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Noes Bsicas - Oramento Pblico Sistemas da Administrao Pblica Federal Definio Evoluo do Oramento Pblico: Oramento Tradicional, Desempenho e Oramento-Programa Princpios Oramentrios Diretrizes Oramentrias; Mtodos, tcnicas e instrumentos do oramento pblico; Normas legais aplicveis Ciclo Oramentrio Mecanismos Retificadores do Oramento _____________________________________________________

1. NOES BSICAS - ORAMENTO PBLICO 1.1. SISTEMAS DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL 1.1.1. SISTEMA FEDERAL DE PLANEJAMENTO, ADMINISTRAO FINANCEIRA E CONTROLE ORAMENTO,

A Lei n. 10.180, de 06 de Fevereiro de 2001, organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento e de Oramento Federal, de Administrao Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal. A seguir destacamos os integrantes dos Sistemas e as competncias de cada um. a) Planejamento e Oramento Federal Integram o Sistema de Planejamento e de Oramento Federal: I - o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, como rgo central; II -rgos setoriais (unidades de planejamento e oramento dos Ministrios, da AdvocaciaGeral da Unio, da Vice-Presidncia e da Casa Civil da Presidncia da Repblica); III -rgos especficos (vinculados ou subordinados ao rgo central do Sistema, cuja misso est voltada para as atividades de planejamento e oramento). Planejamento Federal Compete s unidades responsveis pelas atividades de planejamento: I - elaborar e supervisionar a execuo de planos e programas nacionais e setoriais de desenvolvimento econmico e social; II -coordenar a elaborao dos projetos de lei do plano plurianual e o item, metas e prioridades da Administrao Pblica Federal, integrantes do projeto de lei de diretrizes oramentrias, bem como de suas alteraes, compatibilizando as propostas de todos os Poderes, rgos e entidades integrantes da Administrao Pblica Federal com os objetivos governamentais e os recursos disponveis; III - acompanhar fsica e financeiramente os planos e programas, bem como avali-los, quanto eficcia e efetividade, com vistas a subsidiar o processo de alocao de recursos pblicos, a poltica de gastos e a coordenao das aes do governo; IV - assegurar que as unidades administrativas responsveis pela execuo dos programas, projetos e atividades da Administrao Pblica Federal mantenham rotinas de acompanhamento e avaliao da sua programao; V -manter sistema de informaes relacionadas a indicadores econmicos e sociais, assim como mecanismos para desenvolver previses e informao estratgica sobre tendncias e mudanas no mbito nacional e internacional;

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VI - identificar, analisar e avaliar os investimentos estratgicos do Governo, suas fontes de financiamento e sua articulao com os investimentos privados, bem como prestar o apoio gerencial e institucional sua implementao; VII - realizar estudos e pesquisas scio-econmicas e anlises de polticas pblicas; VIII - estabelecer polticas e diretrizes gerais para a atuao das empresas estatais (consideram-se empresas estatais, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista, suas subsidirias e controladas e demais empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto). Oramento Federal Compete s unidades responsveis pelas atividades de oramento: I - coordenar, consolidar e supervisionar a elaborao dos projetos da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria da Unio, compreendendo os oramentos fiscal, da seguridade social e de investimento das empresas estatais; II - estabelecer normas e procedimentos necessrios elaborao e implementao dos oramentos federais, harmonizando-os com o plano plurianual; III - realizar estudos e pesquisas concernentes ao desenvolvimento e ao aperfeioamento do processo oramentrio federal; IV - acompanhar e avaliar a execuo oramentria e financeira, sem prejuzo da competncia atribuda a outros rgos; V - estabelecer classificaes oramentrias, tendo em vista as necessidades de sua harmonizao com o planejamento e o controle; VI - propor medidas que objetivem a consolidao das informaes oramentrias das diversas esferas de governo. b) Administrao Financeira Federal O Sistema de Administrao Financeira Federal compreende as atividades de programao financeira da Unio, de administrao de direitos e haveres, garantias e obrigaes de responsabilidade do Tesouro Nacional e de orientao tcnico-normativa referente execuo oramentria e financeira. Integram o Sistema de Administrao Financeira Federal: I - a Secretaria do Tesouro Nacional, como rgo central; II - rgos setoriais. Os rgos setoriais so as unidades de programao financeira dos Ministrios, da Advocacia-Geral da Unio, da Vice-Presidncia e da Casa Civil da Presidncia da Repblica. Os rgos setoriais ficam sujeitos orientao normativa e superviso tcnica do rgo central do Sistema, sem prejuzo da subordinao ao rgo em cuja estrutura administrativa estiverem integrados. c) Contabilidade Federal O Sistema de Contabilidade Federal tem por finalidade registrar os atos e fatos relacionados com a administrao oramentria, financeira e patrimonial da Unio;

