplicar las disposiciones de la cmnucc.
El Protocolo de Kyoto
La Tercera Conferencia de las Partes (cop-3) fue realizada del 1 al 11 de Diciembre de 1997 en Kyoto, Japn. Despus de una semana y media de intensas negociaciones formales e informales, las Partes de la Convencin adoptaron el Protocolo de Kyoto el 11 de Diciembre, el cual fue abierto para firmas el 16 de Marzo de 1998 en la sede de las Naciones Unidas en Nueva York. Un protocolo es un acuerdo internacional autnomo que est vinculado a un tratado ya existente. Mediante el Protocolo de Kyoto, las Partes acordaron consolidar las metas de reduccin de emisiones establecidas en la Convencin, en la que los pases reduciran o limitaran sus emisiones de geis, en un 5,2 % respecto de los valores de 1990, y la meta debera ser alcanzada al finalizar el Primer Perodo de Compromiso (2008-2012). Cada pas del Anexo B del Protocolo de Kyoto (pases desarrollados) acord aceptar un compromiso especfico de reduccin de emisiones a ser alcanzado durante ese perodo (Cantidad Atribuida). Los pases en vas de desarrollo aceptaron los objetivos y metas del mismo, pero, teniendo en cuenta el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, no asumieron obligaciones cuantitativas de limitacin y reduccin de emisiones. Esas reducciones y limitaciones expresadas en el Anexo B como porcentajes respecto a 1990, constituyen un compromiso jurdicamente vinculante y no simples objetivos. A fin de lograr el cumplimiento de los compromisos adquiridos, el Protocolo de Kyoto incorpor tres mecanismos flexibles para disminuir el
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costo de la reduccin de emisiones de geis para los pases incluidos en el Anexo I de la cmnucc, que son los siguientes: i. Aplicacin conjunta (ac): Este mecanismo permite contabilizar a las Partes incluidas en el Anexo I de la cmnucc, las Unidades de Reduccin de Emisiones. (ure)2 obtenidas en proyectos realizados en Partes del Anexo I, y cuyo objetivo es la reduccin de emisiones antropgenas o el incremento de las absorciones de gei. Est regulado por el Artculo 6 del Protocolo de Kyoto. ii. Mecanismo de Desarrollo Limpio (mdl): Este mecanismo, est regulado fundamentalmente por el Artculo 12 del Protocolo de Kyoto, los acuerdos de Marrakech y las decisiones y recomendaciones adoptadas o que adopte la Junta Ejecutiva del mdl. Permite, por un lado, ayudar al desarrollo sostenible de las Partes no incluidas en el Anexo I de la cmnucc, mediante la ejecucin de proyectos de tecnologas limpias; y por otro lado, permite generar Certificados de Reduccin de Emisiones (cer), que pueden ser contabilizados por los pases Anexo I.3 iii. Comercio de emisiones: Este mecanismo, regulado por el Artculo 17 del pk, permite la compraventa de emisiones entre las Partes incluidas en el Anexo I de la cmnucc, para el cumplimiento de sus compromisos.4 El objetivo que Naciones Unidas persigue con la introduccin de estos mecanismos en el Protocolo de Kyoto, es facilitar a los Pases Anexo I de la Convencin (Pases desarrollados y Pases con economas en transicin de mercado) el cumplimiento de sus compromisos de reduccin y/o limitacin de emisiones. Adems, en el caso del mdl el otro objetivo fundamental es el desarrollo sostenible de los pases en desarrollo, a travs de la transferencia de tecnologas respetuosas con el medio ambiente, es decir, tecnologas limpias y eficientes.
2 3 4 Decisin 16/COP-7 Decisin 17/COP-7 Decisin 18/COP-7
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El mdl constituye, junto con el Mecanismo de Implementacin Conjunta y el Comercio Internacional de Emisiones los denominados mecanismos de flexibilidad del pk. El propsito de los tres mecanismos es poner a disposicin de las Partes del pk instrumentos de mercado que puedan facilitar el cumplimiento de los objetivos de reduccin asumidos por los Pases Anexo I, al proporcionar una disminucin en los costos de su cumplimiento. El fundamento ambiental de los mecanismos reside en el hecho de que el cambio climtico es un problema de carcter global; por ello, el objetivo de la Convencin y del Protocolo es reducir los niveles globales de gei en la atmsfera, siendo indistinto el conseguir las reducciones en uno u otro pas. El Protocolo de Kyoto, en vigor desde el 16 de febrero de 2005, supone un hito importante en la historia de la poltica ambiental. Por primera vez la comunidad internacional se ha dotado de un tratado con carcter vinculante para buscar soluciones a los problemas que se derivan del cambio climtico. Este fenmeno de carcter global afecta al conjunto del planeta y, por tanto, debe gestionarse en el marco de la cooperacin multilateral. El tratamiento internacional del cambio climtico y la necesidad de gestionarlo de manera conjunta, ha llevado a la utilizacin de nuevos procedimientos. Sin lugar a dudas el instrumento ms debatido y novedoso contemplado en el Protocolo de Kyoto es el denominado mdl. Este mecanismo, que involucra a los pases en desarrollo, se analizar con mayor detalle en el acpite siguiente.
El mecanismo de desarrollo limpio

El artculo 12 del Protocolo de Kyoto define al mecanismo de desarrollo limpio en los siguientes trminos: El propsito del mdl es ayudar a las Partes no incluidas en el Anexo I de la Convencin Marco y en el Anexo B del Protocolo de Kyoto, a lograr un desarrollo sostenible y contribuir al objetivo ltimo de la Convencin, as como ayudar a las Partes incluidas en el Anexo I a dar cumplimiento a sus compromisos cuantificados de limitacin y reduccin de las emisiones. El mdl es considerado prioritario por su contribucin no slo a los objetivos generales de mitigacin de los efectos del cambio climtico, sino
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al desarrollo sostenible de los pases donde se ubican este tipo de proyectos. A travs del mdl, un Pas Anexo I que tiene compromisos cuantificados de reduccin o limitacin de sus emisiones de gei, puede desarrollar proyectos que contribuyan a reducir las emisiones en pases en desarrollo que no tienen objetivos en la reduccin de estas emisiones. Por la realizacin de proyectos mdl, el pas recibe una cantidad de reducciones certificadas igual a la cantidad de gases reducida por los mismos, pudiendo utilizar estos certificados a efectos de contabilizar el cumplimiento de sus objetivos. De este modo, ambas Partes involucradas obtienen los siguientes beneficios: i. Las Partes no Anexo I se benefician con transferencia de tecnologa mediante actividades de proyectos que tengan por resultado cers, y que contribuyen a su desarrollo sostenible. ii. Las Partes Anexo I pueden utilizar los cers generados en los proyectos mdl, para contribuir al cumplimiento de una parte de sus compromisos de reduccin o limitacin de emisiones de geis asumidos al ratificar el Protocolo de Kyoto. El mdl se rige por un Acuerdo Poltico alcanzado en Bonn en la segunda parte de la Sexta Conferencia de las Partes y, por las normas aprobadas en la Sptima Conferencia de las Partes celebrada en Marrakech en el ao 2001 (Acuerdos de Marrakech, Decisin 17/cp-7). As, con el fin de controlar la integridad ambiental, econmica y social del mecanismo, existen condicionantes estrictos para todos los participantes en los proyectos y una estructura que supervisa su funcionamiento. Los fundamentos y requisitos establecidos para la participacin en este mecanismo son: Actores y funciones que desarrollan Para que pueda llevarse a cabo un proyecto mdl, es necesaria la intervencin de varios actores con unas funciones claramente definidas, y debiendo cumplirse los denominados requisitos de elegibilidad. Los principales actores del mdl y las funciones que deben desarrollar son:
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Participantes del proyecto (pp) Pueden promover proyectos mdl las Partes incluidas en el Anexo I de la cmnucc o Anexo B del Protocolo de Kyoto y entidades privadas y/o pblicas autorizadas por la Parte correspondiente y participando bajo su responsabilidad. Las entidades privadas y/o pblicas slo pueden transferir y adquirir certificaciones provenientes del mdl, si la Parte que da la autorizacin cumple con todos los requisitos de elegibilidad. En su reunin decimoctava, la Junta Ejecutiva del mdl acord que el registro de una actividad de proyecto puede realizarse sin que participe una Parte del Anexo I, figura conocida como mdl unilateral. Sin embargo, para poder adquirir cers provenientes de proyectos unilaterales, las Partes Anexo I tienen que enviar a la Junta Ejecutiva una carta de aprobacin expedida por su Autoridad Nacional Designada. Esta carta es necesaria para que la Junta d la orden al administrador del registro de transferir los cers correspondientes a la cuenta del pas Anexo I. Autoridad Nacional Designada (and) Para poder participar en el mdl las Partes involucradas tienen que haber nombrado una Autoridad Nacional Designada (and), que estar encargada de dar la aprobacin a este tipo de proyectos. Las and son responsables igualmente de autorizar la participacin voluntaria de entidades privadas o pblicas en el mdl. La and es un actor esencial en cada uno de los pases que participen en los proyectos del mdl. En el caso de Bolivia la and es el Viceministro de Planificacin Territorial y Ambiental dependiente del Ministro de Planificacin del Desarrollo que cuenta con un brazo ejecutor, la Oficina de Desarrollo Limpio (odl) dependiente del Proyecto Nacional de Cambios Climticos (pncc). Las Autoridades Nacionales Designadas estn registradas en la pgina Web: http://cdm.unfccc.int/dna. Entidad Operacional Designada (eod) Una Entidad Operacional Designada es una entidad independiente acreditada por la Junta Ejecutiva del mdl y designada por la Conferencia de
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las Partes para realizar la validacin de proyectos mdl, para su posterior presentacin y registro, as como tambin para la verificacin y certificacin de las reducciones de emisiones de gei que generen los proyectos. Salvo en el caso de proyectos de pequea escala, una misma eod no puede realizar la validacin, y la verificacin y certificacin en un mismo proyecto. Hay acreditadas 8 Entidades Operacionales Designadas. Ver pgina Web: http://cdm.unfccc.int/doe/list. Junta Ejecutiva del mdl (je) La Junta Ejecutiva (je) es el rgano encargado de la supervisin del funcionamiento del mecanismo mdl, y est sujeta a la autoridad de la Conferencia de las Partes (cp), en calidad de Reunin de las Partes (rp) del Protocolo de Kyoto. La Junta Ejecutiva est integrada por diez miembros procedentes de Partes del Protocolo de Kyoto, de la siguiente manera: Un miembro de cada uno de los cinco grupos regionales de Naciones Unidas. Dos miembros procedentes de Partes incluidas en el Anexo I. Dos miembros procedentes de Partes no incluidas en el Anexo I. Un miembro en representacin de los pequeos Estados insulares en desarrollo. La Junta Ejecutiva tiene un Reglamento para su funcionamiento. Pas Anfitrin El Pas anfitrin es aquella Parte del Protocolo de Kyoto no incluida en el Anexo I de la Convencin en la que se implanta un proyecto mdl. Debe tener establecida una Autoridad Nacional Designada a efectos de su participacin en el mecanismo. El Pas anfitrin tiene la potestad de aprobar el proyecto mdl, en funcin de su contribucin al modelo de desarrollo sostenible que soberanamente ha escogido, y a tal fin debe emitir una declaracin en ese sentido.
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Pas inversor Es aquella Parte que integra el Anexo I de la cmnucc y tiene asignada una cuota de reduccin de sus emisiones en el Anexo B del pk y por consiguiente tiene que haber ratificado este instrumento jurdico. Adems y frente a los compromisos adquiridos, la aplicacin de los mecanismos flexibles debera darse de manera adicional a las polticas internas que desarrollen para reducir y mitigar las emisiones de los gases de efecto invernadero dentro de su territorio. De los anteriores apartados puede deducirse que cada uno de los actores involucrados en un proyecto MDL, tiene funciones claramente diferenciadas a lo largo del ciclo de su aprobacin. Requisitos de Admisibilidad Para las Partes no Anexo I: Haber ratificado el Protocolo de Kyoto. Participar voluntariamente en la actividad del proyecto mdl (tanto el pas participante como las entidades privadas o pblicas autorizadas por l). Tener establecida una Autoridad Nacional Designada para el mdl.
Para las Partes incluidas en el Anexo I: Ser parte en el Protocolo de Kyoto. Tener una cantidad atribuida de emisiones de gei calculada segn las modalidades de contabilidad de las mismas aprobadas por la Conferencia de las Partes. Establecer un sistema nacional para estimar las emisiones antropgenas, tanto por las fuentes como su absorcin por los sumideros Establecer un registro nacional de emisiones y transacciones de cuotas. Presentar peridicamente sus inventarios anuales de emisiones antropgenas de gases de efecto invernadero
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Presentar la informacin suplementaria respecto a la cantidad atribuida, sus adiciones o sustracciones y medidas asumidas al respecto
La Parte (cada Estado) podr autorizar a entidades pblicas y privadas a participar en actividades de proyectos mdl, pero seguir siendo responsable del cumplimiento de sus compromisos contrados en el Protocolo de Kyoto y dichas entidades pblicas o privadas solo pueden transferir o adquirir los crditos por reducciones certificadas de emisiones si la Parte (Estado) est autorizado en ese momento para ello. Se comprobar la capacidad para participar de las Partes segn el registro que se lleve en la Secretara del mdl.
Mecanismo de Certificacin-Crditos de carbono