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Integram o Sistema de Contabilidade Federal: I - a Secretaria do Tesouro Nacional, como rgo central; II -rgos setoriais (unidades de gesto interna dos Ministrios e da Advocacia-Geral da Unio e o rgo de controle interno da Casa Civil). Os rgos setoriais ficam sujeitos orientao normativa e superviso tcnica do rgo central do Sistema, sem prejuzo da subordinao ao rgo em cuja estrutura administrativa estiverem integrados. d) Controle Interno do Poder Executivo Federal O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal visa avaliao da ao governamental e da gesto dos administradores pblicos federais, por intermdio da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, e a apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional. Integram o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal: I - a Controladoria-Geral da Unio, como rgo Central, incumbido da orientao normativa e da superviso tcnica dos rgos que compem o Sistema; II -as Secretarias de Controle Interno CISET da Casa Civil, da Advocacia-Geral da Unio, do Ministrio das Relaes Exteriores e do Ministrio da Defesa, como rgos setoriais; III - as unidades de controle interno dos comandos militares, como unidades setoriais da Secretaria de Controle Interno do Ministrio da Defesa; A Secretaria Federal de Controle Interno desempenhar as funes operacionais de competncia do rgo Central do Sistema, na forma definida no regimento interno (Decreto n. 4.785 de 21/07/03), alm das atividades de controle interno de todos os rgos e entidades do Poder Executivo Federal, excetuados aqueles jurisdicionados aos rgos setoriais. 1.2. ORAMENTO PBLICO 1.2.1. CONCEITO Elaborado pelo Poder Executivo e autorizado pelo Poder Legislativo, o oramento pblico consiste na previso de arrecadao de receitas e na fixao (autorizao) de despesas, destinadas ao funcionamento dos servios pblicos, adoo da poltica econmica e a outras atividades desempenhadas pelo Estado, para certo perodo e de forma detalhada. Sob o aspecto jurdico, uma lei em sentido formal, entretanto tm outras nuances no jurdicas, talvez at mais relevantes, no que diz respeito ao impacto social imediato, implicaes econmicas e polticas, por exemplo. Em face dessa realidade, vrios autores conceituaram oramento, cada um com sua viso. Olhando para o oramento pblico brasileiro, podemos conceitu-lo como um instrumento de gesto governamental contnuo, dinmico e flexvel, que traduz, em termos fsicos e financeiros, para determinado perodo, os programas de trabalho do governo, cujo ritmo de execuo deve ser ajustado ao fluxo de recursos previstos, de modo a assegurar sua contnua liberao. Para o mestre Aliomar Baleeiro, o oramento pblico o ato pelo qual o Poder Executivo prev e o Poder Legislativo lhe autoriza por certo perodo, e em pormenor, a execuo das despesas
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destinadas ao funcionamento dos servios pblicos e outros fins adotados pela poltica econmica ou geral do pas, assim como a arrecadao das receitas j criadas em lei. 1.3. EVOLUO DO ORAMENTO PBLICO Em seu processo contnuo de aprimoramento, o oramento brasileiro passou por trs fases: Oramento Tradicional, Oramento de Desempenho e Oramento-Programa. Destacamos no quadro a seguir, as principais caractersticas de cada uma delas, alm do Oramento Base Zero.
TIPO DE ORAMENTO CARACTERSTICAS FRAGILIDADES - No contempla um programa de trabalho e um conjunto de objetivos a atingir. - Elaborao Oramentria baseada no que foi gasto no exerccio anterior, e no em funo do que se pretende realizar.

- Utilizao da linguagem contbil. - Classificaes suficientes apenas para ORAMENTO CLSSICO instrumentalizar o controle das despesas por OU TRADICIONAL objeto, ou item de despesa, e por unidades administrativas, isto , os rgos responsveis pelos gastos.

ORAMENTO DE DESEMPENHO

- O oramento deixa de ser apenas um documento de previso de receita e autorizao de despesas, e passa a contemplar os objetivos a atingir. - Busca saber o que o governo fez e no o que o governo comprou, ou seja, a nfase passou a ser nos resultados e no apenas na execuo legal do oramento.

- Embora ligado aos objetivos falta a vinculao ao sistema de planejamento.

ORAMENTO BASE ZERO OU POR ESTRATGIA

- um instrumento de planejamento que obriga a demonstrao e fundamentao de cada administrador para os recursos solicitados. - Os projetos/atividades devem ser detalhados e relacionados obedecendo a uma ordem de importncia. - Principal caracterstica a avaliao de resultados. - Obedincia ao princpio da economicidade na elaborao do oramento.

- No existem direitos adquiridos sobre verbas autorizadas em exerccios anteriores, zerando-se tecnicamente, ao final de cada exerccio, obrigando os gestores a elaborao de novas solicitaes oramentrias.

ORAMENTOPROGRAMA

- Plano de trabalho expresso por um conjunto de aes a serem realizadas e pela identificao dos recursos necessrios a sua execuo. Surge com o objetivo de sanar a lacuna entre o planejamento e o oramento.

- A dificuldade de compatibilizao entre as metas de previso e de realizao das metas financeiras e fsicas; - A carncia de indicadores que permita avaliar a efetividade dos Programas

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As principais diferenas entre o Oramento Tradicional e o Oramento-Programa esto expostas no quadro a seguir.
ORAMENTO TRADICIONAL O processo oramentrio dissociado dos processos de planejamento e programao. A alocao de recursos visa aquisio de meios. As decises oramentrias so tomadas tendo em vista as necessidades das unidades organizacionais. Na elaborao do Oramento so consideradas as necessidades financeiras das unidades organizacionais. A estrutura do Oramento d nfase aos aspectos contbeis da gesto. Principais critrios de classificao: administrativas e elementos de despesa. unidades ORAMENTO-PROGRAMA O Oramento o elo entre o planejamento e as funes executivas da organizao. A alocao de recursos visa consecuo de objetivos e metas. As decises oramentrias so tomadas com base em avaliaes e anlises tcnicas das alternativas possveis. Na elaborao do Oramento so considerados todos os custos dos programas. A estrutura do Oramento est voltada para os aspectos administrativos e de planejamento. Principal critrio programtico.1 de classificao: funcional-

Inexistem sistemas de acompanhamento e medio do trabalho, assim como, dos resultados. O controle visa avaliar a honestidade dos agentes governamentais e a legalidade no cumprimento do Oramento.
Fonte: Giacomoni, James. Oramento Pblico.

Utilizao sistemtica de indicadores e padres de medio do trabalho e dos resultados. O controle visa avaliar a eficincia, a eficcia e a efetividade das aes governamentais.

1.4. PRINCPIOS ORAMENTRIOS O oramento pblico surgiu como instrumento de controle das atividades financeiras do governo. Entretanto, para a eficcia desse controle, faz-se mister que a constituio orgnica do oramento vincule-se a determinadas regras ou princpios oramentrios. Os princpios oramentrios bsicos, consistem em regras norteadoras para a elaborao, aprovao, execuo e controle do oramento pblico, vlidos para todos os poderes e nos trs nveis de governo, encontrados na prpria na Constituio Federal de 1988 e na Lei n 4.320/1964, e definidos no Manual de Despesa Nacional elencados a seguir: 1.4.1. ANUALIDADE OU PERIODICIDADE De conformidade com o princpio da anualidade, tambm denominado princpio da periodicidade, a previso da receita e a fixao da despesa devem referir-se, sempre, a um perodo limitado de tempo. O perodo de vigncia do Oramento denomina-se exerccio financeiro. No Brasil, de acordo com o art. n. 34 da Lei n. 4.320/64, o exerccio financeiro coincide com o ano civil, ou seja, de 1 de janeiro a 31 de dezembro.
1

A partir do Oramento do ano 2000 foi substituda pela classificao funcional com estrutura Programtica, pois os programas no so padronizados, no podendo constituir, desta forma, uma classificao universal para todas as esferas de governo (Unio, Estados e Municpios).

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O princpio da anualidade compreende a obrigatoriedade de os gastos feitos conta de determinado oramento estarem circunscritos ao respectivo exerccio financeiro e foi consagrado pelo art. 2o da Lei no 4.320/64 A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e despesa... obedecidos os princpios de unidade, universalidade e anualidade. 1.4.2. UNIDADE Segundo esse princpio, o oramento deve ser uno, isto , deve existir apenas um oramento e no mais que um para cada exerccio financeiro. Visa-se, com esse princpio, eliminar a existncia de oramentos paralelos. A Constituio de 1988 trouxe melhor entendimento para a questo ao precisar a composio do Oramento anual, que passa a ser integrado pelas seguintes partes: o Oramento Fiscal, o Oramento de Investimento das Empresas Estatais e o Oramento da Seguridade Social. 1.4.3. UNIVERSALIDADE Por esse princpio, consagrado no art. 165, 5 da CF, o Oramento deve conter todas as receitas e todas as despesas referentes aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta. 1.4.4. EXCLUSIVIDADE Esse princpio ordena que o Oramento deva conter apenas matria oramentria e no cuidar de assuntos estranhos, conforme o previsto no art. 165, 8, da Constituio. O princpio da exclusividade foi introduzido no Direito brasileiro pela reforma constitucional de 1926. Sua adoo, como norma constitucional, ps fim s distores das famosas caudas oramentrias. Excetua-se a essa vedao a autorizao para abertura de Crditos Suplementares e contratao de Operaes de Crditos. 1.4.5. ESPECIFICAO OU ESPECIALIZAO Por esse princpio as receitas e as despesas devem aparecer no Oramento de maneira discriminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicao. Na legislao oramentria brasileira, a Lei n. 4.320/64 incorpora o princpio em seu artigo 5 e 15: Art. 5 A Lei de Oramento no consignar dotaes globais destinadas a atender, indiferentemente, a despesas de pessoal, material, servios de terceiros, transferncias ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu pargrafo nico (programas especiais de trabalho que, por sua natureza, no possam cumprir-se subordinadamente s normas gerais de execuo da despesa podero ser custeadas por dotaes globais...) Art. 15. Na Lei de Oramento a discriminao da despesa far-se- no mnimo por elementos. 1 Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, servios, obras e outros meios de que se serve a administrao publica para consecuo dos seus fins. (grifo nosso) A Lei de Diretrizes Oramentrias, a cada ano, tambm regulamenta o princpio da especificao da despesa. Vejamos o disposto inserido na LDO para o exerccio financeiro de 2005 (este dispositivo vem se reproduzindo na LDO desde o ano 2000). 6

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Art. 7 Os oramentos fiscal e da seguridade social discriminaro a despesa por unidade oramentria, detalhada por categoria de programao em seu menor nvel (ou seja, programa, ao e tambm o subttulo localizao fsica da ao), com suas respectivas dotaes, especificando a esfera oramentria, o grupo de natureza de despesa, o identificador de resultado primrio, a modalidade de aplicao, o identificador de uso e a fonte de recursos. (grifo
nosso)