Los Crditos de Carbono o cers son unidades generadas a partir de proyectos del mdl y emitidos por la Junta Ejecutiva de la cmnucc una vez que la Entidad Operacional Designada (eod), verifica y certifica la reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero (geis). Cada cers corresponde a una tonelada de dixido de carbono equivalente calculada usando los potenciales de calentamiento atmosfrico definidos en la Decisin 2/cp-3, con las modificaciones que posteriormente puedan ser objeto, de conformidad con el artculo 5 del pk. Estas unidades son intercambiables con las dems unidades que generan los distintos compromisos y mecanismos del Protocolo de Kyoto, pudiendo utilizarse para justificar parcialmente el cumplimiento de los compromisos cuantitativos de reduccin o limitacin de gases de efecto invernadero de las Partes Anexo I, o pudiendo transferirlas en el comercio internacional de emisiones establecido por el artculo 17 del Protocolo de Kyoto. En los Acuerdos de Marrakech (Decisin 17/cp-7) se defini al cer como una unidad emitida de acuerdo con el artculo 12 del Protocolo de Kyoto, que es igual a una tonelada mtrica de dixido de carbono equivalente.... En consecuencia, el cer puede considerarse un derecho, un activo o un bien, an cundo el ttulo que lo representa no consigne un valor monetario.
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Estas unidades son creadas por un acuerdo de derecho internacional pblico, que no obliga a las entidades privadas sino solamente al Estado ratificante. Empero, el Acuerdo prev la participacin de entidades privadas mediante un acto unilateral de gobierno que se manifiesta a travs de la Carta de Aprobacin del pas Anfitrin. El cer puede ser clasificado como un instrumento sui generis, debido a su naturaleza hbrida, que hace difcil su categorizacin como instrumento pblico o privado. En Latinoamrica, como en otros pases, todava no se ha alcanzado un acuerdo sobre la naturaleza jurdica de los cers. Algunos, lo consideran un crdito o un derecho a emitir una tonelada de gases de efecto invernadero a la atmsfera, en otras palabras, un derecho a contaminar la atmsfera, para otros, es un servicio ambiental de acuerdo a lo establecido en el rgimen de la omc y, finalmente, tambin se lo considera un crdito o un ttulo. En Bolivia, este tema no ha sido advertido, menos todava estudiado y discutido. El derecho positivo espaol, como se explica ms adelante, define a los cers como derechos subjetivos de carcter transmisible y, la autora coincide con este criterio, ya que definitivamente los certificados de emisin son derechos subjetivos y, lo son por las siguientes razones: i. Un derecho subjetivo es la capacidad que tiene una persona, natural o jurdica, para hacer o no hacer algo, o bien para impedir a otro a hacer algo. El tenedor de un cer puede utilizarlo para cumplir sus compromisos asumidos en el pk o, bien transferirlo a favor de otros interesados, es decir, que los cers se comportan como bienes muebles susceptibles de apropiacin y de comercio y quedan amparados por la garanta del derecho de propiedad con las limitaciones que supone el plazo de vigencia que se les haya asignado y, el efectivo cumplimiento de la obligacin de reduccin de geis que los mismos representan. ii. Un derecho subjetivo nace por una norma jurdica, una ley o un contrato. Los cer nacen o se emiten en cumplimiento a una norma de derecho internacional de carcter vinculante para el Estado que ratific el pk.
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iii. La cara contrapuesta del derecho subjetivo es la obligacin, ya que todo derecho subjetivo supone la obligacin de respetarlo, ya sea de forma activa (obligacin de hacer) o pasiva (obligacin de no hacer). Los cers son oponibles erga omnes, vale decir oponibles a todas las Partes del pk, incluido el propio Estado concedente. Empero, no habiendo todava uniformidad de criterio sobre la naturaleza jurdica de los cers, los contratos de carbono los definen como todo derecho, inters, crdito, ttulo, beneficio o permiso del Pas Anfitrin de emitir (presente y futura) que provenga de o con respecto a toda reduccin de gases de efecto invernadero realizada por el proyecto y que incluye todo derecho que puede ser creado segn un determinado rgimen legal o a travs de un contrato, como resultado de reducciones de geis Los cers son instrumentos comercializables, que representan un derecho a liberar una cantidad determinada de geis a la atmsfera. Asimismo, tienen como caractersticas: la transferibilidad, que es la posibilidad de que el titular de ese derecho pueda cederlo o venderlo a otra entidad; la exclusividad, debido a que, hasta el presente, no se ha planteado la posibilidad de que existan dos o ms titulares sobre un mismo Certificado; la durabilidad, porque se pueden reservar o guardar para el segundo perodo de compromiso y la seguridad, porque contienen datos especficos a fin de individualizarlos y su transferencia se realizar a travs de Registros creados a tal efecto y con altas condiciones de seguridad. Los cers pueden ser comercializados en un mercado de carbono en el que existen distintos tipos de transacciones: Transferencia inmediata, Acuerdos de Inversin o Transferencias Futuras.
Mercado de Carbono
El Mercado de Carbono es un mercado en desarrollo que se ha fortalecido con la entrada en vigor del Protocolo de Kyoto, y con el inicio de operaciones del Sistema de Comercio de Emisiones de la Unin Europea. Este mercado todava presenta aspectos que deben ser aclarados y riesgos que otorgan inseguridad jurdica al mismo. Por tales motivos, y considerando
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que las transacciones de carbono implican una relacin contractual a largo plazo, dependiendo del perodo de acreditacin elegido, es fundamental que exista una cooperacin continua entre los participantes del proyecto -Proponente del Proyecto, Inversor, Pas Anfitrin, Partes interesadas, Consultoras, Estudios Jurdicos, Bancos, Organismos Internacionales, Fondos de Carbono, etc. El Mercado de Carbono es el sistema de comercio a travs del cual los gobiernos, empresas o individuos pueden vender o adquirir unidades de reduccin de emisiones de geis, en un esfuerzo por cumplir con sus obligaciones actuales o futuras o de manera voluntaria. El mercado de carbono comprende dos tipos de transacciones: Comercio de Derechos de Emisin: estos derechos son creados y asignados por un organismo regulador dentro de regmenes de limitacin de emisiones y comercio, como por ejemplo, el Esquema de Comercio de Derechos de Emisin de la Unin Europea (ets de la ue). Transacciones basadas en Proyectos: en donde el comprador obtiene reducciones de emisiones de un proyecto que produce una reduccin mensurable de geis. La mayora de estas transacciones se realizan para cumplir con el Protocolo de Kyoto u otros regmenes regulatorios, pero tambin para cumplir con objetivos de mitigacin voluntarios. Entre los mercados activos para el intercambio de permisos o derechos de emisin de geis se cuenta con: el Rgimen de Comercio de Emisiones de la Unin Europea (Emissions Trading Scheme-ets) que comenz a funcionar el 1 de enero de 2005; el Sistema de Comercio de Emisiones del Reino Unido (The uk Emissions Trading System) que comenz sus operaciones en marzo de 2002; el Sistema de Comercio de Nueva Gales del Sur en Australia (The New South Wales Trading System) que inici sus operaciones el 1 de enero de 2003; y el Chicago Climate Exchange (ccx) de Estados Unidos.
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Mercados ligados a Kyoto Europa Kyoto

European Union Emission Trading scheme (EU ETS)
No Ligados
EUA (CCX)
Domestic Emission Trading Program
Mercados Internos de cada Regin
Canad
Japn
Plan de Accin Voluntario Keidanren
Australia (nsw ggas)
Green Investment Scheme CCX = Chicago Climate Exchange
Economas en Transicin
Corporacin Andina de Fomento - CAF
NSW GGAS = New South Wales Greenhouse Gas Abatement Scheme
Es necesario precisar que Australia ha ratificado el pk a fines de 2007, razn por la cual el mercado nsw ggas, ya est ligado a Kyoto. Los Mercados de Carbono incluyen numerosos productos o categoras de unidades, a saber: Unidades de Cumplimiento Nacional: son unidades o derechos que pueden ser utilizados para el cumplimiento de una obligacin nacional o subnacional que limita la emisin de geis. Las unidades son emitidas por el responsable del programa, por ejemplo, el ets de la Unin Europea, que se constituy mediante la publicacin de la Directiva 2003/87/ce sobre comercio de emisiones de co2, que fij para el 1 de enero de 2005 el comienzo de actividades del mercado. Asimismo, el 27 de octubre de 2004 se public la Directiva 2004/101/ec, conocida como la Directiva de Enlace (Linking Directive) pues tiene por objeto armonizar el ets con el sistema del Protocolo de Kyoto, incorporando los mecanismos flexibles. As, se reconocer en el ets los certificados emitidos bajo el mecanismo de desarrollo limpio (mdl) o por proyectos de implementacin conjunta (ic).
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El comercio de derechos de emisin es un sistema que permite asignar a las empresas cuotas para sus emisiones de geis en funcin de los objetivos de sus respectivos gobiernos en materia de medio ambiente. El sistema permite a las empresas superar su cuota de emisiones a condicin de que encuentren otras empresas que produzcan menos emisiones y les vendan sus cuotas. Unidades de cumplimiento Kyoto: son unidades que pueden ser utilizadas por una de las Partes del Protocolo de Kyoto para el cumplimiento de sus compromisos de limitacin de emisiones de geis bajo el Protocolo. Estas incluyen aaus, erus, rmus y cers. Las Unidades de Reduccin de Emisiones erus, son unidades generadas a partir de proyectos de Implementacin Conjunta (Art. 6 del pk). Las Reducciones Certificadas de Emisiones cers son unidades generadas a partir de proyectos del Mecanismo para un Desarrollo Limpio (Art. 12 del pk). Las Unidades de la Cantidad Atribuida aaus son unidades generadas por los pases Anexo I a partir de sus inventarios nacionales en el ao base y sus cantidades atribuidas. Las Unidades de Absorcin rmus son unidades generadas por actividades domsticas de secuestro de carbono en el sector lulucf (Arts. 3.3 y 3.4 del pk). Las Reducciones Certificadas de Emisiones Temporarias tcer son unidades generadas a partir de actividades de forestacin o reforestacin en el Mecanismo de Desarrollo Limpio (Art. 12 del pk). Las Reducciones Certificadas de Emisiones de Largo Trmino icer son unidades generadas a partir de actividades de forestacin o reforestacin en el Mecanismo de Desarrollo Limpio. Las Reducciones Verificadas de Emisiones vers, son unidades generadas a partir de proyectos voluntarios que reduzcan emisiones de dixido de carbono, que an no fueron certificadas y que son adquiridas contra entrega del informe de verificacin. Los principales compradores de crditos de carbono en el mundo, son los pases desarrollados y, los principales vendedores, Latinoamrica y Asia.
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Actividades nacionales relevantes relacionadas al cambio climtico