Note-se que o detalhamento exigido na LDO, no chega ao desdobramento por elementos da classificao quanto natureza da despesa, no entanto o Grupo de Natureza de Despesa (pessoal, investimentos, inverses financeiras etc.) cumpre funo correlata aos elementos da Lei n. 4.320/64. Para a LDO o menor nvel de detalhamento exigido a Modalidade de Aplicao, que ser estudada mais adiante. Convm lembrar que a partir da LRF tornou-se obrigatria a Reserva de Contingncia, reserva esta com a caracterstica de uma dotao global (percentual da Receita Corrente Lquida), exceo, portanto ao princpio da especificao. 1.4.6. PUBLICIDADE Pelo princpio da publicidade o contedo oramentrio deve ser divulgado (publicado) por meio dos veculos oficiais de comunicao e divulgao para conhecimento pblico e para a eficcia de sua validade. Este princpio exigido para todos os atos oficiais do governo. 1.4.7. EQUILBRIO Por princpio do equilbrio, entende-se que em cada exerccio financeiro, o montante da despesa no deve ultrapassar a receita prevista para o perodo. Uma razo fundamental para defender esse princpio a convico de que ele constitui o nico meio de limitar o crescimento dos gastos governamentais. 1.4.8. NO-AFETAO DA RECEITA Expresso no art. 167, inciso IV, da Constituio Federal determina que nenhuma parcela da receita geral de impostos poder ser reservada ou comprometida para atender a certos e determinados gastos. Tem como objetivo evitar que os recursos oriundos de impostos sejam carimbados quanto a sua destinao. Note-se que a no vinculao de receitas diz respeito, apenas, aos impostos, no atingindo as demais receitas. 1.4.9. LEGALIDADE Tem o mesmo fundamento do princpio da legalidade aplicado administrao pblica, segundo o qual cabe ao Poder Pblico fazer ou deixar de fazer aquilo que a lei expressamente autorizar, ou seja, se subordina aos ditames da lei. A Constituio Federal 1988 no art. 37 estabelece os princpios da administrao pblica, dentre os quais o da legalidade e, no seu art. 165 estabelece a necessidade da formalizao legal das leis oramentrias.

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1.5. MTODOS, TCNICAS E INSTRUMENTOS DO ORAMENTO PBLICO, NORMAS LEGAIS APLICVEIS A Constituio Federal de 1988 dentre outras inovaes significativas ao processo oramentrio brasileiro, estabeleceu no artigo 165, que leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: o Plano Plurianual; as Diretrizes Oramentrias; e os Oramentos Anuais. A seguir vejamos um quadro sinttico com as principais caractersticas desses instrumentos alocativos (PPA, LDO e LOA): 1.5.1. PLANO PLURIANUAL - PPA

o instrumento de planejamento de mdio e longo prazo, que tem por objetivo: estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal;
de forma regionalizada - planejar a distribuio dos recursos de maneira a combater as desigualdades entre as regies brasileiras. Diretrizes orientaes ou princpios que guiaro o gasto pblico para o alcance dos objetivos (ex: combater a pobreza e promover a cidadania). Objetivos especificao dos dados resultados a serem alcanados com a execuo das aes governamentais (ex: elevar o nvel educacional da populao). Metas quantificao, fsica ou financeira, dos objetivos (ex: construo de 300 salas de aula na regio Nordeste, no perodo de 2 anos, por R$ 10 milhes).

para as despesas de capital (ex: construo de escolas); e outras delas decorrentes (ex: contratao de servidores, aquisio de materiais para funcionamento dessas escolas); e para as relativas aos programas de durao continuada (despesas vinculadas a programas com durao superior a um exerccio financeiro ex: programa Brasil Escolarizado).

Princpios bsicos que norteiam o PPA so: identificao clara dos objetivos e das prioridades do Governo; integrao do planejamento e do oramento; promoo da gesto empreendedora; garantia da transparncia; estmulo s parcerias; gesto orientada para resultados; e organizao das aes do Governo em programas. doutrinariamente conhecido como o planejamento estratgico da administrao pblica brasileira.

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O projeto de lei do PPA de iniciativa privativa e vinculado do Chefe do Poder Executivo, que deve encaminh-lo ao Congresso Nacional at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial, ou seja, at 31 de agosto e deve ser aprovado pelo Legislativo at 22 de dezembro, devendo ser devolvido para sano ou veto elaborado para o perodo de 04 (quatro) anos com vigncia no segundo ano do mandato presidencial at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial subseqente, conforme determina o art. 35, 2, inciso I do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias; A proposta de Plano Plurianual poder receber emendas dos parlamentares, apresentadas na Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, onde recebero parecer, que depois de votado na comisso, o projeto de lei ser apreciado pelo Congresso Nacional na forma do Regimento Comum; Apresenta, alm do valor das despesas de capital (construo de escolas, hospitais, estradas etc.), as metas fsicas por tipo de programa e ao, lista as despesas de durao continuada e condiciona toda a programao do oramento ao planejamento de longo prazo; Os investimentos que ultrapassarem um exerccio financeiro, ou seja, mais de um ano, no poder ser iniciado sem prvia incluso no PPA, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade (estabelecido na CF, art. 167, 1 e ratificado pela LRF, art. 5, 5).

1.5.2. LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS LDO Instituda pela CF, art. 165, 2, a LDO o instrumento de ligao entre o PPA e a LOA. Alm de ser o norteador para a elaborao da Lei Oramentria Anual na medida em que dispe para cada exerccio sobre: as metas e prioridades da Administrao Pblica, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente; a estrutura e organizao dos oramentos; as diretrizes para elaborao e execuo dos oramentos da Unio e suas alteraes; a dvida pblica federal; as despesas da Unio com pessoal e encargos sociais (concesso de vantagem ou aumento de remunerao, a criao de cargos, empregos e funes, a alterao de estrutura de carreiras, a admisso ou contratao de pessoal pelos rgos e entidades da administrao direta e indireta, exceto as empresas estatais); as alteraes na legislao tributria; a poltica de aplicao dos recursos das agncias financeiras oficiais de fomento (agncias fomentadoras de desenvolvimento BNDES, Caixa, BNB, BB); e a fiscalizao pelo Poder Legislativo sobre as obras e servios com indcios de irregularidades graves. O projeto de lei deve ser encaminhado pelo Executivo ao Legislativo at 8 meses e meio antes do encerramento do exerccio, ou seja, at 15 de abril de cada ano, devendo ser devolvido para sano at o fim do 1 perodo da sesso legislativa (17 de julho). A lei expedida anualmente, com validade apenas para regular o exerccio financeiro subsequente; Importante: Caso o projeto da LDO no seja aprovado, a Sesso Legislativa no ser encerrada (art. 57, 2, CF/88)

O projeto poder receber emendas desde que compatveis com o PPA, que sero apresentadas na Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, onde recebero parecer, que depois de votado na Comisso, o projeto de lei ser apreciado pelo Congresso Nacional na forma do Regimento Comum;

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Teve sua importncia aumentada com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n.. 101/2000), que determinou a incluso dos Anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais, e normas a respeito do equilbrio entre receitas e despesas, da limitao de empenho e movimentao financeira, da reserva de contingncia, dentre outras. 1.5.3. LEI ORAMENTRIA ANUAL LOA o instrumento de planejamento utilizado pelo governo para gerenciar as RECEITAS e DESPESAS pblicas em cada exerccio financeiro, visando consecuo dos seus programas. Tambm conhecida pela doutrina como LEI DE MEIOS representa o principal instrumento oramentrio, pois autoriza o gestor a execuo do oramento; O projeto de lei oramentria deve ser enviado pelo Executivo ao Legislativo at 31 de agosto de cada ano e devolvido para sano at 22 de dezembro; editada para cada exerccio fiscal; A lei conter a previso da receita e fixao da despesa, bem como dispositivos que autorizam a abertura de crditos suplementares e a contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita; Conforme o art. 165, 5, da Constituio, compreender trs partes classificao por esfera oramentria: Oramento Fiscal referente aos Poderes da Unio, fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico; Oramento da Seguridade Social abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta e indireta bem como os fundos e fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, destinados a segurar os direitos relativos : Sade, Previdncia e Assistncia Social. Oramento de Investimento das Estatais abrange os investimentos das empresas em que a Unio direta ou indiretamente detenha a maioria do capital social com direito a voto.

Importante: I. Se o Presidente no envia ao Legislativo a LOA, considera-se como proposta o oramento vigente (art. 32, Lei n 4.320/64); II. A lei conter a previso da receita e fixao da despesa, bem como dispositivos que autorizam a abertura de crditos suplementares e a contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita;

A LFR determinou que o projeto da LOA fosse elaborado de forma compatvel com o PPA, com a LDO e com as normas da prpria LRF, e ainda dever conter: o Demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramentos com os objetivos e metas constantes da LDO; o Demonstrativo do impacto oramentrio-financeiro referente s renncias de receita e despesas obrigatrias de carter continuado; Reserva de Contingncia definida com base nos passivos contingentes; Despesas relativas dvida pblica mobiliria ou contratual e as receitas que a atendero; separadamente, o refinanciamento da dvida mobiliria. Pela anlise conjunta desses trs instrumentos, depreende-se que a concepo do processo de planejamento e oramento confere ao PPA, LDO e LOA uma atuao integrada, que pode ser assim resumida: o PPA estabelece o planejamento de mdio e longo prazo, por meio dos programas e aes de governo, enquanto a LOA fixa o planejamento de curto prazo, ou seja, materializa as aes e
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programas previstos no PPA, por meio de projetos, atividades e operaes especiais para um determinado exerccio financeiro. LDO, por sua vez, cabe o papel de estabelecer a ligao entre esses dois instrumentos, destacando do PPA os investimentos e gastos prioritrios que devero compor a LOA, e definindo as regras e normas que orientaro a elaborao da lei oramentria para o exerccio seguinte. 1.5.4. PRINCIPAIS NORMAS LEGAIS SOBRE ORAMENTO PBLICO a) Lei n. 4.320/64: Lei basicamente voltada para oramento, bem como a respeito de contabilidade pblica, sobretudo quanto s demonstraes contbeis. Essa lei estatui normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do DF. b) Constituio Federal/1988: A Carta Magna de 1988, alm de estabelecer regras para a organizao da administrao pblica, promoveu mudanas significativas nas normas sobre o processo oramentrio brasileiro, tais como: Devoluo ao Legislativo da prerrogativa de fazer emendas; Unificao dos oramentos (fiscal, de seguridade social, e de investimentos) Incluso do PPA e LDO; Definies das atribuies dos controles interno e externo. c) Decreto n. 93.872/86: Editado em 23 de dezembro de 1986, durante um perodo de vrias mudanas no ciclo de gesto oramentria e financeira, como a criao da Secretaria do Tesouro Nacional, a criao da Conta nica, a implantao do SIAFI. Este decreto dispe sobre a unificao das contas do Tesouro e d providncias relativas a execuo oramentria, programao financeira dvida pblica, contabilidade, auditoria e outros. d) Lei Complementar n. 101/2000 (L.R.F.): Com a introduo da Lei Complementar n. 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal, novas responsabilidades foram introduzidas para o administrador pblico com relao aos oramentos da Unio, dos Estados e dos Municpios, como obedecer a limites de gastos com pessoal e de endividamento, proibio de criar despesas de durao continuada sem uma fonte segura de receita, etc. A Lei introduziu a restrio oramentria na legislao brasileira e criou a disciplina fiscal para os trs poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio. A respeito das leis previstas na CF/88 - PPA, LDO e LOA - podemos destacar os seguintes pontos:
Plano Plurianual Os investimentos que ultrapassarem um exerccio financeiro, ou seja, mais de um ano, no poder ser iniciado sem prvia incluso no PPA, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade (estabelecido na CF, art. 167, 1 e ratificado pela LRF, art. 5, 5). Lei de Diretrizes Oramentrias De acordo com art. 4 da LRF, a LDO dever ainda: a) dispor sobre o equilbrio entre receitas e despesas; b) aprovar normas para o controle de custos e a avaliao dos resultados dos programas financiados pelo oramento; c) disciplinar as transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas (art. 26).
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d) A incluso dos Anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais, e normas a respeito do equilbrio entre receitas e despesas, da limitao de empenho e movimentao financeira, da reserva de contingncia, dentre outras. ANEXO DE METAS FISCAIS
Meta de Resultado Primrio, Nominal e montante da dvida pblica; Avaliao do cumprimento da Meta do ano anterior; Evoluo do Patrimnio Lquido, destacando a origem e aplicao dos recursos de alienao de ativos; Avaliao da situao financeira e atuariais dos regimes de previdncia e demais fundos pblicos; Estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado; Limitao de empenho; Controle de custos e avaliao de resultados; Transferncias a entidades pblicas e privadas.