Bolivia ratific la Convencin Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climtico en 1994 y ratific el Protocolo de Kyoto en 1999. Para satisfacer sus compromisos asumidos en la Convencin, Bolivia cre en 1995 el Programa Nacional de Cambios Climticos (pncc), actualmente en el organigrama del Viceministerio de Planificacin Territorial y Medio Ambiente dependiente del Ministerio de Planificacin del Desarrollo. La Convencin establece que todas las Partes deben elaborar, actualizar, publicar y facilitar a la Conferencia de las Partes a travs de la Comunicacin Nacional, la informacin referida a la inventariacin de emisiones por fuentes y absorcin por sumideros de geis de origen antropognico no controlados por el Protocolo de Montreal5, as como tambin la descripcin general de las polticas y medidas que ha adoptado o prev adoptar para la aplicacin de la Convencin y cualquier otra informacin pertinente sobre la temtica del Cambio Climtico y destinada a lograr el objetivo ltimo de la misma, con inclusin de datos pertinentes para el clculo de las tendencias de las emisiones mundiales. En 2002, el Gobierno nomin a la Autoridad Nacional Designada (and) ante la Secretara de la Convencin Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climtico. El Viceministerio de Planificacin Territorial y Medio Ambiente es la and y el titular de la Oficina de Desarrollo Limpio (odl) dependiente del pncc, creada en septiembre del 2002 mediante ra. No. 20/02, es la instancia operativa de la and. A la fecha la Oficina de la odl tiene en cartera 25 proyectos mdl, de los cuales, slo dos han llegado a la fase de registro y certificacin: Hidroelctrica Boliviana s.a. que el 16 de junio de 2007, ha comunicado a la Superintendencia de Pensiones Valores y Seguros que, habiendo cumplido con la Validacin y otras exigencias requeridas por los procedimientos aplicables, el Sistema Hidroelctrico del Ro Taquesi ha sido Registrado, como actividad del Mecanismo de Desarrollo Limpio del pk y mediante mensaje electrnico del equipo cdm recibido el
5 Acuerdo Internacional relativo a la proteccin de la capa de ozono.
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da 18 de junio, la Sociedad, ha recibido la comunicacin oficial de dicho registro. Asimismo, el Proyecto de Accin Conjunta Noel Kempf Mercado6 ha certificado vers, vale decir, certificados de reduccin voluntaria en el marco de una ic entre Estados Unidos y Bolivia. El pas ha promulgado la Ley del Medio Ambiente N 1333 y sus Reglamentos que, en algunos aspectos, ha sido complementada con otras leyes y con la adhesin y ratificacin a diversas convenciones internacionales en materia ambiental. Sin embargo, la referida Ley, slo incorpora algunos principios relevantes relativos a la materia como son los contenidos en sus artculos 90 y 91, que sealan que las actividades pblicas y privadas destinadas a la preservacin del medio ambiente y al desarrollo sostenible deben contar con mecanismos de fomento e incentivos arancelarios, fiscales o de otra ndole. Estos mecanismos e incentivos, hasta la fecha no han sido desarrollados. En consecuencia, el pas ha creado las herramientas indispensables para cumplir sus compromisos asumidos como parte en la cmnucc y el Protocolo de Kyoto. La Oficina de Desarrollo Limpio dependiente del pncc ha elaborado un Proyecto de Ley del Carbono denominado Anteproyecto de Ley de Comercio de Emisiones que no ha sido suficientemente discutido y, menos todava, remitido al Congreso para su aprobacin. El Plan Nacional de Desarrollo (pnd) Bolivia Digna Soberna, Productiva y Democrtica Para Vivir Bien (Lineamientos Estratgicos 2006-2011), Acpite 4.4.4 Recursos Ambientales, numeral iv. Reduccin de gases de efecto invernadero (gei) y secuestro de carbono (pg 176)7, literalmente seala: El Estado a travs del cambio de la matriz energtica,
6 Los proyectos como el PACNK, basados en la conservacin de bosques naturales, no sern considerados dentro de las opciones forestales del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) hasta el 2012. Por ahora, hay la posibilidad que los GEI mitigados por bosques naturales sean colocados en mercados voluntarios, la adquisicin de los mismos respondera ms a un respaldo poltico, que al comercio real de emisiones. Texto aprobado por Decreto Supremo N 29272 de 12 de septiembre de 2007 y publicado por la Gaceta Oficial de Bolivia en su edicin especial N 0103 el 21 de septiembre de 2007.
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la forestacin, reforestacin y conservacin, participa en la generacin de excedentes en calidad de propietario de los recursos naturales a travs de la certificacin, negociacin internacional, mediante la estrategia de Generacin de ingresos por sumideros de carbono a travs de forestacin y reforestacin que posibilitar la venta y distribucin equitativa y solidaria de los beneficios generados por la comercializacin de bonos del carbono en mercados internacionales emergentes, en el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio. Tambin, en la pg 179 refiere que habr una reforma normativa de la temtica ambiental (Ley de Biodiversidad, Ley de Carbono, Ley Forestal y Ley de Medio Ambiente, etc.) No obstante los buenos propsitos antes referidos y, a pesar de que Bolivia es un pas mega diverso por los recursos ambientales que posee y, en este entendido, apto para atraer inversin extrajera directa del mdl, en comparacin con los otros pases de la regin, los resultados obtenidos en este aspecto han sido escasos.
Volumen de reducciones de emisiones certificadas (CER) esperado de proyectos registrados
1. China: 45% 2. India: 16.3% 3. Latinoamrica: Brasil: 10.14% Mxico: 3.82% Argentina: 2.2 Chile: 1.85% Ecuador: 0.26% Colombia: 0.2
Uruguay Jamaica Panam Dominican Republic Costa Rica Bolivia Honduras Cuba El Salvador Colombia Ecuador Nicaragua Per Chile Argentina Mxico Brazil
0.00% 10.00% 20.00%
RM = Resto del Mundo LAC = Latinoamrica y el Caribe
30.00%
40.00%
50.00%
% sobre RM
% sobre LAC
Corporacin Andina de Fomento - CAF
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La inestabilidad e indefinicin poltica y jurdica por la que atraviesa el pas son caldo de cultivo que ahuyenta la inversin y, tambin inciden en la definicin de una estrategia nacional en materia medioambiental. En Bolivia, lamentablemente todo est latente, pero nada se resuelve, siendo la incertidumbre el pan de cada da. En materia legal, la situacin se ve agravada con la ausencia de un marco jurdico adecuado que en general plasme en una Ley los enunciados del Plan de Desarrollo Nacional del Gobierno y, en particular que norme la naturaleza jurdica de los Certificados de Reduccin de Emisiones (cers), as como tambin el derecho propietario de estos ttulos. Tampoco existe normativa sobre la emisin primaria y comercializacin en el mercado secundario de los referidos cers o certificados de carbono. Como se ha expuesto a lo largo de este trabajo, un cers representa el derecho de emitir una tonelada de dixido de carbono (co2) en la atmsfera. Constituyen certificados o ttulos que si bien no tienen un valor monetario intrnseco, otorgan derechos subjetivos a sus titulares ya sea para cumplir un compromiso obligatorio o voluntario de reduccin de emisiones de geis, ya sea para ser comercializados a cambio de un precio en los mercados de carbono. De otra parte, como tambin se ha explicado, el cer es un documento sui generis, puede ser catalogado indistintamente como un documento pblico o privado ya que, an cuando pueda beneficiar a personas privadas, la responsabilidad de su existencia, permanencia y cumplimiento obliga al pas Anfitrin, en este caso a Bolivia. En ausencia de un marco normativo expreso, es una tarea difcil catalogar a los cers en una u otra categora del derecho a fin de determinar su naturaleza jurdica. En desconocimiento de esta situacin, tambin, es una tarea por dems complicada argumentar que la generacin de cers y su consecuente traslacin fuera del pas o su transferencia a favor de terceros, constituyen hechos generadores de impuestos, tomando en cuenta que los acuerdos internacionales y la doctrina ambiental los han creado con fines altruistas de proteccin del medio ambiente, es decir, que su concepcin rebasa los fines propios de los tributos ordinarios. La doctrina (escasa todava respecto a esta temtica) se inclina por otorgar a las transacciones con cers que se realizan en el marco de los
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mecanismos flexibles, tratamientos tributarios especiales porque los consideran tributos ticos, cuyo fin, la proteccin ambiental, rebasa los fines propios de los tributos ordinarios. Al efecto, los pocos pases que han normado la aplicacin de los mecanismos flexibles del pk, otorgan incentivos tributarios al comercio de Certificados del Carbono, acordes con la naturaleza jurdica que les hayan asignado. Veamos algunos ejemplos: Espaa. El marco jurdico espaol est integrado por el Real Decreto Ley 5/2004, de 27 de agosto por el que se regula el rgimen del comercio de derechos de emisin de geis (convalidado a travs de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el rgimen del comercio de derechos de emisin de gases de efecto invernadero); el Real Decreto 1866/2004, de 6 de septiembre, por el que se aprueba el Plan nacional de asignacin de derechos de emisin, 2005-2007 y la Resolucin de 7 de septiembre de 2004, de la Secretara General para la Prevencin de la Contaminacin y del Cambio Climtico, por la que se da publicidad al listado provisional de instalaciones incluidas en el mbito de aplicacin del Real Decreto Ley 5/2004, de 27 de agosto, que se regula el rgimen de comercio de derechos de emisin de gases de efecto invernadero. La ltima disposicin mencionada, vale decir el Real Decreto Ley 5/2004, aprobado por Ley 01/2005, en su Artculo 2 define a los derechos de emisin, vale decir a los certificados de carbono como Artculo 2. A efectos de lo dispuesto en este Real Decreto-ley, se entender por: a) Derecho de emisin: el derecho subjetivo a emitir, desde una instalacin incluida en el mbito de aplicacin de este Real Decreto-ley, una tonelada equivalente de dixido de carbono, durante un perodo determinado. Esta definicin tambin est incorporada en el captulo v. Derechos de emisin, artculo 20, Naturaleza jurdica de los derechos de emisin. En virtud a la definicin dada, la administracin tributaria espaola cataloga a los cers como una licencia administrativa, en consecuencia, la entrega de los derechos contenidos en la licencia equivalen a la prestacin de un servicio y, por tanto, los cers estn gravados por el impuesto al Valor Aadido. Empero, como quiera que la legislacin espaola prev una
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asignacin gratuita de cers a favor de las empresas, esta primera asignacin (emisin primaria), no est gravada con ningn impuesto. (Ver Repuesta a Consulta Tributaria N V1335-06, disponible en Internet) Argentina. Mediante Ley N 26093 de 19 de abril de 2006 (Ley de Biocombustibles) ha dispuesto que Todos los proyectos calificados y aprobados por la Autoridad de Aplicacin sern alcanzados por los beneficios que prevn los mecanismos sean Derechos de Reduccin de Emisiones; Crditos de Carbono y cualquier otro ttulo de similares caractersticas del Protocolo de Kyoto de la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico de 1997, ratificado por Argentina mediante Ley N 25.438 y los efectos que de la futura ley reglamentaria de los mecanismos de desarrollo limpio dimanen. (Artculo 17). Los beneficios que prevn los mecanismos aludidos, estn contemplados en los artculos 13, 14 y 15 de la referida Ley de Biocombustibles. Los incentivos tributarios, en forma especfica, estn considerados en el artculo 15, liberando a dichas actividades de todo impuesto o tributo. Chile. La Ley 19.300 sobre las Bases Generales del Medio Ambiente, en su artculo 47 establece que los planes de prevencin o descontaminacin podrn utilizar, segn corresponda, los siguientes instrumentos de regulacin o de carcter econmico: a) Normas de emisin; b) Permisos de emisin transables; c) Impuestos a las emisiones o tarifas a los usuarios, en los que se considerar el costo ambiental implcito en la produccin o uso de ciertos bienes o servicios, y d) Otros instrumentos de estmulo a acciones de mejoramiento y reparacin ambientales. Asimismo, en su artculo 48, prev que una ley establecer la naturaleza y las formas de asignacin, divisin, transferencia, duracin y dems caractersticas de los permisos de emisin transables. La Ley prevista en el artculo 48 citado ut supra, todava no ha sido votada, pero est en discusin un Anteproyecto de Ley denominado Bonos de Descontaminacin, donde se prev un mecanismo similar al que opera en Espaa ya que dispone que los cupos de emisin sern asignados por el Estado a ttulo gratuito, basndose en los siguientes parmetros: emisiones histricas de las fuentes y emisin de referencia. Luego estos cupos podrn ser transformados en bonos por las fuentes emisoras, de
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lo que cabe concluir que en un primer momento no existirn bonos de descontaminacin y slo los habr cuando alguna fuente desee reducir su capacidad de emisin. Como se puede advertir de lo antes expuesto, los cers (permisos, derechos subjetivos, bienes intangibles, licencias, crditos, bonos o la denominacin que tengan), estn conformados por aquel grupo de actos administrativos en virtud de los cuales se autoriza a que, en el ejercicio de una determinada actividad, puedan ser emitidos al medio ambiente (atmosfrico, acutico, suelo) una cantidad mxima y determinada de contaminantes y, paralelamente, a disponer de todo o parte de dicha cantidad cuando sta no es utilizada. Se trata de instrumentos de gestin ambiental de tipo econmico, que se estima sustituyen a otros de igual naturaleza, pero de sentido contrario, como son los impuestos a las emisiones. En el Derecho comparado la idea de la transferibilidad de las emisiones no es nueva; sin embargo, su aplicacin no cuenta con muchos exponentes. As los permisos de emisin transables, o al menos el principio de un mercado de emisiones, se reducen a ejemplos estatales para algunos contaminantes en Estados Unidos de Norteamrica. Empero, lo expuesto tambin pone en evidencia que las ic y el mdl constituyen una verdadera oportunidad para los pases en desarrollo, de obtener los beneficios del mercado de carbono emergente, a travs de las inversiones de capitales extranjeros de pases desarrollados y de la transferencia de tecnologas que contribuyan al desarrollo sostenible, a cambio de que los pases desarrollados reduzcan parte de sus emisiones de geis a un menor costo. Por estar en una fase inicial, las ic y el mdl mantienen cuestiones no definidas, tanto a nivel internacional, como a nivel nacional: naturaleza jurdica de los cers, propiedad y tratamiento impositivo. Resulta de la mayor importancia que se resuelvan estos aspectos, ya que los pases en desarrollo estn en competencia para atraer inversin extranjera proveniente del mdl y, desde luego que la inversin se concentrar en los pases que ofrezcan mayor seguridad y ventajas econmicas. Bolivia tiene actualmente en cartera 25 proyectos y, dependiendo de su marco regulatorio, podra atraer mayor inversin. Al efecto, no hay que perder la idea que subyace en esta clase de instrumentos cual es la de un
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incentivo econmico indirecto o un premio por un esfuerzo descontaminador, equiparando as la falta de internalizacin de los costos ambientales que puede suponer el ejercicio de una actividad que no ha asumido dicho esfuerzo. El Protocolo de Kyoto ha entrado en vigor, el Sistema de Comercio de Emisiones de la Unin Europea ha comenzado sus operaciones, y existen otros Sistemas de Comercio de Emisiones en diversos pases en los que se comercializan los certificados de reduccin de emisiones de geis. Por otra parte, la mayora de los pases en desarrollo han establecido su Autoridad Nacional Designada y han dictado la normativa que establece la aprobacin nacional de proyectos mdl, cumpliendo con los requisitos exigidos para participar en este mecanismo. Asimismo, la mayor parte de las actividades de proyectos se encuentran en Amrica Latina y Asia. Todo esto demuestra el inters y el enorme esfuerzo dedicado a esta tarea, as como el compromiso de la comunidad internacional, sobre todo, de aquellos que no tienen obligaciones especficas de reduccin de emisiones. Es de esperar que este mercado se desarrolle en forma completa y que el objetivo del mismo, que es el de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, se cumpla y a tiempo, porque el cambio climtico ya es un hecho que afecta a todos en mayor o menor proporcin, sin importar en qu anexo del Protocolo estemos.
Hechos recientes
En junio ltimo, en Alemania, los siete pases ms ricos del planeta, ms Rusia (g-8), no fueron capaces de ponerse de acuerdo sobre el lanzamiento de un plan de reduccin de las emisiones de los gases de efecto invernadero que suceda al de Kyoto. El 16 de noviembre de 2007, en Valencia (Espaa), se present el Cuarto Informe de Evaluacin del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climtico (ipcc), que resume los puntos clave de los tres grandes informes publicados este ao sobre la ciencia del cambio climtico. Este ser el documento de referencia ms importante para los polticos en los prximos aos.
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El ipcc informa del cambio climtico inequvoco que ya est ocurriendo y avisa de que el calentamiento global provocado por el ser humano podra dar lugar a impactos bruscos o irreversibles. Sin embargo, de acuerdo a los datos del informe, los impactos se pueden evitar mediante la estabilizacin de los gases de efecto invernadero con las tecnologas actualmente disponibles o aquellas que se espera sean comercializadas en las prximas dcadas. El ipcc y el ex vicepresidente de los Estados Unidos Al Gore ganaron este ao el premio Nbel de la Paz por su esfuerzo para divulgar el conocimiento sobre el cambio climtico causado por el hombre y sentar las bases de las medidas necesarias para luchar contra este problema. Los cines de todo el mundo estn pasando la pelcula: La Verdad Incmoda de Al Gore donde se hace una denuncia sobre cmo el hombre est modificando el clima y las catstrofes que se avecinan. Todos los estudios arriban a la conclusin de que la humanidad es la principal responsable de la acumulacin de gases de efecto invernadero en la atmsfera y, por tanto, de que es la causante del cambio climtico mundial. Entre el 3 y 14 de diciembre de 2007, en Bali (Indonesia) se desarrolla la Conferencia de Cambio Climtico de Naciones Unidas, donde representantes de alrededor de 190 pases se renen para concertar un nuevo acuerdo para frenar las emisiones de gases con efecto invernadero. Este nuevo tratado est llamado a sustituir o ampliar el Protocolo de Kyoto. Se pretende que el nuevo acuerdo culmine en 2009. El calentamiento global es un tema controvertido y de candente actualidad, mientras el mundo se pone de acuerdo en complementar o modificar el Protocolo de Kyoto que estar vigente hasta el 2012, Estados Unidos, el pas ms contaminante de la tierra, todava no lo ha ratificado y, otros pases que son contaminantes como China, India, Mxico y Brasil, no han asumido compromisos de reduccin. El criterio compartido por la Unin Europea, Japn y Canad es reducir las emisiones globales al menos a la mitad en 2050, qu pasar entonces en el perodo Post Kyoto, sin lugar a dudas que el mundo lo dir
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Conclusiones
La situacin ambiental a todo nivel presenta una problemtica compleja para los diferentes agentes sociales y econmicos que componen a una comunidad, entendida en lo domstico, pblico, regional e interregional, en cuyo caso se entiende como la comunidad global. En tal situacin, la experiencia demuestra que todo sistema complejo que no tiene una definicin o solucin posible en el corto plazo, termina siendo resuelta mediante la regulacin y/o medidas de apoyo poltico-econmicas que trascienden a los involucrados, y que por lo general acaban por ser aceptados, sin que por ello se haya encontrado una solucin. Ms aun, la problemtica ambiental se va transfiriendo entre las diferentes pocas del desarrollo mundial, dejando los desafos a las siguientes generaciones. De alguna manera, el tratamiento de la problemtica ambiental se asemeja a los eventos crticos de la economa (crisis energtica, petrleo, agua y en general crisis asociadas a sectores basados en recursos naturales), ya que la contaminacin y la degradacin de los recursos naturales son factores crticos para la misma. Esto hace prever que su resolucin es altamente compleja en el corto plazo. Existe la posibilidad de daos y costos irreversibles, los periodos son muy largos entre las emisiones y los posibles efectos; las causas y los efectos varan extensamente entre regiones y, los resultados de acciones para mitigarlo son a muy largo plazo. La creacin de polticas para proteger eficazmente los sistemas humanos y naturales del cambio climtico se complica an ms si se considera que se requiere de la cooperacin internacional. El esquema de los mecanismos flexibles previstos en el pk tienen un enfoque de economa de mercado de modo que los Estados con compromisos tienen la opcin de cumplir sus cuotas de reduccin mediante la conversin de sus matrices tecnolgicas empleando tecnologas ms limpias, invertir en proyectos de reduccin de emisiones a escala internacional o comerciar con los derechos de emisin. El sistema de Kyoto, como todo esquema de mercado, genera polmica. Empero es el nico sistema internacional que se tiene para mitigar el problema del calentamiento global y, con l surgen nuevos riesgos y oportunidades para los pases en Desarrollo.
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Los pases con significativas coberturas boscosas, alta biodiversidad y potencial para participar dentro del mdl, como es el caso de Bolivia, tienden a competir entre ellos por atraer proyectos de inversin, siendo necesario, en consecuencia, conocer sus repercusiones en varios mbitos, as como las posibles opciones de respuesta para poder evaluar los costos y beneficios, y los riesgos de tomar una posicin activa o pasiva frente al problema. En efecto, slo conociendo a fondo el problema, el pas tendr una posicin coherente en materia del cambio climtico. Es necesario entonces definir una estrategia nacional sobre medio ambiente a cargo de una comisin multidisciplinaria, con participacin pblica y privada, que sea la responsable de hacer el seguimiento y de proponer las acciones ms recomendables para el beneficio de todos los bolivianos. En materia jurdica, al menos deberan analizarse los siguientes temas: i. ii. iii. iv. Marco Jurdico Internacional. Aspectos normativos e institucionales de los pases inversores. Disposiciones normativas e institucionales de los pases anfitriones Relaciones contractuales entre inversores, proponentes y participantes de Proyectos mdl. v. Aspectos contractuales relativos a la venta de cers. vi. El riesgo poltico del Pas Anfitrin y, como incide este riesgo en la atraccin de inversin. vii. Los procedimientos nacionales que se aplican para la aprobacin de proyectos mdl si son claros, transparentes y eficientes. viii. El apoyo que el pas est dando para el desarrollo de los Proyectos. ix. La propuesta de un marco normativo que regule el comercio de cers. Propiedad de los cer: pblicos o privados, aspectos fiscales, etc.
Bibliografa
naciones unidas
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332
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ministerio de desarrollo sostenible y planificacin
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Migracin forzada de colombianos al Ecuador
Resumen El texto presenta la Introduccin y las Conclusiones de los resultados preliminares del estudio sobre migracin forzada de colombianos al Ecuador, que forma parte del proyecto de investigacin comparativa que tambin involucra a otras regiones. Fue una investigacin coordinada por Pilar Riao Alcal (University of British Columbia, ubc, Canad) y Marta Ins Villa Martnez (Corporacin Regin, Colombia). Adems de ellas, participaron del trabajo Luz Amparo Snchez M., Ana Mara Jaramillo A. de la Corporacin Regin Colombia, Pilar Riao-Alcal, Patricia Daz, Martha Colorado, Amantina Osorio, de la ubc y Fredy Rivera, Hernando Ortega y Paulina Larretegui de la flacso-Ecuador. Como dicen sus autores/as, en su conjunto el trabajo comparativo pretende aportar al anlisis de diversas tipologas migratorias: el refugio y el desplazamiento interno, identificando, adems, cmo los miedos sociales, la memoria histrica y las representaciones sociales sobre los desplazados y refugiados influyen en su integracin al nuevo ambiente social y las respuestas de las poblaciones receptoras ante ello. Tambin se ilustran las caractersticas diferenciadas de este proceso migratorio segn sea la frontera que se cruce, los contextos locales de la sociedad receptora, las polticas pblicas sobre desplazamiento y refugio, las maneras cmo stas se implementan y los trayectos individuales y colectivos de las personas desplazadas o refugiadas. El trabajo refleja, as, una de las aristas de una forma dolorosa de integracin desde abajo, en contextos de gran conflictualidad poltica y social como la que se cierne actualmente sobre Amrica Latina.
Introduccin
La entrada al segundo milenio signific para el Ecuador asumir una serie de retos en materia de proteccin internacional humanitaria expresados en sus
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distintas formas. Si bien en dcadas pasadas existieron experiencias de asilo poltico ya que desde los aos cincuenta, personas de origen guatemalteco llegaron al pas en busca de refugio y en los setenta y ochenta lo hicieron cantidades importantes de ciudadanos provenientes del Cono Sur que escaparon de las dictaduras militares, es a partir del ao 2000 que el Ecuador se constituye como el primer receptor de poblacin colombiana en bsqueda de refugio, tanto en el continente como a nivel mundial. A diferencia de aos pasados, es la primera ocasin en que el Ecuador recibe poblacin inmigrante forzada proveniente de un pas con el cual mantiene vnculos de variada naturaleza y con el que ha compartido importantes procesos histricos. En efecto, los flujos migratorios de las poblaciones colombianas a Ecuador son parte de una relacin vecinal que comienza en 1824 con la adscripcin de la ex Real Audiencia de Quito al Departamento de Cauca, para continuar mediante intercambios comerciales, bienes y servicios durante el establecimiento y consolidacin de los Estados nacionales a cada lado de las nacientes fronteras nacionales. Estas fronteras no lograron ser obstculo para que se desarrollaran dinmicas propias entre las poblaciones asentadas en las zonas de frontera sur colombiana y norte ecuatoriana. De hecho, hasta la actualidad pueden observarse continuidades culturales y hasta de parentesco en las zonas geogrficas sealadas anteriormente. La presencia de redes familiares de comerciantes, interdependencias productivas que sirvieron para integrar a varias zonas econmicamente complementarias, y los intercambios rituales producidos entre la poblacin negra localizada en la provincia de Esmeraldas y la ubicada en el Departamento de Nario, sumado a los contactos milenarios establecidos entre las etnias amaznicas de ambos pases, constituyen una constatacin de la riqueza histrica y dinmica sociocultural que pervive hasta el da de hoy en esos sitios con distintas lgicas productivas. La presencia de poblacin inmigrante de origen colombiano ha estado relacionada de varias maneras con la historia econmica del Ecuador. En las primeras dcadas del siglo xx, la explotacin del caucho y madera en los bosques tropicales represent una actividad atractiva para las familias colombianas cercanas a las provincias de Esmeraldas y Napo; posteriormente, en las dcadas del sesenta y setenta, el desarrollismo, ligado al proceso de
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reforma agraria y colonizacin, impuls, por un lado, el poblamiento de las franjas limtrofes bajo la categora de fronteras vivas y, por otra parte, dinamiz la ocupacin del suelo en reas de expansin agropecuaria, como Santo Domingo de los Colorados donde se asentaron familias de origen colombiano en bsqueda de sustento y sobrevivencia. Paralelo a este proceso, la produccin petrolera localizada en las provincias noramaznicas constituy tambin un factor de atraccin adicional para ciudadanos colombianos que buscaban una fuente de ingreso. Este patrn histrico que es asumido como relativamente normal en las zonas de contacto fronterizo binacional fue alterado por la presencia de flujos no tpicos de inmigrantes que llegaron en forma masiva a Ecuador desde finales de los aos noventa. Si en dcadas pasadas existieron motivaciones de tipo laboral, comercial, de parentesco o ritual, la peculiaridad de estas nuevas inmigraciones radica en las causales violentas que condujeron a individuos y familias para cruzar las fronteras nacionales ecuatorianas, pues la mayora de estas personas escaparon de los conflictos internos que no han podido ser resueltos por los consecutivos gobiernos colombianos desde hace ms de medio siglo. De esa manera, la Repblica del Ecuador se convierte en receptor de inmigrantes forzados1 de un pas vecino y transforma su tradicional imagen de un Estado pequeo que acoga principalmente a asilados polticos que eran perseguidos por las dictaduras militares. El recrudecimiento de los distintos tipos de violencias oblig a miles de personas a huir y posteriormente, solicitar refugio y proteccin humanitaria debido a las amenazas provenientes de distintos actores armados no necesariamente ubicados en el espectro poltico; de hecho, debe mencionarse que existe un fenmeno de multicausalidad del conflicto interno colombiano en el que las violencias existentes estn relacionadas con factores regionales y continentales que incorporan distintas lgicas e intereses.
1 La distincin entre migracin forzada y migracin econmica se vuelve compleja en trminos metodolgicos y ticos, pues la reactividad y pro-actividad presentada al momento de emigrar de los sitios de origen resultan incompletas sin un anlisis sociolgico y psicolgico ms profundo. De igual forma, el carcter voluntario o involuntario se entrecruza entre lo que es real y lo que es interpretado como real (Turton, 2003).
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Entre los factores explicativos de este conflicto est la estrategia de seguridad diseada por los eeuu para la regin desde 1998 conocida como Iniciativa Andina y la aplicacin militar del Plan Colombia con todas sus facetas, planes e impactos en los pases vecinos. Sin lugar a dudas, la conjuncin de estos factores ha incrementado la presencia de inmigrantes forzados en Ecuador.2 El Plan Colombia que fue diseado inicialmente en el gobierno del presidente Pastrana bajo el nombre de Plan de desarrollo: Cambio para construir la paz 1998-2002 posee actualmente un conjunto de acciones y estrategias militares3 que lejos de contrarrestar el narcotrfico y el terrorismo han promovido la desproteccin de los derechos humanos de las personas inmigrantes y han desencadenado tensiones bilaterales con los pases vecinos de Colombia. En este contexto, las autoridades gubernamentales ecuatorianas han tenido que manejar y enfrentar un panorama bilateral complejo que est sujeto a las dinmicas y tiempos como se procesa el conflicto interno en Colombia y que afecta al pas en general y a las zonas fronterizas en particular.4
2 El incremento de la presencia de personas colombianas que solicitan proteccin y refugio en territorio ecuatoriano no descarta la posibilidad de migraciones temporales que presentaran ms bien racionalidades de tipo econmico. De todas maneras se expone la situacin para hacer notar el caso de personas que dicen estar en condicin de refugio, sin corresponder con la realidad, es decir, el empleo de la figura del refugio como mecanismo instrumentalizado para permanecer en Ecuador y desarrollar actividades informales de comercio. Este tipo de situaciones se documentaron en el estudio realizado por F. Rivera y S. Cuesta en el ao 2003 (Flacso, 2003). La ayuda financiera para Colombia por parte de los EEUU entre 1989 y 1999 fue de 1.388 millones de dlares en asistencia antidrogas y de seguridad. En el 2003 recibi 860,3 millones, de los cuales 519,2 fueron de asistencia militar y 123,1 para la polica. El presupuesto solicitado para el ao 2007 es de 584,4 millones de dlares que est sujeto a la aprobacin del Senado de los Estados Unidos (Wola 2007: 4). El tratamiento del calentamiento fronterizo ha promovido acciones gubernamentales que priorizan planes de seguridad nacional. En efecto, las autoridades vieron la necesidad de establecer zonas de reserva de seguridad dentro del territorio nacional en espacios comprendidos a 20 km. de las fronteras donde las autoridades militares tienen varios controles sobre las autoridades civiles; de esa manera, mediante Decreto No. 2 publicado en el Registro Oficial Secreto No. 358-S firmado por el ex presidente Gutirrez, el Ministro de Defensa y el jefe del Comando Conjunto de las FFAA el 7 de abril del 2003 se crean reas
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Las relaciones bilaterales entre Ecuador y Colombia han transitado por momentos de tensin en varios aspectos. A ms del pedido formal ecuatoriano para que no se fumigue con substancias sospechosas de producir daos en salud y medio ambiente, las autoridades impusieron medidas migratorias unilaterales como la obligacin a las personas colombianas de presentar su pasado judicial, medida que vulnera los acuerdos de libre trnsito establecidos por los Estados miembros de la Comunidad Andina de Naciones.5 Tal ha sido el nivel de tensiones en el plano diplomtico que el Ecuador no tuvo embajador en Bogot durante varios meses entre el 2006 y el 2007 en respuesta a las posiciones del gobierno del Presidente Uribe con respecto a los temas que generaron las tensiones fronterizas. De acuerdo con este panorama, los flujos de inmigracin forzada constituyen un reto y una responsabilidad concreta que ha sido asumida por diversos organismos estatales, entidades internacionales, ong y la misma sociedad receptora. El Ecuador, a diferencia de otros estados fronterizos con Colombia, es un pas con una larga tradicin humanitaria que como signatario de la Convencin de Ginebra y otros tratados internacionales contra la tortura y la proteccin de los derechos humanos ofrece proteccin a personas en bsqueda de asilo; de esa forma, las acciones que han emprendido el Estado, los organismos internacionales involucrados en el tema y la sociedad ecuatoriana para afrontar el tema de la inmigracin forzada y el refugio, combinan las exigencias del rgimen internacional de proteccin humanitaria con las dinmicas y ciclos de su propio sistema poltico que ha sido inestable institucionalmente en los ltimos aos.
de reserva y restringe la circulacin para personas y vehculos en los poblados fronterizos del norte por motivos de seguridad nacional. El texto del decreto establece que las zonas fronterizas y reas reservadas se incluirn en el Plan de Guerra de las Fuerzas Armadas, que estarn bajo la responsabilidad del Comando Conjunto que de acuerdo a la Ley de Seguridad Nacional podr proponer la actualizacin de datos y delimitacin geogrfica, mantener o cambiar la calificacin de residentes temporales o permanentes o regular las restricciones militares impuestas cuando la situacin as lo determine. Tal medida se adopt en el perodo del ex presidente Gustavo Noboa, quien acogi las presiones y demandas de autoridades y distintos sectores de la sociedad asentados en las zonas fronterizas con Colombia.
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En efecto, los sucesivos problemas de ingobernabilidad han producido cambios abruptos en la estructura del Estado ecuatoriano y han contribuido para que el desempeo institucional sea lento e ineficiente en varios sectores de la administracin pblica que no ha logrado desarrollar una gestin sostenible. Este ltimo factor ha repercutido para que se construyan polticas pblicas integrales y se planifique una adecuada dotacin de recursos necesarios para hacer frente a las demandas de la poblacin refugiada que requiere ser atendida en las distintas ciudades donde se encuentran viviendo. En aos recientes se han realizado estudios desde distintas perspectivas analticas para explorar una serie de problemticas interconectadas alrededor del tema de la inmigracin forzada en Ecuador. No obstante, existe en muchos de los anlisis la tendencia a mirar el problema del refugio como una preocupacin principalmente fronteriza y conceder a la regin noramaznica un protagonismo excesivo que invisibiliza las situaciones de otras ciudades del pas; de esa manera, el tema de la proteccin y la integracin corre el riesgo de ser reducido o cooptado por asuntos de seguridad nacional o por discusiones de naturaleza jurdica e institucional que si bien son importantes, no constituyen la expresin de las mltiples realidades que afrontan cotidianamente los inmigrantes forzados en territorio ecuatoriano. En el documento que presentamos, exponemos varios datos relacionados especficamente con el perfil socio-demogrfico de la poblacin colombiana y en particular con la refugiada: mostramos el estudio de los principales marcos jurdicos e institucionales en los que se procesan las polticas de reconocimiento y proteccin a la poblacin refugiada, y hacemos una reflexin sobre los roles de las organizaciones pblicas y privadas que trabajan cotidianamente con refugiados. Tambin presentamos el anlisis de las experiencias de migracin forzada: los refugiados de convencin, es decir, aquellas personas que huyeron hacia Ecuador y presentaron una peticin de refugio que les fue aceptada y por consiguiente tienen estatus como refugiados, y las personas que viven en situacin de refugio, que incluye un amplio espectro de individuos que en algunos casos solicitaron refugio
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pero les fue negado, o en otros no solicitaron y permanecen en el Ecuador indocumentados o en una situacin de alta vulnerabilidad. Otra modalidad de refugio que documentamos es la de los reasentados, que son aquellas personas a las que un gobierno de otro pas mediante una preseleccin que hace Acnur bajo el criterio de que Ecuador no puede proporcionar la proteccin adecuada o no existen las condiciones para ofrecerles una solucin duradera les tramita el refugio y son reasentadas desde Ecuador hacia pases como Suecia, Canad, Brasil o Argentina. Estas experiencias de refugio fueron analizadas en tres ciudades: Quito, Ibarra y San Lorenzo. Cada una de ellas posee sus propias caractersticas y a ms de contener las versiones de refugio sealadas, se presentan similitudes y diferencias relevantes en los contextos donde se desenvuelve la vida cotidiana de los refugiados. A manera de aclaracin metodolgica, hay que sealar que las personas que participaron en los talleres o fueron entrevistadas en las tres ciudades, representan una poblacin diversa en cuanto a procedencia, perfiles socio-demogrficos y experiencias de refugio. Si bien en Quito se tuvo una asistencia ms elevada de personas que provenan de Bogot, en Ibarra y San Lorenzo participaron personas llegadas tanto de los departamentos fronterizos de Putumayo y Caquet como de departamentos como el Valle del Cauca, Tolima, Antioquia y la Costa Atlntica. La gran mayora de estas personas arribaron al Ecuador entre el 2002 y el 2004 y cerca de la mitad tenan reconocimiento como refugiados, mientras que a la otra mitad su solicitud de refugio les haba sido rechazada o estaban a la espera de los resultados de su apelacin. Quito. Capital de la Repblica, alberga a casi la mitad de los refugiados de origen colombiano6 desde aproximadamente el ao 2002. Por qu esta ciudad? Definitivamente, las personas refugiadas ven en esta ciudad mayores posibilidades para subsistir e insertarse en un medio laboral diverso o, simplemente, pasar relativamente inadvertidos en relacin con otros
6 El trabajo de campo de tipo cualitativo se realiz fundamentalmente en el barrio Solanda que se ubica en el sur de la ciudad y presenta una alta concentracin de colombianos en general y de refugiados en particular.
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lugares o regiones del pas. A este factor hay que sumar la presencia de una trama institucional, nacional e internacional que atiende algunos de los problemas de la poblacin refugiada, la cual ha generado por su cuenta redes de intercambio e informacin que sirven de referente y consulta para que otras personas colombianas en igual situacin puedan tomar la decisin de instalarse en la capital. Ibarra. Capital de la Provincia de Imbabura, tiene histricamente una fuerte vinculacin con la economa de los departamentos del sur colombiano, razn por la cual existen numerosas familias binacionales y una significativa poblacin colombiana. Esta ciudad se ha convertido actualmente en un lugar estratgico para las personas refugiadas que necesitan apoyo y proteccin humanitaria ya que dispone, en relacin con otras ciudades de mediano tamao, de una mayor capacidad institucional para atender las necesidades de las familias inmigrantes. Este sealamiento no implica necesariamente que se hayan solucionado los problemas cotidianos de los refugiados, sino que existe una cobertura de atencin ms amplia si la comparamos con Quito. En todo caso, en ambas ciudades el nivel de organizacin de los refugiados es ms bien precario, asunto que atenta contra la representacin y visibilidad que estas personas pueden tener en estas ciudades. La vecindad de esta ciudad con el sur colombiano ha promovido la existencia de flujos migratorios temporales en actividades comerciales y productivas que incorporan laboralmente a sus compatriotas y extienden la presencia de las redes familiares. San Lorenzo. Municipio perteneciente a la Provincia de Esmeraldas, limita con la selvtica frontera colombiana en su parte del litoral pacfico. Este pequeo poblado de menos de 5.000 habitantes en su casco urbano es uno de los que condensan mayores ndices de pobreza en el Ecuador y sufre la falta de atencin por parte de las autoridades del gobierno central; no obstante, en los ltimos aos ha cobrado importancia para el gobierno nacional por ser lugar donde se ha intensificado la violencia, el narcotrfico y presencia de varios actores armados que intranquilizan a la poblacin local. San Lorenzo es un municipio fronterizo de la provincia de Esmeraldas, que concentra un nmero importante de colombianos, pero la presencia institucional para afrontar asuntos relacionados con el refugio es escasa y
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temporal porque slo se hace presente cuando existen crisis humanitarias como la producida en noviembre del 2005.7 Este municipio representa un caso especial porque alberga a muchas personas a las que les ha sido negado el estatuto de refugiado y viven ah desde hace aos, configurando una situacin sui gneris: son muy visibles ante la sociedad local y al mismo tiempo esa condicin los vuelve invisibles ante determinadas instituciones locales e internacionales porque no son objeto de atencin de sus polticas debido a su permanencia ilegal en el Ecuador. Es un caso paradigmtico que devela tambin las contradicciones de las acciones institucionales en el tema de proteccin de los derechos humanos de estas personas, ya que la vivencia cotidiana est marcada por tensiones y presiones que hacen de los sin-refugio habitantes con alta vulnerabilidad y grandes dificultades para tener una vida digna y satisfacer sus necesidades bsicas. La seleccin de estas tres ciudades permite analizar y contrastar procesos de solicitud de refugio e incorporacin, tanto en grandes ciudades como en pequeos municipios, entre zonas de frontera y zonas del interior, entre regiones con alta concentracin de pobreza y desatencin gubernamental respecto a otras que concentran mayores recursos institucionales y polticos; de ah que haya sido importante introducir el anlisis de las polticas pblicas sobre el refugio en Ecuador porque los marcos jurdicos internos sobre este tema son recientes y todava no existe un balance sobre las debilidades y fortalezas del desempeo institucional nacional e internacional en torno al problema del refugio de inmigrantes forzados de origen colombiano en el pas.8
7 En noviembre del 2005 se produjo una serie de acciones violentas en territorio colombiano que causaron xodos de su poblacin hacia San Lorenzo. Las personas que huyeron fueron atendidas por las autoridades ecuatorianas y por organismos internacionales que receptaron solicitudes de refugio y brindaron atencin humanitaria. Nos referimos a la carencia de estudios sobre el desempeo de instituciones vinculadas al trabajo con poblacin refugiada. No se trata de analizar informes de actividades anuales o de revisar la presentacin de gestin presupuestaria, sino de incorporar temas relevantes como la rendicin de cuentas, la implementacin de medidas de exigibilidad de derechos, reparacin, obtencin de compromisos de los gobiernos y otro tipo de temas que van ms all de las formalidades.
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Es importante tomar en cuenta que el estatus de refugiado implica, entre otros elementos, la proteccin jurdica que se ve reflejada en la estada legal a quien sale de manera forzada de su pas. El reconocimiento del estatus es un tipo de visa bajo las leyes de migracin y extranjera que incluye el apoyo humanitario de acuerdo con los distintos instrumentos internacionales que ha firmado el Ecuador, pero que en momentos de crisis poltica interna o campaa electoral el tema del refugio corre el riesgo de politizarse y ser usado en interpretaciones no concordantes con la realidad de los inmigrantes forzados. En este marco institucional y poltico deben entenderse las polticas pblicas que se desarrollan para hacer frente al tema del refugio; sin embargo, en Ecuador las polticas estn enfocadas principalmente al reconocimiento de la calidad de refugiado porque hasta el momento las instituciones estatales y no estatales han puesto mayor nfasis en el procedimiento antes que en la integracin en la sociedad ecuatoriana. De esta forma, la integracin, aspecto que va ms all de los procedimientos y las instituciones, ha sido un elemento poco considerado porque se lo ha separado de una lectura y accin integral que establecera vnculos entre reconocimiento, proteccin e integracin. En efecto, la falta de correspondencia entre estos niveles articuladores est originando incumplimientos en materia de derechos humanos con la poblacin colombiana en condicin de refugio en el pas y sin que hasta el momento existan acciones concretas para superar este dficit institucional y poltico.9
Conclusiones: el sujeto y el refugio