ANEXO DE RISCOS FISCAIS

Identificao de eventuais passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as providncias a serem tomadas, caso se concretizem. Ex.: direitos trabalhistas que esto sendo reivindicados na justia e outras aes contra o ente federado.

Lei Oramentria Anual De acordo com Lei de Responsabilidade Fiscal a LOA dever conter: Demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramentos com os objetivos e metas constantes da LDO; Demonstrativo do impacto oramentrio-financeiro referente s renncias de receita e despesas obrigatrias de carter continuado; Reserva de Contingncia definida com base nos passivos contingentes; Despesas relativas dvida pblica mobiliria ou contratual e as receitas que a atendero, separadamente, o refinanciamento da dvida mobiliria.

e) Manual de Procedimentos das Receitas Pblicas: O manual aprovado pela Portaria Conjunta STN/SOF n 02, de 08 de agosto de 2007, que dever ser utilizado pela Unio, Estados, DF e Municpios, tem como objetivo dar continuidade ao processo de reunir todos os conceitos, regras e procedimentos relativos a receita. Visa tambm harmonizar e padronizar no mbito da Administrao Pblica, no que se refere a Receita, sua classificao, destinao e registro, para permitir a evidenciao e a consolidao das contas pblicas nacionais. A finalidade uniformizar procedimentos, descrever e servir como instrumento orientador para racionalizao de mtodos relacionados Receita Pblica. Ademais, procura-se descrever as prticas adotadas para as rotinas e procedimentos relativos s Receitas Pblicas, buscando melhorar a qualidade e a consistncia das informaes prestadas a toda a sociedade. f) Manual de Despesa Nacional: O manual aprovado pela Portaria Conjunta STN/SOF n 03, de 15 de outubro de 2008, tem como objetivo iniciar o processo de consolidao dos conceitos, regras e procedimentos relativos despesa no setor pblico, por meio da harmonizao, com o estabelecimento de padres a serem observados pela Unio, Estados, DF e Municpios, permitindo a evidenciao e a consolidao das contas pblicas em nvel nacional, de forma a garantir as exigncias da LRF. Ademais, contempla os conceitos a serem observados em sua contabilizao e a correlao da destinao da receita com a fonte de financiamento da despesa.

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g) Manual Tcnico de Oramento: Esse manual aprovado anualmente pela Secretaria de Oramento Federal, por meio de portaria, que tem por finalidade servir de instrumento de apoio na consecuo dos processos oramentrios da Unio. Nele contm os conceitos, procedimentos e instrues referentes ao processo de elaborao da proposta oramentria, bem como as alteraes oramentrias e acompanhamento da execuo, que subsidiaro para os estudos dos crditos adicionais e do decreto de programao oramentria e financeira. 1.6. PROCESSO ORAMENTRIO Entende-se por processo oramentrio ou ciclo oramentrio uma sria de rotinas, contnuas, dinmicas e flexveis, visando elaborao, aprovao, execuo, controle e avaliao do oramento, em um determinado perodo tempo que no se deve confundir ao exerccio financeiro. Para a realizao desse processo devem ser cumpridas as seguintes etapas: a) Elaborao b) Apreciao, aprovao, sano e publicao c) Execuo d) Controle e e) Avaliao a) Elaborao Essa fase de responsabilidade essencialmente do Poder Executivo, que realiza estudos para preparao dos projetos das leis oramentrias que so: PPA, LDO e LOA. Na etapa de elaborao da PLOA so estabelecidas as metas e prioridades, compatveis com a LDO, define programas, obras e estimativa das receitas, bem como consolida as propostas parciais elaboradas pelo Judicirio, Legislativo e Ministrio Pblico, visando o envio ao Congresso Nacional para apreciao e votao. Naturalmente, os Poderes Legislativo e Judicirio e o Ministrio Pblico tm autonomia para a elaborao de suas propostas, dentro das condies e limites j estabelecidos nos planos e diretrizes. O rgo central do Sistema de Oramento (o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto) fixa os parmetros a serem adotados no mbito de cada rgo/unidade oramentria. H dois nveis de compatibilizao e consolidao: o primeiro decorre das discusses entre as unidades de cada rgo; o segundo, no mbito do rgo central do Sistema de Oramento, entre os vrios rgos da Administrao Pblica Dentre os parmetros que se deve utilizar nessa fase, tambm conhecida como pr proposta, destacamos: - anlise histrica da execuo do oramento (saber o que, como e quanto se gastou); - quantificao dos gastos, recursos e estabelecimento de limites (verificar a LRF); - compatibilizao dos programas e ajustes dos gastos (adequao do planejamento aos gastos). Disso resulta a proposta consolidada que o Presidente da Repblica encaminha, anualmente, ao Congresso Nacional, por meio de mensagem ao Congresso Nacional, com a funo de esclarecer e apresentar os principais pontos e questes relativos situao financeira do Estado. 13

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Vale notar que, antes da etapa de elaborao da proposta oramentria, o rgo central de oramento indica o volume de dispndios coerente com a meta de resultado primrio e parmetros estabelecidos na LDO, e em conformidade com as orientaes estratgicas estabelecidas no Plano Plurianual. O volume assim estabelecido determinar a quantificao da demanda financeira e servir para formular o limite da expanso ou retrao do dispndio. Os recursos financeiros sero determinados em funo das recomendaes da LDO sobre: comportamento da arrecadao tributria; poltica de endividamento; participao das fontes internas e externas no financiamento das despesas; crescimento econmico; e alterao na legislao tributria. No processo de programao, busca-se uma igualdade entre a demanda e a oferta financeira quando da consolidao das propostas setoriais (princpio do equilbrio entre receitas e despesas pblicas). Na consolidao das propostas, nos nveis setoriais ou central, pode-se conduzir a alteraes nos dispndios ou nas disponibilidades financeiras. Sendo a pea oramentria o documento que cristaliza todo o processo de gesto dos recursos pblicos, devem ser contemplados, na fase de elaborao oramentria, todos os elementos que facilitem a anlise sob os aspectos da eficincia e da eficcia dos projetos. Cabe destacar, ainda, que o Poder Executivo, para fins de elaborao da Proposta Oramentria, vale-se, anualmente, das instrues contidas no Manual Tcnico de Oramento, MTO02, cujo objetivo orientar os participantes do processo. b) Apreciao, aprovao, sano e publicao Seguindo o curso do processo legislativo, caber ao Poder Legislativo, por meio da Comisso Mista Permanente de Oramento e Finanas, apreciar os termos da proposta enviada pelo Chefe do Poder Executivo, podendo, segundo certos critrios, emend-la e, em situaes extremas, rejeitla. Observa-se que o Presidente da Repblica poder propor alteraes aos projetos, desde que no tenha sido iniciada a votao pela comisso mista, da parte proposta. Importante observar que as seguintes despesas no podem sofrer anulao: a) pagamento de pessoal e seus encargos; b) servio da dvida pblica; c) transferncias tributrias constitucionais ao FPE e FPM. Os projetos de lei do PPA, LDO e LOA sero votadas pelas duas Casas do Congresso Nacional, que aps ser enviado ao Presidente da Repblica para promulgao e sano no prazo de 15 dias teis, devendo public-las a seguir. Por fim, ressalta-seque mesmo depois de votado o oramento e j se tendo iniciada a sua execuo, o processo legislativo poder novamente ser desencadeado em virtude projeto de lei destinado a solicitar autorizaes para a abertura de crditos adicionais.

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Fluxo do Processo de Elaborao e Aprovao da LOA 1. Secretaria de Oramento Federal Aprova instrues para a elaborao das propostas do Oramento Anual, divulga parmetros, limites e prazos para a elaborao das propostas oramentrias setoriais. 2. Secretaria Executiva/Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao Orienta e coordena a elaborao das propostas das unidades oramentrias. Fixa prazo para a entrega das propostas no mbito de cada Ministrio. 3. Unidades Gestoras Elabora a proposta oramentria e encaminha-a a SPOA do rgo. 4. Secretaria Executiva/Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao Analisa preliminarmente, faz correes, revisa e consolida as propostas parciais das unidades. Encaminha-as Secretaria de Oramento Federal SOF/MP. 5. Secretaria de Oramento Federal- SOF/MP Faz anlises, cortes, correes, bem como, revisa e consolida as propostas parciais recebidas dos rgos. A SOF/MP junta as propostas parciais s estimativas do oramento de Receita e forma a proposta oramentria geral, a qual encaminhada ao Presidente da Repblica. 6. Presidncia da Repblica Encaminha a proposta oramentria ao Congresso Nacional at o dia 31 de agosto do ano vigente. 7. Comisso Mista de Oramento Recebe o projeto de lei e as emendas dos congressistas. Analisa, emite parecer, discute e vota o mesmo. Elabora redao final do projeto de lei. 8. Congresso Nacional Discute e vota o relatrio final da Comisso Mista de Oramento, bem como as emendas pendentes de deciso. Aprova a Lei Oramentria. Devolve-a ao Presidente da Repblica para sano. 9. Presidente da Repblica Sanciona ou promulga a Lei Oramentria. Determina a sua publicao no Dirio Oficial da Unio. 10. Secretaria de Oramento Federal Providncia a disponibilizao da fita do oramento para processamento no Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI).

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Poder Legislativo rgo Central (SOF) Comisso de Planos e Oramentos

Unid. Setoriais (SPOA)

Poder Legislativo (Plenrio) Unidades Oramentrias Chefe do Poder Executivo

Unid. Setoriais (SPOA)

rgo Central (SOF) rgo Central (SOF)

Unid. Setoriais (SPOA)

Chefe do Poder Executivo Unidades Oramentrias

c) Execuo Essa fase inicia-se logo aps a publicao da lei oramentria, e caracterizada pela efetivao na arrecadao das receitas e o processamento da despesa. Ademais, nos termos da LRF, art. 8, o Poder Executivo dever no prazo de 30 dias, publicar o decreto de programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso, que tem por objetivos: I assegurar as unidades oramentrias, em tempo hbil, a soma de recursos necessrios para a melhor execuo do programa de trabalho; II manter durante o exerccio financeiro o equilbrio entre receita arrecadada e despesa realizada, visando reduzir eventuais insuficincias de recursos. d) Controle Uma vez realizada a execuo oramentria, os rgos dos sistemas de controle interno e externo iniciam o processo de apreciao e julgamento da aplicao dos recursos pblicos nos termos das leis oramentrias e com base em regulamentos especficos. Durante essa fase, devem ser observados os seguintes princpios: a legalidade, a economicidade, a correta aplicao das receitas e suas renncias.