Desde la experiencia de las personas colombianas que migran forzadamente y que buscan proteccin en el Ecuador, el significado del refugio est ms prximo al anhelo de seguridad y a la necesidad de vislumbrar nuevas opciones de vida digna que al tipo de reconocimiento jurdico
9 Estos dficit fueron advertidos anteriormente en los estudios efectuados por Flacso Ecuador en los aos 2002 y 2003.
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que se haga de su situacin por parte del Estado y de los organismos internacionales y nacionales destinados para tal fin. Tanto los refugiados reconocidos por convencin como los solicitantes de refugio, los negados y los que solicitan reasentamiento comparten este pensamiento de lo que significa el refugio. En ese sentido, si analizamos la experiencia de los refugiados colombianos en Quito e Ibarra, concluimos que ellos viven ms en una situacin de sin-refugio que en-refugio. Esto tiene que ver, de un lado, con que la sensacin de inseguridad no cesa del todo, los miedos relacionados con su proceso de migracin forzada siguen presentes, en particular, los temores relacionados con los actores del conflicto que los obligaron a salir de su hogar, los cuales, al mezclarse con miedos asociados con las particularidades de los contextos locales en esos casos referidos al accionar de la polica local, la discriminacin o su desconocimiento por parte de las instituciones se vuelven ms densos. Por otro lado, las condiciones objetivas de vida son adversas para la inmensa mayora de refugiados colombianos en estas dos ciudades; las posibilidades de satisfaccin de necesidades bsicas son an ms lejanas que para la gran poblacin ecuatoriana que se encuentra en este pas en situacin de pobreza. En otro sentido, a pesar de que los refugiados colombianos son cobijados por las instituciones, tanto estatales como internacionales y nacionales, encargadas de brindarles proteccin, de reconocerlos como refugiados y de garantizarles sus derechos fundamentales mediante diversas estrategias, en Ecuador nos encontramos con que los modos de atencin al sujeto/refugiado por parte de ellas en muchos casos ahondan su situacin de vulnerabilidad y poco aportan a la bsqueda de procesos de integracin y solucin duradera. La falta de informacin que los refugiados obtienen sobre la toma de decisin de su solicitud, sobre quines son las instituciones y sus competencias, sobre los procedimientos y procesos a los que son sometidos, sobre las ayudas o servicios a los cuales se tiene acceso, sobre las opciones y decisiones que pueden tomar; la manipulacin que sienten de sus relatos, de sus vidas; las prcticas inequitativas, subjetivas y desinformadas a que son sometidos por parte de las personas que reciben la informacin inicial, entre otras cosas,
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hacen que los refugiados no sientan atendidos sus derechos y reclamos y que, por el contrario, sean sometidos a los designios institucionales sin tener capacidad de rplica o interlocucin. Haciendo alusin a todos estos factores, un refugiado colombiano deca a manera de broma en un taller que tener el refugio en el Ecuador era ms o menos como tener la cdula colombiana o cualquier otro carn en el bolsillo, un registro ms que no necesariamente les garantizaba la proteccin de sus derechos y la posibilidad del restablecimiento, tal como rezan las leyes internacionales de refugio. Posiblemente la relacin de los refugiados con todo el entramado institucional nos deja ver sus efectos ms perversos cuando ubicamos la mirada en el caso de los negados, es decir, aquellas personas que se autodenominan as porque han pasado por el proceso de solicitud de refugio y sta ha sido negada. Son, de hecho, un grupo ms grande que el de los refugiados con reconocimiento legal. En este caso, las instituciones sitan a los sujetos muy lejos de la posibilidad de ejercer una ciudadana y los ubica en una situacin liminal y de alta vulnerabilidad.
La cercana y continuidad entre Colombia y Ecuador

La cercana y continuidad (geogrfica y cultural) entre Colombia y Ecuador marca y moldea los modos como se vive el refugio en Ecuador. Ella se expresa de diferentes formas: en trminos espaciales gracias a la facilidad de la comunicacin fsica por varias vas; por los continuos socioculturales presentes en casi todo el pas, pero particularmente en las zonas de Nario-Esmeraldas, Nario-Carchi y Putumayo-Sucumbos; por la migracin masiva de colombianos hacia su vecino del sur; y tambin por la aparicin en el Ecuador de dinmicas de conflicto e ilegalidad que supuestamente eran propias de su vecino del norte. Lo anterior produce en los refugiados en Ecuador la sensacin de vivir como si estuvieran en Colombia. Esta cercana con Colombia tiene implicaciones directas para los refugiados, entre otras, porque es parte de la definicin del contexto en el que se van a integrar y en el que se van a encontrar con muchos otros colombianos, con aspectos positivos de unas vivencias de la colombiani346
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dad que conllevan la amistad y la empata cultural, pero tambin con la cercana presente de las condiciones y circunstancias que los obligaron a abandonar su pas. El deseo de muchos refugiados de poner tierra de por medio a sus problemas en Colombia se puede ver frustrado o por lo menos deslucido en el Ecuador. En ese sentido, la memoria de las personas como aquella bisagra que se construye cotidianamente a partir de las experiencias pasadas, redefiniendo las presentes y permitindonos una visin del futuro puede verse sometida a una situacin de no conciliacin, sobre todo cuando la idea de proyecto de futuro no encuentra las condiciones objetivas para desarrollarse. Posiblemente, es por este motivo que la bsqueda del reasentamiento hacia un tercer pas se ha vuelto apremiante para muchos refugiados colombianos en el Ecuador; la idea de poner ms tierra de por medio, de poner distancia mental, pero tambin de encontrar un lugar donde los miedos cedan un poco y el futuro se vislumbre mejor mientras se vive en unas condiciones de dignidad mnimas puede ser un ideal fcilmente construido por ellos.
La construccin de Colombia y el colombiano como amenaza