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O controle aqui estudado pode ser realizado nos seguintes momentos: I a priori ou prvio: antes da execuo do oramento. II concomitante: durante a execuo do oramento. III a posteriori ou subseqente: aps o encerramento do exerccio financeiro. Ademais, cabe ao gestor pblico a apresentao da prestao de contas, que tem como finalidade apresentar os fatos ocorridos na sua gesto. d) Avaliao Essa a ltima fase, s vezes no consideradas por alguns doutrinadores, permite a reviso e a melhora do planejamento oramentrio pelo Governo, onde so observadas as metas atingidas comparadas aos recursos utilizados. Esse papel atualmente exercido pela SPI/MP. 1.7. MECANISMOS RETIFICADORES DO ORAMENTO O oramento anual produto de um processo de planejamento, que incorpora as intenes e prioridades da sociedade. Durante a execuo da Lei Oramentria Anual, podem ocorrer situaes ou problemas no previstos na fase de sua elaborao. Portanto, h que se criar instrumentos que possibilitem retificar o Oramento durante a sua execuo. Esses mecanismos retificadores so conhecidos como Crditos Adicionais e esto previstos na Constituio Federal, na Lei n. 4.320/64 e na Lei de Diretrizes Oramentrias. Os Crditos Adicionais classificam-se em: Suplementares So os crditos insuficientemente dotados na Lei do Oramento, destinando-se, portanto, ao reforo de dotaes j existentes. Especiais So os crditos no computados na Lei do Oramento, ou seja, aqueles destinados a despesas para as quais no haja dotao especfica. Extraordinrios So os crditos destinados a despesas imprevisveis e urgentes, tais como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica. 1.7.1. ABERTURA DOS CRDITOS ADICIONAIS A Lei n. 4.320/64 dispe, em seus artigos 42 e 44, que a abertura dos crditos adicionais dar-se- mediante Decreto Executivo. No entanto, a Lei de Diretrizes Oramentrias, a cada ano, dispe que a abertura desses crditos dar-se- com a publicao da Lei que os autoriza, ocorrendo o mesmo com a publicao de Medidas Provisrias referentes a crditos extraordinrios. O artigo 7 da Lei n. 4.320/64 e o art. 167 da Constituio Federal autorizam a incluso, no oramento, de dispositivo que permite ao Executivo abrir Crditos Suplementares at determinado limite do total da despesa fixada no oramento. Tal medida visa agilizar e desburocratizar os procedimentos administrativos. No caso do Crdito Extraordinrio, a dispensa de manifestao legislativa prvia justificase plenamente, dada a urgncia requerida. A necessidade de informar o Legislativo imediatamente aps a abertura do Crdito Extraordinrio impede que o Executivo possa cometer qualquer abuso nessa rea, possibilitando os ajustes necessrios.

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1.7.2. VIGNCIA DOS CRDITOS ADICIONAIS Os Suplementares, por serem destinados a atender insuficincia do oramento anual, acompanham a sua vigncia, ou seja, extinguem-se no final do exerccio financeiro. Os Crditos Especiais e Extraordinrios podero ser reabertos no exerccio subseqente quando o ato da autorizao for sancionado nos ltimos quatro meses do exerccio. Estes crditos sero reabertos, por meio de Decreto, nos limites de seus saldos. O procedimento para reabertura dos Crditos Especiais e Extraordinrios tem uma explicao lgica, em razo de que os Crditos abertos aps 31/08 no constam do Oramento para o exerccio seguinte, uma vez que este j foi elaborado e encaminhado ao Congresso Nacional para apreciao, devendo o programa de trabalho dar continuidade no prximo exerccio. 1.7.3. FONTES DE FINANCIAMENTO PARA OS CRDITOS ADICIONAIS Para abertura de Crditos Suplementares e Especiais, torna-se necessria a existncia de fontes de recursos para financi-los. No caso dos Crditos Extraordinrios, no h necessidade de fonte especfica. As fontes de recursos legtimas para abertura de Crditos Suplementares e Especiais so: Supervit Financeiro a diferena positiva entre o Ativo Financeiro e o Passivo Financeiro, apurado no Balano Patrimonial do ano anterior, conjugando-se, ainda, os saldos dos Crditos Especiais e Extraordinrios transferidos (reabertos) e as operaes de crditos a eles vinculadas. Excesso de arrecadao o saldo positivo das diferenas, acumuladas ms a ms, entre a arrecadao prevista e a realizada. Anulao parcial ou total de dotao o cancelamento total ou parcial de dotaes consideradas excedentes com o objetivo de adicion-las quelas consideradas insuficientes. Operaes de crditos so emprstimos obtidos pelo Estado, podendo ser internas ou externas. Sero internas quando contradas dentro do prprio Pas; e externas quando contratadas fora deste. Ressalta-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal veda a contratao de operaes de crdito destinadas a atender despesas correntes. Reserva de Contingncia uma dotao global no especificamente destinada a rgo, unidade oramentria, programa ou categoria econmica. Estes recursos so reservados para utilizao em casos imprevisveis. Anulao de Dotao recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do projeto de lei oramentria anual, ficaram sem despesas correspondentes podero ser utilizados, conforme o caso, mediante Crditos Adicionais, com prvia e especfica autorizao legislativa.

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