La construccin de Colombia y el colombiano como algo amenazante es un proceso de construccin de alteridad que se ha dado en el Ecuador en el transcurso de los ltimos aos. Podemos decir, con fines expositivos, que esto se ha dado en dos escalas: En una dimensin macro, que asumimos como contextual, la alteridad con Colombia se ha configurado en el entrelazamiento de elementos tan diversos como lo son la resignificacin de la nacin y el Estado ecuatorianos en el posconflicto de su guerra con Per en la dcada de los noventa; la dolarizacin del pas; la lucha regional antinarcticos impulsada por los Estados Unidos y llevada a cabo de manera diferenciada por Ecuador y Colombia; el conflicto interno armado en este ltimo pas y las iniciativas estatales que impulsaron la guerra hacia su frontera sur; la inmigracin
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masiva de colombianos hacia el Ecuador y la emigracin masiva de ecuatorianos hacia otros pases. La autopercepcin que los ecuatorianos tienen de su pas como una isla de paz, as como su posicin poltica frente a diversos temas tales como la lucha antinarcticos y la cooperacin estadounidense, se ven opuestas a la representacin de Colombia como un pas agresor, cuna de conflicto, delincuencia y narcotrfico y transmisor de sus problemas a los pases vecinos. En una dimensin micro, en la cual hemos estado inmiscuidos por medio de los relatos de los refugiados y de la sociedad receptora, nos damos cuenta que tanto los refugiados como los ecuatorianos han visto acrecentada la presencia fsica de colombianos en sus barrios y sitios de trabajo y tambin han visto en sus televisores y peridicos un fenmeno de mediatizacin, en muchos casos sensacionalista e impreciso, de los sucesos en la frontera norte y de los actos delincuenciales que involucran a ciudadanos colombianos en su pas. Ante esta sociedad que los recibe, los refugiados difcilmente son un grupo diferenciado dentro de la gran masa de colombianos presentes en su vida cotidiana. stos como concepto genrico difcilmente estn distanciados de esa construccin de alteridad a gran escala que los implica simblicamente con las representaciones ligadas al conflicto y la delincuencia, entre otros elementos. En ese sentido, y en un contexto de pobreza compartida y por lo tanto de fuerte competencia por los recursos de subsistencia, el refugiado/colombiano es receptor de aquella construccin social que se expresa en su cotidianidad mediante la asignacin de estigmas claramente identificados con ese entramado: delincuentes, competencia por el trabajo, guerrilleros o paramilitares, narcotraficantes y prostitutas, en el caso de las mujeres. La discriminacin que los refugiados colombianos dicen sufrir de parte de los ecuatorianos es expresin viva de la construccin de la alteridad del colombiano como un otro amenazante y que se construye a diferentes escalas engranadas. Desde su perspectiva, los refugiados que forzadamente tienen que zambullirse en un nuevo contexto de vida y de reconfiguracin de sus referentes identitarios tambin construyen un otro, construccin que en muchos
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casos responde de igual manera a la construccin negativa que han hecho de ellos, pero que en otras ocasiones reconoce en los niveles interpersonales una gran empata y posibilidades de conexin amigable y entraable con los ecuatorianos. ***** A la penosa condicin del desarraigo violento hay que sumar las tensiones jurdicas y la falta de proteccin que tienen que sobrellevar en sus vidas cotidianas en las distintas ciudades donde estn asentados. Los retos de supervivencia de estas personas estn vinculados con la fragilidad de las economas locales, reducidas oportunidades de empleo bajo un esquema monetario dolarizado que opera con precios altos de produccin, un bajo poder adquisitivo de la poblacin y un mercado laboral formal e informal cuyos agentes abusan y discriminan a las personas de origen colombiano que han llegado al Ecuador en busca de proteccin y refugio. Este tipo de situaciones producen desesperanza e inestabilidad en las personas en situacin de refugio, porque la cotidianidad est supeditada a comportamientos de varios funcionarios gubernamentales y del sistema internacional que abusan de su poder y presentan ignorancia en la ejecucin de las leyes de proteccin sobre refugio que tiene firmado el pas. No se excluye tampoco el aprovechamiento ilegal que hacen algunos dueos de medios de produccin y empresas en zonas cercanas a la frontera, que ven en la poblacin refugiada desprotegida la oportunidad de sacar provecho de su situacin para aumentar sus ganancias, contribuyendo de esta manera a generar un mercado con poco control estatal y en condiciones de precarizacin. Las cifras proporcionadas por los estudios socio-demogrficos demuestran que existen muchas limitaciones estructurales y de empleo en las condiciones de vida de la poblacin refugiada, especialmente de la de origen campesino, que diversifica sus actividades para obtener el sustento cotidiano. En el caso de refugiados localizados en medios urbanos, esta precariedad se expresa en el multiempleo informal que apuesta a la invisibilidad de las grandes urbes antes que a las limitaciones de oferta en el mercado de las
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pequeas; de hecho, existe una relacin importante entre el pasado laboral y citadino de la poblacin refugiada, con el sitio seleccionado para poder trabajar y sobrevivir. Merece destacar los bajos ingresos que percibe esta poblacin que no alcanzan a superar en muchos casos el salario mnimo legal establecido por las autoridades ecuatorianas. Un aspecto crucial del estudio tiene que ver con las complejidades y dficit de la trama institucional, y los procedimientos jurdicos que deben afrontar para permanecer legalmente en territorio ecuatoriano. No son pocos los casos en que solicitantes de refugio, tras haber sido negada su peticin, han optado por permanecer en forma irregular en el pas; en concreto, esta alternativa que aparece como peligrosa, informal y vulnerable se expande a un ritmo creciente por la falta de respuestas de los organismos estatales e internacionales frente a esta problemtica. Ms all de las discusiones jurdicas o procedimentales, lo cierto es que los negados constituyen un segmento de poblacin en necesidad de proteccin que requiere ser atendida en trminos de derechos humanos. Existe tambin un nmero no determinado de ciudadanos colombianos en calidad de indocumentados, entre los que se encuentran refugiados potenciales, quienes por temor a las autoridades ecuatorianas o miedo a las posibles venganzas por parte de los grupos armados no se hacen visibles en trminos estadsticos, denominados otros de inters por parte de Acnur. Hasta ahora, la prioridad que se ha dado al reconocimiento jurdico y que se refiere a los procedimientos legales para determinar la condicin de refugiados constituye un marco general primario de proteccin que no pone nfasis en el tema de la integracin. De esa manera, los procedimientos enfatizan la forma y se alejan del verdadero objetivo del refugio, que es la integracin en las sociedades receptoras, distorsionando al mismo tiempo la visin global y humanitaria que implica el reconocimiento de los inmigrantes forzados. Estas situaciones se empeoran cuando existe falta de informacin sobre los derechos de la poblacin refugiada como, por ejemplo, el derecho al acceso a servicios bsicos de salud y educacin, y se agravan ms an en contextos donde priman prcticas de discriminacin y xenofobia. Al estar expuestos a esta serie de situaciones, la poblacin inmigrante forzada no encuentra mayor diferencia entre ser reconocido y negado, pues el
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estatuto de refugiado y los derechos que estn asociados a esta condicin legal se pierden en las prcticas arbitrarias de quienes hacen las instituciones estatales y privadas. Sobre este tema tambin es importante sealar el dficit de exigibilidad de los derechos y el desconocimiento que tienen las autoridades en lo relacionado con los documentos habilitantes de las personas refugiadas. Por lo anterior, cabe preguntarse: Por qu si se ha puesto tanto nfasis en el procedimiento se vulnera el derecho de informacin en la notificacin y por qu hay diferencia entre los procedimientos presentados en Quito y las otras ciudades? Esto podra responderse desde la falta de institucionalizacin y la fragilidad poltica del pas, pero tambin habra que vincular esta realidad con el manejo poltico que se hace del sistema refugio, pues se le utiliza como artfice de negociacin bilateral dentro de las actuales tensiones con Colombia. Finalmente, llama la atencin la precaria autonoma financiera que tienen las dependencias encargadas de evaluar y otorgar el estatus de refugiados en el Ecuador. El slo hecho de que un organismo internacional como Acnur concentre el soporte de la Oficina de Refugiados del Ministerio de Relaciones Exteriores y mantenga una red de ong para brindar atencin a los refugiados, evidencia la dependencia econmica y programtica del sistema estatal y de la sociedad civil respecto a esta entidad internacional. Todos estos escenarios en conjunto deben ser pensados en un contexto de alta tensin bilateral entre Ecuador y Colombia. Las perspectivas negativas de un arreglo pacfico del conflicto interno colombiano y la aparicin de voces nacionalistas radicales en el Ecuador no contribuyen por el momento al fortalecimiento de las acciones de proteccin humanitaria para los grupos de inmigrantes forzados que seguirn llegando a este pas.
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Reseas Reseas
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Reinventando democracia en Bolivia1

Ton Salman
El estado del Estado en Bolivia - Informe Nacional sobre Desarrollo Humano 2007, Coordinacin general: George Gray Molina, pnud, Bolivia, 2007. El Estado de la opinin: los bolivianos, la Constitucin y la Constituyente - Encuestas para el Desarrollo Humano. Coordinadores: George Gray Molina, Alfonso Ferrufino y Antonio Aranbar, pnud, Bolivia, 2007.
Uno de los grandes temas de debate en las ltimas dcadas en Amrica Latina es el de la democracia. El debate va ms all de discutir como se podra introducir o implementar de manera ms genuina la democracia liberal representativa. La contienda, ms bien, es sobre de qu modo se podra inventar una democracia ms Latina, inspirada en la tradicin indgena y las historias particulares de distintos pases. Bolivia es un buen ejemplo. En los ltimos aos fueron publicados varios libros y estudios contribuyendo a este debate, de manera directa y explcita, o ms bien implcita. Revisamos dos de aquellos libros, pero primero esbozamos la situacin en Bolivia en torno al debate mencionado. La eleccin de Evo Morales en 2005 fue precedida por una larga serie de protestas en el pas. Estas protestas fueras dispersas, tanto en trminos
1 Una versin ms extensa de esta resea fue publicado en el European Review of Latin American and Caribbean Studies, (Amsterdam) no 84, 2008. Traduccin para Umbrales: Susanna Rance.
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de temas, de masividad, y de incidencia. Pero haba tambin denominadores comunes. En muchas protestas participaron los sectores indgenas de Bolivia, y casi todas las protestas, implciatemte o explcitamente, fueron contra una falta de influencia democrtica verdadera, en contra de un sistema poltico que fue percibido como excluyente, como corrupto, como inepto, y como incapaz o sin voluntad de mitigar la pobreza en el pas. En este juicio sobre un sistema poltico percibido como malo, estaban presentes criterios especficos sobre cmo deberan actuar los polticos, sobre como debera funcionar un sistema democrtico, criterios que fueros violados por el sistema vigente. Estaban presentes, adems, ciertos criterios que tenan su inspiracin en tradiciones indgenas en torno a cualidades que deben tener las autoridades, en torno a liderazgo sirviente, y en torno a procedimientos de deliberacin y toma de decisiones ms colectivas. Cuando se eligi a Evo Morales como presidente, estos criterios entraron en el debate no solamente del modelo socioeconmico que sera mejor para el pas, sino tambin en torno a cmo mejorar o reinventar? la democracia, buscando la connexin con las imgenes y expectativas que manejan los ciudadanos de a pie. Para un tal ejercicio, es imprecendible estudiar de qu modo los bolivianos han vivido la democracia, y qu imgenes y expectativas manejan. Es aqu donde los libros mencionados pueden aportar mucho. Ambos libros demuestran como los temas concernientes a la democracia se relacionan intrnsecamente con debates en torno a la ciudadana. En el ao 2007, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) lanz dos publicaciones sobre Bolivia en el marco de su serie sobre el Desarrollo Humano. Ambas fueron coordinadas por George Gray Molina, con la asistencia de una gama de sub-coordinadores e investigadores/as. La primera publicacin (El estado del Estado en Bolivia) constituye un esfuerzo extenso para examinar una amplia serie de aspectos de la democracia, la ciudadana, rasgos y prcticas del Estado boliviano, y opiniones populares, y para situarlos en el marco de los acontecimientos recientes, a menudo turbulentos. El libro, en mi opinin, representa un logro significativo. El trabajo fue guiado por una agenda de investigacin innovadora y slida: la reconstruccin del estado del Estado en Bolivia, utilizando un vocabulario
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reinventando democracia en bolivia
que se origin en el propio pas, y construyendo de manera inductiva las imgenes que tienen las y los bolivianos respecto a su Estado, su estructura, sus acciones y obligaciones, con una reflexin acerca de los rasgos tanto divisorios como unificadores de dichas imgenes. Al mismo tiempo, esta agenda fue lo suficientemente abierta para permitir que algunos de los y las investigadoras ms destacadas de Bolivia pudiesen dar lo mejor de si en una serie de Captulos excelentes que revelan con riqueza de detalle los rasgos distintivos del Estado boliviano, y de su democracia y sus ciudadanos y ciudadanas. El Captulo 2, escrito por Rossana Barragn y Jos Peres, expone cmo este Estado lleg a existir y cmo, con el tiempo, dise su relacin con los distintos sectores de la sociedad (a menudo diferenciados en trminos de etnia. El Captulo 3, enfocado en las caractersticas fiscales y burocrticas del Estado, ahonda en aspectos como los intentos (mayormente inexitosos) para ejercer el control centralista; el Estado como empleador; y el manejo estatal del presupuesto. El Captulo 4, en las manos de Pamela Calla, proporciona una etnografa del Estado desde adentro. Ella traza las acciones y decisiones tomadas por ministros, directores/as y subdirectores ministeriales; el (des)acatamiento de dichas disposiciones por maestros y maestras, la Polica, funcionarios departamentales y otros/as; y finalmente, la llegada de estos decretos y leyes entre organizaciones sociales, juntas vecinales, otras asociaciones y ciudadanos de a pie. Esta cadena, sostiene Calla, constituye el lazo entre estatalidad y sociedad, los lugares de la poltica pblica (p. 277). El Captulo 5 (por Fernanda Wanderley), aunque su ttulo infiere una sociologa del Estado, tiene un carcter igualmente o an ms etnogrfico. Todos estos Captulos son trabajos excelentes a ttulo propio, y su combinacin proporciona un retrato sin precedentes, rico y multidimensionado, del Estado y la democracia boliviana. Para nuestros propsitos, los Captulos 4 y 5 son especialmente relevantes y por razones de espacio, me limitar a algunos comentarios sobre el Captulo 5. Wanderley da una descripcin meticulosa de cmo el o la ciudadana boliviana ejerce su ciudadana, con una distincin aguda el aspecto ms impactante del anlisis entre la ciudadana individual y colectiva.
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El ejercicio de la ciudadana individual, especialmente por las personas de bajos recursos, fue a menudo muy difcil. Wanderley utiliza el ejemplo de la adquisicin del carnet de identidad para ilustrar este punto. En dicha interaccin, el o la ciudadana se enfrenta, de manera solitaria, al representante del Estado. De manera paradjica, el proceso de obtener el carnet el smbolo par excellence de equidad vis--vis el Estado confronta al ciudadano con la tendencia estatal de quitar la igualdad. En el mismo acto de tramitar o renovar el carnet (obligatorio), el o la ciudadana se encuentra ante la prctica estatal de discriminar, menospreciar y hasta insultar a la persona postulante, todo de acuerdo a su status, forma de vestir y grado de elocuencia. Este proceso se acompaa por gestos de descalificacin, comentarios insolentes, tonos autoritarios y arbitrariedad, contribuyendo en su totalidad a la auto-percepcin de los y las ciudadanas de origen rural, indgenas, analfabetas, de bajos recursos o no castellano-hablantes, como seres inferiores y no iguales a otros (pp. 407-415). La historia cambia sustancialmente al introducirse la ciudadana colectiva. En la seccin que aborda este tema, Wanderley alude implcitamente a las inspiraciones (a menudo pero no siempre indgenas) que se manifiestan en las luchas actuales sobre el ascenso de la democracia en Bolivia: las que recurren a diferentes formas comunitarias o colectivas para asegurar los derechos, para obtener beneficios, y para tener voz y voto en la poltica y en decisiones que afectan a (grupos de) ciudadanos/as. Wanderley seala la presencia en Bolivia de una fuerte tradicin de defensa colectiva del derecho y la dignidad. Postula que, histricamente, el Estado ha cedido a menudo a demandas colectivas para derechos y beneficios. Por este motivo, en el caso boliviano, la clsica tensin (abordada frecuentemente en la literatura) entre derechos individuales y colectivos se resuelve de otra manera: el sentido de pertenencia, los derechos y las identidades individuales llegan a existir nicamente a travs de la actuacin colectiva (p. 389). Por lo tanto, la personera jurdica representa para el grupo, la organizacin, la comunidad indgena o el consejo, lo que significa el carnet para el individuo. Sin embargo, va acompaada por rasgos completamente diferentes: Mientras que en la adquisicin del carnet de identidad, como hemos visto, la estrategia central es la splica, y el discurso de los derechos
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est ausente en las formas de abordar al funcionario pblico, en el esfuerzo para obtener la personera jurdica la splica y el favor ceden a una estrategia de empoderamiento [] acompaada por un discurso de derechos p. 424). A diferencia de la experiencia de vulnerabilidad e inferioridad en la adquisicin del carnet, en el proceso de obtener y luego actuar sobre la conquista de reconocimiento formal como ente colectivo, las personas se sienten empoderadas y capacitadas, y sienten que pueden igualarse al Estado y sus dependencias. Wanderley enfatiza que se trata de un proceso dual: las personas aprenden a percibirse como individualmente desempoderadas y colectivamente empoderadas porque el Estado, una y otra vez, confirma la suficiencia adecuacin de esta imagen. En el acto frecuente de ceder a presiones colectivas y respetar a los y las ciudadanas cuando operan como grupo, el Estado corrobor que la ciudadana colectiva fue una caracterstica real entre y de la sociedad boliviana. Este anlisis constructivo y muchos otros relativos a la naturaleza del Estado boliviano, y la forma en que molde la democracia y sus cuidadanos/as, se juntan en la Sinopsis al inicio del libro. Adicionalmente, en esta Sinopsis los hallazgos arriba mencionados se conectan a la crisis actual de Bolivia que condujo a la eleccin del primer presidente indgena en la historia del pas Evo Morales, en 2005 y quizs de manera an ms pertinente, a la eleccion de una Asamblea Constituyente en 2006. En esta Asamblea, las deficiencias pero tambin las particularidades de la configuracin boliviana de Estado, democracia y ciudadana estn en juego: expectativas respecto a la composicin pluritnica de la sociedad y su reflejo en el Estado; las estrategias que conciernen la explotacin y redistribucin de los beneficios de los recursos naturales; las autonomas regionales. Todas estas expectativas convergen en la Asamblea y requieren ser abordadas, pero de una manera tal que los y las bolivianas se reconozcan en los resultados. En este sentido, los temas discutidos de manera comprimida en el diagnstico del libro son presentes en los desafos que enfrenta la Asamblea. Paso a recapitular el ms evidente de estos temas. En el imaginario de los y las bolivianas el Estado representa de manera alternante: el Estado Padre que debera proteger y proveer; un Instrumento de Poder, un Estado en manos de aquellos que tienen el mando, ms a menudo los ricos y la
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lite; y el Estado Cotidiano que encuentran los y las ciudadanas en sus tratos diarios, mayormente errneo en sus respuestas. Estas tres imgenes tienen su correspondencia en ciertas expectativas y demandas, y juntas constituyen (a menudo de manera combinada) el Estado experimentada por los y las bolivianas en el pasado. El resultado, insisten los y las autoras, no es un Estado fracasado o inconcluso, ni un Estado fuerte u homogeneo: se trata de un Estado en construccin que como tal, refleja la composicin compleja y plural de la sociedad boliviana. El otro libro publicado por pnud el 2007 tiene como ttulo El estado de la opinin: los bolivianos, la Constitucin y la Constituyente. Es, en cierto modo, un complemento al otro libro, que se refiere a las opiniones de los bolivianos sobre los acontecimientos turbulentos en su pas en las ltimas dcadas. Pretende delinear, adems, los elementos de la cultura poltica boliviana que deberan entrar en el esfuerzo de repensar la democracia boliviana. El libro demuestra que efectivamente existen opiniones opuestas en Bolivia. Hablando, por ejemplo, sobre las negociaciones en la Asamblea Constituyente, resulta que un porcentaje ms bajo de la poblacin de las regiones del oriente opina que, al final, las minoras deben ceder a las mayoras (p. 182). Sobre el tema de las autonomias regionales, la pregunta si estas autonomias podran poner en peligro la unidad del pas, es contestada afirmativamente por un porcentaje ms alto de la poblacin de las regiones del occidente (p. 266). No obstante, los autores insisten en que hay muchas cosas sobre las cuales los bolivianos estan de acuerdo. Una gran mayoria, tanto en el occidente como en el oriente, concuerda con que son necesarios cambios polticas en el pas, y apoyan la Asamblea Constituyente (p. 172). Estn de acuerdo con la idea que el trabajo de la Asamblea debera ayudar a la democracia, y que los resultados deberan ser observados por todos. Estn al favor de que las leyes sean acatadas por todos, aunque admiten que muchas veces esto no se cumpli en Bolivia. Demandan que la nueva constitucin debera establecer los modos cmo se resuelven los desacuerdos actuales y futuros de los bolivianos. La gente, adems, concuerda con la idea de las autonomas aunque discrepan sobre el contenido de estas autonomas y sobre a quines corresponde: los pueblos indgenas, los municipios, y/o los departamentos. La gran mayora est de acuerdo con la
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idea de unidad en diversidad, con una democracia verdadera, con la idea de que se debera acatar la ley, y prefieren negociaciones antes que choques. Todo este hace optimistas a los autores. Sin embargo, ha pasado mucho desde que se realiz esta investigacin. El proceso de concebir la nueva constitucin ha sido difcil y discordante. Ahora, en los primeros meses de 2008, mucha gente opina que un escalado es inevitable, especialmente en torno a las autonomas regionales. No sabemos entonces si los autores, en este momento, daran tanto crdito a la sabidura de las mayoras como lo hicieron hace un ao. Cmo, entonces, bajo estas condiciones, pueden traducirse las nuevas ideas sobre democracia proporcionadas por esta investigacin, en sugerencias para la nueva Constitucin? Los y las autoras sostienen, para empezar, que la nocin liberal-representativa de la democracia se est cuestionando hoy en da en el debate boliviano (p. 51). Adicionalmente, se da una demanda aumentada de autorizacin para pertenecer a un pueblo distinto y al mismo tiempo, ser boliviano/a (p. 54). Tomando en cuenta la intuicin de vivir en un universo intercultural, se apela al reconocimiento simultneo de esferas pblicas distintas, entre las cuales se puede construir puentes entre la democracia liberal-representativa y las prcticas comunitarioparticipativas que estn presentes en la sociedad boliviana (p. 73). Esto debe dirigirse hacia una garanta para una representacin de identidades mltiples, es decir, asegurar que la democracia-en-el-nivel-del-Estado y al mismo tiempo, el Estado-en-sociedad, incluyan la diferencia en todos los niveles de la gobernanza y la representacin [] por la va de mecanismos mediante los cuales la complementariedad entre representacin, deliberacin y participacin podra ser avanzada (p. 74). Sin duda, stas son las metas correctas cruciales si se ven las opiniones mayoritariamente consensuadas entre bolivianos y bolivianas. Sin embargo, dejan muchos puntos discutibles cuando se llega a la composicin institucional que pueda responder a una tal configuracin. En primer lugar hay el tema difcil de las prerrogativas diferenciadas entre Estado, regiones, municipios y comunidades. Segn se afirma, stas incluyen la autonoma respecto al territorio, pero tambin respecto a los recursos naturales que ellos tienen. Se trata de un tema enredado. Sera difcil sostener en el debate regional361
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autonmico que las riquezas de Bolivia deberan beneficiar a todos/as los/las bolivianos/as, y al mismo tiempo sostener en el debate sobre territorios indgenas que los originarios deberan tener un veto sobre la explotacin. Es ms, hoy en da, debido a los procesos intensivos de migracin durante siglos, y en especial en las ltimas dcadas, no existen en Bolivia regiones o territorios libres de contaminacin en trminos demogrficos. En segundo lugar, sera quizs posible combinar pero muy difcil integrar realmente diferentes modalidades cuando se llega a la eleccin de autoridades en los niveles comunitario, intermedio y estatal. Los mecanismos de liderazgo rotatorio, deliberacin extensa y participacin generalizada son maravillosos en el nivel de la comunidad, pero difciles de imaginar en una estructura poltica nacional. Por lo tanto, algunos sostienen que el aporte de dichas inspiraciones a una reinvencin de la democracia parece haberse restringido a incentivos de tipo moral; y posiblemente, a mecanismos como el referndum, o a mandatos comunales claramente demarcados respecto a asuntos locales y justicia; y a una obligacin para que los polticos negocien sus diferencias hasta las ltimas consecuencias, como reza la tradicin indgena pero tambin las mayoras bolivianas. Sin embargo, en el nivel de la representacin nacional, rendicin de cuentas, cheques y balances, persisten muchas preguntas.
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Dra.

Teresa Rescala Nemtala

Presentacin......................................................................................... Tema central

Tema Tema central central

Amrica Latina en los escenarios de la globalizacin

El nuevo orden hegemnico

La emergencia de China e India

Cuadro 1 Los pases ms poblados del mundo1

Las disputas geopolticas por el cambio de la matriz energtica global

La hegemona torpe de los eeuu

La diferenciacin interna de Amrica Latina

La insercin diferenciada en el comercio mundial

Cuadro 5 Indicadores de pobreza (en porcentajes)

La insuficiencia del ahorro y la inversin

Fuente: World Development Indicators CD-ROM, World Bank. * Datos a 2003

Cuadro 7 Servicio de la deuda externa

Fuente: UNDP: Human Development Report 2006

Las nuevas bases de la integracin regional

La seguridad econmica colectiva

La agenda externa de la regin

Las reformas a la globalizacin6

Algunas conclusiones y perspectivas

s/f Agenda Latinoamericana para la Globalizacin. V Encuentro de ex Presidentes Latinoamericanos. Bogot.

Human Development Report 2005; en: hdr.undp.org/en/espaol.

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world development indicators 2007 cd-rom, World Bank 2007.

Salir del atraso en Amrica Latina

salir del atraso en amrica latina

Por qu Amrica Latina?

salir del atraso en amrica latina

salir del atraso en amrica latina

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II. Urgencia poltica

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IV. Centralidad rural

salir del atraso en amrica latina

VI. Distribucin del ingreso

salir del atraso en amrica latina

Cunto podra faltar?

salir del atraso en amrica latina

PIB per capita (2006 y proyecciones)

2005 Panorama social de Amrica Latina, 2005.

salir del atraso en amrica latina

La insercin de Bolivia en la economa mundial. Una mirada crtica al post-neoliberalismo

la insercin de bolivia en la economa mundial

la insercin de bolivia en la economa mundial

Exportaciones e insercin de la econmica

la insercin de bolivia en la economa mundial

la insercin de bolivia en la economa mundial

la insercin de bolivia en la economa mundial

Fuente: Elaboracin propia en base a Dossier estadstico UDAPE. Julio, 2007.

30 20 10 N -10 -20 -30 Import

Grfico 2 Tasa de crecimiento 1981-1990

Fuente: Elaboracin propia en base a Dossier estadstico UDAPE. Julio, 2007.

la insercin de bolivia en la economa mundial

Diversificacin de mercados y productos

Grfico 3 Exportaciones 1980-2006

Fuente: Elaboracin propia en base a Dossier estadstico UDAPE. Julio, 2007.

Grfico 4 Balanza de pagos

2000 1500 1000 500 0 -500 1980 -1000 -1500

Fuente: Elaboracin propia en base a Dossier estadstico UDAPE. Julio, 2007.

la insercin de bolivia en la economa mundial

Grfico 5 Destino de las exportaciones Millones de $us

2001-2006 NAFTA U. EUROPEA JAPON OTROS